Государственная экологическая политика и актуальные правовые проблемы обращения с отходами

Монография

Ответственный редактор
доктор юридических наук, профессор
Г. В. Выпханова

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 349.6

ББК 67.407

Г72

Рецензенты:

Чеботарева А. А., доктор юридических наук, доцент, заведующая кафедрой «Правовое обеспечение государственного управления и экономики» Юридического института Российского университета транспорта (МИИТ);

Шамордин Р. О., кандидат юридических наук, заместитель директора по работе с территориальными органами ФГКУ «Росгеолэкспертиза», старший преподаватель кафедры горного, земельного и экологического права Российского государственного университета нефти и газа (национального исследовательского университета) имени И. М. Губкина.

Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор Г. В. Выпханова.

Предлагаемая монография посвящена актуальным теоретическим и практическим проблемам правового регулирования отношений в области обращения с отходами. Авторами рассмотрены современные тренды государственной политики, проведен анализ документов стратегического планирования в данной сфере и смежных областях, показан их генезис становления и совершенствования. Исследованы проблемные вопросы, связанные с правовым регулированием ликвидации накопленного вреда, созданием системы обращения с отходами производства с учетом особенностей их видов и потребления, включая твердые коммунальные отходы. Выделены актуальные направления и перспективы перехода к модели экономики замкнутого цикла. Представлен зарубежный и международный опыт в области обращения с отходами.

Нормативные правовые акты используются по состоянию на 28 октября 2024 г.

Монография представляет интерес для студентов, магистрантов, аспирантов, а также преподавателей высших учебных заведений, практикующих специалистов органов государственной власти и органов местного самоуправления.

УДК 349.6

ББК 67.407

© Коллектив авторов, 2025

© ООО «Проспект», 2025

АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ

Агафонов Вячеслав Борисович, доктор юридических наук, доцент, профессор, и. о. заведующего кафедрой экологического и природоресурсного права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), руководитель Центра компетенций «ЭКОПРАВО» – глава 2 (§ 2.1).

Ведышева Наталия Олеговна, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – глава 2 (§ 2.5).

Воронина Наталья Павловна, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – глава 2 (§ 2.3, § 2.4).

Выпханова Галина Викторовна, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – глава 1 (§ 1.1), глава 2 (§ 2.2).

Дицевич Ярослава Борисовна, кандидат юридических наук, доцент, советник юстиции, ведущий научный сотрудник Федерального исследовательского центра ИрИХ СО РАН, научный сотрудник кафедры водных ресурсов ЮНЕСКО Иркутского государственного университета, руководитель ассоциации молодежных экологических объединений Байкальского региона «ЭкоМолодежь», председатель Всероссийского экологического движения «Экосистема» – глава 4 (§ 4.2).

Кванина Валентина Вячеславовна, доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой предпринимательского, конкурентного и экологического права Юридического института ЮУрГУ (г. Челябинск) – глава 1 (§ 1.2) (в соавторстве с Е. И. Коваленко).

Коваленко Екатерина Игоревна, старший преподаватель кафедры предпринимательского, конкурентного и экологического права Юридического института ЮУрГУ (г. Челябинск) – глава 1 (§ 1.2) (в соавторстве с В. В. Кваниной), глава 3 (§ 3.5).

Колобов Роман Юрьевич, научный сотрудник Федерального исследовательского центра «Иркутский институт химии им. А. Е. Фаворского Сибирского отделения Российской академии наук», научный сотрудник кафедры водных ресурсов ЮНЕСКО Иркутского государственного университета – глава 5 (§ 5.3).

Коробка Лера Евгеньевна, ассистент кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – глава 4 (§ 4.3).

Морозова Наталья Семеновна, кандидат юридических наук, старший научный сотрудник НОЦ «Инновационные технологии в юридической науке и образовании» – глава 2 (§ 2.6) (в соавторстве с А. В. Пекшевым).

Пекшев Алексей Викторович, кандидат медицинских наук, доцент, доцент кафедры медицинского права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – глава 2 (§ 2.6) (в соавторстве с Н. С. Морозовой).

Пономарев Михаил Вячеславович, кандидат юридических наук, доцент кафедры земельного права и государственной регистрации недвижимости ФГБОУ ВО «Московский государственный университет геодезии и картографии», старший научный сотрудник отдела экологического и аграрного законодательства ФГНИУ «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации» – глава 1 (§ 1.3), глава 3 (§ 3.1–3.4).

Харьков Владимир Николаевич, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры гражданского и предпринимательского права Института права и управления ФГБОУ ВО «Тульский государственный университет» – глава 1 (§ 1.4).

Шевченко Анастасия Романовна, юрисконсульт 1-й категории отдела обеспечения совершенствования законодательства о недрах ФГКУ «Росгеолэкспертиза», аспирант кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – глава 5 (§ 5.1, § 5.2).

Ющенко Максим Сергеевич, кандидат юридических наук, начальник управления ликвидации накопленного экологического ущерба ФГУП «Федеральный экологический оператор» Госкорпорации «Росатом» – глава 4 (§ 4.1).

ВВЕДЕНИЕ

Обращение с отходами является одним из приоритетных направлений государственной политики и публичного управления, что обусловлено сложностью и масштабностью задач, требующих решения в этой сфере. Сохраняющаяся тенденция ежегодного нарастания объема образования отходов производства и потребления, включая твердые коммунальные отходы, при низком уровне их утилизации и отсутствии их вовлечения во вторичный хозяйственный оборот, выделяется среди внутренних угроз экологической безопасности, а их преодоление поставлено в числе задач обеспечения этого вида национальной безопасности¹.

В силу объективных причин, связанных с образованием отходов в результате хозяйственной и иной деятельности, влекущей за собой загрязнение земель, почвенного слоя, вод и других объектов природы, негативным влиянием отходов на климатическую систему, их антропогенным воздействием на окружающую среду, жизнь и здоровье человека, условия жизнедеятельности населения, потенциальной опасностью и реальным причинением экосистемного вреда, проявлением иных деструктивных последствий, назрела необходимость осуществления государственной политики, принятия и реализации управленческих решений на основе научно обоснованного сочетания экологических и экономических интересов общества в целях обеспечения устойчивого развития общества.

Данный принцип, получивший легальное закрепление² наряду с принципами охраны здоровья человека, поддержания или восстановления благоприятного состояния окружающей среды и сохранения биологического разнообразия; использования наилучших доступных технологий при обращении с отходами; комплексной переработки материально-сырьевых ресурсов в целях уменьшения количества отходов; использования методов экономического регулирования деятельности в области обращения с отходами в целях уменьшения их количества и вовлечения в хозяйственный оборот, составляет основу государственной политики в данной сфере.

Эти принципы должны быть положены в основу стратегического планирования в области обращения с отходами и смежных областях как важного инструмента государственной политики, функции государственного и муниципального управления, а также правовой меры, предусмотренной на законодательном уровне³.

Необходимость системного рассмотрения этих вопросов для оценки состояния и определения перспектив дальнейшего совершенствования государственной политики, документов стратегического планирования и правового регулирования отношений в области обращения с отходами производства и потребления обусловила выбор для монографического исследования наиболее актуальных и значимых аспектов исследования в контексте достижения национальных целей и стратегических задач развития страны в данной сфере и смежных областях.

В числе таких целей, определяемых в ежегодных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ, приоритетными в области обращения с отходами являются: ликвидация объектов накопленного вреда; переход на новую систему обращения с твердыми коммунальными отходами (ТКО); внедрение раздельного сбора мусора; создание современной отрасли обращения с отходами, их переработки и утилизации; переход на экономику замкнутого цикла, реализация принципа «загрязнитель платит» и применение механизма расширенной ответственности производителей.

Достижение указанных целевых ориентиров во многом зависит от соответствующих правовых, экономических и организационных условий. Нормативная правовая база, финансовые ресурсы, инфраструктура и оптимальная институциональная структура в совокупности составляют основу эффективного государственного управления в области обращения с отходами производства и потребления, важнейшей составляющей которого является стратегическое планирование. Включение этого инструмента в сферу обращения с отходами соответствует современному тренду, связанному с развитием системы стратегического и проектного управления всеми областями развития общества с применением программно-целевого, проектного и иных методов и использованием инновационных (цифровых) технологий.

Монография в структурной и содержательной частях отражает перечисленные аспекты, в ней рассмотрены наиболее актуальные вопросы государственной политики, стратегического планирования, управления и правового регулирования отношений в области обращения с отходами и смежных областях на основе глубокого исследования теоретико-правовых источников, законодательства, официальных статистических данных, материалов правоприменительной практики.

Первая глава посвящена исследованию современных тенденций государственного управления в области обращения с отходами, в том числе показан генезис разработки и совершенствования документов стратегического планирования в сфере обращения с отходами и смежных областях на различных этапах государственного управления, проведен их системный анализ, включая федеральный и региональный уровень. Показаны роль и значение документов стратегирования, включая содержательную часть, для решения стратегических целевых ориентиров ликвидации накопленного вреда, в том числе несанкционированных свалок; создания эффективной системы обращения с ТКО, формирования и развития новой отрасли экономики – промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления; перехода к циркулярной экономике.

Во второй главе в контексте системного программно-целевого управления сферой обращения с отходами проведен анализ документов стратегического планирования по отраслевому признаку и выделены особенности правового регулирования обращения с отходами производства различных видов: недропользования, угольной отрасли, сельскохозяйственной деятельности, медицинских отходов. Для решения выявленных в ходе исследования правовых проблем обоснованы предложения по их решению, направленные на повышение эффективности государственного управления в области обращения с отходами, включая стратегическое планирование, в топливно-энергетическом комплексе, аграрном секторе экономики, совершенствование экологического, природоресурсного, санитарно-эпидемиологического законодательства, восполнение существующих пробелов и разрешение юридических коллизий, в том числе в целях обеспечения экологической, биологической безопасности, охраны здоровья граждан.

В третьей главе рассмотрены правовые приоритеты государственной политики Российской Федерации в области перехода к экономике замкнутого цикла, раскрыты содержание концепции циркулярной экономики с позиций публичного управления в контексте рационального природопользования, энергоэффективности и энергосбережения, в том числе посредством максимального использования и вовлечения в хозяйственный оборот отходов производства и потребления в качестве вторичных ресурсов и сырья. Рассмотрены актуальные, наиболее важные проблемные вопросы действия механизма «расширенной ответственности производителей и импортеров товаров и упаковки» в условиях развития законодательства, реализации циклической биоэкономики, а также ограничения оборота одноразовых пластиковых изделий как средства борьбы с пластиковым загрязнением окружающей среды. Важное значение для достижения стратегических приоритетов и национальных целей развития, в том числе в отношении отходов, наряду с государственной политикой имеет реализация корпоративной экологической политикой, которая рассмотрена в монографии, исходя из целевых ориентиров, содержащихся в системе документов стратегического планирования, с учетом «Е»-факторов, относящихся к экологическим аспектам управления, включая отходы, и применением инструментов экологического комплаенса.

В четвертой главе выделены и показана значимость территориальных аспектов стратегического планирования, которые рассмотрены на примере документов стратегирования федерального и регионального уровней, разработанных и реализуемых на Байкальской природной территории, ориентированные на решение экологических проблем ее развития, включая отходы производства и потребления, исходя из правового режима, закрепленного в специальном законе⁴. Применительно к данной территории, находящейся в границах нескольких субъектов Российской Федерации, показано осуществление контрольно-надзорной деятельности в области обращения с отходами, а также эти вопросы рассмотрены в рамках государственного экологического контроля (надзора) в целом, в том числе во взаимодействии с прокурорским надзором за исполнением экологического законодательства, включая требования в области обращения с отходами производства и потребления. Не менее важным в повышении эффективности управления в области обращения с отходами является информационное обеспечение органов государственной власти, органов местного самоуправления, граждан и юридических лиц о составе сведений, относящихся к экологической информации, и принимаемых мерах по достижению стратегических целей развития и решению комплекса задач, связанных со всеми стадиями обращения с отходами производства и потребления, включая их сбор, накопление, транспортирование, обработку, утилизацию, обезвреживание, размещение.

Пятая глава содержит анализ законодательства Республики Беларусь и Республики Казахстан, а также документов стратегического планирования в сфере обращения с отходами, представляющий интерес в контексте сближения и гармонизации российского и зарубежного законодательства. Перспективными в данном контексте являются рассмотренные проблемы трансграничного перемещения отходов в странах Африки.

Фундаментальное рассмотрение в монографии дискуссионных теоретико-правовых вопросов и правоприменительных проблем стратегического планирования в сфере обращения с отходами и смежных областях, а также законодательства может служить продолжением научного обсуждения широкого спектра вопросов по совершенствованию и реализации государственной политики, повышению эффективности публичного и корпоративного управления, направленных на достижение национальных целей обеспечения экологического благополучия, включая решение задач, связанных с отходами производства и потребления.

Монография «Государственная экологическая политика и актуальные правовые проблемы обращения с отходами» является первым монографическим исследованием по данной теме, подготовленным в рамках реализации программы стратегического академического лидерства «Приоритет-2030», а также при информационной поддержке СПС «КонсультантПлюс».

Глава I. СОВРЕМЕННЫЕ ТРЕНДЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ И ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В ОБЛАСТИ ОБРАЩЕНИЯ С ОТХОДАМИ

§ 1.1. Концептуальные подходы и направления стратегического планирования в области обращения с отходами

На протяжении последних нескольких лет сфера обращения с отходами являлась и продолжает оставаться важным направлением государственной политики и публичного управления, а также выступает в качестве объекта стратегического планирования как инструмента их осуществления. Это обусловлено социальной и экологической значимостью данной области общественных отношений, характеризующейся нарастанием объемов образования отходов производства и потребления, которые за последние двадцать лет увеличились почти в четыре раза. Так, если в 2003 году таких отходов насчитывалось немногим больше 2,5 млрд т (2613,5 млн т), то в 2022 году их образовалось более 9 млрд (9017,3 млн т)⁵.

Отходы производства и потребления наряду с накопленными в результате прошлой хозяйственной и иной деятельности отходами являются источником опасности и угроз санитарно-эпидемиологическому благополучию населения и территорий, потенциального и реального вреда жизни и здоровью человека, экосистемного вреда, негативного воздействия на компоненты окружающей среды, включая животный и растительный мир, леса, атмосферный воздух, загрязнение земель, почв, водных объектов, как поверхностных, так и подземных, в том числе используемых для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.

Увеличение объема образования отходов производства и потребления при низком уровне их утилизации, а также наличие значительного количества объектов накопленного вреда окружающей среде не только выделяются в числе внутренних угроз экологической безопасности⁶, но и рассматриваются как источники возникновения экологических рисков и сопряженных угроз биологической, химической и других видов безопасности.

Так, значительный рост химических отходов, отсутствие эффективных технических решений, касающихся обезвреживания химически опасных отходов, относятся к числу основных химических угроз, а обращение с биологическими, в том числе медицинскими, отходами является одной из задач государственной политики, направленной на предупреждение и минимизацию биологических рисков⁷.

Тем самым сфера обращения с отходами, являясь важным направлением публичного управления, находится в тесной взаимосвязи с различными отраслями экономики, социальной и экологической сферами, включая природопользование, охрану окружающей среды, обеспечение экологической, биологической, энергетической и другими видами национальной безопасности.

Масштабность и повсеместная распространенность, многокомпонентность, многотоннажность отходов, динамика их ежедневного образования в жилищно-коммунальной сфере, туризме и рекреации, подавляющем большинстве отраслей экономики, нарастающее антропогенное воздействие отходов производства и потребления на окружающую среду, условия жизнедеятельности населения, ухудшение экологической обстановки городских и других территорий, снижение качества окружающей среды⁸, негативное влияние на обеспечение конституционных экологических прав граждан объективно вызывают необходимость научно обоснованного подхода к публичному управлению отношений в области обращения с отходами на системной комплексной основе и в первую очередь в процессе стратегического планирования.

Являясь одним из ключевых направлений публичного управления, стратегическое планирование, осуществляемое в соответствии с Федеральным законом от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»⁹, выступает в качестве важного инструмента, которым определяется вектор, целевые ориентиры и показатели их достижения в области обращения с отходами и смежных областях.

Для стратегирования в области обращения с отходами ключевое значение имеет обеспечение принципа преемственности и непрерывности¹⁰, позволяющего проследить и оценить генезис становления и развития системы документов стратегического планирования в данной сфере и смежных областях.

Первые попытки обозначения контура и определения векторов данного направления были предприняты в Экологической доктрине Российской Федерации распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 августа 2002 года № 1225-р¹¹, утвержденной спустя несколько месяцев после принятия базового закона экологического законодательства – Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»¹², закрепившего принципы правового регулирования экологических отношений, включая соблюдение экологических прав человека, в том числе права каждого на благоприятную окружающую среду; обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека; научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды; презумпцию экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности.

На основе и в контексте этих и других принципов в Экологической доктрине закладывались основы для ликвидации накопленного вреда, формирования промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов, экономики замкнутого цикла. В числе таких доктринальных положений:

— максимально полное использование извлеченных полезных ископаемых и добытых биологических ресурсов, минимизация отходов при их добыче и переработке как одной из мер обеспечения устойчивого природопользования;

— развитие систем использования вторичных ресурсов, в т. ч. переработки отходов как в том числе меры снижения загрязнения окружающей среды и ресурсосбережения;

— снижение производства и использования особо опасных веществ, в том числе токсичных, планомерная ликвидация их накопителей, обеспечение экологической безопасности при обращении с радиоактивными отходами, совершенствование системы их учета и контроля;

— инвентаризация захоронения отходов;

— разработка средств и методов предупреждения и ликвидации загрязнений, реабилитации окружающей среды и утилизации опасных отходов.

В этот же период осуществлялась реализация Федеральной целевой программе «Экология и природные ресурсы России (2002–2010 годы)»¹³, включавшая подпрограмму «Отходы», направленную на достижение цели предотвращения и ликвидации вредного воздействия отходов производства и потребления на окружающую природную среду и здоровье населения, а также максимальное вовлечение отходов в хозяйственный оборот. В числе ожидаемых результатов – снижение объектов складируемых отходов (предотвращенный экологический вред), создание системы государственного регулирования обращения с отходами производства и потребления, внедрение новых технологий и ввода в эксплуатацию установок по переработке и обезвреживанию различных видов отходов.

Более системное изложение целей, задач и мероприятий, направленных в том числе на реализацию направлений Экологической доктрины, нашло отражение в государственной программе Российской Федерации «Охрана окружающей среды» на 2012–2020 годы, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2012 года № 2552-р¹⁴, в которой дана характеристика состояния образования отходов в России, в т. ч. в результате прошлой хозяйственной деятельности, выделены проблемы их переработки, сбора и вывозы твердых бытовых отходов (ТБО), низкого уровня обезвреживания и использования отходов.

В Программе был определен важный приоритет минимизации образования и использования (утилизации) отходов производства и потребления над их обезвреживанием и захоронением, заложены основы для развития индустрии утилизации и вторичного использования отходов производства и потребления, признана необходимость формирования технологической базы и финансовых инструментов ликвидации прошлого экологического ущерба, предусмотрены мероприятия по его ликвидации и снижению негативного воздействия отходов, а также предусмотрены новые меры государственного регулирования в данной области, включая модернизацию экологического мониторинга и государственного экологического надзора.

В составе показателей (индикаторов) реализации программных мероприятий указан объем образованных отходов всех классов опасности на единицу валового внутреннего продукта (ВВП).

Заложенный в Программе системный подход нашел отражение в основных мероприятия, реализуемых не только на федеральном уровне, но и в субъектах Российской Федерации, направленные на снижение негативного воздействия отходов производства и потребления, в том числе формирование территориальных схем обращения с отходами, ведение кадастра отходов, мониторинг состояния окружающей среды в районах размещения отходов, строительство мусоросортировочных и мусороперерабатывающих станций для обеспечения сортировки и переработки твердых бытовых отходов, строительство полигонов твердых бытовых отходов, развитие мощностей по вторичному использованию отходов производства и потребления и др.

Предусмотренные Программой задачи, целевые индикаторы и показатели в данной области вошли в подпрограмму «Регулирование качества окружающей среды», в которой предусматривались мероприятия, включающие реализацию проектов в сфере использования и обезвреживания отходов, в том числе во взаимосвязи с другими программными документами¹⁵.

Несмотря на важность системного подхода, лежащего в основе государственной программы Российской Федерации «Охрана окружающей среды» на 2012–2020 годы, совершенно очевидной стала потребность выделения отдельных направлений в области обращения с отходами, конкретизирующих мероприятия, целевые индикаторы (показатели), необходимые для достижения стратегических ориентиров. Такие направления получили отражение в федеральных проектах, вошедших в государственную программу Российской Федерации «Охрана окружающей среды», утвержденную постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 года № 326¹⁶, – «Чистая страна», «Комплексная система обращения с твердыми коммунальными отходами», включенных в национальный проект «Экология»¹⁷, «Генеральная уборка»¹⁸, «Экономика замкнутого цикла» – федерального проекта, разработанного для реализации основного приоритета государственной политики в сфере регулирования качества окружающей среды.

Следует отметить, что принятие и реализации вышеназванных программных документов осуществлялось на фоне сохраняющейся динамики увеличения образования отходов производства и потребления, их масштабных негативных экологических и социальных проявлений в сочетании с комплексом проблем управления данной сферой, что обусловило необходимость ее системного реформирования, начало которому было положено в 2019 году после утверждения национального проекта «Экология» и принятия пакета документов стратегического планирования, направленных на достижение национальных целей и стратегических задач развития страны, корректируемых по мере их решения с учетом ориентиров, определяемых в ежегодных посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. В их числе:

— дальнейшая ликвидация старых мусорных свалок и опасных объектов накопленного вреда;

— создание современной отрасли обращения с отходами. Для их обработки и утилизации необходимо сортировать все, что подлежит сортировке, все твердые отходы и не менее четверти из них использовать вторично;

— переход на новую систему обращения с твердыми коммунальными отходами;

— формирование цивилизованной, безопасной системы обращения с отходами, их переработки и утилизации;

— повышение доли обработки отходов с 8–9% до 60%;

— снижение объема отходов, поступающих на полигоны, внедрение раздельного сбора мусора, в целом переход на экономику замкнутого цикла и необходимость уже с 2021 года начать применение механизма так называемой расширенной ответственности производителей, когда производители и импортеры товаров и упаковок несут расходы по их утилизации. Принцип «загрязнитель платит» должен в полной мере работать и в сфере обращения с отходами, чтобы обеспечить переход к так называемой экономике замкнутого цикла. Для этого нужно запустить механизм расширенной ответственности производителей и импортеров за утилизацию товаров и упаковки.

Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2024 года № 309 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года»¹⁹ для достижения национальной цели «Экологическое благополучие» установлены следующие целевые показатели и задачи:

— формирование экономики замкнутого цикла, обеспечивающей к 2030 году сортировку 100% объема ежегодно образуемых твердых коммунальных отходов, захоронение не более чем 50% таких отходов и вовлечение в хозяйственный оборот не менее чем 25% отходов производства и потребления в качестве вторичных ресурсов и сырья;

— ликвидация до конца 2030 году не менее чем 50 опасных объектов накопленного вреда окружающей среде²⁰, утилизация и обезвреживание к 2036 году не менее чем 50% общего объема отходов I и II классов опасности.

Указанные задачи и целевые показатели являются продолжением государственной политики и отражают преемственное развитие национальных целей²¹, в соответствии с которыми осуществлялась разработка и реализация документов стратегического планирования в рамках целеполагания, в том числе по отраслевому и территориальному принципу.

Как уже отмечалось, в числе таких документов федеральные проекты, реализуемые в рамках государственной программы Российской Федерации «Охрана окружающей среды» и национального проекта «Экология», являющегося в период с 2018 по 2024 годы включительно основным национальным проектом, предусматривающим систему целей и приоритетов природоохранного характера, а также основных целевых показателей и мероприятий, направленных на их достижение:

1. Федеральный проект «Чистая страна», целью которого является создание эффективной системы обращения с отходами производства и потребления, включая ликвидацию всех выявленных на 1 января 2018 года несанкционированных свалок в границах городов. Проект содержит задачи и целевые показатели по следующим направлениям:

а) «Ликвидация свалок и рекультивация территорий, на которых они размещены»;

б) «Ликвидация наиболее опасных объектов накопленного вреда окружающей среде»;

в) «Создание и эффективное функционирование во всех субъектах Российской Федерации системы общественного контроля, направленной на выявление и ликвидацию несанкционированных свалок».

Дополнительными задачами федерального проекта «Чистая страна» являются:

— создание проектного офиса по реализации федерального проекта «Чистая страна»;

— содержание федерального государственного казенного учреждения «Дирекция по организации работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде, а также по обеспечению безопасности гидротехнических сооружений полигона «Красный бор»;

— организация общественного мониторинга и экспертного сопровождения реализации федерального проекта, проведение социологической оценки удовлетворенности населения экологической обстановкой.

2. Федеральный проект «Комплексная система обращения с твердыми коммунальными отходами», целью которого также является создание эффективной системы обращения с отходами производства и потребления, включая ликвидацию всех выявленных на 1 января 2018 года несанкционированных свалок в границах городов.

Задачей федерального проекта установлено формирование комплексной системы обращения с ТКО, включая создание условий для вторичной переработки всех запрещенных к захоронению отходов производства и потребления. Федеральным проектом предусмотрено достижение основных показателей²².

3. Федеральный проект «Инфраструктура для обращения с отходами I-II классов опасности», реализуемый в рамках национального проекта «Экология» и связанный с реализацией государственной программы по развитию атомного энергопромышленного комплекса²³, целью которого является создание современной инфраструктуры, обеспечивающей безопасное обращение с отходами I и II классов опасности.

В числе ключевых задач федерального проекта, для решения которых определены соответствующие целевые показатели, выделяются: разработка нормативно-правового и методического обеспечения регулирования в области обращения с отходами I и II классов опасности, направленного на создание единой государственной системы обращения с такими отходами и современной инфраструктуры, обеспечивающей их безопасное обращение; наличие федерального оператора по обращению с отходами I и II классов опасности; разработка, утверждение и введение в действие федеральной схемы обращения с этими отходами; разработка и ввод в эксплуатацию государственной информационной системы учета и контроля за их обращением и др.²⁴

С 1 января 2025 года на смену национальному проекту «Экология» с входящими в него десятью федеральными проектами, три из которых («Чистая страна», «Комплексная система обращения с твердыми коммунальными отходами» и «Инфраструктура для обращения с отходами I и II классов опасности») непосредственно посвящены вопросам обращения с отходами предусмотрена реализация нового национального проекта – «Экологическое благополучие»²⁵. В его состав включены два федеральных проекта, направленных на повышение эффективности деятельности в области обращения с отходами – «Генеральная уборка» и «Экономика замкнутого цикла». Достижение целевых показателей данных федеральных проектов позволит повысить эффективность реализации основных направлений государственного стратегического планирования в области обращения с отходами.

Наряду с указанными федеральными проектами решение задач ресурсосбережения, обеспечения экологически безопасного и экономически эффективного обращения с отходами обеспечивается посредством создания новой отрасли экономики в соответствии со Стратегией развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 года²⁶, базирующейся на следующих приоритетах государственной политики в области обращения с отходами: максимального использования исходных сырья и материалов; предотвращения образования отходов; сокращения образования отходов и снижения класса опасности отходов в источниках их образования; обработки, утилизации и обезвреживания отходов; размещения (хранения и захоронения) отходов в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Приоритетами Стратегии определены:

— формирование комплексной системы обращения с отходами на федеральном, региональном и местном уровнях, основанной на иерархии приоритетов обращения с отходами;

— оптимизация системы управления, регулирования и обеспечения эффективности функционирования создаваемой инновационной отраслевой инфраструктуры по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов;

— создание условий для привлечения инвестиций в отрасль промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов;

— повышение ресурсного потенциала, уровня извлечения ценных компонентов из отходов;

— поэтапное замещение невозобновляемых природных ресурсов (сырья) при производстве различных видов продукции сырьем, полученным в процессе обработки и утилизации отходов;

— увеличение в общем товарообороте доли продукции, произведенной с применением вторичного сырья, полученного в процессе обработки и утилизации отходов, снижение ее себестоимости, повышение технико-эксплуатационных характеристик, безопасности, качества и экологичности для формирования стабильного спроса, обеспечения конкурентоспособности;

— проведение политики импортозамещения технологий и оборудования по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов.

Основными целями Стратегии определены: формирование и перспективное развитие отрасли промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов, обеспечивающей их максимальное вовлечение в производство и планомерную минимизацию количества отходов, не подлежащих дальнейшей утилизации, с применением мирового принципа 3R (предотвращение образования отходов, повторное использование, переработка во вторичные ресурсы), а также формирование и перспективное развитие российской технологической и машиностроительной базы, обеспечивающей данную отрасль современным высокотехнологичным оборудованием, обладающим также высоким экспортным потенциалом.

Стратегия наряду с отходами производства включает и ТКО: в составе основных групп отходов, определена их ресурсная ценность; в качестве целевого показателя указана доля ТКО, направленных на переработку; в числе основных направлений выделено правовое регулирование процессов их сортировки; среди предприятий – источников образования отходов для отрасли названы полигоны захоронения ТКО.

Однако Стратегия не охватывает все стадии обращения с отходами, в положениях можно выделить проблемы дифференциации отходов производства и потребления, их соотношения с ТКО, что не позволяет выявить особенности развития новой отрасли промышленности и корректировки механизмов достижения целевых ориентиров и поставленных задач. Эти недостатки характерны и для отраслевой программы «Применение альтернативного топлива из отходов в промышленном производстве на 2022–2030 годы»²⁷, в целевых показателях которой указана доля отходов обработки ТКО, направленных на производство альтернативного топлива.

Попытки комплексного подхода в решении обращения с ТКО были предприняты при реализации стратегии в данной сфере²⁸. Применительно к отходам потребления такой документ отсутствует, что не позволяет обеспечить эффективное управление данной отраслью. Ее фрагментарное включение в реализуемые документы стратегического планирования в области обращения с отходами при отсутствии специального документа целеполагания не позволяет учесть особенности данного вида отходов и системно решить существующие многоаспектные и многоуровневые проблемы.

Кроме того, при всей положительной динамике проводимой реформы, анализ показателей данного федерального проекта и статистической отчетности их достижения свидетельствует о существовании проблемных вопросов²⁹. В числе показателей федерального проекта, например, отсутствуют данные о количестве (объемах) образованных отходов. Без этих сведений нельзя представить полную и объективную картину состояния и перспектив обращения с отходами, начиная со сбора, что крайне важно для принятия мер, обеспечивающих эффективность управления в данной сфере. В федеральной государственной информационной системе учета ТКО наряду со сведениями об объектах обработки, утилизации, обезвреживания, размещения этих отходов содержится информация об источниках их образования, местах накопления, измерениях количества³⁰. Соответственно, количественные и качественные характеристики отходов на стадии образования и сбора должны включаться в состав показателей документов стратегического планирования.

При анализе и оценке Стратегии развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 года следует обратить внимание на выделение в ней основных групп образующихся отходов отраслях экономики – добыча полезных ископаемых (доля утилизированных отходов ежегодно составляет порядка 61% общего количества их образования), добывающая промышленность, металлургическое производство – 5,6%, сельское и лесное хозяйство – 0,9%, энергетика и коммунальное хозяйство – 0,5%, пищевая отрасль – 0,4%, строительство, химическое производство и производство неметаллических минеральных продуктов – по 0,3%.

Основные группы отходов имеют ресурсную ценность – отходы обрабатывающих отраслей промышленности, сельского и лесного хозяйства, животноводства, растениеводства, пищевые отходы, отходы производства и распределения электроэнергии, газа и воды, ТКО и их отдельные фракции.

Поскольку достижение целевых показателей Стратегии связано с основными группами образующихся отходов в отраслях экономики, в систему документов стратегического планирования в области обращения отходов следует включать и соответствующие стратегии.

Так, в Сводной стратегии развития обрабатывающей промышленности Российской Федерации до 2030 года и на период до 2035 года³¹, определяющей основные направления государственной промышленной политики в отношении совокупности видов экономической деятельности, отнесенных к обрабатывающему производству, выделены приоритетные направления развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов. В их числе – формирование комплексной системы обращения с отходами на федеральном, региональном и местном уровнях, основанной на иерархии приоритетов обращения с отходами; увеличение в общем товарообороте доли продукции, произведенной с применением вторичного сырья, полученного в процессе обработки и утилизации отходов.

Однако показатели для обрабатывающей промышленности определены лишь в общем виде:

— доля утилизированных и обезвреженных отходов в общем объеме образовавшихся отходов 73% к 2024 году, 86% к 2030 году и 90% к 2035 году;

— доля ТКО, направленных на обработку, в общем объеме отходов, вывезенных с мест накопления, 43% к 2024 году, 80% к 2030 году и 100% к 2035 году.

В Стратегии развития металлургической промышленности Российской Федерации на период до 2030 года³² предусматривается, что на решение задачи снижения негативного воздействия предприятий отраслей черной и цветной металлургии на окружающую среду направлено: повышения уровня вовлечения отходов производства и потребления в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья; внедрение наилучших доступных технологий, обеспечение минимизации выбросов в атмосферный воздух, сбросов в водные объекты загрязняющих веществ, образования отходов и увеличения доли переработки отходов производства и потребления на собственном производстве, развитие системы эффективного обращения с отходами производства и потребления, создание индустрии утилизации, в т. ч. повторного применения таких отходов.

Между тем в числе мероприятий в отношении отходов выделена лишь реализация пилотных проектов по возведению мусоросжигательных заводов (в рамках инвестиционной программы строительства 200 заводов по энергетической утилизации ТКО). В составе показателей развития металлургической промышленности и целевых индикаторов реализации Стратегии отходы не выделяются.

В Стратегии развития машиностроения для пищевой и перерабатывающей промышленности России на период до 2030 года³³ отходы производства указаны лишь как одно из направлений загрязнения окружающей среды в сфере производства пищевой продукции. При этом отходы не указываются ни в одном разделе Стратегии, ни в составе целевых ориентиров, задач, индикаторов и мер.

В Стратегии развития строительной отрасли и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации на период до 2030 года с прогнозом до 2035 года³⁴ выделяется раздел «Обращение с отходами производства и потребления», в котором определены задачи ресурсосбережения и максимального вовлечения вторичных материальных ресурсов, полученных в результате утилизации ТКО и отходов строительства и сноса, в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья.

Среди предусмотренных мероприятий выделены: участие в обеспечении необходимой инфраструктуры для раздельного сбора указанных отходов и подготовке их к утилизации; утверждение единых требований к порядку обращения с ними и наделение субъектов Российской Федерации полномочиями по организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и размещению отходов строительства и сноса; участие в разработке мер стимулирования, направленных на использование в качестве строительных материалов, а также для рекультивации и благоустройства территорий вторичных материальных ресурсов и продукции, произведенной с использованием таких вторичных материальных ресурсов, полученных в результате утилизации ТКО и отходов строительства и сноса; стимулирование вовлечения отходов строительства и сноса во вторичный оборот.

Стратегией предусмотрены результаты осуществления указанных мероприятий: сокращение объемов захораниваемых ТКО и отходов строительства и сноса, не подлежащих дальнейшей утилизации; создание условий, необходимых для беспрепятственного и повсеместного доступа населения к инфраструктуре раздельного накопления и сбора отходов производства и потребления, в том числе ТКО и отходов строительства и сноса; увеличение вовлеченности вторичных материальных ресурсов, полученных в результате утилизации таких отходов в хозяйственный оборот, а также увеличение использования в строительном цикле ресурсов, полученных в результате их утилизации.

Однако для эффективного достижения целевых ориентиров и задач, содержащихся в Стратегии, в результате намеченных мероприятий, необходимо обеспечение их соотношения и корреляции со Стратегией развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 года и другими документами, непосредственно относящимися к сфере обращения с отходами, как в части целей и задач, так и в отношении целевых показателей.

Большой объем отходом образуется при добычи полезных ископаемых. Лидирующим по производству отходов экономической деятельности федеральным округом стал Сибирский федеральный округ (СФО), где в 2020 году было образовано 59,2% от общероссийского объема образования отходов³⁵.

В Стратегии развития минерально-сырьевой базы Российской Федерации до 2050 года³⁶ наличие значительных объемов отходов горных производств и низкая степень их вовлечения в переработку выделены в числе внутренних вызовов, способных оказать негативное влияние на развитие минерально-сырьевой базы Российской Федерации. В связи с этим к приоритетным направлениям геологоразведочных работ поисковой и последующих стадий отнесено: вовлечение в переработку отходов недропользования как источников полезных ископаемых и ценных компонентов; активная разработка и внедрение технологий комплексного использования сырья, попутного извлечения полезных ископаемых, добычи полезных ископаемых и ценных компонентов из отходов недропользования, вскрышных и вмещающих пород.

Однако каких-либо целевых показателей (индикаторов) по указанным направлениям Стратегия не содержит.

Тогда как в Энергетической стратегии Российской Федерации на период до 2035 года³⁷ наряду с задачами при обращении с отходами атомной отрасли, по охране окружающей среды и противодействию изменениям климата для отраслей ТЭК предусмотрены целевые показатели – доли утилизированных и обезвреженных отходов в общем объеме образованных отходов в отраслях ТЭК, которые вместе с тем, не конкретизированы для каждой из отраслей.

В Стратегии развития производства органической продукции в Российской Федерации до 2030 года³⁸ в числе мер минимизации негативного воздействия на окружающую среду производителями органической продукции указано развитие системы эффективного обращения с отходами производства и потребления, а также создание индустрии утилизации, в т. ч. повторного применения, таких отходов. Также обозначена одна из 17 целей устойчивого развития – обеспечение перехода к рациональным моделям потребления и производства. В рамках достижения этой цели предполагается добиться экологически рационального использования химических веществ и всех отходов на протяжении всего их жизненного цикла, сократить их попадание в воздух, воду и почву и свести к минимуму их негативное воздействие на здоровье людей и окружающую среду.

Но никаких целевых показателей (индикаторов) Стратегия для органической продукции не содержит, что не может обеспечить решение поставленных задач и достижение целей.

В Стратегии устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2030 года³⁹ отмечается негативное воздействие на состояние окружающей среды свалок бытового мусора и полигонов. Остро стоит вопрос захоронения бытовых отходов, вывезенных из городской местности, так как полигоны для последних зачастую располагаются в сельской местности. Животноводство также является существенным загрязнителем окружающей среды. В России производится более 200 млн т навоза и навозных стоков в год. Крупные свинокомплексы и птицефабрики из-за высокой токсичности отходов (3-й класс опасности) и больших локальных объемов представляют собой серьезную угрозу для окружающей среды.

Соответственно, одной из задач, определенных в Стратегии, является обеспечение безопасного хранения и утилизации отходов производства и потребления. Однако для ее решения в остальных положениях Стратегии и целевых показателях устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации отходы не выделяются.

Проведенный анализ основных стратегий, относящихся к достижению целей и решению задач в области обращения с отходами, свидетельствует об отсутствии корреляции содержащихся в них положений, а также отсутствие в ряде из них целевых индикаторов, что снижает эффективность управления в данной сфере.

В Основах государственной политики в сфере стратегического планирования в Российской Федерации⁴⁰ содержится требование организации и функционирования системы стратегического планирования на основе принципа обеспечения согласованности и сбалансированности документов стратегического планирования по приоритетам, целям, задачам, показателям, финансовым и иным ресурсам. Соответственно, разработка и корректировка документов стратегического планирования, относящихся к сфере обращения с отходами, должны осуществляться при соблюдении данного принципа.

Реализация документов стратегического планирования в области обращения с отходами производства и потребления сопровождается проблемами.

Так, Счетной палатой Российской Федерации выделялись следующие проблемы:

— в части федерального проекта «Комплексная система обращения с твердыми коммунальными отходами» отмечались отсутствие в проекте мер, направленных на предотвращение и сокращение объемов образования отходов, включая стимулирование населения использовать многооборотные товары, тару и упаковку; недостаточная увязанность между собой целевых показателей и результатов; отсутствие комплексной системы обращения с ТКО, предусматривающей увеличение обработанных и утилизированных отходов и сокращение объема размещаемых на полигонах, приводит к дальнейшему образованию несанкционированных свалок, которые могут стать объектами накопленного вреда и потребовать для их ликвидации средств федерального бюджета;

— отсутствие достоверных данных об отрасли обращения с отходами, что приводит к недостаточной осведомленности граждан и юридических лиц и, как следствие, к несогласию с реализацией проектов, в т. ч. экологически приемлемых и прогрессивных решений (например, против строительства мусоросортировочных предприятий);

— необходимость пересмотра региональных программ обращения с отходами;

— нет порядка подтверждения отсутствия негативного воздействия на окружающую среду после реализации мероприятий по ликвидации накопленного вреда, предусматривающего проведение измерений и исследований состояния почвы, воды и воздуха⁴¹.

В ходе проведения реформы сферы обращения с отходами производства и потребления на различных уровнях органов государственной власти, общественных организаций продолжают выявляться проблемы как стратегического характера, так и конкретные правовые, финансовые, организационные и другие проблемы, решение которых будет способствовать повышению эффективности публичного и корпоративного управления в этой сфере, а также совершенствованию документов стратегического планирования. В числе таких проблем выделяются: сбор отходов – не все контейнерные площадки соответствуют установленным требованиям, имеет место недостаточное количество мусорных площадок, вопросы критериев отбора свалок и других мест размещения отходов, а также их рекультивации, отсутствует единая система по созданию и содержанию мест накопления отходов, на региональном уровне данная проблема решается по-разному; недостаточность осведомленности граждан актуальных задач при реализации реформы и необходимость обеспечение экопросвещения населения в части обращения ТКО, их раздельного сбора; несоответствие требованиям контейнерных площадок; нормы и нормативы ТКО; вопрос допустимой нагрузки на ось при перевозке ТКО мусоровозами и другим тяжеловесным транспортом; отсутствие единой системы по созданию и содержанию мест накопления отходов; проблемы строительного и крупногабаритного мусора и необходимость системного решения этого вопроса, включая утилизацию; вопросы переработки и повторного использования промышленных отходов, включая золошлаки, меры государственной поддержки и стимулирования, определение технологий и оборудования как НДТ; недостаточность современных методических подходов и лучших практик организации процесса обращения с отходами⁴².

Для достижения экологических показателей документов стратегического планирования в области обращения с отходами производства и потребления и в смежных областях необходимо внедрение НДТ. Эффективное внедрение инноваций в область обращения с отходами требует совершенствования законодательства, регулирующего отношения в области государственного регулирования применения НДТ, на основе целевых ориентиров, показателей и мероприятий, определенных документами стратегического планирования.

Пунктом 27 Указа Президента Российской Федерации от 19 апреля 2017 года № 176 «О Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года» установлено, что в число основных механизмов реализации государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности является «стимулирование внедрения наилучших доступных технологий, создание удовлетворяющих современным экологическим требованиям и стандартам объектов, используемых для размещения, утилизации, переработки и обезвреживания отходов производства и потребления»⁴³.

Перечень областей, в которых осуществляется применение НДТ, устанавливается распоряжением Правительства Российской Федерации⁴⁴, где указана хозяйственная и (или) иная деятельность, которая оказывает значительное негативное воздействие на окружающую среду, по утилизации и обезвреживанию отходов, в т. ч. термическими способами, а также по размещению отходов производства и потребления.

В качестве примера можно привести введенный в действие с 1 июня 2023 года, утвержденный приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 12 декабря 2022 года № 3111 информационно-технический справочник по НДТ (ИТС 53-2022), который распространяется на деятельность по ликвидации НВОС применительно к объектам накопленного вреда, включенным в государственный реестр объектов НВОС.

В последнее время ведется планомерная работа по разработке и утверждению документов технического регулирования, включающих в себя регламентацию вопросов применения НДТ в сфере обращения с отходами производства и потребления, в т. ч. обеспечивающих специальное регулирование «НДТ», «Обращение с отходами»; специальное регулирование «НДТ» и специальное регулирование «Обращение с отходами». Вместе с тем эта работа требует корректировки с учетом объективно меняющихся условий и потребностей отрасли, а также состояние сферы обращения с отходами производства и потребления в целом в целях достижения стратегических ориентиров и задач, поставленных в документах стратегического планирования.

Основами государственной политики в сфере стратегического планирования в Российской Федерации предусмотрена необходимость корректировки документов стратегического планирования в случаях возникновения новых угроз национальной безопасности, выявления рисков недостижения стратегических целей; достижения целевых и (или) предельно допустимых (критических) значений показателей либо несоответствия целей, задач, показателей, предусмотренных документом стратегического планирования, и их ресурсного обеспечения, результатов мониторинга и оценки реализации документов стратегического планирования, в других случаях.

Область обращения с отходами, являющаяся комплексной сферой стратегического планирования, требует применения научно обоснованных методов и подходов к разработке и корректировке соответствующих документов федерального и регионального уровней.

В числе таких подходов можно выделить⁴⁵:

— экосистемный подход, основанный на взаимосвязях компонентов окружающей среды между собой⁴⁶, которые необходимо учитывать при планировании мероприятий в области обращения с отходами производства и потребления, включая их переработку, в целях улучшения экологической обстановки городов и других населенных пунктов, условий жизнедеятельности населения, обеспечения реализации права граждан на благоприятную окружающую среду;

— концепция устойчивого развития как методологическая основа цивилизационного развития, а также стратегического планирования в экологической сфере⁴⁷, в т. ч. в области обращения с отходами. Обеспечение устойчивого и сбалансированного социально-экономического развития относится к числу приоритетов и задач стратегического планирования в Российской Федерации. Реализация этой концепции связана с целями устойчивого развития (ЦУР)⁴⁸, для достижения которой на международном и национальном уровне разработаны индикаторы. В России также ведется работа по разработке и поэтапному введению таких индикаторов⁴⁹. В их числе для достижения ЦУР 11 «Устойчивые города и населенные пункты» выделяются индикаторы 14.6.1 «Доля коммунально-бытовых твердых отходов, которые собираются и удаляются на контролируемых объектах, от общей массы коммунально-бытовых твердых отходов, в разбивке по городам⁵⁰. Данный индикатор в России в настоящее время не разрабатывается, однако его параметры⁵¹ могут и необходимо использовать при разработке документов стратегического планирования и принятия управленческих решений при обращении с ТКО в городах;

— программно-целевой метод, лежащий в основе интегративной модели управления сферой обращения с твердыми бытовыми отходами (ТБО), включающей сбор, накопление, транспортирование, обработку, утилизацию, обезвреживание, размещение отходов с целью обеспечения экологических, экономических и социальных норм и требований;

— системно-структурный и структурно-функциональный методы, позволяющие учитывать сложный характер возникающих в сфере обращения с отходами отношений, находящихся в экономических, социальных и экологических взаимосвязях, что требует обеспечения согласованности и сбалансированности отраслевых (применительно к отходам производства и потребления) приоритетов, целевых ориентиров, задач, показателей, средств их достижения с аналогичными элементами документов стратегирования, разработанными в смежных областях (использования и охраны земель, обеспечения экологической безопасности, биоэнергетики, других отраслей экономики, пространственного развития и др.).

Применение данных методов позволит соотнести и учесть при планировании общие тенденции и закономерности развития сферы обращения с отходами с особенностями отдельных видов отходов (производства, потребления, ТКО), включить в сферу стратегирования виды деятельности на всех стадиях обращения (сбор, накопление, транспортирование, обработку, утилизацию, обезвреживание, размещение). Не менее важным является формирование в процессе стратегического планирования на основе таких методов оптимальной организационной и институциональной структуры, обеспечивающей эффективность организации и управления обращением отходов в целом для данной сферы, а также их видов, согласованность уровней стратегирования (государственного – федерального и регионального, муниципального) с привлечением частного сектора, предпринимательских структур, поощрение общественного участия, повышение сознательности граждан и социальной ответственности населения.

Включение указанных концептуальных подходов и методов в методологию стратегирования, их применение для сферы обращения с отходами производства и потребления будет способствовать преодолению существующих в планировании проблем и недостатков, а также совершенствованию на системной основе принятых и реализуемых стратегических, программных документов в данной отрасли и смежных областях.

С учетом проведенного анализа можно сделать основные выводы и предложения, направленные на совершенствование документов стратегического планирования в области обращения с отходами, являющихся важнейшей составной частью созданной в России на единой методологической и законодательной основе и реализуемой через различные институциональные структуры многоуровневой системы стратегирования.

При этом необходимо исходить не только из экономических и социальных интересов, но и особенностей экологической сферы, включая природопользование, охрану окружающей среды, обеспечение ее качества и экологической безопасности, которые обусловливают необходимость их учета при разработке новых, корректировке существующих документов стратегического планирования экологической направленности.

В целях совершенствования государственной политики, управления и стратегирования в области обращения с отходами потребления на системной основе необходимо:

— обеспечить дальнейшую работу по корректировке действующих и разработку новых документов стратегического планирования в области обращения с отходами производства и потребления, их согласования с утвержденными стратегиями, программами в смежных областях (отраслях экономики), взаимоувязанными между собой по целевым ориентирам, задачам, целевым индикаторам и показателям, а также согласования документов федерального и регионального уровней;

— разработать и принять федеральную отраслевую стратегию, определяющую цели, задачи, приоритеты, направления, механизмы и показатели устойчивого долгосрочного развития данной области стратегирования и управления на всех стадиях обращения отходов потребления (сбора, накопления, транспортировании, обработки, утилизации, обезвреживания, размещения) с учетом результатов (достижений и недостатков) проводимой реформы, факторов влияния на ее реализацию, а также положительного зарубежного опыта;

— в качестве приоритетного направления следует выделить образование отходов потребления, а также создание системы их раздельного сбора, организации селективного сбора и утилизации видов отходов потребления, исходя из их особенностей (органических, биоразлагаемых и др.);

— требуется устранение существующих пробелов терминологии и понятийного аппарата, в том числе определение и легальное закрепление понятий «отходы потребления» (в том числе выделить их признаки, отличающие от ТКО), «раздельное накопление», «раздельный сбор»;

— комплексность проблем отходов потребления обусловливает применение различных мер организационного характера, экономических инструментов, в том числе стимулирования (раздельного сбора, разработки новых эколого-чистых, энерго- и ресурсосберегающих технологий в данной сфере, внедрения процесса рециклинга и т. д.), информационного обеспечения, включая повышение информированности, культуры потребления и ответственности населения, его активного участия в начальных процессах обращения с ТКО;

— положения отраслевой стратегии (в части внедрения в сферу обращения отходов потребления экономических стимулов, сопряженных с политикой экоинноваций, переходом к модели замкнутого цикла и др.) требуют согласованности с документами стратегического планирования в смежных областях (развития адаптивных технологий, научно-технологического развития и др.).

С целью достижения показателей стратегического планирования в сфере развития устойчивой и комплексной системы обращения с отходами потребления, внедрения и последующего применения НДТ в данной области, необходимо продолжение на системной основе работы по разработке и утверждению документов технического регулирования в сфере применения НДТ при обращении с отходами потребления, что будет способствовать повышению эффективности организационно-правового механизма регулирования комплекса отношений в данной сфере для достижения стратегических целей и задач, направленных на предотвращение и снижение негативного воздействия на окружающую среду хозяйственной, жилищно-коммунальной и иной деятельности, осуществление которой сопровождается образованием отходов, обеспечение благоприятной экологической обстановки и условий жизнедеятельности населения, реализацию прав граждан на благоприятную окружающую среду.

Совершенствование системы документов стратегического планирования на научно обоснованной теоретико-методологической основе, подкрепленной эмпирическими методами в ходе их реализации, будет способствовать более эффективному стратегированию и управлению в области обращения с отходами потребления.

§ 1.2. Государственная политика и правовое регулирование в области ликвидации накопленного вреда

В последние годы в России стало уделяться много внимания вопросам ликвидации накопленного вреда. Принятые документы в части определения государственной политики в области охраны окружающей среды и стратегического планирования подчеркивают не только актуальность данного вопроса, но и демонстрируют мероприятия, направленные на решение проблем, связанных с ликвидацией накопленного вреда. Концептуальную основу решения проблем накопленного вреда составляет концепция устойчивого развития.

В России на нормативном уровне термин «устойчивое развитие» был впервые применен в Указе Президента Российской Федерации от 4 февраля 1994 года № 236 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития»⁵². Документом были предусмотрены следующие основные направления деятельности по обеспечению экологически безопасного устойчивого развития: экологически обоснованное размещение производительных сил; экологически безопасное развитие промышленности, энергетики, транспорта и коммунального хозяйства; экологически безопасное развитие сельского хозяйства; неистощительное использование возобновимых природных ресурсов; рациональное использование невозобновимых природных ресурсов; расширенное использование вторичных ресурсов, утилизация, обезвреживание и захоронение отходов; совершенствование управления в области охраны окружающей среды, природопользования, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Переход же к устойчивому развитию был обозначен в Указе Президента Российской Федерации от 1 апреля 1996 года № 440 «О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию»⁵³, который поставил задачу обеспечить сбалансированное решение социально-экономических задач и проблем сохранения благоприятной окружающей среды и природно-ресурсного потенциала в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений людей. Одной из задач охраны окружающей среды в целях устойчивого развития выступала ликвидация накопленного вреда (ущерба).

Специальное правовое регулирование отношений по ликвидации накопленного вреда (ущерба) отсутствовало в России до момента включения в 2016 году в Федеральный закон от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее – Федеральный закон № 7-ФЗ) главы XIV.I «Ликвидация накопленного вреда окружающей среде». Однако отдельные мероприятия по ликвидации причиненного и накопленного ущерба еще ранее вошли в состав федеральных целевых программ: «Мировой океан»⁵⁴, «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2010 года»⁵⁵, «Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012–2020 годы»⁵⁶, а также в состав Водной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года⁵⁷, государственной программы «Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона»⁵⁸ и других.

Изменения в государственной политике в сфере регулирования института ликвидации накопленного вреда начали происходить с 2012 года:

во-первых, в Основах государственной политики в области экологического развития России на период до 2030 года⁵⁹ (далее – Основы) при решении задач восстановления нарушенных естественных экологических систем были предусмотрены: инвентаризация территорий с целью установления районов с неблагополучной экологической ситуацией для осуществления программ, направленных на минимизацию негативного воздействия на окружающую среду и ликвидацию экологического ущерба, связанного с прошлой экономической и иной деятельностью, а также организация работ по оценке и поэтапной ликвидации экологических последствий прошлой экономической и иной деятельности (п. 14 Основ);

во-вторых, в государственной программе Российской Федерации «Охрана окружающей среды» на 2012–2020 годы»⁶⁰ было установлено, что мероприятия, направленные на ликвидацию накопленного экологического ущерба, являются частью системы обеспечения экологической безопасности и улучшения качества окружающей среды. Предполагалось, что особое внимание будет уделено ликвидации накопленного вреда на особых территориях (архипелаг Земля Франца-Иосифа, государственный природный заповедник «Ненецкий», территории производств: ОАО «Оргстекло», ОАО «Сибур-Нефтехим» (Нижегородская область), ОАО «Средневолжский завод химикатов» [Самарская область]) и в определенных сферах (например, обезвреживание и безопасное захоронение непригодных и запрещенных к применению пестицидов и агрохимикатов). Данные мероприятия должны были способствовать снижению риска возникновения экологических катастроф.

Примечательно, что планировалось разработать и реализовать федеральную целевую программу «Ликвидация накопленного экологического ущерба на период 2014–2025 годов». Однако этого не произошло. При этом согласно информации Минфина России от 18 июля 2013 года, «Основные направления бюджетной политики на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов» предусматривают выделение бюджетных ассигнований на реализацию мероприятий федеральной целевой программы «Ликвидация накопленного экологического ущерба на период 2014–2025 годов». В то же время, Министерство экономического развития Российской Федерации в «Прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на 2015 год и на плановый период 2016–2017 годов» отметил, что программа «находится на этапе разработки Концепции». Хотя еще в декабре 2013 года на IV Всероссийском съезде по охране окружающей среды⁶¹ было рекомендовано Правительству Российской Федерации утвердить указанную программу.

Однако уже в 2014 году постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 года № 326 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Охрана окружающей среды» была утверждена новая государственная программа Российской Федерации «Охрана окружающей среды»⁶², которая имеет статус действующей. В первоначальной редакции госпрограммы задача по ликвидации прошлого экологического ущерба входила в подпрограмму «Регулирование качества окружающей среды». Основная цель проводимых мероприятий – возвращение в хозяйственный оборот рекультивированных земель, исключение негативного влияния на окружающую среду и население ликвидированных источников загрязнений. Так, предполагалось обратить особое внимание на рекультивацию территорий бывшего ОАО «Средневолжский завод химикатов» (г. Чапаевск), а также на архипелаге Земля Франца-Иосифа.

В 2017 году ликвидация накопленного вреда стала одной из целей Стратегии экологической безопасности Российской Федерации⁶³, а мероприятия по ликвидации были выделены в отдельную программу. В частности, 21 декабря 2016 года был утвержден паспорт приоритетного проекта «Снижение негативного воздействия на окружающую среду посредством ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде и снижения доли захоронения твердых коммунальных отходов» («Чистая страна»). А в апреле 2017 года в госпрограмму «Охрана окружающей среды» была внесена подпрограмма: Приоритетный проект «Чистая страна» с периодом реализации 2017–2020 годы.

Задачами Приоритетного проекта «Чистая страна» было снижение негативного воздействия объектов накопленного экологического ущерба на качество жизни населения, а также снижение негативных факторов воздействия накопленного экологического ущерба на окружающую среду. В рамках реализации этого проекта в 2018–2020 годах были проведены работы по ликвидации 58 наиболее опасных объектов накопленного вреда окружающей среде и 28 несанкционированных свалок в границах городов⁶⁴.

В 2018 году проект «Чистая страна» получил статус федерального проекта и вошел в состав национального проекта «Экология»⁶⁵. Основными задачами федерального проекта стали: ликвидация свалок и рекультивация территорий, на которых они размещены; ликвидация наиболее опасных объектов накопленного экологического вреда окружающей среде; создание и эффективное функционирование во всех субъектах Российской Федерации системы общественного контроля, направленной на выявление и ликвидацию несанкционированных свалок.

Более пристальное внимание вопросам ликвидации накопленного вреда на государственном уровне стало уделяться после 2016 года. И это неслучайно: в 2015 году была принята Резолюция Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций A/70/L.1 от 25 сентября 2015 года «Преобразование нашего мира: Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года»⁶⁶, в которой было закреплено 17 Целей устойчивого развития. Мероприятия по ликвидации накопленного вреда относятся к целям № 14 «Сохранение и рациональное использование океанов, морей и морских ресурсов в интересах устойчивого развития» и № 15 «Защита, восстановление экосистем суши и содействие их рациональному использованию, рациональное управление лесами, борьба с опустыниванием, прекращение и обращение вспять процесса деградации земель и прекращение процесса утраты биологического разнообразия». Среди задач, способствующих достижению цели № 14, можно выделить: обеспечение предотвращения и существенного сокращения любого загрязнения морской среды, в том числе вследствие деятельности на суше, включая загрязнение морским мусором и питательными веществами (14.1); принятие мер по восстановлению морских и прибрежных экосистем для обеспечения хорошего экологического состояния и продуктивности океанов (14.2); ликвидация последствий закисления океана (14.3).

Согласно добровольному национальному обзору хода осуществления Повестки дня в области устойчивого развития на период до 2030 года, подготовленного в 2020 году аналитическим центром при Правительстве Российской Федерации, на достижение Целей устойчивого развития были направлены 12 национальных проектов и Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры, реализуемых для достижения национальных целей и стратегических задач развития Российской Федерации на период до 2024 года⁶⁷. В частности, для достижения цели № 14 (задачи 14.2) была утверждена Стратегия развития морской деятельности Российской Федерации до 2030 года⁶⁸, которая предусматривает обезвреживание (утилизацию) подводных потенциально опасных объектов. Для достижения цели № 15 проводятся мероприятия по рекультивации территории, на которой расположена экосистема озера Байкал, а также мероприятия по ликвидации накопленного вреда.

В 2020 году Указом Президента Российской Федерации от 21 июля 2020 года № 474 были определены национальные цели развития Российской Федерации на период до 2030 года. Одной из целей стала «Комфортная и безопасная среда для жизни», которая среди прочего предусматривает ликвидацию наиболее опасных объектов накопленного вреда окружающей среде и экологическое оздоровление водных объектов, включая реку Волгу, озера Байкал и Телецкое.

В качестве реализационного механизма в 2021 году в госпрограмму «Охрана окружающей среды» были внесены мероприятия по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде, в том числе несанкционированных свалок в границах городов и наиболее опасных объектов накопленного вреда окружающей среде, а также создание системы общественного контроля, направленной на выявление и ликвидацию несанкционированных свалок (раздел 4). А в июне 2022 года госпрограмма была дополнена новым федеральным проектом «Генеральная уборка»⁶⁹. По состоянию на май 2024 года в общедоступных источниках отсутствуют разъяснительные документы, которые раскрывали бы перечень мероприятий проекта. Министр природных ресурсов и экологии А. А. Козлов сообщил, что проект «Генеральная уборка» придет на смену проекту «Чистая страна». В рамках уже нового проекта будут осуществлены мероприятия по ликвидации опасных объектов накопленного вреда⁷⁰. Однако еще ранее были приняты методики расчета федерального проекта «Генеральная уборка»: количество утилизированного затонувшего имущества⁷¹, количество ликвидированных скважин нераспределенного фонда недр⁷².

О составе мероприятий федерального проекта «Генеральная уборка» можно только предполагать. Так, Правительство Российской Федерации распоряжением от 6 октября 2021 года № 2816-р утвердило перечень из 42 инициатив социально-экономического развития Российской Федерации до 2030 года⁷³. В этот перечень входит проект «Генеральная уборка». Согласно официальной презентации, рассматриваемый проект является частью реализационного механизма достижения национальной цели «Комфортная городская среда» и предусматривает ликвидацию опасных для человека свалок и объектов по всей стране⁷⁴. Должна быть произведена инвентаризация опасных объектов и поэтапная ликвидация свалок, заброшенных строек, промышленных объектов, бесхозных аварийных скважин, а также подъем и ликвидация затонувших судов. Как отметил председатель Правительства Российской Федерации М. В. Мишустин, проект «Генеральная уборка» также направлен на создание механизма, который обяжет бизнес самостоятельно устранять вред окружающей среде, накопленный в результате всего жизненного цикла предприятия⁷⁵.

Заметим, что за весь исследуемый период рассмотренные стратегические документы в области ликвидации накопленного вреда демонстрируют отсутствие единства терминологии: идет чередование использования терминов «ликвидация экологического ущерба», «ликвидация экологического вреда», «ликвидация объектов накопленного вреда», «ликвидация объектов экологического вреда», а также имеет место неопределенность в отношении содержания института «ликвидация накопленного вреда». Так, если первоначальные документы отмечали необходимость ликвидации экологического ущерба, связанного с прошлой экономической и иной деятельностью, то уже проект «Чистая страна», говоря о ликвидации накопленного вреда, предусматривал как мероприятия по ликвидации объектов накопленного вреда от прежней деятельности, так и свалки (как законные, так и несанкционированные). А проект «Генеральная уборка» направлен в том числе на ликвидацию вреда от текущей деятельности предприятия.

В качестве иллюстрации несовершенства правового регулирования в сфере ликвидации накопленного вреда приведем следующие примеры:

1) план мероприятий по реализации Стратегии социально-экономического развития Сибирского федерального округа до 2035 года⁷⁶ предусматривает ликвидацию накопленного экологического вреда в результате производства химической продукции в г. Усолье-Сибирское Иркутской области, а также инвентаризацию объектов, обладающих признаками объектов накопленного вреда окружающей среде, в рамках федерального проекта «Генеральная уборка», и ликвидацию накопленных отходов Байкальского целлюлозно-бумажного комбината;

2) план мероприятий по реализации программы социально-экономического развития Байкальского муниципального образования до 2027 года включает ликвидацию накопленного вреда окружающей среде, образовавшегося в процессе деятельности ОАО «Байкальский целлюлозно-бумажный комбинат» в части полигонов «Солзанский» и «Бабхинский» и территории, занятой канализационно-очистными сооружениями с производственными помещениями, содержащими черный щелок.

Национальный проект «Экология» должен был завершиться в 2024 году. Однако в перечне поручений по реализации Послания Президента Федеральному Собранию 2024 года⁷⁷ предусмотрено разработать национальный проект «Экология», включив в него ликвидацию до конца 2030 года не менее 50 опасных объектов накопленного вреда окружающей среде; завершение ликвидации опасных объектов накопленного вреда окружающей среде к 2030 году, расположенных на территориях промышленных площадок в г. Усолье-Сибирское Иркутской области, ОАО «Байкальский целлюлозно-бумажный комбинат» и на полигоне промышленных отходов «Красный Бор».

Таким образом, стратегическое планирование в сфере природоохранной деятельности продолжается. Это ставит задачу по активизации работы по совершенствованию правового инструментария. Как справедливо отмечает И. А. Игнатьева, «документ стратегического планирования логично выступает тем актом планирования, который обеспечивает осуществление деятельности по охране окружающей среды, предусмотренной и регулируемой в свою очередь законодательством об охране окружающей среды»⁷⁸. Иными словами, документы стратегического планирования должны использовать терминологию, которая в первую очередь закреплена в федеральных законах. В рамках исследуемого института – это терминология Федерального закона № 7-ФЗ: ликвидация накопленного вреда окружающей среде и объекты накопленного вреда окружающей среде, понятие и содержание которых будет рассмотрено ниже.

Как уже было отмечено ранее, институт ликвидации накопленного вреда окружающей среде нашел свою «прописку» в Федеральном законе № 7-ФЗ с 1 января 2017 года в новой главе XIV.I «Ликвидация накопленного вреда окружающей среде», представленной двумя статьями. Данная глава впоследствии Федеральным законом от 30 декабря 2021 года № 446-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 446-ФЗ) была дополнена новой статьей (ст. 80.3), носящей отсылочный характер. С 1 января 2024 года глава XIV.I Федерального закона № 7-ФЗ изменила как свое название, так и содержание. В настоящей период она действует в редакции Федерального закона от 4 августа 2023 года № 449 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Нельзя пройти мимо и изменений, внесенных Федеральным законом № 446-ФЗ: в Федеральный закон № 7-ФЗ появилась новая глава VII «Особенности охраны окружающей среды при эксплуатации и выводе из эксплуатации (консервации или ликвидации) отдельных производственных объектов», которая в основном направлена на предотвращение увеличения количества объектов накопленного вреда окружающей среды в будущем. О ликвидации накопленного вреда в Федеральном законе № 446 речь идет только в статьях 16.6, 75.1, 78.2 Федерального закона № 7-ФЗ, предусматривающих направление денежных средств в виде платы за негативное воздействие на окружающую среду, административных штрафов, установленных Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации за административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования, а также платежей по искам о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, и уплачиваемых при добровольном возмещении вреда, причиненного окружающей среде. В данных нормах заложена идея целевого использования природоохранных платежей⁷⁹.

Анализ новелл экологического законодательства свидетельствует о существенном реформировании института ликвидации накопленного вреда окружающей среде. Прежде всего, необходимо обратить внимание на то, что Федеральный закон № 7-ФЗ накопленный вред соотносит с прошлой «экономической» деятельностью. С 1 января 2024 года экономическая деятельность в преамбуле Федерального закона № 7-ФЗ приравнена к хозяйственной (в других статьях закона, в которых речь идет о хозяйственной деятельности, подобное соотношение не произведено).

В настоящий период в законодательстве отсутствует легальное понятие экономической деятельности; на доктринальном же уровне как в отношении ее понятия, так и сущности высказаны разные точки зрения. Кроме того, отсутствует и единство понимания по вопросу о соотношении экономической и хозяйственной деятельности. На наш взгляд, данные категории не являются равнозначными: хозяйственная деятельность является видом экономической деятельности. К подобному выводу приходят и другие авторы⁸⁰. В связи с этим уравнивание в Федеральном законе № 7-ФЗ этих двух видов деятельности представляется неоправданным.

Из положений Федерального закона № 7-ФЗ можно обозначить основополагающие признаки института ликвидации накопленного вреда окружающей среде:

— накопленный вред должен возникнуть в результате прошлой экономической и иной деятельности, обязанности по устранению которого не были выполнены либо были выполнены не в полном объеме.

Данный признак накопленного вреда не подвергся изменениям с момента введения анализируемого института. В доктрине же с момента его введения был поставлен вопрос: что следует считать под точкой отсчета прекращения этой деятельности. Данный вопрос непосредственно связан со сроком исковой давности по искам о возмещении вреда, причиненного окружающей среде вследствие нарушения обязательных требований, который может быть предъявлен в течение двадцати лет (п. 3 ст. 78 Федерального закона № 7-ФЗ). В течение данного срока «существует вполне реальная возможность привлечения фактического причинителя вреда к гражданско-правовой ответственности»⁸¹. Относительно рассматриваемого критерия накопленного вреда окружающей среде в контексте срока исковой давности высказано мнение о том, что «юридическое лицо, хозяйственная деятельность которого привела к возникновению такого вреда, скорее всего, ликвидировано или находится в процессе ликвидации»⁸².

Неопределенность в вопросе о времени формирования накопленного вреда