Защита прокурором прав и свобод человека и гражданина

Монография

Под редакцией
кандидата юридических наук
Н. А. Игониной

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 347.963

ББК 67.72

З-40

Рецензенты:

Алексеева Д. Г., доктор юридических наук, профессор кафедры банковского права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА);

Рождественская Т. Э., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры финансового права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА);

Астанин В. В., доктор юридических наук, профессор, советник директора Университета Банка России.

Под редакцией кандидата юридических наук Н. А. Игониной.

Монография представляет собой комплексный анализ правоотношений, возникающих при осуществлении прокурорской правозащиты как в уголовно-правовой сфере, так и вне ее. Предметом исследования являются теоретические положения, правовая регламентация и правоприменительная практика надзорной и ненадзорной деятельности прокуратуры, направленной на защиту прав и свобод человека и гражданина.

В монографии определены особенности правозащиты при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, включая различные его направления. Дана характеристика конституционного регулирования деятельности прокуратур стран СНГ по защите прав и свобод человека и гражданина. Обоснованы полифункциональное назначение, содержание и характер полномочий прокурора в уголовном судопроизводстве. Установлены способы повышения эффективности прокурорского надзора за соблюдением прав человека и гражданина в различных сферах и отраслях. Вскрыты проблемы реализации отдельных функций прокуратуры, предложены пути их решения. Сформулированы законодательные предложения по совершенствованию механизма реализации полномочий прокурора.

Законодательство приведено по состоянию на декабрь 2025 г.

Для практикующих юристов, научных работников, преподавателей, студентов, аспирантов, соискателей, докторантов, заинтересованных в изучении проблем обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

УДК 347.963

ББК 67.72

© Университет прокуратуры Российской
Федерации, 2026

© Оформление. ООО «Проспект», 2026

АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ

Бут Н. Д. — заведующий отделом научного обеспечения прокурорского надзора и укрепления законности в сфере оборонно-промышленного комплекса и социально-экономической сфере НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук (руководитель авторского коллектива) — введение, заключение.

Ашиткова Т. В. — ведущий научный сотрудник отдела научного обеспечения прокурорского надзора и укрепления законности в сфере оборонно-промышленного комплекса и социально-экономической сфере НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук — § 2.1.

Белоусова Д. С. — доцент кафедры прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства и участия прокуроров в гражданском, административном судопроизводстве и арбитражном процессе Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук — § 2.2.

Винокуров А. Ю. — профессор кафедры организационно-аналитического обеспечения деятельности и управления в органах прокуратуры Университета прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор — § 3.5.

Диканова Т. А. — заведующий отделом научного обеспечения прокурорского надзора и укрепления законности в деятельности таможенных органов и на транспорте НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, доцент — § 2.6 (в соавторстве с Изгагиной Т. Ю., Рубцовой М. В.).

Дицевич Я. Б. — ведущий научный сотрудник Федерального исследовательского центра Иркутского института химии Сибирского отделения Российской академии наук, кандидат юридических наук, доцент — § 2.3 (в соавторстве с Добрецовым Д. Г.).

Добрецов Д. Г. — ведущий научный сотрудник отдела научного обеспечения прокурорского надзора и укрепления законности в сфере оборонно-промышленного комплекса и социально-экономической сфере НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук — § 2.3 (в соавторстве с Дицевичем Я. Б.).

Ережипалиев Д. И. — заведующий отделом научного обеспечения прокурорского надзора и укрепления законности в сфере защиты прав несовершеннолетних НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук — § 2.5.

Закомолдин Р. В. — научный сотрудник отдела научного обеспечения прокурорского надзора и укрепления законности в сфере федеральной безопасности, межнациональных отношений и противодействия экстремизму НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент, почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации — § 2.7 (в соавторстве с Меркурьевым В. В.)

Игонина Н. А. — ведущий научный сотрудник отдела научного обеспечения прокурорского надзора и укрепления законности в сфере оборонно-промышленного комплекса и социально-экономической сфере НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук — § 1.1; 1.2; 1.3; 4.1.

Изгагина Т. Ю. — старший научный сотрудник отдела научного обеспечения прокурорского надзора и укрепления законности в деятельности таможенных органов и на транспорте — § 2.6 (в соавторстве с Дикановой Т. А., Рубцовой М. В.).

Какителашвили М. М. — доцент кафедры государственного строительства и права Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук — § 2.4.

Камчатов К. В. — заведующий отделом научного обеспечения прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-разыскной деятельности и участия прокуроров в уголовном судопроизводстве НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук — § 3.1, 3.2, 3.3.

Коршунова О. Н. — заведующий кафедрой прокурорского надзора и участия прокурора в рассмотрении уголовных, гражданских и арбитражных дел, доктор юридических наук — § 4.4.

Кремнева Е. В. — старший научный сотрудник отдела научного обеспечения участия прокурора в гражданском, арбитражном и административном процессе, производстве по делам об административных правонарушениях НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации — § 4.2.

Маматов М. В. — заведующий отделом научного обеспечения участия прокурора в гражданском, арбитражном и административном процессе, производстве по делам об административных правонарушениях НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации — § 4.3 (в соавторстве с Масловым И. А.).

Маслов И. А. — старший научный сотрудник отдела научного обеспечения участия прокурора в гражданском, арбитражном и административном процессе, производстве по делам об административных правонарушениях НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации — § 4.3 (в соавторстве с Маматовым М. В.).

Меркурьев В. В. — заведующий отделом научного обеспечения прокурорского надзора и укрепления законности в сфере федеральной безопасности, межнациональных отношений и противодействия экстремизму НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор — § 2.7 (в соавторстве с Закомолдиным Р. В.).

Решетникова Т. А. — ведущий научный сотрудник отдела научного обеспечения международного сотрудничества прокуратуры и сравнительного правоведения НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук — § 1.4.

Рубцова М. В. — старший научный сотрудник отдела научного обеспечения прокурорского надзора и укрепления законности в деятельности таможенных органов и на транспорте НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации — § 2.6 (в соавторстве с Дикановой Т. А., Изгагиной Т. Ю.)

Чобанян А. Г. — старший научный сотрудник отдела научного обеспечения прокурорского надзора и укрепления законности в сфере уголовно-правового регулирования, исполнения уголовных наказаний и иных мер уголовно-правового характера НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук — § 3.4.

ВВЕДЕНИЕ

Права человека представляют собой общечеловеческую ценность. Они являются исходными, присущи всем людям от рождения. В результате эволюционного развития общества категория прав человека стала интернациональным достоянием, которое не ограничено пределами государств и взято под международную охрану и защиту во всем демократически устроенном мире.

И хотя теория права за несколько веков развития концепции прав человека так и не пришла к единому устоявшемуся мнению о содержании различных прав человека¹, принципы всеобщего уважения прав человека, признание универсальных прав и основных свобод человека и гражданина на наднациональном уровне отнесены к общепризнанным принципам международного права.

Закрепление механизмов защиты прав и свобод человека на уровне основных законов стран выступает обеспечительным средством их реализации в каждом из государств.

Одним из органов государственного механизма защиты прав в Российской Федерации, а также в государствах стран СНГ, как показало исследование, является прокуратура, основы деятельности которой закреплены на конституционном уровне.

Деятельность органов прокуратуры, многофункциональный статус которой обусловливает необходимость поиска путей повышения эффективности фактически каждой из закрепленных за ней функций и иных направлений деятельности, подчинена решению одной из стратегических задач — защиты прав и свобод человека и гражданина.

Объектом прокурорской защиты выступает человек и гражданин, обладающий обширным перечнем прав, реализация которых затрагивает, по сути, все стороны общественной жизни. Поэтому прокурор обязан принимать все предусмотренные законом меры к восстановлению нарушенных прав и свобод человека и гражданина.

Выделение на конституционном уровне прокурорского надзора за соблюдением такого важнейшего общесоциального, надгосударственного демократического института, как права человека, является закономерным процессом конституционного эволюционирования прокуратуры, продолжением процесса конституционализации правозащитных начал (направлений) в деятельности прокуратуры в разных странах мира, идущих в унисон с общегосударственной политикой повышения социальной защиты человека и гражданина в России.

Настоящее научное монографическое исследование направлено на изучение комплекса правоотношений, возникающих при осуществлении прокурорской правозащиты как вне уголовно-правовой сферы деятельности прокуратуры, так и в уголовно-правовой сфере. Предметом исследования являются теоретические положения, правовая регламентация и правоприменительная практика надзорной и ненадзорной деятельности прокуратуры, направленной на защиту прав и свобод человека и гражданина.

Цель исследования заключается в разработке научных положений, имеющих теоретическое и прикладное значение для повышения эффективности защиты прокурором прав и свобод человека и гражданина, восстановления нарушенных прав граждан.

В числе ключевых научных задач настоящего исследования определены обозначение функций прокуратуры и ключевых надзорных отраслей (особенностей предмета, пределов) в уголовно-правовой сфере и вне ее, направленных на защиту прав и свобод человека и гражданина; выявление особенностей направлений надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в зависимости от видов прав человека и гражданина, объектов правозащиты; анализ направлений защиты прав и свобод человека и гражданина в странах СНГ; выявление проблем и пробелов в деятельности прокуратуры в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина; выработка новых научно обоснованных представлений и предложений по совершенствованию правозащитных механизмов прокуратуры и взаимодействующих с ней органов и организаций в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина.

По результатам исследования определены особенности правозащиты при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, включая различные его направления (надзор за соблюдением прав и законных интересов несовершеннолетних, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина на транспорте и в таможенной сфере, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в условиях противодействия экстремистской деятельности и терроризму, надзор за соблюдением трудовых прав).

Дана характеристика особенностей конституционного регулирования деятельности прокуратур стран СНГ по защите прав и свобод человека и гражданина в указанных странах.

Обоснованы полифункциональное назначение, содержание и характер полномочий прокурора в уголовном судопроизводстве.

Установлены способы повышения эффективности прокурорского надзора за соблюдением прав человека и гражданина в различных сферах и отраслях.

Вскрыты проблемы реализации отдельных функций прокуратуры, предложены пути их решения надзорной деятельности при участии в различных видах судопроизводства, координации деятельности прокуратуры.

Сформулирован ряд законодательных предложений по совершенствованию механизма реализации полномочий прокурора, совершенствованию статуса прокуратуры.

Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ЗАЩИТЫ ПРОКУРОРОМ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА

1.1. Права и свободы человека и гражданина. Конституционная ценность

Несмотря на различие культур, традиций, ценностей, у людей во всем мире категория прав человека представляет собой общечеловеческую ценность — «это прежде всего права на не-зло: право человека не подвергаться притеснению и агрессии (убийствам, казням, пыткам, репрессиям), не испытывать голода, не подвергаться унижениям и т. д.».²

Права человека — это общесоциальная категория, они являются исходными, присущи всем людям от рождения и существуют еще до государственного их признания. Государственное признание прав человека представляет собой форму их трансформации в права гражданина, которые есть лишь превращенные права человека. Права человека непосредственно вытекают из достоинства личности, но будучи закрепленными в Конституции и иных государственно-правовых актах, они приобретают качество прав гражданина, не утрачивая, однако, самостоятельного существования³.

Права человека как высшая общечеловеческая ценность в результате эволюционного развития общества стали интернациональным достоянием, которые не ограничены пределами государств и взяты под международную охрану и защиту во всем демократически устроенном мире.

И хотя теория права за несколько веков развития концепции прав человека так и не пришла к единому устоявшемуся мнению о содержании различных прав человека⁴, принцип всеобщего уважения прав человека отнесен к общепризнанным (принимаемым и признаваемым международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательных) принципам международного права.

На международном уровне вопросы защиты прав и свобод человека регулируются международными правовыми нормами, представляющими собой международные стандарты в области прав человека для национального права. Существует целая система международных нормативных документов в области прав человека, которые можно подразделить на декларации — международные документы, не имеющие обязательной юридической силы, и конвенции, которые представляют собой многосторонние договоры, призванные стать юридически обязательными для лиц, их подписавших, как правило, требующие ратификации законодательным органом каждой из стран.

Международные документы по правам человека можно подразделить на универсальные, участником которых может быть любое государство в мире, и региональные, действие которых ограничено государствами в определенном регионе мира. Так, основу международного права составляют договоры организаций, входящих в систему ООН, а также региональных организаций.

Для Российской Федерации, как и для других стран, юридическое значение имеют те международные документы, которые ратифицированы на ее территории. Государственная Дума принимает федеральный закон о ратификации (прекращении или приостановлении действия) международного договора, который направляется в Совет Федерации.

Важное юридическое значение для Российской Федерации имеют международные документы организаций, входящих в систему ООН.

10.12.1948 резолюцией 217 А (III) Генеральной Ассамблеи ООН была принята Всеобщая декларация прав человека (далее — ВДПЧ, Декларация) — документ, рекомендованный для всех стран — членов ООН. Декларация стала первым глобальным определением прав, которыми обладают все люди.

ВДПЧ впервые утвердила перечень политических, социально-экономических и культурных прав человека. Поскольку этот документ имел форму резолюции, он носил рекомендательный характер и не мог быть признан как юридически обязательный. Именно поэтому на основе ВДПЧ Комиссия ООН по правам человека разработала юридически обязательные документы: Международный пакт о гражданских и политических правах и Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, которые наиболее полно определили перечень и содержание основных прав человека. В совокупности эти три документа — ВДПЧ, Международный пакт о гражданских и политических правах и Международный пакт о социальных, экономических и культурных правах — неофициально именуются Международным биллем о правах. Вместе они составляют основу международного законодательства о правах человека⁵.

Существует ряд международных документов, действие которых направлено на запрещение дискриминации, предупреждение преступления геноцида и наказание за него, предоставление независимости народам, имеющим непосредственное отношение к положению коренных народов и их защите, в их числе следующие.

Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации (МКЛРД) от 21.12.1965, принятая Генеральной Ассамблеей ООН, — одна из старейших конвенций Управления ООН по правам человека, направленная на борьбу с притеснениями и дискриминацией. Участниками Конвенции являются более 180 стран. За соблюдением Конвенции ведет надзор Комитет по ликвидации расовой дискриминации, состоящий из 18 экспертов.

С целью борьбы с расизмом МКЛРД изучает ситуацию в каждой стране, ратифицировавшей Конвенцию, посредством Комитета. Государства, ратифицировавшие Конвенцию, должны регулярно отчитываться перед Комитетом в Женеве. Комитет, в свою очередь, вырабатывает конкретные рекомендации касательно того, как искоренить различные формы расизма, которые существуют в каждой стране.

Конвенция МОТ № 107 (1957) «О защите и интеграции коренного и другого населения, ведущего племенной и полуплеменной образ жизни в независимых странах» ввела в международно-правовой лексикон термин «коренное население». Дальнейшему развитию прав коренных народов послужила Декларация о правах коренных народов ООН (2007), которая провозглашает право коренных народов на достойную жизнь, на сохранение и развитие собственной культуры и собственных институтов, а также право на развитие народа в том направлении, которое сам народ считает наиболее соответствующим его потребностям и стремлениям.

Основным договором ООН о социальных правах человека является Конвенция о правах инвалидов (2006), цель которой — гарантировать инвалидам в мире те же права и возможности, что и остальной части человечества. Она охватывает многие области, в которых инвалиды — объект дискриминации, в том числе участие в политической и общественной жизни, образование, занятость, свобода передвижения.

Как было указано выше, помимо общенациональных существуют также региональные инструменты по правам человека. Совет Европы, Организация американских государств и Африканский союз приняли конвенции о правах человека, создавшие механизмы защиты прав.

В Европе действуют Конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950) (далее — Европейская конвенция), Европейская социальная хартия (1961) (далее — ЕСХ, Хартия) и ряд других документов.

Однако в свете событий, связанных с прекращением членства России в Совете Европы и, соответственно, прекращением, приостановлением документов Совета Европы с 16.03.2022 на территории Российской Федерации, рекомендательные документы Совета Европы юридически не должны приниматься российскими законодателями в качестве безусловного руководства к действию, что, впрочем, и отличало Россию во времена ее членства в Совете Европы. В современных условиях логичным было бы продолжение исполнения тех рекомендаций коллегиальных органов и структур Совета Европы, которые совпадают с законоположениями Российской Федерации, направлениями развития и совершенствования внутрироссийского законодательства⁶.

В основу национальных правовых систем в области прав человека положены в первую очередь нормы о правах человека и гражданина, заложенные в основных законах стран (конституциях), ведь «конституция как прибежище социальной стабильности является важнейшим элементом внутренней стабильности каждого общества, в правовом отношении это самая надежная точка опоры. Она задает ключевые векторы развития общества и закладывает прочный фундамент регуляторов общественных отношений⁷.

Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.

На основании ч. 1 ст. 17 Конституции РФ в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права.

Норма о том, что каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод, закреплена в ч. 1 ст. 46 Конституции Российской Федерации.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации от 10.10.2003 № 5 в постановлении «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации», исходя из указанных выше норм, а также из положений ст. 18 Конституции Российской Федерации разъяснил, что права и свободы человека согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, а также международным договорам Российской Федерации являются непосредственно действующими в пределах юрисдикции Российской Федерации. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Конституционные права и свободы человека и гражданина в России — категория более узкая, чем в целом права и свободы человека и гражданина, они представляют собой закрепленные в Конституции (Основном Законе) и гарантированные государством возможности, позволяющие каждому человеку и гражданину свободно и самостоятельно избирать вид и меру своего поведения. Конституционные права и свободы фиксируют правовое положение граждан не в целом, а лишь его основы⁸, для них характерен ряд признаков: они являются основными; составляют юридическую базу для всей системы прав и свобод; обладают наивысшей юридической силой; подлежат повышенной защите.

Конституционные права и свободы являются юридической базой для всех прав и свобод человека и гражданина, провозглашенных в законодательстве, ибо они содержат исходные, принципиальные положения в той или иной сфере регулирования общественных отношений.

Свойство высшей юридической силы означает, что все другие права, свободы и обязанности должны соответствовать конституционным. Обеспечение конституционным правам, свободам высшей юридической силы является гарантией незыблемости всего правового статуса человека и гражданина. «Более того, человек, его права и свободы выступают основой демократического общества и всех форм народовластия, а значит, и основой функционирования публичной власти. Эта взаимообусловленность не просто возводит права и свободы человека в ранг высшей ценности и приоритета деятельности органов публичной власти, а становится гарантией существования самой публичной власти»⁹. Именно этот «высший приоритет в качестве базовой конституционной ценности одновременно выступает главным принципом, основным эталоном и ценностным ориентиром (универсальным критерием) в системе оценки эффективности публичной власти»¹⁰ в Российской Федерации.

В этой связи вполне закономерным является отнесение руководством страны защиты основных прав и свобод человека и гражданина к важнейшей цели обеспечения государственной и общественной безопасности¹¹.

Статья 2 Конституции РФ человека, его права и свободы определяет как высшую ценность, тем самым закрепляя новую концепцию прав и свобод человека, смысл которой в том, что человек стал рассматриваться в первую очередь как личность, ценная сама по себе, со своими интересами и правами¹².

Особое место в обновленной концепции прав и свобод человека и гражданина занимает проблема упрочения прав личности. Права человека, их осуществление — это сфера не только личной заботы и активности индивида, их гарантия — обязанность государства, долженствующая получить адекватное отражение в его социальной и политической системе, а также конституционном и текущем законодательстве¹³.

Классификация прав и свобод может осуществляться по различным основаниям. В зависимости от субъекта обладания правом выделяют права человека и права гражданина, их содержание не тождественно. Права человека проистекают из естественного права, а права гражданина — из позитивного, хотя те и другие носят неотъемлемый характер.

Права гражданина охватывают сферу отношений индивида с государством (сферу публичных интересов), в которой он рассчитывает не только на ограждение своих прав от незаконного вмешательства, но и на активное содействие государства в их реализации.

Конституция Российской Федерации, обязывая признать права человека, накладывает на государство обязанность юридически закрепить права человека, существующие до и вне государства, а также воспроизвести в законодательстве России международные стандарты прав человека. При этом умолчание законодателя о каком-либо праве, вытекающем из общепризнанных принципов и норм международного права, не является препятствием для судебной или иной защиты этого права, поскольку указанные принципы в силу ст. 15 Конституции являются частью правовой системы России¹⁴.

Принципиально важным является то, что… «перечисление в Конституции основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или указание других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, следовательно, под защитой Основного Закона находятся и другие, помимо перечисленных в нем, общепризнанные права и свободы»¹⁵, закрепленные также в подзаконных нормативных правовых актах.

Традиционная классификация конституционных прав и свобод по содержанию представляет: личные, политические, социально-экономические права и свободы.

Первооснову правового статуса личности составляют личные права, свободы. Они охватывают фундаментальные аспекты личности, выражают гуманистические основы жизни общества, защищают пространство личной жизни человека, индивидуальную свободу от вмешательства извне. Большинство из них носят абсолютный характер, т. е. являются не только неотъемлемыми, но и не подлежащими ограничению. Отсюда повышенный уровень гарантий и охраны этих прав и свобод.

— Личные или гражданские права и свободы (ст. 19—28 Конституции Российской Федерации), а именно: равенство перед законом и судом (ст. 19); право на жизнь (ст. 20); право на охрану государством достоинства личности (ст. 21); право на свободу и личную неприкосновенность (ст. 22); право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени (ст. 23); право на охрану информации о частной жизни (ст. 24); право на неприкосновенность жилища (ст. 25); право на определение и указание своей национальной принадлежности, на пользование родным языком, на свободный выбор языка (ст. 26); право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (ст. 27); свобода совести, свобода вероисповедания, право исповедовать любую религию или не исповедовать никакой (ст. 28).

— Политические права и свободы, те права и свободы, которыми гражданин наделяется как член политической общности, определяют его правовое положение в системе общественных отношений, возникающих в процессе осуществления государственной власти. Современные конституции признают за всеми гражданами равный политический статус, что нашло свое выражение в принципе «равенство всех перед законом»¹⁶. Граждане наделяются широким кругом политических прав и свобод, а именно: свобода мысли и слова (ст. 29); право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы (ст. 30); право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31); право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ст. 32); право на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33).

— Социально-экономические и культурные права и свободы определяют правовое положение личности как члена гражданского общества, с возможностью реализации своих способностей, а именно: право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ст. 34); право частной собственности (ст. 35); право частной собственности на землю (ст. 36); право на свободное распоряжение своими способностями к труду (ст. 37); защита государством материнства, детства, семьи (ст. 38); гарантия социального обеспечения (ст. 39); право на жилище (ст. 40); право на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41); право на благоприятную окружающую среду (ст. 42); право на образование (ст. 43); гарантированность свободы литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания (ст. 44).

Кроме конституционных норм права человека и гражданина закреплены в действующих на территории Российской Федерации законах и иных нормативных правовых актах: на федеральном уровне — федеральных конституционных законах, федеральных законах¹⁷, на уровне субъектов Российской Федерации — конституциях, уставах, законах субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актах, на уровне муниципальных образований — уставах муниципальных образований, решениях, принятых на местных референдумах и сходах граждан, и иных муниципальных правовых актах¹⁸.

1.2. Защита прокурором прав и свобод человека и гражданина: содержание и сущностная характеристика

Защита — необходимая и обязательная часть жизни, она предполагает наличие гарантий безопасности для выживания и поддержания жизни. Социальный индивидуум получает особую защиту со стороны государства, в котором проживает, посредством системы прав и обязательств, наложенных как на него самого, так и на органы государственной власти.

Защита как правовое явление представляет собой предусмотренную законодательством комплексную систему мер, применяемых для обеспечения свободной и надлежащей реализации субъективных прав, включающую судебную защиту, законодательные, экономические, организационно-технические и др. средства и мероприятия, а также самозащиту гражданских прав¹⁹.

Государственная защита предполагает предоставление гарантий безопасности подзащитным лицам от неблагоприятных обстоятельств, каких-либо действий или мероприятий, которые могут на них негативно отразиться.

Для удовлетворения социальных потребностей, материальной обеспеченности человека на уровне стандартов современного развития общества формируется система мер социальной защиты правового, социально-экономического и организационного характера, гарантируемая и реализуемая государством через структуры по организации образовательного процесса, труда и занятости, здравоохранения, через пенсионную систему. Наличие института социальной защиты особенно актуально для лиц социально уязвимых категорий, нуждающихся в особых (повышенных) мерах защиты со стороны государства и общества²⁰.

На конституционном уровне в Российской Федерации гарантируется государственная защита прав и свобод человека и гражданина. Часть 2 ст. 45 Конституции Российской Федерации устанавливает, что каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом.

Теоретические и практические аспекты защиты конституционных прав граждан в различных сферах: труда и занятости, образования и социального обеспечения, при исполнении наказания в виде лишения свободы, а также через призму международно-правовых норм исследовались в работах ученых Е. Г. Азаровой, Н. В. Антипьевой, Р. Н. Жаворонкова, М. Л. Захарова, А. Н. Казанцевой, Т. А. Лыхиной, В. И. Радуто, П. В. Романова, Э. Г. Тучковой, С. П. Щербы, Е. Н. Яковлевой и др.²¹ Указанные исследования вскрыли множество проблем реализации в первую очередь социальных прав, требующих незамедлительной реакции органов государственной власти и органов местного самоуправления, и позволили сформулировать понятие защиты прав и свобод человека и гражданина, под которым понимается правозащитная деятельность — систематическая работа различных субъектов правозащитной структуры России (публичных — государственных и муниципальных органов, а также непубличных — институтов гражданского общества), направленная на защиту прав и свобод человека и гражданина. Эта деятельность ориентируется на положительный результат — восстановление нарушенных прав и свобод человека и гражданина, осуществляется средствами, характерными для ее конкретных субъектов, и предполагает сам процесс²². Содержание правозащитной деятельности, по мнению Калниной М. Ю., составляет целесообразное положительное изменение ситуации с нарушениями прав человека и преобразование ее в интересах человека, общества и государства.

Правозащитная деятельность государства может рассматриваться в широком смысле — как законодательная и правоприменительная практика государства в области прав человека, отражающая специфические историко-культурные традиции и уровень социально-экономического развития страны. В узком смысле правозащитная деятельность — это совокупность контрольных механизмов, представленных определенными организационными структурами, специализированных правозащитных институтов и процедур, определяющих методы, порядок рассмотрения, проверки, подготовки предложений и принятия решений по жалобам, заявлениям и иной информации о нарушениях прав человека, базирующихся на конституционных и отраслевых нормах внутреннего права государства²³.

Согласно основам теории государства и права важнейшей внутренней функцией Российской Федерации, как государства, является функция охраны прав и свобод человека и гражданина, обеспечения правопорядка (так называемая правоохранительная функция с входящим в нее функциональным направлением — правозащитой). Как полагают отдельные ученые, защита есть момент охраны, одна из ее форм; права и интересы охраняются постоянно, а защищаются только тогда, когда нарушаются²⁴. Однако данная позиция не единственная на сегодняшний день.

Доктринальное развитие получила теория о существовании правозащиты как самостоятельной функции государства²⁵.

Более того, если посмотреть на проблему масштабнее, то функция защиты прав и свобод человека со второй половины XX века после окончания Второй мировой войны расширила свои границы, перейдя на международный, межгосударственный уровень с момента обновления всего гуманитарного законодательства в сфере гарантий прав и свобод личности²⁶, начало которому положил Нюрнбергский судебный процесс, не только закрепивший итоги Второй мировой войны, но и давший новый импульс механизмам правозащиты во всем мире.

В современной России именно Конституция, заложив основы новой шкалы человеческих ценностей, определила четкий вектор для реализации важнейшей государственной правозащитной функции. Как точно подметил выдающийся ученый А. Я. Сухарев: «Два аспекта актуализируют правозащитную проблематику в современной России. Первый, несомненно, связан с выходом из тоталитарного прошлого и строительством новой демократической государственности. Другой аспект вытекает из статуса России в мире, ее международных и европейских обязательств»²⁷.

Таким образом, правозащитная функция является одной из ключевых во всех направлениях деятельности как любого современного демократического государства, так и Российской Федерации, в частности. Она имеет статус приоритетной международной (межгосударственной) функции.

Вопрос соотношения государственных функций с назначением, направлениями деятельности его органов был предметом исследования ученых. В частности, Н. И. Матузов определил в качестве форм осуществления государственных функций однородную деятельность органов государства, посредством которой реализуются его функции²⁸. То есть соотношение государственной функции с деятельностью органов государства можно обозначить как ключевую функцию и форму ее осуществления.

На наличие прямой взаимосвязи функций прокуратуры с функциями государства обратили внимание в своей знаковой научной работе «Конституционализация прокурорского надзора в Российской Федерации» Н. С. Бондарь и А. А. Джагарян²⁹.

Проанализируем основы деятельности прокуратуры как органа, который наряду с судами, адвокатурой, институтами гражданского общества, институтами уполномоченных по правам человека, обеспечивающими законность и правозащиту в России, также является одним из регуляторов «многоканальной» системы охраны и защиты прав человека в России.

Слова «прокурор», «прокуратура» имеют своим корнем латинское «proqurare», что буквально означает: «надзираю, забочусь, управляю». Одна из главных задач прокурора в большинстве государств — достижение справедливости и защита свободы.

При всем многообразии прокурорских систем в мире следует отметить, что они призваны защищать интересы государства, общества и отдельных граждан. Несмотря на различия форм деятельности, в сущности функций прокуратур разных стран есть основной принцип, свойственный прокурорской системе в демократическом режиме: это обеспечение прав человека и гражданина³⁰.

Закрепление в деятельности органов прокуратуры правозащитных начал (в том числе вне уголовно-правовой сферы) прослеживается в конституциях Венгрии, Испании, Молдовы, Румынии, Португалии.

В частности, Конституция (основной закон) Венгрии (от 25.04.2011) в ст. 29 указывает, что прокуратура (Общественный Генеральный Прокурор и Прокуратура Венгрии) обеспечивают защиту прав физических и юридических лиц. В соответствии с положениями закона прокуратура будет в качестве защитника общественного интереса выполнять другие обязанности, указанные в законе³¹.

Конституция Королевства Испании от 27.12.1978 в ст. 124.1 в качестве одной из важнейших называет задачу прокуратуры способствовать отправлению правосудия в целях защиты законности, прав граждан и охраняемых законом публичных интересов, а также наблюдение за независимостью судов и защиты в них общественных интересов. Прокуратура осуществляет свои функции через свои собственные органы в соответствии с принципами единства действия, иерархической соподчиненности и во всех случаях на основе законности и беспристрастности.

Конституция Республики Молдова (от 29.07.1994) в ст. 124 содержит нормы об осуществлении прокурорами надзора за точным и единообразным исполнением законов органами публичного управления, юридическими и физическими лицами и их объединениями и о защите законности, прав и свобод граждан.

Конституция Румынии (принята на заседании Учредительного Собрания 21.11.1991) в ч. 1 ст. 130 определяет роль прокуратуры в судебной деятельности — защиту прав и свобод граждан.

В соответствии с положениями ст. 219 гл. 4 Конституции Португалии данный орган осуществляет представительство государства, защиту интересов, определяемых законом, участие в проведении политики, определяемой органами государственной власти в сфере борьбы с уголовными преступлениями и их профилактики; уголовное преследование и защиту демократической законности. В деятельности прокуратуры Португалии прослеживается четко выраженная социальная направленность. К основным обязанностям прокуроров относятся: представительство государства, юридически недееспособных и пропавших лиц; представительство рабочих и членов их семей в делах по защите их социальных прав. Наиболее существенная сфера вмешательства Генерального прокурора — защита прав несовершеннолетних в суде по делам об усыновлении, ответственности родителей, выплате алиментов, а также по вопросам защиты, помощи и образовательных мер³².

Не только Европейские государства наделяли на конституционном уровне прокуратуру функциями защиты прав и свобод человека и гражданина, но и ряд других стран, таких как Вьетнам, Бразилия, КНДР, правозащитный курс органов прокуратуры также отразили в своих основных законах.

В ст. 126 Конституции Социалистической Республики Вьетнам (принята Национальным Собранием СРВ 15.04.1992) задачами Верховной народной прокуратуры Социалистической Республики Вьетнам в пределах компетенции определены охрана социалистического строя, социалистической законности и прав трудового народа на коллективное хозяйствование, охрану государственного и общественного имущества, охрану жизни, имущества, свободы, чести и человеческого достоинства граждан.

Конституция Федеративной Республики Бразилия (принята 05.10.1988) в ст. 127 называет защиту правового порядка и неприкосновенных социальных и личных интересов в качестве основных функций прокуратуры.

Конституция Корейской Народно-Демократической Республики (принята на I сессии Верховного Народного Собрания КНДР пятого созыва 27.12.1972) в ч. 3 ст. 165 в качестве обязанности прокуратуры обозначает защиту конституционных прав граждан, их жизнь и имущество, разоблачая преступников и других правонарушителей и привлекая их к юридической ответственности.

В Российской Федерации внесенные в 2020 году поправки в Конституцию Российской Федерации на основании Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» затронули как статус органов российской прокуратуры, так и правозащитное начало.

В ч. 1 ст. 129 Конституции Российской Федерации (в ред. Закона РФ от 14.03.2020 № 1-ФКЗ), как и в первоначальной редакции Конституции, законодатель вновь вернулся к определению понятия прокуратуры как единой федеральной централизованной системы органов. Основные функции, такие как надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, уголовное преследование, также получили воплощение непосредственно в конституционной норме, в то время как предыдущая редакция ч. 1 ст. 129 Конституции Российской Федерации³³ о полномочиях, организации и порядке деятельности прокуратуры носила лишь отсылочный характер.

Таким образом, спустя 22 года после предложения ученых НИИ проблем укрепления законности — авторов концептуальных преобразований прокуратуры³⁴, закрепление определения прокуратуры и ее ключевых (но не исчерпывающих) функций в Конституции РФ можно считать знаковым этапом и закономерным продолжением процесса конституционализации данного государственного института в разных странах мира, безусловно, укрепившим его статус и правозащитное начало³⁵.

Как точно подметила Е. Г. Князева, анализируя правовые основы деятельности прокуратур различных стран, форма организации прокуратуры и возложенные на нее функции зависят от истории страны, экономического развития, правовой культуры. Но единой остается цель — создание подлинных гарантий для обеспечения законности и правопорядка, эффективной защиты прав и свобод человека и гражданского общества³⁶.

По итогам данного обзора можно сделать вывод о том, что конституционализация функции прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в России является закономерным продолжением процесса конституционализации правозащитных начал (направлений) в деятельности прокуратуры в разных странах мира.

Утверждение о том, что органы прокуратуры вносят свою лепту в осуществление важнейшей функции государства — охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина, на наш взгляд, является аксиомой. Правозащитная деятельность прокуратуры, основы которой были заложены еще в советское время³⁷, неоднократно являлась объектом исследований ученых-юристов, определивших ее содержание, принципы, структурные элементы, цели. В. В. Росинским, М. С. Шалумовым, А. В. Чуриловым и другими учеными в своих работах доказывалось существование особой функции прокуратуры — защиты прав человека и гражданина, пронизывающей все иные функции органов прокуратуры³⁸. Правозащита как элемент конституционной системы защиты прав и свобод человека и гражданина исследовалась С. И. Бойченко³⁹.

В НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации в последние годы также проявлялся интерес к правозащитной проблематике, в частности, проводились научные исследования по проблемам прокурорской правозащиты отдельных категорий граждан (инвалидов, жителей периферийных, северных территорий, участников долевого строительства жилья). В частности, дано определение правозащитной деятельности прокуратуры, под которой понимается систематическая работа, проводимая органами прокуратуры в установленном законом порядке, в лице специальных субъектов (уполномоченных прокуроров) в пределах компетенции и направленная на защиту прав и свобод человека и гражданина (объектов прокурорской правозащиты)⁴⁰, ориентированная на положительный результат, — восстановление нарушенных прав и свобод человека и гражданина⁴¹. По результатам исследовательской работы, проводимой в указанном НИИ, даны определения объектов и приоритетных объектов прокурорской правозащиты⁴², выделены ключевые признаки, присущие как объекту государственной правозащиты, так и объекту прокурорской правозащиты, и др.⁴³

Так, объект правозащиты в нашем понимании — это человек, гражданин с его правами, свободами, реализация и соблюдение которых обеспечивается и гарантируется государством через уполномоченные органы⁴⁴. Названное определение четко обозначает четыре основных признака, объекта государственной правозащиты:

1) объектом всегда выступает человек (имеющий гражданство Российской Федерации, либо не имеющий гражданства (иностранный гражданин, лицо без гражданства);

2) человек как объект правозащиты всегда обладает конституционной правосубъектностью. Как объект государственной правозащиты человек не может рассматриваться отдельно от неотъемлемо присущих ему прав и свобод;

3) реализация и соблюдение прав и свобод, присущих человеку, должны обеспечиваться и гарантироваться государством;

4) государство как гарант соблюдения прав и свобод человека и гражданина действует в лице уполномоченных органов правозащиты. К числу таких органов относятся и органы прокуратуры.

Соответственно, объектом прокурорской правозащиты также будет являться человек и гражданин с его правами, свободами, реализация и соблюдение которых обеспечивается органами прокуратуры при осуществлении полномочий⁴⁵.

Таким образом, сформирована теоретическая база по вопросу прокурорской правозащиты.

Правозащитное начало присуще каждой из функций прокуратуры, элементы правозащиты реализуются прокурором в процессе исполнения всех его полномочий. Характеризуя деятельность прокуратуры вне уголовно-правовой сферы, следует подчеркнуть, что именно правозащита является важнейшей целью работы прокурора при осуществлении: надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов; надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина; участия прокурора в правотворческой деятельности; участия в конституционном (уставном) судопроизводстве; участия в гражданском, административном, арбитражном процессе; правового сотрудничества с соответствующими органами других государств и международными организациями.

Характеризуя надзорную деятельность прокурора в уголовно-правовой сфере, следует отметить, что действенные и широкие полномочия прокурора по обеспечению прав человека прослеживаются в рамках надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера. Прокурорский надзор за соблюдением прав россиян как важнейший правозащитный рычаг — безусловный приоритет в деятельности органов прокуратуры. Его важность, востребованность обществом диктуется самой жизнью. Президент Российской Федерации В. В. Путин, выступив на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации 15.03.2023, указал, что надежная защита прав и свобод наших граждан, укрепление законности и правопорядка — это принципиальные, базовые условия развития России как правового суверенного государства. В их обеспечении прокуратура играет особую роль⁴⁶.

Человек с его правами и свободами, являясь высшей ценностью, выступает главным объектом правозащиты в социальном государстве, в том числе при осуществлении надзора. Социально уязвимые граждане, т. е. те, которые по ряду объективных причин нуждаются в особой социальной защите и внимании со стороны государства, выступают приоритетными объектами прокурорской правозащиты.

Прокуроры осуществляют надзор за соблюдением социально-экономических, политических прав и свобод человека и гражданина. Таким надзорным направлениям за соблюдением прав человека и гражданина в социальной сфере, как надзор за соблюдением трудовых, жилищных прав граждан, надзор в сфере миграции, здравоохранения, о пенсионном законодательстве, об охране прав инвалидов и престарелых, в сфере соблюдения прав несовершеннолетних, семьи, материнства, отцовства и детства, прав на благоприятную окружающую среду, уделяется пристальное внимание со стороны прокурорских работников на системной основе из года в год с момента образования российской прокуратуры.

Приоритетность конкретных надзорных направлений по защите прав россиян, организация надзорных проверок соблюдения их прав определяются в первую очередь главными событиями, происходящими в стране, обращениями самих граждан в органы прокуратуры, а также в ходе приемов прокуроров, в том числе выездных.

Стратегически важное значение, особенно в условиях проведения СВО ВС РФ, приобрело обеспечение прав военнослужащих и членов их семей. Был принят ряд законодательных актов, которыми закреплены социальные гарантии и льготы, такие как предоставление «кредитных каникул» мобилизованным гражданам, сохранение за ними места работы, предоставление права на внеочередное жилищное обеспечение военнослужащих, подлежащих увольнению с военной службы по состоянию здоровья, и другие⁴⁷. К поддержке участников СВО ВС РФ присоединилось и общество в лице граждан и представителей бизнес-сообщества, направлявших для военнослужащих на системной основе гуманитарные и военные грузы: теплые вещи, медикаменты, продукты, оборудование, военную технику и пр., демонстрируя тем самым небывалый рост гражданской активности в поддержке борьбы с фашизмом.

В таких условиях надзор за соблюдением прав военнослужащих и членов их семей стал одним из приоритетных направлений деятельности органов прокуратуры. Прокурорские проверки в данной сфере осуществляются на системной основе. А военнослужащие и члены их семей стали приоритетными объектами прокурорской правозащиты.

В связи с исходящей от действий украинских вооруженных сил угрозой жизни и здоровью жителей Донецкой и Луганской народных республик, Херсонской и Запорожской областей, приграничных регионов (Белгородской, Курской областей) в экстренном порядке на безопасные территории регионов России прибывают семьи с детьми, граждане, покинувшие места проживания, что требовало от прокуроров интенсификации надзора за исполнением законов в сфере миграции (внутренней), социальной защиты и обеспечения за соблюдением прав прибывших, в том числе несовершеннолетних. Серьезной проблемой для предоставления мер поддержки прибывающим из вышеуказанных регионов является отсутствие у них регистрации по месту фактического проживания в регионе предоставления меры социальной поддержки, что требует судебного установления фактов фактического проживания пострадавших от военных действий гражданских лиц в судебном порядке.

В новых условиях выхода России из Совета Европы современные реалии требуют активизации деятельности всех российских органов правозащиты на данном направлении, повышения уровня их взаимодействия как с органами прокуратуры, так и с институтами гражданского общества, а также с гражданами.

Особое внимание органов прокуратуры в условиях переходного периода интеграции в Российскую Федерацию новых регионов — Донецкой и Луганской народных республик, Херсонской и Запорожской областей — при формировании в них органов прокуратуры должно быть направлено на оперативную организацию функциональной деятельности прокуратуры по защите прав и свобод жителей указанных субъектов Российской Федерации в целях обеспечения конституционных гарантий новых граждан нашей страны; на организацию надлежащего взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления при приеме, перемещении, временном размещении лиц, эвакуированных на территорию Российской Федерации⁴⁸.

Множественные проблемы существующей мобилизационной системы при проведении СВО ВС РФ указали на необходимость активизации надзора за исполнением законодательства о воинской обязанности и военной службе, о статусе военнослужащих, законодательства, регламентирующего меры поддержки участникам СВО ВС РФ.

Работу в этом, а также иных направлениях по защите конституционных прав граждан на образование, социальную защиту и обеспечение, на охрану здоровья, на труд, на жилье необходимо продолжать, не снижая ее интенсивности, поддерживая постоянный диалог с людьми.

1.3. Общая характеристика состояния законности при реализации прав и свобод человека и гражданина

Современная характеристика категории законности основывается на подходах ранее сформировавшихся научных школ (учениях) о законности, весомый вклад в развитие которых был внесен учеными С. С. Алексеевым, В. В. Клочковым, В. Н. Кудрявцевым, А. X. Казариной, Н. С. Малеиным, Б. И. Пугинским, Д. Н. Сафиуллиным, Ю. А. Тихомировым и другими.

Подход к законности, как к точному соблюдению законов, длительное время считался традиционным, в конце 90-х был предложен новый вектор в развитии понятия законности. В 1998 году академик В. Н. Кудрявцев законность обозначил в трех различных плоскостях: как определенный режим общественной жизни; как метод государственного руководства, состоящий в организации общественных отношений посредством издания и исполнения адекватных их состоянию законов и соответствующих им иных нормативных правовых актов; и как центральный принцип права⁴⁹. Законность была им определена как общий принцип организации современного демократического государства, основа обеспечения и защиты прав личности и поддержания правопорядка в стране⁵⁰. Ю. А. Тихомировым был обозначен новый подход к праву как развивающемуся явлению, как способу опережающего отражения социальной действительности, который коренным образом меняет устоявшийся взгляд на законность. В контексте развивающегося права законность представлена мерой действия закона, средством анализа и оценки фактической реализации правовых норм, «обратной связью» от правоприменения к правотворчеству. Обозначены составные части механизма обеспечения законности: комплексная реализация законов и иных актов, высокое правосознание и правомерное поведение; качество правового регулирования; институты обеспечения законности (в т. ч. эффективное правосудие); контрольно-надзорные действия и правовой мониторинг; установление и выполнение показателей эффективности законодательства⁵¹.

Законность как динамическая характеристика закона в современном прочтении включает такие элементы правопонимания и поведения, как качество закона, эффективность закона, действия обеспечивающих институтов, степень влияния норм на социально-экономическое развитие, совокупность и взаимосвязь которых позволяют определять законность как меру действия закона⁵².

Изучение научных школ о законности, ее состоянии, основах анализа позволяет рассматривать законность с разных сторон и в разных плоскостях. В настоящей работе при характеристике законности за основу будет взята схема аналитического доклада о состоянии законности, разработанная В. В. Клочковым и В. П. Рябцевым⁵³, в НИИ проблем укрепления законности и правопорядка, которая применяется по сей день при написании ежегодной информационно-аналитической записки о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и работе органов прокуратуры, подготавливаемой в Университете прокуратуры Российской Федерации. В настоящем параграфе будет проанализирована нормативная база, регламентирующая отношения в сфере прав человека, правоприменительная практика, выявленные нарушения, степень их распространения, динамика развития, а также факторы (основные события в стране и за рубежом), влияющие на ее состояние, что позволит укрупненно сформировать картину состояния законности в стране в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина за три последних года с 2021 года.

Проблемы 2021 года с продолжающейся борьбой с пандемией коронавирусной инфекции с ее множественными социальными ограничениями, вводимыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации, постепенно были минимизированы ввиду ликвидации их причины — угрозы жизни и здоровью населения.

После начала проведения СВО и последовавших за этим изменений внешних условий функционирования российской экономики, социальных отношений с февраля 2022 года, ввиду введенных иностранными государствами масштабных санкционных ограничений, со стороны органов государственной власти требовалось оперативное принятие комплекса первоочередных мер по стабилизации ситуации и в экономике, и в социальной сфере.

Поэтому в 2022—2023 годах главными направлениями социальной политики России являлась адресная поддержка граждан, ориентированная на наименее обеспеченные слои населения, нуждающиеся в особой заботе государства в целях повышения качества жизни: семей с детьми, ветеранов СВО, семей мобилизованных, представителей таких социально значимых профессий, как медицинские работники.

На новый уровень вышли: системная помощь ветеранам и семьям погибших участников СВО при содействии созданного в 2023 году Государственного фонда поддержки участников СВО «Защитники Отечества»⁵⁴; концепция миграционной политики, переориентированная на создание механизмов для снижения оттока россиян из страны и создание условий для возвращения жителей в новые регионы, которые были покинуты из-за боевых действий на Украине. Продолжена комплексная интеграция новых регионов России по широкому кругу направлений: от восстановления территорий, ремонта, строительства жилья и социальных объектов, унификации административно-территориального устройства до материальной поддержки жителей.

Наметившаяся тенденция роста промышленного производства, расширение рособоронзаказа⁵⁵, направление трудоспособного населения на СВО, обусловили рекордное снижение уровня безработицы в стране к концу 2023 года до исторического минимума в 2,9% к декабрю 2023 года⁵⁶, и рост реальных располагаемых доходов населения в I—III кварталах 2023 года на уровне 4,8%⁵⁷. При активном участии органов прокуратуры задолженность по заработной плате в 2023 году удалось сократилась почти в 2,4 раза по сравнению с 2022 годом⁵⁸.

Впервые за три последних года Росстатом зафиксировано снижение смертности населения России. В отношении к предыдущему году этот показатель сократился на 22,2%, средняя продолжительность жизни россиян превысила доковидный период, по итогам года подойдя к цифре 74 года⁵⁹, чему, безусловно, способствовала активная реализация национальных проектов, в особенности таких, как «Здравоохранение», «Демография», «Экология», ориентированных на народосбережение, создание благоприятной для здоровья среды и в целом улучшение качества жизни. Однако ликвидировать убыль населения, составившую 594,5 тысячи человек (против 1 млн граждан в 2021 году) из-за ежегодного снижения рождаемости⁶⁰, в анализируемый период не удалось.

В законодательстве, регламентирующем социальную сферу, расширен перечень категорий граждан, имеющих право на бесплатное социальное обслуживание в форме социального обслуживания на дому, в полустационарной и стационарной формах, в который с 01.01.2023 включены инвалиды и участники Великой Отечественной войны (далее — ВОВ), инвалиды боевых действий; лица, награжденные знаками «Жителю блокадного Ленинграда», «Житель осажденного Севастополя», лица, работавшие в период ВОВ на стратегических объектах (ПВО, оборонительных сооружениях и пр.). Претерпело существенные изменения и законодательство о социальной защите инвалидов: законодательно определены новые правовые понятия, необходимые для социальной интеграции лиц старше 18 лет с ментальными ограничениями и организации их проживания малыми группами вне интернатов: «сопровождаемое проживание инвалидов», «сопровождаемая трудовая деятельность инвалидов», «социальная занятость инвалидов»⁶¹.

В указанных условиях деятельность прокуратуры по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина продолжала носить многоаспектный, динамический характер. В 2023 году традиционно органами прокуратуры в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина выявлено более половины из всех нарушений законов и прав, выявляемых в рамках «общего надзора», их число остается на стабильно высоком уровне — 2 477 397 нарушений (в 2022 году — 2405 839; в 2021 году — 2 432 633, см. табл. 1.3.1)

Наибольшее число нарушений, как и в предшествующие годы, выявлено прокурорами в сфере труда и занятости, хотя их количество в трехлетний период имеет устойчивую тенденцию к снижению ввиду восстановления баланса в трудовом секторе после снятия ковидных ограничений для работы организаций всех форм собственности. Послековидный период функционирования системы здравоохранения, реализация одноименного национального проекта требовали от прокуроров сосредоточения усилий на надзоре за соблюдением прав граждан в сфере охраны здоровья, его интенсификации, что обусловило рост выявленных правонарушений в данной сфере в указанный период.

Приоритетность надзора за соблюдением прав социально уязвимых категорий лиц, таких как инвалиды, пенсионеры, пожилые, маломобильные граждане, а также военнослужащие, участвовавшие в СВО, получившие ранения, инвалидность, оперативность при организации проверок в целях восстановления нарушенных прав, послужили причиной роста как выявленных нарушений, так и представлений об их устранении в анализируемый период.

Динамика прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина представлена в табл. 1.3.2.

Таблица 1.3.1

Выявленные прокурорами нарушения законов в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина (в динамике за 3 года)

Примечание: 1⁶²

Таблица 1.3.2

Динамика прокурорского реагирования на выявленные нарушения законов в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина⁶³

Защите трудовых прав граждан, вопросам полноты и своевременности выплаты вознаграждения за труд, охране труда и занятости прокурорами уделялось повышенное внимание.

Мерами прокурорского реагирования пресекались факты необоснованных простоев, введения неполного рабочего дня, незаконных сокращений: в каждом случае давалась оценка законности действий работодателя. Прокуроры выявляли работодателей, уклоняющихся от оформления трудовых отношений с работниками.

Повышению уровня производственной безопасности и в целом охраны труда способствовали вступившие в 2023 году в силу изменения по вопросам охраны труда, такие как новые требования к порядку разработки и содержанию правил и инструкций по охране труда, изменения порядка расследования и учета случаев профессиональных заболеваний работников; новые правила обеспечения работников средствами индивидуальной защиты (СИЗ). Указанные правовые меры, повышение ответственности работодателей в сфере охраны труда позволили сократить количество смертельных несчастных случаев на производстве в России на 2% в 2023 году по сравнению с предыдущим годом⁶⁴, продолжив устойчивый тренд последних десятилетий на снижение производственного травматизма⁶⁵.

Немаловажная роль в обеспечении законности в сфере охраны труда отведена и органам прокуратуры, которые при проведении проверок выясняли вопросы организации охраны труда в организациях различных форм собственности, специальной оценки условий труда, обеспечения работников СИЗ, обучения требованиям правил охраны труда и проведения медосмотров, оценивали эффективность и полноту работы по обеспечению прав работников на труд в условиях, отвечающих требованиям охраны труда, профилактике несчастных случаев на производстве, анализировали деятельность региональных государственных инспекций труда.

В 2023 году были продолжены мероприятия НП «Здравоохранение», к результатам которых можно отнести модернизацию первичного звена (открыто более 4,5 тысячи медицинских учреждений, 3,8 тысячи — отремонтированы), поставку передвижных медицинских комплексов, создание центров амбулаторной онкологической помощи в большинстве регионов России, национальных исследовательских центров, что позволило увеличить количество и качество предоставления услуг населению, уровень высокотехнологичной медицинской помощи, организовать поступательный переход медицины в цифровое пространство.

Вместе с тем сфера здравоохранения столкнулась с рядом серьезных вызовов, таких как неполная финансовая обеспеченность государственных гарантий бесплатного оказания медицинской помощи; неравенство в доступности ее оказания; дефицит квалифицированных медицинских кадров, который в сельских больницах составлял до 80%, в городах с численностью населения 40—50 тысяч человек — до 60%⁶⁶. Увеличение потока пациентов, нуждающихся в реабилитации после коронавирусной инфекции, и продолжившаяся «оптимизация» медучреждений, выразившаяся в сокращении числа медицинских работников⁶⁷, привели к росту нагрузки на медперсонал, при фактическом уменьшении зарплат в связи упразднением стимулирующих надбавок за работу в условиях COVID-19, что явилось причиной для протестов медицинских работников первичного звена, водителей и фельдшеров отделений и станций СМП⁶⁸, вызвав рост социальной напряженности в сфере здравоохранения, которое в отраслевом разрезе сфер экономической деятельности стало наиболее конфликтной отраслью в 2023 году (43 социально-трудовых конфликта [далее — СТК], или же 33% от общего количества СТК)⁶⁹.

Хотя на федеральном уровне для обеспечения гарантий медработников на достойную оплату труда с 2023 года назначена специальная социальная выплата врачам и медицинским работникам с высшим (немедицинским) образованием, специалистам со средним медицинским образованием, фельдшерам и медицинским сестрам районных и участковых больниц, станций скорой медицинской помощи в размере от 4500 рублей до 18 500 рублей,⁷⁰ однако достичь желаемого эффекта от доплаты в полной мере не удалось ввиду несовершенства порядка ее предоставления, нивелирующего цели назначения. Это послужило одной из причин социальных волнений в коллективах медработников, их обращений в органы прокуратуры и суды.

Состояние законности в сфере здравоохранения требует постоянного мониторинга направлений его развития. Количество выявляемых прокурорами нарушений законодательства о здравоохранении растет из года в год (+15,4%) за трехлетний период. В 2023 году их число составило 112,4 тысячи нарушений, что не позволяет снижать интенсификацию надзорных мероприятий, по результатам которых прокурорами применялись меры реагирования по фактам ненадлежащего лекарственного обеспечения, ненадлежащего укомплектования кадрами медицинских организаций, давалась правовая оценка законности решений по ликвидации или реорганизации медучреждений в сельской местности, принятых с нарушением закона и без учета мнений жителей. Принципиальная позиция прокуроров привела в ряде регионов к возобновлению работы десятков фельдшерско-акушерских пунктов, организации периодического приема жителей сел мобильными медицинскими бригадами, обеспечения доступности для граждан медицинских услуг в электронном виде.

Прокуроры приводили в соответствие с Федеральной программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи территориальные программы в субъектах, нормативы объемов медпомощи и финансовых затрат которых были уменьшены.

Россия продолжает оставаться страной, привлекательной для мигрантов, число которых растет одновременно с количеством совершаемых ими нарушений и преступлений⁷¹. Массовый приток иностранных трудовых мигрантов, их неинтегрированность в российское общество стали серьезным вызовом для общественной безопасности, фактором социальной напряженности, усиливающим экстремистские и террористические угрозы. Указанное актуализирует надзор за исполнением миграционного законодательства, повышает его роль и значение в современных условиях. Прокурорами принимаются меры реагирования по фактам ненадлежащего осуществления контроля за пребыванием и проживанием иностранных граждан со стороны территориальных органов МВД России, указывается на отсутствие у участковых уполномоченных полиции информации о проживающих на административных участках мигрантах, непринятие ими мер по проверке мест жительства, пребывания, массовой регистрации мигрантов. Результаты надзорных мероприятий в ряде регионов указывают на невнесение в государственную информационную систему миграционного учета актуальных данных о мигрантах, что препятствует формированию полных и актуальных сведений о соблюдении ими правил пребывания в Российской Федерации.

Нелегальный рынок труда мигрантов, рост противоправных деяний с их стороны, общественные инициативы, направленные на ужесточение миграционной политики государства, самоорганизующиеся общественные группы россиян в борьбе мигрантами обусловили изменения миграционных концепций ряда субъектов Российской Федерации, выразившихся в запрете на работу трудовых мигрантов по отдельным видам экономической деятельности в таких регионах. Однако в настоящее время требуется принятие комплекса неотложных мер по ужесточению условий пребывания мигрантов в Российской Федерации с одновременной разработкой Миграционной Стратегии Российской Федерации.

Надзор за соблюдением прав инвалидов осуществляется на системной основе. Мониторинг состояния законности в сфере реализации прав социально уязвимых категорий граждан позволяет прокурорам формировать реестры маломобильных граждан, во взаимодействии с органами социальной защиты организовывать их прием для выяснения проблем с реализацией прав и содействия их решению. Средством повышения результативности, эффективности, адресности надзора является проведение проверок во взаимодействии с общественными организациями инвалидов, на основании результатов тематических приемов, «горячих линий», выездов прокуроров в организации социального обслуживания, в отделения общественных организаций инвалидов. Такие проверки проводятся органами прокуратуры в органах и организациях социальной защиты и обслуживания, в медицинских, образовательных учреждениях, организациях культуры, на транспорте.

Под пристальным вниманием прокуроров находятся учреждения интернатного стационарного типа. Проверки соблюдения прав лиц, проживающих в таких учреждениях, проводятся на регулярной основе.

В период проведения СВО стратегически важное значение для государства приобретает обеспечение реализации прав военнослужащих, участников СВО и членов их семей. Создание фонда позволило сделать эту помощь более адресной, персональной, системной, вовлечь в нее в рамках постоянного оперативного взаимодействия публичные органы власти, государственные и муниципальные медицинские и социальные организации, некоммерческие, добровольческие организации⁷².

Результаты анализа состояния законности указывают, что из всех нарушений в сфере соблюдения прав и свобод граждан наиболее острыми являлись нарушения, связанные с обеспечением прав мобилизованных, военнослужащих и членов их семей. Учитывая необходимость оперативного рассмотрения обращений в условиях СВО, на сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации начал работать новый раздел «Обращение по вопросам защиты прав участников СВО и членов их семей», открытый в «Интернет-приемной» в целях более оперативного рассмотрения заявлений лиц указанной категории.

Вместе с тем ряд проблем с реализацией прав военнослужащих требует в первую очередь законодательного решения. Так, бойцам ЧВК «Вагнер» не выдаются удостоверения ветерана боевых действий, без которых они не имеют права на государственные льготы и поддержку, в том числе на инвалидность по военной травме, комплексную медицинскую, психологическую и социальную реабилитацию, санаторное лечение и юридическую помощь. В связи с указанным в законодательстве необходимо уравнять социальные гарантии всех участников спецоперации на Украине, включая бойцов частной военной компании⁷³.

В настоящее время сохраняют актуальность вопросы присвоения статуса инвалида боевых действий лицам, принимавшим участие в защите Донбасса с 2014 года. Остался открытым вопрос статуса бойцов частной военной компании (ЧВК «Вагнер»), которые принимали участие в СВО наряду с военнослужащими, геройски сражаясь с фашизмом. Хотя бойцам ЧВК «Вагнер» с марта текущего начали выдаваться удостоверения ветерана боевых действий, без которых они не имеют права на государственные льготы и поддержку⁷⁴, на законодательном уровне не разрешена проблема с определением статуса бойцов ЧВК «Вагнер», предоставлением им льгот, гарантий и преференций наравне с иными участниками СВО⁷⁵. В связи с указанным полагаем необходимым при осуществлении надзора за соблюдением прав военнослужащих бойцов ЧВК «Вагнер» относить к приоритетным объектам прокурорской правозащиты наряду с военнослужащими Вооруженных Сил Российской Федерации. К таким объектам следует относить также членов семей военнослужащих.

Ключевыми объектами надзора за соблюдением прав военнослужащих стали военкоматы, военные комиссии, службы судебных приставов, учреждения здравоохранения, социальной защиты и обеспечения, учреждения образования и другие, а важнейшими направлениями надзора в новых условиях стали: надзор за исполнением законодательства о мобилизации, надзор за исполнением законов о социальной защите военнослужащих, надзор за исполнением законов об исполнительном производстве, надзор за исполнением законодательства при предоставлении кредитов.

В частности, при исполнении законодательства о мобилизации с момента объявления указа о частичной мобилизации прокурорами всех уровней было обеспечено надзорное сопровождение проводимых мероприятий, в том числе с выездом в военкоматы и места сбора и подготовки мобилизованных, в режиме 24/7 было организовано взаимодействие территориальных и военных прокуроров, мониторинг СМИ и обращений⁷⁶, организованы «горячие» линии и мобильные приемные в призывных пунктах для приема обращений граждан. Принимались меры прокурорского реагирования, направленные на устранение нарушений при принятии призывными комиссиями решений о постановке гражданина на воинский учет, при рассмотрении вопроса о зачислении в запас гражданина, признанного ограниченно годным к военной службе, или вопроса об освобождении от исполнения воинской обязанности гражданина, признанного не годным к военной службе и пр.

Внимание прокуроров также сосредоточено на соблюдении прав на выплаты денежного довольствия военнослужащим, на вопросах охраны здоровья при оказании медицинской помощи военнослужащим, на охране прав на социальную защиту и социальное обеспечение при выплатах страховок⁷⁷, на предоставлении социальных пакетов военнослужащим и членам их семей, на проведении реабилитационных мероприятий. Практически в ежедневном режиме осуществляется надзорное сопровождение процессов предоставления военнослужащим всех положенных выплат, оказания им медицинских и реабилитационных услуг, мер социальной поддержки. Учитывая необходимость оперативного рассмотрения обращений в условиях СВО, на сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации работает новый раздел «Обращение по вопросам защиты прав участников СВО и членов их семей», открытый в «Интернет-приемной».

В условиях проведения СВО территориальные и военные прокуратуры усилили между собой взаимодействие. Так, например, отдельные территориальные прокуратуры совместно с органами военной прокуратуры организуют прием участников СВО в медицинских учреждениях: принимают обращения от военнослужащих, находящихся на лечении в госпиталях, проводят проверки с учетом принципа подведомственности и территориальности, добиваясь своевременного получения региональных выплат участниками СВО.

Средствами прокурорского надзора восстановлены права свыше 140 тысяч граждан, своевременно не получивших полагающиеся компенсации и страховое возмещение⁷⁸. Например, в целях реализации прав членов семей погибших военнослужащих на получение пособий, иных дополнительных мер социальной поддержки в порядке особого производства об установлении фактов, имеющих юридическое значение (об установлении фактов проживания на территории Московской области), по заявлениям прокуроров в порядке ст. 45 ГПК РФ в интересах родственников погибших военнослужащих направлялись заявления в суды, по результатам рассмотрения которых назначались дополнительные меры социальной поддержки членам семей погибших военнослужащих, зарегистрированных в Московской области⁷⁹.

Благодаря прокурорскому вмешательству более 300 тысяч военнослужащих смогли реструктуризировать долги по кредитам. Вмешательство прокуроров потребовалось для оперативного получения семьями военнослужащих льгот на оплату услуг ЖКХ, первоочередной газификации жилых домов⁸⁰.

Организовывались проверки исполнения законодательства об исполнительном производстве, в ходе которых выяснялись вопросы соблюдения судебными приставами-исполнителями процедур приостановления исполнительных производств должников — мобилизованных, контрактников, либо добровольцев (ст. 40, 64.1 ФЗ от 02.10.2007 «Об исполнительном производстве»). Проверками установлены множественные нарушения закона, выразившиеся в нарушении сроков рассмотрения заявлений должников о приостановлении исполнительного производства, факты неприостановления исполнительных производств при наличии оснований в отношении должников, призванных на военную службу, на которые вносились меры прокурорского реагирования.

После создания Президентом Российской Федерации В. В. Путиным Государственного фонда поддержки участников специальной военной операции «Защитники Отечества»⁸¹, направленного на оперативное решение задач адресной, персональной помощи семьям погибших бойцов и ветеранам специальной военной операции, координации предоставления социальной, медицинской, психологической поддержки, санаторно-курортного лечения и реабилитации лиц указанной категории, прокурорами налажено взаимодействие, обмен информацией с названным фондом в каждом из субъектов Российской Федерации. Предметом такого взаимодействия является совместная деятельность, направленная на содействие реализации прав ветеранов боевых действий, принимавшим участие (содействовавшим выполнению задач) в СВО при оформлении и предоставлении мер социальной поддержки; обеспечении лекарственными препаратами, медицинскими изделиями, техническими средствами реабилитации; получении статуса ветерана боевых действий, восстановлении утраченных документов; оказании услуг по медицинской реабилитации, паллиативной медицинской помощи, санаторно-курортного лечения и др.

К формам такого взаимодействия можно отнести: обмен информацией о нарушениях прав, свобод и охраняемых законом интересов обозначенной категории граждан; рассмотрение на совместных совещаниях и рабочих встречах, иных мероприятиях проблемных вопросов в указанный сфере, выработку путей их решения, обсуждение