Анатолий Алексеевич Городилов
Государственное устройство и право

Государство— сообщество людей, повелевать и распоряжаться которыми не должен никто, кроме него самого. Право есть ограничение свободы каждого условием совместимости ее со свободой всех других, насколько это позволяет всеобщий закон; а публичное право есть совокупность внешних законов, которые делают возможным такое полное согласие.

Иммануил Кант, профессор Кёнигсбергского университета «Альбертина»

Издание второе, исправленное и дополненное

Рекомендуется к опубликованию и использованию в учебном процессе в качестве учебника Ученым советом института отраслевой экономики и управления Калининградского государственного технического университета.

Протокол № 8 от 20 февраля 2020 года

Рецензенты:

Куликов А. В., зав. каф. юридического института Балтийского федерального университета им. И. Канта, д-р юрид. наук, проф., заслуженный юрист Российской Федерации;

Мнацаканян А. Г., директор института управления и отраслевой экономики Калининградского государственного технического университета, д-р эконом, наук, проф.

© Городилов А. А., текст, 2021

© Издательство «Директ-Медиа», оформление, 2021

Предисловие

Государство— это особая организация общества, объединенного общими социальными, культурными и экономическими интересами, занимающая определенную территорию, имеющая собственную систему управления, систему безопасности и обладающая внутренним и внешним суверенитетом. Также можно сказать, что государство – это политическая организация общества, обеспечивающая его единство и целостность, осуществляющая посредством государственного механизма управление делами общества, суверенную публичную власть, придающая праву общеобязательное значение, гарантирующая права, свободы граждан, законность и правопорядок.

Экономическую безопасность можно определить как состояние возможности и готовности экономики страны обеспечить устойчивость экономического положения личности, социально-экономическую и военно-политическую стабильность общества и государства в условиях внутренних и внешних угроз и влияний. Именно государство выступает, прежде всего, объектом экономической безопасности, только затем на этом месте появляются экономическая система, регионы, общество и общественные институты, предприятия и организации, а также личность. Субъектами экономической безопасности государства могут выступать органы исполнительной власти: функциональные и отраслевые министерства, ведомства, налоговые, таможенные службы, а также банки, фонды, страховые компании, производители и продавцы продукции, работ и услуг и т. д. Предметом в рамках экономической безопасности выступает выявление и мониторинг факторов, ухудшающих устойчивость социально-экономической системы и государства в краткосрочной перспективе. А это в полной мере также зависит от устройства государства и его правовой базы.

Государственное устройство России в наши дни представляет собой многогранную структуру, которая при его федеративном устройстве неразрывно связана с органами центральной власти и внутренними административно-территориальными субъектами.

Собственно, принципы взаимодействия между составными единицами государства и центром являются тем фактором, который и определяет организационную форму. Сложность этих отношений обуславливает и характер управления страной. В современном мире организация государственного устройства все чаще ориентируется на демократические ценности.

Считается общепринятым, что государственное устройство – это территориальная структура внутри страны, которая обуславливает ее разделение на составные части, а также раскрывает взаимоотношения между органами власти. Классификация форм устройства во многом определяется степенью суверенитета у отдельных территориальных образований внутри государства.

Право как социальный институт возникает практически вместе с государством, поскольку во многом они призваны обеспечивать эффективность действий друг друга. Именно органы государства становятся основными структурами, контролирующими выполнение правовых предписаний и реализующими в случае их нарушения соответствующие юридические санкции.

Если признать тот факт, что государство вызвано к жизни для экономического и политического управления всевозможными общественными делами, то для их реального осуществления оно должно было принимать общеобязательные правила поведения в виде юридических норм или придать общеобязательность правовым обычаям. Право – единственная признанная всеми форма, в которой государство может выражать свои веления в качестве общеобязательных.

Учебная дисциплина «Государственное устройство и право» изучается при подготовке специалистов по специальности «Экономическая безопасность». Она является базовой дисциплиной, формирующей готовность к применению знаний в области государственного устройства и права в целях обнаружения потенциальных угроз экономической безопасности.

Цель данного учебника— дать полное и всестороннее представление о правовых основах государственного устройства, раскрыть механизм реализации государственной власти и государственного управления, изучить правовой статус системы органов государственной власти Российской Федерации и т. д.

Раздел первый
Государственное устройство

Глава 1
Государство как политическая самоорганизация людей

1.1. Понятие государства и его устройства

Исследуя понятие государства в различных источниках приходишь к неизбежному выводу: общим во всех определениях государства выступает то обстоятельство, что в качестве специфических видовых его отличий выступают такие важнейшие характеристики, как народ, публичная власть и территория. Поэтому, представляется правильным сказать, что государство – это политическая организация публичной власти, способствующая реализации общечеловеческих, социальных, экономических, религиозных, национальных и других интересов в пределах определенной территории.

Государство – это выделившаяся из общества и обусловленная его социально-экономическим укладом, традициями, культурой политическая организация суверенной публичной власти.

Возникнув как продукт эмпирической (опытной) социальной жизнедеятельности, государство не совпадает с обществом и выступает по отношению к нему управляющей системой, системой второго порядка, учитывая, что общество – это система первого порядка. Государство как система имеет собственную внутреннюю логику развития, четкую структурную организацию (которая оттачивалась на протяжении тысячелетий), специфический механизм взаимодействия структурных элементов.

Таким образом, государство – самодостаточная система, обладающая собственной природой, сущностью и формой. При этом важно отметить, что государство, по сути, живет за счет общества.

Анализируя феномен «государство», можно выделить следующие признаки, отличающие его как от догосударственных, так и негосударственных организаций. Среди них:

1) наличие публичной власти, выделенной из общества и не совпадающей с населением страны (государство обязательно обладает аппаратом управления, принуждения, правосудия, ибо публичная власть – это чиновники, армия, полиция, суды, а также тюрьмы и другие учреждения);

2) система налогов, податей, займов (выступая основной доходной частью бюджета любого государства, они необходимы для проведения определенной политики и содержания государственного аппарата – людей, не производящих материальных ценностей и занятых только управленческой деятельностью);

3) территориальное деление населения (государство объединяет своей властью и защитой всех людей, населяющих его территорию, независимо от принадлежности к какому-либо роду, племени, национальности; в процессе становления первых государств территориальное деление населения, начавшееся в процессе общественного разделения труда, превращается в административно-территориальное; на этом фоне затем возникает новый общественный институт – подданство или гражданство);

4) право (государство не может существовать без права, так как оно юридически оформляет государственную власть и тем самым делает ее легитимной^[1] перед обществом, определяет юридические рамки и формы осуществления функций государства и т. п.);

5) монополия на правотворчество (издает законы, подзаконные акты, создает юридические прецеденты, санкционирует обычаи, трансформируя их в юридические правила поведения);

6) монополия на легальное применение силы, физического принуждения (возможность лишить граждан высших ценностей, каковыми являются их жизнь и свобода, определяет особую действенность государственной власти);

7) устойчивые правовые связи государства с населяющими его территорию людьми, которые выражаются в гражданстве или подданстве. В демократическом государстве эта правовая связь равных сторон;

8) обладание определенными материальными средствами (государственная собственность, бюджет, валюта и т. п.), отнятыми у общества, для проведения своей политики;

9) наличие у государства монополии на официальное представительство всего общества (никакая иная структура не вправе представлять всю страну);

10) суверенитет (присущее государству верховенство власти на своей территории и независимость в международных отношениях). В обществе власть может существовать в разных видах: партийная, семейная, религиозная и т. п. Однако властью, решения которой обязательны для всех граждан, организаций и учреждений, обладает лишь государство, которое осуществляет свою высшую власть в пределах собственных границ. Понятие «суверенитет» имеет для государства такое же значение, как и понятие «права и свободы» для человека;

11) наличие государственных символов – герба, флага, гимна. Символы государства призваны обозначать носителей государственной власти, принадлежность чего-либо именно к государству. Гербы государства помещают на зданиях, где расположены органы государства, на пограничных столбах, на форменной одежде государственных служащих (например, военнослужащих и др.). Флаги вывешиваются на тех же зданиях, а также в местах, где проводятся международные конференции, символизируя присутствие на них официальных представителей соответствующего государства и т. д.

Государственное устройство – это внутренняя национально-территориальная организация государственной власти, деление территории государства на те, или иные составные части, их правовое положение, взаимоотношения между государством в целом и его составными частями.

Форма государственного устройства входит в состав формы государства, наряду с формой правления и политическим режимом.

1.2. Форма и виды государств

Проблема государственного устройства органически связана не только с проблемой формы правления, но и с формой государства. Поэтому можно сказать, что форма государственного (территориально-политического) устройства – это внутренняя организация государственной власти, принцип деления государства на отдельные части, юридический статус этих составных частей, принцип взаимоотношений центральных и региональных (местных) государственных органов.

В зависимости от характера и структуры составных частей территории государства и взаимоотношений между ними и государством в целом, страны по форме политикотерриториальной организации подразделяются прежде всего на унитарные и федеративные, каждая из которых в свою очередь включает в себя определенные разновидности.

Унитарное государство. Подавляющее большинство стран мира (около 85 %) имеют унитарную (от лат. unitas – «единство») форму политико-территориального устройства. Это такая форма политико-территориальной организации государства, при которой его территория подразделяется на административно-территориальные единицы (области, департаменты, губернии, провинции, районы, округа, общины и др.) со сравнительно ограниченной самостоятельностью, строгой иерархией государственной власти и прямым подчинением государственному центру. В связи с этим унитарное государство нередко называют единым, слитным, простым по структуре государством, в отличие от федеративного государства – союзного, сложного, составного, объединенного. Унитарное устройство имеют субъекты Российской Федерации государственные образования.

Унитарное государство содержит следующие основные отличительные признаки:

– одну конституцию, которая распространяет свое действие на всю территорию страны;

– единую законодательную власть – наличие общего для всей страны парламента;

– единую исполнительную власть;

– единую судебную власть (судебную систему);

– единое законодательство – правовую систему, обязательную для всех граждан на территории этой страны;

– территориальное деление на административные единицы, которые не обладают политической самостоятельностью;

– единое гражданство.

В унитарном государстве все внешние межгосударственные отношения осуществляют центральные органы государственной власти, которые официально представляют страну на международной арене. Монопольным правом налогообложения обладает государство. Взимание местных налогов органами местного самоуправления, как правило, допускается только с санкции государства, а части территории государства – административно территориальные единицы, из которых состоит вся территория государства, в отличие от самого государства, не вправе по своему усмотрению устанавливать и взимать налоги.

Унитарные государства по своей структуре могут быть простые и сложные.

Простые унитарные государства в свою территориальную структуру включают только обычные административно-территориальные единицы. Если же унитарное государство в своем составе имеет еще и особые, автономные образования, которые наделены некоторыми возможностями самостоятельной организации органов власти на своих территориях, то оно рассматривается как сложное унитарное государство. Такие государства могут предусматривать наделение своих составных единиц территориальной или экстерриториальной автономией. В первом случае, к примеру, автономия может распространяться на отдельный регион или населенный пункт, а во втором охватывать исключительно людей определенной национальности, в том числе находящихся и на других территориях.

Федеративное государство. Несмотря на то, что подавляющее большинство государств мира – унитарные, немало стран имеют федеративное (от лат. Foederatio – союз) политико-территориальное устройство. Эта форма заслуживает более пристального рассмотрения, так как к таковым государствам относится и Российская Федерация. Такими государствами кроме России являются Соединенные Штаты Америки, Мексиканские Соединенные Штаты, Аргентинская Республика, Федеративная Республика Бразилия, Швейцарская Конфедерация, Королевство Бельгия, Республика Индия, Исламская Республика Пакистан, Федеративная Республика Германия, Австрийская Республика, Федеративная Республика Нигерия и т. д. Отметим, что нередко вместо термина «федеративное государство» употребляется термин «союзное государство».

По характеру образования составных частей федеративные государства делятся на три категории:

Административная федерация. В данном случае предполагается у государства административно-государственное устройство, в котором все его внутренние территориальные образования формировались исходя из экономических, исторических, географических и других особенностей каждого региона.

Национальная форма образования. В такой федерации субъекты разделяются по национально-лингвистическим признакам, которые присущи проживающим на территории федерации народам.

Смешанная федерация. Также ее называют национально-территориальной формой, при которой формирование составных частей происходит с ориентацией как на территориальный, так и на национальный принципы разделения. Примером такой федерации может быть Россия.

Таким образом, федеративное государство— это государство, территория которого состоит из ряда государственных образований (национально-государственных или территориально-государственных), каждое из которых хотя и имеет признаки государства, но не обладает суверенитетом государства, пользуется относительной политической самостоятельностью, за исключением тех прав, которые принадлежат всей федерации в целом.

Можно также сказать, что федеративные государства отличаются от унитарных следующими признаками;

– в федеративном государстве кроме общефедеральной конституции, как правило, субъекты федерации имеют свои конституции или иные акты, определяющие их статус (правовое положение), который делает их подобными унитарным государствам;

– территория федеративного государства не составляет единого целого в политико-административном отношении, она представляет собой совокупность территорий субъектов федерации государственных образований и иногда территорий центрального федерального подчинения;

– в федерации имеется две системы органов государственной власти и законодательства, две судебные системы: федеральная и субъектов федерации;

– в федеральной конституции имеется раздел, в котором осуществляется разграничение предметов ведения и компетенции федерального уровня государственной власти и государственных властей субъектов федерации;

– для большинства федераций характерна двухпалатная структура союзного парламента (нижняя палата – это представительство всех народов союзного государства, а верхняя палата – представительство субъектов федерации), а парламенты субъектов федерации чаще всего однопалатные, т. к. сами субъекты обладают унитаризмом;

– субъекты федерации, будучи государственными образованиями, не обладают суверенитетом государства.

Как и унитарные государства, федерации далеко не одинаковы и обладают теми или иными существенными особенностями своего возникновения, по своей структуре, по характеру взаимоотношений между федерацией в целом и ее субъектами. Совокупность таких своеобразных черт, не обязательных для всех федераций, но общих для их определенных групп, позволяет выделить различные виды, формы федераций, классифицировать их.

Чаще всего в науке конституционного права федерации подразделяются:

– по способу своего возникновения — на договорные (союзные) и конституционные (автономные), то есть федерации, которые возникают на основании учредительных (федеративных) договоров или конституций. В качестве примера договорных федераций приводят США, ОАЭ и Швейцарию. Конституционные федерации создавались на основе конституции страны или иного конституционного документа, в котором центральная власть признает федеративное устройство и автономию отдельных территорий. Таким путем были созданы, например, ФРГ (1949 год), Индия (1948 год), РСФСР (1918 год) и ряд других федераций;

– по своей структуре — на симметричные (с равным юридическим и национальным статусом субъектов) и асимметричные, т. е. с неравным статусом субъектов. Симметричными являются такие федерации, составные части которых однородны по своей природе и в соответствии с конституцией страны равноправны между собой и в отношениях с федерацией (ФРГ, Австрия, Объединенные арабские эмираты и др.). Однако необходимо отметить, что абсолютно симметричных федераций не существует, поскольку в любой федерации имеются элементы асимметрии. Большинство федераций мира – асимметричные, то есть они характеризуются фактическим неравенством субъектов, наличием особых территориальных образований, не обладающих статусом субъекта федерации (федеральные территории, федеральные округа, ассоциированные государства и др.). Асимметрия в них заложена в самой структуре федеративных государств, где разные составные части имеют неодинаковый конституционно-правовой статус. Например, в составе США наряду с 50 штатами есть федеральный округ Колумбия, на территории которого находится столица США— город Вашингтон^[2]; три федеральные территории – Гуам, Виргинские острова, Восточное Самоа, управляемые федеральным центром; ассоциированные со США государства: Пуэрто-Рико и Соединенные Штаты Микронезии;

– по характеру взаимоотношений между федерацией и ее субъектами – на централизованные и децентрализованные. Централизованной является федерация, в которой общенациональные интересы главенствуют над интересами отдельных членов федерации. Принцип централизма, в частности, был положен в основу разделения государственной власти между Союзом и союзными республиками при создании СССР. Конституция СССР устанавливала, что Союз мог принять к рассмотрению любые вопросы, если того требовали общегосударственные интересы. К ведению высших органов государственной власти СССР могли быть отнесены не только те полномочия, которые устанавливала конституция СССР, но и любые другие вопросы общесоюзного значения. В настоящее время централизованная федерация встречается уже значительно реже. В децентрализованных федерациях в основу положен принцип субсидиарности, смысл которого состоит в признании идеи самоуправления составных частей федерации как основы разделения государственной власти между федерацией и ее субъектами. В современных децентрализованных федерациях наблюдается тенденция расширения полномочий субъектов федерации, прежде всего в сферах экономики и социальной политики.

Современный федерализм развивается и обладает гибкостью форм, поэтому необходимо учитывать этот международный опыт, использовать его при совершенствовании Российской Федерации. Однако нельзя механически копировать его, автоматически переносить в иные условия. Каждая страна имеет элементы неповторимости, уникальности, и в этом смысле Россия служит тому подтверждением.

К вышеприведенным формам следует добавить конфедерацию – форму межгосударственного объединения нескольких стран, взаимоотношения между которыми, регулируются не конституционным, а международным правом. Вместе с тем конфедерация представляет собой непрочное государственное образование: оно либо распадаются, либо преобразуется в федеративные государства (как это, например, было со Швейцарией, которая из конфедерации Швейцарский Союз, существовавшей в 1815–1848 годы, трансформировалась в федерацию), США (1776–1787 годы), Германский Союз (1815–1866 годы). В России ученые-государствоведы часто считают, что в настоящее время конфедераций в мире не существует^[3], хотя данный тезис достаточно спорный, т. к. в Европейском Союзе существует гражданство Европейского Союза, а известно, что «гражданство – это устойчивая политико-правовая связь человека с конкретным государством, определяющая их взаимные права и обязанности»^[4]. То есть наличие гражданства определяет и наличие государства этого гражданства.

Появилась и новая форма – ассоциированное государственное объединение, названное содружеством государств. Примером может служить Содружество Независимых Государств (СНГ), в составе которого некоторые государства, ранее входившие в СССР. Это более аморфная и неопределенная форма, чем конфедерация.

Кроме названных форм государственного устройства в истории человечества имели место и некоторые другие специфические формы государств – империи, протектораты и прочее. Так, империи (от лат. imperium – власть) выступают как государственные образования, как правило, созданные на основе завоеваний территорий других стран, отличительными особенностями которых являются обширная территориальная основа, сильная централизованная власть, основанная на постоянном диктате и насилии, асимметричные отношения господства и подчинения между центром и периферией, разнородный этнический и культурный состав населения. Империи (например, Римская, Британская, Российская) существовали в различные исторические эпохи. Протекторат (лат. Protector— покровитель) – форма, при которой одна страна признает над собой верховную власть другой, более сильной страны, прежде всего в международных отношениях, но сохраняет автономию во внутренних делах и собственных правителей. В настоящее время такими государствами являются «ассоциированные государства».