В. С. Елисеев

Правовое регулирование растениеводства в сельском хозяйстве

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 349.42

ББК 67.407.1

Е51

Автор:

Елисеев В. С., доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

Рецензенты:

Болтанова Е. С., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры природоресурсного, земельного и экологического права Национального исследовательского Томского государственного университета;

Воронина Н. П., доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

В предлагаемой монографии рассмотрены вопросы соотношения сельскохозяйственного и правового регулирования растениеводства в Российской Федерации. Раскрыты как общие вопросы правового обеспечения сельскохозяйственного растениеводства, так и особенности правового регулирования для отдельных отраслей растениеводства. Обоснована целесообразность принятия законодательного акта о растениеводстве, а также необходимость правового воздействия для его отдельных отраслей, что возможно как на федеральном, так и на региональном уровне: предложено авторское решение данных проблем сельского хозяйства.

Нормативные акты приведены по состоянию на декабрь 2024 г.

Для обучающихся по программам специалитета, бакалавриата и магистратуры, аспирантов, преподавателей юридических и экономических вузов, представителей органов государственной власти и местного самоуправления, а также для всех интересующихся вопросами аграрного права.

УДК 349.42

ББК 67.407.1

© Елисеев В. С., 2025

© ООО «Проспект», 2025

ВВЕДЕНИЕ

Растениеводство является основополагающей отраслью сельского хозяйства. Его роль в становлении сельскохозяйственной экономики трудно переоценить — именно растениеводство выступает основой продовольственной безопасности Российской Федерации, от развития которой зависит обеспеченность населения продуктами питания.

Более того, развитие отрасли сельскохозяйственного растениеводства объективно необходимо, поскольку спрос на продовольствие в долгосрочном периоде будет расти, поэтому важной задачей является изучение проблем соотношения сельскохозяйственного и правового регулирования, развития законодательства в отрасли растениеводства.

В настоящее время в юридической литературе нет монографического, обобщающего исследования вопросов правового обеспечения сельскохозяйственного растениеводства, не отражены аспекты пересечения сельскохозяйственного и правового регулирования крупнейшей отрасли сельского хозяйства, не проанализированы векторы аграрно-правовых исследований в этом направлении; недостаточно проработаны проблемы правового обеспечения сельскохозяйственного растениеводства в современных условиях, что определяет выбор темы монографии, цели и задачи исследования.

Цель исследования заключается в теоретическом обосновании направлений разработки правового регулирования и развития законодательства в области сельскохозяйственного растениеводства, разработке направлений аграрного законодательства и практических рекомендаций по его реализации.

В соответствии с целью поставлены основные задачи:

• выяснить области растениеводства, подлежащие правовому регулированию;

• исследовать пересечение сельскохозяйственного и правового регулирования растениеводства в целом и его отдельных отраслях;

• провести анализ аграрного законодательства в области растениеводства, его состояние и перспективы развития;

• обосновать направления развития правового регулирования растениеводства.

Методологическую основу исследования составляют общенаучные, частные и специальные методы познания, в их числе: логический метод, метод анализа и синтеза, системно-структурный метод, комплексный метод, функциональный метод, метод сравнительного правоведения, формально-юридический метод и некоторые другие.

Теоретическую основу монографии составили труды ведущих авторов в области аграрного права: А. П. Анисимова, С. А. Боголюбова, Г. Е. Быстрова, Г. Л. Веденина, Н. О. Ведышевой, Н. П. Ворониной, Е. А. Галиновской, О. В. Глеба, М. И. Козыря, Н. Г. Жаворонковой, И. О. Красновой, В. Н. Кульнева, Е. Л. Мининой, М. И. Палладиной, В. В. Устюковой, Г. Г. Файзуллина и др.

Теоретическая и практическая значимость монографии заключается в том, что сформулированные в ней положения могут быть использованы в теории аграрного права, в правотворческой деятельности, направленной на совершенствование законодательства в сфере сельскохозяйственного растениеводства, в правоприменительной практике органов государственной власти в сфере продовольственной безопасности.

Структура монографии обусловлена целью и задачами исследования и содержит введение, три главы, объединяющие десять параграфов, библиографию, а также приложение.

Глава 1. СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННАЯ ОТРАСЛЬ ЭКОНОМИКИ: ОБЩЕЕ ПОНЯТИЕ И ВЗГЛЯДЫ НА ЕЕ КЛАССИФИКАЦИЮ. МЕСТО РАСТЕНИЕВОДСТВА В СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОЙ ЭКОНОМИКЕ

«Сельское хозяйство, рассредоточенное на территориях, где проживает 27% населения, — влияет не только на благосостояние селян, но и является определяющим для многих отраслей, прежде всего, как источник сырья. Сохранение исторически сложившегося, привычного образа жизни человека, обеспечение полной занятости, состояние социальной сферы на селе, обустроенность самой территории во многом определяют стратегию социально-экономического развития общества»¹.

Несмотря на то что сельскохозяйственные отрасли экономики сформированы исторически, подход к ширине охвата соответствующих отношений далеко не однозначен.

Прежде всего, необходимо обратиться к наиболее широкому пониманию сельского хозяйства, которое нашло закрепление в термине «агропромышленный комплекс» (АПК), — под которым понимается «система разнообразных отраслей хозяйственного комплекса, главным направлением которых является производство и переработка сырья, имеющего сельскохозяйственное назначение, а также изготовление готовой продукции». С этой позиции АПК включает: во-первых, предприятия агропромышленного комплекса, непосредственно занимающиеся выпуском различной продукции, переработкой урожая и заготовкой кормовой базы; во-вторых, логистические и транспортные предприятия, обеспечивающие поставку необходимых компонентов для организаций и продукции конечному потребителю; в-третьих, обслуживающие промышленные мощности, включающие в себя производителей удобрений, кормов, сельскохозяйственной техники и прочих ресурсов, требуемых для осуществления деятельности предприятий, входящих в АПК².

Вместе с тем указанный подход включает в АПК четыре крупнейшие области, непосредственно связанные с сельским хозяйством: во-первых, ядро АПК — собственно сельское хозяйство, которое в первую очередь включает растениеводство и животноводство; во-вторых, отрасли и службы, обеспечивающие сельское хозяйство средствами производства и материальными ресурсами (сельскохозяйственное машиностроение, производство минеральных удобрений, химикатов и т. п.); в-третьих, отрасли, которые занимаются переработкой сельскохозяйственного сырья: пищевая промышленность, отрасли по первичной переработке сырья для легкой промышленности; в-четвертых, производства, которые занимаются заготовкой сельскохозяйственного сырья, транспортировкой, хранением, торговля потребительскими товарами, подготовка кадров для сельского хозяйства, строительство в отраслях АПК и т. п. деятельностью³.

Важно отметить и сходный взгляд на сельское хозяйство, который позволяет выделить пять сфер (областей) аграрной экономики⁴: к первой области относятся отрасли аграрной экономики, производящие средства производства для субъектов сельского хозяйства (сельскохозяйственное машиностроение по производству тракторов и специализированной техники, производство оборудования для животноводства и растениеводства, производство мелиоративной техники, производство минеральных удобрений, сельское производственное строительство, комбикормовая и микробиологическая промышленность, обслуживающие аграрную отрасль экономики); ко второй основной сфере относятся отрасли по выращиванию первичной сельскохозяйственной продукции; третья область включает в себя организации, перерабатывающие сельскохозяйственную продукцию (пищевая и легкая промышленность); четвертая область — сфера реализации (рынок) сельскохозяйственной продукции; наконец, пятая сфера включает обслуживающие предприятия производственной и непроизводственной инфраструктуры, учреждения по подготовке кадров для сельского хозяйства и т. п. деятельность.

Более последовательной является позиция, выделяющая следующие сферы аграрной экономики: 1) по производству сельскохозяйственной продукции; 2) осуществляющие производство продовольствия, одежды, обуви и другой продукции, в основе производства которой лежит сельскохозяйственное сырье; 3) по реализации конечной продукции через каналы оптовой и розничной торговли; 4) группа отраслей по производственно-техническому обслуживанию всех стадий производственного цикла в сельском хозяйстве; 5) осуществляющие производство средств производства для аграрной отрасли экономики⁵.

Широкое определение сельского хозяйства как аграрно-промышленного комплекса рассматривается из полномочий Министерства сельского хозяйства Российской Федерации (Минсельхоза России). В частности, в соответствии с пунктом 1 Положения «О Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации»⁶ государственный орган осуществляет следующие основные функции: во-первых, по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, включая животноводство (в том числе разведение одомашненных видов и пород рыб, включенных в Государственный реестр охраняемых селекционных достижений), ветеринарию, обращение лекарственных средств для ветеринарного применения, растениеводство, карантин растений, мелиорацию земель, плодородие почв, регулирование рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, пищевую и перерабатывающую промышленность, поддержку экспорта продукции агропромышленного комплекса, производство и оборот табачной продукции, производство сельскохозяйственными товаропроизводителями вина, игристого вина (шампанского) из собственного винограда; во-вторых, по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере рыбного хозяйства, в том числе рыболовства, сохранения водных биологических ресурсов, производства, переработки и реализации рыбной и иной продукции из водных биологических ресурсов, производственной деятельности на судах рыбопромыслового флота, а также в сфере охраны, рационального использования, изучения и воспроизводства водных биологических ресурсов и среды их обитания, за исключением водных биологических ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения и занесенных в Красную книгу Российской Федерации, обеспечения безопасности плавания судов рыбопромыслового флота и аварийно-спасательных работ в районах промысла при осуществлении рыболовства, а также контроля и надзора за водными биологическими ресурсами и средой их обитания во внутренних водах Российской Федерации; в-третьих, по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере аквакультуры (рыбоводства); в-четвертых, по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), по государственному мониторингу таких земель.

Отдельно необходимо остановиться на рыбном хозяйстве: после ликвидации Министерства рыбного хозяйства СССР в 1991 г. рыболовство то находилось в ведомстве Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, то было самостоятельной отраслью экономики и напрямую подчинялось Правительству Российской Федерации. Одной из причин указанного выступало следующее обстоятельство: если Министерство сельского хозяйства РФ и министерства сельского хозяйства регионов имели различную подчиненность (первые были подотчетны председателю Правительства РФ, а региональные органы — губернаторам), то структуры Федерального агентства по рыболовству (Росрыболовство) имели центральное подчинение через территориальные управления и отделы. Более того, компетенции управлений Росрыболовства были очерчены по границам рыбохозяйственных бассейнов (которых согласно п. 2 ст. 17 в настоящее время 18⁷), что не совпадало ни с границами субъектов Российской Федерации (которых в соответствии со ст. 65 Конституции Российской Федерации⁸ — 89), ни с границами федеральных округов (которых в соответствии с Указом Президента РФ от 13.05.2000 № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе»⁹ в настоящее время 8).

С 2012 г. Росрыболовство¹⁰ окончательно вошло в структуру Минсельхоза России. С этого момента структура органов власти, отвечающих за рыбное хозяйство, стала подстраиваться под структуру федеральных и региональных минсельхозов — наметилась устойчивая тенденция передачи части полномочий Росрыболовства на региональный уровень.

При этом данный вопрос решается в регионах весьма неоднозначно: например, в соответствии с подп. 5 и 6 п. 11.8 Положения о Министерстве сельского хозяйства Ставропольского края¹¹ данному органу власти переданы полномочия по использованию всех рыболовных участков на территории Ставропольского края для осуществления промышленного рыболовства в отношении водных биологических ресурсов внутренних вод Российской Федерации. Исключение составляют внутренние морские воды Российской Федерации, а также анадромные, катадромные и трансграничные виды рыб, которыми традиционно управляют территориальные отделы Росрыболовства.

По-иному решен вопрос в Московском области: регион в лице Министерства экологии и природопользования Московской области¹² отвечает только за любительское и спортивное рыболовство.

Что касается рыбоводства (аквакультуры), то оно выступает составной частью компетенции Министерства сельского хозяйства Российской Федерации (выработка государственной политики и нормативно-правовое регулирование) и региональных минсельхозов (непосредственное регулирование процесса): в частности, Министерства сельского хозяйства Ставропольского края и Министерства сельского хозяйства и продовольствия Московской области¹³.

Таким образом, в широком смысле под сельским хозяйством (аграрно-промышленным комплексом) следует понимать отрасль экономики, связанную с производством (выращиванием) сельскохозяйственной продукции, с добычей, разведением и выращиванием продукции рыбного хозяйства, первичной и последующей переработкой указанной продукции, с производственно-техническим обслуживанием, агрохимическим и материально-техническим обеспечением сельскохозяйственного производства, с производством продукции на основе сельскохозяйственного сырья и с реализацией сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия. Указанный подход формирует структуру сельского хозяйства (соответственно, и аграрного права) в широком понимании.

Рис. 1.1. Структура аграрно-промышленного комплекса («сельского хозяйства» в широком понимании)

Статья 3 Федерального закона от 29.12.2006 № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства»¹⁴ косвенно дает более узкое определение сельского хозяйства через «сельскохозяйственного товаропроизводителя», ограничивая сельскохозяйственную деятельность производством сельскохозяйственной продукции, ее первичной и последующей (промышленной) переработкой в соответствии с перечнем, утверждаемым Правительством Российской Федерации, и реализацией этой продукции, при условии что в доходе сельскохозяйственных товаропроизводителей от реализации товаров (работ, услуг) доля дохода от реализации этой продукции составляет не менее 70% за календарный год. Сходная позиция усматривается и из ст. 342.6 Налогового кодекса РФ¹⁵, в котором речь идет о едином сельскохозяйственном налоге.

Прежде всего, следует остановиться на критике количественного показателя: во-первых, сельскохозяйственная деятельность не может считаться несельскохозяйственной, если доля дохода от реализации продукции составляет менее 70% за календарный год; во-вторых, с точки зрения бухгалтерского учета не существует трудностей в учете доходов, полученных от сельскохозяйственной деятельности (при условии ведения обособленного учета такой деятельности).

Исходя из указанного, следует сделать вывод, что сельскохозяйственной должна признаваться любая деятельность по выращиванию и переработке сельскохозяйственной продукции при условии обособленного (экономического, бухгалтерского) учета от иной деятельности.

Профессор М. И. Палладина ограничивала сельскохозяйственную деятельность только производством сельскохозяйственной продукции, ее первичной и последующей переработкой, хранением и реализацией сельскохозяйственной продукции¹⁶.

В данном случае непонятно, что собой предполагает «последующая переработка», например, выпечка хлебобулочных изделий, — относится ли она к области сельского хозяйства. Кроме того, следует учесть, что ряд высокорентабельных направлений сельского хозяйства искусственно выведен из сельскохозяйственной деятельности, в частности связанных с производством алкогольной продукции (за исключением вин виноградных, шампанских и игристых, виноматериалов, прочей продукции и отходов винодельческой промышленности, произведенных сельскохозяйственными товаропроизводителями из собственного винограда, выращенного и переработанного ими на территории Российской Федерации) и табачной промышленности, а также содержащих наркотические вещества.

Распоряжением Правительства РФ от 25.01.2017 № 79-р¹⁷ установлен перечень видов сельскохозяйственной продукции, к которой относятся, во-первых, продукция растениеводства (зерновые и зернобобовые культуры; технические культуры; клубнеплодные, овощные, бахчевые культуры, продукция закрытого грунта; кормовые культуры полевого возделывания, продукция кормопроизводства прочая; продукция садов, виноградников, многолетних насаждений и цветоводства; семена деревьев и кустарников, семена в плодах; сеянцы деревьев и кустарников; саженцы деревьев и кустарников; продукция мукомольно-крупяной промышленности; продукция комбикормовой промышленности; продукция чайной промышленности и производственно-пищевых концентратов; продукция винодельческой промышленности); во-вторых, продукция животноводства (продукция скотоводства; продукция свиноводства; продукция овцеводства и козоводства; продукция птицеводства; продукция коневодства, ослов и мулов, включая лошаков; продукция оленеводства и верблюдоводства; продукция кролиководства, пушного звероводства; продукция рыбоводства, пчеловодства, шелководства, биопродукция; продукция прочего животноводства; мясо и субпродукты; сырье кишечное, ферментное, эндокринное, специальное, кожевенное и пухо-перовое; продукция мясной промышленности прочая; изделия колбасные, полуфабрикаты мясные, консервы мясные, мясорастительные и салобобовые; продукция масложировой промышленности; продукция молочной и маслосыродельной промышленности); в-третьих, рыба и рыбная продукция; в-четвертых, продукция микробиологической промышленности: такой подход формирует структуру сельского хозяйства (и аграрного права) в расширенном толковании.

Указанные виды деятельности позволяют выделить сельскохозяйственные отрасли по предметному признаку.

Рис. 1.2. Отрасли сельского хозяйства (расширенный взгляд)

Исторически сельское хозяйство России подразделяется на две крупные отрасли: растениеводство и животноводство; указанные отрасли относятся к структуре сельского хозяйства (соответственно, и к структуре аграрного права) в узком понимании. При этом доли отраслей растениеводства и животноводства в общем объеме продукции, произведенной в сельском хозяйстве России, находятся на приблизительно одинаковых отметках: например, в настоящее время доля растениеводства находилась на уровне 51,5% (2756 млрд рублей), а доля животноводства составила 48,5% (2592,7 млрд рублей), но в целом анализ соответствующей статистики позволяет говорить о том, что периодически перевес (более 50%) имеет место как в сторону животноводства (например, 50,7% в 2014 г.), так и в сторону растениеводства (51,5% в 2018 г.)¹⁸. Следует отметить, что данный баланс по категориям хозяйств неоднозначен: если в сельскохозяйственных организациях и в хозяйствах населения перевес в пользу продукции животноводства 52,4% (1438,8 против 1583,3 млрд рублей) и 52,5% (787,1 против 869,6 млрд рублей) соответственно, то в крестьянских (фермерских) хозяйствах перевес в сторону продукции растениеводства 79,1% (530,2 против 139,8 млрд рублей)¹⁹. В сельском хозяйстве (вместе с лесным хозяйством и охотой) занято 6,9% трудоспособного населения страны²⁰.

С позиции обеспеченности населения продуктами питания важное значение имеет рыбохозяйственный комплекс России, сырьевой основой которого являются промышленное рыболовство и рыбоводство. Это комплексный сектор экономики, включающий в себя различные виды деятельности, начиная от прогнозирования сырьевой базы отрасли и заканчивая организацией торговли рыбной продукцией в стране и за рубежом. В рыбном хозяйстве занято 0,2% трудоспособного населения. Промышленное рыболовство и рыбоводство является ведущей отраслью экономики отдельных регионов страны: в Камчатской области оно обеспечивает более 60% товарной продукции; значительна его роль в экономике Приморского края, Астраханской, Архангельской, Калининградской, Мурманской, Сахалинской и других областей России.

Рыбохозяйственный комплекс играет важную роль в поддержании продовольственной безопасности Российской Федерации, сохранении водных биоресурсов и улучшении качества жизни населения, при этом необходимо учитывать, что в нормативных документах встречается также упоминание термина «рыбохозяйственный комплекс» совместно с термином «агропромышленный комплекс». Доля рыбного хозяйства в структуре валового внутреннего продукта на протяжении последних лет не превышает 0,2–0,3%²¹.

Важнейшим вопросом в правовом регулировании сельского хозяйства является правовая обеспеченность его отдельных отраслей.

Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия²² базируется на положениях Федерального закона от 29.12.2006 № 264 «О развитии сельского хозяйства», Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации²³, Стратегии развития агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов Российской Федерации на период до 2030 года²⁴, Стратегии устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2030 года²⁵, Стратегии устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2030 года²⁶, а также на положениях других федеральных и ведомственных целевых программ, связанных с решением проблем развития сельского хозяйства страны и обеспечением ее продовольственной безопасности.

Кроме того, необходимо руководствоваться региональным законодательством, регулирующим сельскохозяйственную деятельность: так, например, в Подмосковье действует Законом Московской области от 16.07.2010 № 95/2010-ОЗ «О развитии предпринимательской деятельности в Московской области»²⁷; на Ставрополье действует Закон Ставропольского края от 06.02.2009 № 3-кз «О государственной поддержке в сфере развития сельского хозяйства в Ставропольском крае»²⁸; в Калужской области — Закон Калужской области от 04.05.2009 № 543-ОЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Калужской области»²⁹; в Чечне — Закон Чеченской Республики от 01.07.2011 № 17-РЗ «О государственной поддержке и стимулировании сельскохозяйственного производства в Чеченской Республике»³⁰ и т. п.

Однако следует учесть, что структура основных сельскохозяйственных отраслей должного закрепления ни в федеральном, ни в региональном законодательстве не нашла, хотя нельзя отрицать наличия в некоторых регионах законов об отдельных отраслях сельского хозяйства.

Вместе с тем положительный пример дает рыбохозяйственная отрасль, получившая наибольшее законодательное закрепление: на федеральном уровне отношения рыболовства регулируются Федеральным законом от 20.12.2004 № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»³¹, а отношения по рыбоводству нашли закрепление в Федеральном законе от 02.07.2013 № 148-ФЗ «Об аквакультуре (рыбоводстве)»³². Данное законодательство следует дополнить правилами рыболовства, которые принимаются для каждого рыбохозяйственного бассейна: в частности, Правила рыболовства для Волжско-Каспийского рыбохозяйственного бассейна³³ или Правила рыболовства для Западно-Сибирского рыбохозяйственного бассейна³⁴.

Структуру сельского хозяйства и аграрного права целесообразно рассматривать в расширенном понимании.

Глава 2. ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ РАСТЕНИЕВОДСТВА: ОБЩИЕ ВОПРОСЫ

§ 2.1. Взгляды на структуру растениеводства в системе законодательства

Растениеводство является одной из главных отраслей сельского хозяйства. Оно занимается в своей основе возделыванием культурных растений для производства растениеводческой продукции, обеспечивая население продуктами питания, животноводство — кормами, а многие отрасли промышленности (пищевую, комбикормовую, текстильную, фармацевтическую, парфюмерную и др.) — сырьем растительного происхождения³⁵.

Для растениеводства характерны следующие признаки:

1) растениеводство как важнейшая отрасль аграрной экономики тесно связано с использованием почв, в которых сельскохозяйственные угодья выступают главным средством производства, основанном на использовании природных и культурных растений, в том числе обеспечивающих кормами сельскохозяйственных животных;

2) режим растениеводства подчинен естественно-биологическим факторам. Данные процессы имеют определенные ритмы, различные в течении года. На растениеводство имеют огромное влияние погодно-климатические факторы;

3) в большинстве случаев на получение продукции растениеводства влияет сезонность деятельности, которая диктует неравномерность получения доходов, распределение прибыли и затрат;

4) растениеводство в своей основе пространственно рассредоточена и носит мобильный характер;

5) отличие регионов в продукции растениеводства значительны как по почвенным, так и по природно-климатическим условиям, зависят от многих факторов даже по аналогичным культурам растениеводства;

6) урожай сельскохозяйственных культур растениеводства, в том числе их гибель и утрата, зависит от различных внешних рисков. Законодательство³⁶ к таким рискам относит, прежде всего, природные явления и стихийные бедствия: атмосферная, почвенная засуха, суховей, заморозки, вымерзание, выпревание, град, крупный град, сильная пыльная (песчаная) буря, ледяная корка, сильный ливень, сильный и (или) продолжительный дождь, раннее появление или установление снежного покрова, промерзание верхнего слоя почвы, половодье, наводнение, подтопление, паводок, оползень, переувлажнение почвы, сильный и (или) ураганный ветер, землетрясение, сход снежных лавин, сель, природный пожар. Кроме того, к рискам в аграрной экономике относятся: проникновение и (или) распространение вредных организмов (при условии, что такие события носят эпифитотический характер), а также нарушение электро-, тепло-, и водоснабжения в результате опасных природных явлений и стихийных бедствий, — последнее относится к сельскохозяйственным культурам, выращиваемым в защищенном грунте или на мелиорируемых землях.

Существуют различные взгляды на отрасли растениеводства: в частности, выделяются полеводство, овощеводство, плодоводство, виноградарство, луговодство, лесоводство, цветоводство. Отдельно в полеводстве выделяется зерновое хозяйство³⁷. Растениеводство часто отождествляют с полеводством.

Поскольку это вопросы сельскохозяйственных наук, за основу возьмем позицию на полевые культуры, представленную в своих работах Н. В. Безлером и Д. И. Щегловым, которые в полеводство включают такие направления, как зерновое, технические, кормовые, масличные и прядильные культуры, а также табак и махорку³⁸, — соответствующие направления и образуют подотрасли растениеводства.

Следует отметить, что усматривается тенденция, когда из отраслей растениеводства выделяют в самостоятельные подотрасли сельского хозяйства (или отрасли растениеводства) наиболее важные культуры, например, из плодоводства выделяются субтропические плодовые культуры и цитрусовые культуры.

Примерная структура отраслей растениеводства представлена ниже на схеме.

Рис. 2.1. Классификация отраслей растениеводства

В свою очередь, зерновые культуры подразделяются на хлебные, крупяные и бобовые; технические культуры подразделяют на масличные, волокнистые и сахароносные, а овощные культуры — на плодово-ягодные, картофель и корнеплоды.

К овощеводству (иногда называемому огородничеством) относится отрасль растениеводства, занимающаяся выращиванием овощных растений. В общем понимании к овощеводству относится и бахчеводство (арбуз, дыня, тыква). Следует отличать овощеводство на открытом и на защищенном (закрытом) грунтах.

К плодоводству (также именуемому садоводством) относится отрасль растениеводства, разведение плодовых культур на обособленных земельных массивах и приусадебных участках с целью получения плодов, ягод и орехов. К плодоводству относятся: плодоводство (в узком понимании, или собственно плодоводство) — выращивание семечковых, косточковых и орехоплодных культур; ягодоводство, питомниководство. При этом субтропические плодовые культуры и цитрусовые культуры обычно рассматриваются как самостоятельные отрасли растениеводства.

Виноградарство — отрасль растениеводства, основанная на возделывании винограда, обеспечивающего население свежим и сушеным виноградом, а виноделие и консервную промышленность — сырьем.

Нельзя не отметить цветоводство — отрасль растениеводства, занимающуюся выращиванием цветочно-декоративных растений для получения цветов на срезку, высадки их в садах, парках, скверах, для внутреннего украшения помещений. В зависимости от назначения и состава растений различают цветоводство открытого и закрытого (теплицы, оранжереи, парники) грунта. В открытом грунте возделывают приспособленные к местным условиям многолетние и однолетние цветочные культуры (флоксы, пионы, анютины глазки и т. п.). В закрытом грунте выращивают теплолюбивые растения (розы, гвоздики, цикламены и т. п.), комнатные растения (пальмы, кактусы, алоэ и др.), проводят зимнюю выгонку сирени, тюльпанов и др.³⁹

Отдельно нужно остановиться на луговодстве (кормоводстве) — отрасли растениеводства, занимающейся производством сена, зеленого корма, сырья для приготовления травяной муки и других кормов на природных и сеяных сенокосах и пастбищах из состава земель сельскохозяйственного назначения, а также на землях сельскохозяйственного использования (лесных землях, землях особо охраняемых природных территорий, землях населенных пунктов и др.). Корма производятся на лугах, болотах, в степях, пустынях и т. п., что играет важную роль в создании прочной кормовой базы для общественного животноводства. При этом сенокосы и пастбища дают примерно одну треть всех кормов.

На наш взгляд, за основу классификации отраслей растениеводства необходимо взять принятое в сельскохозяйственных науках деление на отрасли растениеводства, выделив также в самостоятельные отрасли устоявшиеся культуры, особо обратив внимание на виды культур, которые определены в критериях Доктрины продовольственной безопасности, а это полевые культуры, включая зерноводство, производство сахара и масличных культур (производство растительного масла), овощеводство, включая бахчеводство и картофелеводство, садоводство (производство фруктов и ягод), семеноводство. Луговодство и кормовые культуры косвенно также касаются продовольственной безопасности через критерии обеспеченности населения продукцией животноводства: в таком виде показатели продовольственной безопасности получат максимальное освещение, и как результат отражение в экономической и правовой литературе.

Полный перечень видов сельскохозяйственных культур и соответствующих видов экономической деятельности представлен в Общероссийском классификаторе видов экономической деятельности⁴⁰.

В России сельскохозяйственные культуры возделываются на огромной территории, куда входят регионы: «Северный, Северо-Западный, Центральный, Волго-Вятский, Центрально-Черноземный, Северокавказский, Средневолжский, Нижневолжский, Уральский, Западносибирский, Восточносибирский, Дальневосточный. При размещении культур по регионам учитывают их биологические требования. Например, для Северного, Северо-Западного, Центрального и Волго-Вятского регионов характерны достаточное количество осадков, низкая испаряемость влаги из почвы, недостаточное количество тепла, низкое плодородие почвы, поэтому здесь возделывают ячмень, овес, картофель, кормовые травы, лен-долгунец и кормовые культуры, которые менее требовательны к условиям плодородия. Центрально-Черноземный, Средне- и Нижневолжский регионы имеют достаточное количество тепла и высокое плодородие почв, но недостаточно обеспечены влагой, поэтому здесь возделывают зерновые и зернобобовые, подсолнечник, сахарную свеклу, рапс, эфиромасличные культуры, картофель и кормовые. Уральский и Сибирский регионы отличаются суровыми зимами, коротким вегетационным периодом и удовлетворительной обеспеченностью влагой. Здесь спектр возделываемых культур гораздо уже: яровые зерновые, картофель, кормовые, рапс, в отдельных областях — сахарная свекла (Алтайский край). В целом агрометеорологические условия в Российской Федерации менее благоприятны для возделывания полевых культур, чем в странах Западной Европы и Северной Америки: меньше выпадает осадков и ниже сумма эффективных температур, короче безморозный период. В Российской Федерации 60% посевов зерновых культур расположено в регионах недостаточного и неустойчивого увлажнения. Поэтому особенно важное значение приобретают более глубокие знания растениеводства при подборе культур для возделывания на разных типах и подтипах почв»⁴¹.

С теоретических позиций законодательство о растениеводстве предполагает «несколько слоев» нормативных актов: во-первых, общее законодательство о сельском хозяйстве, регулирующее сельскохозяйственные отношения в целом, включая наиболее общие положения о растениеводстве; во-вторых, законодательство о растениеводстве: «слои» этого законодательства предполагает регулирование наиболее общих вопросов о растениеводстве; в-третьих, законодательство об отдельных отраслях растениеводства. При этом на региональном уровне могут регулироваться специфичные отрасли растениеводства, характерные для региона, а также иные вопросы, поскольку основное звено государственного регулирования сельским хозяйством осуществляется на региональном уровне. При этом региональный массив законодательства должен опираться на федеральное законодательство в области сельского хозяйства.

К сожалению, законодательство об отраслях растениеводства развивается не столь интенсивно, если не сказать больше — оно минимально и фрагментарно как на федеральном, так и на региональном уровне.

Применительно к общему законодательству отдельные наиболее общие моменты растениеводства учтены в Федеральном законе от 29.12.2006 № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства»⁴², прежде всего с позиции предоставления сельскохозяйственным товаропроизводителям государственной поддержки: в частности, в законе уделено внимание «государственной аграрной политике», которая представляет собой «составную часть государственной социально-экономической политики, направленной на устойчивое развитие сельского хозяйства и сельских территорий», где «под устойчивым развитием сельских территорий понимается их стабильное социально-экономическое развитие, увеличение объема производства сельскохозяйственной продукции, повышение эффективности сельского хозяйства, достижение полной занятости сельского населения и повышение уровня его жизни, рациональное использование земель».

При этом среди «основных целей государственной аграрной политики», представленных в п. 2 ст. 5 Федерального закона, следует выделить, во-первых, «повышение конкурентоспособности российской сельскохозяйственной продукции и российских сельскохозяйственных товаропроизводителей, обеспечение качества российских продовольственных товаров»; во-вторых, «сохранение и воспроизводство используемых для нужд сельскохозяйственного производства природных ресурсов»; в-третьих, «формирование эффективно функционирующего рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, обеспечивающего повышение доходности сельскохозяйственных товаропроизводителей и развитие инфраструктуры этого рынка»; в-четвертых, «создание благоприятного инвестиционного климата и повышение объема инвестиций в сфере сельского хозяйства»; в-пятых, «наблюдение за индексом цен на сельскохозяйственную продукцию, сырье и индексом цен (тарифов) на промышленную продукцию (услуги), используемую сельскохозяйственными товаропроизводителями, и поддержание паритета индексов таких цен (тарифов)», — все указанное в полной мере относится к специфике растениеводства.

Данное законодательство может дополняться на региональном уровне: например, Закон Алтайского края 04.02.2008 № 2-ЗС «О развитии сельского хозяйства в Алтайском крае»⁴³, Закон Краснодарского края от 28.01.2009 № 1690-КЗ «О развитии сельского хозяйства в Краснодарском крае»⁴⁴ и т. д.

Вместе с тем не планируется принятие закона о растениеводстве (второй уровень законодательства), поскольку подобного проекта не было ни на федеральном, ни на региональном уровне. Считается, что в рамках общего Федерального закона «О развитии сельского хозяйства», другого федерального законодательства можно решить общие вопросы растениеводства.

Другое дело — законодательство об отдельных отраслях растениеводства, в которых должна учитываться специфика сельскохозяйственной деятельности (третий уровень законодательства).

Обратим внимание на законодательство об отраслях растениеводства, которые более или менее регламентируются.

Так, зерноводство регулирует Закон РФ от 14.05.1993 № 4973-1 «О зерне»⁴⁵ — данный нормативный акт (всего 20 статей) учитывает специфику данной отрасли растениеводства: прежде всего он регламентирует отношения ее государственной поддержки, регулирует рынок зерна, а также нормирует формирование и использование фондов зерна в интересах Российской Федерации.

Базовым для растениеводства выступает Федеральный закон от 30.12.2021 № 454-ФЗ № 149-ФЗ «О семеноводстве»⁴⁶, который нормирует важнейшую отрасль растениеводства — семеноводство. Он регулирует отношения, возникающие в связи с осуществлением деятельности по производству, заготовке, обработке, хранению, реализации, транспортировке и использованию семян сельскохозяйственных растений, сорта которых включены в Государственный реестр селекционных достижений, допущенных к использованию, а также в связи с организацией и проведением сортового контроля и семенного контроля. Закон также устанавливает систему государственных органов управления семеноводством, систему государственной поддержки данной отрасли растениеводства, решает иные вопросы семеноводства.

Наиболее показательным является Федеральный закон от 27.12.2019 № 468-ФЗ «О виноградарстве и виноделии в Российской Федерации»⁴⁷. В частности, данный закон устанавливает: 1) правовые, организационные, технологические и экономические основы в области производства, оборота и потребления продукции виноградарства и винодельческой продукции; 2) принципы, цели реализации государственной политики в области виноградарства и виноделия и меры по ее реализации; 3) формы, условия и порядок осуществления государственной поддержки в области виноградарства и виноделия; 4) полномочия органов государственной власти и местного самоуправления в области виноградарства и виноделия; 5) правовое положение субъектов виноградарства и виноделия при осуществлении деятельности в области виноградарства и виноделия.

Закон также регулирует отношения, возникающие между организациями, сельскохозяйственными потребительскими кооперативами, крестьянскими (фермерскими) хозяйствами, физическими лицами, органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в области виноградарства и виноделия.

Для других отраслей растениеводства законодательством (федеральным и региональным) самостоятельных законов пока не принято и приходится руководствоваться общими программными документами о развитии сельского хозяйства: федеральной Государственной программой развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, Государственной программой Московской области «Сельское хозяйство Подмосковья»⁴⁸ и т. п.

В перспективе следует надеяться, что бреши законодательства для отдельных отраслей растениеводства постепенно будут заполняться и дальше на федеральном либо на региональном уровне.

§ 2.2. Правовое обеспечение сельскохозяйственного регулирования растениеводства: общие вопросы соотношения сельскохозяйственного и правового регулирования

2.2.1. Общее понятие о правовом обеспечении сельскохозяйственного регулирования растениеводства

Растениеводство считается основной отраслью сельского хозяйства, включающей в себя возделывание культур растений, удовлетворяющих потребности человека в пище, а также производит корма для животных и сырье для перерабатывающей промышленности⁴⁹.

И хотя растениеводство включает различные направления сельскохозяйственного производства (полеводство, луговодство, овощеводство, плодоводство, виноградарство, цветоводство и лесоводство), наибольшее значение имеет полеводство, которое предполагает разработку пашни.

С этих позиций важное значение имеет классификация сельскохозяйственных земель, представленная в п. 2 ст. 77 Земельного кодекса РФ, фактически выделяя наиболее их значимую часть — угодья, выступающие средствами производства сельскохозяйственной продукции.

В свою очередь, п. 1 ст. 79 Земельного кодекса РФ выделяет виды угодий: пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), — эта классификация обусловлена, в первую очередь, целями растениеводства.

Для сельского хозяйства принципиальное значение имеют выделение пашни и земель, занятых многолетними насаждениями по отношению к остальным землям (сенокосам, пастбищам и залежам), — для последних продукцией растениеводства выступают травы и другие растения, которые сформировались под влиянием сложившихся природно-климатических условий самой природой в конкретной местности и не требуют учета дополнительных факторов, влияющих на урожайность, — их происхождение имеет естественный характер.

Для выращивания культурных растений в сельском хозяйстве первостепенное значение имеет пашня, которая выступает объектом полеводства, — выращивание растений на пашнях требует соблюдения максимального учета всех факторов, влияющих на конечный результат.

Вместе с тем следует учитывать, что в целях растениеводства используются земли иных категорий: например, земли сельскохозяйственного использования из состава земель населенных пунктов; земли лесного фонда, прежде всего, в целях луговодства (сенокосы, пастбищные земли), земли особо охраняемых природных территорий, земли запаса и т. д.

Следует также учесть тот момент, что растениеводство как научная дисциплина ограничивается только полевыми культурами, хотя, как сельскохозяйственная наука охватывает все виды растений.

Центральным движущим звеном растениеводства выступают субъекты растениеводства, образующие растениеводческие хозяйства, — подобная категория была введена в оборот Федеральным законом от 27.12.2019 № 468-ФЗ «О виноградарстве и виноделии в Российской Федерации»⁵⁰ применительно к виноградарству. Представляется, что она является полезной и для растениеводства в целом. Такая полезность заключается прежде всего в том, что позволяет очертить круг лиц, которые непосредственно занимаются сельскохозяйственным растениеводством.

Соответственно, «растениеводческими хозяйствами» следует признавать коммерческие организации любой организационно-правовой формы, индивидуальных предпринимателей, осуществляющие производство продукции растениеводства, ее использование, первичную и последующую (промышленную) переработку (в том числе на арендованных основных средствах).

Растениеводческую деятельность также осуществляют:

1) крестьянские (фермерские) хозяйства без образования юридического лица в соответствии с Федеральным законом от 11.06.2003 № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»⁵¹;

2) сельскохозяйственные потребительские кооперативы (перерабатывающие, сбытовые (торговые), обслуживающие (в том числе кредитные), снабженческие, заготовительные), созданные в соответствии с Федеральным законом от 08.12.1995 № 193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации»⁵², а также в соответствии с Законом РФ от 19.06.1992 № 3085-1 «О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации»⁵³;

3) опытно-производственные, учебные, учебно-опытные и учебно-производственные подразделения научных организаций, образовательных организаций, осуществляющих подготовку кадров в области сельского хозяйства, и общеобразовательных организаций;

4) казачьи общества, внесенные в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации, определенные ст. 123.15⁵⁴ ГК РФ;

5) общины коренных малочисленных народов Российской Федерации, определенные ст. 123.16 ГК РФ и включенные в Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации»⁵⁵, а также закрепленные региональным законодательством;

6) религиозные организации, соответствующие требованиям ст. 123.26 ГК РФ;

7) граждане, ведущие личное подсобное хозяйство, в соответствии с Федеральным законом от 07.06.2003 № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве»⁵⁶;

8) члены садовых и огородных некоммерческих товариществ (СНТ и ОНТ), садоводство или огородничество для собственных нужд, которые функционируют на основании Федерального закона от 22.07.2024 № 211-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд»⁵⁷;

9) граждане, включая «самозанятых»⁵⁸, осуществляющих соответствующую деятельность на подворьях и приусадебных хозяйствах.

Растениеводческие хозяйства нуждаются в использовании термина «растениеводческое предприятие», под которым следует понимать имущественный комплекс независимо от формы собственности, используемый для закладки, выращивания, использования и сбора сельскохозяйственных растений, выращивания посадочного материала, переработки и хранения продукции растениеводства, включающий в себя в том числе земли, используемые в растениеводстве, сельскохозяйственные растения, машины, оборудование и инвентарь, используемые для закладки и эксплуатации растений, переработки и хранения продукции растениеводства, здания и сооружения, предназначенные для размещения машин и оборудования, здания и сооружения, выступающие в качестве места пребывания (или содержащие помещения, являющиеся местом пребывания) физических лиц, осуществляющих деятельность на основании трудовых договоров и (или) договоров гражданско-правового характера, а также права на обозначения, индивидуализирующие предприятие, его продукцию, работы и услуги.

При этом для отдельных видов растениеводства перед термином «предприятие» могут использоваться наименования, обозначающие соответствующие направления растениеводства (садовое предприятие; овощное предприятие, луговое предприятие и т. п.).

2.2.2. Соотношение правового и сельскохозяйственного регулирования сельскохозяйственного растениеводства

В сельском хозяйстве опираются на аграрные закономерности (т. н. законы) земледелия⁵⁹:

1) «Закон равнозначности и незаменимости факторов жизни растений», согласно которому «все факторы жизни растений абсолютно равнозначны и незаменимы»;

2) «Закон минимума» — при оптимальности прочих условий, уровень урожая определяется тем фактором, который находится в минимуме;

3) «Закон минимума, оптимума и максимума», — наибольший урожай осуществим при оптимальном наличии факторов. При минимальном и максимальном наличии фактора урожай невозможен;

4) «Закон совокупного действия факторов жизни растений» — для получения высоких урожаев сельскохозяйственных растений необходимо одновременное наличие всех факторов жизни в оптимальном соотношении;

5) «Закон возврата» — для сохранения плодородия почвы необходимо возвращать все вещества, которые взяты из почвы с урожаем, с определенной степенью превышения;

6) «Закон убывающего плодородия почвы» — согласно этому закону каждая последующая прибавка урожая достигается с большими затратами, чем предыдущая;

7) «Закон плодосмена» — более высокие урожаи получаются при чередовании культур.

Законы земледелия могут учитываться в процессе правового регулирования в области растениеводства: в частности, согласно п. 12 Земельного кодекса Российской Федерации⁶⁰ «целями охраны земель являются предотвращение и ликвидация загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения земель и почв и иного негативного воздействия на земли и почвы, а также обеспечение рационального использования земель, в том числе для восстановления плодородия почв на землях сельскохозяйственного назначения и улучшения земель. Другой