Р. М. Усманова

Муниципальное право в системе публичного регулирования общественных отношений

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК [342.553+355.071(1-)]

ББК 67.401я73

У74

Автор:

Усманова Резида Минияровна.

Рецензенты:

Тимофеев Н. С. — профессор кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова, доктор юридических наук;

Пешин Н. Л. — профессор кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова, доктор юридических наук.

Монография посвящена определению места муниципального права в системе публичного регулирования общественных отношений. В работе проводится анализ публичного регулирования общественных отношений в системе местного самоуправления, раскрывается система норм, посредством которых осуществляется данное регулирование. Исследуются все аспекты соотношения муниципально-правового регулирования и публичного неправового регулирования отношений в сфере местного самоуправления, рассматривается способность традиций, обычаев и обыкновений выступать самостоятельными регуляторами общественных отношений на местном уровне. Отдельно в монографии анализируются перспективы публичного регулирования общественных отношений на местном уровне.

Монография адресована всем, кто интересуется проблемами местного самоуправления.

УДК [342.553+355.071(1-)]

ББК 67.401я73

© Усманова Р. М., 2015

© ООО «Проспект», 2015

ВВЕДЕНИЕ

Местное самоуправление является одним из ключевых показателей того, насколько в России гармонично развиваются гражданское общество и правовое государство. Местное самоуправление, являясь соответствующим уровнем публичной власти, наиболее приближенным к населению, направлено в первую очередь на обеспечение и защиту всех интересов населения, что обеспечивается посредством закрепления в нормах муниципального права гарантий реализации прав граждан и ответственности органов публичной власти.

Местное сообщество является той средой, в которой человек формируется, включается в процесс политической и правовой социализации, приобретает необходимые качества для решения вопросов, связанных с непосредственной жизнедеятельностью своего территориального коллектива, с конкретной местностью и одновременно играющих важную роль для государства в целом.

В этой ситуации необходимо использовать возможности самого права как особого социального регулятора публичных отношений на местном уровне. Однако какие-то стороны и черты общественно значимого поведения людей, общезначимых потребностей и интересов остаются вне правового общенормативного регулирования. Здесь особая роль отводится иным социальным неправовым регуляторам – традициям, обычаям, обыкновениям, политическим нормам, которые действуют в муниципальном образовании и посредством которых регулируются публичные отношения в системе местного самоуправления.

В последние годы проблема взаимодействия и соотношения различных видов соционормативных регуляторов получила наибольшее развитие. Каждый из них, сохраняя свою специфику, выступает в качестве регулятора особого рода. Виды социальных норм, которые применяются в системе местного самоуправления, имеют самостоятельное значение наряду с нормами муниципального права.

Только посредством согласованного регулирования общественных отношений в системе местного самоуправления нормами права и иными социальными неправовыми нормами можно создать условия для эффективного решения вопросов местного значения как в интересах всего населения, так и отдельных слоев.

Кроме того, многообразие различных отношений, возникающих на муниципальном уровне, обусловливает богатство обращенных к ним правовых норм. Соответственно, раскрывая комплексный характер муниципального права как отрасли права и как науки, необходимо рассмотреть место муниципального права в системе права в целом, соотношение с другими отраслями права, а также место науки муниципального права в системе научного знания. Таким образом, актуальное значение имеет и выявление потенциала муниципального права в общей системе нормативного правового регулирования общественных отношений, не только их соотношения, но и корреляции муниципально-правового регулирования в общем объеме правового регулирования. Причем подходить к данным вопросам следовало бы не узко юридически; учеными не раз рассматривались проблемы муниципально-правового регулирования в контексте его соотношения с государственно-правовым регулированием. Однако на современном этапе особую актуальность приобретает исследование взаимодействия государственно-правового регулирования муниципальных отношений и муниципально-правового регулирования, а также их положение в системе публичного регулирования общественных отношений местного самоуправления, т. е. в соотношении с неправовым регулированием публичных отношений на местном уровне. На сегодняшний день отсутствует монографическое исследование, в котором отражаются все аспекты соотношения муниципально-правового регулирования и публичного неправового регулирования отношений на местном уровне, рассматривается способность традиций, обычаев и обыкновений выступать самостоятельными регуляторами общественных отношений на местном уровне и быть определенными источниками муниципального правообразования.

Данные обстоятельства и обусловили обращение автора к изучению проблемы определения места муниципального права в системе публичного регулирования общественных отношений.

ГЛАВА 1. ПУБЛИЧНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ: ПОНЯТИЕ, СОДЕРЖАНИЕ, СИСТЕМА

§ 1. ПОНЯТИЕ И СОДЕРЖАНИЕ ПУБЛИЧНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ

В юридической литературе термин «публичное регулирование» не получил своего распространения. Ученые предпочитали и предпочитают использовать категории «правовое регулирование», «государственное регулирование», «нормативное регулирование», «индивидуальное регулирование», «социальное регулирование», «государственно-правовое регулирование», «законодательное регулирование», «локальное правовое регулирование».

Видимо, это связано с тем, что отечественное правоведение удовлетворялось правовым и государственно-правовым регулированием (что, по сути, отождествлялось). Особая роль при этом отводилась государственной власти и государству как монополисту в сфере правотворчества. Однако в настоящее время, помимо государственной власти, выделяются также муниципальная власть, институты прямой демократии, хотя и связанные с публичной властью, но все-таки имеющие самостоятельное значение, кроме того, политические партии и иные общественные объединения, которые выполняют возложенные на них публичные функции, и ряд ученых относит их к категории общественной власти¹.

В настоящее время ряд ученых рассматривает понятие «публичное регулирование» в связи с публичным управлением как одну из его функций, направлений осуществления². Так, В.Е. Чиркин пишет: «Публичное управление – это нормотворческая, распорядительная, контрольная, организационная и иная деятельность. Она осуществляется на основе установленных норм, правил, процедур»³. Другие, не рассматривая в общем смысле данное понятие, прибегают сразу к рассмотрению публичного права и связанного с ним публично-правового регулирования⁴. «Природу публично-правового регулирования нельзя понять без современных представлений о динамике публичного права», – пишет Ю.А. Тихомиров⁵.

Как известно, общество поддерживает стабильность своей жизни двумя основными средствами: властным управлением и нормативным регулированием. С помощью власти деятельность различных субъектов направляется на достижение общих целей. С помощью же нормативного регулирования согласовываются (упорядочиваются) отношения между ними. Функционирование власти осуществляется на трех уровнях социальной структуры общества: общественном, охватывающем сложные социально-политические отношения, публичном и частном. «Частный уровень действует в малых группах, публичный же включает универсальную (государственную власть) и корпоративную (территориальную, ассоциативную) власть», – пишет В.Е. Чиркин⁶. Собственно публичная власть в организационно-правовом смысле – это специфический вид деятельности, связанный с реализацией властных полномочий, осуществляемой системой специальных органов государства либо органов местного самоуправления.

При этом публичная власть и общественная власть выражают общие интересы, и в широком смысле обе эти власти в совокупности образуют публичную власть как особую разновидность социальной власти. В данном контексте публичная власть представляет собой общественное управление, осуществляемое различными субъектами, обладающими определенными властными полномочиями в различных социальных группах. В юридической литературе учеными уже рассматривалась публичная власть в узком и широком смысле.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации публичная власть представлена в виде государственной и муниципальной власти, и она осуществляется посредством правовых норм, созданных и применяемых государством. Общественная власть опирается на неправовые нормы: обычаи, традиции, обыкновения и политические установления. Следовательно, одним из средств публичной власти в широком смысле выступает публичное регулирование общественных отношений.

Публичное регулирование, как часть общего нормативного регулирования, – это влияние тех или иных правил, установленных или признанных государством, обществом, коллективными образованиями, на поведение людей, с целью упорядочения их отношений и достижения стабильности в обществе.

Верно отмечает Е.А. Лукашева: если говорить о системе нормативного регулирования как об автономном, объективно существующем явлении, то ее можно определить как всю совокупность норм, посредством которых осуществляется регуляция поведения людей в обществе, их отношений между собой в рамках объединений, коллективов, а также взаимоотношений с природой, регулируемых посредством социально-технических норм⁷. Данная система представлена совокупностью социальных норм, при помощи которых и оказывается целенаправленное упорядочивающее воздействие на общественные отношения.

Социальные нормы формируются в процессе сознательной, целеполагающей деятельности людей, обусловленной объективными факторами (условиями жизни), придающими нормам «объективную властность»⁸. Социальная норма в этом случае – определенное правило. А «всякое правило», как утверждал Г.Ф. Шершеневич, «предполагает цель, разум и волю»⁹. Поэтому социальная норма здесь предстает как итог взаимодействия объективных и субъективных факторов, присутствующих в жизни людей. Сущность социальной нормы С.Н. Харючи раскрывает через объективные и субъективные характеристики¹⁰. Так, объективный характер социальной нормы определяется следующими обстоятельствами: возникновение норм обусловлено объективной потребностью людей в саморегуляции, поддержании стабильности и порядка в их повседневной жизни; они формируются в процессе деятельности людей, объективно обусловленной способом производства; каждая норма неотделима от отношений обмена, и материальные и духовные блага, выступающие объектом обменных отношений, заданы существующими экономическими и социально-культурными условиями.

Объективные социальные нормы в данном контексте – это повторяющиеся и устойчивые социальные связи, возникающие в процессе социальной деятельности людей, обмена материальными и духовными благами и выражающие потребность социальных систем в саморегуляции. Социальные нормы, по мнению Е.А. Лукашевой, «относительно устойчивые формы взаимодействия людей, которые осознаются ими и затем выражаются в нормативных системах. Такие нормативные системы формируют те требования, запреты, пожелания, которые общество предъявляет личности с целью упорядочения и координации общественных отношений»¹¹. Далее, продолжает С.Н. Харючи, в социальной норме неизменно присутствуют субъективные качества, поскольку потребность общества, тех или иных людей в поддержании устойчивости субъективно осознается индивидами, группами. Результатом такого осознания является стремление взять под защиту одну группу норм, «перекрыть» действия других, приспособить определенные нормативные системы к наиболее оптимальному обслуживанию личных, частных или групповых интересов. Такое субъективное осознание социальной значимости объективных социальных норм играет большую роль в установлении среди людей ценностных эталонов и стандартов, усилении воздействия социальных норм на сознание и поведение¹².

По поводу субъективного и объективного среди ученых существуют различные точки зрения. Сторонники объективного в социальной норме выводят норму из деятельности людей. «Деятельность “нормирована” изначально, нормы присутствуют в той или иной степени на всех ее этапах», – пишет Э.В. Соколов¹³. О.Г. Дробницкий, исследуя процесс формирования норм, отмечает, что из стихийного взаимодействия индивидов могут рождаться нормативы, которые становятся образованием качественно иного порядка. Фактически складывающиеся взаимодействия людей образуют общепринятую форму поведения, которая становится «нормой», «правилом», принудительным образом для индивидуумов и массы людей¹⁴.

Другая точка зрения заключается в том, что социальная норма – элемент общественного и индивидуального сознания, продукт специализированной идеологической деятельности различных субъектов нормотворчества. Эту точку зрения поддерживают, в частности, Н.В. Витрук, А.А. Ушаков, Н.И. Козюбра. Однако специальная нормотворческая деятельность, связанная с сознанием и различными формами закрепления и выражения действующих объективных норм, выделяется на более поздних этапах развития общества, когда возникает потребность создания идеальных соционормативных комплексов¹⁵. Поэтому, исходя из всего изложенного выше, под социальными нормами следует понимать все нормы, возникшие в человеческом сообществе в результате взаимодействия объективных и субъективных факторов и устанавливающие правила должного поведения людей. В научной литературе встречаются и другие определения социальной нормы¹⁶. Как бы ни отличались определения, общим у них является то, что в каждом прямо или опосредованно фиксируется способность норм выступать в качестве регулятора человеческой деятельности. Однако они регулируют не всякую деятельность человека, а, как верно отмечает Е.М. Пеньков, «лишь то, которое регулирует общественное поведение людей.., когда прямо и непосредственно проявляется сущность человека как “совокупность общественных отношений”»¹⁷.

Социальные нормы, являющиеся условием и средством публичного регулирования, весьма многообразны по содержанию и целям. Важное место в системе социальных норм занимает право. Право является «опорной конструкцией» всей системы социальных норм, ибо на него приходится основная часть нормативного регулирования современных процессов и общественных отношений.

Однако публичное регулирование публичных отношений осуществляется посредством и других социальных норм. Например, в соответствии с Федеральным законом от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации»¹⁸ лица, относящиеся к малочисленным народам, объединения малочисленных народов в целях сохранения и развития своей самобытной (здесь и далее выделено автором – Р.У.) культуры и в соответствии с законодательством Российской Федерации вправе… соблюдать свои традиции и совершать религиозные обряды, не противоречащие федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации, содержать и охранять культовые места. При этом у органов местного самоуправления в числе полномочий – защита исконной среды обитания, традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов. Упорядочение отношений с помощью традиций и обычаев мы также видим на примере действия Федерального закона от 12 января 1996 г. № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле»¹⁹, где в ст. 3 под погребением понимаются обрядовые действия по захоронению тела (останков) человека после его смерти в соответствии с обычаями и традициями, не противоречащими санитарным и иным требованиям. Моральными и этическими нормы можно руководствоваться при использовании технологий клонирования человека, в соответствии с Федеральным законом от 20 мая 2002 г. № 54-ФЗ «О временном запрете на клонирование человека»²⁰. Устав политической партии определяет внутреннее устройство политической партии и может содержать положения, не содержащиеся в ст. 21 Федерального закона от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях»²¹, относящиеся к ее деятельности и не противоречащие законодательству РФ. Как видим из приведенных примеров, социальные неправовые нормы способны регулировать ту или иную область общественных отношений.

Как видим, регулирование публичных отношений осуществляется как путем официально-властного установления государством, органами местного самоуправления, различных общеобязательных правил (норм права), так и возможностью упорядочения общественных отношений с помощью выработанных самим обществом, народом, нацией, отдельным коллективом граждан и негосударственными органами норм и правил поведения (мораль, обычаи, традиции, обыкновения, политические нормы).

Соответственно мы можем выделить две самостоятельные подсистемы публичного регулирования: 1) правовое регулирование; 2) неправовое регулирование.

Правовое регулирование как часть публичного регулирования является предметом многих исследований. Интересен тот факт, что такие термины, как «законодательное регулирование»²², «государственно-правовое регулирование»²³, «нормативное регулирование»²⁴, используются как адекватные с термином «правовое регулирование».

Впервые о правовом регулировании как о правовой конструкции, заслуживающей самостоятельного исследования, заговорили в нашей стране в начале 1930 гг. Именно в это время П.И. Стучка выдвинул положение о том, что правовое регулирование представляет собой воздействие на общественные отношения посредством закона путем издания норм права. Он писал: «Мы принципиально не были противниками правового регулирования, т. е. организованного государственного воздействия на общественные отношения путем закона»²⁵. Масштабные исследования содержания и сущности правового регулирования были проведены в 1950–1970 гг.²⁶.

Определенные теоретические обобщения по проблеме правового регулирования были проведены Л.С. Явичем, а несколько позднее В.М. Горшеневым²⁷. Так, Л.С. Явич под правовым регулированием понимал различные формы юридического воздействия государства на поведение субъектов²⁸. Похожие определения давал правовому регулированию и С.С. Алексеев. Так, он писал: «Под правовым регулированием следует понимать осуществляемое при помощи права и всей совокупности правовых средств юридическое воздействие на общественные отношения»²⁹. В более поздних своих работах С.С. Алексеев к числу правовых средств воздействия относит юридические нормы, правоотношения, индивидуальные предписания в соответствии с общественными потребностями³⁰.

Примерно в таком же духе правовое регулирование определяется и многими другими исследователями. Так, А.В. Малько отмечает, что правовое регулирование обычно определяют как осуществляемое всей системой юридических средств воздействие на общественные отношения в целях их упорядочения³¹. По мнению Р.Т. Мухаева, правовое регулирование – это социально-юридическое воздействие на общественные отношения в целях их упорядочения, осуществляемое посредством установления субъективных прав и юридических обязанностей участников правоотношения³².

В отечественной юридической литературе встречаются и более широкие трактовки правового регулирования, когда под ним понимают любые формы и средства влияния позитивного права на общественную жизнь. Например, В.М. Горшенев писал: «На наш взгляд, правовое регулирование ... охватывает исключительно все формы и средства влияния права на общественную жизнь»³³. Аналогичной позиции придерживается и Е. А. Лукашева. По ее мнению, правовое регулирование включает все виды воздействия правовых норм на сознание и поведение людей³⁴.

Некоторые исследователи предлагают рассматривать правовое регулирование в узком смысле. В частности, Р.К. Русинов под правовым регулированием понимает воздействие норм права и других специально юридических средств на поведение людей и на общественные отношения в целях их упорядочения и прогрессивного развития. При широкой трактовке правовое регулирование интерпретируется им как разностороннее воздействие на общественные отношения всех правовых явлений, в том числе правовых идей, принципов правовой жизни общества, не воплощенных в юридические формы (законы, нормативно-правовые акты, решения судебных органов и др.)³⁵.

Рассмотрев взгляды различных авторов на понятие правового регулирования, можно констатировать следующее: одни трактуют данное понятие чрезмерно широко, относя к правовому регулированию все формы и средства влияния права на общественную жизнь, другие, наоборот, чрезмерно узко, понимая под правовым регулированием только деятельность по установлению правовых норм и принятию в необходимых случаях индивидуально-правовых решений. По нашему мнению, под правовым регулированием следует понимать правовое воздействие на общественные отношения не только такими средствами, как нормы права, но и принципами права, теориями и научными доктринами, самой ценностью права, наконец, и посредством норм саморегуляции. Какие же признаки характерны для правового регулирования?

1. Правовое регулирование является одним из видов нормативного регулирования, т. е. регулирования, осуществляемого в обществе и связанного с упорядочением общественных отношений. Оно выступает как авторитетное, или властное, упорядочение общественных отношений посредством норм. «Норма интегрирует социальное регулирование и придает ему элемент всеобщности, обеспечивается формирующееся стабилизирующее и информационное воздействие на общественные отношения», – пишет Ю.А. Тихомиров³⁶. Тем не менее правовое регулирование осуществляется и при помощи других правовых средств.

2. Главным и специфическим в правовом регулировании является установление меры возможного и должного поведения посредством закрепления юридических прав и обязанностей участников общественных отношений в нормах права и индивидуальных правовых актах³⁷. В этом отношении интересным представляется следующее высказывание В.Н. Протасова: «Суть правового регулирования как раз и заключается в формировании правовых структур, установлении целесообразных отношений между субъектами в определенной социальной сфере через предоставление им субъективных прав и возложение юридических обязанностей, чтобы вызвать нужное поведение»³⁸.

Правовое регулирование, по мнению М.Ю. Осипова, характеризуется спецификой объекта и предмета, а также тем, что осуществляется через регламентацию процессов установления юридических норм, регламентацию установления индивидуальных предписаний, регламентацию общественных отношений, регламентацию процесса реализации субъективных прав и обязанностей, регламентацию процесса правоприменения³⁹.

Правовое регулирование нельзя сводить только к правовому воздействию посредством норм, изданных государственными органами. «Правовое регулирование по отношению к государственному регулированию остается формой»⁴⁰, – пишет Е.В. Черникова. Нормы права могут издаваться и негосударственными органами.

Но тем не менее «даже в тех случаях, когда нормы права устанавливаются народом или негосударственными организациями, на это имеется либо прямое, либо косвенное дозволение государства»⁴¹, – пишет, например, Н.А. Пьянов. Государство санкционирует или дает разрешение на осуществление ограниченной правотворческой деятельности органам местного самоуправления и иным негосударственным субъектам (например, Трудовой кодекс Российской Федерации определил правила создания коллективных договоров и соглашений между сторонами как важнейших в демократическом обществе правовых актов, регулирующих трудовые отношения).

То же можно сказать и о муниципальной власти, которая является самостоятельным уровнем публичной власти, и органы местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»⁴² (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) вправе издавать по вопросам местного значения свои муниципальные правовые акты, при этом одним из таких актов является устав муниципального образования.

Следовательно, правовое регулирование включает не только государственное правовое регулирование, но и муниципальное правовое регулирование. Как верно пишет В.Р. Шарифуллин: «Правовое регулирование включает государственно-правовое регулирование, однако не исчерпывается им. Сегодня расширяется сфера локального регулирования на предприятиях, в учреждениях и организациях, растет активность праворегулирующей деятельности органов местного самоуправления»⁴³. Необходимость выделения муниципального правового регулирования отмечает и Ю.А. Горбуль. Она пишет: «Не отрицая значимости всех рассмотренных ранее вариантов классификации правового регулирования, считаем, что исследование правового регулирования на федеральном, региональном, муниципальном или локальном уровнях позволяет наиболее логичным и последовательным образом исследовать характерные черты каждого из них. Кроме того, такая классификация представляет более широкие возможности для изучения особенности правового регулирования, поскольку все иные проявляются на всех названных уровнях»⁴⁴.

В отличие от правового неправовое регулирование осуществляется посредством неправовых норм и включает регулирование посредством обычаев и традиций народов, обыкновений и иных норм, действующих наряду с правом, а также политических норм, исходящих от субъектов политической власти. Особенности этих социальных регуляторов будут рассмотрены в следующем параграфе. Сейчас же остановимся на общих моментах.

1. Воздействие социальных норм в неправовом регулировании публичной сферы характеризуется тем, что для одной стороны (коллектива, человека) норма устанавливает определенный вид возможного поведения, для другой стороны (субъекта публичной власти в широком смысле) – вид должного поведения, который состоит в невоспрепятствовании возможности первой стороны. Однако в отличие от правового регулирования в неправовом отсутствуют принудительные функции у второй стороны. Результат такого воздействия в том, что люди сообразуют свое поведение с нормами, либо в том, что поведение, нарушающее норму, вызывает применение мер общественного порицания, утрату доверия либо вызовет собственное неудовлетворение и страх. Право, обычаи, традиции, мораль, корпоративные нормы – все эти явления выполняются в большей мере добровольно, под влиянием сознательности и убежденности людей в их полезности. Меры общественного воздействия, прежде всего сила общественного мнения, поддерживают все виды социальных норм, в том числе и правовые. Другое дело, что для правовых норм эти меры не являются единственным средством обеспечения.

2. Неправовое регулирование осуществляется с помощью стимулов и ограничений, направленных на формирование компромиссов между различными интересами с тем, чтобы их противоречивость не стала непреодолимым препятствием к поступательному движению общества. «По отношению к действиям и поступкам человека, – писал В.М. Бехтерев, – имеются социальные тормоза в виде запретов со стороны старших в семье, со стороны власть имущих, со стороны обычаев, правил приличия, моды, законов и общественного мнения. Эти тормоза налагают соответствующие ограничения на человека, заставляющие его держаться в рамках, не допускающих конфликтов с окружающей средой, а где они появились – к возможному их ограничению и устранению таковых впредь. С другой стороны, наряду с тормозами имеются и социальные стимулы в виде похвалы старших, высокой оценки поступка, общественных мнений и иных поощрительных мер разного рода. Эти-то стимулы и побуждают человека к деятельности на пользу других, на пользу общества вообще, иногда даже в ущерб своим личным интересам»⁴⁵. Стимулами и ограничениями в социальной системе могут выступать соответствующие меры одобрения, поощрения, льготы, дозволения и меры осуждения, наказания, запреты, обязанности, общественное принуждение.

3. Наряду с непосредственным воздействием все-таки мы не должны упускать и сам факт регулирования общественных отношений. При этом задача неправовых норм – урегулировать те отношения, которые по определенным обстоятельствам не урегулированы правом либо не могут быть урегулированы им. Вот тогда главная роль отводится обычаям, традициям и морали. В связи с этим позволим себе не согласиться с мнением Н.М. Казанцева, который считает, что «какая-либо внеправовая соотнесенность личности и общества, соотнесенность, не опирающаяся каким-либо образом на право, невозможна. В отсутствии права возможно лишь говорить о межличностных контактах индивидов, причем ни один из таких контактов не будет опосредованным правом, не может возвыситься до общественных отношений»⁴⁶. По мнению автора, общественных отношений без права нет. Далее он продолжает: «...общественные отношения, понимаемые в строгом смысле в соответствии с их собственным именем как отношения, опосредованные обществом, не могут появиться прежде возникновения права и правоотношений, не могут осуществляться иначе как правоотношения»⁴⁷.

Воздействие с помощью неправовых норм начинается с возникновением данных регуляторов, т. е. объективного фактора, а затем субъективного, желания субъектов следовать им.

4. Социальные неправовые нормы воздействуют на поведение и могут быть реализованы. Но не всегда процесс реализации имеет место, в отличие от норм права, так как механизм правового регулирования в конечном счете должен повлечь реализацию норм права. Иначе нет правового регулирования. Однако в последнее время мы видим и механизм реализации неправовых норм, которые, например, содержатся в Посланиях Президента России Федеральному Собранию РФ.

5. Основной метод в неправовом регулировании – это общедозволительный, т. е. субъекты общественных отношений могут делать все, что не запрещено законом. Дозволения обеспечиваются системой общесоциальных средств: развитие гласности, самоуправления, развитие гражданского общества, демократизация общества, равномерное развитие всех форм собственности. Общесоциальные средства требуют правового опосредования и действуют в единстве с правовыми средствами обеспечения дозволений.

Таким образом, публичное регулирование как часть нормативного – это целенаправленная, протекающая в определенных формах деятельность по упорядочению общественных отношений с помощью как правовых, так и других социальных неправовых норм.

В содержании публичного регулирования можно выделить следующие элементы.

1. Субъект регулирования. В качестве субъектов выступают органы публичной власти (государство и осуществляющие публичную власть государственные органы, муниципальные органы), а также народ, коллективное образование, политические партии, общественные объединения.

Так, сама общность, группа граждан или народ может выработать различные традиции и обычаи, которыми положено руководствоваться и которые обладают регулятивной силой в соответствующей общности. Так, например, в ст. 15 Закона Республики Тыва от 13 октября 2004 г. (с изм. от 8 ноября 2004 г.) «О родовой общине коренного малочисленного народа тувинцев-тоджинцев»⁴⁸ сказано, что родовая община коренного малочисленного народа тувинцев-тоджинцев имеет право на соблюдение религиозных традиций и обрядов, если такие традиции и обряды не противоречат законам Российской Федерации, Республики Тыва.

2. Объект регулирования. Это публичные общественные отношения, которые складываются в политической, духовной, экономической и социально-культурной сферах, по поводу и в результате публичных интересов. К ним относят те разновидности общественных отношений, действий индивидов, коллективов людей, которые: а) урегулированы только правом; б) урегулированы правом и другими социальными регуляторами, не противоречащими праву; в) урегулированы только неправовыми нормами, так как правом эти отношения либо не урегулированы, либо не могут быть урегулированы. Общественные отношения есть самый общий объект воздействия социальных регуляторов. Непосредственным же предметом публичного регулирования выступают многообразные действия, деятельность участников публичных отношений. Отсюда содержание публичного регулирования зависит от положения взаимодействующих в отношении сторон и объектов, по поводу которых возникает это взаимодействие.

3. Основа регулирования – правовые и другие социальные неправовые нормы в публичной сфере (обычаи, традиции, обыкновения, политические нормы, нормы морали). Особенность механизма публичного регулирования состоит в том, что нормы, принадлежащие разным нормативным системам, могут либо усиливать действенность друг друга, либо снижать ее. При этом действие неправовых норм не должно противоречить нормам права, лучше все строить на их сочетании. Так, например, в соответствии со ст. 14 Федерального закона от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» при рассмотрении в судах дел, в которых лица, относящиеся к малочисленным народам, выступают в качестве истцов, ответчиков, потерпевших или обвиняемых, могут приниматься во внимание традиции и обычаи этих народов, не противоречащие федеральным законам и законам субъектов Российской Федерации. В ряде субъектов Российской Федерации возможность применения обычаев гарантирована правовыми актами. В частности, Закон Ненецкого автономного округа от 15 марта 2002 г. № 341-ОЗ «Об оленеводстве в Ненецком автономном округе»⁴⁹ устанавливает, что в качестве регулятора отношений в области оленеводства признаются традиции и обычаи коренных малочисленных народов Севера и этнических общностей (ч. 2 ст. 3).

4. Средства регулирования, с помощью которых могут достигаться цели публичного регулирования. Как отмечает В.Е. Чиркин, «регулятивные меры, применяемые в публичном управлении, должны быть такими, чтобы они, с одной стороны, не нарушали естественную саморегуляцию общества, иного коллектива, а с другой – позволяли исправлять недостатки стихийного развития»⁵⁰.

Средства зависят от специфики социальных норм. Соответственно можно выделить правовые средства и неправовые. К правовым средствам относятся нормы права, субъективные права, юридические обязанности, юридические факты, властные акты правоприменительных органов, организационная деятельность государства и его органов, органов местного самоуправления. К неправовым средствам могут относиться различные нормы, в которых содержатся дозволения и запреты, ответственность, деятельность населения, политических партий и других субъектов публичной власти, общественное мнение.

5. Методы публичного регулирования – совокупность способов и средств, которые субъекты публичной власти используют для регулирования общественных отношений. Они включают методы правового регулирования и методы неправового регулирования. Убеждение – такой метод публичного регулирования, когда воздействие обращено к общественному или индивидуальному сознанию, к общественной или личной психологии (чувствам, привычкам, словом, к эмоциям). Воздействие представляет собой убеждение в полезности, выгодности определенного поведения, организации и характере социальных связей, распределении и осуществлении тех или иных социальных ролей.

Поощрение – такой метод регулирования, когда в основе воздействия лежит стимулирование, главным образом материальное, установленная материальная или иная выгода определяет социально необходимое, желаемое поведение. Публичное регулирование основывается либо на поощрении в разных формах за соответствующее поведение, либо на лишении соответствующих имущественных благ, привилегий, выгодных условий жизнедеятельности.

Наконец, принуждение – это способ воздействия, когда социально необходимое или желаемое поведение достигается, обеспечивается возможностью применения насилия, причинения лицам, отклоняющимся от установленных правил поведения, физических или психических страданий. То или иное состояние общества при этом методе регулирования достигается возможностью (угрозой) общественного принуждения, а в необходимых случаях и реализацией этой угрозы.

Возможно и самопринуждение, основанное на долге и совести.

Что касается методов правового регулирования, то в отечественной юридической литературе различаются императивный и диспозитивный методы. Как отмечает И.В. Рукавишникова, «императивное регулирование традиционно присуще публично-правовым отраслям права, соответственно диспозитивное – отраслям, относящимся к разряду частноправовых»⁵¹. Надо сказать, что к методам регулирования наблюдается разноречивое отношение в литературе как по теории права, так и по теории конституционного права⁵². В работе соответствующие дискуссионные вопросы не рассматриваются как не имеющие прямого отношения к нашей теме.

6. Цель регулирования – упорядочение публичных общественных отношений, воздействие на поведение и волю участников.

7. Формы и способы регулирования. Ввиду того что главным в публичном регулировании выступают публичные интересы, а также ценности человека и гражданина, основные усилия в публичном управлении должны быть направлены на упорядочение связей «интересы – ценности», которые проявляются в общественных отношениях. Это достигается правомочиями, дозволениями, обязываниями, запретами, стимулами, ограничениями, санкциями. Верно отмечает Е.М. Пеньков: «Регулировать поведение личности в широком смысле слова – это, с одной стороны, предоставлять ей возможности для совершения определенных поступков, поощрять ее, с другой – заставлять личность воздерживаться от целого ряда нежелательных для общества актов поведения, осуждать такого рода деяния и различными методами исправлять ее отклонения»⁵³.

8. Контроль. В публичном регулировании важное место занимают контрольные структуры и способы контроля за результатами воздействия на общественные отношения, то, что обозначается как «обратная связь».

Контролером могут выступать высшие государственные органы законодательной или исполнительной власти, специальные государственные органы, общественные организации, население. Это могут быть и средства массовой информации, отслеживающие вообще эффективность публичного регулирования в обществе, его последствия, состояние общества – стабильность, равновесность или, наоборот, неустойчивость, сложность жизни или относительную простоту. Контролирующие структуры также используют разные способы контроля: от простого, иногда равнодушного наблюдения до анализа состояния общества и активных социальных действий по сохранению либо, наоборот, решительному изменению этих состояний (от эволюционных до революционных способов).

Механизм публичного регулирования – это совокупность средств и методов, с помощью которых субъекты публичной власти, координируя поведение людей, действуют на общественные отношения, закрепляя, развивая и упорядочивая их, обеспечивая целостность и взаимодействие.

Анализ вышеизложенного позволил нам выделить особенности публичного регулирования.

1. Публичное регулирование является частью нормативного регулирования общественных отношений и представлено в виде правового регулирования и неправового в публичной сфере.

Правовое регулирование включает государственно-правовое регулирование и муниципальное правовое регулирование общественных отношений.

2. В публичном регулировании упорядочению подвергаются публичные отношения. Участниками публичных отношений являются субъекты публичной власти в широком смысле.

3. Публичная власть в широком смысле (публичная власть в организационно-правовом смысле и общественная власть) выступает средством публичного регулирования.

4. Основой публичного регулирования выступает публичный интерес, который, по мнению Ю.А. Тихомирова, «в качестве концентрированного выражения общесоциальных потребностей и стремлений выступает системообразующим явлением»⁵⁴.

5. Публичное регулирование есть комплекс воздействий извне, исходящих из субъектов публичной власти, плюс саморегулирование, развертывающееся внутри различных коллективов и общностей. Здесь мы видим множество вариантов соотношения внешнего регулирования и саморегулирования. Упорядочение некоторых сфер общественной жизни требует минимума правового регулирования, но в то же время предполагает повышенную активность моральных и традиционных регуляторов.

6. Признак авторитарности публичного регулирования заключается в том, что сила и власть, именно они, дают субъекту право регулировать объект, создавать норму и применять ее. Как ни вертись, но сила предшествует праву, и это верно для неюридических норм, ибо моральные требования, обычаи и традиции тоже надо обеспечивать, продвигать в жизнь силой вопреки сопротивлению с чьей бы то ни было стороны. Отдельные виды социальных норм авторитарны в различной степени: от слабо и средне авторитарных моральных норм, традиций и обычаев, до юридических регуляторов, достигающих наивысшей степени властности.

7. В публичном регулировании влияние оказывается как на волю участников (с помощью правовых норм), так и на поведение (при помощи обычая) людей или деятельность органов (обыкновения).

Публичное регулирование есть упорядочение тех сторон общественной жизнедеятельности, которые выражают всеобщую волю, потребности и интересы в реализации прав и свобод личности, гуманизм, социальную справедливость, устойчивость и надежность общественных процессов и отношений посредством нормотворческой деятельности субъектов публичной власти. В основании публичного регулирования лежит норма как главный инструмент. При этом специфика социальных норм публичного регулирования и их особенности будут рассмотрены нами во втором параграфе данной главы.

§ 2. СИСТЕМА СОЦИАЛЬНЫХ НОРМ ПУБЛИЧНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ, ВОПЛОЩАЮЩИХ ТАКОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ: ПОЛИТИЧЕСКИЕ НОРМЫ; ПРАВО; ОБЫЧАИ И ТРАДИЦИИ, ОБЫКНОВЕНИЯ; ЭТИЧЕСКО-МОРАЛЬНЫЕ НОРМЫ

Социальные нормы возникают в реальных общественных отношениях людей в результате повторяющихся актов производства, обмена и потребления и выражают объективную потребность в упорядочении, координированности общественных отношений.

Типологии социальных норм уделялось внимание многих исследователей⁵⁵. Однако анализ юридической литературы свидетельствует о том, что зачастую теоретики права окончательно не могут определиться с тем, каковы же виды данных норм. Например, в учебнике «Проблемы общей теории права и государства» (под ред. B.C. Нерсесянца) в связи с рассмотрением общего и специфического соотношения разных социальных норм с правом исследуются такие социальные нормы, как правовые (нормативные, установленные и защищаемые государством правила поведения) и политические (где присутствует конкуренция политических программ и идей); правовые и моральные (в аспекте их единства и различия с позиции оценки добра, зла, справедливости и др.); правовые и религиозные⁵⁶.

В учебнике под редакцией В.К. Бабаева социальные нормы классифицированы на правовые нормы, моральные, политические, эстетические, религиозные, семейные, корпоративные, нормы обычаев, нормы культуры, экономические, общечеловеческие нормы⁵⁷. Ряд ученых выделяет и рассматривает более широкий перечень социальных норм в такой последовательности: нормы морали; нормы обычаев; нормы традиций; нормы религии; нормы политики; корпоративные нормы; нормы эстетики и др.⁵⁸ Имеется и точка зрения Р.И. Станисловайтиса, который социальные нормы различает по регулируемым отношениям и их значимости на каждом конкретном этапе развития общества, по объему, т. е. мере распространенности их воздействия, по методам регулирования⁵⁹.

Целью нашего исследования является изучение системы социальных норм, с помощью которых осуществляется публичное регулирование, осуществляемое в процессе реализации публичной власти применительно к муниципальному уровню. Интересна в этом плане позиция В.Е. Чиркина, который указывает на то, что на территориях публично-правовых образований осуществляется публичное регулирование через систему социальных норм. И тогда социальные нормы можно разделить на: а) нормы жизнедеятельности общества в государственных границах, т. е. «публичного образования, называемого государством»; б) нормы жизнедеятельности субъекта Федерации; в) нормы жизнедеятельности муниципального образования; г) нормы жизнедеятельности какой-либо общины, или территориального общественного самоуправления⁶⁰. Такая систематизация предоставляет возможность акцентировать внимание на различиях социальных норм в зависимости от того, поведение какого уровня социальной организации они регулируют.

В предыдущем параграфе мы уже указали на то, что публичное регулирование общественных отношений осуществляется правовыми нормами и такими неправовыми нормами, как обычаями, традициями, обыкновениями, политическими нормами, моральными нормами.

Вопрос об обычаях является сложным и дискуссионным в юридической литературе. Может, это связано с тем, что законодательство Российской Федерации, несмотря на наличие ссылок на обычаи, не содержит понятие «обычай». В законодательстве имеются, например, ссылки на обычаи делового оборота⁶¹, обычаи морского порта⁶², национальные обычаи⁶³, нравственные обычаи⁶⁴, международные обычаи торгового мореплавания⁶⁵, морские обычаи⁶⁶, обычаи местного населения⁶⁷, торговые обычаи⁶⁸, обычаи государства⁶⁹, обычаи коренного малочисленного народа⁷⁰, обычаи граждан различных этнических общностей⁷¹.

В правоприменительных актах судебных органов также упоминаются различные обычаи (например, честный обычай в промышленности и торговых делах⁷², религиозные обычаи⁷³, конституционный обычай⁷⁴).

Анализ данных актов позволяет нам под обычаем понимать определенное правило поведения, к которому отсылает закон и которое может применяться при регулировании соответствующих общественных отношений (к примеру, обычай делового оборота, торговый обычай), и обычай народов или государства как совокупность определенных стереотипных правил поведения, присущих определенной группе и являющейся привычной для нее.

Относительно первого случая ученые различных отраслей права довольно бурно обсуждают вопрос о роли и месте обычая применительно к системе источников права.

В теории права, еще начиная с дореволюционных времен, обычай рассматривался как источник права⁷⁵. Имеется и такая точка зрения: правовой обычай и обычай в целом относятся к нетрадиционным источникам права, выполняющим вспомогательную роль, по отношению к традиционным источникам права⁷⁶. В гражданском праве⁷⁷ и международном частном праве⁷⁸ его признают в качестве источника права, понимая под ним обычай делового оборота.

Вопрос об обычаях является предметом обсуждения и в конституционном праве. Например, ряд ученых отрицает роль обычая как источника конституционного права⁷⁹, другие признают его⁸⁰.

Имеются и пограничные взгляды. Например, А.А. Белкин, признавая правовой обычай источником государственного права, тем не менее указывает на то, что «применительно к сфере государственно-правовых отношений надо констатировать еще и принципиальную неадекватность правового обычая обстоятельствам современного правового регулирования»⁸¹. «Как бы ни ценен был тот или иной источник права, но он не способен превысить объективные потенции своего действия»⁸², – пишет он далее. О.Е. Кутафин полагал, что обычай может быть источником конституционного права в тех случаях, когда его применение санкционировано государством. Именно такой обычай он называл правовым. Однако делал оговорку, что правовые обычаи не обладают характером правовых норм⁸³.

Ученые в области муниципального права также очень осторожно относятся к обычаю в целом и к правовому обычаю в частности как источнику муниципального права. Например, в учебнике по муниципальному праву под редакцией С.А. Авакьяна отмечается: «Что касается обычаев, они больше похожи на правовые нормы и, скорее всего, становятся источниками муниципального права до принятия необходимого нормативного правового акта. Существование же правового обычая в качестве постоянно действующей нормы, заменяющей право, вряд ли целесообразно, в том числе и на муниципальном уровне»⁸⁴.

Некоторые вообще обходят эту тему стороной, другие авторы в целом указывают на то, что «доктрина местного самоуправления не отрицает возможности санкционировать обычаи, складывающиеся при осуществлении местного самоуправления на тех или иных территориях и в определенных условиях»⁸⁵, но тем не менее «в системе источников муниципального права не остается реального места для правовых обычаев»⁸⁶.

Как видим, ряд авторов считает обычай самостоятельным видом социальных норм, который включен в систему практического регулирования поведения людей. Другие, напротив, рассматривают обычай как источник права. Верна позиция А.А. Белкина, который пишет: «...правильным представляется и то определение, которое высказывалось в общей форме в отечественной теоретико-правовой литературе: правовой обычай, т. е. обычай, применение которого обеспечивается санкцией государства, следует отличать от обычая, представляющего собой моральную норму, религиозное правило, нравы и т. п.»⁸⁷. Соответственно обычаи подразделяют на правовые и неправовые.

Нередко под правовым обычаем понимают обычай санкционированный государством, и именно он рассматривается в качестве источника права в некоторых отраслях права. В системе местного самоуправления одними из распространенных способов санкционирования выступает «молчаливое» санкционирование посредством соблюдения обычая в деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и отсылка к ним в тексте законов.

Суть «молчаливой санкции» заключается в том, данный обычай не имеет адресованной ему отсылки в каком-либо нормативном акте. «Молчаливо» санкционированные обычаи применяются, как правило, органами местного самоуправления в качестве средства, позволяющего упорядочить свою внутреннюю структуру. Так, Н.М. Минасян, наряду с обычаями, санкционированными органами государства, выделяет такой вид обычаев, как «официально не санкционированные государством обычаи»⁸⁸, к которым относит не сформулированные в нормативно-правовых актах правила общественного происхождения, а возникшие в профессиональных коллективах и в деятельности органов государственной власти. Н.М. Минасян считает, что обычаи сложились как обязательные нормы в практической деятельности данных органов публичной власти, «точно соблюдаются соответствующими советами и всеми их звеньями»⁸⁹.

Необходимо отличать санкционирование обычая путем отсылки к нему в тексте нормативного акта, от включения содержания обычая в текст нормативного акта.

Если обычай санкционируется органами государственной власти или органами местного самоуправления путем включения его содержания в текст нормативного правового акта, то именно в этом случае мы имеем дело с появлением не правового обычая, а новой нормы права. По нашему мнению, если содержание обычая включено в нормативно-правовой акт, то здесь налицо появление новой нормы права; если содержание обычая четко не прописывается в законе, а норма лишь отсылает к нему, ориентирует на его использование, то имеет место появление правового обычая.

Когда обычай санкционируется государством, то он теряет качества социальных норм неправового характера и становится правовым обычаем. Когда обычай включается в текст нормативного акта, то он превращается в норму права со всеми вытекающими отсюда последствиями правообразования. Только в тех случаях, когда обычай и традиция функционируют параллельно праву, взаимодействуя с ним в регулировании общественных отношений, следует говорить о разных подвидах социального регулирования, механизме взаимодействия права и иных социальных норм в регулировании публичных отношений. Сделанный вывод довольно отчетливо может иметь проявления как раз на муниципальном уровне, о чем еще будет сказано в данной работе.

Анализ всего теоретического и нормативного материала позволил нам сделать ряд выводов относительно обычая как социального регулятора общественных отношений в системе местного самоуправления.

1. Обычай – это правило поведения, которое складывается на протяжении определенного времени, и он действует на определенной местности либо среди определенной группы людей (например, обычаи коренных малочисленных народов, этнической группы). Например, А.Ф. Шебанов писал, что обычаи, как правило, имеют «узко местный и узко национальный характер».

2. Обычай обладает обязательным характером. Так, Н.М. Коркунов основу обязательности обычая видел в его общности, под которой подразумевал единое принятие обычая «всеми, принадлежащими к тому общению, где существует данный обычай», иначе общность правосознания соблюдающих обычай. «Я поступаю определенным образом при определенных условиях и ожидаю от других такого же поведения при этих же условиях, равно как и они возлагают на меня аналогичные ожидания. Именно сознание обязательности в вышеуказанном смысле делают обычай юридическим»⁹⁰. Получается, что обычай следует исполнять, даже если он кажется неуместным. Вместе с тем, как утверждает Р.З. Зумбулидзе, «действуя изо дня в день согласно своим убеждениям, люди могут положить начало образованию новых обычаев, которые с течением времени и при наличии благоприятных условий могут вытеснить старые»⁹¹. Однако обязательное исполнение основано на убеждении, а не на принуждении. Например, для коренных малочисленных народов потеря традиционного образа жизни, хозяйствования и промысла означает и потерю осознания себя в качестве самостоятельной этнической общности.

3. По мнению В.В. Наумкиной, обычай закрепляется как правило. На основании фактического повторения одних и тех же действий складываются привычки, на которых строится уже обычай. Как пишет Р.З. Зумбулидзе, «все это происходит на основании единообразного повторения известного поведения»⁹².

4. Обычаи формулировались в устной форме и передавались из поколения в поколение, соответственно они имеют символический характер выражения в виде ритуальных и обрядовых действий. Например, ритуальные действия при захоронении на основе религиозных обычаев народа. Действительно письменное закрепление в виде обычно-правовых предписаний не отражает особенностей этого феномена. Скорее, при переписывании в текст обычай как регулятор общественных отношений теряет свою сущность.

5. Обычаи могут быть использованы органами местного самоуправления, путем и санкционирования и замены их муниципально-правовыми нормами.

По-нашему, в публичной сфере действуют две группы обычаев:

– обычаи, действующие только в неправовой сфере; это могут быть обычаи, действующие среди какого-либо народа, общности, группы, не противоречащие имеющемуся законодательству. Значение их в том, что они должны быть учтены органами государственной власти и органами местного самоуправления при выработке своей политики;

– обычаи, действующие в правовой сфере наряду с нормами права. Они выступают либо дополнением к правовому регулированию, либо могут с разрешения государства выступить альтернативой правовому регулированию.

Обычай как вид социальной нормы в публичной неправовой сфере имеет ряд отличий от обычая, действующего в публично-правовой сфере.

Во-первых, обычаи, действующие в правовой сфере, по своей сути являются «санкционированными» обычаями и могут занимать последнее место в иерархии источников права. Обычаи в неправовой сфере имеют равный по отношению к иным социальным нормам статус.

Во-вторых, обычай направлен на регулирование отношений внутри какой-либо группы или общности, в связи с чем его обязательность заключается не в государственных санкциях, не на принуждении, а на сознании необходимости поступать так, а не иначе. В соответствии с современной доктриной санкционирование придает обычаю статус общеобязательной нормы, исполнение которой гарантируется со стороны государства, в том числе и путем государственного принуждения, и в этом случае такой обычай превращается в правовой обычай.

Разновидностью обычаев, действующих в правовой сфере, являются этнические обычаи, которые в совокупности образуют обычное право этносов.

Большим шагом по законодательному закреплению прав, связанных с закреплением возможностью пользования применения этнических обычаев, стало принятие таких Федеральных законов, как от 30 апреля 1999 г.⁹³ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации»; от 20 июня 2000 г. «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»⁹⁴; от 7 мая 2001 г. «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации».⁹⁵

Наиболее часто упоминание обычая в качестве возможного регулятора общественных отношений встречается в правовых актах субъектов Российской Федерации, на территории которых проживают коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока. Например, Устав Ханты-Мансийского автономного округа 26 апреля 1995 г. № 4-оз⁹⁶ предусматривает, что органы государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа – Югры осуществляют меры по возрождению, сохранению самобытности и свободному развитию коренных малочисленных народов Севера, проживающих на территории автономного округа (ст. 18), и в этих целях они, в частности, способствуют развитию самоуправления в соответствии с национальными традициями и обычаями коренных малочисленных народов Севера⁹⁷.

Региональные законы, и прежде всего те, которые закрепляют особый правовой статус коренных малочисленных народов, дополняют регулирование отношений, связанных с учетом традиций и обычаев этих народов. Так, Закон Республики Саха (Якутия) от 31 марта 2005 г. 227-З № 461-III «О правовом статусе коренных малочисленных народов Севера»⁹⁸ гарантирует охрану прав и законных интересов коренных малочисленных народов Севера, в том числе уважение национального достоинства коренных малочисленных народов Севера, их культуры, языка, традиций, а также обычаев, не противоречащих федеральным, республиканским и международным правовым нормам (п. 4 ст. 3).

Закон Ханты-Мансийского автономного округа от 19 ноября 2001 г. № 73-оз «Об общинах коренных малочисленных народов в Ханты-Мансийском автономно округе»⁹⁹ закрепляет возможность решения вопросов внутренней организации общин в соответствии с традициями и обычаями малочисленных народов (п. 2 ст. 2). Согласно Закону Ненецкого автономного округа от 15 января 1998 г. № 98-ОЗ «Об образовании»¹⁰⁰ в содержание обучения в национальных образовательных учреждениях в качестве национально-регионального компонента вводится обучение основам народных промыслов, национального искусства, ознакомление с национальными традициями и обычаями (п. 1 ст. 16). О необходимости учета обычаев народов говорится и в муниципальных нормативных актах. О деятельности органов местного самоуправления по сохранению и учету местных, национальных и иных обычаев мы будем говорить в последующих частях нашей работы.

Характеризуя соотношение обычая и законодательства, известный американский ученый и политик В. Вильсон отмечал: «Законодатели строят законы на обычаях своих подчиненных, причем, если они принадлежат той же нации, что и их народ и имеют общую с ним историю, их постановления будут бессознательно согласовываться с обычаями, ибо эти обычаи свойственны им самим. Если они являются в страну победителями или узурпаторами, они не решаются слишком резко и неосторожно нарушать вековые верования и привычки народа. В обоих случаях они затрагивают лишь верхние слои, не проникают в глубь народной жизни, не нарушая ее. Они могут предъявлять произвольные требования отдельным лицам, но не могут изменить уклада жизни всего народа. Народные обычаи представляют материал, над которым работают законодатели и определяют границы его власти. Если законодатель небрежно относится к нему, он принуждает его уважать себя, если он пытается дать ему новое назначение, он отказывается служить; если он применяет силу, он, разрушаясь в его руках, убивает его самого. В руках законодателя не верховная, а лишь законодательная власть»¹⁰¹.

И действительно, если издаваемые государством законы будут в полной мере отражать принципы справедливости, но только той справедливости, которая является таковой в представлениях самого народа, то вряд ли бы это привело к такому противопоставлению между обычным правом и законодательством, которое мы наблюдали долгое время. Данное противопоставление не способствует, а, напротив, препятствует становлению оптимальной, правовой, в полном смысле этого слова, системы российского государства, которая провозглашена в ст. 1 Конституции РФ в качестве признака-цели. Кроме того, в результате противопоставления законодательства и обычаев последние целиком игнорируются, что способно привести к ограничению свободы того или иного народа.

Таким образом, в публичной неправовой сфере обычаи являются самостоятельными регуляторами общественных отношений и действуют совместно или наряду с традициями, нормами морали. В публичной правовой сфере они действуют только с разрешения государства, дополняя в некоторых случаях правовое регулирование. В свое время С.А. Авакьян писал: «…Обычаи следует рассматривать для практики советского строительства как вид социальных норм; в соотношении с правовыми нормами они носят вспомогательный характер и имеют подчиненное или предварительное значение»¹⁰². Думается, сказанное относится и к современной действительности с той лишь особенностью, что на смену «советскому строительству» применительно к локальному уровню пришло местное самоуправление.

Обычаи могут действовать в рамках традиции либо иметь самостоятельное значение. Так, ряд ученых отождествляет понятия «обычай» и «традиция», и традиции относят к обычаям¹⁰³ или полагают, что в структуру обычного права входят и традиции¹⁰⁴.

Другие, напротив, полагают, что между обычаями и традициями существует различие, которое необходимо учитывать¹⁰⁵. Также есть точка зрения Б.Б. Нанаевой, которая полагает, что «обычай, обряд, ритуал – явления одного порядка. А традиция по отношению к ним выступает как понятие, в котором сконцентрировано общее, что относится к способам передачи коллективного опыта. Обычаи – это поведенческие формы существования традиции»¹⁰⁶. Многие исследователи считают, что традиция является процессом воспроизводства морально-политических качеств, нормой, принципом поведения¹⁰⁷, механизмом передачи трудовых навыков, формой передачи культуры¹⁰⁸. Таким образом, говоря обобщенно, понятие «традиция» может употребляться в следующих аспектах: 1) традиции придается собирательное значение, когда ею охватываются обряды, ритуалы, обычаи; 2) понятие «традиция» употребляется в суверенном (т. е. самостоятельном) значении наряду с обычаями, обрядами и ритуалами; 3) наконец, традиция считается синонимом обычая, обряда и ритуала.

По нашему мнению, традиция имеет самостоятельное значение в системе социальных норм, но при этом обладая специфическими признаками. Отличие от обычаев можно видеть в том, что традиции образуются в результате одобрения отдельными коллективами, группами людей, дают общую линию поведения (в то время как обычаи детально регламентируют соответствующее общественное отношение). Простые, стереотипные повторяющиеся общественные отношения, допускающие детальную регламентацию действий, образуют сферу обычаев. Отношения сложные, варьирующиеся в каждой конкретной ситуации, не допускающие регламентации действий, образуют сферу традиций.

Обычаи возникают на базе конкретного фактического отношения как выражение привычных связей людей определенной социальной общности в результате многократного повторения. Традиция, напротив, может возникнуть в результате одобрения и массовой поддержки какого-либо примера, к примеру, традиция чествования воинов-интернационалистов. Она больше связана с политикой, моралью, правовой идеологией.

Социальное назначение обычаев сводится к сохранению утвердившихся простых отношений, порядка повседневной жизни. Социальное назначение традиций выражается в том, что они служат средством формирования и передачи отдельным поколениям тех духовных качеств, которые необходимы для функционирования сложных общественных отношений, и, как верно отметила Б.Б. Нанаева, «механизмом воспроизводства социальных институтов и норм»¹⁰⁹.

В практике местного самоуправления традиции как достаточно длительное время складывавшиеся правила жизнедеятельности вполне могут сосуществовать, например, и с нормами права, и с обычаями, но последние как раз и становятся способами воплощения традиций. Поясним наш тезис образным примером: правовая норма обязывает знакомить население сельских поселений с решениями органов местного самоуправления. В конкретном муниципальном образовании могут сложиться свои традиции относительно путей извещения населения о принятых решениях. Это далее будет реализовано в более или менее определенных правилах – обычаях действий конкретных должностных лиц местной администрации, депутатов, входящих в представительный орган местного самоуправления.

Многоплановые подходы различных авторов к пониманию традиции закономерно привели к множеству ее определений¹¹⁰. «Традиция – важнейший элемент культуры, механизм передачи опыта из поколений в поколения, обеспечивает тесную связь между прошлым и настоящим. Традиции регулируют отношения в обществе, выступая неписаным законом», – пишет О.В. Ледовская¹¹¹. Ряд ученых традицию считает закрепившейся в обществе нормой, установкой, задающей программу поведения людей¹¹². Например, Ю.Н. Сафронова пишет: «Традиции – это сложившиеся устойчивые и обобщенные нормы и принципы отношений людей в обществе»¹¹³. Традиция выступает специфической формой социальных связей в обществе. Эту точку зрения последовательно выражает В.Б. Власова, определяя традицию как «социальную связь людей, реализующуюся через воспроизведение ими групповых стереотипов деятельности для освоения ее новых условий и задач»¹¹⁴.

Традиции выражают стремление людей сохранить унаследованные от предыдущих поколений формы поведения; они возникают в силу распространения какого-либо примера, воспринятого и одобренного обществом. И в этом плане традиция является носителем информации. Так, Л.В. Данилова определяет традицию как «специфическую программу способов воспроизводства общественной жизни»¹¹⁵.

Соглашаясь с такими суждениями, тем не менее особо отметим важность еще одного тезиса: традиция – не только категория социальных межгрупповых и межличностных отношений, явление общественной жизнедеятельности. Традиции могут находить и находят свое воплощение и в публичной сфере – территориальной организации государства и его частей, осуществлении публичной власти, предпочтениях в создании общественных (включая и политические) формирований, ставящих своими целями влияние на общественно-политическое сознание населения, функционирование политических институтов, связанных с управлением государственными и общественными делами, и т. д. Соответственно требование учета традиций может быть отражено и реально отражается в законодательстве, чему как раз Российская Федерация и является наглядным примером. Так, например, согласно ст. 131 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.

Положение об учете традиций в системе местного самоуправления, помимо Федерального закона № 131-ФЗ, содержится и в других нормативных актах. Например, в ст. 4 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» одним из основных принципов муниципальной службы является «единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы». В соответствии со ст. 11 Федерального закона от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» лица, относящиеся к малочисленным народам в местах их компактного проживания, для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения, вправе в соответствии с федеральными законами осуществлять территориальное общественное самоуправление малочисленных народов с учетом национальных, исторических и иных традиций.

В некоторых актах содержатся указания для органов местного самоуправления по учету исторических и иных местных традиций, исходя из особенностей региона. Так, в соответствии с Законом Республики Башкортостан от 24 июля 2000 г. № 87-з «О государственной поддержке многодетных семей в Республике Башкортостан»¹¹⁶ органы местного самоуправления, в зависимости от национальных и культурных традиций, социально-экономических и демографических особенностей развития региона, вправе устанавливать дополнительные меры социальной поддержки для многодетных семей, в том числе с учетом количества детей в многодетных семьях. Органы местного самоуправления на основании ст. 4 Федерального закона от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии» должны оказывать поддержку национально-культурным автономиям, необходимую для сохранения национальной самобытности, развития национального (родного) языка и национальной культуры.

Анализ практики Конституционного Суда РФ показывает, что он также неоднократно касался вопросов учета традиций, причем с различных позиций.

1. В некоторых документах Конституционного Суда Российской Федерации дается определенная классификация исторических и иных местных традиций. Так, Н.С. Бондарь, выражая свое мнение в связи с принятием Определения Конституционного Суда РФ от 17 июля 2006 г. № 137-O¹¹⁷, к иным традициям относит национальные, этнические традиции. А в Постановлении Конституционного Суда РФ от 7 июля 2011 г. № 15-П¹¹⁸ говорится об учете традиционно сложившихся особенностей, обусловленных социально-экономическими, культурными, историческими и другими факторами.

2. Имело место разъяснение по поводу того, что значит учет таких традиций. Например, из положений Постановления Конституционного Суда РФ от 11 ноября 2003 г. № 16-П¹¹⁹ вытекает, что учет исторических и иных местных традиций при осуществлении местного самоуправления означает то, что все муниципальные образования, независимо от их территориальной основы, предназначены для осуществления муниципальной власти как власти местного сообщества, решения вопросов местного значения исходя из интересов населения.

3. Конституционный Суд РФ указывает на необходимость учета как исторических и иных местных традиций, так и других традиций. На необходимость учета различных традиций государством, его органами и другими субъектами указывает Конституционный Суд РФ в Постановлении от 28 июня 2007 г. № 8-П¹²⁰ следующей формулировкой: «Охраняя достоинство личности, государство обязано не только воздерживаться от контроля над личной жизнью человека и от вмешательства в нее, но и создавать в рамках установленного правопорядка такой режим, который позволил бы каждому следовать принятым традициям и обычаям – национальным и религиозным». Значение учета традиций в системе местного самоуправления закреплено в Постановлении Конституционного Суда РФ от 18 мая 2011 г. № 9-П, в котором говорится о том, что «законодательное регулирование в этой сфере общественных отношений должно быть по возможности гибким и гарантировать местным сообществам реальную возможность на основании закона и в установленных им пределах самостоятельно определять конкретные требования, касающиеся организации и осуществления местного самоуправления на соответствующей территории, которые учитывали бы исторические и иные местные традиции и позволяли бы эффективно решать вопросы местного значения в интересах населения»¹²¹.

Требование учета местных, национальных, культурных, религиозных и иных традиций, не связанных с реализацией права на местное самоуправление, закрепляется и в других правовых актах. Так, например в ст. 14.1 Федерального закона от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» в качестве мер по содействию физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей закрепляется определение с учетом культурных и иных местных традиций мест, нахождение в которых может причинить вред здоровью детей, их физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию¹²². В соответствии со ст. 18 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» при погребении на общественных кладбищах могут учитываться вероисповедальные, воинские и иные обычаи и традиции¹²³. О возможности учета национальных традиций и особенностей соответствующих местностей при установлении наименования автомобильной дороги говорится в ст. 8 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»¹²⁴. Федеральный закон от 24 октября 1997 г. № 134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации»¹²⁵ закрепляет необходимость учета природно-климатических условий, национальных традиций и местных особенностей потребления продуктов питания при установлении потребительской корзины в субъектах Российской Федерации законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации (ст. 3).

Как видим, законодатель в различных актах затрагивает либо необходимость, либо возможность, либо право различных субъектов учитывать национальные, религиозные, культурные, этнические исторические, местные и иные традиции. В некоторых источниках указывается на целесообразность учета определенных традиций. Так, в Республиканской программе развития сельской школы на 2000–2004 годы, утвержденной Постановлением Кабинета Министров Республики Башкортостан, было сказано, что в преодолении негативного воздействия социальной среды сельской школе целесообразно опираться на традиции этнопедагогики¹²⁶.

Применительно к традиции вот что пишут авторы учебника «Муниципальное право России» (отв. ред. С.А. Авакьян): «Традиции более устойчивы как правила общественного сознания и в этом качестве могут дать даже больший эффект, нежели нормы права, если выявляется, что правовое регулирование соответствующих отношений невозможно, нецелесообразно и к тому же все равно не в состоянии охватить полностью общественное отношение. Например, в местностях Северного Кавказа перед вынесением решения органом местного самоуправления нередко руководители и депутаты встречаются со старейшинами, советуются с ними. Это традиция в какой-то мере стала обязательной нормой поведения; именно в виде традиции она результативнее и естественнее, чем в качестве правовой нормы»¹²⁷. Соответственно уместнее говорить о том, что традиции, не являясь источниками права, вызывают к жизни источники права, а применительно к нашему вопросу «источники муниципального права»¹²⁸.

На наш взгляд, особо актуально утверждение А.К. Алиева, которое было высказано им в 1968 г.: «Не следует смешивать понятия “обычай” и “традиция”, так как это может привести к ошибочным выводам как в теории, так и на практике, особенно в условиях национальных республик, где их сила еще велика. Они действуют в разных сферах общественной жизни и по-разному влияют на процесс воспитания человека»¹²⁹.

Особое место в системе социальных норм занимают моральные нормы, которые охватывают своими оценками все сферы общественной жизни. Моральные нормы содержатся в сознании людей, общественном мнении и отражаются в произведении литературы и искусства, СМИ, поддерживаются мерами духовного воздействия. Для оценки поведения людей право использует такие, например, критерии, как «правомерно», «неправомерно», «имеет юридического значения», «не имеет юридического значения». В моральных нормах содержатся иные критерии оценки поведения людей – «морально», «аморально», «хорошее», «плохое», «заслуживающее морального одобрения», «подлежащее осуждению». В морали не существует четкой границы взглядов и норм: то, что для одного является нормой поведения, для другого оказывается лишь возможной, но не обязательной оценкой. Но существует общественная мораль, те нормы и принципы, которые обязательны в обществе на данном этапе его развития, это те нормы, которые выражают социальные качества человека, его отношение к другим людям. В теории государства и права довольно тщательно рассмотрено сопоставление права и морали, раскрыто содержание данных феноменов.

Этически-моральные нормы находят воплощение в действующих нормативных правовых актах. К примеру, в ч. 1 ст. 18 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»¹³⁰ закреплено, что государственный гражданский служащий обязан не совершать поступки, порочащие его честь и достоинство, проявлять корректность в обращении с гражданами. Действия государственных и муниципальных служащих, выборных должностных лиц, депутатов должны быть основаны как на нормах права, так и на нормах морали. Примечательно, что в муниципальных образованиях имеются Положения о депутатской этике и создаются постоянные комиссии по соблюдению депутатской этики. Например, в Положении о депутатской этике Совета депутатов муниципального образования «Кингисеппское городское поселение» муниципального образования «Кингисеппский муниципальный район» Ленинградской области от 11 ноября 2009 г. № 15¹³¹ закреплено, что Положение определяет моральные принципы и правила поведения, а также этические нормы, обязательные для депутата. Деятельность депутатов данного Совета должна быть основана на сочетании интересов государства и интересов жителей, соблюдении законов и иных нормативных правовых актов, нормативных актов органов местного самоуправления, следовании моральным принципам, отражающим идеалы добра, справедливости, гуманизма, милосердия, честности и порядочности. В личном поведении и в быту депутат обязан соблюдать общепризнанные нормы морали, а также поддерживать авторитет депутата.

В совокупности моральные нормы и нормы права в публичном регулировании могут достичь гармоничного развития общества, основанного на соблюдении права и свобод человека, уважительного отношения к нему.

Понятие «обыкновения» как регулятора отношений весьма слабо разработано, и относительно его отсутствует единство подходов. Их можно условно разделить на три группы. Первую группу составляют мнения, в соответствии с которыми обыкновения понимаются как самостоятельные явления. Кроме того, следует отметить, что в рамках этого подхода при сравнении обычаев и обыкновений высказывается суждение о недопустимости отождествления этих явлений. В частности, О.Э. Лейст указывал, что обычай следует понимать как правило поведения, а обыкновения как устоявшуюся практику, среднестатистические нормы¹³². Н.М. Коркунов определял обыкновения как правила, «которые создаются путем случайного бессознательного, однообразного поведения в однородных случаях», и именно этим свойством отличал обыкновения от обычаев – более совершенных правил¹³³. По мнению Н. Вавина, обыкновение считается обладающим обязательной силой, но малым ареалом распространения, чем обычай¹³⁴. По мнению В.В. Попова, обычай рассматривается как социальная норма, а обыкновения как устоявшаяся практика. Это общий образ обычно совершаемой властной деятельности управомоченных субъектов¹³⁵.

Ко второй группе относятся суждения, в соответствии с которыми за обыкновениями не признается самостоятельного значения, и они отождествляются с обычаями, например с обычаями делового оборота¹³⁶. Ф. Регельсбергер указывает, что «...обыкновение ... это то же, что и обычай, однообразное поведение..», иными словами, другое название обычного права¹³⁷. Здесь же хочется отметить, что в некоторых словарях содержание термина «обыкновение» определяется как «привычка, заведенный порядок, обычай, общепринятый порядок, традиционно установившиеся правила общественного поведения»¹³⁸. О.В. Малова считает, что четких противопоставляемых признаков обычая и обыкновения не выявлено, что дает основание причислять обыкновение к виду правовых обычаев¹³⁹. Далее она продолжает: «Эти понятия синхронны, повторяют одно другое http://ns.lawinstitut.ru/science/vestnik/20014/malova.cgi – _ftn2 и это находит свое отражение в законодательстве государств. Гражданский кодекс Испании в ст. 3 фиксирует: “Правовые обыкновения рассматриваются в качестве обычая…”. В гражданском законодательстве Японии и США торговые обыкновения применяются как правовой обычай в торговой сфере»¹⁴⁰.

Третью группу составляют мнения, как бы «зависающие» между первой и второй группами суждений. В соответствии с таким подходом обычай и обыкновение различаются, причем обычай понимается как норма поведения, как должное, а обыкновение – как форма поведения, как сущее, но вместе с тем признается допустимость «широкого» понимания обычая, когда он одновременно понимается и как правило поведения, и как устоявшаяся практика¹⁴¹.

Высказывания некоторых авторов не позволяют определить их позицию по данному вопросу. Например, Е.А. Лукашева полагает, что обыкновение (правоприменительной практики) есть «утвердившийся в правоприменительной практике подход, ставший своего рода стереотипом или обычаем»¹⁴². А.Ф. Шебанов утверждал, что обыкновения есть своеобразный вид правил поведения, весьма сходных с обычаем, но далее указывает, что обыкновения отнюдь не являются правилами поведения¹⁴³. В некоторых высказываниях содержится непосредственное указание на то, что обыкновения являются правилами поведения, но дальнейшая характеристика этих правил вызывает серьезные сомнения относительно того, идет ли речь о правилах поведения вообще.

Другие под обыкновениями понимают процедурные навыки, не являющиеся правовыми обычаями, так как они легитимируются формально во внутренних локальных административных актах, диктуются практической деятельностью государственных органов и иных органов публичной власти. Так, по мнению И.Н. Мироновой, применение обыкновений в публичном праве диктуется не какими-либо национальными или, например, местными особенностями, а, прежде всего, административной целесообразностью. Поскольку всеобъемлющая регламентация общественных отношений на законодательном уровне неэффективна, так как усложнение общественных отношений, требующих регулирования и соответственно увеличения в разы нормативной правовой основы, не способствуют действенному правовому регулированию, постольку возникающие правоотношения могут регулироваться с помощью процедурных навыков¹⁴⁴.

Анализ всех взглядов позволяет нам утверждать, что в публичной сфере под обыкновениями следует понимать определенную практику, которая выработалась из деятельности органов публичной власти, или практику взаимоотношений между различными субъектами публичной власти. Например, одним из видов обыкновений, выработанных деятельностью органов публичной власти, является обыкновение правоприменительной практики. Это понятие впервые было закреплено Законом РСФСР от 6 мая 1991 г. «О Конституционном Суде РСФСР»¹⁴⁵. В этом Законе содержалась глава 3 «Рассмотрение дел о конституционности правоприменительной практики». Жалоба могла быть принята Судом лишь в том случае, если оспариваемое решение представляло собой обыкновение (ч. 2 ст. 66), т. е. утвердившийся в правоприменительной практике подход, ставший своего рода правовым стереотипом или обычаем. Смысл этой своеобразной формы — обыкновения — состоял в том, чтобы сосредоточить внимание Конституционного Суда РФ на наиболее распространенной управленческой и судебной практике, сопряженной с нарушением прав и свобод человека. Объявляя правонарушающее обыкновение антиконституционным, Суд оказывал влияние на всю практику, направляя ее в конституционное русло и обеспечивая защиту прав и свобод в системе исполнительной и судебной власти. Особо следует подчеркнуть, что, являясь высшей судебной инстанцией, Конституционный Суд РФ проверял конституционность юридической или, как сказано в Законе, правоприменительной практики, в том числе и Верховного Суда РФ, если его решения были связаны с нарушением прав и свобод граждан. В этом положении Закона была также реализована идея Конституционного Суда РФ как высшего гаранта прав и свобод граждан.

Если, приняв индивидуальную жалобу к производству и рассмотрению, Конституционный Суд РФ квалифицировал обыкновение, на основе которого принято обжалуемое решение, как антиконституционное, то допущенное нарушение должно быть устранено, а основное право или законный интерес должны быть защищены компетентным органом, если для этого не имеется