Цивилизационная теория государственного управления

Учебник для бакалавриата

Под редакцией
доктора политических наук,
профессора Г. Т. Сардаряна

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК [351/354+321](075.8)

ББК [66.03+67.400.5]я73

Ц57

Иллюстрации в макете предоставлены авторами.

Рецензенты:

Алексеева Т. А., доктор философских наук, профессор, заведующий кафедрой политической теории МГИМО МИД России;

Дугин А. Г., доктор философских наук, доктор политических наук, доктор социологических наук, профессор, профессор факультета политологии МГУ имени М. В. Ломоносова.

Под редакцией доктора политических наук, профессора, декана факультета управления и политики МГИМО МИД России, профессора кафедры государственного управления МГИМО МИД России Г. Т. Сардаряна.

В учебнике рассмотрены модели государственного управления в современном мире. Уникальность издания в том, что для столь многогранного и комплексного явления используется цивилизационная теория. Изучение принципов, институтов и систем, составляющих основу государственного управления в различных странах мира, сквозь призму их ценностей, религиозно-культурного наследия и философских течений позволяет читателю соприкоснуться с более полноценной картиной мира, чем в случае с упрощенными универсалистскими подходами.

Книга включает два раздела: общетеоретический и специальный. Во втором разделе читателю предлагается изучить основные ценности, социальные и политические институты, сформировавшие модели государственного управления в западной, православной, исламской, иберо-американской, конфуцианской, индуистской, буддистской и африканской цивилизациях.

Законодательство приведено по состоянию на август 2025 г.

Учебник может быть интересен обучающимся не только по направлению подготовки «Государственное и муниципальное управление», но и «Политология», «Международные отношения», а также по более широкому кругу гуманитарных специализаций.

УДК [351/354+321](075.8)

ББК [66.03+67.400.5]я73

© Коллектив авторов, 2025

© ООО «Проспект», 2025

ВВЕДЕНИЕ

В ваших руках учебник, посвященный относительно новой, но ставшей чрезвычайно важной для нашей страны специализации — государственному управлению. Традиционно вопросы устройства, функционирования и взаимоотношений власти и общества были в центре внимания отечественной и зарубежной научной школы.

Тем не менее их содержание, как правило, несло в себе универсалистский характер. Возникнув как теоретическая концепция на Западе, государственное управление долгое время воспринималось как технократическая система, зависящая от правового регулирования и социально-экономических условий. Однако современный мир является ярким свидетельством того, что цивилизационная принадлежность, культурное наследие государств — важнейшие факторы, когда речь идет о наличии необходимой базы для возникновения и функционирования государственных институтов.

Учебник посвящен сравнительному анализу систем государственного управления в странах различных цивилизаций и нацелен на понимание глубинных причин их формирования в известной нам форме. Будущие государственные управленцы, ознакомившись с его содержанием, получат системное понимание основных трендов государственного управления во всем мире и опыта не только ведущих стран, но и развивающихся государств по реформированию собственных политических и управленческих систем.

В России вопрос организации деятельности органов государственной власти рассматривается не только с точки зрения удобства предоставления государственных услуг населению, но и как один из возможных факторов роста экономики, для которой жизненно необходима среда, способствующая привлечению инвестиций и развитию инноваций. С течением времени стало все более очевидно, что простое сокращение числа государственных служащих не всегда решает поставленные задачи, а развитие страны все в большей степени требует нацеленности на обеспечение прорывного роста.

С другой стороны, не только государственные гражданские служащие обладают необходимостью в изучении основ деятельности органов государственной власти. Вне зависимости от того, работаете ли вы в федеральном министерстве или корпорации, вас напрямую затрагивает система государственного управления. Понимание механизмов и логики ее развития является важной частью профессиональной компетентности управленца из любой сферы. А когда речь идет о международном опыте и зарубежных системах, знания обретают практически уникальный характер.

Раздел 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Глава 1. ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Государственное управление как феномен существует с самого момента возникновения государства, так как оно по своей сути неразрывно связано с необходимостью осуществления властных полномочий и управления социумом. В каждой из стран оно имеет свои особенности, различные формы воплощения и реализации, но без наличия системы государственного управления само существование государства невозможно.

Однако если государство и власть являлись объектом интереса философов на протяжении многих тысячелетий, то государственное управление как отдельная отрасль научных знаний стало складываться относительно недавно. С глобализацией и моментальным распространением информации, открытостью и транспарентностью современного мира стало очевидно: несмотря на схожие конфигурации нормативно-правового регулирования форм правления, территориального и политического устройства страны, эффективность деятельности государственных органов, их особенности и структура имеют совершенно разные очертания в разных частях света.

Как отрасль науки и учебная дисциплина государственное управление сочетает в себе фундаментальные знания из разных областей науки. Его нельзя представить без юриспруденции, содержащей в себе знания о праве как единственной основе для деятельности органов государственной власти большинства современных эффективных государств. В свою очередь, политология вносит в современное государственное управление представление о происхождении и политической природе органов государственной власти, особенностях их функционирования в различных цивилизационно-культурных условиях. Наконец, экономика наполняет государственное управление знаниями, позволяющими оценивать эффективность деятельности органов государственной власти, обрабатывать и анализировать статистические данные, разрабатывать и реализовывать различные стратегии экономической политики и т. д.

Перед рассмотрением понятия и содержания государственного управления необходимо сразу же отметить, что его конфигурация и основы деятельности имеют совершенно разные формы в странах современного мира. При этом основоположниками теоретической концептуализации государственного управления являлись, как правило, европейские философы, которые пытались придать закономерностям и сложившимся традициям государственного управления в европейских странах универсальный характер, что также характерно не только для большого числа современных исследований, но даже международных стандартов и предписаний.

Тем не менее в какой части земли ни находилось бы государство, оно нуждается в аппарате, полномочиях и ресурсах для реализации собственной власти. Термин «государственное управление» включает в себя две составные части: «управление», обозначающее содержание действия, а также «государственное», что указывает на его характер.

При этом, скажем, в английском языке существует как минимум три термина для обозначения слова «управление»: administration, management и governance. Синонимами они не являются и представляют разные подходы к реализации властных полномочий. Учитывая, что наука об управлении преимущественно складывалась в странах Запада, для понимания содержания данного термина необходимо рассмотреть упомянутые понятия.

Так, управление в концепции administration — это системный процесс руководства организацией, имеющий в своей основе функции по составлению планов, определению политик и процедур, постановке целей и задач, обеспечению соблюдения правил и положений.

В свою очередь, управление как management — это руководство людьми и их работой для достижения общей цели с использованием ресурсов организации, посредством создания среды, в которой руководитель и его подчиненные могут работать вместе для достижения общей цели.

Наконец, управление как governance — это руководство над социальной системой (семья, формальная или неформальная организация, регион, государство), предполагающее процесс взаимодействия и принятия решений участниками, вовлеченными в коллективное решение проблемы, что в конечном счете приводит к созданию, укреплению или воспроизводству социальных норм и институтов.

Таким образом, само содержание понятия «управление» зависит от формы его реализации, роли участников процесса, набора функций и полномочий субъектов.

Тем не менее есть общая сущность, объединяющая различные формы управления: представление о руководстве, реализуемом посредством принятия решений, их реализации и контроля за исполнением, направленных на достижение поставленных целей и задач.

Человечеству присуще создание и воспроизводство различных форм управления в общественных отношениях. Семья, спортивная секция, школа, университет, рабочий коллектив, район, округ, город, регион, вся страна — различные социальные системы, для руководства которыми применяются самые разные формы управления.

Наиболее сложно организованной, многоступенчатой, регламентированной и широкомасштабной системой является, конечно же, государственное управление, которое отличается от остальных не только тем, что в качестве субъекта выступает государство, посредством различных органов и их представителей, но и рядом иных особенностей.

Субъект (от лат. subjectum — «лежащее внизу; находящееся в основе») — носитель деятельности, сознания и познания; индивид, познающий внешний мир (объект) и воздействующий на него в своей практической деятельности.

Субъект управления — лицо либо организация, воздействующая на объект в своей практической деятельности.

Государственное управление распространяется на территорию всей страны, всего региона, всего города или района — в зависимости от уровня субъекта управления. То есть решения, принимаемые со стороны органа государственной или муниципальной власти, являются обязательными для жителей либо организаций, принадлежащих к территории или сфере их ведения. Управление в частной сфере предполагает обязательность принимаемых решений исключительно для сотрудников конкретной организации.

Государственное управление в развитых государствах осуществляется посредством нормативно-правовых актов и опирается на принципы верховенства права. Данный принцип известен человечеству еще со времен Аристотеля, который говорил о том, что править должен закон.

«И это более правильно, что править должен закон, нежели кто-то из граждан: исходя из того же принципа, если выгоднее наделить верховной властью определенную группу лиц, то они должны быть назначены только для защиты и служения закону» (Аристотель, «Политика»).

Верховенству права придает особое значение Организация Объединенных Наций (ООН), которая видит в нем принцип управления, при котором все лица, учреждения и организации, государственные и частные, включая само государство, подотчетны законам, которые издаются публично, применяются в равной степени и реализуются независимой судебной системой, соответствуют международным нормам и стандартам в области прав человека.

Безусловно, существуют и такие государства, в которых личное решение руководителя, религиозные принципы, племенные традиции оказываются важнее нормативно-правового регулирования. Однако и системы государственного управления в данных странах не отличаются стабильностью и эффективностью деятельности. В частной же сфере решения, принимаемые органами управления организации, не являются нормативно-правовыми актами, могут содержаться в устной форме и их неисполнение в большинстве своем не влечет уголовной или административной ответственности.

Государственное управление предполагает легитимную возможность применения насилия в случае нарушения законодательства, дестабилизации общественного порядка, угрозы свержения конституционного строя и др. Управление в частной сфере не допускает возможности применения в отношении объекта управления насилия в какой бы то ни было форме.

Целью государственного управления является решение задач и достижение результатов, направленных на развитие страны, выполнение стратегии, определяемой политическим руководством, обеспечение стабильной и эффективной деятельности органов государственной власти. Можно было бы также упомянуть такие цели, как улучшение условий жизни населения страны, повышение уровня безопасности, образованности, социальной защищенности граждан страны, что, как правило, является неотъемлемой частью целеполагания систем государственного управления в развитых странах мира. Однако человечество не было и до сих пор не лишено тоталитарных систем управления, которые ставят своей основной задачей собственное воспроизводство, осуществляют политику ограничения перспектив развития человеческого потенциала, реализуют в отношении собственных граждан репрессивные меры по ограничению их прав и свобод. Они обладают всеми характеристиками системы государственного управления, являются таковыми, однако нацелены не на развитие государства, а исключительно на собственное воспроизводство. В частном же секторе, как правило, основной целью управления является извлечение прибыли.

Таким образом, под государственным управлением следует понимать деятельность органов государственной власти и их представителей, направленную на достижение целей и задач, определяемых политическим руководством страны, осуществляемую посредством нормативно-правового регулирования, включающую в себя функции по реализации и контролю за их исполнением, а также оказанию необходимых услуг населению.

В связи с возрастанием значимости деятельности органов государственной власти и необходимостью повышения их эффективности стала складываться теория государственного управления, которая представляет собой синтез исторической науки, организационной теории, социологии, политологии и связанных с ней исследований, и сосредоточившейся на значении, структуре и функциях государственного управления во всех его формах.

В современной науке и практике вырисовываются три разных подхода к пониманию государственного управления: Public Administration, New Public Management и Public Governance.

Задолго до того, как Макс Вебер изложил ключевые принципы формирования национальной бюрократии, которые до сих пор лежат в основе деятельности системы государственного управления большинства современных стран, в ряде государств мира стали складываться бюрократические модели, отличные от непотических.

Непотизм — система, основанная на предоставлении преимуществ родственникам в самых различных сферах, включая бизнес, политику, развлечения, спорт, религию и другие виды деятельности.

Переход в Китае в 500-х гг. до н. э. от аристократического принципа формирования вооруженных сил (в основном конницы) к содержанию большой пехоты, состоящей из более бедных слоев населения, приводит к необходимости обеспечения их большими ресурсами, для чего необходимы налоги, для собирания которых, в свою очередь, необходим бюрократический аппарат, основанный на принципе наибольшей эффективности сотрудника, а не его принадлежности к той или иной семье.

Однако именно Максу Веберу удалось впервые систематизировать представление об основных принципах организации деятельности бюрократии в государстве.

Максимилиан Карл Эмиль Вебер (нем. Maximilian Carl Emil Weber; 21 апреля 1864 г., Эрфурт, Пруссия — 14 июня 1920 г., Мюнхен, Германия) — немецкий социолог, философ, историк, политический экономист.

Он был убежден, что именно бюрократия представляет собой наиболее эффективный и рациональный способ организации человеческой деятельности, а систематические процессы и организованные иерархии необходимы для поддержания порядка, максимизации эффективности и устранения фаворитизма.

Бюрократия (от фр. bureau — «бюро, канцелярия» + греч. κράτος — «господство, власть») — совокупность не избираемых государственных служащих, работающих в органах государственной власти.

Вебер считал, что рациональное доминирование, основанное на легитимности, выраженное в авторитете, зиждущемся на праве или норме, будет все в большей степени преобладать в обществе, что приведет к формированию бюрократии. Бюрократическая администрация, по его мнению, означает доминирование силой знания, на основе рациональности. Основным источником превосходства бюрократической администрации Вебер считал технические знания, которые через развитие современных технологий и экономических методов в производстве стали абсолютно необходимы государственным служащим.

Можно выделить основные характерные черты рассмотрения бюрократии в трудах Вебера:

1) наличие определенных услуг и, следовательно, компетенций, строго урегулированных законодательством, с четким разделением и распределением функций государственных служащих, а также необходимых полномочий для принятия решений, с целью выполнения данных задач;

2) защита служащих при выполнении ими своих функций в силу закона (например, несменяемость судей);

3) постоянный характер работы, отличный от присущего более ранним стадиям развития общества представления о государственной деятельности как некоем хобби, осуществляемом параллельно с иными видами работы;

4) функции государственной власти обладают жесткой иерархией, что предполагает значительную структурированность административной системы, с руководящими и подчиненными службами, вертикальной организацией персонала и необходимостью обращения от низшей инстанции к высшей;

5) наем персонала происходит через конкурс, что выдвигает к кандидатам определенные требования и критерии, а сам сотрудник назначается (редко — избирается) на основе отбора и договорных обязательств;

6) заработная плата сотрудника предполагает фиксированную сумму и возможность выхода на пенсию, когда он покидает государственную службу; зарплата ранжируется в соответствии с внутренней иерархией администрации и степенью важности исполняемых функций;

7) власть наделена правом контролировать работу государственных служащих, в том числе путем создания дисциплинарных комитетов;

8) у государственных служащих предусматривается возможность продвижения по объективным критериям, а не по усмотрению политической власти;

9) полное разделение между исполняемой функцией и человеком, который ее выполняет, так как ни один сотрудник не может быть владельцем своей должности или средств администрирования.

В классической иерархии в государственном органе у главы организации, как правило, предусмотрено несколько заместителей, каждый из которых координирует работу нескольких управлений, в составе которых функционируют департаменты, включающие в себя отделы.

Необходимо отметить, что подобная система организации управления в органах государственной власти, а также частном секторе сохранилась в большинстве стран современного мира. Несмотря на появление все новых моделей кросс-функционального, проектного менеджмента, тем не менее традиционное распределение иерархии по функциональной подчиненности и ее вертикальная организация до сих пор остаются наиболее глобально распространенной конфигурацией бюрократической системы.

Подобную систему можно назвать вертикальной. Она встречается не только в государственном управлении, но и в бизнесе, предполагает пирамидальную нисходящую форму отчетности с руководителем наверху, менеджерами в середине и рядовыми сотрудниками внизу. Руководство в данной системе принимает все основные решения, а затем сообщает о них менеджерам среднего звена, которые организовывают рабочий процесс рядовых сотрудников, позволяющий достичь желаемых целей. В данном случае слово «вертикальный» относится к тому факту, что организация работает сверху вниз, так как от сотрудников не требуется участия в принятии решения.

У подобной системы есть как плюсы, так и очевидные минусы. Строгая иерархия и централизация служат в первую очередь цели контроля за исполнением принятых решений, выполнением их в строго установленные сроки, предполагает высокую степень личной ответственности исполнителей. Централизация и вертикальная субординация позволяют направить государственный аппарат на обеспечение беспрерывного и стабильного процесса управления.

С другой стороны, подобная организация государственного управления предполагает чрезвычайно долгую процедуру согласований между отделами и департаментами, которая ведет к более замедленному принятию решений, излишнему увеличению документооборота при реализации и контролем за исполнением.

Более того, в условиях, когда все без исключения государственные услуги оказывались непосредственно самим государством, которое вынуждено было содержать чрезвычайно большой штат сотрудников, включающий в себя не только государственных служащих, но и работников самых разных профессий, необходимых для обеспечения жилищно-коммунального хозяйства, строительства, уборки мест общественного пользования и т. п., затраты на содержание такого числа бюджетников становились для власти излишними. Эффективность и качество оказанных услуг также оставалась под большим вопросом.

В частном секторе, а затем и государственном стала возникать и альтернатива — горизонтальные системы управления. Они предполагают плоскую структуру организации, что означает меньшее количество менеджеров и большие полномочия рядовых сотрудников. Вместо того чтобы удовлетворять запросы менеджера, сотрудники в горизонтальной организации мотивированы и движимы ее целями, что может повысить эффективность.

Одно из основных различий между двумя вышеназванными моделями управления является то, что в вертикальной системе руководство верхнего уровня издает приказы, а сотрудники выполняют эти приказы без участия или возражений. В горизонтальной же организации их поощряют вносить предложения и идеи, которые могут улучшить рабочие процессы.

Еще одно отличие состоит в том, что несколько уровней управления могут препятствовать эффективной коммуникации в вертикальной организации. Например, если руководство издает акт, который рядовые сотрудники просто не в состоянии выполнить, могут пройти недели, прежде чем они донесут до своих менеджеров причины, по которым принятие акта было нецелесообразно, после чего уйдет еще некоторое время, прежде чем руководство услышит данную информацию от среднего звена. В горизонтальной же организации обмен информацией между членами команды осуществляется свободно, поскольку в ней значительно менее жесткая иерархия, что может быть фактором для повышения эффективности и продуктивности.

Вопросы для самостоятельного изучения

1. Рассмотрите проведение реформы в сфере социального обеспечения с точки зрения применения знаний из сферы юриспруденции, политологии и экономики. Почему государственному управленцу необходимо хорошо знать все три отрасли науки?

2. Рассмотрите структуру министерства экономического развития. Опишите функции подразделений.

3. Изучите структуру органа исполнительной власти в правительстве Сингапура.

Дополнительная литература

1. Вебер М. Власть и политика. М.: Рипол Классик, 2017.

2. European Commission. Quality of Public Administration. A Toolbox for Practitioners. Directorate-General for Employment, Social Affairs and Inclusion Unit E.1. 2015.

3. Prachi J. Structural Functional Approach to Public Administration // Management Study Guide. 2019.

Глава 2. ЦИВИЛИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Двадцатый век прошел под знаком идеологического разделения мира на капиталистический и коммунистический лагеря. После падения Берлинской стены, распада Советского Союза все большую популярность стал обретать тезис о том, что любая форма глобального противостояния в будущем исключена, а человечество неминуемо осуществит переход к единой политической модели как на национальном, так и наднациональном уровне. Затронуть это должно было и систему государственного управления в самых разных частях света.

Научная литература, издаваемая после 1990-х гг., всеми возможными путями пыталась выстроить линейную хронологическую логику развития моделей государственного управления в странах мира, наделяя ее едиными этапами, характерными чертами и безальтернативным будущим.

Либеральная политическая идеология, модель и ее ценности наделили себя статусом общечеловеческих, однако справиться с этой ролью очевидным образом не сумела. После преодоления биполярного разделения человечества мир столкнулся с неспособностью превзойти уже новый водораздел — цивилизационный.

Западные ценности не сумели стать универсальными: будучи западными, они по сути своей являлись христианскими. Попытка построения Европы, основанной на так называемом светском гуманизме, вместо христианского цивилизационного наследия сегодня находится в острой фазе кризиса, включающего в себя целый ряд его проявлений. Неспособность интегрировать в общество мигрантов, размывание института семьи, образования и др. — социальные проявления кризиса идентичности, вызванного секуляризацией якобинского образца.

Якобинцы — самое известное политическое движение Великой французской революции, получившее название от места проведения заседаний клуба в монастыре Святого Якова в Париже на улице Сен-Жак. Идею о светском государстве данное движение воспринимало сугубо в ключе необходимости полного уничтожения христианского наследия и церковных структур.

Большая часть обозначенных трансформаций нашла отражение в ключевых документах ООН, Совета Европы, ОБСЕ и других организаций, которые наделяют ключевые элементы современной западной модели государственного управления универсальным статусом и, как следствие, призывают остальные страны приложить все усилия для достижения аналогичных моделей построения государственной власти.

Однако очевидно, что, скажем, для реализации механизма общественных консультаций можно предусмотреть принятие десятка законов и подзаконных актов, устанавливающих процедуру консультаций государственной власти с представителями групп интересов, их непосредственную вовлеченность в процедуру разработки нормативного регулирования и т. п. Однако в условиях отсутствия данных групп интересов как сформировавшихся и самостоятельных общественных объединений, что можно было бы также назвать гражданским обществом, все данные шаги будут лишены какого бы то ни было смысла.

То же самое можно сказать и про большинство иных принципов и механизмов государственного управления стран Запада, которые в основе своей имеют социально-экономические процессы, происходившие именно там, что и позволило сформироваться ключевым институтам, предопределившим круг участников, характер их взаимоотношений и целеполагание системы государственного управления.

На этом фоне возникает вопрос: что же является тем водоразделом и ключевым фактором, который определяет ход социально-экономических и общественно-политических процессов в странах мира? Значимость политической культуры как базиса функционирования политической системы в современном политическом дискурсе редко подвергается сомнению и все в большей степени ложится в основу исследований о причинах формирования тех или иных экономических моделей и даже причин различий в темпах экономического роста тех или иных государств.

Тем не менее большой круг вопросов, связанных с понятием, сущностью и происхождением политической культуры, до сих пор остается открытым. Как правило, рассмотрение данного предмета обусловлено попыткой выделения паттернов политического поведения, объяснения способности или неспособности осуществления политической мобилизации, мотивации склонности к различным политическим идеологиям и очень редко — рассмотрения взаимосвязи культуры и генезиса политических институтов.

В 1973 г. американский социолог Клиффорд Гирц определил культуру как «исторически передаваемую картину значений, воплощенных в символах, как систему унаследованных концепций, выраженную в символических формах, посредством которой люди общаются, увековечивают и развивают свои знания и свое отношение к жизни».

Одним из наиболее распространенных является определение, выдвигаемое Луиджи Гвизо, Паолой Сапиенца и Луиджи Зингалесом, утверждающими, что политическая культура представляет собой убеждения и ценности, обладающие статусом обычая, которые этнические, религиозные и социальные группы передают из поколения в поколение.

Важной вехой в рассмотрении культуры, а в частности и политической культуры, стала работа Габриэля Алмонда, в которой он определил ее как «определенный шаблон ориентаций по отношению к политическому действию, присущий каждой политической системе». В более поздней работе «Гражданская культура» Алмонд вместе с Сидни Верба предложил первый в своем роде детальный систематизированный анализ политической культуры.

Одной из характеристик работы является то, что авторы рассматривают культуру общества как совокупность ценностей составляющих его индивидов. Современные исследователи — сторонники данного подхода, такие как, скажем, Д. Антисери и Л. Инфантино, в своем рассмотрении общества и вовсе доводят индивидуализм до маргинально крайней точки, утверждая, что не существует ни классов, ни общества как такового, существуют лишь индивиды.

Однако данная парадигма не является единственной в своем роде. Противопоставляемая ей концепция рассматривает общество, отмечая, что оно состоит из индивидов, но не является простой их совокупностью. Социум — целостный, имеющий свою собственную жизнь, не сводимую к существованию составляющих его людей; субъект, развивающийся по собственным законам. Если первый подход можно обозначить как социологический индивидуализм, то в данном случае нередко используется термин «социологический реализм». Ярким сторонником социологического реализма является, например, французский социолог Э. Дюркгейм, отмечавший, что общество представляет независимую от индивидов реальность.

Большинство современных исследований вопросов политической культуры и ее влияния на политические системы сводится к рассмотрению изменений политического поведения индивидов и общества под воздействием той или иной культуры либо степени активности политического участия.

Ни в коей степени не отрицая важности политических предпочтений индивидов и их электорального поведения, представляется, что данный вопрос все же является второстепенным по отношению к генезису политических институтов, фактически не охваченному в рамках данного подхода. Западная наука рассматривает происхождение государственных институтов в первую очередь в парадигме либерального идеализма и правового позитивизма, сводя дискурс к совершенности законодательного регулирования, механизмов гарантий конституционного статуса и пр., упуская ключевое значение политической культуры, приведшей к их формированию.

Можно было бы говорить об особенностях политических предпочтений граждан данных стран, которые приводят к избранию лидеров, отстаивающих нехарактерные для Запада политические идеологии, однако и этим нельзя объяснить конфигурацию взаимоотношений внутри всей системы государственного управления. Более того, сами эти предпочтения не сводятся исключительно к степени активности населения. Современные западные демократии сталкивались с избранием политических лидеров, ставящих под вопрос всю идейную основу ее функционирования, что, однако, не приводило к распаду системы как таковой, в лучшем случае отражаясь на переформатировании отдельных механизмов и конфигураций взаимоотношений между составными частями, скажем, изменению партийных систем, избирательного законодательства и прочее.

Ключевое значение имеет происхождение социальных институтов, на которые опираются, в свою очередь, политические институты. В условиях отсутствия социальных институтов особого типа функционирование западной модели системы государственного управления либо оказывается формальным, либо вскоре перестает действовать вовсе, уступая более традиционным для социума механизмам распределения власти и ее реализации. И в данном случае культура, а соответственно, и политическая культура обретают ключевое значение.

В качестве важнейших объектов воздействия политической культуры можно обозначить:

1) механизм формирования политической власти;

2) персонифицированность либо институционализированность политической власти;

3) функциональное разделение власти;

4) территориальное распределение власти;

5) действенную подотчетность власти;

6) возможность обеспечения сменяемости власти при сохранении политической системы;

7) функционирование негосударственных институтов общества, оказывающих воздействие на политический процесс;

8) верховенство права.

Очевидно, что все восемь пунктов являются взаимосвязанными и не могут функционировать в отрыве друг от друга. Так, сменяемость власти может осуществляться исключительно при ее выборности, даже в случае с монархией, где она возможна только при ее ограниченном характере. В данном случае можно говорить и о подотчетности властей, которая в свою очередь может реализовываться при функциональном ее разделении. Его реализация будет невозможна при персонифицированном характере власти, а ее институциональность может быть гарантирована только верховенством права, не допускающим изменения правил игры в ходе самой игры и т. п. В современном мире существует большое количество примеров моделей государственного управления, в которых функционируют два-три принципа из вышеперечисленных, однако сами системы оказываются подверженными бесконечным кризисам либо представляют собой фальсификацию демократических институтов ввиду отсутствия остальных.

Необходимо сразу отметить, что перечисленные принципы являются характерными основами именно современной западной модели демократии, но не универсальными ценностями, вокруг которых в обязательном порядке должно строиться любое государство. Однако если властью, населением либо международными структурами при формировании системы государственного управления предпочтение отдается западной модели демократии, то наличие политической культуры, предполагающей функционирование подобных институтов, является обязательным условием. Говоря проще, если в отдельно взятой африканской стране принять точную копию французской конституции, для ее функционирования будет необходима французская политическая культура и, соответственно, социальные институты.

Таким образом, под политической культурой можно понимать систему ценностей, присущую социуму, передаваемую из поколения в поколение, формирующую отношение к политическим институтам, процессам и механизмам осуществления власти.

Для ответа на вопрос о том, что лежит в корне политической культуры, необходимо рассмотреть ключевую составную часть данного явления — ценности. Как следует из всех подходов, вне зависимости от того, либеральные они или реалистичные, именно ценности являются тем кодом, который формирует отношение социума к тем или иным вопросам, в том числе составляющих сферу государственного управления.

В политической науке сложилась концепция так называемого альтруистичного голосования, противопоставляемая электоральному эгоизму. В ее основе лежит представление о модели поведения избирателей, в которой граждане демократического общества отдают предпочтение социальному перед крайне низкой вероятностью эгоистичного голосования. В данном случае совокупный интерес общества перевешивает позицию одного отдельно взятого индивида, который проявляет определенный альтруизм в целях достижения общего блага. Некоторые ученые говорят о схожести альтруистического голосования с лотереей, в которой вероятность выигрыша крайне низка, но выигрыш достаточно велик, из-за чего ожидаемая выгода превышает издержки.

Если выйти за рамки исключительно электорального поведения индивидов и попытаться распространить данную концепцию на систему государственного управления в целом, будет очевидно, что любая политическая культура предполагает определенную долю альтруизма со стороны граждан. Если бы в данном аспекте торжествовал субъективный эгоизм, то вся политическая жизнедеятельность общества сводилась бы к бесконечному стремлению к власти составляющих его частей.

Очевидно, что при подобной конфигурации устройства общества говорить о малейшей возможности возникновения не то что демократии, но и любой иной системы политических взаимоотношений в обществе было бы невозможно. Любое общество оказалось бы повергнутым в хаос в условиях, когда каждая из его составных частей стремится к высшей власти, а ценности не обладают никаким постоянством и видоизменяются исключительно в зависимости от воли тех, кто обладает наиболее высокой властью.

Немецкий философ Ф. Ницше описывает эти условия как характеристики нигилизма, который, как он считает, наступит после кризиса морали, в первую очередь христианской. Он убежден, что само христианство рано или поздно приведет к нигилизму из-за несоответствия мира его идеалам.

Нигилизм (от лат. nihil — «ничто») — учение, ставящее под сомнение общепринятые ценности, идеалы, нормы нравственности, культуры. В воззрениях Ф. Ницше — осознание иллюзорности и несостоятельности как христианской идеи надмирного Бога, так и идеи прогресса.

Тем не менее важным здесь предстает иное. Если исходить из обратной логики, то ценности оказываются невозможными без религии, а их отсутствие ведет в конечном счете к хаосу. Переход от религии к морализму Ницше называет лишь стадией перед нигилизмом, так как в религии человечество лишено необходимости рассмотрения себя в качестве творцов ценностей, а так, оказавшись перед таким требованием, неизменно придет к нигилизму.

То есть любая система ценностей, не имеющая в своей основе религиозной культуры, является продуктом человеческой деятельности и, соответственно, предполагает возможность его участия в определении самих ценностей, что при их влиянии на систему (в первую очередь — политическую) не позволяет говорить о стабильности и институциональности.

Давая отрицательные оценки религии, христианству в частности, Ницше показывает, что ее исчезновение приводит к эгоистическому хаосу, отсутствию морали как таковой и разрушению любых систем: политических или социальных. Без определенной степени самопожертвования невозможно функционирование ни одной стабильной системы общественных взаимоотношений. С этой точки зрения также очевидно, что ни одна другая идейная основа не способна создать рамки для индивидуального эгоизма и почву для ориентации на достижение общего блага.

В условиях отсутствия любой формы трансцендентной истины, коей в первую очередь предстает любое религиозное учение, сама секулярная оценка правильности принимаемого решения становится невозможна, так как отсутствуют критерии оценки.

Трансцендентность (от лат. transcendens — «выходящий за пределы») — термин в философии, характеризующий принципиально недоступные опытному познанию явления.

Если определение правильности решения опирается на персональный субъективный взгляд каждого из индивидов в условиях, когда отсутствует какой бы то ни было критерий общего блага и этики, то ни одно решение не может быть принято, так как оценить его секулярную правильность будет невозможно.

Секуляризация — процесс лишения всех сфер общественной и личной жизни участия религии.

Далеко не все решения, принимаемые политическими институтами, относятся к развилке «эффективно — неэффективно». Государственная власть постоянно вынуждена сталкиваться с этическим выбором, в основе которого находится не столько оценка результативности принимаемого решения, сколько его правильность с точки зрения его соответствия системе ценностей и убеждений.

То есть если гражданин полагает что-либо нормальным в обществе, где отсутствует любая трансцендентная истина, то единственное, что может сдерживать его от совершения аморального поступка, — это законодательство. Однако значит ли это, что если он сумеет достигнуть власти и изменить право, то его поступок станет допустимым? В случае если мораль в обществе сводится к индивидуальным предпочтениям граждан, никакого ограничения предусмотрено быть не сможет.

Более того, исследуя роль религии в формировании политической культуры, важно начинать анализ не с роли духовных ценностей в уже действующей системе, а с ее формирования. Очевидно, что система государственного управления не является объективным явлением природы и представляет собой такую же абстракцию, как и любые политические и социальные институты. Это — система образцов поведения индивидов и их групп, складывающаяся в сфере государственно-властных отношений. Политическая культура оказывает непосредственное влияние на существование отличий в системах государственного управления разных стран. В одной стране выборы могут осуществляться на конкурентной основе, а в соседней — носить формальный характер или не проводиться вовсе. Так же и с деятельностью высшего руководства после избрания: институционализированность или персонифицированность власти не объясняется формулировками в конституции или законодательстве, а уходит корнями в политическую культуру, которая сформировала данную конфигурацию взаимоотношений.

Декларация прав человека и гражданина была принята во Франции не потому, что ее авторы были гениальными юристами-конституционалистами, впервые задумавшимися о правовых механизмах защиты прав человека, а потому что политическая культура, включающая в себя социальные институты, ценности и убеждения, оказалась на тот момент времени не обеспечена должным правовым статусом. Его оформление могло произойти путем дарования со стороны монарха, путем революции, но очевидно, что подобный разрыв между действовавшей политической культурой и политическими институтами правовым регулированием долго продолжаться не мог.

В обратную же сторону данный механизм не распространяется. Если в социуме не распространена политическая культура, соответствующая демократическому правлению, то правовое закрепление и создание характерных для нее институтов будет носить формальный характер и в лучшем случае приведет к фальсификации демократических механизмов, а в худшем — к парализованной системе государственного управления.

При попытке разбора важнейших составных частей политической культуры, казалось бы, легко определить те факторы, которые имеют ключевое значение при формировании той или иной модели: этнический, исторический, географический и т. п. Однако в современном мире, где информация распространяется быстрее, чем когда-либо, события и процессы можно наблюдать в прямом режиме на всех континентах; становится все более очевидно, что данные факторы, безусловно, имея свою роль в формировании политической культуры, тем не менее носят второстепенный характер.

К примеру, этнос обычно определяется как совокупность индивидуальных характеристик, которые трудно или невозможно изменить, такие как цвет кожи или основной язык. Идея о том, что этническая идентичность может формировать политические взгляды и поведение людей, уходит корнями в теорию социальной идентичности. Эта теория предусматривает, что любая группа самоопределяется по отношению к другим группам. Потребность человека в создании порядка и придании значения социальной среде побуждает людей дифференцировать себя в социальные группы даже в ситуациях, где нет реальных различий между данными группами.

Если исходить из данной концепции, то, во-первых, очевидно, что те ключевые характеристики, которые создают стойкую ассоциативную связь индивида с той или иной этнической группой,