А. И. Лученок
Институты правят экономикой
НАЦИОНАЛЬНАЯ АКАДЕМИЯ НАУК БЕЛАРУСИ
Институт экономики
Рецензенты:
доктор экономических наук, профессор П. С. Лемещенко,
доктор экономических наук, профессор С. Ю. Солодовников,
доктор экономических наук, профессор Г. А. Хацкевич
© Лученок А. И., 2018
© Оформление. РУП «Издательский дом «Беларуская навука», 2018
О чем эта книга
Трудных наук нет, есть только трудные изложения.
Александр Герцен
Институты правят экономикой по одной простой причине – в соответствии с новой институциональной теорией они представляют собой правила и нормы, регулирующие деятельность общества и экономики.
В основу регулирования экономических институтов, по мнению автора, должно быть положено согласование интересов отдельных людей и социальных макрогрупп с интересами государства. Только при балансе интересов экономика может быть эффективной.
Баланс интересов обеспечивает правильная институциональная политика, которая разрешает возникающие конфликты на основе взаимных уступок при приоритете в наших условиях интересов государства.
Но бывают случаи, когда в экономику внедряются несвойственные ей нормы и правила, что ведет к институциональным ловушкам и серьезным кризисным явлениям. Поэтому необходимо разрабатывать и проводить национальную институциональную политику, соответствующую сложившейся институциональной матрице, а не прогибаться под интересы иностранных государств.
Институциональная политика проводится с помощью специальных инструментов в экономической, социальной, политической, культурной и идеологической сфере. Особо важную роль играют базовые, конъюнктурные, идеологические и мониторинговые институты.
Институциональные инструменты следует применять во всех сферах государственного регулирования, в том числе при денежно-кредитных, бюджетно-налоговых отношениях, при внешнеэкономической интеграционной деятельности. Особо важно обеспечить правильное согласование интересов государства и предпринимателей, желающих работать в рыночных условиях и активно возражающих против административного вмешательства в их деятельность. В таком случае без институционального подхода никак нельзя обойтись.
И здесь нужна помощь экономиста-институционалиста.
«“Как нет экономиста – экономисты везде есть, стоит только поискать! Наверное, он где-нибудь спрятался, от работы отлынивает!” Мысль эта до того ободрила обоих политиков, что они вскочили как встрепанные и пустились отыскивать экономиста. <.. > “Спишь, лежебок! – накинулись они на него, – небось и ухом не ведешь, что тут два политика вторые сутки с голода умирают! Сейчас марш работать!” Встал экономист: видит, что политики строгие. Хотел было дать от них стречка, но они так и закоченели, вцепившись в него» [1].
Поскольку работа предназначена в первую очередь для специалистов разного уровня, мы постарались изложить содержание книги не занаученным, а понятным языком. В ряде случаев мы рассматривали тот или иной вопрос на углубленном или юмористическом уровне. Такая информация дана более мелким шрифтом, подобным образом подаются афоризмы и примеры. Их можно не читать – на общем понимании книги это не отразится.
Автор не настаивает на том, что его книга является единственно верной, но надеется, что она будет полезна и интересна читателю, позволит ему сформировать собственное мнение о путях совершенствования государственного регулирования экономики.
Обсудить книгу можно на сайте www.luchenok.com.
Глава 1
Почему в постсоветских странах возникла потребность в неоинституционализме?
Если джентльмен не может выиграть по правилам, то джентльмен меняет правила.
Приписывается англичанам
После распада Советского Союза перед новообразованными странами стала задача разработки стратегии своего экономического развития. Ситуация осложнялась тем, что такую работу приходилось проводить при активном вмешательстве стран, ранее дестабилизировавших СССР экономическими, политическими и идеологическими методами. Западные страны-победители настаивали на создании в постсоветских республиках «свободной рыночной экономики» с массовой приватизацией государственной собственности и введением рыночных цен. Неизбежное снижение уровня жизни населения их не волновало.
Зарубежными консультантами предлагалось сформировать систему макроэкономического регулирования с ограниченной ролью государства, которое должно было лишь содействовать развитию рыночных отношений и компенсировать «провалы рынка». В учебные программы высших учебных заведений включались либеральные экономические теории, обосновывающие политику минимального вмешательства государства в экономику, раздачи государственной собственности частникам и решения стоящих перед страной социально-экономических проблем в основном за счет домашних хозяйств. Только при проведении такой политики постсоветские страны получали иностранную помощь, которая на практике оказывалась малоэффективной и не обеспечивающей социальную защиту граждан.
В результате Россия и Беларусь пошли разными путями.
Россия в 1990-х гг. сначала согласилась на либерально-монетаристские реформы. Однако попытка внедрения рыночной конкуренции в жестко монополизированной стране, где не было конкуренции даже между продовольственными магазинами, аптеками, парикмахерскими, столовыми и ресторанами (их строили по одному объекту на микрорайон), привело к скачкообразному росту цен, потере покупательной способности ранее сделанных сбережений и резкому снижению уровня жизни населения. В реальном секторе проводилось уничтожение государственной промышленности на основе массовой приватизации и ее скупки внезапно разбогатевшими лицами, которые затем стали олигархами. В обществе резко усилилась социальная дифференциация.
В 1995 г. известный либерал монетаристского толка Е. Т. Гайдар заявил, что экономика растет везде, где к власти пришли жесткие монетаристы, не желавшие поддерживать производство. И она падает везде, где у власти остались те, кто больше всего говорит о поддержке производства, о льготных условиях для предприятий. В пример он привел успешно развивающуюся Албанию и кризисную Беларусь, которая «в полной мере развалила свою экономику» [2, с. 4–5]. Между тем именно с этого года начался успешный рост белорусской экономики, который превзошел успехи либеральных монетаристов в Российской Федерации. Хотя Беларусь относительно бедна полезными ископаемыми, взвешенная экономическая политика позволила нашей стране уже с 1996 г. выйти на положительные темпы роста ВВП и поддерживать их достаточно долго на более высоком уровне, чем Россия (рис. 1.1).
Рис. 1.1. Динамика ВВП (в постоянных ценах), в % к предыдущему году Источник. Данные Белстата и Росстата.
Проблемы Российской Федерации в экономическом плане были обусловлены спецификой либеральных подходов. Гайдаровская команда предложила трехлетнюю программу стабилизации российской экономики на базе рынка. На первом этапе предполагались открытый рынок, борьба с дефицитом и ликвидация очередей (за счет обнищания населения. – А. Л.), на втором этапе ожидалась остановка инфляции (если денег у населения не будет, то и инфляция спроса прекратится. – А. Л.). А на третьем этапе предполагался экономический рост «на основе частных сбережений, частных инвестиций» [3, с. 2]. Но в условиях стагнирующей экономики сложно было надеяться на частные сбережения бедного населения. Поэтому либералы сделали упор на олигархические структуры с нерациональной структурой личного потребления и экспорт полезных ископаемых. Экспорт нефти и нефтепродуктов из России увеличился с 51,7 млрд в 1992 г. до 105,0 млрд долл. США в 2000 г., т. е. за 8 лет более чем в 2 раза [3].
В отличие от стран, поддавшихся идеологическому давлению в обмен на продовольственную помощь, руководство Республики Беларусь решило отказаться от навязываемого радикального разрушения существовавшего социально-экономического уклада, соглашаясь лишь на постепенное внедрение рыночных отношений. Оно не пошло на массовую ликвидацию государственной собственности и тем самым сохранило высокий уровень занятости населения в реальном секторе экономики.
Если в России после реализации в 1990-е гг. гайдаровского монетарно-либерального подхода к регулированию экономики произошло существенное снижение уровня жизни граждан, то в Республике Беларусь уже к 1996 г. удалось достигнуть положительных темпов прироста реальных располагаемых денежных доходов населения (рис. 1.2).
Вместе с тем избежать внедрения отдельных элементов либеральной экономики не удалось и в Беларуси, что стало ослаблять эффективность централизованного управления хозяйственными процессами и тормозить экономическое развитие. Возникновение множества проблем при попытках реформировании экономики в соответствии с рекомендациями иностранных советников привело к необходимости поиска альтернативных путей и создания национальной экономической стратегии, обеспечивающей рациональное использование накопленного производственного потенциала и проведение социально-экономической политики в интересах населения.
Рис. 1.2. Реальные располагаемые денежные доходы населения, в % к предыдущему году Источник. Данные Белстата и Росстата.
При разработке такой стратегии были учтены следующие моменты.
Во-первых, роль государства в Беларуси не сводилась только к устранению «провалов рынка». В стране была создана государственная вертикаль власти, включающая в себя не только республиканские структуры и отраслевые органы управления, но и региональные управленческие органы, обеспечивающие проведение государственной политики на местах. Принципиальная специфика методов управления в деятельности региональных структур отсутствует, что делает систему государственного управления единообразной. В результате методы регулирования хозяйственных процессов в Беларуси существенно отличаются от рекомендуемых классическими экономическими теориями, в которых роль государства в хозяйственной деятельности минимизирована, господствует свободная конкуренция, цены устанавливаются на основе спроса и предложения, а экономические агенты ведут свою хозяйственную деятельность исключительно исходя из собственных интересов.
Во-вторых, при построении белорусской социально-экономической политики основывались на принципе умеренности и эволюционной модернизации экономических отношений. Поэтому созданная модель не затрагивает коренное преобразование отношений собственности.
В-третьих, в основу формирования белорусской системы управления экономическим развитием были положены такие нормативы и правила государственного регулирования, которые стимулируют субъекты хозяйствования к выполнению решений органов государственной власти и обеспечивают максимально эффективное использование ресурсов в масштабе всей страны.
При более детальном анализе динамики социально-экономического развития страны объективно следует вывод, что подходы к регулированию экономических процессов, которые проповедует неоклассическая экономическая теория, основанные преимущественно на рыночном регулировании, для условий Беларуси оказались неподходящими. Произошло это в силу того, что объективные реалии постсоветской экономики с хорошо развитым государственным сектором разошлись с классической либеральной моделью.
Изучение специфики проведения экономической политики в Республике Беларусь вынуждает обратиться к неоинституциональной методологии, которая в отличие от классических подходов рассматривает экономические проблемы более широко, признавая, что субъекты хозяйствования не всегда руководствуются принципом экономической целесообразности и часто ориентируются на другие институциональные установки.
Кроме того, «человеческое поведение гораздо сложнее того, которое описывают экономисты в своих моделях, опирающихся на функцию индивидуальной полезности. Во многих случаях следует говорить не только о максимизации личной выгоды, но и об альтруизме и самоограничении, которые радикально влияют на результаты выбора индивида» [4, с. 37]. К тому же классические теории описывали в основном повторяющиеся ситуации и не давали ответа о поведении индивидов при недостатке информации и неопределенности результатов. Это значит, что стремление экономических агентов к улучшению результатов своей деятельности может настолько не совпадать с установленными институциональными нормами, что субъекты хозяйствования просто не найдут для себя благоприятных альтернатив.
Глава 2
Институты и их роль в экономике
Определение институтов
Свободны люди или нет – это определяется правами и обязанностями, установленными главными институтами общества.
Свобода – это некоторая структура социальных форм.
Джон Ролз. Теория справедливости
Как писал лауреат Нобелевской премии по экономике Д. Норт, «институты – это “правила игры” в обществе, или, выражаясь более формально, созданные человеком ограничительные рамки, которые организуют взаимоотношения между людьми. Они задают структуру побудительных мотивов человеческого взаимодействия – будь то в политике, социальной сфере или экономике» [4, с. 37]. Институциональные ограничения включают как запреты совершать определенные действия, так и указания, при каких условиях разрешены эти действия. На бытовом уровне их можно отождествить со спортивными правилами. Они включают в себя формальные писаные нормы и неписаные кодексы поведения, которые лежат глубже формальных правил и дополняют их.
Основная задача институтов состоит в минимизации неопределенности в деятельности организаций и индивидов путем установления устойчивых механизмов взаимодействия между участниками общественных отношений. Институты могут создавать благоприятные условия, выступать как нейтральные факторы или становиться препятствием для развития общественных процессов и экономической деятельности. Таким образом, институты, по сути дела, устанавливают ограничения в деятельности людей. При этом институты, создаваемые государством, далеко не всегда внедряются для того, чтобы быть эффективными. Часто они нужны только для закрепления сложившихся отношений собственности или властных полномочий. В результате они служат интересам тех, кто занимает ведущие позиции в обществе.
К сожалению, плохо знакомые с современными экономическими теориями управленческие работники часто путают институты (правила игры) с учреждениями и, говоря об институциональных реформах, нередко имеют в виду создание новых или переименование старых административных структур, которыми будут продолжать руководить прежними методами. В результате появляются такие фразы: «в целях содействия развитию инвестиционной деятельности в регионе созданы и функционируют специализированные институты развития инвестиционной инфраструктуры: региональный центр инвестиций, парк высоких технологий…» и другие организации [5]. Такой подход бесперспективен для целей реформирования национальной экономики.
Проблемы с трактовкой институтов появились еще в начале XX в. во времена становления институционализма как теории, объединившей экономический, социологический и исторический подходы. Классики того времени Дж. М. Кларк, Дж. Коммонс, У. Гамильтон, У. Митчел, Т. Веблен так и не сумели сформулировать однозначное определение категории «институт». Дж. Коммонс писал: «При определении сферы применения так называемой институциональной экономики сложность заключается в неопределенности значения слова “институт”» [6, с. 105].
Значительно позже сторонники неоинституционального направления придали термину «институт» однозначную трактовку как правила или нормы, которая организует и регулирует взаимоотношения между людьми. Подавляющее большинство русскоязычных последователей институциональной теории также разделяют такую точку зрения на институты. Один из наиболее известных российских исследователей этой проблемы профессор Г. Клейнер дал следующее определение: «Под институтами будем понимать относительно устойчивые по отношению к изменению поведения или интересов отдельных субъектов и их групп, а также продолжающие действовать в течение значимого периода времени формальные и неформальные нормы либо системы норм, регулирующие принятие решений, деятельность и взаимодействие социально-экономических субъектов (физических и юридических лиц, организаций) и их групп» [7, с. 19].
К сожалению, еще остались авторы, до сих пор считающие, что «институциональное регулирование осуществляется путем создания специальных органов и организаций, оказывающих целенаправленное воздействие на принятие экономических решений» [8, с. 243]. При этом есть мнение, что упрощенная, пусть и неверная трактовка институтов нужна «…для коммерциализации разработок институциональных экономистов, их возмездной передачи (трансфера) агентам хозяйственной практики» [9, с. 62]. Мол, сложные понятия не дано понять бизнесменам. Но это неправда, ведь хватило у них ума успешно заниматься бизнесом, а не сидеть на бюджетных зарплатах в научных или учебных заведениях.
Устаревшее понимание сущностной категории «институт» может привести к серьезному искажению отчетности. В частности, в статистических сборниках в разделе «Институциональные преобразования» любят давать информацию о том, сколько организаций создано и сколько ликвидировано, но не сведения, отражающие изменения социально-экономической и правовой среды.
Отождествление институтов с учреждениями резко сужает сферу институционального регулирования, делая его менее эффективным инструментом воздействия на общественное развитие. Из него выпадают, в частности, направления деятельности, регулирующие общественные отношения.
Перечень макроэкономических институтов достаточно длинный, но важнейшими из них являются следующие:
институты макроэкономического регулирования, определяющие взаимоотношения между государством и экономическими агентами (организациями, индивидуальными предпринимателями, населением), возникающие в процессе государственного управления экономической деятельностью;
институты рынка, регулирующие взаимоотношения, возникающие между экономическими агентами в процессе обмена;
монетарные институты, регулирующие кредитно-денежные отношения между экономическими агентами и банковской системой страны;
фискальные институты, определяющие взаимоотношения между государством, экономическими агентами и населением при взимании налогов и сборов, а также при перераспределении централизованных финансовых ресурсов через бюджеты всех уровней;
инвестиционные институты, устанавливающие условия и порядок инвестиционной деятельности в стране;
институты права, регулирующие правовые взаимоотношения в обществе;
институты регламентации внешнеэкономической деятельности, определяющие процессы взаимодействия экономических агентов с иностранными партнерами.
Формальные и неформальные институты
Выучите правила и играйте лучше всех.
Просто, как и все гениальное.
Альберт Эйнштейн
Формальные институты – это официально устанавливаемые нормы и правила, которым должны подчиняться организации и граждане. Наказание за их нарушение прописывается в законах и других нормативных документах.
Неформальные институты представляют собой нормы поведения, принятые в обществе. Они включают в себя общепринятые правила, определяющие отношения в семье, школе, на работе, а также так называемые кодексы поведения (честность, порядочность и пр.). Именно потому, что эти ограничения являются более стойкими во времени, их гораздо сложнее изменить, чем формальные правила. Кроме того, они необязательно совпадают с формальными институтами.
В 1994 г. на футбольном турнире «Shell Caribbean Сир» по правилам соревнования в случае ничьей в основное время назначалось дополнительное; игра в дополнительное время шла до первого забитого мяча; мяч, забитый в дополнительное время, засчитывался за два. В последнем матче группового этапа встречались команды Барбадоса и Коста-Рики, причем Барбадосу для первого места нужно было победить с разницей минимум в два мяча, а Коста-Рику устраивал любой другой результат. И вот на 83-й минуте – счет 2:1 в пользу Барбадоса. Что начинают делать команды Барбадоса и Коста-Рики? Барбадос забивает гол в свои ворота, чтобы получить дополнительное время. Команда Коста-Рики пытается забить мяч себе, а защитники Барбадоса защищают ворота Коста-Рики от нападающих Коста-Рики. Вот так работают институты! [10].
Неформальные нормы и правила часто появляются как следствие плохой отработанности официальных нормативных документов.
Именно неформальные институты определяют, например, отношения, складывающиеся при получении официально бесплатных медицинских услуг, и появление шутливого лозунга: «Доктор цветы и конфеты не пьет».
Такие институты способствуют координации взаимоотношений между людьми, причем стороны на практике заинтересованы в том, чтобы все поддерживали это негласное соглашение.
Социологические опросы показывают, что предпринимателям бывает проще решать свои проблемы при помощи взяток, чем следовать официальным формальным процедурам. Аналогично подарки медицинским работникам (в натуральном или денежном выражении) преподносятся не только из чувства благодарности, но и из желания получать «бесплатную» медицинскую услугу в дальнейшем.
Для обеспечения эффективности создаваемых людьми новых институтов необходимо, чтобы они соответствовали культуре общества, в которое внедряются. Если же требования соответствия среде не учитываются, будут необъяснимыми ситуации, когда действенный «сам по себе» экономический институт оказывается неэффективным в неадекватной ему среде. Поэтому, формируя институциональную среду, необходимо учитывать предшествующий период развития общества, его историю, традиции, психологию и отличительные свойства общественного самосознания, определяемые понятием «менталитет».
К особенностям постсоветского менталитета относится недоверие к частной собственности, стремление к социальной справедливости, рассматриваемое как обеспечение приблизительно равных доходов, и воспитанное веками признание господства государства над человеком (не государство для людей, а люди для государства). В условиях постсоветской Беларуси рыночное реформирование не соответствовало традициям и привычкам большей части населения, поэтому подавляющее число граждан проголосовало за сохранение патерналистского государства.
Между тем известны такие варианты исторического развития, когда новые институты внедрялись в разрез с неформальными ограничениями.
В качестве примера можно привести реформы Петра I, индустриализацию и коллективизацию в Советском Союзе. Проведение реформ вопреки сложившимся традициям потребовало применения систематического насилия над носителями неформальных ограничений (т. е. людьми). В. Найшуль считает, что гарантией против рассогласования между требованиями неформальных норм и требованиями навязанных сверху новых узаконенных правил является только тоталитарное государство, сохраняющее за собой право вмешиваться в любой аспект обыденной и частной жизни людей [11, с. 77].
Институты обусловливают тип экономической системы. Важно то, что формальные правила могут быть изменены государством, а неформальные ограничения изменяются очень медленно. И формальные правила, и неформальные ограничения в конечном счете формируются под воздействием мировосприятия людей, на которые влияют прежде всего господствующие в обществе идеологические установки.
