О. О. Семенова

Право убежища
(сравнительное исследование конституционного права России и Германии)

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 341(470+571+430)

ББК 67.91(2Рос+4Гем)

С30

Автор:

Семенова О. О., кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры гражданского процесса Юридического института Национального исследовательского Томского государственного университета.

Рецензенты:

Ведерников Н. Т., доктор юридических наук, заслуженный юрист РФ, заслуженный деятель науки РФ, судья Конституционного Суда РФ в отставке;

Карцов А. С., доктор юридических наук, советник Конституционного Суда РФ, профессор юридического факультета Северо-Западного института управления — филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (г. Санкт-Петербург);

Приходько Т. В., кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры правового обеспечения национальной безопасности Института государственного права и национальной безопасности Байкальского государственного университета.

Под научной редакцией кандидата юридических наук, заслуженного юриста РФ, действительного государственного советника РФ 1-го класса, профессора кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), профессора кафедры конституционного и международного права Юридического института Национального исследовательского Томского государственного университета М. А. Митюкова.

В монографии сформулирована концепция института права убежища в контексте конституционного законодательства России и ФРГ и международных стандартов. Впервые исследованы эволюция данного института в праве России по материалам работы Конституционной комиссии и Конституционного совещания, а также в праве ФРГ, предпосылки и сущность его реформы. Предложена авторская дефиниция понятия «убежище», системно проанализирован и разрешен вопрос о том, является ли убежище правом или обязанностью государства, осуществлена дифференциация видов убежища и дополнительной защиты в конституционном праве России и ФРГ и проанализированы особенности его предоставления, правовой статус лиц, ищущих убежище, и беженцев, основания утраты и лишения убежища, статус дополнительной защиты, даны рекомендации по совершенствованию законодательства России в сфере предоставления убежища с учетом положительного опыта правового регулирования.

Законодательство приведено по состоянию на 10 декабря 2024 г.

УДК 341(470+571+430)

ББК 67.91(2Рос+4Гем)

© Семенова О. О., 2025

© Оформление. ООО «Проспект», 2025

ВВЕДЕНИЕ

Право убежища является одним из базовых конституционно-правовых институтов, определяющих правовое положение вынужденных мигрантов как в России, так и в других странах.

В качестве основных задач Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года¹ было обозначено, в частности, выполнение гуманитарных обязательств в отношении вынужденных мигрантов. Согласно подп. а п. 27 Указа Президента РФ от 31 октября 2018 г. № 622 «О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 годы»² в качестве одного из направлений миграционной политики в области оказания помощи иностранным гражданам, ищущим защиту на территории Российской Федерации, названа поддержка высоких стандартов и дальнейшее развитие механизмов оказания помощи иностранным гражданам, ищущим защиту на территории Российской Федерации, в соответствии с международно-правовыми обязательствами Российской Федерации и с учетом соблюдения интересов российских граждан.

По состоянию на 1 января 2023 г. территориальными органами внутренних дел по вопросам миграции Российской Федерации официально признаны беженцами в нашей стране 277 человек (афганцы, украинцы, грузины, узбеки, азербайджанцы, молдаване, сирийцы и др.), примерно 67 тыс. человек получили временное убежище³. При этом число признанных беженцев в России в 1990-х гг. XX в. исчислялось сотнями тысяч человек, с 1998 по 2004 г. их число уменьшилось с 235 тыс. до 8,7 тыс., а начиная с 2005 г. и до настоящего времени не превышает тысячи человек. Таким образом, за 25 лет показатель упал в 709 раз. C начала специальной военной операции по состоянию на 31 января 2023 г. больше всего беженцев с Украины прибыло в Российскую Федерацию (2 852 395), на втором месте Польша (1 563 386), на третьем — Германия (881 399). В общей сложности в страны Европы прибыли 8 046 560 беженцев с Украины⁴. В период с 2018 по 2023 г., к примеру, в Томской области ни один человек не был признан беженцем, в то время как временное убежище представлено примерно семи десяткам граждан Украины. В то же время число лиц, нуждающихся в предоставлении убежища, в нашей стране в реальности значительно выше⁵.

Такая ситуация обусловливает необходимость совершенствования законодательства в сфере предоставления убежища в целях выполнения Российской Федерацией своих международных обязательств по Конвенции о статусе беженцев 1951 г.⁶ Как справедливо отмечает Т. Я. Хабриева, независимо от того, находятся ли в стране десятки тысяч беженцев или их всего несколько сотен, Россия, как член международного сообщества, должна иметь современное законодательство, которое закрепляет статус беженцев в соответствии с общими международными стандартами обеспечения прав человека⁷.

Российская Федерация «включилась» в современную международную систему убежища в 1992–1993 гг., когда присоединилась к вышеуказанным международным соглашениям, и был принят Закон Российской Федерации «О беженцах» от 19 февраля 1993 г. № 4528-I⁸. Это «включение» произошло в условиях отсутствия необходимого правового регулирования, финансирования и инфраструктуры, что привело к сосредоточению на территории России сотен тысяч нелегальных мигрантов. Несмотря на международные обязательства, Российская Федерация оказалась не в состоянии предоставить убежище и соответствующий правовой статус лицам, ищущим убежище⁹.

Правовое регулирование вопросов предоставления убежища в Российской Федерации остается практически неизменным. Подготовленный в 2022 г. депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального закона № 85017-8 «О порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища», а также проект федерального закона «О предоставлении убежища на территории Российской Федерации», разработанный МВД РФ¹⁰, по существу, не устранили пробелы в правовом регулировании, которые будут рассмотрены в настоящей работе.

Представляется, что ряд проблем такого регулирования во многом обусловлены невыясненностью правовой природы убежища и иных оснований предоставления защиты вынужденным мигрантам в России.

С формально-юридической точки зрения значительный интерес в целях восприятия положительного опыта правового регулирования представляют модели рассматриваемого института, принятые в странах романо-германской правовой семьи, к которой относится и право России, в частности институт права убежища, существующий в Федеративной Республике Германия, имеющей более чем полувековой опыт его применения.

Особенностью немецкой правовой системы является особый «статус» права убежища в системе права, которое исторически осознано и конституционно оформлено в качестве основного права человека, а также детальная правовая регламентация отношений убежища в целом. Безусловно, речь идет не о механическом заимствовании элементов немецкой системы предоставления убежища, поскольку некоторые правовые механизмы, эффективные в рамках ФРГ, с трудом применимы в России и могут быть связаны со значительными издержками институционального и организационного обеспечения. В связи с этим в настоящей работе предложены элементы рецепции, направленные на устранение пробелов и противоречий в правовом регулировании процедуры предоставления убежища, которые, по мнению автора, вполне применимы к российской правовой действительности, и соответствуют интересам национальной безопасности Российской Федерации.

В качестве основного понятия в монографии использован термин «убежище». В юридической науке существуют два подхода к пониманию термина «убежище»: 1) исключительно в политическом смысле, как предоставляемое вынужденным политическим мигрантам, 2) убежище в широком смысле, предоставляемое всем беженцам в соответствии с критериями Конвенции о статусе беженцев 1951 г., то есть помимо беженцев, преследуемых за политическую деятельность и убеждения, также беженцам, преследуемым по признаку расы, гражданства, вероисповедания, принадлежности к определенной социальной группе. В настоящем исследовании принята концепция убежища в широком смысле, что обусловлено эволюцией и значением института права убежища на современном этапе.

В настоящем исследовании использованы все основные имеющиеся на данный момент научные разработки как общетеоретического характера, так и конкретно в области права убежища. Это, в частности, исследования, посвященные теоретическим проблемам правового положения человека и гражданина, таких отечественных ученых, как С. С. Алексеев, Н. В. Витрук, Л. Д. Воеводин, В. А. Карташкин. А. С. Карцов, Е. А. Лукашева, В. В. Невинский, О. И. Тиунов, Б. С. Эбзеев, С. С. и др. Далее, это работы авторов, рассматривающих международно-правовой аспект института права убежища, а также международно-правовое положение беженцев: Л. Н. Галенской, Г.-С. Гудвин-Гилла, Н. Н. Зинченко, Д. В. Иванова, А. З. Камаева, Е. В. Клиновой, А. С. Куницына, В. В. Масловского, Н. С. Новиковой, В. И. Потапова, К. Хайльброннера, М. Д. Шаргородского, А. Ю. Ястребовой, и др.

Особое внимание уделено трудам, посвященных проблемам национального института права убежища, в том числе отдельным аспектам конституционно-правового положения лиц, получивших убежище: это работы А. А. Аванесовой, С. А. Авакьяна, С. Ю. Андрейцо, Л. В. Андриченко, А. Н. Антипова, М. В. Баглая, Е. В. Быковой, В. А. Войцеховича, Л. Н. Галенской, Н. Н. Зинченко, А. П. Зливко, О. Е. Кутафина, И. И. Лукашука, М. А. Липчанской, Ю. В. Пауковой, А. А. Рыжова, К. Д. Сазона, В. О. Селиваненко, Ю. Н. Тодыки, Н. А. Ушакова, Т. Я. Хабриевой, Е. С. Шуршаловой.

Не меньшее значение в разработке темы имели труды зарубежных исследователей — К. Я. Бадэ, К. Бирвирта, Р. Гебель-Циммермана, Х. Куаритча, О. Кимминиха, К. Коппа, В. Либера, Х. вон Мангольдта, В. Мюллера, М. Нойбауэра, Х.-И. вон Поллерна, Г. Реннера, Х. Ульриха, М. Фолленшлегера, A. Фровейна, К. Хайльброннера, Э. Хайнриха, Л. Хано, Х. Хайнхольда, Б. Хубера, А. Циммерманна, Э. Эзра и др.

Использованы также и иная специальная литература, в которой представлены лишь некоторые аспекты правового регулирования миграционной политики государства: это работы А. Н. Антипова, С. В. Бойко, М. А. Бучаковой, В. А. Волоха, Н. А. Ворониной, Ю. В. Герасименко, Ж. Ф. Жеребцова, Ж. А. Зайончковской, Н. Н. Зинченко, А. П. Зливко, Н. А. Зорина, А. М. Ибрагимова, Д. В. Иванова, Р. Р. Искендерова, В. А. Коробеева, Т. Р. Мехтиева, В. И. Мукомеля, И. Л. Олийнык, Л. В. Павловой, О. И. Пискуна, В. В. Радула, Н. А. Ушакова, А. Р. Ходжиева, А. Ю. Ястребовой, О. Кеппэ, К. Х. Майер-Брауна, К. Рауша, С. Салтика и др.

Несмотря на несомненную научную ценность уже проведенных исследований, актуальным представляется проведение сравнительно анализа конституционно-правового регулирования предоставления убежища в России и ФРГ с целью дальнейшего совершенствования нормотворческого процесса и правоприменительной практики Российского государства.

Глава 1. ИНСТИТУТ ПРАВА УБЕЖИЩА В РОССИИ И ФРГ: ИСТОРИЧЕСКИЕ И ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ

§ 1.1. Генезис и эволюция института права убежища

Защита прав человека приобретает приоритетное значение в современном мире. Право убежища является одним из важнейших инструментов такой защиты¹¹.

Эволюция права убежища предопределена закономерным процессом реализации естественных прав человека. На разных этапах исторического развития институт убежища имел свое содержание, но перманентно преследовал цель обеспечить безопасность человека¹².

На этапе зарождения в Древнем мире институт права убежища имел следующие характерные особенности:

1) выдача лиц, получивших убежище, осуществлялась на усмотрение государств, следовательно, как такового принципа невысылки в этот период не существовало, в то же время, принцип невысылки беженца в государство преследования является краеугольным камнем современного института права убежища);

2) институт убежища регулировался обычным правом;

3) статус лиц, получивших убежище, не был урегулирован;

4) убежище могло предоставляться преступникам.

Несмотря на существенные отличия, именно территориальная форма убежища является прообразом современного института права убежища.

В XVIII в. институт убежища получил закрепление в позитивном праве Франции, однако носил политический характер, поскольку убежище предоставлялось преследуемым по политическим мотивам, а сам институт права убежища служил интересам господствующего класса. В таком виде институт права убежища просуществовал вплоть до XX в.

Современное понимание института права убежища связано с созданием в 1945 г. Организации Объединенных Наций, которое ознаменовало качественно новый этап развития международных отношений в области прав человека.

Реакцией на уровне международного сообщества на трагические события двух мировых войн, когда уничтожение и изгнание происходило в огромных масштабах, становится признание, развитие и укрепление принципа уважения и защиты прав человека и основных свобод как высшей общечеловеческой ценности и достояния цивилизации.

Устав ООН стал первым в истории международных отношений универсальным договором, который заложил основы широкого развития сотрудничества государств в сфере прав человека¹³. В Уставе ООН было закреплено, что государства обязаны осуществлять сотрудничество в поощрении и развитии уважения к правам человека и основным свободам без какой бы то ни было дискриминации¹⁴.

В послевоенный период появляется ряд универсальных международных документов, которые укрепили защиту прав беженцев и прав человека в целом¹⁵. К числу актов международного значения по вопросам защиты прав беженцев следует отнести, прежде всего, Всеобщую декларацию прав человека 1948 г.¹⁶, где в ч. 1 ст. 14, закреплено, что «каждый человек имеет право искать убежище от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем», Конвенцию о статусе беженцев, принятую 28 июля 1951 г. Конференцией полномочных представителей по вопросу о статусе беженцев¹⁷ и апатридов в соответствии с резолюцией ООН от 14 декабря 1950 г., которая как международный документ обязательного характера играет важнейшую роль в защите людей, которые бегут от преследований. К Конвенции примыкают Протокол от 31 января 1967 г.¹⁸, расширяющий круг лиц, на которых распространяется статус беженцев, и Декларация о территориальном убежище 1967 г.¹⁹

На смену эпизодическим фактам предоставления убежища, а затем групповому подходу к защите беженцев, характерному для первой половины XX века, приходит универсальный подход к предоставлению защиты данной категории вынужденных мигрантов. Институт права убежища, эволюционируя параллельно с развитием и универсализацией прав человека, становится ответом трагическим вызовам современности, ответом на «грабеж основных прав человека»²⁰ и основным инструментом их защиты.

В послевоенное время происходит окончательный переход от классического понимания права убежища как инструмента защиты от преследований за политическую деятельность и убеждения (политическое убежище), навеянного буржуазными конституциями²¹, к более широкому пониманию. Институт права убежища становится инструментом защиты не только политических беженцев, но и иных категорий вынужденных мигрантов, в частности, преследуемых по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе²². Если ранее институт права убежища имел политическую окраску и классовый характер²³, использовался государствами преимущественно в политических целях, то в послевоенное время XX в. данный институт приобретает общедемократический характер²⁴. Институт права убежища становится «минимальной гарантией» прав и свобод человека. Учитывая изложенное, находим институт права убежища неотъемлемым элементом правовой системы любого демократического правового государства, принявшего соответствующие международно-правовые обязательства и провозгласившего приоритет прав и свобод человека.

Институт права убежища берет свое происхождение из норм внутригосударственного права, которое продолжительный период времени имело первостепенное значение и определяло содержание его правового регулирования, в том числе в рамках международно-правового сотрудничества. Однако во второй половине XX в. внутригосударственное, а главным образом, конституционное право постепенно начинает подпадать под влияние международных стандартов²⁵, в которых институт права убежища получил новое общедемократическое содержание.

Фактически лицо, являющееся беженцем, пересекая границу и обращаясь с ходатайством о предоставлении убежища, выходит из-под юрисдикции государства гражданской принадлежности или прежнего обычного места жительства и подпадает под защиту универсального международно-правового механизма. В то время как непосредственно убежище предоставляется отдельным государством, а беженец подпадает под его юрисдикцию, элементы международной защиты сохраняются, поскольку судьба беженца является предметом заботы международного сообщества. Прежде всего, сохраняется международный характер правовых отношений по предоставлению убежища, а именно, перманентная международная защита беженца по Конвенции о статусе беженцев 1951 г. Кроме того, при временном выезде беженца за пределы государственной границы страны-убежища, он находится под международной защитой, а не под защитой государства-убежища (в отличие от института гражданства). В заключениях Исполнительного комитета УВКБ ООН подчеркивается, что институт убежища является одним из неотъемлемых элементов международной защиты беженцев, а одним из важнейших аспектов статуса беженца, определенного в Конвенции статусе беженцев 1951 г. и Протоколе к ней 1967 г., является его международный характер и экстерриториальное действие²⁶. Указанное позволяет сделать вывод о комплексном характере института права убежища, поскольку в регулировании этой особой области общественных отношений неотъемлемыми элементами являются как нормы международного, так и нормы внутригосударственного права²⁷.

Следовательно, в послевоенный период ознаменовался новым этапом развития института права убежища, что со временем нашло непосредственное отражение в законодательстве отдельных государств.

Обратимся к опыту ФРГ, имеющей более чем полувековой опыт предоставления убежища, детально урегулированные на законодательном уровне аспекты обозначенной сферы общественных отношений, и в связи с чем представляющей интерес для правовой системы России с формально-юридической точки зрения с учетом имеющихся институциональных и организационных механизмов.

Запрет на выдачу политических преступников в абз. 1 § 3 впервые закрепил немецкий Закон о выдаче от 23 декабря 1929 г. (Auslieferungsgesetz)²⁸, что, однако, не являлось правом убежища в современном смысле²⁹.

С окончанием Второй мировой войны нормы о праве убежища были закреплены в некоторых земельных конституциях.

Так, например, учитывая трагический опыт политического преследования со стороны национал-социалистов, создатели Конституции Гессена от 1 декабря 1946 г. в пр. 2 § 7 гарантировали защиту от выдачи и высылки всем иностранцам, преследуемым «при нарушении заложенных в этой Конституции основных прав за границей и бежавшим в Гессен»³⁰.

В пр. 2 абз. 2 ст. 16 Основного закона ФРГ 1949 г. закреплено, что политически преследуемые лица пользуются правом убежища. Право убежища осознанно оформлялось как не подлежащее никаким ограничениям основное право³¹, что явилось реакцией членов Парламентского совета, которые сами испытали судьбу беженцев, на политические и расовые преследования национал-социалистской Германии.

Вплоть до 70-х гг. XX в. число ищущих убежище в Германии было незначительным, их размещение и обеспечение их жизнедеятельности не представляло проблем для экономики страны, вследствие чего право убежища не являлось предметом общественного обсуждения³².

В 1989 г. падение «железного занавеса» привело к новому притоку беженцев из Восточной Европы. Существенные изменения в институте права убежища Германии произошли в 1990 г. в рамках реформы Закона об иностранцах1965 г.³³. Целью этого Закона было улучшить правовой статус иностранцев, длительное время пребывающих в Германии, в целях их интеграции. Вместе с тем, затруднялся въезд иностранных граждан и лиц без гражданства из стран, не являющихся членами Европейских сообществ.

В 1992 г. в Германию хлынул поток беженцев из распадающейся Югославии³⁴. В условиях возрастающего количества лиц, ищущих убежище, незначительного коэффициента признания³⁵, проблем с размещением и снабжением беженцев³⁶ и общественного недовольства остро встал вопрос о необходимости внесения изменений в Основной закон ФРГ 1949 г.

Последним этапом на пути к конституционной реформе института права убежища в ФРГ стал Закон о реорганизации процедуры предоставления убежища от 26 июня 1992 г. (Gesetz zur Neuregelung des asylverfahrens, AsylVfNeuregelungsG)³⁷ в целях ее ускорения. Принятие нового Закона не привело к уменьшению количества ходатайств о предоставлении убежища. Назрела необходимость конституционной реформы немецкого института права убежища³⁸. Представители Баварии предлагали закрепить вместо основного права на убежище лишь организационную гарантию с полномочиями законодателя определять, в каких случаях процедура предоставления убежища не проводится³⁹. Инициатива земли Баден-Вюртемберг заключалась в концепции «безопасных стран происхождения» и «безопасных третьих стран», а также признании в ФРГ решений о предоставлении убежища, принятых государственными органами на территории других государств⁴⁰. При этом основное право на предоставление убежища предлагалось сохранить.

В декабре 1992 г. ХДС/ХСС, СДПГ и СвДП пришли к компромиссу по вопросу убежища⁴¹. Неделей ранее на встрече министров внутренних дел Европейского сообщества в Лондоне были приняты решения в отношении ускоренных процедур при «очевидно необоснованных заявлениях о предоставлении убежища», а также концепции «безопасных третьих стран» и «безопасных государств происхождения», которые легли в основу конституционной реформы института права убежища ФРГ⁴².

19 января 1993 г. в Бундестаг был внесен проект закона о конституционной реформе права убежища ФРГ, который вступил в силу 1 июля 1993 г. Согласно абз. 1 ст. 16a Основного закона ФРГ, политически преследуемые пользуются правом убежища⁴³, что аналогично прежней формулировке пр. 2 абз. 2 ст. 16. В то же время, согласно абз. 2 ст. 16a, лица, которые прибыли из безопасных третьих стран, не могут ссылаться на абзац 1 этой статьи. Меры по прекращению их пребывания применяются независимо от обжалования решений об отказе в предоставлении убежища. Абз. 3 ст. 16а посвящен лицам из безопасных стран происхождения, список которых утверждается на законодательном уровне. Такие лица не будут рассматриваться как политически преследуемые до тех пор, пока не представят опровергающие данную презумпцию факты. В абз. 4 ст. 16а речь идет о мерах по прекращению пребывания в стране лиц, указанных в абз. 3, и в других очевидно необоснованных случаях. Наконец, в соответствии с абз. 5 ст. 16a Основного закона ФРГ, абз. 1–4 не противоречат положениям соответствующих международных договоров, в том числе относящимся к взаимному осуществлению решений о предоставлении убежища⁴⁴.

Германия создала себе по меньшей мере исключительное положение — республика, окруженная безопасными третьими государствами (абз. 2 ст. 16a Основного закона ФРГ). У ищущих убежище лиц, въезжающих из этих государств, больше нет права на прохождение процедуры предоставления убежища в ФРГ, поскольку предполагается, что они уже смогли найти в этих странах защиту от преследования. Федеральная пограничная служба имеет право отказывать во въезде у границ или депортировать в случае въезда вопреки мероприятиям пограничного контроля без предоставления возможности обжалования. Была введена особая процедура для проверки ходатайств о предоставлении убежища при въезде воздушным путем. Кроме того, создавался список так называемых безопасных государств происхождения. Лица из этих стран, ищущие убежище, не считаются, как правило, политически преследуемыми, а их ходатайства об убежище в ускоренном порядке отклоняются как «очевидно необоснованные», если не представляются факты, опровергающие презумпцию отсутствия преследования⁴⁵.

В отличие от сторонников конституционной реформы, которые ее целью называли исключение «злоупотребления правом убежища» при сохранении закрепленного на конституционном уровне основного права, ее критики указывали на цель избавления от беженцев, прибывающих, главным образом, из соседних восточных государств, и на ориентированность немецкого права убежища отныне не на потребность беженца в защите, а на «путь побега» и выбор транспортного средства⁴⁶. На политической арене изменение Основного закона страны аргументировалось необходимостью гармонизации права и политики предоставления убежища в ФРГ в рамках единой европейской политики в этой сфере. Германия не должна была быть «страной резерва убежища» и в будущем должна была предоставлять защиту так же, как и ее европейские партнеры, на международно-правовой основе. Федеральный Конституционный Суд ФРГ признал соответствие правового регулирования сферы предоставления убежища Основному закону страны, а в европейском аспекте аргументировал реформу необходимостью создания общего европейского регулирования защиты беженцев на основе международно-правовых соглашений и необходимостью распределения бремени между государствами.

В феврале 1994 г. и июне 1995 г. Федеральное министерство внутренних дел ФРГ зафиксировало значительное уменьшение количества заявлений о предоставлении убежища и ускорение процедуры его предоставления. Снижение коэффициента преступности среди иностранцев также рассматривалось как очевидный результат осуществленных реформ⁴⁷.

Законодательство ФРГ, регулирующее институт убежища, перманентно развивается, в том числе в рамках согласования европейской политики предоставления убежища⁴⁸. В то же время именно конституционная реформа 1993 г. является ключевой в истории развития немецкого права убежища. Ее результатом можно назвать существенное уменьшение количества лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища в ФРГ. В результате этой реформы число ходатайств сократилось с 438 191 в 1993 г. до 98 644 в 1998 г. В 2007 г. было подано 19 164 ходатайства о предоставлении убежища⁴⁹.

Несмотря на произошедшую реформу, особенностью института права убежища ФРГ на фоне законодательства других стран и положений Конвенции 1951 года по-прежнему является закрепление права на убежище в Основном законе государства, что делает предоставление убежища в этой стране независимым от политических предпочтений⁵⁰.

Что касается отечественного законодательства, то первым нормативно-правовым «упоминанием» права убежища является изданный 28 (15) марта 1918 г. ВЦИК РСФСР специальный декрет «О праве убежища»: «Всякий иностранец, преследуемый у себя на Родине за преступления политического или религиозного порядка, в случае прибытия в Россию, пользуется здесь политическим убежищем»⁵¹. Аналогичное положение было закреплено в Конституции РСФСР 1918 г. Характерной особенностью данного нормативно-правового акта, а также положений Конституций СССР 1936 г., 1977 г., Конституций РСФСР 1925 г., 1937 г., 1978 г. является классовый характер и политизация права убежища⁵².

В 1992 г. в эпоху демократических реформ и в стремлении стать полноценным членом международного сообщества Россия присоединилась к важнейшим международным документам в области защиты прав беженцев — Конвенции о статусе беженцев 1951 г. (далее по тексту — Конвенция 1951 г.) и Протоколу к ней 1967 г.⁵³ (далее по тексту — Протокол 1967 г.) 12 Декабря 1993 г. всенародным голосованием принята Конституция Российской Федерации. Согласно ч. 1 ст. 63 Конституции РФ 1993 г., «Российская Федерация предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права». «В Российской Федерации не допускается выдача другим государствам лиц, преследуемых за политические убеждения, а также действия, не признаваемые в Российской Федерации преступлением, выдача лиц, обвиняемых в преступлении, а также передача осужденных для отбывания наказания в других государствах осуществляются на основе федерального закона или международного договора Российской Федерации» (ч. 2 ст. 63 Конституции РФ 1993 г.)⁵⁴.

Стоит отметить, что конституционные основы института права убежища явились предметом дискуссий разработчиков проекта Основного закона страны. В качестве основы ч. 1 ст. 63 Конституции РФ 1993 г. была принята формулировка ч. 2 ст. 19 проектов Конституционной Комиссии⁵⁵ как наиболее емкая, поскольку содержала прямую отсылку к общепризнанным нормам международного права. В проектах Конституционной Комиссии ч. 2 ст. 19 была сформулирована следующим образом: «Российская Федерация предоставляет право убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права и принятым на их основе федеральным законом». Аналогичная формулировка представлена и в первом проекте Конституции, подготовленном Конституционной комиссией в соответствии с постановлением Съезда народных депутатов РСФСР от 16 июня 1990 г.

В то же время предлагались и иные варианты конституционно-правового регулирования института убежища⁵⁶.

Самой гуманной с точки зрения объема предоставленных субъекту убежища прав и корреспондирующих этим правам обязанностей государства является формулировка ч. 2 ст. 17 проекта Конституции РФ от 21 февраля 1991 г., в которой закреплено: «Граждане других государств и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правом убежища»⁵⁷. Из содержания формулировки очевидно, что субъект наделяется безусловным правом на предоставление убежища на территории государства, а само право убежища закрепляется как один из конституционных принципов, неотъемлемый элемент внутригосударственного права, существующий независимо от того, приняты ли государством соответствующие международные обязательства в данной сфере⁵⁸.

В проекте Конституции РФ от 16 сентября 1991 г.⁵⁹ ч. 2 ст. 17, посвященная праву убежища, была сформулирована иначе: «Иностранным гражданам и лицам без гражданства Российская Федерация предоставляет убежище в соответствии с нормами международного права»⁶⁰. Таким образом, принципиальным отличием от прежней формулировки является отказ от закрепления на конституционном уровне неотъемлемого права лица на предоставление убежища в России и отсылка при решении вопросов о предоставлении убежища к принятым государством международным обязательствам⁶¹.

Согласно ч. 2 ст. 23 проекта Конституции РФ, подготовленной рабочей группой под руководством С. М. Шахрая, лицо не может быть лишено предоставленного ему на территории Российской Федерации политического убежища иначе как на основании закона⁶². Как видно из формулировки статьи, речь идет исключительно о политическом убежище, при этом не определены субъекты права убежища, основания и принципы его предоставления.

В проекте Конституции РФ от 2 марта 1993 г. разработчики вернулись к первоначальному варианту формулировки ч. 2 ст. 19 проекта Конституции РФ, подготовленного Конституционной комиссией в соответствии с постановлением Съезда народных депутатов РСФСР от 16.06.1990 г.:

«Статья 19 (2). Российская Федерация предоставляет право убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права и принятым на их основе федеральным законом».⁶³

Данная концепция института права убежища в ходе последующих обсуждений в рамках работы Конституционной комиссии осталась неизменной⁶⁴.

30 апреля 1993 г. в газете «Известия» Президент опубликовал свой проект Конституции РФ. Праву убежища была посвящена ст. 28, согласно которой иностранцы, преследуемые за свою деятельность в пользу свободы и лишенные в своей стране основных прав и свобод, имеют в Российской Федерации право на убежище. В Российской Федерации не допускается выдача другим государствам лиц, преследуемых за политические, а также иные действия, не признаваемые законом Российской Федерации преступлением. Выдача лиц, обвиняемых в преступлении, осуществляется на основании федерального закона или международного договора⁶⁵. В данной формулировке предусмотрено право лица на предоставление убежища в России, однако, по существу, речь идет только о политическом убежище. При этом для предоставления убежища необходим факт осуществления преследований, исключается предоставление убежища ввиду существования угрозы преследований. В Президентском проекте практически дословно воспроизведена формулировка ч. 1 ст. 7 проекта Конституции РФ, подготовленного по решению Политсовета Российского Движения демократических реформ и посвященного А. Д. Сахарову:

«Статья 7. 1. Иностранцы, преследуемые за свою деятельность в пользу свободы и лишенные своей стране основных прав и свобод, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, имеют право убежища. 2. В России не допускается выдача другим государствам лиц, преследуемых за политические, а также иные действия, не признаваемые законом Российской Федерации преступлением. Выдача лиц, совершивших преступления, осуществляется в порядке взаимности на основе закона, ратифицированного международного договора или соглашения»⁶⁶.

На обсуждение Конституционного совещания рабочей комиссией по доработке проекта Конституции РФ было представлено два варианта поправок к ст. 28.

Администрацией Курской области и А. И. Казанником было предложено ч. 1 ст. 28 Конституции РФ после слов «за свою» дополнить словами «политическую и общественную», исключив слова «в пользу свободы», Ю. З. Галин предложил ч. 2 ст. 28 Конституции РФ после слов «иные действия» дополнить словами «совершенные на территории другого государства», а после слова «обвиняемых» дополнить словами «другим государством»⁶⁷. В то же время на совещании в правительстве Москвы было указано, что разумнее использовать четкую формулу Конвенции о статусе беженцев (ст. 1 Конвенции): «жертвы преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе, политических убеждений»⁶⁸.

На заседании группы представителей местного самоуправления по доработке проекта Конституции от 7 июня 1993 г. был рассмотрен первый вариант поправок. Так, формулировка «в пользу свободы»⁶⁹ подверглась критике как неконкретная, в отличие от формулировки «за политическую и общественную» (А. Г. Воронин), непонятная и не несущая ни смысловой, ни политической, ни правовой нагрузки (В. И. Тищенко). По мнению В. И. Тищенко, политическая и общественная деятельность также может осуществляться в пользу тоталитаризма, в то же время в демократическом государстве разделяют ту или иную общественную деятельность, связанную с его конституционным строем. По итогам голосования было принято решение передать формулировку статьи в рабочую комиссию для редакционной доработки⁷⁰.

Решающее значение для определения окончательного варианта статьи, посвященной праву убежища, имели дискуссии в рамках состоявшегося 8 июня 1993 г. заседания группы представителей федеральных органов государственной власти и состоявшегося 9 июня 1993 г. заседания группы представителей политических партий, профсоюзных, молодежных, иных общественных организаций, массовых движений и конфессий по доработке проекта Конституции РФ. В ходе обсуждения представленных вариантов поправок внушительным большинством голосов было принято решение вместо формулировки ч. 1 ст. 28 Президентского проекта вернуться к варианту ч. 2 ст. 19 проекта Конституционной комиссии как наиболее гибкому. Так, по мнению В. М. Савицкого, формулировка проекта Конституционной комиссии наиболее нейтральная, содержит отсылку к общепризнанным нормам, международному праву, федеральным законам⁷¹. А. Г. Голов предлагал принять за основу ч. 2 ст. 19 проекта Конституционной Комиссии, поскольку в ней создан механизм регулирования права убежища⁷². В то же время «президентская» формулировка и, соответственно, поправка, предложенная администрацией Курской области и А. И. Казанником, были отклонены как неоправданно более узкие, указывающие на конкретный вид деятельности. В свою очередь, предложенная на совещании в правительстве Москвы формулировка Конвенции 1951 г. была отклонена как тематически другая, поскольку относится к статусу беженцев, а не к институту убежища.

Необходимо отметить, что в рамках заседания группы представителей политических партий, профсоюзных, молодежных, иных общественных организаций, массовых движений и конфессий по доработке проекта Конституции РФ от 8 июня 1993 г. впервые в ходе работы над текстом Основного закона было обращено внимание на глобальность проблемы беженцев и несовершенство имеющихся инструментов правового регулирования данного вопроса как на международном, так и на внутригосударственном уровнях. По справедливому замечанию Л. Б. Волкова: «…вопрос все-таки не так прост. Международные документы определяют лишь некоторую часть факторов ограничения прав и свобод, преследования и так далее. И национальные законодательства разных стран по-разному решают вопрос о статусе беженцев»⁷³.

В ходе последующих заседаний рабочей комиссии по доработке проекта Конституции РФ, по предложению А. А. Котенкова, была отредактирована норма, закрепляющая принцип невыдачи, в части распространения данного принципа не только на лиц, преследуемых за политические и иные действия, но и на лиц, преследуемых за политические убеждения. По предложению Б. С. Эбзеева, слово «право» было исключено как излишнее, и зафиксировано: «Российская Федерация предоставляет политическое убежище»⁷⁴.

Таким образом, в основу ч. 1 ст. 63 Конституции РФ 1993 г. была положена формулировка ч. 2 ст. 19 проекта, разработанного Конституционной комиссией, в основу ч. 2 указанной статьи — формулировка ч. 2 ст. 28 Президентского проекта.

Ст. 63, п. а ст. 89 Конституции РФ 1993 г. закрепляют основы политического убежища в России и относятся только к политическим беженцам. При этом в целом общественные отношения по предоставлению убежища в России регламентируется Федеральным законом от 19 февраля 1993 г. № 4528-I «О беженцах», который регулирует вопросы предоставления защиты другим категориям беженцев, помимо политических, а также Указом Президента РФ от 21 июля 1997 г. № 746 «Об утверждении Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища». В пользу закрепления конституционных основ предоставления убежища именно политическим беженцам свидетельствуют материалы работы Конституционной комиссии⁷⁵ и материалы работы Конституционного совещания⁷⁶. Так, в ходе обсуждений в рамках работы Конституционного совещания общий термин «беженцы» и «политическое убежище» расценены как разные государственные правовые институты⁷⁷. Такая позиция некоторых разработчиков проекта, полагаем, была обусловлена многолетней традицией нормативного закрепления отечественного института убежища в качестве формы защиты именно политических беженцев⁷⁸.

Кроме того, если обратиться к п. а ст. 89 Конституции РФ 1993 г., то решение вопросов предоставления политического убежища отнесено к компетенции Президента РФ. На основании данной конституционной нормы принят Указ Президента РФ от 21 июля 1997 г. № 746 «Об утверждении Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища», согласно которому окончательное решение о предоставлении политического убежища в России (защиты от преследования или реальной угрозы стать жертвой преследования в стране своей гражданской принадлежности или в стране своего обычного местожительства за общественно-политическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, признанным мировым сообществом, нормам международного права) принимает Президент РФ. В то время как вопросы предоставления статуса беженца, то есть предоставления убежища по иным основаниям преследования, урегулированы Федеральным законом от 19 февраля 1993 г. № 4528-I «О беженцах», который относит вопросы предоставления статуса беженца к компетенции федерального органа исполнительной власти по вопросам миграции.

Итак, в Конституции РФ 1993 г. закреплены исключительно основы предоставления убежища политическим беженцам, не имеющие отношения к иным категориям беженцев, что не вполне соответствует международно-правовой гуманитарной концепции института убежища, воплощенной в нормах международного права.

Основой правового регулирования института убежища являются, прежде всего, универсальные и региональные международные правовые акты.

Всеобщая декларация прав человека 1948 г. стала основой комплексного института права убежища в его современном общедемократическом понимании, провозгласив в ч. 1 ст. 14 право каждого человека искать убежище от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем⁷⁹. Именно Всеобщая декларация прав человека 1948 г. вслед за Уставом Международной организации по делам беженцев закрепила «преследование» в качестве основного элемента правоотношений в сфере предоставления убежища.

Международная организация по делам беженцев (МОБ) была создана в середине 1947 г. для решения проблем беженцев в Европе сразу после Второй мировой войны. Планировалось, что она реализует свои задачи к середине 1950-х гг., но их всеобъемлющий характер, включавший в себя все аспекты проблемы беженцев, сделал невозможным прекращение ее деятельности. Вследствие этого Генеральная Ассамблея ООН 3 декабря 1949 г. приняла решение о создании вместо МОБ Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН). 14 декабря 1950 г. был принят Устав УВКБ ООН, согласно которому перед УВКБ ООН были поставлены всеобъемлющие задачи от международной защиты до долговременного решения проблем беженцев.

С принятием Конвенции 1951 г. — первого универсального международно-правового документа в области защиты беженцев, а затем и Протокола к ней 1967 г. были конкретизированы основания преследования лица в стране гражданства или прежнего обычного места жительства, а именно, преследование по признакам расы, гражданства, вероисповедания, принадлежности к определенной социальной группе и политических убеждений. Конвенция обобщила международные акты по правам беженцев и стала наиболее широкой кодификацией прав беженцев на международном уровне, а также единственным обязательным универсальным международно-правовым документом в этой сфере. В отличие от группового подхода прежних международно-правовых актов, Конвенция 1951 г. закрепила универсальное определение понятия «беженец»⁸⁰, а принятие Протокола 1967 г. устранило временные и географические ограничения. В Конвенции 1951 г. изложены основные минимальные стандарты обращения с беженцами с правом государств предоставлять более благоприятные условия и без дискриминации по признаку расы, религии или страны происхождения, с гарантиями невысылки беженцев и выдачей проездного документа. В отношении наиболее важных положений Конвенции 1951 г., в частности, определения понятия «беженец», принципа невысылки, запрещено делать оговорки⁸¹.

К Конвенции 1951 г. следует подходить как к международному инструменту, который создан по соглашению участвующих стран в противовес любым национальным законодательным режимам. Определение понятия «беженец», содержащееся в Конвенции 1951 г., должно быть отражено в национальных законодательствах государств, поскольку имеет силу международного соглашения по определению данного понятия⁸². При этом Конвенция 1951 г. не запрещает расширить содержание определение понятия «беженец» применительно к национальному законодательству конкретного государства.

Международное право в целом является выражением международной солидарности и признанием того факта, что вопросы беженцев должны рассматриваться именно на международном уровне и по международным правилам⁸³.

Существующие международные документы общеобязательного характера в области правового регулирования статуса беженцев не охватывают всех аспектов данной проблемы. В условиях стагнации дальнейшего развития универсального международно-правового регулирования статуса этой наиболее уязвимой категории лиц все большее значение приобретают прогрессивные положения документов рекомендательного характера ООН и других международных организаций и конференций по проблеме беженцев, так называемые источники «мягкого» права⁸⁴ — акты, которые издаются вспомогательными органами различных международных организаций. Важнейшее место среди актов «мягкого» права занимают заключения (conclusions) Исполнительного комитета