Правовое регулирование денежного обращения в эпоху цифровой экономики

Учебное пособие

Под редакцией
доктора юридических наук, профессора Н. М. Артемова,
доктора юридических наук, профессора Л. Л. Арзумановой,
доктора юридических наук, доцента А. А. Ситника

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 346.6:004(075.8)

ББК 67.402.4с51я73

П68

Рецензенты:

Лагутин И. Б., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой финансового права, конституционного, гражданского и административного судопроизводства Юго-Западного государственного университета;

Миронова С. М., доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры теории права и государственно-правовых дисциплин Волгоградского института управления – филиала РАНХиГС;

Мошкова Д. М., доктор юридических наук, заведующий кафедрой налогового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

Под редакцией доктора юридических наук, профессора Н. М. Артемова, доктора юридических наук, профессора Л. Л. Арзумановой, доктора юридических наук, доцента А. А. Ситника.

Учебное пособие подготовлено профессорско-преподавательским коллективом Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) с привлечением внешних коллег.

В издании раскрыты история развития денежного обращения, денежная система, правовое регулирование цифрового рубля, электронные денежные средства, правовое регулирование финансового контроля в сфере денежного обращения.

Книга позволит лучше ориентироваться в процессах, происходящих в сфере денежного обращения.

Нормативные правовые акты приведены по состоянию на 1 июня 2025 г.

Учебное пособие подготовлено для студентов, аспирантов, научных сотрудников, преподавателей юридических и экономических вузов и всех, кто интересуется проблемами денежного обращения.

УДК 346.6:004(075.8)

ББК 67.402.4с51я73

© Коллектив авторов, 2025

© ООО «Проспект», 2025

АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ

Анисифоров Тим Сергеевич, канд. юрид. наук, доцент кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – глава 2.

Арзуманова Лана Львовна, д-р юрид. наук, профессор, профессор кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – § 1.1 (в соавторстве с Н. М. Артемовым).

Артемов Николай Михайлович, д-р юрид. наук, профессор, заместитель заведующего кафедрой финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – введение, § 1.1 (в соавторстве с Л. Л. Арзумановой).

Гузнов Алексей Геннадьевич, д-р юрид. наук, профессор, профессор кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – главы 3, 4 (в соавторстве с Т. Э. Рождественской).

Давыдова Мариам Александровна, канд. юрид. наук, доцент кафедры финансового права Российского государственного университета правосудия имени В. М. Лебедева (РГУП) – § 1.2.

Карпов Кирилл Александрович, канд. юрид. наук, преподаватель кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – § 5.2.

Логвенчева Анастасия Олеговна, канд. юрид. наук, преподаватель кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – глава 7.

Рождественская Татьяна Эдуардовна, д-р юрид. наук, профессор, профессор кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – главы 3, 4 (в соавторстве с А. Г. Гузновым).

Ситник Александр Александрович, д-р юрид. наук, доцент, профессор кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – глава 8.

Сорокин Алексей Александрович, канд. юрид. наук, преподаватель кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – § 5.3.

Хромченко Максим Денисович, ассистент кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – § 5.1, глава 6.

ВВЕДЕНИЕ

Вопросы правового регулирования денежного обращения занимают огромный пласт российской науки финансового права. Деньги являются одновременно ценным и ограниченным ресурсом развития любого государства, что обусловливает необходимость наличия исправно функционирующего механизма правового регулирования денежного обращения, обеспечивающего эффективность процесса перемещения денежных средств между денежными фондами и гарантирующего подконтрольность этого процесса в целях пресечения легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем.

Деньги выступают объектом всех финансовых правоотношений, что дает основания говорить о том, что нормы, регулирующие порядок обращения денежных средств, оказывают свое влияние на состояние и динамику развития всех финансовых правоотношений.

Учебное пособие является вкладом в развитие науки финансового права, посвященным проблематике финансово-правового регулирования денежного обращения с учетом цифровизации процессов. В пособии поднимаются актуальные вопросы, связанные с изучением таких основополагающих для финансового права категорий, как «деньги», «денежное обращение», «денежная система» и др.; вопросы контроля и различных инструментов денежного обращения, а также правового статуса органов финансового контроля.

Учебное пособие представляет собой преподавательский труд кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) с привлечением сторонних преподавателей, и, несомненно, публикация будет интересна студентам, аспирантам, преподавателям, ученым, практическим работникам и всем тем, кто интересуется теорией финансового права.

Заместитель заведующего кафедрой финансового права
Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)
профессор, доктор юридических наук
Н. М. Артемов

Глава 1. ИСТОРИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ДЕНЕЖНОГО ОБРАЩЕНИЯ И ВАЛЮТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

1.1. История развития денежного обращения

Развитие российской государственности на современном этапе характеризуется продолжающимся процессом реформирования политической и экономической инфраструктуры общества. Важное направление таких преобразований составляет формирование денежной системы страны и законодательное закрепление ее основ, к которым относится содержание понятия денег¹. Сегодня, в условиях резко активизировавшегося развития рыночных отношений, роль денег стала глобальной, экономика стала предельно «денежной», что дает основание для появления таких новых понятий, как «финансовая экономика», «финансовый капитализм» и т. п. Некоторые авторы придерживаются концепции так называемого «денежного детерминизма», согласно которой деньги являются основной движущей силой развития общества (в отличие от марксистской концепции). Соответственно развитие общества рассматривается как последовательная смена денежных цивилизаций – цивилизации так называемых «протоденег» (товарных денег), золотых денег, бумажных денег, электронных денег.

Раскрывая сущность денег, следует подчеркнуть, что они являются не просто вещью, а средством выстраивания экономических отношений между деньгами².

Экономисты XVIII в. А. Смит, Д. Тюрго, Ч. Беккариа считали первобытную торговлю случайной. По мнению А. Смита, и язык появился в результате попыток заключить торговую сделку. Не располагая достоверными данными по затрагиваемому вопросу, Ф. Энгельс выразил эту идею более осторожно: «Формировавшиеся люди пришли к тому, что у них появилась потребность что-то сказать друг другу».

Известный английский социолог и этнограф Б. Малиновский упоминает обычай жителей острова Тробриан отдавать часть урожая и охотничьей добычи «мужу сестры», даже когда сестры в действительности нет³.

Следовательно, товарообмен способствовал взаимопереплетению индивидуальных, групповых и локальных потребностей, формированию единого социального интереса.

Эволюция обмена товаров предполагает развитие следующих форм стоимости.

• Первая форма – простая (случайная) форма стоимости, свойственна низкой ступени развития производительных сил.

• Вторая – развернутая форма стоимости. С дальнейшим разделением труда и ростом производства все больше продуктов-товаров поступает на рынок.

• Третья – всеобщая форма стоимости, когда товар становится главной целью производства. Каждый товаропроизводитель за продукт своего труда стремился получить всеобщий товар, который нужен всем.

В то же время деньги, в отличие от обычных товаров, являются особым товаром:

• потребительная стоимость товара, выполняющего роль всеобщего эквивалента, как бы удваивается;

• стоимость денег имеет внешнюю форму проявления до их обмена на рынке. Товар-деньги всегда можно обменять на любой другой товар, необходимый владельцу, в то время как стоимость обычного товара скрыта и обнаруживается в процессе обмена, когда товар продается на рынке.

Таким образом, особенность денег выражается в следующем:

• деньги – это стихийно выделившийся товар;

• деньги – это особый привилегированный товар, играющий роль всеобщего эквивалента;

• деньги разрешили противоречия между потребительной стоимостью и стоимостью, свойственной всем товарам, в том числе и деньгам⁴.

Словарь С. И. Ожегова определяет деньги как: «1. Металлические и бумажные знаки, являющиеся мерой стоимости при купле-продаже… 2. Капитал, средства»⁵. В Советском энциклопедическом словаре изложено следующее значение слова деньги: «Особый товар, выполняющий роль всеобщего эквивалента»⁶.

Русское слово «деньги» происходит от названия русской же монеты «деньга». Это название совпадает с наименованием старотатарской монеты «денке». Так в XIII в. обозначалась арабско-персидская единица измерения веса – изначально «даник». В переводе «даник» означает «шестая часть» и отражает систему измерений, распространенную в средневековье на территории Азии и северной Африки, в мусульманском торговом мире⁷.

В «Русской Правде» слово «скот» многократно используется в значении денег. Например: «А иже изломить копье, либо щит, либо порт, а начнеть хотети его удержати у себя, то приати скота у него, а иже есть изломил, аще ли начнет приметати, то скотом ему заплатити, колько дал будет на нем».

Арабский средневековый географ Аль-Бакр писал, ссылаясь на испанского купца Ибрахима Бен Якуба: «В земле чехов изготавливают также тонкие, редкотканные как сетки платки, которые ни для чего не используются, цена на них постоянна, десять платков за динар, на них они покупают и рассчитываются между собой. Имеют их целые сундуки. Это их богатство, и за них можно получить любые самые дорогие вещи: пшеницу, рабов, коней, золото, серебро и всякие вещи».

В последующем советский исследователь Г. Г. Матюхин предложил интересную концепцию смены ведущей функции денег. Вкратце его мысль сводится к тому, что в разные периоды экономической истории на первый план выдвигалась какая-либо одна из функций денег.

С XIX в. начинается «золотой век» денег. В обращение наряду с полноценной серебряной монетой начинает поступать золотая.

К началу XX в. в ведущих промышленно развитых странах мира был установлен золотой монометаллизм, при котором ведущая роль принадлежала золоту, а серебру отводилась второстепенная роль как менее ценному металлу. Из него чеканились разменные монеты.

Соотношение стоимости национальной валюты и стоимости золота носит название золотого стандарта. Он бывает трех видов: монетный, слитковый и девизный.

Классический, но ушедший в прошлое вариант золотого стандарта – золотомонетный. При нем наряду с бумажными деньгами и прочей монетой в обращении находится золотая монета. Если в 1815 г. золотые монеты составляли около трети денег, находившихся в обращении, то в 1913 г. – десятую долю, а в настоящее время ни в одной стране мира золотые монеты не играют в обращении никакой роли.

Золотослитковый стандарт – следующий этап жизни золота как мировых денег. Переход к нему от золотомонетного не был ни плавным, ни одноразовым. Принципиальным фактором перехода был повышенный спрос на золото в слитках со стороны бывших колоний.

Золотодевизным или золотовалютным стандартом называют систему двойного функционирования золота и национальных валют. Национальные валюты в международных расчетах приравниваются к золоту в слитках, а в некоторых случаях оплата производится путем фактической передачи слитков золота⁸. Такой вид золотого стандарта перестал существовать после учреждения в июле 1944 г. в американском городе Бреттон-Вудс Международного валютного фонда (МВФ) и формирования основ современного международного денежного обращения, которое было построено на базе золотодевизного стандарта, в котором фактические перемещения золотых слитков прекращены, а расчеты осуществляются через МВФ, находящиеся под контролем транснациональных финансовых корпораций.

Итак, деньги в их металлической форме на этом этапе развития государства и социально-экономических отношений выполняли следующие функции⁹:

1. Мера стоимости.

2. Средство обращения.

3. Средство образования сокровищ.

4. Средство платежа.

5. Мировые деньги.

Кроме указанных функций, существует еще ряд качеств, присущих таким деньгам, а именно: стоимость денежного материала, вид денежного носителя и информация о стоимости, заключенная в таковом. Эти качества меняются вместе с денежными формами.

• Стоимость. Это понятие является крайне важным для анализа денег. Золотые деньги, как утверждает экономическая наука, обладали внутренней стоимостью, т. е. были ценными сами по себе.

• Носитель. Золото являлось первым универсальным носителем денежной информации, но здесь под носителем понимается монета, изготовленная из золота, или золотой слиток, т. е. некий осязаемый предмет, выполняющий функцию денег.

• Информация. На денежном носителе (золотой монете) находится информация о стоимости, заключенной и/или законодательно закрепленной государством в этом носителе. Это чаще всего вес, говорящий о количестве (массе) золота в монете или слитке. Покупательная способность такой монеты тем выше, чем больше содержание и масса золота в ней¹⁰.

Можно выделить некоторые условия обращения денежных знаков:

1. Стоимость изготовления денежных знаков должна быть меньше их меновой стоимости. В случае, если субъекты обращения сочтут, что стоимость денежного материала или субъективная ценность денежного знака больше, такие знаки выйдут из обращения. Примером могут служить денежные знаки, являющиеся предметом коллекционирования или с содержанием драгоценных металлов, выпускаемые Банком России.

2. Властное предписание государства к приему таких знаков, как средства платежа и обращения. В случае, если государство в силу экономических, политических или каких-либо других причин не способно обеспечить это, происходит массовое богатство от использования таких денежных форм, инфляция, неисполнение соответствующих правовых норм в угоду экономической выгоде субъектов обращения и т. д.¹¹

В результате введения Ямайской валютной системы в 1976–1978 гг. была отменена официальная цена золота и золотое содержание денежных единиц стран – участниц Международного валютного фонда. Международный характер законодательного закрепления самостоятельности бумажных денежных знаков был крайне важен, т. к. на этом этапе развития мировой экономики затрагивались интересы колоссально возросших объемов международной торговли, а значит, интересы всех развитых государств в целом и каждого в отдельности. До этого времени в мировой торговле золото сохранялось в качестве денег. На международном рынке деньги представляли собой слитки золота 995 пробы в соответствии с Парижским соглашением 1867 г. Надо отметить, что функция мировых денег была троякая: всеобщее платежное средство, всеобщее покупательное средство, материализация общественного блага¹².

Первое международное соглашение, регулирующее международные расчеты, было заключено в Генуе в 1922 г. В результате фунт стерлингов и доллар США были объявлены эквивалентами золота и введены в международный платежный оборот. Через 22 года, во время Второй мировой войны, в 1944 г. в Бреттон-Вудсе (США) было подписано второе соглашение, которое заложило основу послевоенной мировой валютной системы. Основой валютных паритетов был признан доллар США, разменный на золото по закрепленной цене – 35 долларов за тройскую унцию. Но и эта система была обречена, т. к. в ее основе лежало описанное выше противоречие между международным характером валютных отношений и национальной природой кредитных денег. Также возникали валютные блоки (Стерлинговый – 1931 г., Долларовый – 1933 г.). Во время и после Второй мировой войны возникали валютные зоны, включая зону французского франка, образованную на основе Золотого блока, голландского гульдена, итальянской лиры и пр. Блоки и зоны характеризовались поддержанием твердого курса национальных валют по отношению к валюте страны-гегемона. Таким образом, государства старались распространить свое экономическое влияние на другие территории, используя отказ от золота в мировых расчетах, с одной стороны, и отсутствием единой банкноты, способной заменить золото в таких расчетах – с другой¹³.

С введением современной валютной системы (1976 г., Кингстон, Ямайка), была отменена официальная цена золота и золотое содержание денежных единиц для стран – участниц Международного валютного фонда. Так завершилась эпоха золотого стандарта – эпоха товарных или полноценных денег. Теперь роль денег была законодательно закреплена за денежными знаками, т. е. неполноценными деньгами, имеющими самостоятельное значение. Как следствие, это отразилось на функциях денег. Так, с переходом к использованию в качестве денег денежных знаков деньги перестали выполнять функцию сокровищ и мировых денег, сохранив, однако, законодательно закрепленные государством функции меры стоимости, средства платежа, средства обращения и средства сохранения стоимости¹⁴.

Отметим, что валютная монополия есть право государства на операции с валютными ценностями, управление принадлежащими ему золотовалютными резервами.

Основными принципами валютной монополии социалистического государства признавались:

• обеспечение централизованного планового руководства валютным хозяйством страны, ее внешнеэкономическими связями;

• сосредоточение в распоряжении государства всех валютных ресурсов страны;

• осуществление международных расчетов, кредитных и других валютных операций через уполномоченные государством органы;

• денежные средства внутреннего денежного обращения могут быть использованы за границей;

• иностранная валюта не должна находиться в обращении во внутреннем хозяйстве социалистических государств;

• курс валют социалистических государств устанавливается исходя из золотого содержания денежной единицы страны.

Валютная монополия должна была выполнить две функции: планово-регулирующую и защитную.

Защитная функция возникла первой как реакция на действия со стороны свергнутых социалистической революцией господствующих классов и империалистических государств, проводивших политику валютной агрессии. С помощью защитной функции валютной монополии социалистическое государство ограждало свое народное хозяйство, его денежную систему от влияния кризисов и неустойчивости валют капиталистического мира, от экономической агрессии капитализма и валютной спекуляции. Лишь защищаясь от негативного экономического окружения, не вступая с государствами иной общественной системы в определенные формы торгово-экономических связей, нельзя было осуществить мобилизацию валютных ценностей государством. Поэтому действовала другая функция валютной монополии, которую можно назвать планово-регулирующей.

Планово-регулирующая функция валютной монополии заключалась:

• в организации международных денежных отношений, накоплении необходимых для обращения с капиталистическими странами валютных ресурсов;

• в продаже и покупке за валюту товаров, необходимых населению страны и для государственных нужд;

• в осуществлении операций с золотом;

• в привлечении валютных кредитов с целью ускорения темпов социально-экономического развития социализма.

Стабилизация системы денежного обращения была основана на системе мер правового характера, связанных с:

• национализацией банковской системы;

• построением новой денежной системы, основанной на советских денежных знаках;

• установлением валютной монополии;

• выведением из обращения денежных суррогатов, а также денег белых правительств, получивших свое распространение на местах.

Национализация банковской системы была осуществлена на основании Декрета ВЦИК от 01.12.1917 «О национализации банков»¹⁵, в соответствии с которым банковое дело было объявлено государственной монополией, а все существовавшие на тот момент частные акционерные банки и банкирские конторы полежали объединению с Государственным банком. В Программе РКП(б) подчеркивалось, что «опираясь на национализацию банков, РКП стремится к проведению ряда мер, расширяющих уничтожение денег: обязательное держание денег в народном банке; введение бюджетных книжек, замена денег чеками, краткосрочными билетами на право получения продуктов и т. п.»¹⁶.

Государственный банк был переименован в Народный банк и поставлен во главе всех других. В течение 1919 г. все банки (за исключением Народного) были ликвидированы. Был принят декрет о ревизии банковских сейфов с целью изъятия в общегосударственный золотой фонд ценных бумаг, золота, денежной наличности¹⁷.

В мае 1918 г. был выдвинут проект денежной реформы, по которой предполагалось произвести обмен старых денег на новые, нанеся удар по буржуазии (обменивать старые деньги на новые в пределах установленных норм)¹⁸.

В начале 1918 г. в связи с резким снижением налоговых поступлений в казну усилился процесс обесценения бумажных денег, повлекший за собой «денежный голод», характерный для высокой инфляции. В борьбе с дефицитом банкнот советское правительство прибегло к законодательной практике, которая сложилась еще при Временном правительстве. Декретом от 21.01.1918 в качестве государственных денежных знаков были введены в обращение 5%-ные краткосрочные обязательства Государственного казначейства номиналами 1000, 5000, 10 000, 25 000, 100 000, 500 000, и 1 000 000 руб., а также краткосрочные обязательства Государственного казначейства (серии) с отрезанными купонными листами. Они поступали в обращение по обозначенному на них номиналу – 25, 50, 100 и 500 руб.

С ноября 1918 г. выпуски бумажных денежных знаков производились без законодательного оформления, а декретом СНК от 15.05.1919 «О выпуске в обращение новых кредитных билетов образца 1918 г.» эмиссионный банк был вообще ликвидирован¹⁹. С этого времени эмиссионные операции банка были полностью подчинены целям проводимой советским правительством политики «военного коммунизма».

В конечном итоге экономическая политика «военного коммунизма», основанная на внеэкономическом принуждении, привела к массовым забастовкам в городах, мятежу моряков в Кронштадте и крестьянским восстаниям, что вынудило советское правительство резко изменить политический курс и в марте 1921 г. объявить о введении новой экономической политики (НЭПа).

Итак, основы денежной системы советского государства были заложены рядом нормативно-правовых актов, установивших виды, наименование, номинал денежных знаков, порядок их выпуска в обращение, правила осуществления расчетов и т. д. В период с 1918 по 1921 г. издаются:

1. Постановлением ВСХН от 12.01.1918²⁰ была установлена государственная монополия на операции с драгоценными металлами. В социалистическом обществе всеобщим эквивалентом являлось золото, Советский Союз был одним из крупнейших в мире производителей золота.

2. Декрет СНК РСФСР от 16.02.1918 «О выпуске в обращение облигаций «Займа Свобода» в качестве денежных знаков». Указанные облигации «Займа Свободы» выпускались в обращение Государственным банком достоинством не свыше 100 рублей и ходили в пределах территории РСФСР наравне с кредитными билетами. В Декрете особо подчеркивалось, что «отказывающиеся принимать облигации как денежные знаки по номинальной стоимости подлежат преданию суду и караются по всей строгости революционных законов».

3. 22.04.1918 с принятием СНК РСФСР Декрета «О национализации внешней торговли»²¹ была введена внешнеторговая монополия. Советское правительство объявило об аннулировании огромных внутренних и внешних долгов, сделанных царским и Временным правительством.

4. Декрет СНК РСФСР от 04.02.1919 «О выпуске денежных знаков 1, 2 и 3-рублевого достоинства упрощенного типа»²², предоставлял Народному банку право выпускать в народное обращение под наименованием «расчетный знак Российской Социалистической Федеративной Советской Республики» денежные знаки в форме марок, достоинством в 1, 2 и 3 рубля. Устанавливалось, что расчетные знаки поступают в обращение наравне с государственными кредитными билетами и, подобно последним, обязательны к приему в платежи как в казну, так и между частными лицами без ограничения суммы.

5. Декретом СНК РФСФР от 15.05.1919 «О выпуске в обращение новых кредитных билетов образца 1918 года»²³ в обращение были введены новые кредитные билеты, достоинством в 1, 3, 5, 10, 25, 50, 100, 250, 50 и 1 000 рублей.

6. 21.10.1919 был издан Декрет СНК РСФСР «О выпуске “Расчетных Знаков Российской Социалистической Федеративной Советской Республики” достоинством в 15, 30, 60 рублей и кредитных билетов достоинством в 5000 рублей и 10 000 рублей»²⁴.

7. В соответствии с Декретом СНК РСФСР от 04.03.1920 «О денежных знаках»²⁵ расчетные знаки РСФСР выпускались достоинством в 100, 250, 500, 1000, 5000 и 10 000 рублей.

8. На основании Декрета СНК РСФСР от 26.11.1920 «О выпуске новых расчетных знаков»²⁶ в обращение выпускались новые расчетные знаки РСФСР образца 1920 г. достоинством в 1, 3, 5, 10, 25 и 50 рублей.

9. Декрет СНК РСФСР от 29.11.1920 «Об упрощении денежных расчетов»²⁷ установил особые правила денежных расчетов – при всех расчетах копейки исключались, причем суммы копеек до 50 отбрасывались, а свыше 50 округлялись до полного рубля. Все счета и другие денежные документы, подлежавшие оплате, составлялись в целых рублях.

10. Декрет СНК РСФСР от 16.06.1921 «О денежных знаках»²⁸ ввел в обращение расчетные знаки РСФСР достоинством в 100, 250, 500, 1000, 5 000 и 10 000 рублей.

11. Декрет СНК РСФСР от 30.07.1921 «О выпуске денежных знаков крупного достоинства»²⁹ предусмотрел начало выпуска «Расчетных знаков РСФСР» номиналом 25 000, 50 000 и 100 000 рублей.

12. С 18.11.1921 осуществление государственной валютной монополии возлагалось на Государственной банк, которому было предоставлено исключительное право на покупку благородных металлов и иностранной валюты. В Положении о Государственном банке, утвержденном Советским правительством в конце 1921 г., было зафиксировано право Госбанка производить кредитование внешней торговли, покупать и продавать иностранную валюту, драгоценные металлы, иностранные тратты и девизы, вступать в договорные корреспондентские отношения с иностранными банками, проводить через эти банки переводные, инкассовые и аккредитивные операции, получать иностранные кредиты, устанавливать курс иностранной валюты и цен на золото³⁰.

13. Декретом от 31.12.1921 «О поручении Народному Комиссариату финансов производить покупку золота и платины и иностранной валюты и о воспрещении иным учреждениям, а также организациям и частным лицам производить означенные операции»³¹ Наркомфину было предоставлено монопольное право на покупку золота, платины и иностранной валюты.

Важной предпосылкой для создания валютной монополии в СССР было также изъятие валюты из частного оборота и сосредоточение ее в руках государства. В 1918–1922 гг. иностранная валюта не была полностью изъята из оборота, однако операции с ней регулировались Наркомфином.

18.07.1921 был издан Декрет СНК РСФСР «О порядке размена иностранной валюты»³². В соответствии с ним прием иностранной валюты в пределах РСФСР мог производиться исключительно таможенными учреждениями, а ее размен – учреждениями НКФ (в центре), также губернскими и уездными финансовыми отделами (на местах). Размен иностранной валюты производился по курсам, устанавливаемым НКФ по соглашению с Народным комиссариатом внешней торговли и Народным комиссариатом рабоче-крестьянской инспекции. Вся приобретаемая путем размена иностранная валюта поступала в «общевалютный фонд Республики».

Авторы денежной реформы (среди них выделялись Н. Н. Кутлер, В. В. Тарновский, Л. Н. Юровский, А. А. Дезен, И. Н. Леонтьев, С. С. Меклер), по сути дела, пошли по пути товарного обеспечения разменных денег, на полвека опередив развитые капиталистические страны, которые только в 1976 г. отказались от установления официального золотого содержания своих денежных единиц. Золотым червонец был только заявлен, на деле же он никогда на золото не обменивался³³.

Следующим шагом на пути реформирования денежной системы стало издание Декрета СНК РСФСР от 25.07.1922 «О предоставлении Государственному банку права выпуска в обращение банковых билетов»³⁴, который, в целях «увеличения оборотных средств Государственного Банка для его коммерческих операций без дальнейшего расширения эмиссии денежных знаков и в интересах урегулирования денежного обращения», предоставил Госбанку право выпуска в обращение «банковых билетов». Такие билеты выпускались достоинством в 10, 25, 50 и 100 червонцев³⁵.

В период перехода к нэпу валютная политика в России изменилась. Декрет СНК РСФСР от 04.04.1922 «Об обращении золота, серебра, платины, драгоценных камней и иностранной валюты»³⁶ допустил право частной собственности на валютные ценности. К валютным ценностям относились:

• наличная иностранная валюта;

• выписанные в иностранной валюте векселя, чеки, переводы и другие имущественные документы с местом платежа за границей, исполняющие в международном обороте функцию платежного средства;

• благородные металлы в монетах, слитках, изделиях;

• драгоценные камни.

В 1924–1925 гг. в Советском Союзе функционировало 10 фондовых отделов при товарных биржах – в Москве, Ленинграде, Харькове, Киеве, Ростове-на-Дону, Тбилиси, Батуми, Владивостоке, Ереване, Баку³⁷.

Постановлением СНК РСФСР в 1923 г. было создано Особое валютное совещание при Наркомфине³⁸, которое выдавало разрешения государственным организациям на вступление в члены фондовой биржи, а также разрешало переводы иностранной валюты за границу и осуществление разовых покупок иностранной валюты государственными организациями, не состоявшими в качестве членов фондовой биржи.

В результате сложилась денежная система, основанная на двух денежных единицах – «червонце» и «золотом рубле», между которыми существовал твердый паритет – 10 золотых рублей за 1 червонец. Банковские билеты, монеты советского образца служили орудием всеобщего обращения и имели законную платежную силу, в том числе для уплаты по таможенным пошлинам³⁹.

Успехи реформы 1922–1924 гг. позволили советскому правительству предпринять более решительные шаги на пути искоренения денежных суррогатов. Постановлением Совета Труда и Обороны от 29.02.1924 «О воспрещении выпуска денежных суррогатов»⁴⁰ всем государственным, кооперативным и частным организациям, предприятиям и лицам запрещалось выпускать, без особого на то разрешения НКФ СССР, какие бы то ни было денежные суррогаты, как то платежные ордера на предъявителя, предъявительские денежные квитанции на товары и т. д.

Позднее Постановлением НКФ СССР от 25.02.1933 «О недопущении выпуска в обращение денежных суррогатов»⁴¹ был запрещен оборот различного рода бон и прочих видов денежных суррогатов, выпускаемых «как в порядке отпуска товаров, так и с целью облегчения техники расчетов с покупателями». К выпуску допускались лишь:

1) марки по членским взносам государственных, профсоюзных и общественных организаций;

2) марки, выпускаемые с целью сборов средств населения в порядке добровольных отчислений и пожертвований;

3) лотерейные билеты;

4) акции и прочие ценные бумаги, выпускаемые на основе отдельных правительственных постановлений⁴².

Денежная система Советского Союза достойно прошла испытания Второй мировой войны, чего нельзя сказать о денежном обращении почти всех государств, участвовавших в войне или затронутых ею. Нарушение денежного обращения явилось неизбежным следствием ограбления фашистской Германией оккупированных ею стран. Рост денежной массы в 1939–1944 гг. происходил условиях сокращения производства и товарооборота во всех странах, за исключением США и Канады.

Реформа 1947 г., проводившаяся в условиях послевоенного мира, имела своей целью стабилизировать советскую денежную систему, подорванную военными действиями. Осуществлена она была на основании Постановления Совета Министров и ЦК ВКП(б) от 14.12.1947 «О проведении денежной реформы и отмене карточек на продовольственные и промышленные товары»⁴³, в соответствии с которым вся денежная наличность (за исключением разменной монеты), находившаяся у населения, государственных, кооперативных и общественных предприятий, организаций и учреждений, а также колхозов, подлежала обмену на деньги нового образца в соотношении 10 к 1⁴⁴.

В 1961 г. в СССР была проведена очередная денежная реформа, которая официально называлась изменением масштаба цен и заменой обращавшихся денег новыми.

В сфере валютного регулирования также происходили изменения. Так, в развитие Указа Президиума ВС СССР от 30.11.1976 «О сделках с валютными ценностями на территории СССР» Банком для внешней торговли СССР была выпущена Инструкция от 10.12.1976 «О счетах и вкладах в иностранной валюте и в рублях»⁴⁵, в которой, как следует из ее названия, закреплялись правила открытия и ведения во Внешторгбанке счетов и вкладов в иностранной валюте.

До 1991 г. в стране существовал нелегальный валютный рынок. Установившийся на нем курс в 25–30 руб. за 1 долл. США считался спекулятивным. Правительство полагало, что переход к легальному обмену рубля на валюту стабилизирует ситуацию и уравновесит курс рубля, т. к. исчезнет спекулятивный рынок.

01.04.1991 в Москве начала работать валютная биржа Госбанка СССР. На первых торгах удалось осуществить только две сделки на сумму 50 и 10 тыс. долл. по курсу 26 и 32,25 руб. за доллар соответственно. На вторых торгах объем операций возрос до 930 тыс. долл., на третьих – 1,8 млн, на четвертых – 4,59 млн. Основной причиной слабого размаха операций были действующие на бирже ограничения⁴⁶.

Распад Союза ССР и образование суверенного государства – Российской Федерации – потребовали коренного изменения денежной системы и, соответственно, принятия новых нормативно-правовых актов, регулирующих денежно-валютные отношения. Среди таких актов (к настоящему времени уже утративших юридическую силу) в первую очередь следует назвать Закон РФ от 09.10.1992 № 3615-1 «О валютном регулировании и валютном контроле»⁴⁷, который, с учетом накопленного опыта в сфере валютных правоотношений, изменил структуру и содержание валютного законодательства в соответствии с требованиями времени и Закон РФ от 25.09.1992 № 3537-1 «О денежной системе Российской Федерации»⁴⁸, который, в частности, установил правовые основы денежной системы РФ⁴⁹, включая порядок осуществления денежной эмиссии, правила осуществления расчетов в национальной и иностранной валюте, основные права и обязанности Банка России в сфере организации и регулирования денежного обращения.

В сфере денежного обращения в период с 1992 г. по 1995 г. проводилась политика сдерживания курса рубля от падения, которая позволила коммерческим банкам зарабатывать средства только за счет покупки и продажи валюты, способствовала росту как наличной, так и безналичной денежной массы. После распада Советского Союза правительства образовавшихся независимых государств сразу же начали подготовку к введению своей национальной валюты. Первыми в 1992 г. национальные валюты ввели прибалтийские республики.

С 20.12.1991 – момента объявления Российской Федерации независимым государством – и по 26.07.1993 в России и странах СНГ были в употреблении все ранее выпущенные денежные знаки. Изданный 26.07.1993 указ Президента РФ Б. Н. Ельцина «Об обеспечении нормального функционирования денежной системы Российской Федерации» предписывал производить обмен денежных билетов и банкнот в течение августа 1993 г., сохранив на это время в обращении денежные билеты выпуска до 1993 г. номиналами 1, 3, 5 и 10 руб.⁵⁰

С конца 1995 г. была произведена постепенная замена денежных знаков образца 1993 г. и их модификаций 1994 г. на купюры образца 1995 г.

До 1999 г. прямого обмена денежных знаков старого образца на новые не производилось. За год была изъята основная масса денежных знаков старого образца – более 98%. Начиная с 01.01.1999 в течение четырех лет – до 01.01.2003 – оставшиеся на руках у населения старые деньги обменивались без ограничений сумм и субъектов отмена в расчетно-кассовых центрах Банка России⁵¹.

1.2. Генезис валютного регулирования и валютного контроля в России

С увеличением масштабов глобализации важность эффективного правового регулирования валютного рынка продолжает расти. Финансовые кризисы и противодействие введенным против Российской Федерации санкции, имевшие место в последние годы, усилили научные обсуждения вопросов, касающихся действенного финансово-правового регулирования валютных отношений и применения инструментов валютного регулирования. Для поддержания стабильного функционирования валютного рынка, что может способствовать экономическому развитию страны, необходимо учитывать нестабильность глобальных финансовых рынков. Это требует использования гибких и устойчивых инструментов в их сочетании и координации.

Так, валютное регулирование служит средством реализации валютной политики государства, которая состоит в защите государством национальной валюты от конкуренции со стороны иностранных валют⁵², а также обеспечивает на нее спрос на его территории⁵³.

С позиции современного видения валютного регулирования последнее можно определить как вытекающее из текущих и стратегических задач государства как субъекта мирового хозяйства целенаправленное воздействие на участников валютных отношений, выражающееся в установлении на законодательном уровне системе валютных ограничений, направленных на достижение целей проводимой им валютной политики⁵⁴.

Чаще всего валютное регулирование обозначают как государственную деятельность, которая направлена на регламентацию валютных операций.

Например, Е. О. Царева определяет валютное регулирование как выполнение государством функции регламентации валютных отношений субъектов, установление их прав и обязанностей при осуществлении ими валютных операций посредством издания правовых актов и проведения экономических, организационных и иных методов управления валютной сферой (методов регулирования валютных отношений)⁵⁵. Л. Н. Красавина же в валютном регулировании видит регламентацию государством международных расчетов и порядка проведения валютных операции⁵⁶. В. А. Парыгина и А. А. Тедеев определяют валютное регулирование как деятельность государства в лице уполномоченных им органов (органов валютного регулирования и контроля) по регламентации порядка осуществления валютных операций⁵⁷. Кроме того, валютное регулирование в Российской Федерации ряд исследователей называют деятельностью уполномоченных субъектов по реализации валютной политики государства путем издания нормативных правовых актов, применения экономических мер, заключения международных валютных соглашений, которая направлена на регламентацию правил совершения валютных операций резидентами и нерезидентами⁵⁸.

Однако существует и более широкий научный взгляд на определение валютного регулирования, а именно учеными предлагается его рассматривать как процесс, который включает комплекс или совокупность мер по стабилизации или изменению существующих валютных отношений.

Так, Г. А. Тосунян и А. В. Емелин отмечают, что валютное регулирование можно определить как комплекс осуществляемых государственными органами правовых мер⁵⁹. При этом авторы упоминают только правовые меры. В то же время, по мнению Т. Г. Ильиной и О. В. Беспаловой, меры могут быть законодательными, административными, экономическими и организационными, а также авторы уточняют, что данные меры призваны установить оптимальный уровень валютного курса путем изменения спроса и предложения на рынке⁶⁰.

Однако некоторые ученые и вовсе отождествляют понятие «валютное регулирование» с валютным законодательством или совокупностью нормативных документов по операциям с валютными ценностями⁶¹.

Прежде чем система валютного контроля приобрела современный вид, она прошла через несколько этапов своего исторического развития, которые предлагается рассмотреть.

Период СССР. Валютное регулирование и валютный контроль начали применяться в 1930-х гг., что было обусловлено установлением полной валютной монополии со стороны государства. В этот период гражданам было запрещено владеть иностранной валютой, открывать валютные счета и проводить валютные операции без подтверждения законности происхождения валюты специальными документами. В 1986 г. развитие валютного регулирования было связано с децентрализацией внешнеэкономической деятельности, в результате которой все субъекты хозяйственной деятельности получили право напрямую выходить на международные рынки. Официальный курс советского рубля был привязан к золоту и устанавливался Госбанком СССР. Проводить операции с иностранной валютой, а тем более владеть ею граждане СССР не имели права. В то же время в стране была разработана система «заменителей валюты» для работников, трудящихся за границей, включая военнослужащих, технических специалистов, моряков и сотрудников дипломатических учреждений, заработная плата которым перечислялись на инвалютные счета в рублях, открытые Внешторгбанком СССР, и при зачислении на счет валюта сразу конвертировалась в рубли по действующему курсу.

Этап формирования законодательства о валютном регулировании и контроле. Первый этап, самый короткий по времени, относится к периоду существования СССР. В 1990 г. регулятор предпринял первую попытку отмены валютной монополии, существовавшей десятилетиями, а именно 26.10.1990 президент СССР Михаил Горбачев подписал указ «О введении коммерческого курса рубля к иностранным валютам и мерах по созданию общесоюзного валютного рынка»⁶², который впервые позволил юридическим лицам с 01.01.1991 покупать иностранную валюту за рубли. При этом одновременно в стране действовал официальный курс от Госбанка СССР для совершения внешнеторговых операций или ведения статистики, а также специальный курс, используемый для продажи валюты населению. Стоит отметить, что установленные курсы расходились с рыночными. С этого момента появилась возможность снятия денежных средств наличными с инвалютных счетов во Внешэкономбанке гражданами, но действовала высокая комиссия. Возросший спрос на иностранную валюту привел к заморозке вкладов физических лиц во Внешэкономбанке в декабре 1991 г.

Основой для трансформации валютной политики государства стал Закон СССР «О валютном регулировании»⁶³, принятый в марте 1991 г., который впервые ввел в финансовую практику понятия «валюта СССР», «иностранная валюта», «резиденты», «нерезиденты», «валютные операции». Чтобы обеспечить соблюдение валютных ограничений, был внедрен механизм валютного контроля.

Либерализация внешнеэкономической деятельности. С конца 1991 г. началась вторая стадия развития системы валютного регулирования и контроля, которая характеризуется более либеральными подходами как к сущности валютного законодательства, так и к механизмам контроля за валютными операциями. 15.11.1991 издан Указ Президента РСФСР № 213 «О либерализации внешнеэкономической деятельности на территории РСФСР»⁶⁴, который разрешил всем предприятиям и объединениям вести внешнеэкономическую деятельность без специальной регистрации и фактически открыл свободный доступ для любых хозяйствующих субъектов на внешний рынок.

03.07.1992 Банк России опубликовал Сообщение «Об официальном обменном курсе рубля»⁶⁵, которое положило конец множественным курсам обмена для различных операций. Официальный курс рубля, который ранее составлял 56 копеек за доллар, поднялся до 125 рублей, достигнув уровня биржевого курса. Также был введен свободный курс национальной валюты: Центральный банк определял единую стоимость рубля на валютном рынке, основываясь на соотношении спроса и предложения на Московской бирже. Фиксинг курса осуществлялся дважды в неделю – по вторникам и четвергам, что позволяло экономическим агентам применять эти значения для своих операций. Хотя механизм был рыночным, он не устанавливал никаких ограничений на возможное обесценение рубля по отношению к иностранным валютам.

Следом, в 1992 г., вступает в силу Закон РФ от 09.10.1992 № 3615-1 «О валютном регулировании и валютном контроле в РФ»⁶⁶, который устанавливает принципы осуществления валютных операций в РФ, полномочия и функции органов валютного регулирования и валютного контроля, права и обязанности резидентов и нерезидентов, инструментом репатриации экспортной валютной выручки и ее частично обязательной продажи, а также ответственность за нарушение актов валютного законодательства РФ. К тому же принятый закон выступил гарантом реализации принципа свободной конвертируемости рубля по текущим операциям, предусмотренные в положениях изложенных в ч. 2, 3 и 4 ст. VIII Учредительного соглашения Международного валютного фонда. Операции, связанные с движением капитала, проводились в общем порядке с получением разрешений от Банка России, хотя имели место изменения, связанные с частичным переходом к уведомительному порядку.

В процессе формирования системы валютного контроля происходили изменения не только в ее принципах, но и в структуре органов, осуществляющих этот контроль. В сентябре 1993 г. Указом Президента РФ № 1444⁶⁷ была создана Федеральная служба по валютному и экспортному контролю, которая была наделена основной задачей – реализацией единой государственной политики по контролю и надзору за соблюдением законодательства РФ в области валютных, экспортно-импортных и других внешнеэкономических операций. Главной функцией этой службы стало обеспечение соблюдения законодательства РФ о валютных операциях как резидентами, так и нерезидентами.

Трансформация законодательства о валютном регулировании. 10.12.2003 — Федеральный закон № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле». Этот нормативный акт установил новые принципы и механизмы валютного контроля, адекватные динамическим изменениям в российской экономике.

Согласно закону, введение ограничений на проведение валютных операций возможно по следующим основаниям: предотвращение сокращения золотовалютных резервов, предотвращение резких колебаний курса российской валюты, обеспечение устойчивости платежного баланса Российской Федерации. Также предусмотрено, что данные ограничения могут быть отменены по мере устранения обстоятельств, которые послужили причиной для их введения.

Современное законодательство, в отличие от предшествующего, устанавливает свободный порядок осуществления валютных операций, как текущих, так и финансовых, за исключением ограничений и запретов, предусмотренных нормами прямого действия. Прежний закон функционировал как рамочный нормативный акт, с отсылками к полномочиям государственных органов. В первоначальной редакции Федерального закона № 173-ФЗ Правительство Российской Федерации и Центральный банк России были наделены временными полномочиями по регулированию ввоза и вывоза капитала, используя условно рыночные методы. Эти методы включали принуждение резидентов и/или нерезидентов к резервированию части денежных средств на счетах, разрешающих ограниченную конвертацию или не приносящих доход. Однако действие норм закона, которые предусматривали указанные полномочия, а также право Центрального банка устанавливать обязательные нормы продажи валютной выручки, автоматически прекратилось с 1 января 2007 г. в соответствии с самим законом.

В Законе № 173-ФЗ установлен единственный запрет, целью которого является минимизировать риски долларизации, а также утечки капитала. Установленные законом нормы направлены на обеспечение правовой и фискальной прозрачности. В частности, регламент обмена валюты через уполномоченные банки позволяет идентифицировать операции с наличными. Кроме того, ст. 15 Закона № 173-ФЗ ссылается на правила декларирования наличных средств при пересечении границы, если сумма превышает 10 тыс. долларов США или эквивалент. Фискальная прозрачность достигается благодаря репатриации (финансовым потокам, возникающим в результате основной внешнеэкономической деятельности) и ограничениям на поступление денежных средств на иностранные счета (включая счета физических лиц) из источников, не подходящих для репатриации.

Итак, регулятором были установлены основные правила проведения валютных операций, для осуществления контроля за которыми требуется слаженная работа системы органов, наделенных полномочиями реализовывать валютный контроль.

В 1993 г. была образована Федеральная служба по валютному и экспортному контролю, а уже в мае 2000 г. в рамках инициатив по оптимизации структуры федеральных органов исполнительной власти, Указом Президента Российской Федерации № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»⁶⁸ была ликвидирована Федеральная служба по валютному и экспортному контролю России. Ее функции были перераспределены между Министерством экономического развития Российской Федерации и Министерством финансов Российской Федерации. Департамент валютного контроля Министерства финансов стал правопреемником Федеральной службы по валютному и экспортному контролю России, его основной задачей стало осуществление контроля за валютными операциями, проводимыми резидентами и нерезидентами (за исключением кредитных организаций) на территории Российской Федерации, а также за исполнением обязательств резидентов в иностранной валюте перед государственными органами.

В результате проведенной административной реформы в системе федеральных органов исполнительной власти были выделены федеральные службы, исполняющие функции контроля и надзора в определенных областях. В соответствии с указами Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»⁶⁹ и от 20.05.2004 № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» был создан Федеральный финансовый мониторинг (Росфиннадзор), которому были переданы функции валютного контроля, а также подчинены территориальные органы валютного контроля Министерства финансов Российской Федерации.

В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 08.04.2004 № 198, Федеральная служба по финансовому мониторингу (далее – Росфиннадзор) была назначена федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции валютного контроля. Росфиннадзор занимал уникальное положение в структуре валютного контроля в стране. Будучи единственным органом валютного контроля, уполномоченным Правительством РФ, Росфиннадзор располагал широкими полномочиями по сравнению с другими участниками системы валютного контроля. Кроме осуществления проверок соблюдения валютного законодательства резидентами и нерезидентами, Росфиннадзор также имел право применять меры ответственности за нарушения данного законодательства.

Росфиннадзор, обладая разветвленной сетью территориальных подразделений, действующих практически во всех субъектах Российской Федерации, осуществлял контроль за проведением валютных операций, независимо от местоположения резидентов или нерезидентов. В результате тесного взаимодействия с Банком России и агентами валютного контроля, а также накопления информации о потенциальных нарушителях валютного законодательства Росфиннадзор выступал в качестве центрального элемента системы органов, занимающихся валютным контролем. Наличие исчерпывающей и достоверной информации о валютных операциях способствовало эффективной реализации функций Росфиннадзора как органа валютного контроля, минимизируя при этом неоправданное вмешательство в деятельность субъектов внешнеэкономической деятельности и предотвращая возможный ущерб для участников этих процессов и для экономики страны в целом.

В рамках глобальной реформы финансового регулирования Центральный банк Российской Федерации в 2013 г. получил статус финансового мегарегулятора. Данные изменения были направлены на обеспечение стабильности финансового рынка, создание интегрированной системы надзора и формирование единой стратегии его развития. Концепция, поддержанная президентом Российской Федерации, предусматривала снижение административной нагрузки для участников финансового рынка. 1 сентября 2013 г. функции ликвидированной Федеральной службы по финансовым рынкам были переданы Банку России. Однако в обществе возникли сомнения относительно целесообразности внедрения института финансового мегарегулятора. В частности, высказывались опасения о возможном снижении эффективности надзора за страховщиками и рынком ценных бумаг в период реорганизации, а также о риске утраты характерных особенностей банковского дела, страхового дела и рынка ценных бумаг. Также Центральный Банк стал основным органом валютного контроля в России, что следует из ч. 4 ст. 22 Закона о валютном регулировании и валютном контроле. В сфере валютного контроля Банк России осуществляет контроль за проведением валютных операций кредитными организациями и некредитными финансовыми организациями. Инструкция Банка России от 15.01.2020 № 202-И «О порядке проведения Банком России проверок поднадзорных лиц» (далее – Инструкция ЦБ РФ) регламентирует мероприятия по оценке соблюдения поднадзорными лицами требований, предъявляемых к ним законодательством Российской Федерации, а также проводит проверки в отношении поднадзорных субъектов, которые осуществляются уполномоченными представителями Банка России. Процедура проверки завершается передачей поднадзорному лицу акта проверки, в котором содержатся общие сведения, позволяющие идентифицировать лицо, в отношении которого осуществлялась проверка, сведения об обстоятельствах, ставших причиной для осуществления проверки и обобщения информации об основных результатах проверки.

До 01.01.2017 Федеральная налоговая служба, наряду с Федеральной таможенной службой, не входила в систему органов валютного контроля. Однако в результате ликвидации Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор) указанные учреждения получили полномочия в сфере валютных правоотношений. Правовой статус Федеральной налоговой службы регламентируется Положением о Федеральной налоговой службе, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2004 № 506⁷⁰. В соответствии с Законом о валютном регулировании и валютном контроле налоговые органы в рамках своей компетенции проводят мероприятия по проверке соблюдения валютного законодательства резидентами и нерезидентами, а также осуществляют контроль за полнотой и достоверностью учета и отчетности по осуществленным валютным операциям.

Порядок валютного контроля регламентируется Административным регламентом осуществления контроля и надзора Федеральной налоговой службы, утвержденным Приказом ФНС России от 26.08.2019 № ММВ-7-17/418@⁷¹. Данный регламент определяет сроки и последовательность действий, выполняемых должностными лицами налогового органа в процессе контроля и надзора за соблюдением валютного законодательства. Проверки инициируются в случае наличия информации о возможных нарушениях валютного законодательства, а также в случае несоответствия проводимых валютных операций условиям лицензий и разрешений. Изначально проводится первичный анализ субъекта, на основании которого осуществляется подготовка поручения о инициировании проверки или составление документальной записки с аргументацией о нецелесообразности проведения такой проверки. Административная процедура проверки включает в себя реализацию контрольных мероприятий и оформление справки о проведенной проверке, после регистрации которой начинается процесс оформления полученных результатов. В заключительном акте, завершившем процедуру проверки, представляются ее результаты с указанием выявленных нарушений в области валютного законодательства.

Правовой статус Федеральной таможенной службы регламентируется Положением о Федеральной таможенной службе, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.04.2021 № 636⁷².

С 01.01.2017 Федеральная таможенная служба была признана органом валютного контроля, что подразумевает применение к ней положений статьи 23 Закона о валютном регулировании и валютном контроле⁷³. Данная статья определяет, что таможенные органы и их должностные лица обладают правом осуществлять контрольные мероприятия в рамках валютного контроля в сферах общественных отношений, относящихся к их компетенции.

Федеральная таможенная служба России в процессе выполнения функций органа валютного контроля реализует мероприятия, направленные на повышение эффективности предотвращения и пресечения сомнительных финансовых операций, совершаемых участниками внешнеэкономической деятельности⁷⁴. Данная работа основывается на субъектно-ориентированном подходе и включает использование систем управления рисками и инструментов межведомственного информационного взаимодействия с такими структурами, как Банк России, Федеральная налоговая служба и Росфинмониторинг.

Агентами валютного контроля являются:

1) уполномоченные банки (уполномочиваются Центробанком);

2) профессиональные участники рынка ценных бумаг (не являющиеся кредитными организациями);

3) государственная корпорация развития «ВЭБ.РФ».

Агенты валютного контроля играют значимую роль в системе валютного регулирования, осуществляя надзор за соблюдением валютного законодательства при проведении валютных операций своими клиентами, с которыми они связаны гражданско-правовыми отношениями. В отличие от органов валютного контроля, которые осуществляют надзор независимо от каких-либо договорных отношений, агенты валютного контроля действуют в рамках непосредственной связи с поднадзорными субъектами, что позволяет им более глубоко погружаться в специфику валютных операций своих клиентов и реагировать на возможные нарушения законодательства.

Кроме того, агенты валютного контроля, такие как уполномоченные банки и профессиональные участники рынка ценных бумаг, выполняют двойственную функцию: они являются как контролирующими субъектами в отношении своих клиентов, так и подконтрольными субъектами при осуществлении собственных валютных операций. В частности, уполномоченные банки подотчетны Банку России, что подчеркивает многослойность механизмов контроля и необходимость соблюдения строгих стандартов, установленных регулятором для обеспечения стабильности валютного рынка и защиты интересов государств и участников финансовой системы.

Тем не менее стоит отметить, что профессиональные участники рынка ценных бумаг играют более скромную роль в системе валютного контроля по сравнению с уполномоченными банками. Основная задача этих агентств заключается в предоставлении информации о проводимых валютных операциях, касающихся как внешних, так и внутренних ценных бумаг, а также в открытии и ведении счетов. Это ограничение функциональных обязанностей профессиональных участников рынка ценных бумаг указывает на необходимость четкого распределения ролей внутри системы валютного контроля и выделения основных направлений ответственности между различными агентами.

Развитие валютного регулирования с 2020 по 2021 г. В ходе валютной реформы было осуществлено множество изменений в редакциях 173-ФЗ. В частности, эти изменения значительно упростили процесс проведения операций по договорам факторинга для резидентов и предоставили возможность выполнять обязательства по репатриации за счет страховых выплат от Экспортного кредитного агентства РФ и частных страховых компаний.

Кроме того, внесенные поправки расширили возможности исполнителей в рамках исполнения обязанности по репатриации через взаимозачет встречных требований, что способствовало повышению гибкости и эффективности ведения бизнеса. Эти меры не только снизили административные барьеры, но и создали более благоприятные условия для отечественных компаний, что в свою очередь стимулировало экономическую активность и привлекло инвестиции в различных секторах экономики. Оценивая итоги реформ, можно с уверенностью отметить, что направленность на упрощение процедур и оптимизацию регулирования остается ключевым аспектом в поддержании конкурентоспособности российских компаний на международной арене. Также оформление паспорта сделки заменено упрощенным порядком постановки внешнеэкономического договора на учет; увеличены пороговые суммы контрактов для обязательной постановки на учет и представления подтверждающих документов. С 2020 г. смягчены нормы КоАП и УК РФ в части ответственности за нарушение резидентами обязанности по репатриации⁷⁵. О смягчении наказаний за валютные правонарушения свидетельствует следующие новеллы в законодательстве. Так:

• с 01.01.2020 отменена обязанность резидентов по репатриации выручки в рублях от экспорта несырьевых товаров, а также услуг, работ, результатов интеллектуальной деятельности, а в отношении рублевой выручки от экспорта товаров сырьевой группы предусмотрено поэтапное сокращение норматива репатриации до нуля к 2024 г.;

• с 01.07.2021 отменена обязанность по репатриации выручки в иностранной валюте от экспорта несырьевых товаров, а также услуг, работ, результатов интеллектуальной деятельности;

• юридические лица – резиденты получили право принимать на свои счета за пределами РФ средства, полученные по внешнеторговым договорам, в тех пределах, в которых они освобождены от обязанности по репатриации.

Информирование налоговыми резидентами налоговых органов о зарубежных счетах и движении средств по счетам предусмотрено ст. 12 173-ФЗ. Порядок представления отчетности физическими и юридическими лицами регламентирован Постановлениями Правительства РФ от 12.12.2015 № 1365⁷⁶ и от 28.12.2005 № 819⁷⁷. 12.05.2016 на форуме Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) по налоговому администрированию, прошедшем в Пекине, Федеральная налоговая служба России (ФНС) подписала многостороннее Соглашение компетентных органов об автоматическом обмене финансовой информацией, принятом 29 октября 2014 г. Этот шаг стал важной вехой для России, поскольку он ознаменовал вступление страны в глобальную инициативу, направленную на борьбу с налоговыми уклонениями и повышение прозрачности финансовых потоков. Подписание соглашения позволило России интегрироваться в международную налоговую систему, основанную на обмене данными, что свидетельствует о ее стремлении улучшить взаимодействие с другими государствами в сфере налогового администрирования.

В рамках подписанного Соглашения ФНС России наделено возможностью получать информацию о зарубежных банковских счетах российских граждан и юридических лиц от других стран – участниц соглашения. Этот процесс облегчит контроль за соблюдением налогового законодательства и позволит избежать уклонения от уплаты налогов в Российской Федерации. Кроме того, автоматический обмен информацией усиливает финансовую безопасность страны, способствуя более эффективному выявлению и пресечению случаев налогового мошенничества.

Кроме того, в рамках соглашения предусмотрено, что информацию о российских счетах иностранных налоговых резидентов будут получать компетентные органы этих стран. Обменяться будут такие данные, как остатки на банковских счетах и осуществленные с их помощью платежи, а также информация о доходах, полученных от дивидендов, процентов, а также средств от продажи финансовых активов и доходов от страховых продуктов. Изучение этих данных позволит не только повысить уровень налоговых поступлений, но и улучшить общий климат для ведения бизнеса в России, делая страну более привлекательной для иностранных инвесторов.

Антисанкционные меры. Для защиты экономической безопасности РФ от угроз, возникших в результате использования недружественными иностранными государствами рычагов санкционного давления, фактически выражающегося во введении селективно обращенных на Россию валютных ограничений. В аспекте рассматриваемых в настоящей статье вопросов ключевым документом является Указ Президента РФ от 29.02.2022 № 79 о применении специальных экономических мер, которым введена обязанность резидентов по обязательной продаже части валютной выручки от экспорта. Тем самым действие установленного Федеральным законом от 28.06.2021 № 223-ФЗ режима освобождения резидентов от репатриации валютной выручки от несырьевого экспорта фактически было временно приостановлено правовым актом равной закону юридической силы.

Репатриация валютной выручки – это обязанность резидентов по возврату денежных средств в национальной или иностранной валюте на территорию РФ.

В процессе осуществления внешнеторговой деятельности и предоставления займовых средств, резиденты несут обязательства по нескольким ключевым направлениям. Во-первых, они должны гарантировать поступление иностранной валюты или валюты Российской Федерации на свои счета в уполномоченных банках от нерезидентов. Эти средства должны соответствовать обязательствам, установленным в рамках внешнеэкономических контрактов и договоров займа. Во-вторых, существует необходимость организовать возврат в Российскую Федерацию денежных средств, которые были уплачены нерезидентам за товары, не ввезенные на территорию страны, а также за услуги, работы или результаты интеллекта (включая исключительные права на них), которые не были выполнены или предоставлены.

Возврат денежных средств, уплаченных нерезидентам за товары, не ввезенные на территорию Российской Федерации, а также за невыполненные работы, неоказанные услуги, непереданную информацию и результаты интеллектуальной деятельности, включая исключительные права на данные объекты, представляет собой значимую правовую категорию. Согласно ст. 19 Федерального закона № 173-ФЗ, установлен перечень исключений, разрешающих резидентам не выполнять требования по репатриации. На протяжении определенного периода данный перечень оставался относительно ограниченным, содержащим исчерпывающий список специфических обстоятельств, при которых возврат валюты в страну не является обязательным, однако в последнее время перечень таких обстоятельств значительно расширяется. Отмена репатриации по указанным в законе договорам производится по графику:

• 2020 г. – отменяется репатриация в отношении не более 10% суммы внешнеторгового контракта;

• 2021 г. – отменяется репатриация в отношении не более 30% суммы внешнеторгового контракта;

• 2022 г. – отменяется репатриация в отношении не более 50% суммы внешнеторгового контракта;

• 2023 г. – отменяется репатриация в отношении не более 70% суммы внешнеторгового контракта;

• 2024 г. – отменяется репатриация в отношении всей суммы внешнеторгового контракта.

Однако для крупнейших экспортеров Указом Президента РФ «Об осуществлении обязательной продажи выручки в иностранной валюте, получаемой отдельными российскими экспортерами по внешнеторговым договорам (контрактам)»⁷⁸ было введено требование об обязательной репатриации иностранной валюты и продаже валютной выручки.

Правительство РФ определили для крупнейших российских экспортеров объемы и сроки репатриации, продажи выручки. Минимальная сумма иностранной валюты, которую нужно зачислять на счета в уполномоченных банках – 40%. От зачисленной суммы обязательно продать 90% в течение 14 дней со дня зачисления. При этом не менее 25% средств, получаемых по условиям внешнеторговых договоров (контрактов), необходимо продать в течение 30 дней со дня их получения.

Перечень экспортеров, которых затронули данные меры, закрыт, известно лишь, что состоит он из 43 групп компаний из отраслей топливно-энергетического комплекса, черной и цветной металлургии, химической и лесной промышленности, зернового хозяйства. Экспортеров об их включении в перечень уведомляет Минэкономразвития России. Данный порядок будет действовать плоть до 30.04.2025 включительно. Для компаний, не состоящих в закрытом перечне, в настоящее время размер валютной выручки, подлежащей обязательной продаже, составляет 0%. Банк России разъяснил, что обязательная продажа иностранной валюты, в том числе зачисленной в период с 28.02.2022 по 09.06.2022 и непроданной, не осуществляется.

Несырьевые экспортеры не несут обязанностей по репатриации и могут зачислять выручку на иностранные счета; репатриации подлежит выручка только от экспорта из определенного Правительством РФ списка.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 08.08.2022 г. № 529, временно, до внесения поправок в 173-ФЗ, резиденты освобождены от обязательств по репатриации импортных авансов и денежных средств, которые ожидаются от нерезидентов по займам. Эти изменения свидетельствуют о том, что текущие события не противоречат тенденциям к либерализации валютного регулирования, а, наоборот, способствовали его ускорению, что обусловлено ограничениями, введенными санкциями, влияющими на возможность перевода иностранной валюты на счета российских банков.

Контрольные вопросы

1. Дайте определение понятию денег.

2. Назовите функции, которые выполняют деньги.

3. Какими нормативными актами регулируется сфера денежного обращения валютного регулирования?

4. Назовите органы, осуществляющие валютный контроль на этапе его становления в Российской Федерации.

5. Какие ученые занимались вопросами денежного обращения и валютного регулирования.

Рекомендуемая литература

1. Кучеров И. И. Право денежного обращения: курс лекций. М.: Магистр: ИНФРА-М, 2022.

2. Финансовое право: учебник / отв. ред. Е. Ю. Грачева, О. В. Болтинова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2021. 624 с.

3. Энциклопедия российского финансового права / под ред. Е. Ю. Грачевой, Р. Е. Артюхина. М.: Проспект, 2024.

Глава 2. ЦИФРОВАЯ ИНФРАСТРУКТУРА ДЕНЕЖНОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ

2.1. Денежная система как элемент современной финансовой системы Российской Федерации

Профессор Е. А. Ровинский еще в прошлом столетии определил денежную систему как обусловленную общественным строем форму организации денежного обращения в той или иной стране⁷⁹. При этом денежное обращение, заменившее на определенном историческом этапе товарооборот, в его современном представлении явилось продуктом развития способов капиталистического или социалистического производства в экономиках стран с присущими им отличиями.

Капиталистические экономики США, Германии, Канады и других зарубежных государств в корне отличались от отечественной социалистической системы, нацеленной на решение общенародных задач и достижение социально-экономических показателей при централизованном финансовом планировании. Несмотря на ошибки, которые имели место в управлении внутренней и внешней экономической деятельностью, советское руководство действовало прогрессивно и уже в 1943 г. начало готовить денежную реформу с отменой карточек (пайков), в результате проведения которой денежная масса уменьшилась в более чем три раза.

Как пишет И. И. Пичурин, «при легендарном сталинском министре финансов Звереве было организовано четкое отслеживание совокупности наличных денег объему товаров, поступающих в розничный товарооборот. В стране существовало два контура денежного обращения. Один для взаиморасчетов между социалистическими предприятиями и организациями… Второй контур денежного обращения обеспечивал розничный товарооборот наличными деньгами, совокупная масса которых должна была соответствовать совокупной стоимости продаваемых населению товаров, вещей и услуг»⁸⁰.

Денежная реформа способствовала выпуску в обращение новых полноценных денег и изъятию из оборота фальшивых и старых купюр. Особо подчеркивалось в постановлении Совета Министров СССР и ЦК ВКП(б) от 14.12.1947 № 3866 «О проведении денежной реформы и отмене карточек на продовольственные и промышленные товары», что в отличие от капиталистических государств, где основная тяжесть последствий войны и денежной реформы перекладывалась на трудящихся, в СССР все ликвидационные мероприятия проводятся не за счет народа, а «большую часть жертв государство берет на себя»⁸¹. Справедливости ради следует заметить, что деградация денежной системы при фактическом развале системы финансовой во многом не произошла благодаря правильным решениям и действиям, предпринятым руководством страны в этот исторический период. Начался новый этап развития системы денежного обращения при экономике, которая с годами все меньше напоминала социалистическую.

До сих пор деньги проникают во все сферы человеческой деятельности, отражая сущность экономики государства и его финансовой структуры. Сегодня в условиях смешанной экономической системы, для которой характерно сочетание элементов рыночной экономики и регулирующей роли государства, а также ведение экономической деятельности в цифровом формате, устройство денежной системы приобрело совершенно новые черты.

Во-первых, обновилось содержание современной наличной денежной массы. Если в советский и постсоветский периоды она включала банковские и казначейские билеты, разменную металлическую монету, то сейчас законными средствами наличного платежа на территории Российской Федерации являются банкноты (банковские билеты) и монета Банка России⁸². Эмиссия казначейских билетов СССР была прекращена в 1990 г., а спустя несколько лет их полностью изъяли из денежного обращения.

Во-вторых, денежный оборот, проходивший через главный банк СССР⁸³, а теперь Банк России, по-прежнему совершается в двух формах – безналичных расчетов либо поступлений и выдачи наличных денег, при этом налично-денежный оборот с годами сокращается и составляет незначительную долю в сравнении с безналичным (по данным за 2023 г., объем безналичных платежей в розничном обороте превысил 83,4%⁸⁴). Формирование подобной, как ее называют, «экономичной» денежной системы позволяет снижать издержки денежного оборота и облегчать хозяйственное и государственное взаимодействие между заинтересованными субъектами.

В-третьих, с внедрением электронных способов коммуникации изменилась материальная форма денег, произошла «дематериализация» денежного оборота⁸⁵. Роль купюр и монет уходит на второй план, а ее все чаще исполняют электронные или т. н. виртуальные деньги, под которыми понимается система безналичных расчетов, позволяющая физическим лицам и хозяйствующим субъектам с удаленных электронных терминалов посылать в свои банки распоряжения об оплате товаров и услуг, не прибегая к использованию традиционных средств платежа, то есть наличных денег, чеков и кредитных карточек⁸⁶. При этом электронные деньги, как на то справедливо указывается в финансово-правовой литературе, – это не их новый вид, а «форма ведения счетов в банках, т. е. технический способ регистрации безналичных денег, сохранения соответствующей информации, а также современные способы межбанковских коммуникаций»⁸⁷.

В-четвертых, новым этапом в развитии денежной системы следует признать использование в финансовой сфере цифровых технологий и интеграцию механизма оборота цифровых валют и цифровых финансовых активов в финансовую систему. К примеру, в дополнение к национальной валюте, которая существует в наличной форме в виде банкнот и монет и безналичной на банковских счетах, появился цифровой рубль. Предполагается, что новая национальная форма рубля будет храниться на счетах цифрового рубля – цифровых кошельках, а доступ к цифровым рублям осуществляться привычным способом с использованием интернет-банков и мобильных приложений банков. В отличие от криптовалюты, не имеющей единого эмитента, но которая также признается разновидностью цифровых денег, цифровой рубль будет выпускаться Банком России.

В-пятых, расширились функции денег, являющихся результатом длительной эволюции товарно-обменных отношений и основой денежной системы. Их назначение связывается не только с измерением стоимости товаров и услуг, но и с возможностями их использования в качестве средств платежа, обращения, накопления и сбережения, а также в международном обороте (это мировые валюты, свободно конвертируемые валюты, остальные валюты, в том числе со свободной внутренней конвертируемостью, как валюта Российской Федерации). Наряду с указанными профессор Е. Ю. Грачёва также выделяет информационную функцию денег, позволяющую государству с их помощью оценивать результаты финансирования, соотносить затраченные ресурсы с полученными результатами⁸⁸.

Аналогичная тенденция характерна для самой денежной системы, которая выполняет наряду с традиционными функциями (эмиссионной, регулирующей и контрольной) некоторые иные. Например, в науке финансового права выделяются накопительная и распределительная функции, инвестиционная функция и пр.

В-шестых, еще одной особенностью денежной системы является ее регулирование с помощью многообразных инструментов денежно-кредитной политики. В частности, Банк России, занимающий ключевое место в денежной системе Российской Федерации и обладающий широким набором инструментов для ее регулирования, устанавливает ключевую ставку, управляет курсом национальной валюты, государственными золотовалютными резервами, контролирует деятельность коммерческих банков, устанавливает объем наличной денежной массы, денежной эмиссии и рефинансирования, осуществляет разработку внедрения цифрового рубля в целях повышения доступности финансовых услуг для граждан и многое другое.

В-седьмых, современная денежная система развивается в непростых условиях, обусловленных негативным воздействием на российскую экономику санкционной политики со стороны некоторых зарубежных государств. Отключение от международных платежных систем и многие другие санкционное меры отразились на ее состоянии и в том числе потребовали изменения внешнеторговых связей, усиления государственного регулирования денежного обращения, поиска новых способов сохранения устойчивости курса национальной валюты и новых форматов экономических интеграций. К примеру, разрабатываются платформы для международных расчетов в национальных валютах в рамках БРИКС (BRICS Clear, BRICS Bridge).

Дополнительно к упомянутым особенностям денежной системы можно назвать некоторые другие, включая отмену официального золотого содержания (начиная с 1992 г. официальное соотношение между рублем и золотом в России не устанавливается), переход к кредитным деньгам, создание новых международных экономических союзов, реализацию мер для повышения инвестиционной привлекательности страны и пр. Так, несмотря на ликвидацию официального золотого содержания (в Российской Федерации официальное соотношение между рублем и золотом не устанавливается), денежные резервы страны основательно подкреплены золотым запасом. По состоянию на декабрь 2024 г. золотые резервы Российской Федерации, состоящие в том числе из золотого запаса – аффинированного золота в слитках чистотой не ниже 995 пробы весом от 10 до 14 кг, достигли рекордного показателя 198,1 млрд долларов⁸⁹.

Кроме того, с правовой точки зрения современная денежная система получила надлежащее оформление. Ее основы заложены в Конституции Российской Федерации, нормы п. «ж» ст. 71, ч. 1 и 2 ст. 75, ч. 1 ст. 114 которой получили развитие в федеральном конституционном законе от 06.11.2020 № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», федеральных законах от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»⁹⁰, от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности», от 10.12.2003 № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле», от 27.06.2011 № 161-ФЗ «О национальной платежной системе», от 31.07.2020 № 259-ФЗ «О цифровых финансовых активах, цифровой валюте и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», а также многочисленных подзаконных нормативных актах, в том числе актов финансово-кредитных органов.

Юридические подходы к содержанию понятия «денежная система» различаются, поскольку к его сути обращаются в разных отраслях права, прежде всего в гражданском и финансовом. В качестве предмета правового регулирования гражданского права рассматриваются «общественные отношения, возникающие в сфере денежного обращения, в которых реализуется принцип равенства сторон, в то время как предметом правового регулирования в рассматриваемой же сфере – общественные отношения, связанные с порядком движения денежных средств в наличной и безналичной форме, при котором реализуется принцип «власти и подчинения»⁹¹.

Сущность денежной системы состоит в ее понимании как совокупности исторически сложившихся форм денежного обращения, закрепленных государством в общеобязательных нормативных актах⁹². Это наиболее распространенный, но не единственный подход к определению денежной системы. Например, указывается на то, что денежная система – это тип организации денежного обращения, закрепленный законодательно, либо его форма (модель); упорядоченная совокупность денежных отношений, форм, методов и принципов организации денежного обращения; совокупность урегулированных нормами права общественных отношений, складывающихся по поводу денежного обращения⁹³; исторически сложившаяся в стране группа денежных знаков, с помощью которой государство организует денежное обращение⁹⁴; категория, объединяющая весь спектр отношений, связанных с денежным обращением⁹⁵.

Встречаются также иные определения, объединенные следующими общими признаками:

1. Денежная система складывается по поводу денежного обращения как непрерывного процесса движения денег, элемента денежного оборота.

2. Денежная система формируется исторически, ее текущее состояние обуславливается историческими предпосылками.

3. Денежная система представляет собой оформленный результат государственного регулирования денежного обращения.

4. Денежная система закрепляется законодательно в общеобязательных нормативных правовых актах, то есть не существует вне правовой формы.

Современная денежная система представляет собой самостоятельный и неотъемлемый элемент финансовой системы Российской Федерации. Как и любая другая система, она имеет свои элементы, находящиеся в отношениях и функциональных связях друг с другом и образующих определенную целостность.

В юридической литературе представлено большое число мнений относительно состава элементов денежной системы, их количества. Многие из них получили развитие благодаря положениям утратившего силу Закона Российской Федерации от 25.09.1992 № 3537-1 «О денежной системе Российской Федерации», статья 2 которого устанавливала, что денежная система состоит из официальной денежной единицы, порядка эмиссии наличных денег, организации и регулирования денежного обращения.

Приведенное нормативное положение получило свое признание и развитие в трудах многих ученых в области финансового права. Так, Е. В. Покачалова считает, что указанные три элемента являются основными, при этом в развернутом виде автором в системе элементов денежной системы выделяются денежная единица, масштаб цен, виды денег, порядок эмиссии денег и их обращения, государственный аппарат, осуществляющий регулирование денежного обращения⁹⁶.

Еще одна точка зрения приводится Н. М. Артемовым, который к числу элементов денежной системы относит: официальную денежную единицу; особый порядок установления валютного курса; порядок эмиссии денежных знаков; порядок организации и регулирования наличного и безналичного денежного обращения⁹⁷.

Л. Л. Арзуманова называет в структуре денежной системы такие элементы, как денежная единица, виды денежных знаков, порядок обеспечения денежных знаков, порядок эмиссии денежных знаков, порядок установления официального курса, масштаб цен, структура денежной массы в обороте, порядок прогнозного планирования денежного оборота, механизм государственного денежно-кредитного регулирования, порядок осуществления расчетов и кассовой дисциплины, порядок осуществления расчетов с использованием различных денежных форм⁹⁸.

Некоторыми авторами также в числе элементов выделяются принципы организации и управления денежной системой, количество которых может существенно различаться. В их числе называются также принцип централизованного управления денежной системой, принцип прогнозного планирования денежного оборота, принцип его устойчивости и эластичности, принцип кредитного характера денежной эмиссии, принцип обеспеченности выпускаемых в оборот денежных знаков, принцип надзора и контроля за денежным оборотом.

Необходимо отметить, что развитие денежной системы неизбежно привело к усложнению ее содержания, которое представляет собой единство ее элементов. Денежная система по своей структуре есть система отношений элементов в рамках одного целого. В качестве ее элементов могут быть выделены как конкретные явления и процессы, так и свойства и отношения, возникающие между ними. Ключевыми элементами современной денежной системы Российской Федерации являются: 1) денежная единица (виды денежных знаков, масштаб цен, структура денежной массы, порядок установления валютного курса); 2) порядок эмиссии денежных знаков (порядок эмиссии наличных и безналичных денежных знаков, орган, обеспечивающий эмиссию денежных знаков); 3) механизм организации и регулирования денежного обращения (порядок и правила осуществления расчетов наличными и безналичными деньгами, публично-властный аппарат, обеспечивающий организацию и регулирование денежного обращения).

Следует охарактеризовать каждый из названных элементов.

1. Денежная единица – первый элемент денежной системы, выполняющий функции законного платежного средства. В Российской Федерации официальной денежной единицей является рубль, состоящий из 100 копеек. Введение других денежных единиц и выпуск денежных суррогатов⁹⁹ на территории нашей страны запрещаются. При этом виды денежных знаков, как формы представления денежных единиц, отличаются: это могут быть наличные деньги (банкноты и монеты), безналичные, электронные и цифровые.

Структура современной денежной массы, то есть совокупного объема находящихся в обороте денежных средств, определяется соотношением между денежными знаками различных видов.

Масштаб цен представляет собой одну из характеристик денежной единицы, указывает на ее покупательную способность. Изменение масштаба цен, как правило, связывается с изменением темпов инфляции, при этом чем инфляция выше, тем больше приходится индексировать заработную плату и печатать денежные знаки. В свою очередь, повышение платежеспособного спроса влияет на инфляцию.

Официальный курс иностранный валюты по отношению к рублю в соответствии с п. 15 ст. 4 и ст. 53 Федерального закона «О Банке России» устанавливает и публикует Банк России. Порядок реализации данной функции определяется в соответствии с указанием Банка России от 02.12.2024 № 6956-У «О порядке установления и опубликования Центральным банком Российской Федерации официальных курсов иностранных валют по отношению к рублю». При этом в настоящее время перечень иностранных валют, официальные курсы которых по отношению к рублю устанавливаются главным банковским регулятором, включает согласно приказу Банка России от 26.12.2024 № ОД-2315¹⁰⁰ 43 позиции, в том числе доллар США (USD/RUB), канадский доллар (USD/CAD), евро (EUR/RUB), фунт стерлингов (GBP/USD).

Следует отметить, что порядок был в очередной раз¹⁰¹ пересмотрен в целях повышения репрезентативности официальных курсов. Если данные торгов для отдельных валютных пар будут недоступны, курс можно будет рассчитать посредством кросс-курса (то есть отношения между двумя валютами, рассчитанного через третью валюту, т. н. «посредника). Чтобы обеспечить прозрачность механизма расчета, в указание также включили описание всех способов установления официальных курсов и применяемые при этом формулы расчета.

2. Порядок эмиссии денежных знаков – второй основной элемент денежной системы, представляющий собой законодательно установленные правила выпуска в обращение денежных знаков во всех формах, приводящего к увеличению денежной массы.

Наличная эмиссия, которой соответствует выпуск в денежное обращение наличных денежных средств, осуществляется монопольно Банком России (п. 2 ст. 4 Федерального закона «О Банке России»). Обратный этому процесс – изъятия наличных денег из денежного оборота – называется ремиссией (или дефляцией¹⁰²) и также является исключительной прерогативой Банка России.

Эмиссионная монополия главного банковского регулятора необходима для того, чтобы поддерживать стабильность национальной платежной единицы и создавать надлежащие условия для проведения единой денежно-кредитной политики. Эмиссия рубля Банком России ограничена конституционными целями обеспечения его защиты и устойчивости (ч. 2 ст. 75 Конституции Российской Федерации).

Наличную эмиссию следует отличать от простого обмена ветхих и поврежденных денежных знаков, при котором денежная масса остается на том же уровне. При этом эмиссия всегда приводит к увеличению находящейся в обороте денежной массы. В этом состоит не ее цель, как то верно подмечает профессор А. В. Турбанов, а сущностный признак. В качестве цели обозначается «обеспечение своевременного и полного удовлетворения потребностей экономики и населения в деньгах как законном платежном средстве»¹⁰³.

В свою очередь, эмиссия безналичных денег происходит в результате кредитно-депозитных операций, осуществляемых банками.

3. Механизм организации и регулирования денежного обращения включает в себя порядок осуществления расчетов наличными деньгами, порядок ведения кассовых операций, порядок организации и регулирования безналичного денежного обращения, публично-властный аппарат, обеспечивающий организацию и регулирование денежного обращения (включая права и обязанности органов, осуществляющих денежно-кредитное регулирование).

Правила ведения расчетов предусматриваются ч. 1–4 ст. 861 Гражданского кодекса Российской Федерации (части второй). Расчеты с участием граждан, не связанные с осуществлением ими предпринимательской деятельности, могут производиться наличными без ограничения суммы или в безналичном порядке. Расчеты между юридическими лицами, а также расчеты с участием граждан, связанные с осуществлением ими предпринимательской деятельности, производятся в безналичном порядке. Расчеты между этими лицами могут производиться также наличными деньгами с учетом ограничений, установленных законом и принимаемыми в соответствии с ним банковскими правилами.

Такие ограничения в настоящее время устанавливаются в соответствии с указанием Банка России от 09.12.2019 № 5348-У «О правилах наличных расчетов». По общему правилу наличные расчеты осуществляются за счет наличных денег, поступивших в кассу участника наличных расчетов с его банковского счета.

Участники наличных расчетов вправе расходовать поступившие в их кассы наличные деньги в валюте Российской Федерации за проданные ими товары, выполненные работы и оказанные услуги, а также наличные деньги в валюте Российской Федерации, полученные в качестве страховых премий, по договору займа (договору передачи личных сбережений), полученные в качестве возврата основной суммы долга, процентов и (или) неустойки (штрафа, пени) по договору займа, в качестве паевых взносов, полученные от военнослужащих и лиц гражданского персонала Вооруженных Сил России в качестве возврата неиспользованных наличных денег, выданных под отчет, на определенные цели. В частности, к таким целям относятся: выплаты работникам, включенные в фонд заработной платы, и выплаты социального характера; выплата страховых возмещений (страховых сумм) по договорам страхования физическим лицам, уплатившим ранее страховые премии наличными деньгами; выдача наличных денег на личные (потребительские) нужды индивидуального предпринимателя, не связанные с осуществлением им предпринимательской деятельности; оплата товаров (кроме ценных бумаг), работ, услуг и некоторые др.

Что касается безналичных расчетов, то они, за исключением расчетов цифровыми рублями, осуществляются путем перевода денежных средств банками и иными кредитными организациями открытием или без открытия банковских счетов в порядке, установленном банковским законодательством.

Наконец, расчеты цифровыми рублями, использование которых по состоянию на конец 2024 г. возможно в пилотном режиме¹⁰⁴, осуществляются путем перевода цифровых рублей Банком России в рамках платформы цифрового рубля в соответствии с законодательством о национальной платежной системе.

2.2. Трансформация инфраструктуры денежной системы в условиях цифровизации

Функционирование денежной системы предполагает организацию ее инфраструктуры, обеспечение осуществления эмиссии денег и безопасности денежного обращения. Под инфраструктурой денежной системы следует понимать комплекс относительно самостоятельных инструментов, правил и процедур, необходимых для ее нормального функционирования.

Трансформация инфраструктуры денежной системы в современных условиях цифрового развития неизбежна и осуществляется по следующим ключевым направлениям.

Во-первых, меняется нормативно-правовая основа функционирования современной денежной системы Российской Федерации. За последние несколько лет «цифровой след» нашел заметное отражение в федеральном законе «О Банке России», прежде всего, в части организации и функционирования банковским регулятором платформы цифрового рубля (для этих целей в 2023 г. законодательный акт был дополнен новой главой XII.2 «Организация и обеспечение функционирования платформы цифрового рубля»¹⁰⁵), в ст. 5, 20, 26 Федерального закона от 02.12.1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности», ст. 10, 13, 14, 22–24 Федерального закона от 31.07.2020 № 259-ФЗ «О цифровых финансовых активах, цифровой валюте и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Кроме того, 31.07.2020 были приняты федеральные законы № 258-ФЗ и 259-ФЗ «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации» и «О цифровых финансовых активах, цифровой валюте и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Существенны также корректировки, внесенные в 2024 г. поправочными федеральными законами от 08.08.2024 № 221-ФЗ и 25.10.2024 № 349-ФЗ. В частности, закрепляется право осуществления майнинга цифровой валюты (участия в майнинг-пуле) индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, личным законом которых является российское право, с момента включения в реестр лиц, осуществляющих майнинг. В отношении граждан Российской Федерации как физических лиц предусматривается возможность майнинга цифровой валюты без включения в соответствий реестр при условии, что потребляемая энергия при осуществлении такой деятельности не превышает лимитов энергопотребления, установленных Правительством России. Реестр лиц, осуществляющих майнинг цифровой валюты, и реестр операторов майнинговой инфраструктуры, уполномочена вести Федеральная налоговая служба Российской Федерации. При этом нормативно определяются условия для принятия решения об исключении лица, осуществляющего майнинг цифровой валюты, из соответствующего реестра.

Наряду с указанными нормативными правовыми актами также обновляется значительное число подзаконных актов финансово-кредитных органов и принимаются новые такие акты, учитывающие вопросы цифровой трансформации денежной системы Российской Федерации.

Во-вторых, важным направлением цифровизации денежной системы является активное внедрение цифровых технологий как нового и перспективного инструмента проводимой в стране денежно-кредитной политики. В соответствии с Основными направлениями единой государственной денежно-кредитной политики на 2025 г. и период 2026 и 2027 гг., утвержденными Банком России, продолжающаяся цифровизация финансового рынка рассматривается в качестве дополнительного фактора, способствующего повышению скорости платежей и расчетов, увеличению доступности финансирования, эффективности трансмиссионного механизма. Особо в документе стратегического планирования отмечается роль цифрового рубля, которая ставится в зависимость от изменения спроса экономических агентов на существующие формы денег в его пользу. При этом введение цифрового рубля имеет принципиальное значение с точки зрения достижения целей денежно-кредитной политики и обеспечения финансовой стабильности.

Стратегической основой ее проведения также являются утвержденные Банком России Концепция цифрового рубля, Основные направления развития наличного денежного обращения на 2021–2025 гг., Стратегия национальной платежной системы на 2021–2023 гг. и др.

В-третьих, цифровая трансформация денежной системы напрямую связана с цифровизацией процесса денежного обращения. Наиболее заметным примером в данном случае является выстраиваемая в дополнение к существующей платежная инфраструктура цифрового рубля. Согласно информации Банка России от 12.09.2024 крупнейшие банки к июлю 2025 г. должны будут обеспечить своим клиентам возможность проводить операции с цифровыми рублями: открывать и пополнять счета цифрового рубля, делать переводы, а также принимать цифровые рубли в своей инфраструктуре.

Кроме того, торговые и сервисные предприятия также должны будут принимать оплату в цифровых рублях: с годовой выручкой более 30 млн рублей – с июля 2025 г., более 20 млн рублей – июля 2026 г., а все остальные – с июля 2027 г. При этом допускается возможность внедрения банками и такими предприятиями приема цифровых рублей по мере готовности собственных систем и после массового запуска цифровых рублей.

Внедрение цифрового рубля дополнительно потребует реализации мер обеспечения безопасности и киберустойчивости цифровой инфраструктуры денежной системы. Так, в качестве перспективных проектов, направленных на безопасное внедрение цифровых и платежных технологий, рассматриваются: развитие новых способов идентификации и аутентификации; развитие удаленной идентификации для резидентов и нерезидентов; развитие цифровых финансовых активов, утилитарных цифровых прав, краудфандинга; повышение доступности применения электронной подписи для массового сегмента; создание оператора автоматизированной информационной системы страхования (АИС страхования), поддержка бюро страховых историй; развитие взаимодействия организаций кредитно-финансовой сферы с федеральными органами исполнительной власти, включая доступ к государственным информационным системам¹⁰⁶.

В-четвертых, с помощью цифровых средств расширяются возможности для взаимодействия финансово-кредитных органов, в том числе проведения информационно-аналитической работы. Внедрение технологического элемента в инфраструктуру денежной системы позволяет проводить анализ большого объема денежной массы, оценивать ее структуру, изменение покупательной способности денежных средств, состояние денежного обращения. Так, Банк России выделяет несколько классов задач, которые на сегодняшний день могут решаться с помощью искусственного интеллекта: это классификация платежей, прогнозирование индекса потребительских цен и инфляции, анализ пресс-релизов кредитных рейтинговых агентств¹⁰⁷.

В-пятых, еще одним важным направлением цифровой трансформации денежной системы Российской Федерации является интенсификация международного сотрудничества, в том числе расширение взаимодействия с зарубежными партнерами в финансовой сфере на двусторонней и многосторонней основе. Например, в рамках развивающегося межгосударственного объединения БРИКС разрабатываются платформы для международных расчетов в национальных валютах. Одной из таких может стать депозитарная система BRICS Clear, работа над которой стала осуществляться в связи с возникшими на фоне введения западных санкций против России проблемами с трансграничными платежами. По задумке, трансграничная платежная инфраструктура БРИКС «должна быть сформирована на базе новых технологий с использованием цифровых финансовых активов, чтобы расчеты за торговлю можно было проводить вне системы западной инфраструктуры»¹⁰⁸.

Следует подчеркнуть, что происходящая и неминуемая в условиях цифровизации трансформация современной денежной системы Российской Федерации имеет как свои плюсы, так и минусы. К ее достоинствам можно отнести сокращение издержек ликвидности и кредитно-денежных операционных затрат, снижение расчетных рисков для участвующих финансовых учреждений, появление новых перспективных платформ для взаимодействия финансово-кредитных органов, а к недостаткам, прежде всего, – риски утраты анонимности, снижения прибыльности и ликвидности банков, а также связанные с вопросами обеспечения информационной безопасности и киберустойчивости.

Контрольные вопросы

1. Раскройте содержание понятия «денежная система Российской Федерации».

2. Назовите признаки денежной системы Российской Федерации.

3. Перечислите основные элементы денежной системы Российской Федерации.

4. Охарактеризуйте (на выбор) любой из элементов денежной системы Российской Федерации.

5. Каковы ключевые направления трансформации современной денежной системы Российской Федерации в условиях цифровизации?

Рекомендуемая литература

1. Кучеров И. И. Право денежного обращения: курс лекций. М.: Магистр: ИНФРА-М, 2022.

2. Финансовое право: учебник / отв. ред. Е. Ю. Грачева, О. В. Болтинова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2021. 624 с.

3. Энциклопедия российского финансового права / под ред. Е. Ю. Грачевой, Р. Е. Артюхина. М.: Проспект, 2024.

Глава 3. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕНЕЖНО-КРЕДИТНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

3.1. Денежно-кредитная политика: цели, задачи, правовые основы

Денежно-кредитная политика представляет собой комплекс экономических, информационных, правовых мероприятий, частично с использованием так называемых инструментов денежно-кредитной политики, направленных на балансирование денежного предложения исходя из стратегических и текущих целей, таких как сдерживание инфляции (ценовая стабильность), экономический рост, обеспечение занятости населения. Помимо ценовой стабильности в качестве целей денежно-кредитной политики выделяют также устойчивый валютный курс, комбинацию макроэкономических приоритетов, финансовую стабильность¹⁰⁹.

Эффективность проведения денежно-кредитной политики обусловлена степенью независимости центрального банка от государственных органов. Также результаты денежно-кредитной политики зависят от осуществляемой государственной финансовой, бюджетной политики и политики регулирования финансовых рынков. Реализация стратегии денежно-кредитной политики во многом определяется успешностью решения задач по развитию инфраструктуры финансовых рынков, а результативность денежно-кредитной политики во многом зависит от состояния государственных финансов. Последовательное проведение бюджетной политики, направленной на постепенное сокращение дефицита и обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы, будет вносить позитивный вклад в поддержание финансовой и макроэкономической стабильности, создавая, таким образом, благоприятные условия для достижения целей денежно-кредитной политики.

Денежно-кредитная политика Банка России имеет аналогичные цели и осуществляется теми же методами, что и в других странах с рыночной экономикой. Вместе с тем, в последние годы приоритеты при осуществлении денежно-кредитной политики в большинстве центральных банков сместились от поддержания покупательной способности национальной валюты в сторону так называемого инфляционного таргетирования, т.е. поддержания ценовой стабильности. Мировой опыт реализации политики таргетирования инфляции в различных странах выработал устойчивый перечень инструментов (методов, способов, приемов), к которым, как правило, относятся: обязательные резервы, депозитные операции, маржинальное рефинансирование, операции на открытом рынке и операции по купле-продаже ценных бумаг, репо, валютные свопы¹¹⁰.

Конституционные начала денежно-кредитной политики определены в ст. 75 Конституции РФ, а содержание важнейших вопросов, включая инструменты и методы денежно-кредитной политики, раскрыто в главе VII Закона о Банке России.

Важнейшими условиями качественного формирования и практической реализации денежно-кредитной политики в России являются разработка