Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере обеспечения безопасности полетов

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.56:351.814

ББК 67.72:67.401.21

П80

Рецензенты:

Белоусова Д. С., кандидат юридических наук, доцент кафедры прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства и участия прокурора в гражданском, административном судопроизводстве и арбитражном процессе Университета прокуратуры Российской Федерации;

Быкова Е. В., кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации;

Городков Ю. А., первый заместитель Московского межрегионального транспортного прокурора;

Киреев М. П., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, профессор кафедры управления ОВД в особых условиях ЦКШУ Академии управления МВД России;

Санташов А. Л., доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры уголовного права и криминологии Северо-Западного института (филиала) Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

В представленной монографии рассмотрены проблемы законности в сфере обеспечения безопасности полетов. В работе исследовано нормативное правовое регулирование обеспечения безопасности полетов различных видов авиации, в том числе гражданской, государственной, государственной военной, беспилотной. Приведен анализ состояния прокурорского надзора в этой сфере, изложены проблемы выявления прокурорами нарушений, типичные нарушения и принимаемые в этой связи меры прокурорского реагирования. Разработаны предложения по совершенствованию законодательства, системы контроля и прокурорского надзора за исполнением законов о безопасности полетов.

Законодательство приведено по состоянию на 31 декабря 2024 г.

Монография представляет интерес для прокуроров, работников правоохранительных органов, судей, научных работников, преподавательского состава вузов, аспирантов и студентов.

УДК 342.56:351.814

ББК 67.72:67.401.21

© Университет прокуратуры Российской Федерации, 2025

© Оформление. ООО «Проспект», 2025

АВТОРЫ

Александрова Л. И., старший научный сотрудник отдела научного обеспечения прокурорского надзора и укрепления законности в деятельности таможенных органов и на транспорте Научно-исследовательского института Университета прокуратуры Российской Федерации (глава 1, § 1.1, § 1.2 совместно с Дикановой Т. А. и Изгагиной Т. Ю., § 1.3 совместно с Изгагиной Т. Ю.);

Диканова Т. А., заведующая отделом научного обеспечения прокурорского надзора и укрепления законности в деятельности таможенных органов и на транспорте Научно-исследовательского института Университета прокуратуры Российской Федерации, д-р юрид. наук, доцент (введение, глава 1, § 1.2 совместно с Александровой Л. И. и Изгагиной Т. Ю., § 2.2 совместно с Рубцовой М. В. и Изгагиной Т. Ю., § 2.3 совместно с Изгагиной Т. Ю. и Рубцовой М. В., § 2.4 совместно с Рубцовой М. В., заключение);

Изгагина Т. Ю., старший научный сотрудник отдела научного обеспечения прокурорского надзора и укрепления законности в деятельности таможенных органов и на транспорте Научно-исследовательского института Университета прокуратуры Российской Федерации (§ 1.2 совместно с Александровой Л. И. и Дикановой Т. А., § 1.3 совместно с Александровой Л. И., § 2.2 совместно с Дикановой Т. А. и Рубцовой М. В., § 2.3 совместно с Рубцовой М. В.);

Рубцова М. В., старший научный сотрудник отдела научного обеспечения прокурорского надзора и укрепления законности в деятельности таможенных органов и на транспорте Научно-исследовательского института Университета прокуратуры Российской Федерации (глава 1, § 1.4, 1.5; глава 2, § 2.1, 2.2, 2.3 совместно с Дикановой Т. А. и Изгагиной Т. Ю., § 2.4 совместно с Дикановой Т. А.);

Сизеева О. В., младший научный сотрудник отдела научного обеспечения прокурорского надзора и укрепления законности в деятельности таможенных органов и на транспорте Научно-исследовательского института Университета прокуратуры Российской Федерации (библиографический список).

СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ

Нормативные правовые акты

ВК РФ | — | Воздушный кодекс Российской Федерации
Закон о прокуратуре | — | Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации»
Закон о ТБ | — | Федеральный закон от 09.02.2007 № 16-ФЗ «О транспортной безопасности»
КоАП РФ | — | Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях
ПРАПИ-98 | — | Правила расследования авиационных происшествий и инцидентов с гражданскими воздушными судами в Российской Федерации (утверждены постановлением Правительства РФ от 18.06.1998 № 609)
Приказ № 211 | — | приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 15.07.2011 № 211 «Об организации надзора за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере»
УК РФ | — | Уголовный кодекс Российской Федерации
УПК РФ | — | Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации
ФАП | — | Федеральные авиационные правила

Органы государственной власти и иные учреждения и организации

ИКАО | — | Международная организация гражданской авиации
МАК | — | Межгосударственный авиационный комитет
Минтранс России | — | Министерство транспорта Российской Федерации
ММТП | — | Московская межрегиональная транспортная прокуратура
Росавиация | — | Федеральное агентство воздушного транспорта
Ространснадзор | — | Федеральная служба по надзору в сфере транспорта
РУБП | — | Руководство по управлению безопасностью полетов
ФГУП «Госкорпорация по ОрВД» | — | Федеральное государственное унитарное предприятие «Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации»

Иные сокращения

АНВ | — | акт незаконного вмешательства
АП | — | административное правонарушение
АТ | — | авиационная техника
АТС | — | авиационная транспортная система
БВС | — | беспилотное воздушное судно
БЛА | — | беспилотный летательный аппарат
БП | — | безопасность полетов
ВС | — | воздушное судно
ГА | — | гражданская авиация
МС | — | место стоянки
РД | — | рулежная дорожка
ТБ | — | транспортная безопасность
ТИ | — | транспортная инфраструктура

ВВЕДЕНИЕ

Прокурорский надзор — важнейшая гарантия законности в сфере обеспечения безопасности полетов. Значимость этого направления надзора обусловлена ролью авиации для нашей страны. Авиация на всем протяжении своего существования играла ключевую роль в развитии экономики самой большой по территории в мире страны и укреплении обороноспособности России. Гражданская авиация (ГА) России — составная часть единой транспортной системы Российской Федерации, одной из самых высокоразвитых отраслей народного хозяйства, оказывающих непосредственное влияние на уровень социально-экономического развития страны и связанность регионов. Во многих регионах России — на Крайнем Севере, в Сибири, на значительной части территории Дальнего Востока — авиационные перевозки являются фактически единственным средством транспортных возможностей населения. Развитие региональных авиаперевозок и авиатранспортной инфраструктуры выступает решающим фактором повышения авиационной подвижности граждан, расширения экономических связей, выравнивания географического дисбаланса на рынке труда и в итоге сохранения национальной целостности страны. Воздушные суда (ВС) российских авиакомпаний осуществляют перевозку пассажиров и грузов на многочисленных внутренних и зарубежных воздушных линиях, обеспечивают транспортные потребности геологов, нефтяников, военных, выполняют задания по доставке почты, оказанию срочной медицинской помощи, патрулированию нефте- и газопроводов, осуществляют ледовую разведку, аэрофотосъемку местности, прокладку линий электропередач, строительно-монтажные работы, оказывают помощь в тушении лесных пожаров.

Трудно переоценить и роль других видов авиации — военной, государственной, экспериментальной. Особенно в условиях СВО и западных санкций. Эти условия еще более, чем ранее, сделали значимой проблему обеспечения безопасности полетов. В связи с антироссийскими санкциями, идущими вразрез с положениями международного воздушного права и основными принципами Чикагской конвенции, указанное обеспечение является проблемой национальной безопасности, поскольку санкции направлены на разрушение российской экономики и военной сферы, и прежде всего авиации. Антироссийские санкции — это запреты для иностранных лиц: продавать ВС российским эксплуатантам и передавать их в лизинг, причем не только по новым, но и ранее заключенным сделкам. Санкции включают требование возврата ВС лизингодателям; отказ лизингодателей оказывать услуги (в том числе запрет на поставку компонентов) по техническому обслуживанию и ремонту; по страхованию и т. д., что лишало большинство российских перевозчиков возможности совершать авиарейсы. До вышеуказанных антироссийских санкций российская политика в ГА была направлена на использование ВС главным образом иностранного производства, что определялось экономичностью их эксплуатации. На момент антироссийских санкций значительная часть парка магистральных самолетов российских авиакомпаний — иностранные ВС. Так, по данным группы «Аэрофлот», на 30.09.2021 в их парке 352 ВС, из них лишь 67 — российские «Суперджеты». Российскими эти ВС, как и МС-21-300, можно назвать весьма условно: их отдельные комплектующие и целые системы — иностранного производства. У «Уральских авиалиний» — 54 ВС, отечественной техники нет. Аналогичная ситуация в других авиакомпаниях. ВС иностранного производства были зарегистрированы главным образом на Бермудских островах и в Ирландии.

Соответственно отечественное самолетостроение в значительной степени было приостановлено. ВС иностранного производства, как правило, не принадлежали российским авиакомпаниям на праве собственности и использовались по договорам лизинга; регистрировались в иностранных юрисдикциях, которые, согласно международным конвенционным нормам, отвечали за безопасность полетов (БП) этих ВС, включая вопросы их сертификации, обслуживания и ремонта, обучения персонала, страхования и пр. К вышеизложенному нельзя не добавить, что 27.02.2022 Евросоюз утвердил решение о закрытии воздушного пространства союза для ВС, зарегистрированных в России, а также транспорта, который принадлежит или зафрахтован российскими юридическими или физическими лицами. Аналогичные решения приняты рядом других стран. В связи с этим в соответствии с нормами международного права в качестве ответной меры Россией введено ограничение на выполнение полетов авиаперевозчиков 36 государств¹. Данные меры выступили дополнительным фактором, негативно влияющим на БП, поскольку потребовали разработки новых маршрутов полетов и значительного увеличения их протяженности. Имеются и иные проблемы, связанные с обеспечением безопасности полетов, в гражданской, военной и государственной авиации, которые стали предметом настоящего исследования.

В связи с санкциями встала задача принять меры к сохранению авиации России, столь необходимой для связанности российской территории, учитывая ее масштабы, и выполнение других задач, стоящих перед авиацией, а также обеспечить приемлемый уровень безопасности полетов. Потребовалось вместо системы обеспечения безопасности полетов со стороны лизингодателей создать российскую систему обеспечения безопасности полетов воздушных судов иностранного производства, взятых в лизинг, часть которых была выкуплена в собственность российской стороной.

Следует также отметить, что, как известно, в России проведены регуляторная гильотина и реформа контроля, затронувшая в том числе и сферу обеспечения безопасности полетов.

Прокуроры должны проверять исполнение нового российского законодательства об обеспечении безопасности авиации и контроля в этой сфере.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.06.2022 № 1693-р утверждена Комплексная программа развития авиатранспортной отрасли Российской Федерации до 2030 года, в которой отмечены следующие вызовы для указанной сферы транспорта:

• перспектива потери численного состава современного авиационного парка и соответствующих объемов авиационных перевозок (в первую очередь на международных воздушных линиях, спад на внутренних воздушных линиях), в том числе по причине отсутствия запасных частей;

• резкое ужесточение финансовых проблем авиационных компаний, что может повлечь угрозу банкротства, потерю квалифицированного профессионального кадрового состава авиационных специалистов и снижение безопасности полетов;

• падение доходов аэропортов на фоне сокращения пассажиропотока, резкого сокращения международного сообщения;

• деградация маршрутной сети и наземной инфраструктуры;

• недостаточно высокие темпы замещения иностранных воздушных судов отечественной авиационной техникой.

При реализации указанных рисков прогнозируется ухудшение транспортной связанности регионов Российской Федерации, снижение авиационной мобильности населения, что создаст предпосылки для длительной деградации отрасли и проблем экономики в целом.

Согласно вышеназванной Программе стратегической задачей авиатранспортной отрасли Российской Федерации является ускоренный переход на отечественную авиационную технику. При этом к проблемам, требующим в настоящее время особого подхода к государственному регулированию на воздушном транспорте, относятся:

• организация снабжения запчастями современной авиационной техники иностранного производства и российской авиационной техники, производимой в кооперации с иностранными производителями;

• обновление парка в необходимом объеме в связи с дефицитом отечественной сертифицированной авиационной техники и изготовление отечественных воздушных судов с использованием иностранных компонентов;

• повышение финансовой нагрузки на эксплуатантов воздушных судов из-за роста затрат на лизинг, топливо, накладные расходы в период кризисных явлений в экономике;

• отказ ряда иностранных поставщиков на предоставление возможности использования программного обеспечения и цифровых сервисов, обеспечивающих в том числе БП;

• повышение финансовой нагрузки на операторов аэропортов и других участников авиатранспортной отрасли Российской Федерации в связи с логистическими и иными трудностями при организации поставок импортной техники.

Россия вынуждена создавать свое законодательство и организовывать обеспечение безопасности полетов воздушных судов, которые были взяты в лизинг и в настоящее время не возвращены или приобретены в собственность, оставлены для эксплуатации в России.

Еще ранее в 2021 году приняты документы стратегического характера, прежде всего Стратегия национальной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 02.07.2021 № 400, Транспортная стратегия Российской Федерации до 2030 года с прогнозом на период до 2035 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 27.11.2021 № 3363-р (далее — Транспортная стратегия) и др. Так, в Транспортной стратегии говорится о необходимости обеспечить авиационную подвижность населения Российской Федерации, которая ниже уровня развитых стран и крайне неравномерна по регионам. Проблема низкой авиационной подвижности остро стоит для территорий Арктической зоны России и Дальнего Востока, где зачастую единственным круглогодично доступным видом транспорта является авиасообщение. Низкий уровень развития местных воздушных перевозок препятствует повышению связанности сети воздушного транспорта и увеличению транспортной подвижности жителей вышеуказанных регионов. Развитие региональных и местных воздушных перевозок невозможно без решения проблем аэродромной инфраструктуры и совершенствования системы организации воздушного движения, развития парка ВС, включая легкую авиацию, обеспечения безопасности полетов. Также утверждена Комплексная программа развития авиационной отрасли Российской Федерации до 2030 года². В 2022–2024 годах во исполнение документов стратегического характера были приняты соответствующие программы. В частности, распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.06.2022 № 1693-р утверждена Комплексная программа развития авиационной отрасли Российской Федерации до 2030 года. В 2024 году скорректирована Государственная программа Российской Федерации «Развитие транспортной системы», утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 20.12.2017 № 1596.

В России были приняты меры по активизации строительства российского самолетостроения. Внесены изменения в законодательство об обеспечении безопасности полетов. Новеллы заключаются в том числе в установлении полномочий Росавиации, связанных с проведением обязательной сертификации и осуществлением контроля за деятельностью аккредитованных сертификационных центров и испытательных лабораторий; разработкой правил допуска ВС к эксплуатации. Решались вопросы организации ремонта и технического обслуживания судов иностранного производства, замены запчастей, страхования и т. д. Ускоренно созданы соответствующие российские компании и центры, которые в России будут осуществлять деятельность, до антироссийских санкций осуществляемую за рубежом. Проведен значительный объем работ по оперативному переводу воздушного флота российских авиакомпаний в Государственный реестр гражданских воздушных судов Российской Федерации. Оказана финансовая помощь авиакомпаниям. В декабре 2022 года завершен основной этап выдачи сертификатов летной годности на воздушные суда российских авиакомпаний³. Несмотря на западные санкции, безопасность полетов в Российской Федерации в 2022 году оказалась на самом высоком уровне как минимум с 2018 года. Важно, чтобы весь комплекс работ по обеспечению безопасности полетов был налажен в кратчайшие сроки, обеспечивалось выполнение конвенционных и национальных требований, не было допущено снижения уровня безопасности полетов, который и до антироссийских санкций был не на должной высоте.

Прокурорский надзор за исполнением законов о безопасности полетов и ГА осуществляется, таким образом, в сложных и принципиально новых условиях: новое законодательство, связанное с реформой контроля, регуляторной гильотиной и антироссийскими санкциями; новая правоприменительная практика. Исполнение законодательства о безопасности полетов должно находиться под пристальным вниманием прокуроров.

Генеральным прокурором Российской Федерации 25.01.2022 издано указание № 32/23 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере функционирования воздушного транспорта», в котором требуется считать надзор за исполнением законов о безопасности полетов приоритетным направлением надзора. Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 28.02.2023 № 132 «О внесении изменений в отдельные организационно-распорядительные документы Генерального прокурора Российской Федерации и признании утратившим силу приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 01.02.2007 № 22 „Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о безопасности полетов и авиационной безопасности“» на транспортных прокуроров возложены полномочия по организации и осуществлению надзора в сфере экспериментальной авиации.

В соответствии с п. 1.1 указания заместителя Генерального прокурора Российской Федерации — Главного военного прокурора от 29.05.2022 № 119/14/6 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере безопасности полетов» военными прокурорами на системной основе организован и осуществляется надзор за деятельностью Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, в которых предусмотрена военная служба, Общероссийской общественно-государственной организации «Добровольное общество содействия армии, авиации и флоту России» (далее — ДОСААФ России), их подведомственных организаций, связанных с эксплуатацией воздушных судов, инфраструктуры аэродромов, их техническим обслуживанием и управлением воздушным движением.

В условиях СВО особую актуальность приобретает обеспечение безопасности полетов судов государственной авиации и государственной военной авиации и, соответственно, прокурорский надзор за законностью в этой сфере. Статистика показывает рост аварийных происшествий с судами этой авиации. Проведенное исследование свидетельствует о наличии факторов, способствующих данной аварийности, многие из которых аналогичны факторам, относящимся к ГА. Имеются пробелы в законодательном регулировании ряда вопросов, связанных с обеспечением безопасности полетов.

В процессе настоящего исследования основное внимание было сконцентрировано на изучении юридической монографической и периодической литературы по вопросам безопасности полетов; исследовании отечественного и международного законодательства в рассматриваемой сфере, анализе состояния ведомственного контроля, деятельности прокуратуры по надзору за исполнением законов в сфере обеспечения безопасности полетов, разработаны предложения по совершенствованию законодательства, повышению эффективности контрольной деятельности, прокурорского надзора.

Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ В СФЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ ПОЛЕТОВ

§ 1.1. Безопасность полетов: понятие и содержание

Прокурорский надзор за исполнением законов о безопасности полетов требует знания прокурорами основ обеспечения этой безопасности. Система обеспечения безопасности авиаполетов совершенствовалась с развитием авиации. И эта система специфична в зависимости от вида авиации.

Данное обеспечение имеет свою историю, связанную с эволюцией в развитии отечественной авиации: от первейших маломестных самолетов деревянной конструкции — до многоместных магистральных пассажирских самолетов. На раннем этапе своего развития авиационная деятельность осуществлялась без должного нормативного регулирования и характеризовалась несовершенными техническими средствами, отсутствием необходимой инфраструктуры, неполноценным контролем, неадекватной оценкой факторов опасности. Специалисты выделяют⁴ три этапа развития системы обеспечения безопасности полетов:

а) техническая эра — с начала 1900-х по конец 1960-х годов. В этот период авиация становится отраслью массовых перевозок, в которых случаи нарушений в системе обеспечения безопасности полетов были первоначально обусловлены техническими причинами и отказами оборудования. Меры по обеспечению безопасности полетов были в основном сконцентрированы на расследовании и совершенствовании технических факторов. Благодаря техническим усовершенствованиям к 1950-м годам произошло постепенное снижение частоты авиационных происшествий, и деятельность по обеспечению безопасности полетов распространилась на нормотворчество и надзор;

б) эра человеческих факторов — с начала 1970-х до середины 1990-х годов. Это были годы значительного технического прогресса, следствием которого стало введение в эксплуатацию реактивных двигателей, РЛС (бортовые и наземные радиолокационные станции), автопилотов, командных пилотажных приборов, усовершенствованных средств навигации и связи и аналогичных технических средств, повышающих технические характеристики как в воздухе, так и на земле. Это обозначило начало «эры человека», и особое внимание в обеспечении безопасности полетов было обращено на деятельность человека и человеческие факторы, что обусловило появление оптимизации работы экипажа (ОРЭ), летной подготовки, ориентированной на полеты по авиалиниям (LOFT), антропоцентрической автоматизации и других воздействий, связанных с деятельностью человека.

Следует отметить, что в начале 1970-х годов частота авиационных происшествий значительно снизилась благодаря техническим достижениям и дальнейшему усовершенствованию правил безопасности полетов. Авиация становится более безопасным видом транспорта, и акцент в обеспечении безопасности полетов стал перемещаться на деятельность человека и человеческие факторы, включая вопросы взаимодействия «человек — машина».

Несмотря на масштабные вложения ресурсов в мероприятия по ослаблению факторов ошибок, человеческий фактор продолжал оставаться одной из главных постоянно повторяющихся причин авиационных происшествий. Оборотной стороной усилий по всестороннему изучению человеческого фактора явилось то, что в центре внимания был индивидуум, а эксплуатационному и организационному контексту, в котором индивидуумы выполняли свои задачи, уделялось мало внимания. Только в начале 1990-х годов впервые было признано, что индивидуумы работают в сложных эксплуатационных условиях, включающих многочисленные факторы, влияющие на поведение человека. Стало очевидным, что управление БП выполняется косвенно через летчика путем повышения его подготовленности к выверенным правильным действиям в сложных ситуациях и ограничений во время выполнения полетных задач. Это привело к необходимости, в рамках обеспечения безопасности полетов, проведения анализа информации, касающейся вопросов, ранее не учитываемых при расследовании авиационных происшествий, связанных с «эксплуатационным контекстом»;

в) организационная эра — с середины 1990-х по настоящее время.

В данный период БП стала рассматриваться системно, охватывая как организационные, технические, так и человеческие факторы. В это время, учитывая влияние, которое оказывают на эффективность системы контроля за факторами риска безопасности полетов в авиации организационная культура и политика, появилось новое понятие — «происшествия по организационным причинам». Обычная работа по сбору и анализу данных, сводившаяся к использованию сведений, полученных в ходе расследований авиационных происшествий и серьезных инцидентов, была в значительной мере дополнена новым превентивным подходом к проблемам обеспечения безопасности полетов.

Новый подход был основан на применении превентивных и реагирующих методов в процессе сбора и анализа данных с целью мониторинга известных факторов риска и выявления новых возникающих проблем в сфере обеспечения безопасности полетов. Новые возможности послужили обоснованием дальнейшего продвижения к созданию действенного механизма управления БП и в целом БП стала рассматриваться в системном плане, охватывающем организационные, человеческие и технические факторы.

Обеспечение безопасности полетов (БП) является одной из основных задач эксплуатантов воздушного транспорта, главным показателем качества деятельности различных видов авиации, гарантирующим минимальный риск возникновения аварийных ситуаций и обеспечивающим сохранение жизни пассажиров и членов экипажа. Эта задача комплексная, поскольку БП зависит от качества работы всех составных звеньев авиационной транспортной системы (АТС): эксплуатируемой авиационной техники, летного и технического персонала, наземной техники и персонала служб управления воздушным движением и обеспечения полета.

В течение продолжительного времени основными отечественными нормативными документами, регламентирующими деятельность воздушного транспорта, понятие БП определялось как комплексная характеристика воздушного транспорта и авиационных работ, определяющая способность выполнять полеты без угрозы для жизни и здоровья людей или как аналогичное приведенному определению «свойство авиационной транспортной системы»⁵.

Некоторые авторы, полагая, что полет, как и иной элемент жизнедеятельности человека, не может быть полностью свободным от наличия угроз безопасности для его жизни и здоровья, предложили при определении понятия БП использовать «категорию приемлемого риска реализации этих угроз»⁶. Одно из первых таких определений приведено в Универсальной программе ICAO (International Civil Aviation Organization) по проведению проверок организации контроля за обеспечением БП и получило дальнейшее развитие в Руководстве по управлению безопасностью полетов ICAO.

С таким подтекстом понятие БП обозначено в Приложении 19 («Управление безопасностью полетов») к Конвенции о международной гражданской авиации, где в Главе 1 «Определения» предусмотрено, что безопасностью полетов является «состояние, при котором риски, связанные с авиационной деятельностью, относящейся к эксплуатации воздушных судов или непосредственно обеспечивающей такую эксплуатацию, снижены до приемлемого уровня и контролируются». В этом же Приложении указано, что каждое государство принимает Государственную программу по безопасности полетов (ГосПБП) на основе существующих Стандартов и Рекомендуемой практики в целях достижения приемлемого уровня эффективности обеспечения БП⁷.

В отечественном законодательстве Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.04.2022 № 642⁸ в ГА БП определена как «состояние, при котором риски, связанные с деятельностью в области гражданской авиации, относящейся к эксплуатации воздушных судов или непосредственно обеспечивающей такую эксплуатацию, снижены до приемлемого уровня и контролируются» (п. 2).

Содержание терминов, относящихся к БП, определено в «ГОСТ Р 55585-2013 Национальный стандарт Российской Федерации. Воздушный транспорт. Система управления безопасностью полетов воздушных судов. Термины и определения», введенном в действие с 07.01.2014 приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 10.10.2013 № 1143-ст «Национальный стандарт Российской Федерации. Воздушный транспорт. Система управления безопасностью полетов воздушных судов. Термины и определения» (далее — Приказ № 1141-ст). Согласно п. 2 названного приказа, «безопасность полетов воздушных судов — это состояние авиационной транспортной системы, при котором риск снижен до приемлемого уровня и поддерживается на этом или более низком уровне посредством непрерывного процесса выявления угроз, контроля факторов риска и управления состоянием системы».

Безопасность полетов неразрывно связана с функционированием СУБП. Система управления безопасностью полетов воздушных судов (далее — СУБП): система, состоящая из множества взаимосвязанных и упорядоченных элементов или модулей, предназначенных для обеспечения необходимого уровня безопасности полетов воздушных судов в соответствии с принятым системным подходом.

Управление безопасностью полетов воздушных судов представляет собой процесс и/или деятельность в пределах функциональных возможностей СУБП воздушных судов и их структур для обеспечения изменения состояния системы по критериям достижения заданных уровней показателей безопасности для комплекса условий, требований и специфики функционирования системы с учетом возможных воздействий на систему прогнозируемых опасных факторов.

В ст. 24.1 ВК РФ закреплено, что «реализация государственной системы управления безопасностью полетов гражданских ВС обеспечивается в Российской Федерации в соответствии с международными стандартами Международной организации гражданской авиации». Инструктивный материал ИКАО по созданию СУБП приведен в Руководстве по управлению безопасностью полетов (РУБП) Dос 9859. Международная организация гражданской авиации (ИКАО) пришла к выводу, что наиболее эффективным способом повышения безопасности в гражданской авиации является внедрение системного подхода к управлению БП и внедрения СУБП в авиационных предприятиях и организациях.

Как отмечено выше, требования об обязательности разработки СУБП в авиационных предприятиях и организациях установлены соответствующими Поправками в обязательных для исполнения стандартах Приложения 1 «Выдача свидетельств авиационному персоналу», Приложения 6 «Эксплуатация воздушных судов», Приложения 8 «Летная годность воздушных судов», Приложения 11 «Обслуживание воздушного движения» и Приложения 14 «Аэродромы» к Конвенции о международной гражданской авиации.

В марте 2009 года было предпринято широкомасштабное внедрение упреждающей стратегии управления БП в действующие международные стандарты и рекомендуемую практику ИКАО. В частности, Поправкой № 101 к Приложению 8 к Конвенции о международной гражданской авиации было введено требование о необходимости внедрения Системы управления безопасностью полетов (СУБП) в организациях, ответственных за изготовление воздушных судов. С принятием указанной поправки к Приложению 8 изготовители воздушных судов оказались в ситуации, когда в соответствии с требованиями международных стандартов ИКАО были обязаны использовать в своей практике две управленческие системы⁹.

1. В соответствии с требованиями главы 5 Приложения 8 изготовитель воздушного судна должен внедрить систему управления безопасностью полетов, как средство эффективного управления факторами риска для безопасности полетов.

2. В соответствии с главой 2 Приложения 8 изготовитель должен обеспечить функционирование системы качества, как средство гарантии годности к полетам каждого изготовленного им экземпляра воздушного судна.

В отечественной авиационной промышленности на тот момент был накоплен богатый опыт по становлению систем качества — от организации бездефектного изготовления продукции до реализации системного подхода к управлению качеством и внедрения интегрированной системы менеджмента. Требования к системе качества изготовителя являются основой сертификационных требований, используемых Авиарегистром МАК в процессе одобрения производства воздушных судов, а также средством обеспечения признания странами-импортерами производственных возможностей предприятий при экспорте российской авиационной техники. При этом основными функциями изготовителя являются обеспечение соответствия каждого серийного производимого гражданского воздушного судна сертифицированному типу и дальнейшее поддержание его летной годности, которые на практике реализуются в условиях постоянного сдерживания под контролем факторов опасности для безопасности полетов.

Анализ данных норм показывает, что существует несколько контуров СУБП: международный, государственный и корпоративный.

Глобальный план обеспечения безопасности полетов (ГПБП) определил стратегию постоянного совершенствования для реализации государствами путем создания базовой, а затем и более совершенной системы обеспечения безопасности полетов, установив общие сроки и цели:

a) ближнесрочная задача (до 2017 года) — внедрение эффективной системы обеспечения безопасности полетов;

б) среднесрочная задача (до 2022 года) — полное внедрение разработанных ИКАО основных принципов государственной программы по безопасности полетов;

в) долгосрочная задача (до 2027 года) — перспективная система обеспечения безопасности полетов, включая упреждающее управление рисками¹⁰.

Глобальный план обеспечения безопасности полетов (ГПБП) претерпел значительные изменения, в основном в результате его возросшей роли в качестве высокоуровневого документа с изложением основных принципов, планов и направлений реализации, который во взаимодействии с Глобальным аэронавигационным планом (ГАНП) ИКАО определяет в рамках всего сектора прогресс в сфере воздушного транспорта. Глобальные планы определяют средства и задачи, руководствуясь которыми ИКАО, государства и заинтересованные стороны в авиации могут предвидеть рост объемов воздушного движения и эффективно управлять им, принимая при этом упреждающие меры в целях поддержания или повышения уровня безопасности полетов. ГПБП содержит адресованные государствам рекомендации о том, как добиваться реализации глобальных целей в области обеспечения безопасности полетов, и включает инструктивный материал по передовой практике.

ИКАО начала обеспечивать значительно улучшенный и расширенный онлайновый доступ в режиме реального времени к информации о безопасности полетов в рамках своего проекта iSTARS, а также к целому диапазону дополнительных авиационных данных.

Сеть совместной помощи в области безопасности полетов SCAN cлужит для упрощения и координации обмена связанной с безопасностью полетов информацией в отношении проектов и деятельности в области финансовой и технической помощи. SCAN представляет собой новый канал связи, позволяющий донорам и сторонам, предоставляющим помощь, обсуждать текущие проекты и планы оказания помощи на будущее.

Фонд безопасности полетов (SAFE) позволяет осуществлять сбор и использование добровольных пожертвований от государств и других доноров на ответственной, последовательной, эффективной и своевременной основе, сводя при этом к минимуму административные расходы.

Государственная программа безопасности полетов (ГосПБП) — это система для управления государством БП. Реализация ГосПБП должна соответствовать масштабу и сложности этой авиационной системы и может потребовать координации с различными государственными ведомствами, ответственными за отдельные элементы деятельности ГА.

Состоит программа из четырех компонентов:

1) государственная политика и цели в области БП;

2) управление факторами риска для БП на государственном уровне;

3) обеспечение БП на государственном уровне;

4) популяризация БП на государственном уровне.

Управление факторами риска и обеспечение БП на государственном уровне осуществляется в форме реализации полномочий законодательных органов и органов государственного контроля (надзора) в сфере авиации.

Распоряжением Правительства РФ от 06.05.2008 № 641-р утверждена Государственная программа обеспечения безопасности полетов воздушных судов гражданской авиации, рассчитанная на период 2008–2015 гг., новой программы до настоящего времени не разработано, в то же время распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.06.2022 № 1693-р утверждена Комплексная программа развития авиатранспортной отрасли Российской Федерации до 2030 года, одной из целей которой является поддержание необходимого уровня БП.

В России подход к СУБП обеспечивается посредством:

• структуры и функций федеральных органов власти;

• Воздушного кодекса Российской Федерации (ВК РФ). Так, ст. 24.1 устанавливает, что реализация государственной системы управления БП гражданских воздушных судов обеспечивается в России в соответствии с международными стандартами Международной организации гражданской авиации;

• правил разработки и применения СУБП воздушных судов, а также сбора и анализа данных о факторах опасности и риска, создающих угрозу БП гражданских ВС, хранения этих данных и обмена ими в соответствии с международными стандартами Международной организации гражданской авиации¹¹.

Приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии (Росстандарта) от 09.07.2014 № 815-ст утвержден и введен в действие «ГОСТ Р 56079-2014. Национальный стандарт Российской Федерации. Изделия авиационной техники. Безопасность полета, надежность, контролепригодность, эксплуатационная и ремонтная технологичность. Номенклатура показателей», где в главе 3.2 «безопасность полета» определена как «свойство воздушного судна, в целом характеризующее способность обеспечивать завершение полета в ожидаемых условиях эксплуатации без нанесения вреда лицам или имуществу», т. е. основной принцип безопасности заключен в минимизации рисков и обеспечении безопасности всех участников полета: экипажа, пассажиров, а также груза и окружающей среды.

СУБП авиакомпании представляет собой упорядоченный подход к обеспечению заданного уровня БП, включающий необходимые организационные структуры, сферы ответственности, политику и процедуры. В этой связи внедряемые СУБП различаются параметрами управления (показателями уровня БП), процедурами и методическим обеспечением процессов управления БП. Обобщение передового опыта разработки, внедрения и совершенствования СУБП в ведущих авиакомпаниях позволяет сформировать типовую СУБП эксплуатанта ВС, в которой систематизированы и представлены основные требуемые стандартами процедуры.

Эксплуатант создает систему управления БП, которая соответствует объему и сложности выполняемых полетов, и обеспечивает ее функционирование.

СУБП должна включать:

• процессы определения фактических и потенциальных угроз для БП и оценки соответствующих рисков;

• процессы разработки и внедрения профилактических мероприятий, необходимых для поддержания приемлемого уровня безопасности полетов;

• обеспечение постоянного контроля и регулярной оценки адекватности и эффективности мер по управлению БП¹².

Эксплуатант должен утвердить и использовать в своей деятельности РУБП, которое должно соответствовать объему и сложности выполнения полетов и включать:

• обязанности должностных лиц по организации и обеспечению функционирования системы управления безопасностью полетов;

• перечень сведений в области безопасности полетов, порядок их учета и хранения;

• источники данных для получения сведений в области безопасности полетов;

• порядок выявления факторов опасности;

• порядок сбора данных о факторах опасности;

• порядок анализа данных о факторах опасности и проведения оценки риска;

• порядок разработки мероприятий по снижению риска;

• порядок обеспечения организационными и финансовыми ресурсами мероприятий по снижению риска;

• порядок оценки эффективности реализованных мероприятий по снижению риска¹³.

В зависимости от контекста понятие БП может иметь иные интерпретации, к примеру:

• отсутствие авиационных происшествий — точка зрения, широко распространенная среди пассажиров;

• отсутствие рисков, то есть факторов, которые могут привести к ущербу, или их приемлемую величину;

• отношение работников к небезопасным действиям и условиям, то есть корпоративная культура безопасности с сопутствующими процессами выявления источников опасности и управления рисками, включая недопущение потерь в результате авиационных происшествий (человеческих жертвы, ущерб имуществу и окружающей среде).

Обеспечение БП воздушных судов — сложнейшая задача, в разрешении которой принимают участие проектировщики, изготовители и эксплуатанты авиационной техники. Уже на стадии проектирования, изготовления и испытания авиационной техники требования по БП реализуются в конструкции ВС и технологии его изготовления. На этапе эксплуатации ВС эти требования поддерживаются путем соответствующей организации работ на земле и в воздухе. Таким образом, обеспечение БП является сопряженной проблемой, требующей системного подхода, сущность которого состоит в надежности всех элементов авиационной транспортной системы, их взаимосвязей между собой и внешней средой.

В настоящее время находит применение ресурсный подход к обеспечению БП, заключающийся в более глубоком изучении свойств и характеристик элементов АТС, определяющих факторы (причины) негативных авиационных событий.

БП зависит от большого количества факторов, в научной литературе их подразделяют на системные и внесистемные¹⁴.

Системные факторы определяются внутренними свойствами авиационной транспортной системы, в том числе:

• уровнем технической оснащенности подсистемы (службы);

• функциональной эффективности и надежности применяемых технических средств;

• уровнем организации функционирования подсистемы (службы);

• уровнем профессиональной подготовки и дисциплины операторов, а также уровнем контроля качества функционирования элементов и подсистемы (службы) в целом.

К системным относятся технический и человеческий факторы.

Технические факторы определяются надежностью или отказом авиационной техники.

Человеческие факторы связаны с действиями людей и имеют личную основу. К этим нарушениям относятся ошибочные действия или бездействия людей, связанные с организацией, подготовкой, выполнением и обеспечением полетов, в своем основании они имеют конкретные причины, обусловленные индивидуальными, личными характеристиками людей.

Внесистемные факторы — это факторы опасности внешней среды, к ним относят терроризм и опасные метеорологические условия.

Согласно международным стандартам и рекомендуемой практике (SARPS), коммерческие воздушные перевозки выполняются в соответствии с концепцией приемлемого риска безопасности полетов. При этом необходимым условием эффективного функционирования СУБП авиакомпании являются мониторинг и регулирование БП, а также контроль за изменениями в эксплуатируемой сложной динамической системы АТС¹⁵.

Анализ динамики текущего уровня безопасности полетов ВС как состояния АТС необходимо выполнять для получения объективной оценки эффективности корпоративной СУБП и ее планового развития. Такие оценки для авиакомпаний регламентированы стандартами Международной ассоциации воздушного транспорта (International Air Transport Association — IATA) и с рекомендуемой практикой ИКАО.

Признание на международном уровне концепции приемлемого риска авиационного происшествия в полете способствует достижению максимальной коммерческой эффективности летной эксплуатации воздушного транспорта, но обостряет проблему обеспечения требуемого уровня БП.

На современном этапе развития авиации, когда она оснащается новой сложной авиационной техникой (АТ) при наличии довольно большого парка воздушных судов (ВС) прошлых поколений, БП приобретает особое значение как один из главных компонентов качества функционирования АТС.

Обеспечение безопасности полетов имеет несколько составляющих, которые выделены в международном и национальном регулировании. Так, обеспечение включает требования об обязательности разработки СУБП в авиационных предприятиях и организациях, что установлено соответствующими Поправками в обязательных для исполнения стандартах Приложения 1 «Выдача свидетельств авиационному персоналу», Приложения 6 «Эксплуатация воздушных судов», Приложения 8 «Летная годность воздушных судов», Приложения 11 «Обслуживание воздушного движения» и Приложения 14 «Аэродромы» к Конвенции о