Анатолий Алексеевич Городилов
Государственное устройство и право
Контрольные вопросы
1. Дайте понятие государства.
2. Какие бывают государства по форме государственного устройства?
3. Виды федеративных государств.
Литература
1. Городилов А. А. Конституционное право зарубежных стран: учебник / Городилов А. А., Куликов А. В. – М.; Берлин: Директ-Медиа, 2018.
2. Городилов А. А. Правоведение: учебное пособие / А. А. Городилов, А. В. Куликов, А. Г. Мнацаканян. – М.: КНОРУС, 2010.
3. Еллинек Г. Общее учение о государстве. Пер. с нем. – СПб.: Юридический центр-пресс, 2004.
4. Зиновьев А. В. Конституционное право России: проблемы теории и практики. – СПб.: Издательский Торговый Дом «Герда». 2000.
5. Козлова Е. И. Конституционное право Российской Федерации: учебник / Е. И. Козлова, О. Е. Кутафин. – М.: Юристъ, 2004.
6. Сравнительное конституционное право / отв. ред. Чиркин В. Е. – М.: Манускрипт, 2002.
7. Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительноправовое исследование) / отв. ред. Б. Н. Топорнин. – М., 2001.
Глава 2
Форма государственного правления и ее виды
Форма государственного правления характеризует организацию государственной власти, систему высших государственных органов, а также порядок их образования, взаимоотношения между ними и гражданами. В современном мире каждое государство отличается набором специфических черт и характеристик, которые сложились в процессе его исторической эволюции, под влиянием природных факторов, особенностей социально-экономического развития, религии и прочее.
К верховной государственной власти относят главу государства (монарх или президент), законодательный орган, правительство. Если в качестве основного критерия рассматривать положение главы государства, то формы правления подразделяются на монархические и республиканские.
1. Монархия (лат. Monarchia от др. – греч. μοναρχία «единовластие», μόνος «одиночный, единый» + ἀρχή «власть, господство») – такая форма правления, при которой лицо, обладающее верховной государственной властью, занимает свою должность в установленном порядке престолонаследия.
Современной монархии исторически предшествовала монархия абсолютная, которая сформировалась как политическое учреждение в поздний период развития средневековья. Абсолютистский строй существовал также в новое и новейшее время (XVI–XX века) в таких странах, как Франция и Россия.
Для такой монархии (самодержавия) характерно отсутствие каких-либо представительных (представляющих весь народ страны) учреждений и нахождение всей государственной власти в руках монарха (на практике клану[5], который представляет монарх)[6].
В этом случае монарх неподконтролен обществу и неподсуден, осуществляет все назначения и принимает государственные решения. Нередко он глава судебной власти и церкви.
В большинстве стран абсолютная монархия эволюционирует в монархию конституционную (ограниченную), такую форму правления, при которой власть монарха осуществляется на основе конституции и в ее рамках. В зависимости от степени ограничения конституцией она подразделяется на два вида – дуалистическую и парламентарную монархии.
Дуалистическая монархия характеризуется следующими признаками. При этой форме правления существуют одновременно монархия и парламент, которые делят между собой государственную власть. Эта двойственность (дуализм) выражается в том, что монарх юридически и фактически независим от парламента в сфере исполнительной власти, так как он назначает правительство, которое ответственно только перед ним, а не перед парламентом. Парламенту конституция формально предоставляет только законодательные полномочия и никакого влияния ни на формирование правительства, ни на его состав, ни на его деятельность он не оказывает. Кроме того, законодательные полномочия парламента урезаны монархом, которому предоставляется право вето, право назначения в верхнюю палату, право роспуска парламента, он также является верховным главнокомандующим. Дуалистическая монархия в настоящее время существует в Лихтенштейне, Иордании, Кувейте и Марокко.
Парламентарная монархия в настоящее время существует в целом ряде развитых стран (например, в Великобритании, Бельгии, Дании, Швеции, Норвегии, Японии и др.), в экономике которых не сохранилось сколько-нибудь существенных пережитков феодализма. В парламентарной монархии не существует дуализма. Она характеризуется тем, что парламент обладает большей властью, чем монарх, который не имеет реальных полномочий по управлению государством. Власть монарха ограничена не только в области законодательства, но и в сфере государственного управления и контроля над правительством и носит представительный характер.
Монарх сохраняет юридически право назначения главы правительства и министров, но может пользоваться им только в соответствии с предложениями лидеров партийной фракции, располагающей большинством в парламенте (точнее, в нижней палате парламента). Хотя формально правительство является правительством монарха, но ни министры, ни правительство никакой ответственности (индивидуальной или коллегиальной) перед монархом не несут.
Правительство формируется парламентским путем и несет ответственность за свою деятельность только перед парламентом. Если парламент выражает правительству вотум недоверия, то оно уходит в отставку. В парламентарной монархии монарх обычно лишен каких-либо дискреционных полномочий. Все исходящие от него акты приобретают юридическую силу только в случае контрасигнатуры[7] соответствующего министра.
Центральное место в системе государственных органов в парламентарной монархии занимает правительство, которое не только осуществляет полномочия и прерогативы монарха, но и контролирует и направляет всю деятельность парламента.
Таким образом, признаки парламентарной монархии следующие:
– наличие института монархии, но существенное ограничение власти монарха конституцией либо законами;
– наличие парламента, который обладает широкими полномочиями;
– парламент обладает правом формировать правительство;
– правительства ответственно перед парламентом;
– парламент принимает законы и важнейшие государственные решения;
– монарх имеет церемониальную функцию (представляет государство, символизирует единство нации, может выступать в роли арбитра между высшими органами государственной власти);
– часто наличествует институт контрасигнатуры – совместной подписи государственных документов монархом, с одной стороны, и премьер – министром, министрами, иными должностными лицами с другой.
Теократическая монархия, в которой монарх одновременно является главой религиозного культа, представляющего одну из мировых религий. Так, духовный владыка католиков Папа является одновременно главой государства Ватикан. Русская православная церковь государством не является. Король Саудовской Аравии не только выполняет функции хранителя главных религиозных святынь мусульманского мира, но и является главой ваххабитского направления ислама. Монарх Великобритании также со времен Генриха VIII возглавляет англиканскую церковь (первосвященником данной церкви является архиепископ Кентерберийский).
Особая разновидность монархии – выборная монархия, которая сочетает в себе элементы монархии и республики. Примером является Малайзия. По конституции 1957 года там существует выборная (или избирательная) монархия. Монарх Малайзийского федеративного государства (официальное наименование Янг ди – Пертуан Агонг) получает свою власть на 5 лет не в порядке престолонаследия, а в результате выборов (в порядке очередности) из числа монархов государственных образований, входящих в федерацию. Малайзия делится на штаты, 9 из которых сами являются монархиями. Ими правят 7 султанов, один раджа и еще один правитель с титулом Янг Дипертуан Бесар. Голосуют члены совета правителей (монархи) по мажоритарной системе. Монарх обладает обычными полномочиями главы парламентарной монархии, поэтому юридически монарх— глава исполнительной власти (ст. 39 Конституции), но все исходящие от него акты контрасигнатируются соответствующим министром, который и несет за них ответственность.
Выборная монархия существует и в Арабских эмиратах, представляющих собой федерацию из семи княжеств, во главе с эмирами. Эмир федерации, официально именуемый президентом, избирается на пятилетний срок семью эмирами из их числа.
В настоящее время монархическая форма правления продолжает существовать во многих странах. Однако распространены монархии по континентам Земного шара далеко не равномерно. В Европе и на Американском континенте насчитывается по 11 монархий: в Европе: Бельгия, Великобритания, Дания, Испания, Лихтенштейн, Люксембург, Монако, Нидерланды, Норвегия, Швеция; в Америке Канада, Антигуа и Барбуда, Багамские острова, Барбадос, Белиз, Бермудские острова, Гренада, Сент-Винсент и Гренадины, Сент-Кристофер и Невис, Сент-Лучия и Ямайка. В Австралии и Океании 6 монархий: Австралийский Союз, Западное Самоа, Новая Зеландия, Папуа-Новая Гвинея, Соломоновы острова и Фиджи. В Азии 12 монархий: Бахрейн, Бруней, Иордания, Малайзия, Непал, Камбоджа, Кувейт, Катар, Оман, ОАЭ, Саудовская Аравия, Таиланд и Япония. И наконец, в Африке всего лишь 4 монархии: Лесото, Маврикий, Свазиленд и Марокко.
Но указанные выше монархии далеко не равнозначны. Так, специфическими чертами обладает монархическая форма правления в странах, которые являются доминионами, входящими в Британское содружество наций. Доминионы состоят в отношениях личной унии с Соединенным королевством Великобритании и Северной Ирландии и собственных монархов не имеют. Английский монарх является главой не только в Великобритании, но и в 17 странах Британского содружества, включая Канаду, Австралию, Новую Зеландию и т. д. В его отсутствие функции главы государства в доминионе осуществляет генерал-губернатор, который не избирается, а безальтернативно назначается монархом по представлению правительства доминиона из числа жителей последнего.
Таким образом, можно утверждать, что институт монархии способен приспосабливаться к изменяющимся условиям, обладать высоким авторитетом у народа страны, т. к. часто обладает признаками стабильности, преемственности исторических традиций и воплощает идею национальной государственности. Монархия выполняет важную интегративную функцию, т. к. стала политически и социально нейтральным институтом.
2. Республика (от лат. res publica – общее дело) такая форма правления, при которой глава государства и все высшие органы государственной власти либо избираются, либо формируются парламентом. Существуют три основных вида республиканской формы правления президентская, парламентарная и смешанная.
Президентская республика отличается от остальных соединением в лице президента не только главы государства, но и главы правительства. В такой республике нет должности премьер-министра или председателя правительства. Эти функции выполняет сам президент. Кроме этого:
– президент имеет высокую легитимность, т. к. обычно избирается всем народом;
– компетенция президента и парламента отчетливо разделена, но решающее слово остается за президентом;
– правительство несет ответственность перед президентом, который его назначил;
– парламент, как правило, не может вынести вотум недоверия правительству (то есть кабинету министров президента);
– в некоторых государствах президент имеет право роспуска парламента (например, в случае не утверждения правительства или вынесения ему вотума недоверия), но в ряде стран президент не имеет такого права;
– хотя президент является главой исполнительной власти, но он одновременно стоит над всеми органами государства и выступает в роли арбитра между ними.
По аналогии с монархией президентскую республику иногда именуют дуалистической республикой. Она создает условия для сосредоточения в руках президента очень больших полномочий. Но отсутствие у президента права роспуска парламента лишает правительство возможности применять в отношении него угрозу досрочных выборов, что является обычной практикой в парламентарных республиках.
Таким образом, в президентской республике при условии соблюдения конституционной законности правительство более стабильно, а парламент обладает большими реальными полномочиями, чем в тех странах, где провозглашена парламентарная система.
Наиболее законченный вид имеет президентская республика, которая существует в Соединенных Штатах Америки на основе конституции 1787 года. Система высших органов государственной власти США строится на основе принципа «сдержек и противовесов», в результате чего президент, конгресс и Верховный суд наделяются такими автономными полномочиями, которые позволяют им воздействовать друг на друга. Президент избирается внепарламентским путем посредством косвенных выборов. Досрочное отстранение президента от должности возможно лишь в двух случаях: импичмент или уход в отставку. Будучи «главой исполнительной власти», президент формирует правительство-кабинет лишь при номинальном участии конгресса. Никакой ответственности перед конгрессом кабинет не несет. Он возглавляется президентом и фактически играет при нем роль совещательного органа.
Парламентарная республика реализует принцип верховенства парламента, перед которым правительство несет политическую ответственность. В такой республике обязательно есть должность премьер-министра. Республика характеризуется следующим:
– президент, как правило, избирается парламентом;
– президент не играет самостоятельной роли, выполняет волю парламента и правительства, несет ответственность перед парламентом;
– парламент решает все важнейшие вопросы государственной жизни;
– парламент формирует правительство;
– правительство ответственно перед парламентом (может быть отправлено в отставку в результате вотума недоверия, вынесенного парламентом).
В парламентарной республике, как и в конституционной монархии, главную роль играет правительство, которое формируется только парламентским путем из числа членов партии, располагающей большинством в нижней палате. Президент в формировании правительства участвует чисто номинально.
Власть правительства основано на поддержке парламентского большинства. Любое действие президента, включая роспуск парламента и вынесение вето, осуществляются только с согласия правительства. Нормативные акты президента имеют юридическую силу только после контрасигнатуры предложившего их министра.
В парламентарной республике правление всегда носит партийный характер (это необязательно для президентской республики). Хотя глава государства в парламентарной республике, как правило, избирается парламентским путем (парламентом или особой коллегией, создаваемой на его основе). Но есть и особенности. В сфере законов Финляндия по форме правления является парламентарной республикой, однако президент избирается посредством прямых выборов.
Для парламентарной республики в более значительной степени, чем для президентской республики, характерен разрыв между юридическим и фактическим положением всех высших органов государственной власти. Провозглашается верховенство парламента, но фактически он работает под жестким контролем правительства. Устанавливается ответственность правительства за свою деятельность перед парламентом, но фактически парламент почти всегда может быть распущен правительством, утратившим его доверие. Президент наделяется обширными полномочиями, но осуществляются они не им, а правительством.
Парламентарная республика является менее распространенной формой правления, чем президентская республика. В настоящее время парламентарные республики существуют, например, в Италии, ФРГ, Австрии, Швейцарии, Финляндии, Ирландии, Исландии, Индии, Израиле, Ливане.
Смешанная республика. В практике государственного строительства иногда встречаются такие формы правления, которые противоречат вышеприведенной классификации республик. Это, так называемые смешанные формы правления. В них сочетаются различные элементы как парламентарной, так и президентской республик.
Характерной чертой смешанных (полупрезидентских, полупарламентарных) республик является двойная ответственность правительства – и перед президентом, и перед парламентом. В подобных республиках президент и парламент избираются непосредственно народом. Главой государства здесь выступает президент. Он назначает главу правительства и министров с учетом расклада политических сил в парламенте. Глава государства, как правило, председательствует на заседаниях кабинета министров и утверждает его решения. Парламент имеет возможность контролировать правительство путем утверждения ежегодного бюджета страны, а также посредством права вынесения правительству вотума недоверия.
Наиболее типичным примером смешанной республиканской формы правления является унитарная Пятая Республика Франции. Конституция Франции 1958 года, сохранив некоторые внешние атрибуты парламентаризма, фактически оформила установление режима личной власти президента, наделенного огромными полномочиями и избираемого в отличие от Четвертой Республики всем избирательным корпусом (первоначально, до 1962 года, он избирался особой коллегией).
Характерные черты смешанной республики:
– власть поделена между президентом и парламентом, причем не всегда на равновеликие части;
– президент избирается, как правило, всем народом и выполняет свои определенные функции, а парламент свои;
– президент и парламент совместно участвуют в формировании правительства (например, президент предлагает кандидатуры министров, а парламент утверждает их, или должности министров поделены между президентом и парламентом);
– имеется премьер-министр, который не всегда играет самостоятельную роль, а может быть подчинен президенту. Но он фактически является вторым после президента должностным лицом в стране;
– правительство несет ответственность и перед президентом, и перед парламентом (президент может самостоятельно уволить правительство, а парламент может выразить правительству вотум недоверия). Примерами президентско-парламентарных (смешанных) республик являются Франция, Польша, Португалия, Финляндия, Хорватия и др. Это, как правило, унитарные государства.
Как показывает практика, в смешанной республике большую роль играет президент, чем парламент.
Кроме вышеуказанных основных видов, существуют иные виды республиканской формы правления.
Теократическая республика. В таком государстве духовной власти придан статус государственной. Духовная и светская власти сосуществуют в качестве двух взаимосвязанных ветвей государственной власти. Для примера можно рассмотреть организацию государственной власти в Иране:
– путем выборов формируется высший светский представительный орган парламент (меджлис);
– также путем выборов избирается на 4 года, но не более чем на два срока президент республики, возглавляющий исполнительную власть;
– кроме этих органов создаются высшие духовные органы государственной власти – совет экспертов и руководитель республики (рахбар). Совет экспертов – высший религиозный орган (состоит из 93 авторитетных исламских мыслителей и имеет почти неограниченные полномочия), руководитель (рахбар) – избирается пожизненно Советом экспертов и является высшим должностным лицом в стране, главой церкви (фактически это избираемый теократический монарх).
Советская республика отличается от вышеприведенных по многим принципиальным позициям:
– система органов государственной власти основана на принципе всевластия советов, а не на демократическом принципе разделения властей;
– Совет (собрание народных представителей, народная ассамблея и др.) – орган представительства не всего избирательного корпуса, а «трудового народа»;
– Совет наделен наиболее полной компетенцией: он имеет законодательные, контрольные и распорядительные функции, комплектует все иные органы государственной власти (исполнительный комитет, суды) и имеет право контролировать их деятельность;
– избранные депутаты имеют не свободный, а императивный мандат: являются выразителями воли конкретных избирателей, обязаны исполнять их наказы и могут быть досрочно отозваны избирателями;
– Советы составляют единую соподчиненную систему во главе с Верховным Советом;
– должность президента, как правило, отсутствует; его заменяет особый коллективный орган («коллективный президент») Президиум Верховного Совета, Государственный совет и др.;
– в ряде стран имеется двухпалатный парламент, который, хотя и многочисленный, но редкосозываемый. Он формирует постоянно действующий рабочий орган (Съезд советов, ВЦИК, Всекитайское собрание народных представителей (ВСНП) Постоянный комитет ВСНП и др.)[8].
