Анисифорова М. В.

Административно-правовое регулирование оборота наркотиков

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.9:343.575

ББК 67.401.124+67.401.133

А67

Автор:

Анисифорова М. В., доктор юридических наук, начальник 2-го отдела (по исследованию проблем деятельности органов внутренних дел по профилактике правонарушений) научно-исследовательского центра № 4 (по исследованию проблем административно-правовой деятельности органов внутренних дел) Всероссийского научно-исследовательского института МВД России, доцент кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), член Национальной ассоциации административистов.

Рецензенты:

Агапов А. Б., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА);

Степаненко Ю. В., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), главный научный сотрудник Всероссийского научно-исследовательского института МВД России;

Шергин А. П., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, главный научный сотрудник Всероссийского научно-исследовательского института МВД России.

Монография является закономерным результатом десятилетнего исследования ее автором проблематики публично-правового регулирования оборота наркотиков. В ней показываются становление, развитие и соотношение публичного и частноправового регулирования в области наркооборота, обосновываются административно-правовые предпосылки изучения причинности незаконного оборота наркотиков, включая их немедицинское потребление, стратегические аспекты антинаркотической деятельности, оцениваются роль и значение материалов статистики и иных данных наблюдения за наркоситуацией.

Центральное место занимает обоснование системологии административно-правового регулирования оборота наркотиков как нормативного правового фундамента и инструмента публичного управления, в рамках которого сосуществуют две формы публично-правового регулирования – законной деятельности по обороту наркотиков и противодействия незаконным наркообороту и наркопотреблению. Двоичность и выстроенная на ней системология административно-правового регулирования представляются в качестве фундаментально неустранимой и необходимой в антинаркотической области, объяснение чему лежит в плоскости различных потребностей: с одной стороны, в надлежащей и достаточной обеспеченности наркотиками для легальных целей (прежде всего медицинских и промышленных), а с другой – в защите от любых вариантов противоправного обладания ими и их использования.

В результате критического анализа практики установления и применения действующих материальных и процессуальных норм административно-деликтного законодательства в монографии формулируются предложения по устранению выявленных пробелов и противоречий, в том числе в виде законопроектных решений. Доказывается перспективность реализации комплексного механизма формирования желаемого поведения субъекта административного права посредством основных (административно-правовых норм) и вспомогательных средств административно-правового стимулирования. Обосновывается административно-правовая модель профилактики незаконных оборота и потребления наркотиков.

Выполняется неизменно актуальный запрос на исследование публично-правовых основ антинаркотической деятельности за рубежом. Рассматриваются иные вопросы, позволяющие в комплексе сформировать системное представление о концептуальных основах административно-правового регулирования оборота наркотиков.

Законодательство приведено по состоянию на 31 января 2025 г.

Для преподавателей высшей школы, аспирантов (адъюнктов) и студентов, курсантов, слушателей юридических факультетов, сотрудников и работников государственных органов, практикующих юристов и всех интересующихся заявленной проблематикой.

УДК 342.9:343.575

ББК 67.401.124+67.401.133

© Анисифорова М. В., 2025

© ООО «Проспект», 2025

ВВЕДЕНИЕ

Содержание и набор проблем, связанных с незаконными оборотом и потреблением наркотиков¹, неизменно эволюционируют на протяжении всей истории человечества. Публично-правовая природа этого феномена и его роль в жизни любого государства требуют аккумулирования всех сил в лице органов власти и институтов гражданского общества. При этом проблема незаконных оборота и потребления наркотиков одновременно правовая, политическая, социально-экономическая и культурная, стыкующая разные с теоретической и прикладной точки зрения вопросы, которая, с одной стороны, ясно определена, а с другой, сложна и тяжелодоступна в решении.

Угрозы, исходящие от незаконных оборота и потребления наркотиков, ощутимы в мировом сообществе и для мирового правопорядка. В борьбе с ними увеличиваются финансовые расходы государств и усиливается нагрузка прежде всего на органы, обеспечивающие в них национальную безопасность, и национальные системы здравоохранения.

Девятого марта 2023 г. в Постоянном представительстве Российской Федерации при ООН в рамках презентации ежегодного Доклада Международного комитета по контролю над наркотиками в очередной раз подчеркивалось увеличение спроса и предложения на наркотики: только людей, употребляющих каннабис, в мире за десятилетие увеличилось на 23%².

В России на примерах трех ключевых показателей также отслеживаются негативные тенденции в данном направлении правоохранительной деятельности. Первый из них выражает численный состав лиц с психическими и поведенческими расстройствами, вызванными употреблением наркотиков. На 2023 г. в стране насчитывалось 388,2 тыс. таких граждан (–0,9% в сравнении с аналогичным показателем прошлого года), в 2022 г. — 391,7 тыс. (+0,8%), 2021 г. — 388,4 тыс. (+1,7%), 2020 г. — 381,5 тыс. (+5%), 2019 г. — 401,2 тыс. (–5,2%), 2018 г. — 423,4 тыс. (–7,8%, АППГ — 459,2 тыс.), при этом из общего числа пациентов соответствующей категории более половины с диагнозом «синдром зависимости» (это число в 2023 г. составило 228,7 тыс.).

Второй показатель фиксирует смертность от потребления наркотиков. Тенденция к росту обеспечивается следующими данными: в 2023 г. количество умерших в результате отравления наркотиками лиц составляло 10,4 тыс., что на 40% больше чем в 2019 г. (2022 г. — 10,3 тыс., 2021 г. — 9,5 тыс., 2020 г. — 7,4 тыс., 2019 г. — 6,3 тыс.).

Третий показатель — это состояние административной деликтности в области незаконных оборота и потребления наркотиков, воспринимаемой в качестве одной из угроз национальной безопасности наряду с преступностью. В 2018 г., как следует из докладов Государственного антинаркотического комитета³, выявлены и пресечены 136,1 тыс. соответствующих административных правонарушений, в 2019 г. — 140 тыс., в 2020 г. — 140,8 тыс., в 2021 г. — 150,1 тыс., в 2022 г. — 139,8 тыс., а в 2023 г. 136,8 тыс.⁴ (тем самым рост зарегистрированной административной наркоделиктности за шесть лет составил примерно 0,5%), а в 2023 г. только по ст. 6.8, 6.9 и 6.91 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях⁵ — 118,1 тыс.⁶

Резко контрастируют с официальной статистикой данные социологических исследований. Согласно одному из таких, результаты которого приводятся в п. 8 Стратегии государственной антинаркотической политики Российской Федерации на период до 2030 г., утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 23 ноября 2020 г. № 733, число граждан, употребляющих наркотики «как регулярно, так и эпизодически, составляет 1,9 млн человек, или 1,3 процента населения»⁷, что по расчетам в 5 раз выше официальных показателей наркомании в стране.

В итоге совокупная картина состояния наркоситуации, которое с 2018 по 2020 гг. определялось как «тяжелое», а в 2021–2023 гг. в качестве «нейтрального»⁸, не демонстрирует прогрессивных изменений и даже наблюдается общая тенденция усугубления основных для оценки ее развития значений.

Социальная напряженность в жизни современного российского общества дополнительно способствует повышению масштабов наркотизации. В непостоянных и критических условиях развития общественных отношений, сопровождающихся социальной и духовной уязвленностью, ослаблением экономического и демографического положения страны, проблема незаконных оборота и потребления наркотиков усложняется. С одной стороны, с декабря 2019 г. силы государства были направлены на сдерживание пандемии, вызванной распространением новой коронавирусной инфекции (Covid-19), и ее последствий, что послужило причиной обострения экономических проблем и развития ряда асоциальных процессов в обществе.

С другой, неблагоприятные тенденции усугубились с февраля 2022 г., но уже на фоне западных санкционных позиций и действий, последовавших за принятием мер по проведению специальной военной операции.

Все эти обстоятельства негативно влияют на исполнение государством конституционных обязанностей, предусмотренных ч. 1–2 ст. 7, ч. 1 ст. 39, ч. 1–3 ст. 41 Конституции Российской Федерации⁹, по реализации социальной политики, обеспечению достойной жизни населения и заботе о его здоровье, что представляется невозможным без принятия надлежащих мер противодействия угрозам наркотизации. При этом человеческая жизнь и человеческое здоровье есть неизменные и главные ценности любой нации, чья сохранность предопределяется в том числе качеством, полнотой и эффективностью публично-правового регулирования антинаркотической области¹⁰.

Ключевое замечание по-прежнему состоит в несформированности в публично-правовых науках общего понимания и признания административно-правовой сущности данной актуальной научной проблемы, увязываемой с отсутствием доктринально обоснованных представлений об эффективной модели административно-правового регулирования правомерного оборота наркотиков и противодействия их незаконным обороту и потреблению.

Базовый нормативный правовой акт в данной области, Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах»¹¹, несмотря на внесение в него более сорока изменений со дня вступления в силу, был принят почти 25 лет назад при иных политико-правовых, национальных и международных реалиях и в другом социально-культурном контексте. Перманентным изменениям подвергались административно-деликтные нормы КоАП РФ, анализ и оценка установления и применения которых также не дают оснований для вывода о наличии завершенного и взвешенного представления об оптимальной системе мер противодействия незаконному наркообороту, включая потребление наркотиков в немедицинских целях.

Среди прочих продолжают иметь место несовершенство организационных и правовых мер предупреждения и пресечения административных наркоделиктов, процессуального порядка привлечения к административной ответственности, нестабильность состояния и функциональная ограниченность государственной и частной инфраструктуры антинаркотической профилактической деятельности, невысокий уровень доступности для потребителей наркотиков медицинской и социальной помощи, недостаточная сформированность и отлаженность механизмов сотрудничества с зарубежными государствами при публично признаваемом демонтаже архитектуры всей системы международной безопасности и сотрудничества¹².

При этом в странах ближнего и дальнего зарубежья, отличающихся между собой моделями проводимой антинаркотической политики, как и в Российской Федерации, не наблюдаются принципиальные позитивные сдвиги в актуализируемом направлении деятельности. Общими недостатками остаются неполнота и бессистемность публично-правового регулирования антинаркотической области, отсутствие единства в вопросах юридической квалификации и наказуемости деяний с наркотиками, включая факты наркопотребления, и в целом, — непоследовательность и несогласованность в принятии законодательных и иных институциональных антинаркотических реформ.

Вышеуказанным обеспечиваются актуальность и научная объективность внимания к проблематике административно-правового регулирования оборота наркотиков, которая не ограничивается интересом какого-либо одного государства. Разработка концептуальных основ административно-правового регулирования оборота наркотиков и противодействия их незаконным обороту и потреблению в Российской Федерации, а также комплекса практических мер, направленных на совершенствование наиболее важных направлений соответствующей административно-правовой деятельности, становится по-настоящему важной и требует проведения доктринального правового исследования, имеющего как теоретическое, так и прикладное значение для Российской Федерации, особенно в условиях отсутствия такового в отечественной науке административного права.

Своевременность исследования темы также подтверждается установкой, данной главой государства, в части научного сопровождения антинаркотической деятельности в рамках реализации стратегический задачи совершенствования нормативного правового регулирования оборота наркотиков и антинаркотической деятельности с учетом результатов научных исследований (подп. «а» п. 11, подп. «м» п. 13 Стратегии государственной антинаркотической политики до 2030 г.).

В настоящем исследовании обстоятельно обосновываются следующие основные тезисы и умозаключения.

1. Определены историческая обусловленность и закономерность правового режима оборота наркотиков, соответствующего предметной области административно-правового регулирования, под которым понимается воздействие на общественные отношения, возникающие в связи с оборотом наркотиков, а также в результате противодействия их незаконным обороту и потреблению, со стороны органов исполнительной власти, иных органов, реализующих исполнительно-распорядительные полномочия, с помощью административно-правовых средств (административно-правовых норм, административных правоотношений, правовых актов управления и т. д.) в целях их упорядочения, охраны и направления развития в соответствии с национальными интересами в антинаркотической области.

2. Антинаркотическую область предложено рассматривать в рамках системной парадигмы как публично-правовое образование, включающее административно-правовую систему управления и регулирования и учитывающее наличие дозволений, ограничений и запретов, призванных обеспечивать национальную безопасность в области оборота наркотиков и противодействия их незаконному обороту и адаптивность к соответствующим угрозам. При этом системология административно-правового регулирования оборота наркотиков рассматривается в качестве интегративного фактора глобальных систем, включающего в себя административно-правовую регламентацию деятельности по обороту наркотиков и административно-правовое регулирование противодействия незаконным обороту и потреблению наркотиков.

Система административно-правового регулирования оборота наркотиков основана на деятельности по установлению и реализации административно-правовых норм, распоряжению методами и средствами регламентации бесспорных управленческих отношений, сопряженных с оборотом наркотиков, включая нормативное и индивидуальное позитивное правовое регулирование, регистрацию, квотирование, лицензирование, предоставление разрешений, публичные процедуры контроля, надзора, принятия решений о правовом статусе психоактивного вещества, координации антинаркотической деятельности и мониторинга наркоситуации.

Система административно-правовой регламентации противодействия незаконному обороту наркотиков обособлена с учетом необходимости разрешения юридических споров о правомерности административных правоотношений, связанных с оборотом наркотиков, принимая во внимание основные административно-правовые средства превентивного воздействия, пресечения, процессуального обеспечения, ответственности, стимулирования, а также рассмотрения публично-правовых коллизий в антинаркотической области.

3. Доказано, что административно-правовая политика является средством прогресса, необходимым для успешного решения проблем эффективного обеспечения прав и законных интересов общества и государства в антинаркотической области. Ключевым инструментом государственной антинаркотической политики как разновидности административно-правовой политики предложено считать механизм стратегического управления, применительно к которому в целях построения надлежащей стратегии административно-правового регулирования в качестве отдельных основополагающих направлений учитываются законная деятельность в области оборота наркотиков и незаконная деятельность с наркотиками.

4. Предложен концептуальный подход, основанный на научном выделении в рамках причинного комплекса незаконных оборота и потребления наркотиков трех уровней: объективного — охватывающего несовершенство процесса государственного управления во всей его сложности; объективно-субъективного — построенного на учете состояния административно-правового статуса гражданина, прогнозах и рисках его реализации в связи с объективно существующими к тому предпосылками в социальной, экономической и политико-правовой сферах; субъективного — учитывающего индивидуальные (личностные) особенности физического лица.

5. Обосновано несоответствие учтенного и фактического состояния наркоситуации, которое следует воспринимать в качестве существенной проблемы национальной безопасности, затрудняющей принятие оптимальных публично-управленческих решений, построение эффективных стратегий административно-правового регулирования оборота наркотиков и достижение существенного оздоровления наркоситуации на внутри- и межгосударственном уровнях.

В качестве основных причин малой убедительности и ненадежности данных наркомониторинговых исследований выявлены следующие: незначительный размер выборки по тематическим направлениям антинаркотической области; недостаточная устойчивость и безопасность цифровых средств проведения наркомониторинга; изъяны организационно-правового обеспечения деятельности участников наркомониторинга, в том числе неприменение единой формулы поправок на искажения; отсутствие эффективных механизмов контроля за достоверностью предоставляемой в рамках мониторинга документированной информации, включая оценку ее применимости и соответствия иным данным наблюдения за наркоситуацией.

6. Обосновано, что наркотики в силу ограниченной оборотоспособности находятся в гражданском обороте исключительно в пределах установленного административно-правового режима, осуществляемого посредством специфического набора правовых норм, целей, средств, способов, принципов и иных атрибутов публичного и цивилистического регулирования.

7. Разработаны доктринальные основы специального административно-правового режима оборота наркотиков, опирающегося на следующие постулаты: 1) административно-правовые нормы федеральных законов, прежде всего базового антинаркотического закона, а также других нормативных правовых актов; 2) публично значимые цели, направленные на гармонизацию стратегических интересов в антинаркотической области; 3) специфические объект и предмет административно-правового воздействия; 4) особый правовой статус участников административных правоотношений в области оборота наркотиков; 5) совокупность административно-правовых средств, в основе которой сопоставление правомерного и незаконного оборота наркотиков; 6) принципы государственной антинаркотической политики; 7) пространственные и временны́е аспекты режимных административно-правовых правил в антинаркотической области; 8) административная и дисциплинарная ответственность в качестве средств публично-правовой защиты; 9) административно-правовые стимулы правомерного поведения для лиц, склонных к совершению административных наркоделиктов.

8. Доказано, что реализация административно-правовых средств в системе административно-правового регулирования деятельности по обороту наркотиков осуществляется посредством общих и специальных административных процедур. В качестве общих административных процедур в антинаркотической области рассматриваются нормотворческая, регистрационная, лицензионная, разрешительная, контрольная и надзорная. К специальным административным процедурам в области оборота наркотиков относятся: экспертно-организационная (публично-правовые процедуры установления правового статуса психоактивного вещества с наркогенным потенциалом), распределительно-организационная (квотирование в области оборота наркотиков); координационно-аналитическая (взаимообусловленность параметров и результатов реализации стратегий в антинаркотической области); информационно-аналитическая (мониторинг за развитием наркоситуации).

9. Спрогнозированы перспективные тенденции организации и проведения мониторинга наркоситуации как одной из наиболее важных информационно-аналитических процедур в системе административно-правового регулирования оборота наркотиков, с учетом: цифровизации оборота документированной информации и иных данных наблюдения за наркоситуацией; исключения формальных критериев системы оценок результатов правоохранительной деятельности; методологического совершенствования административно-правовой деятельности по мониторингу наркоситуации.

10. Разработан глоссарий основных административно-правовых терминов, предлагаемых к использованию в антинаркотической области, прежде всего в законодательной деятельности и ведомственном нормотворчестве.

11. Сформированы модели зарубежных порядков публично-правовой регламентации в антинаркотической области, исключающие любой вид деятельности по обороту наркотиков, кроме прямо разрешенной законодательством государства: мягкая разрешительная (permissive mollis aditus), средняя разрешительная (permissive medium aditus) и жесткая разрешительная (permissive durum aditus). Из вышеуказанных зарубежных систем превалирует средняя разрешительная модель публично-правового регулирования оборота наркотиков, в наибольшей степени учитывающая оптимальное соотношение актов национальной правовой системы и международного законодательства, интегрированная в мировые правопорядки и представленная помимо Российской Федерации в таких странах как: Австрия, Белоруссия, Казахстан, Киргизия, Пакистан, Турция, Финляндия, Таджикистан.

12. Уточнено представление об институте административной ответственности в области незаконных оборота и потребления наркотиков, осмысленном на основании концептуального и функционально-прикладного подходов.

Концептуальный подход базируется на том, что административная ответственность за нарушения антинаркотического законодательства должна, во-первых, восприниматься в качестве административно-правового средства противодействия угрозам национальной безопасности Российской Федерации, во-вторых, обеспечивать дуализм целей защиты национальных интересов в антинаркотической области, и, в-третьих, выполнять вспомогательную функцию в системе мер публично-властного принуждения в антинаркотической области и общей системе административно-правового регулирования оборота наркотиков.

13. Определена необходимость внесения корректив в материальные и процессуальные нормы федерального законодательства об административных правонарушениях, включая современные законодательные инициативы. Соответствующие рекомендации включены в проекты законодательных и подзаконных нормативных правовых актов, согласно которым предлагаются надлежащие коррективы, в том числе по внесению изменений и дополнений в ч. 2 ст. 2.5, ч. 1 ст. 3.5, ч. 1 ст. 4.5, ч. 1–2 ст. 6.8, ч. 1–5 ст. 6.9, ч. 1–2 ст. 6.13, ч. 1 и 2 ст. 6.13¹, ст. 6.15, ч. 1 ст. 6.16, ч. 1 и 2 ст. 14.2, ч. 1–3 ст. 20.20, введению новых ст. 6.13², 6.26¹, 6.37, ч. 5.1 ст. 14.3, ст. 19.39, 19.39¹, 19.40, ч. 1.1 ст. 26.4, п. 4.1 ч. 5 ст. 28.7, ч. 1.1 ст. 31.6, а также признанию утратившими силу ст. 6.10, 20.21 и 20.22 КоАП РФ.

Также усилена аргументация отмены действия административно-правовых норм тринадцати законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, устанавливающих административную ответственность в области незаконных оборота и потребления наркотиков, как противоречащих Конституции Российской Федерации и действующему антинаркотическому законодательству.

14. Предложены направления цифровизации административно-юрисдикционной деятельности в области противодействия незаконным обороту и потреблению наркотиков с учетом научной и прикладной аргументации применения уполномоченными органами и их должностными лицами цифровых средств обеспечивающего, доказательственного и информационно-аналитического характера.

15. Обоснована перспективность реализации основных, существующих на уровне собственно публично-правового регулирования, и вспомогательных средств административно-правового стимулирования в связи с возможностью повышения эффективности социального и, в частности, правового воздействия на лиц, причастных к совершению наркоделиктов, при одновременной гуманизации административного принуждения и минимизации публично-правовой репрессии в антинаркотической области.

В этой связи предложено расширить практику административно-правового стимулирования в отношении наркопотребителей, привлеченных к административной ответственности, путем закрепления для них в КоАП РФ возможности направления ходатайства о прохождении курса лечения либо медицинской и (или) социальной реабилитации на любом этапе административно-юрисдикционного производства. В качестве нового основания прекращения исполнения постановления о назначении административного наказания предлагается рассматривать поступление юрисдикционному органу извещения от медицинской организации, учреждения социальной реабилитации о завершении исполнения лицом возложенной на него обязанности.

16. Разработана новая структура и сформулированы ключевые направления корректировки базового антинаркотического закона с предлагаемым наименованием «О государственном регулировании оборота наркотиков и противодействия их незаконным обороту и потреблению». В свете нового проекта закона также рекомендовано принятие подзаконных нормативных правовых актов по соответствующей тематике.

17. Установлена оптимальная административно-правовая модель профилактики незаконных оборота и потребления наркотиков, базирующаяся на следующих концептуальных подходах: 1) единство и комплексность правового регулирования; 2) непрерывность и достаточность антинаркотического профилактического воздействия; 3) адаптивность с учетом особенностей объекта наркопрофилактики; 4) научная обоснованность реализации мер профилактики незаконных оборота и потребления наркотиков и приоритетность их реализации в подростковой и молодежной среде; 5) внедрение новых цифровых технологий в антинаркотическую профилактическую работу; 6) гарантированность, доступность и надлежащая правовая обеспеченность наркологической помощи наркопотребителям; 7) повышение квалификации должностных лиц органов публичной власти, уполномоченных в области антинаркотической профилактики; 8) укрепление внутриведомственного и межведомственного взаимодействия правоохранительных и иных органов исполнительной власти по основным направлениям наркопрофилактики; 9) разработка показателей эффективности исполнения антинаркотических профилактических мероприятий; 10) стимулирование деятельности общественных институтов по формированию в обществе антинаркотической идеологии, традиционных духовно-нравственных ценностей, а также здорового образа жизни.

Глава 1. РЕТРОСПЕКТИВА И СТРАТЕГИЯ ПУБЛИЧНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОБОРОТА НАРКОТИКОВ

§ 1.1. Становление и развитие публичного и частноправового регулирования оборота наркотиков в исторической ретроспективе

Понимание глубинной сути и природы современного правового регулирования оборота наркотиков невозможно вне исследования историко-правовой ретроспективы.

В отличие от прошлых наработок с фокусом на выделение хронологических ориентиров исторического опыта правового регулирования в этот раз акцентированный экскурс разрешения главного вопроса проводится с тем, чтобы определить, что же все-таки лежит в основе актуального правового режима обращения с наркотиками и в какую предметную область правового регулирования этот вопрос первостепенно входит.

Мнений и свидетельств о времени и месте происхождения наркотиков достаточно много. Самые ранние письменные источники относятся к периоду жизни Гиппократа (V в. до н. э.), в трудах которого встречаются упоминания медицинских свойств наркосодержащего растения «меконин» (от греч. слова «mekon», означающего мак, опиум¹³), хотя в некоторых случаях в качестве первого письменного свидетельства принимается «рассказ о пьянстве Ноя из Книги Бытия», но в части использования интоксикантов¹⁴. Примерно в это же время об опии писали историки Гесиод и Геронтий¹⁵, а историк Геродот указывал на использование эффекта от сжигания стеблей конопли воинами Скифии 2 тыс. лет назад¹⁶. Во втором веке до н. э. римский врач Клавдий Гален описывал способность опия помогать при укусах змей, головной боли, меланхолии, депрессии и других болезнях¹⁷. В древнеегипетском папирусе Эберса 1,5 тыс. лет назад были собраны уже почти 700 рецептов, основанных на опиуме¹⁸. Симптомы опьянения и «некоторое зелье» встречаются в нарративах у Гомера, повествующего «как волшебница Кирка опоила спутников Одиссея»¹⁹ или как «жена Менелая — Елена — подает странникам чашу с вином и соком, действие которого похоже на эффект опиума»²⁰.

Среди разнообразных медицинских, исторических, мифологических, ритуальных, художественных и иных источников знаний о наркотиках имеются в том числе религиозные. У У. В. Валькова читаем о том, что «распространенный наркотик современности каннабис (гашиш) использовался в индийских религиозных церемониях, причем его употребление разрешалось только высшей касте — брахманам»²¹.

Прочтение литературы на эту тему формирует вывод, что наркотики получают распространение не в какой-то одной культуре (азиатской или европейской, или другой), у одного народа (шумер, китайцев, индийцев, греков, египтян и других), на конкретной территории или в строго определенное время. Единственно верной точки отсчета не существует хотя бы потому, что «первые наркотики» имеют природное происхождение. Е. И. Майорова справедливо подчеркивает щедрость природы, наделившей флору растениями, способными вызывать «эйфорию, беспричинную веселость, а затем странное оцепенение»²². Чаще других исследователями вопроса среди подобных веществ растительного происхождения упоминаются конопля и мак снотворный. Оба включены в актуальный перечень контролируемых наркосодержащих растений в Российской Федерации в редакциях «конопля (растение рода Cannabis)» и «мак снотворный (растение вида Papaver somniferum L) и другие виды мака рода Papaver, содержащие наркотические средства».

Мак в том числе состоит в списке контролируемых наркотических средств в редакции «опий — свернувшийся сок мака снотворного (растение вида Papaver somniferum L)». В описаниях происхождения этих видов наркотиков приводятся различные маршруты распространения. У. В. Валькова пишет, что в средние века опий (производный от опийного мака), рекомендованный швейцарским врачом и алхимиком Парацельсом и применяемый в качестве лекарства практически от всего, поступал с Ближнего Востока через Византию и торговые города Италии²³. В другом источнике содержится информация о преимущественном возделывании мака и конопли в странах «Золотого треугольника» (Мьянма, Лаос, Таиланд) и «Золотого полумесяца» (Пакистан, Афганистан, Иран)»²⁴. Индийская конопля, растущая от Каспия до Дальнего Востока, с давних времен известна жителям Иркутской, Читинской областей и Бурятии²⁵.

Не менее интересные данные исследования истории опиоидов представлены учеными-фармацевтами А. В. Сидоровым и М. С. Коротаевой. С их слов, «наиболее древние артефакты, указывающие на использование мака человеком, найдены в Средиземноморском регионе. Обнаружено, по меньшей мере, 17 находок опийного мака в стоянках времен неолита на территории современных Швейцарии, Германии и Испании…»²⁶. При этом описывается географический путь, который «прошел» опий от шумеров к ассирийцам, затем вавилонянам, египтянам, финикийцам и минойцам²⁷.

Из установленного (и только в малой части — описанного) следует, что вещества с наркогенным свойством, первые опиоиды растительного происхождения, использовались прежде и больше всего на территориях произрастания, а потому и значительное распространение получили вблизи этих территорий.

Реферативный анализ ранних периодов наводит еще на одну мысль. В основе (начале) распоряжения наркотиками централизуется в основном культурологический аспект. Наиболее близко по смыслу об этом пишет В. А. Тюленев, вводя в научный обиход термины «терапевтический» и «культуральный» типы употребления наркотиков. Терапевтический тип представляет собой «классическое медицинское употребление препаратов, вызывающих зависимость, которое может стать причиной наркомании терапевтического типа». Причем с исторической точки зрения интересно, что «одурманивающие зелья» применялись не только для снятия болезненного синдрома, но и подавления чувства страха, например, есть следующее упоминание: «варяги-скандинавы употребляли перед важными схватками с врагами отвары мухоморов. Такое зелье подавляло чувство страха и делало воинов практически непобедимыми»²⁸.

Культуральный тип — «это когда в той или иной культуре принято употреблять опьяняющее вещество, что обычно является традицией, уходящей корнями в далекое прошлое»²⁹. Здесь можно вспомнить многочисленные примеры применения веществ с наркогенным потенциалом различными народами, включая славянские, в магических и религиозных обрядах. Есть также свидетельства применения мака по обычаю как снотворного: на Руси крестьянские женщины через несколько дней после родов «выходили в поле и брали с собой новорожденных младенцев, которым накладывали на темя марлевый мешочек с разжеванным маком, чтобы они спали»³⁰.

Однако согласимся с В. А. Тюленевым, что наибольшую опасность представляет т. н. «эпидемический тип», при развитии которого расширяется наркотизированная популяция; это может быть связано с организованной деятельностью в области нелегального оборота наркотиков, дестабилизацией системы государственного регулирования законного обращения наркотиков, сменой идеологии и социальных ценностей, выраженной в формировании терпимого отношения к наркотизации. Такой тип тем и опасен: он опосредуется «сдвигом» с допустимых, приемлемых и даже необходимых форм оборота наркотиков на те, что в результате масштабов и угроз для граждан оборачиваются в правовую форму — незаконных.

Сложно однозначно ответить на вопрос, когда проблема стала таковой, но ясно, что право как способ регуляции отношений, связанных с наркотиками, применяется давно (но, опять-таки, доподлинно неизвестно, когда произошел переход «свободного оборота наркотиков» в контролируемую и обеспечиваемую правовыми установлениями форму общественных отношений). На примере территории Русской земли можно утверждать, что проблема употребления веществ с наркогенным потенциалом нашла свое отражение уже в ранних правовых источниках, начиная с Русской правды, уставов великих князей, сборника решений Стоглавого собора 1551 г.

Каждая следующая веха в истории государственного развития сопровождалась принятием новых правовых актов, в части из которых содержались лишь отголоски регулирования этого вопроса, а из других вполне себе следовало однозначное представление о либеральных либо, напротив, карательных подходах, используемых публично-властными институтами в связи с нарушениями правил обращения с наркотиками.

В Стоглаве содержалась отдельная глава 93 «Ответ о том же еллинском бесовании и волхвовании и чародеянии», устанавливающая запрет православным христианам на участие в «поганских и еллинских обычаях и играх» и ответственность за нарушение этого запрета для «простых» в виде «отлучения»³¹. Это положение, слово церкви, представляет собой скорее пример принятия мер предупреждения в отношении случаев проведения культов, обрядов, игр, а затем уже использования на них «зелий» («волшебных зелий», «волшебных мазей»). Основной целью являлась защита закона Божия, а не борьба с распространением наркотиков.

Совсем другое дело — принятие Николаем II Указа «О мерах борьбы с опиокурением», по словам некоторых специалистов, первого антинаркотического закона. Б. Ф. Калачев на этот счет пишет: «Царское правительство начинает бить тревогу. Ведь колонисты направлялись на окраину страны для того, чтобы выращивать хлеб, ковать железо, ловить зверя, т. е. приносить прибыль Российской империи, а теперь, получается, территории эти становятся, выражаясь языком XXI в., дотационными»³². Принятым нормативным правовым актом запрещались посевы мака и предписывалось немедленно уничтожить маковые поля. В эту работу вовлекались не только «чины полиции», но и «лесничие, чины волостной и сельской администрации»³³. При этом из официальных источников становится известным отношение народа к решению об уничтожении посевов, угрозах бунта и допущении власти «последний раз собрать урожай»³⁴.

Юридизируя деятельность государства применительно к общественным отношениям, возникающим в связи с оборотом наркотиков, формируется вывод, что каждое изменение (новый этап в правовом регулировании этого вопроса) имело объективные пределы. Вместе с тем в истории вопроса были периоды, когда при регулировании оборота наркотиков использовались частноправовые средства. Это касается продолжительного отрезка времени (поскольку в основе «первого знакомства человека с наркотиками и их последующего употребления» лежит широкая доступность растений с наркотическим свойством³⁵) вплоть до принятия первых «правовых актов противодействия»; на территории Российского государства — обратный отсчет в соотношении публичных и частных начал регулирования правоотношений, связанных с наркотиками, можно начинать с принятия нормативного правового акта «О мерах борьбы с опиокурением».

Инициатива защиты от наркотиков как идея (а затем — направление государственной деятельности) возникла в качестве ответа на признание их незаконного оборота общесоциальной и государственной проблемой. В какой-то момент государство не смогло не вмешиваться в эту область отношений, поскольку в ней стали преобладать публичные интересы, однако степень такого вмешательства отличалась на разных этапах и была поставлена в зависимость от конкретных общественно-политических и социально-исторических условий жизни.

На примере установления в правовых актах антинаркотических запретов и ограничений, объективно возникающих в связи с «эпидемическим типом» распространения наркотиков, прослеживаются закономерные связи между историческими условиями жизни российского общества и принимаемыми вслед за ними руководством государства правовыми и организационными решениями в антинаркотической области.

Ниже приводятся некоторые рассуждения и примеры на этот счет:

– первый антинаркотический правовой акт «О мерах борьбы с опиокурением» был принят после начала Первой мировой войны, за которой объективно последовало расширение процесса наркотизации, в том числе рост числа потребителей наркотиков, развитие рынка наркотиков;

– вооруженное восстание в Петрограде 1917 г. и последовавший за ним разгул преступности, в том числе связанной с наркотиками, придали решающее значение созданию Совета народных комиссаров РСФСР, включая Народный комиссариат внутренних дел, наделенный функциями в области контроля за оборотом наркотиков;

– из-за массовых спекуляций годами позднее были приняты постановление СНК от 28 февраля 1918 г. «О борьбе со спекуляцией», согласно которому лица, виновные в спекуляции наркотиками, подвергались конфискации всего имущества, значительным штрафам, аресту, а также постановление СНК от 31 июля 1918 г. «О борьбе со спекуляцией кокаином», в котором спекуляция кокаином называлась «самым отвратительным из всех видов спекуляций» (впоследствии также был создан в ВЧК подотдел по борьбе со спекуляцией кокаином). В отношении данных актов справедливо подчеркивается их скорее экономическое предназначение, нежели правоохранительное и направленное на решение проблемы вреда от незаконного наркооборота³⁶;

– новую силу обрела борьба с наркотиками на российской территории с лозунгом «мир против наркотиков», нашедшим правовое воплощение в текстах международных актов. За первыми международными актами в антинаркотической области³⁷, содержащими наряду с призывами к применению мер ответственности классификационные подходы к видам наркотиков, учитывающие различные варианты контроля, а также описание его форм и методов, последовало принятие актов, регламентирующих порядок легального оборота наркотиков (например, декрет СНК РСФСР от 6 ноября 1924 г. «О мерах регулирования торговли наркотическими средствами», постановление СНК СССР от 23 мая 1928 г. с тем же названием), а также ряда организационных решений, в том числе о наделении полномочием ведения списка наркотических средств Народного комиссариата здравоохранения СССР;

– на фоне вспышки употребления гашиша поволжскими беспризорниками в 20–30-е гг. было принято еще несколько важных нормативных правовых актов, среди которых, к примеру, постановление СНК СССР от 27 октября 1934 г. «О запрещении посевов опийного мака и индийской конопли»;

– в результате Второй мировой войны и активного распространения употребления наркотиков, в том числе в советских лагерях и тюрьмах, «где содержались заключенные из разных концов СССР»³⁸, усиливались меры уголовной ответственности, в частности, были внесены множественные изменения в уголовное законодательство (глава 10 Уголовного кодекса РСФСР 1960 г. включала 9 статей, устанавливающих ответственность за преступления наркотической направленности, которые были отнесены к категории преступлений против общественной безопасности, общественного порядка и здоровья населения³⁹);

– после падения «железного занавеса» в 60-е гг. начала происходить нездоровая популяризация потребления наркотиков среди населения, в связи с чем были приняты очередные правовые акты, направленные на усиление мер противодействия наркомании (см., например, приказ Минздрава РСФСР от 2 ноября 1972 г. № 483 «О мерах по усилению борьбы с наркоманией»);

– активное поступление наркотиков в СССР в связи с расширяющимся потоком иностранных граждан в страну, проникновение западной рок-, панк- и другой культуры через неформальные движения и группы молодежи⁴⁰ также способствовали принятию жестких законодательных решений, и в 1974 г. Президиумом Верховного Совета СССР был принят Указ «Об усилении борьбы с наркоманией»⁴¹. Его роль существенна в части создания особого механизма для согласованной работы административно-полицейских и судебных органов, органов здравоохранения⁴²;

– из-за устоявшейся на протяжении нескольких десятков лет оценки наркомании в качестве социальной болезни принимались акты в области оказания социальной помощи наркоманам и направления их в лечебно-трудовые профилактории; этим вопросом ведали, как пишет Б. Ф. Калачев, «участковые инспекторы милиции в содружестве с участковыми врачами-психиатрами-наркологами»⁴³. Направление зависимых в лечебно-трудовые профилактории позволяло «укрепить здоровье больных наркоманией, в том числе санировать сопутствующие недуги…», «заработать деньги», «пройти социальную реабилитацию»⁴⁴;

– после «пика героиновой наркомании» и других проблем, связанных с незаконным распространением наркотиков, которые пришлись на 1995–1997 гг., наконец, принимается Федеральный закон «О наркотических средствах и психотропных веществах».

Этот ряд примеров и сопоставлений может быть продолжен и конкретизирован, но суть основных выводов, их резюмирующих, сводится к следующему.

Первое — наркотики сопровождали развитие цивилизации на всех его этапах. В истории как общемировой, так и отечественной, нет периодов сколько-нибудь продолжительных, в которые о наркотиках не было бы известно. При этом следует напомнить, что в нашу задачу не входило рассмотрение вопроса истории наркотизации во всей его полноте.

Второе. При анализе генезиса социальной жизни и антинаркотических правовых норм устанавливаются их прямая связь и взаимообусловленность. «Субстанцию» законов в антинаркотической области всегда составляли общественные отношения и процессы. Посредством установления «совпадений» целого ряда законов и социальных процессов, касающихся наркотизации общества, следует обратить внимание на то, что наркотики находились в особенно активном ходу в наиболее тяжелые для общества периоды революционных настроений⁴⁵ и военных конфликтов⁴⁶, сопряженные с бедностью, голодом и социальной и идеологической дезорганизацией. В этой связи вспоминается крамольная мысль, высказанная Ю. Е. Аврутиным: «в условиях бедности и нищеты трудно говорить о человеческом достоинстве… Праву человека на достойную жизнь корреспондируется обязанность государства создавать все необходимые для этого условия (правовые, экономические, культурные и др.)⁴⁷». Нормы, ограничивающие и запрещающие свободный оборот наркотиков, были исторически первыми и объективными мерами административно-правового противодействия угрозам в антинаркотической области.

Третье. Правовое регулирование вопросов, касающихся оборота наркотиков, на протяжении длительного исторического периода носило хоть и сдержанный и неполный, но объективно-вынужденный характер. Причины этому можно точно описать, пользуясь языком В. Д. Плахова, рассматривающего в своих работах генезис социальных норм (под углом зрения его системной органичности) и их саморазвитие. С его слов, «функционирование социальных норм… в тех случаях, когда представляет собой органический системный процесс, означает автономию, в противных случаях — гетерономию. …автономные процессы… мы связываем с самопорождением, саморазвитием, самосохранением систем, а гетерономные — с действием привносимых, нередко принудительных факторов, могущих быть… вообще асистемными…»⁴⁸. Процесс создания и преобразования правовых норм в антинаркотической области, который то ускорялся, то замедлялся, также отличался объективностью и естественностью, а оборот наркотиков стал предметом правового регулирования, поскольку эта область объективно требовала правового вмешательства из-за потенциальной опасности свободного, нерегулируемого обращения таких веществ.

Четвертое. В нежелательной констатации нуждается тот факт, что мало какие правовые решения в антинаркотической области принимались на упреждение проблемы. Анализ соответствующего нормоцикла показывает: те или иные акты становились результатом познанной в социальной жизни необходимости правового регулирования вопроса, а государственное управление осуществлялось в режиме т. н. пассивного реагирования на внешние условия и кризисы.

Пятое. История наркотизации обществ, включая российское, начиная с прошлого столетия, не знает простых, односложных и непротиворечивых этапов с точки зрения асоциальных процессов в антинаркотической области и, как результат, характеризуется неоднородностью подходов в правовом регулировании оборота наркотиков и противодействия незаконному наркообороту.

Шестое. Правовое регулирование оборота наркотиков, в том числе борьбы с их незаконным распространением и наркоманией, поступательно шло по пути ужесточения как самих правил «оборотной» деятельности, так и юридической ответственности за их нарушение. При этом в историческом аспекте можно наблюдать постепенное увеличение количества правовых актов, содержащих антинаркотические ограничения и запреты. В редких случаях встречаются примеры принятия правовых решений, не соответствующих государственной карательной политике и противоположных принятым десятилетиями ранее императивам в антинаркотической области. Например, в 1990 г. Комитет конституционного надзора СССР заключил, что обязанность граждан СССР бережно относиться к своему здоровью «не предусмотрена ни Конституцией СССР, ни международными актами о правах человека и не может обеспечиваться мерами принудительного характера», а «употребление наркотиков само по себе не должно рассматриваться в качестве административного правонарушения или преступления»⁴⁹.

В итоге, как отмечают специалисты, из-за такой «абсурдной формулировки, принятой на государственном уровне, более года отсутствовала юридическая ответственность за немедицинское потребление наркотических средств и психотропных веществ, а в 1993 г. перестала существовать система лечебно-трудовых профилакториев в структуре органов здравоохранения, созданных Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 15 июля 1974 г. «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РСФСР»⁵⁰.

Седьмое. По своим целям и задачам, начиная с самых ранних исторических этапов, деятельность в области оборота наркотиков имела охранительную направленность. Исследование нормогенеза показывает, что частный интерес, находящийся в основе многих правовых решений, сопровождающих обращение наркотиков, в результате облачался в публично-правовую форму. Например, в Уставе Врачебного Свода законов Российской Империи (1789 г.), регламентирующем порядок продажи наркосодержащих препаратов в аптеках, вместе с тем устанавливались запреты на отпуск лекарств по рецептам, «подписанным докторами, штаб-лекарями или лекарями, не получившими дозволения отправлять практику». Ядовитые и сильнодействующие вещества предписывалось «содержать аптекарю под собственным своим хранением за замком и печатью и отпускать их по требованиям самому; при отпуске, для отвращения. Могущего последовать какого-либо несчастья, иметь письменный вид и сведение, кому именно и на что требуется, и по таком удостоверении, взяв от присланного в получении расписку, отпускать; потом вносить все обстоятельства в особливую книгу»⁵¹.

Восьмое. В чистом виде о публичном или частном регулировании оборота наркотиков говорить не приходится. В нашем вопросе «публичное право может существовать автономно, «не нуждаясь» в частном праве, а вот частное право не может жить без вмешательства публичного»⁵². Однако социо- и нормогенез в антинаркотической области доказали, а степень государственного вмешательства обеспечила характеристику правоотношения в качестве комплексного и публично-частного (не наоборот — частно-публичного). В основе правового режима оборота наркотиков и противодействия их незаконным обороту и потреблению лежит публично-частный интерес, что объясняется прежде всего охраной государством публичного интереса, обусловленного необходимостью защиты общества от наркотиков и того вреда, к которому может привести их нерегулируемый оборот, а, с другой стороны, невозможностью их полного изъятия из перспективного гражданского оборота. В этом вопросе в извечном антагонизме публичных и частных интересов историческую и объективную победу одерживает публичный.

Таким образом, оборот наркотиков представляет собой комплексное общественное отношение, протекающее преимущественно в публично-правовой сфере и прошедшее в своем развитии органический путь от полной правовой неурегулированности до выражения на официальном уровне государством воли по проведению разрешительного типа государственной антинаркотической политики и объективно воспринимаемой в актуальные годы справедливости публичной юридической (уголовной и административной) ответственности за всякие нарушения антинаркотического законодательства, борьба с которыми сложилась как историческая задача.

Общественным отношениям, складывающимся в связи с оборотом наркотиков, присущ административно-правовой характер, однако это не исключает того, что отдельные аспекты таких правоотношений регулируются и охраняются другими отраслями права (включая конституционное, уголовное, гражданское, семейное, трудовое, таможенное). В какие бы общественные отношения не вступали граждане (их объединения) в связи с оборотом наркотиков, им предшествуют уже сложившиеся административно-правовые «режимные» начала, основанные на юридически закрепленных и поддерживаемых государством мерами административного принуждения преимущественно обязывающих и запрещающих правилах оборота наркотиков (это т. н. разрешительный тип правового регулирования, построенный по принципу «запрещено все, кроме…» или «разрешено только то, что прямо предусмотрено законом»).

§ 1.2. Административно-правовые предпосылки исследования причинности незаконных оборота и потребления наркотиков

Причинность, которая чаще всего исследуется с точки зрения процессов познания преступности⁵³, вместе с тем имеет принципиальное значение для оценки административной деликтности. Особенно остро значимость поставленной проблематики ощущается, когда требуется провести анализ состояния национальной безопасности в антинаркотической области.

Под причинами незаконных оборота и потребления наркотиков понимаются негативные условия, способствующие росту числа наркоделиктов и приводящие к приобщению граждан к немедицинскому употреблению наркотиков, а также создающие условия для возникновения или усугубления указанных либо иных связанных с ними асоциальных процессов.

Причина и причинный комплекс не тождественны. Причина — единичное обусловливающее условие для нового состояния чего-либо (без причины не было бы следствия), а причинный комплекс есть не отдельный фактор, а причинные связи между группой факторов (оснований). Причинный комплекс отличается сложностью и состоит из целого набора причин, взаимоувязанных между собой⁵⁴. Исходя из имеющихся в праве концепций учения о причинности, можно сделать вывод, что причинный комплекс учитывает объективные связи между отдельными, единичными причинами в цепи последовательно развивающихся в одном направлении социальных (или асоциальных) процессов. При этом в вопросах «правонарушаемости» причинность проявляет себя через отрицательный результат: «главное здесь… сам факт наступления вредоносных последствий»⁵⁵.

Изучение причинного комплекса современного положения дел в области незаконных оборота и потребления наркотиков — задача сложная, заключающая в себе огромный, социально обусловленный потенциал и до сих пор не нашедшая исчерпывающую реализацию в искомом виде. Сформулировать причинный комплекс незаконных оборота и потребления наркотиков сложнее, чем выявить единичные причины негативных процессов, происходящих в рамках наркотизации. Причины ухудшения наркоситуации чаще всего рассматриваются относительно конкретных угроз в этой области, при этом условными «классификаторами» могут служить основные субъекты таких угроз, территории их распространения и пр.

Для упорядочения набора мнений и предложений по данному вопросу представляются два устоявшихся в доктрине альтернативных варианта описания и систематизации причин ухудшения в обществе наркоситуации.

Первая группа авторов, наиболее численная по составу, анализирует конкретизированные к отдельным антинаркотическим явлениям причины их возникновения. Распространенный интерес при этом составляет проблема непосредственно наркомании, то есть немедицинского употребления наркотиков. По обыкновению большинство специалистов разделяют мнение о детерминации наркомании комплексом различных причин, включая социальные, психологические, физиологические, педагогические, личностные и межличностные.

Предположим, А. А. Новгородский утверждает, что к наркомании как тяжелому и плохо поддающемуся излечению заболеванию приводят биофизиологические (наследственная предрасположенность), индивидуально-психологические (искусственная регуляция собственного психоэмоционального состояния), микросоциальные (социальное окружение) и макросоциальные причины (социальные кризисы в обществе)⁵⁶.

Встречаются исследования, в которых на первый план выдвигаются какие-то конкретные из известных и распространенных причин. М. Е. Позднякова в качестве причин наркомании называет определенные условия жизнедеятельности людей и нравственно-психологические свойства личности⁵⁷. Р. Р. Гарифуллин в системе «наркотизационных» процессов личности (имея в виду наркоманию) главной считает причину утраты смыслообразующих ценностей жизни⁵⁸. Е. А. Мамай, обозначая общественный аспект наркомании, указывает на «взаимосвязь данного заболевания с социальными явлениями и процессами, закономерностями развития общества»⁵⁹. О социальных причинах наркопотребления также рассуждает Ю. Г. Черняк, объясняя их через вхождение «в фазу «социальной активности» нового поколения … «центилиалов» со свойственными им снижением эффективности материальных стимулов, трансформацией практик потребительского поведения⁶⁰. Еще одна позиция высказана Ю. В. Георгиевской, которая предлагает учитывать клинические феномены наркомании: психическую, физическую зависимости, а также нарастание выносливости (толерантности) к приему наркотиков⁶¹.

Четко выражен и объективизирован интерес к изучению причин наркомании среди несовершеннолетних лиц, граждан, осужденных за совершение преступлений наркотической направленности, либо привлеченных к административной ответственности за нарушения антинаркотического законодательства, больных наркоманией и некоторых других⁶².

Обособленно (от условий, влияющих на рост уровня наркомании) рассматриваются причины незаконного оборота наркотиков, включая сбыт, перевозку, переработку, производство и другие формы незаконной оборотной деятельности с ними. По мнению многих специалистов, они кроятся в экономической составляющей, поскольку «с точки зрения экономики, оборот наркотиков — прибыльный бизнес, … потребители готовы платить большие суммы за требуемый товар. Для стран с низким уровнем экономического развития наркобизнес является едва ли не самым прибыльным видом деятельности»⁶³.

При этом прослеживается полярность мнений: одни доказывают снижение уровня незаконного оборота наркотиков в период экономического роста и его рост в периоды упадка; другие — смягчающее действие стабильной экономики на область незаконного оборота наркотиков; третьи отмечают параллельность и взаимозависимость процессов роста наркопреступности и укрепления экономики⁶⁴. На основе этой дискуссии развивается криминологическая теория антинаркотической деятельности, а наркобизнес рассматривается «как явление, локализованное в экономической сфере общества»⁶⁵.

Допускаются объяснения экономических аспектов существования рынка наркотиков через потребительский спрос. Н. В. Болва делает акцент на особенностях экономического поведения больного, страдающего наркоманией человека, которые, с ее слов, «составляют главные отличия рынка наркотиков от любых других нелегальных рынков»⁶⁶. Согласно другому популярному мнению распространенность незаконных форм оборота наркотиков связана с их широкой доступностью (наличием предложения на «рынке»)⁶⁷. Причем, как показывают социологические исследования восприятия степени этой распространенности, она достаточно высокая независимо от территории⁶⁸.

Нередко причины «правонарушаемости», состоящей в незаконном наркообороте, связывают с социальными и психологическими факторами. А. Е. Бельский вслед за криминологами Л. М. Прозументовым, А. В. Шеслером описывает три условия: личность самого «наркопреступника», особенности его социализации, а также «макропроцессы», оказывающие влияние «на образ жизни малых социальных групп, в которых формируется и действует лицо, совершающее наркопреступление»⁶⁹. Похожим путем идут и другие авторы, которыми в контексте исследования причин и условий преступности в области незаконного оборота наркотиков анализируются процесс воспитания гражданина, становления его как личности, правосознание, нравственные установки и ценности, заложенные на базовых этапах формирования⁷⁰.

Распространены в науке исследования, в которых причины наркотизации рассматриваются на примерах конкретных административно-территориальных единиц. В них территория служит предметом научного обсуждения в контексте оценивания проблем незаконных оборота и потребления наркотиков. К примеру, О. Г. Савчишкина, исследуя негативные факторы влияния на наркотизацию населения в Республике Башкортостан, прежде всего упирается в географическое положение региона и развитую на его территории транспортную инфраструктуру, которая активно используется «наркодилерами» (отмечается деятельность преступных группировок на железнодорожном транспорте по направлению среднеазиатского региона). Одновременно ею же упоминаются такие причины как повышение финансовой и технической оснащенности злоумышленников, большое количество не занятых в экономике граждан, доступ к кодеиносодержащим препаратам, из которых изготавливаются дешевые наркотики⁷¹. В числе наиболее острых проблем, существующих на территории Республики Алтай, выявляются социально-экономические, включая безработицу, качество медицинского обслуживания, дорог, алкоголизм, нехватку жилья⁷². В Курганской области негативная динамика развития наркоситуации также определяется через факторы географического и социально-экономического характера, в частности, упоминаются протяженный участок границы с Республикой Казахстан, «сеть автомобильных и железнодорожных магистралей, связывающих Курганскую область с регионами Уральского федерального округа, а также с государствами Средней Азии», возможности упрощенного пересечения внутренних границ государств — участников Евразийского экономического союза⁷³. В Республике Северная Осетия-Алания в качестве основных причин распространения и доступности наркотиков рассматриваются очаги дикорастущей конопли, используемой как сырье для изготовления наркотических средств каннабисной группы⁷⁴.

В результате можно подытожить следующее. При всей общности причин незаконных оборота и потребления наркотиков в российских регионах, есть все-таки в каждом из них свои особенные условия и факторы, преимущественно вытекающие из географических, традиционно-культурных и экономических характеристик субъекта Российской Федерации и влияющие на наркоситуацию (они как раз-таки используются исследователями вопроса при построении подходов к определению причинности в рассматриваемой области).

Вторую группу ученых объединяет стремление к представлению более сложного научного конструкта — причинного комплекса, в рамках которого аргументируется совокупность взаимоувязанных между собой условий наркотизации. И. М. Мацкевич, Д. К. Нечевин и М. М. Поляков оценивают в комплексе состояние причин «разгула наркомании и роста правонарушений, связанных с наркотиками». Тем самым охватывается большой спектр проблем, возникающих в антинаркотической области. Причины оцениваются факторно и группируются исходя из «факторной принадлежности». Среди них экономические, обусловленные развалом советского планового хозяйства, появлением в теневом секторе экономики значительного количества наркотиков. В следующую очередь обозначаются политические причины, связанные с отсутствием «внятной государственной политики», далее — социальные, культурные, психологические и, в последнюю очередь, медицинские⁷⁵.

В другом исследовании, проведенном Л. В. Грузд, представляются варианты социальных и психологических факторов, сопутствующих наркотизации общества, в виде трех уровней причинных комплексов, среди которых макросоциальный («жизнь общества»), микросоциальный («структура и функции семьи») и личностный («индивидуально-психофизиологические особенности личности») уровни⁷⁶.

М. Н. Ситкина высказывает мнение о комплексе причин, влияющих на административные правонарушения, связанные с наркотиками, в том числе экономического, социального, духовно-культурного, организационного, правового и личностного характера. Обособленно ею подчеркивается возможность усугубления действия данных причин в силу региональных особенностей⁷⁷.

На эту тему и нами проводились исследовательские изыскания. При этом в одном случае они были сосредоточены на выявлении и анализе причинного комплекса наркопроблемы (выделялись правовой, геополитический, миграционный, нравственный факторы наркопроблемы⁷⁸), а в других — отдельных аспектах этой проблематики, рассматриваемых в рамках самостоятельных монографических исследований. Предположим, на основании проведенного исследования причинно-факторного комплекса незаконного оборота прекурсоров наркотических средств и психотропных веществ предлагалось выделять две группы негативных условий: первую, включающую в себя общие условия, приводящие к ухудшению наркопроблемы (финансовые кризисы, возрастающий уровень безработицы, особенности географического положения отдельных регионов, их близость к действующим маршрутам незаконного транзита наркотиков и их прекурсоров, отсутствие надлежащих мер пограничного контроля, стихийное прибытие незаконных мигрантов), и вторую — это специальные условия, способствующие незаконному распространению прекурсоров, в числе которых спрос на синтетические и полусинтетические наркотики, производимые с применением прекурсоров, незаконный оборот альтернативных химических веществ, т. н. заменителей или предпрекурсоров, не включенных в списки контролируемых прекурсоров, слабые места в области контроля над оборотом прекурсоров из-за «двойной природы» этих химических веществ, одновременно и активно используемых в законных целях — промышленности, торговле, медицине и быту⁷⁹.

На этом этапе с учетом анализа принятых позиций и подходов, имеющихся по вопросам причинности совершения правонарушений наркотической направленности, одновременно правильным будет указать на наличествующие проблемы.

Для начала, убеждаемся в том, что в научной литературе преобладают исследования причин совершения наркопреступлений. Задачи противодействия им всегда наиболее остро стоят перед государством в силу их повышенной общественной опасности в сравнении с административными правонарушениями. Но с другой стороны, направлением антинаркотической политики является сокращение количества не только преступлений, но и административных правонарушений, связанных с наркотиками. Поэтому, чтобы с максимальной полнотой изучить причинный комплекс незаконного наркооборота, нельзя ограничиваться одним из вопросов. Хотя бы потому, что ответственность за употребление наркотиков без их медицинского назначения устанавливается только административно-деликтным законодательством, а существенное значение для публично-правовой (уголовной или административно-деликтной) квалификации содеянного с наркотиками имеют их вид («списочный статус»), вес, упаковка и пр.

Состояние административной наркоделиктности — важный индикатор состояния преступности в этой сфере. Б. П. Целинский и К. О. Хачатурян приводят следующие важные суждения: «декриминализация потребления… провоцирует преступления. Наркоманы ввиду отсутствия свободного и законного рынка наркотиков вынуждены самостоятельно заниматься их изготовлением из суррогатов, либо похищать в медицинских учреждениях. Не случайно поэтому проведенный ВНИИ МВД России опрос сотрудников органов внутренних дел показал, что более 80% опрошенных специалистов высказались за введение ответственности за потребление наркотиков»⁸⁰.

В этой связи также можно упомянуть концепт П. Гольдштейна о трех типах насилия, связанного с наркотиками, включая экономическое («поддержание дорого обходящейся зависимости»), системное («насилие заложено в самой природе наркобизнеса») и обусловленное воздействием психофармакологических средств⁸¹. Имеются в виду наркотики в принципе без уточнения вида противоправного деяния с ними и его юридической квалификации.

Стоит отметить, что учеными-административистами в основном упускаются из виду вопросы причинности совершения административных правонарушений. А напрасно: латентность противоправных деяний с наркотиками обеспечивается их особым характером, заключающимся во взаимной заинтересованности не быть уличенными как лица, незаконно распространяющего наркотик, так и лица, которое его приобретает, поскольку тем самым оба участвуют в совершении наркоправонарушений⁸². Причем последний чаще всего становится субъектом административного правонарушения. Многие нарушители административно-правовых норм, в свою очередь, как верно отмечает И. И. Веремеенко, «к которым своевременно не были применены достаточно эффективные меры, встают на путь совершения преступлений»⁸³.

Одновременно, несмотря на отсутствие четко выраженной зависимости между количеством административных правонарушений и преступлений, А. В. Мелехин пишет о следующей тенденции: «чем больше в федеральном округе зарегистрировано административных правонарушений в расчете на 100 тыс. населения, тем больше в нем совершается и преступлений»⁸⁴.

Также Ю. И. Попугаев заключает закономерный вывод о том, что административные правонарушения есть самая распространенная категория «деликтов, оказывающих негативное, дезорганизующее воздействие на охраняемые общественные отношения», совершением которых причиняется «значительный вред, ущерб интересам личности, общества и государства»⁸⁵. Наркомания как асоциальное явление сама по себе рассматривается в качестве предпосылки к совершению преступлений⁸⁶, и не только наркотической направленности.

Внушение по этому поводу более полувека назад сделал А. П. Шергин, поставив в мягкий укор административистам неиспользование возможностей конкретно-социологических методов при изучении причин и условий административных правонарушений⁸⁷. А уже в современный период профессор с принципиальных позиций, напоминая, что весь процесс управления опосредуется функционированием системы информации, доказывает значение организационно-информационных процедур противодействия административной деликтности⁸⁸.

Редко когда эта тема становится предметом самостоятельного интереса, и от этого юридическая наука, прежде всего административно-правовая, только проигрывает. В основном, вопросы «причинности» вскользь затрагиваются в научных текстах, посвященных изучению особенностей совершения тех или иных видов административных правонарушений с разной степенью научной детализированности⁸⁹ либо совершаемых определенной категорией субъектов, например, несовершеннолетними⁹⁰. От того и встречаются выводы о двух направлениях исследований, во-первых, в области антинаркотического законодательства как самостоятельного направления (включая административно-правовые), и криминологического направления, раскрывающего природу причин злоупотребления наркотиками и преступности, которая детерминируется этим явлением⁹¹. Вместе с тем все же исследования причинности в административно-деликтной сфере, в которых развитие получает криминологическая функция административного права, исключительны и крайне важны (у М. В. Костенникова, А. В. Куракина, В. П. Лозбякова, Н. П. Мышляева, В. И. Ремнева)⁹².

Разработка теории причин и условий административных правонарушений, связанных с незаконными оборотом и потреблением наркотиков, невозможна без учета и обращения к концепциям ученых-криминологов относительно причин и условий преступности, анализа корреляционных связей между административными правонарушениями и преступлениями. Примерно об этом доказательно и со ссылкой на работу И. И. Карпеца пишут А. В. Куракин, М. В. Костенников, и Н. П. Мышляев: «комплексность и междисциплинарность изучаемых явлений является требованием современного научного познания. Следовательно, дифференциация наук, их специфика, не исключает, а, наоборот, предполагает наличие в них элементов синтетичности, проявляющихся в процессе комплексного исследования сложноорганизованных объектов…»⁹³.

Таким «сложноорганизованным объектом» следует считать наркотизацию. Если исходить из посылки, что самая существенная в рамках наркотизации проблема наркомании, то и исследовательская мысль будет ограничена поиском причин развития и усугубления только этой проблемы и, скорее всего, не учитывать другие не менее важные угрозы, связанные с наркотиками. Нельзя недооценивать негативное воздействие любых административных правонарушений на социальные институты⁹⁴ и, тем более, когда речь идет о наркоправонарушениях, которые могут быть сопряжены с немедицинским потреблением наркотиков, их незаконным приобретением или хранением без цели сбыта, культивированием наркосодержащих растений. При этом даже один элемент наркотизации (наркомания) тесно взаимосвязан с преступностью.

Л. Н. Анисимов справедливо указывает на связь наркомании и преступности, определяемой противоправными действиями, связанными с производством, распространением наркотиков, совершением наркоманами преступлений с целью завладения наркотиками, а также под непосредственным их воздействием⁹⁵.

Значение исследования причинного комплекса незаконных оборота и потребления наркотиков для административно-правовой науки определяется следующим: во-первых, административные правонарушения, связанные с незаконными оборотом и потреблением наркотиков, являются видом угрозы национальной безопасности и оказывают негативное воздействие на развитие общественных и государственных институтов, а от функционального состояния последних, в свою очередь, зависят уровень и масштабы наркотизации общества; во-вторых, между административными правонарушениями и преступлениями наркотической направленности имеются устойчивые корреляционные связи, в связи с чем состояние административной наркоделиктности рассматривается в качестве индикатора состояния преступности в данной области, и наоборот.

Разумеется, учесть и перечислить все имеющие место причины, влияющие на административную деликтность в области незаконных оборота и потребления наркотиков, достаточно сложно. Их количество может варьироваться от десятков до сотен. Поэтому определяющим действием должен стать подбор теоретической модели, позволяющей известный и даже скрытый массив информации о причинах и условиях наркотизации систематизировать. В этой связи предлагается подход, в соответствии с которым в структуре причинного комплекса незаконных оборота и потребления наркотиков может быть выделено несколько уровней: объективный — охватывающий при оценках весь процесс государственного управления во всем его многообразии и сложности, включая экономические, политические, организационные, социальные, экономические, правовые, информационные, культурные, медицинские и иные условия жизнедеятельности; объективно-субъективный — построенный на учете административно-правового статуса и социальной роли гражданина, рисков их изменения в связи с объективно существующими к тому предпосылками в социально-культурной, экономической и административно-политической жизни; и субъективный — учитывающий индивидуальные (личностные) особенности человека, биологически заданный для него круг потребностей, его темперамент.

При этом важно учитывать сложную организацию комплекса, на каждом его уровне присутствуют свои самостоятельные элементы, которые также могут распадаться на более простые составные части — «подэлементы». Здесь с полным основанием можно сказать о применимости всех возможных причин и условий «правонарушаемости» в целом, «причин и условий экономико-социального характера; причин и условий нормативно-правового содержания; причин и условий политического характера; причин и условий организационно-управленческого характера; причин и условий духовно-нравственного характера и т. д.»⁹⁶.

У предлагаемого подхода есть очевидные преимущества. Они заключаются в возможности не ограничиваться каким-то определенным набором причин и условий проблем наркотизации, количественные и качественные характеристики которых непрерывно меняются, а также предлагаемый подход способствует учету не только действительных условий жизнедеятельности, но и отношения самой личности к этим условиям.

Объективное знание о причинности незаконных оборота и потребления наркотиков имеет целеполагающее значение для государств, заинтересованных в проведении эффективной государственной антинаркотической политики. Задачам искоренения причин, входящих в сложноорганизованный причинный комплекс незаконных оборота и потребления наркотиков, должна быть подчинена вся государственная антинаркотическая деятельность. При этом структура комплекса имеет сложную организацию, поскольку в нее включаются хоть и взаимосвязанные, но разные по своей природе и сути причины, значительная часть которых детерминируется не только внешними условиями (существующими на объективном и объективно-субъективном уровнях), но и субъективными качествами самих людей.

§ 1.3. Оценка материалов статистики и иных данных наблюдения за наркоситуацией

Статистическим методам, как и самой статистической науке, не уделяется надлежащего внимания в правовых исследованиях. С этим отчасти связывается неудовлетворительность оценок результатов реализации целей и задач деятельности органов государственной власти и государственных органов, преимущественно направленной на обеспечение национальной безопасности, включая ключевую область противодействия незаконным обороту и потреблению наркотиков.

Непреложна истина о невозможности изучения сущности любых явлений без осуществления их количественной спецификации. Предположим, субъект деятельности сосредотачивается на изучении институционального явления — «безопасность», но для того чтобы дать его полную качественную оценку потребуется выяснить уровень безопасности, количество правонарушений, посягающих на «режим безопасности», темпы их прироста, просчитать реальный ущерб от таких нарушений. Все эти показатели, вычисляемые с помощью чисел, имеют количественное выражение. Иначе сказать, качественные и количественные параметры явлений не могут быть отделены друг от друга. По мнению С. С. Остроумова, которое нами разделяется, «статистика и изучает количественную сторону общественных явлений в целях познания их качественной стороны, что и представляет собой ее предмет, который конкретизируется применительно к ее отдельным отраслям…»⁹⁷.

В юридической сфере статистика служит, с одной стороны, надежным доказательством достоверности складывающихся мнений в отношении ключевых для описания конкретных явлений показателей (объективизирует цельное представление о чем-либо), а, с другой — разумеет будущие управленческие решения в отношении статистического предмета (конкретной сферы). С помощью статистических материалов, которые следует рассматривать в качестве «опредмеченного» итога применения одного или нескольких статистических методов (методов массового наблюдения, группировки, обобщающих показателей), делаются выводы о наиболее типичных недостатках или очевидных преимуществах в развитии и жизни правового явления и, как следствие, реализуются конкретные правотворческие и правоприменительные инициативы, направленные на устранение минусов или распространение положительного опыта.

Правовая статистика — это то, на чем должно основываться каждое публичное управленческое решение, принимаемое в отношении стратегически важных для популяции вопросов всех сфер жизнеобеспечения. Чтобы статистическая наука выполняла свою универсальную и общественную роль «самого эффективного метода социального познания»⁹⁸, она требует, во-первых, точного определения объекта статистического исследования и всех его атрибутивных характеристик. В научной литературе объект именуют «статистической совокупностью», под которой понимается «некое множество единиц (объектов, явлений), объединенных единой закономерностью и варьирующих в пределах общего качества»⁹⁹. Выверенная статистическая совокупность укладывается в статистический материал, а в дальнейшем обрабатывается, в том числе путем систематизации, анализа, обобщения и других способов, обоснованно необходимых для конкретного практического случая.

Во-вторых, применение приемов статистической работы и конкретно наблюдения за определенной «статистической совокупностью» осуществляется официальными субъектами статистической учетной деятельности. При этом те или иные объекты статистики могут анализироваться по-разному, чаще централизованно (сосредотачиваться в пределах полномочий одного субъекта статистики) или «децентрализовано», если «обобщение материала осуществляется снизу доверху по иерархической лестнице управления, подвергаясь на каждом из них соответствующей обработке»¹⁰⁰.

В-третьих, статистическое исследование любых социальных процессов, включая правовые процессы, обеспечивается использованием оптимальных методов, применяемых в статистике. Методологически правильный выбор работы с т. н. статистической совокупностью гарантирует достоверность итоговых знаний об исследуемом явлении и, тем самым, существенно повышает успех будущих институциональных решений, направленных на улучшение его состояния. Статистические материалы, которые собраны с помощью качественных методов, меньше подвержены рискам искажения и не требуют соответствующих поправок.

В итоге, структурированное, последовательное и логичное разрешение вопросов «что», «кто» и «как» («каким образом») позволяет руководствоваться достоверными знаниями о количественной стороне исследуемого общественного явления (процесса) и характеризовать его качественно. В книге Уилана Чарльза (Wheelan Charles) на этот счет хорошо написано, «статистика подобна мощному оружию, полезному в случае его правильного применения и потенциально разрушительному в неумелых руках»¹⁰¹. Иными словами, сила статистического вывода обеспечивается оптимальным и профессиональным подходом к организации статистической работы.

Статистика обслуживает все правовые отрасли, и административное право не исключение¹⁰². Статистические исследования административно-правовых отношений отличаются по субъектам, исследуемым объектам и признакам (значениям), местам, способам проведения, которые избираются для их изучения. Группировочные признаки, под которыми понимаются признаки, необходимые для распределения единиц наблюдаемой совокупности¹⁰³, могут касаться количества административных правонарушений, их видов, характера административных наказаний, субъектов административной ответственности и административной юрисдикции, причиненного ущерба. Учитывая особенности предмета административно-правовой отрасли, в его сферу «интересов» входит буквально все (от здравоохранения и культуры до обороны и внутренних дел) и в том числе вопросы, касающиеся оборота наркотиков и противодействия их незаконным обороту и потреблению. При этом до настоящего времени в обеспечении этих процессов имеются значительные пробелы; достаточно сказать то, что продолжает быть актуальной постановка вопроса по формированию единой системы учета административных правонарушений, обеспечивающей доступ к информации о рассмотренных всеми органами административной юрисдикции дел об административных правонарушениях.

Как объясняет В. Э. Шляпентох, «после того как определен непосредственный объект исследования…, возникает задача по выяснению того, к какому классу объектов относится объект данного исследования, в какую «матрешку», состоящую из объектов различной степени укрупненности, он входит, какое место занимает данный объект в структуре социальной системы»¹⁰⁴.

В поступях к исследованию антинаркотической области также следует выстроить некую «матрешку». Антинаркотическая область как определенная совокупность (статистическая совокупность) внутри себя имеет качественно различные явления. Первостепенно комплексное и системное описание этой области может быть обеспечено при условии наблюдения, во-первых, за развитием социальной ситуации в области законного оборота наркотиков, а, во-вторых, противодействия их незаконному обороту. В структуре социальной информации об антинаркотической области, пожалуй, «законность» («незаконность») — главная переменная, которая позволяет выделить в наиболее укрупненном виде два вида репрезентативной правовой информации. Например, первый вид информации, входящий в предмет статистического наблюдения, может включать сведения о количестве выданных лицензий на деятельность по обороту наркотических средств и психотропных веществ, их прекурсоров или культивированию наркосодержащих растений либо разрешений на право ввоза (вывоза) наркотических средств. Второй же должен объединить данные о «правонарушаемости», связанной с незаконными оборотом и потреблением наркотиков, в том числе выражающие общее количество преступлений наркотической направленности или конкретных их видов, количество выявляемых и регистрируемых административных правонарушений, характеристику лиц, привлекаемых к уголовной и административной ответственности, их возраст, пол, гражданскую принадлежность (при этом сами по себе указанные сведения также дополнительно классифицируются).

Из этих соображений следует, что информацию об антинаркотической области совокупно могут формировать результаты различных статистических исследований. Более того, нельзя игнорировать социально-психологическую составляющую наркомании (наркотической аддикции) и наркотизма (что не одно и то же). В рамках такой постановки вопроса статистический материал обогащается данными анализа общих ценностных установок населения, значимости проблемы незаконного потребления наркотиков в списке других социальных проблем, отношения граждан к ней, мотивов наркопотребления. Но, если с определением регистрируемого уровня незаконных распространения и потребления наркотиков все проще (как минимум, в отношении этих данных структурно определен состав уполномоченных субъектов, которым надлежит непрерывно учитывать соответствующие показатели), то в отношении социально-психологических исследований имеются некоторые противоречия, объективно связанные с неокончательной сформированностью системы наркомониторинга, неопределенностью ответственного за эту деятельность субъектного состава, ошибками при выборе инструментов наблюдения и пр.

На этот счет в социологической литературе приводится различная аргументация. В качестве основных причин малой статистической значимости результатов социально-психологических исследований рассматриваются неверное определение объекта исследования, отсутствие учета его специфических особенностей, применение необоснованных методов отбора, маленькие или недостаточные объемы выборки, ориентация исследователя на доступные ему категории респондентов и некоторые иные. Применительно к антинаркотической области также выделяются различные причины, по которым статистический учет — неполный.

Так, Ф. Е. Шереги в отношении учета больных наркоманией ссылается на три основные причины, связанные, во-первых, с лечением больных наркоманией в негосударственных организациях либо на неофициальной основе в государственных, во-вторых, сознательной фальсификацией наркологами статистики посредством указания иных диагнозов при лечении, и, в-третьих, с тем, что больные наркоманией не обращаются за медицинской помощью, в том числе из-за незнания, как это сделать¹⁰⁵. И это только один из десятков возможных объектов выборки для получения социологического результата в антинаркотической области и только несколько наиболее очевидных проблем, справедливо обозначенных в отношении результатов соответствующих социологических исследований.

Для наиболее полного представления о современных формах и методах мониторинга наркоситуации и их эффективности предлагается использовать уровневый (масштабированный) подход, закладывая в основу выделения — территорию проведения мониторинговых исследований в антинаркотической области.

Первый уровень измерения ситуации вокруг распространения и потребления наркотиков имеет международный охват, то есть мониторинг масштабов наркотизации населения аккумулирует и сводит данные межгосударственных и государственных (национальных) мониторингов. Самая известная и признанная (в том числе официально Российской Федерацией¹⁰⁶) «платформа» для проведения такой работы — Организация Объединенных Наций¹⁰⁷, в системе которой разработаны методические материалы и требования к сбору и анализу данных о наркоситуации, позволяющие сопоставлять получаемые результаты на межгосударственном уровне¹⁰⁸, а также существуют органы, уполномоченные как в области контроля над наркотиками, так и противодействия их незаконным обороту и потреблению¹⁰⁹.

Оценивая и поддерживая усилия государств, принимаемые на национальном уровне, специализированные органы ООН собирают, сводят и анализируют информацию по многим параметрам, в том числе МККН ежегодно публикует технические доклады, в которых содержится анализ статистической информации об изготовлении, потреблении, использовании и складских запасах веществ, находящихся под международным контролем, и о торговле такими веществами, а также проводит анализ исчислений и оценок потребностей в этих веществах¹¹⁰.

Акцентированное внимание уделяется вопросам потребления наркотиков без медицинского назначения. В одном из ранних докладов МККН была сделана ссылка на результаты социологических исследований по проблемам злоупотребления наркотическими средствами и психотропными веществами, проведенных путем выборочных обследований на основе специальных опросов («Потребляли ли Вы какой-либо незаконный наркотик (или конкретный наркотик) хотя бы один раз: а) в Вашей жизни (показатель за все время); b) за последние 12 месяцев (показатель за год); с) за последние 30 дней (показатель за месяц)». В итоге заключены выводы о возрастании соответствующих показателей в Боливии, их сохранении в Чили и снижении в Эквадоре (1992–1996 гг.)¹¹¹.

Однако подобные качественные стратегии в социологических исследованиях используются реже количественных. МККН первостепенно рассматривает статистическую информацию, поскольку национальными государствами ежегодно ему представляются статистические отчеты о наркотических средствах и психотропных веществах. При этом, если в наиболее ранних докладах высказывалась озабоченность нерегулярностью представления соответствующей информации (например, в 1990 г. Алжиром, Гренадой, Бруней-Даруссаламом¹¹²), то в более актуальных (с 2018 г.) отмечается удовлетворение на высоком (международном) уровне улучшением этих показателей.

При выполнении своих задач и в сотрудничестве с национальными правительствами МККН использует т. н. тактику «тихой дипломатии», обеспечивающую адекватный и необходимый доступ к данным национальных мониторингов за развитием ситуации в антинаркотической области. На основе региональных данных незаконных потребления и распространения наркотиков делаются общие выводы в мировом, межгосударственном, национальном и иных масштабах.

Подобный подход, по собственным представлениям являющийся неплохим и даже оптимальным в нынешних условиях, не лишен недостатков. Во-первых, в национальных государствах различается проводимая наркополитика и используются неодинаковые правовые подходы к квалификации одних и тех же деяний (к примеру, до сих пор МККН обращает внимание на то, что допущение употребления каннабиса не в медицинских целях в ряде государств противоречит положениям конвенционных соглашений). Во-вторых, с учетом исторических и культурных особенностей развития государств и различий правовых систем зачастую допускается специфическое толкование положений конвенционных соглашений, которое противоречит их ключевым идее и принципам. В-третьих, перечень веществ, ограниченных в обороте на территории зарубежного государства, не всегда совпадает с веществами, контролируемыми на международном уровне, то есть такой состав может быть шире и представлен иными признаваемыми в качестве наркотиков на территории национального государства веществами.

В итоге перечисленные и другие проблемные особенности национального правового регулирования антинаркотической области совокупно обеспечивают разное поле для международных статистических исследований, несмотря на выработанные и используемые МККН в рамках статистической работы методологические подходы, в том числе годами апробированные приемы группировок мониторинговой информации. По заявлению самого МККН, годовые статистические данные предоставляются государствами в разном качестве и отличном объеме, в особенности обеспокоенность выражена в отношении тех стран, где механизм наркомониторинга слабо урегулирован¹¹³.

Также формообразующее значение для объективного представления ситуации, связанной с немедицинским потреблением наркотиков, на международном уровне имеет статистика, аккумулируемая в области здравоохранения. Со ссылкой на сайт ВОЗ описываются показатели, используемые для оценки продолжительности здоровой жизни в международной статистической практике¹¹⁴. В том числе в рамках обзоров с отчетной информацией обнаруживаются зависимости показателей отдельных заболеваний или смертности от приема наркотиков. Например, в соответствии с данными ВОЗ становится известным, что от острого гепатита «В» страдают практически 80% граждан, принимающих наркотики инъекционным путем¹¹⁵.

ВОЗ обособленно и предметно изучает как единичные, так и множественные случаи, связанные с злоупотреблением наркотиками, фиксируя особенности психических и поведенческих расстройств, вызванных этими действиями, рассчитывает примерные частоты фиксаций острых интоксикаций от употребления наркотиков. В сферу мониторинга ВОЗ попадают новые виды наркотиков, в отношении оборота которых не установлены меры государственного регулирования. Более того, одна из компетенций ВОЗ — это рассмотрение вопроса об отнесении вещества при условии, что оно может стать предметом злоупотребления и вызывать вредные последствия, к наркотическому средству в соответствии с положениями Единой конвенции о наркотических средствах 1961 г. (Списки I и II). На этот счет организацией выпускается соответствующая рекомендация.

Методические разработки ВОЗ активно используются национальными государствами, включая Российскую Федерацию (в лице органов здравоохранения), прежде всего в области контроля за законным оборотом наркотиков. К примеру, для расчета потребностей в наркотических лекарственных препаратах, которые предназначаются для купирования болевых синдромов у граждан с злокачественными новообразованиями, терминальной стадией ВИЧ-инфекции, другими неизлечимыми и прогрессирующими болезнями¹¹⁶.

Принимая во внимание учет ВОЗ при анализе интересующих динамик, проработке основных положений и подготовке ежегодной публикации «Мировая статистика здравоохранения» материалов, формируемых и предоставляемых зарубежными государствами, следует одновременно иметь в виду определенный процент погрешности при оценивании статистической значимости выводов аналитических докладов организации.

Второй уровень обеспечивает межгосударственное определение масштабов наркотизации населения. Для этих целей могут использоваться два и более национальных государства. В качестве наиболее удачного с точки зрения проявляемой активности примера рассматривается деятельность в пределах европейской территории Европейского центра мониторинга наркотиков и наркозависимости¹¹⁷. При поддержке других европейских органов, включая Европейский центр по борьбе с болезнями и их профилактике, Европейское агентство лекарственных средств, Европол, Группу по сотрудничеству в борьбе со злоупотреблениями наркотиками и их незаконным оборотом (т. н. Группа Помпиду), Европейский проект по сбору и анализу шприцов, Транс-европейскую информационную сеть по наркотикам и пр., ЕЦМНН осуществляет мониторинг наркоситуации, готовит аналитические доклады и статистические бюллетени.

В одном из последних Европейских докладов о наркотиках актуальная сводка ситуации с наркотическими средствами и психотропными веществами была представлена с учетом пандемии Covid-19. Подчеркивалось быстрое приспособление деятельности по производству и обороту наркотиков к ограничениям, связанным с распространением коронавирусной инфекции. В качестве специфических тенденций распространения и употребления наркотиков отмечались наличие хотя бы единичного опыта потребления наркотиков у 83 млн человек в возрасте от 15 до 64 лет (причем в самом докладе сделана оговорка на допускаемую погрешность, поэтому отчетный показатель предложено воспринимать в качестве минимальной оценки), наибольшая проба из всех видов наркотиков каннабиса (47,6 млн мужчин и 30,9 млн женщин)¹¹⁸.

Аналитика, предлагаемая на базе ЕЦМНН, охватывает разные вопросы, включая объемы произведенных изъятий конкретных видов наркотиков (героина, кокаина и других), статистику случаев наркопотребления среди отдельных категорий граждан (исходя из возраста, пола, занятости), количество пациентов, проходящих опиоидную заместительную терапию, зарегистрированных случаев смертельных передозировок наркотиками.

Опять-таки стоит понимать, что в основе выводов ЕЦМНН заключаются те данные о ситуации с наркотиками, которые представляются государствами-членами центра. При этом учета требуют особенности состава участников европейских органов. За последние несколько лет состав стран, участвующих в отчетной компании ЕЦМНН, изменился в связи с выходом в 2020 г. из Европейского союза Соединенного Королевства, а также вынужденным выходом из Совета Европы и всех его «механизмов» в 2022 г. Российской Федерации. Можно предполагать, что в результате прекращения участия ряда государств в европейских соглашениях и деятельности европейских органов обострятся проблемы объективных и полных общеевропейских расчетов показателей в антинаркотической области, тем более когда речь идет о России — стране, значительной по площади и численности населения.

В то же время важно заметить, что ЕЦМНН использует инструмент меморандумов, заключая соглашения о взаимопонимании и сотрудничестве с третьими странами в вопросах сбора, анализа, распространения информации в антинаркотической области на основе разработанных ключевых показателей мониторинга наркоситуации, при этом заключение такого меморандума — срочный «акт», предполагающий участие в работе организации «практически в том же объеме, что и государство-член Европейского Союза, а также подключение к системе (Reitox¹¹⁹)»¹²⁰.

Третий уровень — общегосударственный — позволяет охарактеризовать пороговые показатели кризисности наркоситуации в пределах территорий национальных государств. В каждой стране, разделяющей международные обязательства относительно веществ, находящихся под международным контролем, в том или ином виде функционируют собственные национальные системы сбора данных, связанных с наркотиками.

В 2007 г. директором Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков¹²¹ В. В. Черкесовым на заседании коллегии специализированного федерального органа исполнительной власти, посвященном итогам оперативно-служебной деятельности в 2006 г. и ее задачам на будущий год, была анонсирована информация о завершении работы над созданием единого банка данных в антинаркотической области. Предполагалось, что он «позволит на основе современных информационных технологий осуществлять всесторонний анализ возрастающих объемов информации…» в антинаркотической области¹²² и будет введен в эксплуатацию совместными усилиями ФСКН России, иных заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, начиная с 2007 г.¹²³

Основное предназначение единого банка данных связывалось с необходимостью осуществления мониторинга наркоситуации, вот почему, несмотря на то, что специализированная информационная система находилась в ведении ФСКН России, предписывалось ее совместное использование ГАК, антинаркотическими комиссиями в субъектах Российской Федерации, Генеральной прокуратурой Российской Федерации, Следственным комитетом Российской Федерации, Судебным департаментом при Верховном Суде Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

С технологической точки зрения ведение единого банка данных обеспечивалось обязательным применением технических и программных средств, которые прошли проверку, а с организационной — исполнением органами государственной власти своих обязанностей по представлению в ФСКН России искомой информации исходя из пределов собственной компетенции. Органы здравоохранения были ответственны за направление сведений о количестве лиц, зарегистрированных в отчетном периоде с диагнозом «наркомания» в том числе впервые в жизни, диагнозом «потребление наркотических средств и психотропных веществ с вредными последствиями», лиц, умерших от отравления наркотиками, числе психиатров-наркологов, наркологических коек; органы службы исполнения наказаний — о числе лиц, зарегистрированных в учреждениях ФСИН России с диагнозами «наркомания» или «потребление наркотических средств и психотропных веществ с вредными последствиями», количестве граждан, отбывающих наказание в местах лишения свободы за совершение преступлений в области незаконного оборота наркотиков; органы внутренних дел — о количестве выявленных наркоделиктов, объеме изъятых из незаконного оборота наркотиков; органы наркоконтроля — помимо показателей «правонарушаемости» осуществляли сбор информации о площади уничтоженных посевов незаконно культивируемых наркосодержащих растений, а также очагов их дикорастущего произрастания; органы обороны — о числе граждан, признанных ограниченно годными либо не годными к военной службе в связи с потреблением наркотиков; судебными органами — о количестве назначенных в отчетном периоде судьями административных наказаний по делам об административных правонарушениях, связанных с наркотиками, и числе граждан, осужденных в отчетном периоде за соответствующие преступления, и т. д.

Учитывая особый характер информации, которая предоставлялась органами государственной власти ФСКН России, ее территориальным органам для пополнения федерального и регионального сегментов, и ее значительные объемы, от федеральной службы требовалось обеспечивать бесперебойную эксплуатацию программно-аппаратного комплекса единого банка данных, защиту содержащейся в нем информации от незаконного доступа, а совместным приказом была утверждена инструкция, регламентирующая единый порядок осуществления такого доступа к хранящейся в банке информации¹²⁴.

За годы использования программно-аппаратный комплекс функционально «оброс» множеством подсистем с двухуровневой структурой, позволяющей передавать данные с уровня субъектов Российской Федерации на федеральный для их последующего анализа и обобщения. При этом основные усилия направлялись не на создание новых технологичных решений, а поддержку безопасной эксплуатации имеющихся. По прошествии шести лет использования единого банка Г. В. Песчанских пишет: «Эти работы продвигаются недостаточно быстро: защита информации, в частности — персональных данных, является делом затратным… В последнее время видно, что количество вновь создаваемых систем сокращается. На первый план выходит работа по сопровождению и совершенствованию уже имеющихся систем…»¹²⁵.

При этом в Положении о государственной системе мониторинга наркоситуации в Российской Федерации, утвержденном позднее в 2011 г. актом Правительства Российской Федерации¹²⁶, с внесением изменений в 2021 г. об использовании информации, содержащейся в информационном банке данных, больше не упоминается. С одной стороны, актуальный организационно-правовой подход к мониторингу наркоситуации сохранил двухуровневый учет информации (федеральный и региональный) и основных действующих лиц (не считая передачу в 2016 г. полномочий ФСКН России в этой области Министерству внутренних дел Российской Федерации¹²⁷), а, с другой, опирается на кардинально новый, методологически более совершенный и обеспеченный вариант учета мониторинговой информации. С недавнего времени в целях совершенствования системы изучения наркоситуации и оценки влияния на ее формирование общественных процессов была в четвертый раз¹²⁸ пересмотрена и предложена новая методика, а также внедрены критерии оценки развития наркоситуации¹²⁹.

В качестве перспективного и хорошего оценивается этот подход, сопровождаемый описанием порядка проведения мониторинга. На федеральном уровне собираются и обобщаются материалы докладов региональных антинаркотических комиссий, данные статистического наблюдения, информационно-аналитических материалов и экспертных оценок. С опорой на документированную информацию участники мониторинга готовят информационно-аналитические справки, в которых описываются процессы и факторы, влияющие на уровень незаконных оборота и потребления наркотиков, проводится анализ изменений наркоситуации, годовое прогнозирование ее развития и предлагаются проекты управленческих решений, которые бы способствовали ее оздоровлению. Такие материалы на ежегодной основе представляются в МВД России¹³⁰ и с их использованием подготавливается проект доклада Президенту Российской Федерации о наркоситуации в стране, впоследствии также выносимый на обсуждение членов Межведомственной рабочей группы Государственного антинаркотического комитета по мониторингу наркоситуации в Российской Федерации. При условии согласования членами ГАК доклад направляется Президенту России, а выдержка из него публикуется в интернет-сети.

На региональном уровне осуществляется обзор статистических сведений, информационно-аналитических материалов в антинаркотической области, которые предоставляются региональными участниками по интересующим вопросам. Указанная информация планово (один раз в год) направляется в аппарат антинаркотической комиссии в субъекте Российской Федерации, причем как по региону, так и в разрезе муниципальных образований. Усилиями субъектов Российской Федерации также организуется работа по проведению социологических исследований с привлечением экспертных организаций.

В итоге формируется и направляется в региональную антинаркотическую комиссию аналитический отчет, который берется за основу при подготовке аппаратом комиссии или рабочей группой проекта доклада о наркоситуации в пределах соответствующей территории. Содержание проекта доклада охватывает характеристику самого субъекта (площадь, протяженность границ, уровень жизни населения, демографическую и миграционную ситуацию), анализ состояния наркоситуации, включая уровень и структуру потребления, оценку доступности медицинской наркологической помощи. Окончательное решение об утверждении проекта регионального доклада о наркоситуации принимается председателем антинаркотической комиссии, направляющим его в итоге председателю ГАК с помощью системы межведомственного электронного документооборота.

В результате даже такого обзорного изложения порядка организации и проведения мониторинга наркоситуации в Российской Федерации можно сделать вывод о его безусловных достоинствах, тем более по сравнению с ситуацией, имевшей место до разработки, утверждения и принятия соответствующих методик и оценочных критериев.

Из плюсов, во-первых, обращает на себя внимание детализация маршрутов следования искомой информации, определенно, способствующая повышению прозрачности самого процесса наркомониторинга.

Во-вторых, существенно использование наряду с количественными качественных характеристик наркоситуации. При анализе уровня и структуры немедицинского потребления наркотиков в отчетах отражается как зарегистрированный уровень распространенности немедицинского наркопотребления, так и экспертный. В самой наркомониторинговой работе на региональном уровне задействованы помимо высшего исполнительного органа государственной власти в субъекте Российской Федерации, аппарата антинаркотической комиссии субъекта Российской Федерации также исследовательская группа, ведущая научная организация и участники мониторинга¹³¹.

В-третьих, прослеживается и положительно оценивается публично-управленческое «желание» учесть все возможные показатели наркоситуации. Для унификации процессов сбора и оценки мониторинговой информации разработаны специальные формы (более сорока), в том числе: 1) анкета для проведения массового опроса населения, посвященного изучению привычек и убеждений граждан; 2) отчет о результатах проведения полевого этапа социологического исследования (основанный на территориальной и социально-демографической структуре выборки); 3) форма для сведений о несовершеннолетних, потребляющих наркотики и совершивших преступления (по оконченным предварительным расследованием уголовным делам); 4) форма для сведений об административных правонарушениях, связанных с незаконным оборотом наркотиков (ст. 6.8, 6.9, 6.9¹, 6.13, 6.15, 6.16, 6.16¹, 10.4, 10.5, 10.5¹, ч. 7 ст. 11.5, ч. 1 ст. 11.9, ст. 12.8, ч. 2 и 3 ст. 20.20, ст. 20.21, 20.22 КоАП РФ); 5) форма для сведений о лицах, совершивших административные правонарушения, связанные с потреблением наркотиков, или в состоянии наркотического опьянения (ст. 6.9, ч. 2 и 3 ст. 20.20, ст. 20.21, 20.22 КоАП РФ); 6) форма для сведений об уничтожении незаконно выращенных посевов и очагов произрастания дикорастущих наркосодержащих растений.

В-четвертых, порядок проведения мониторинговой работы позволяет учитывать региональные особенности, в том числе на уровне субъектов Российской Федерации в отчетной документации отражаются характеристики конкретной территории, уровень жизни населения, безработицы, демография, структура занятости.

Вместе с тем, при всех легко прослеживаемых плюсах, реализация мониторинговых исследований наркоситуации согласно новой Методике наркомониторинга не снимает части старых проблем и недостатков, выражающихся, прежде всего, в отсутствии определенности правового статуса и перечневого состава «участников мониторинга», предположим, в отношении федерального мониторинга используется терминология «заинтересованные органы государственной власти», а регионального — и вовсе перечисляются «территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации». Причем, вероятно, речь должна вестись не об «участниках наркомониторинга», а о субъектах его проведения, так как логично, что участниками мониторинговых исследований являются и те лица (группы лиц), в отношении которых проводятся исследования (другими словами — все граждане национальных государств или определенные социальные группы в зависимости от критериев выборки, положенных в основу мониторингового исследования).

Только в одном из приложений к Методике наркомониторинга приводятся наименования «участников мониторинга наркоситуации в субъекте Российской Федерации», в том числе упоминаются территориальные органы МВД России, ФСИН России, ФТС России, Росстата, Роспотребнадзора, Управления Судебного департамента в субъектах Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сферах здравоохранения, образования, труда, занятости и социальной защиты населения, а также уполномоченные на решение задач в области реабилитации и ресоциализации лиц, допускающих незаконное потребление наркотиков, и военные комиссариаты субъектов Российской Федерации.

В иных приложениях и самом методическом документе никаких других искомых свидетельств в отношении субъектов проведения наркомониторинга не содержится, в связи с чем абсолютно закономерно возникают следующие вопросы. Какие из органов государственной власти Российской Федерации на федеральном уровне реализуют мероприятия по регистрации, учету, оценке показателей развития наркоситуации? В связи с чем в качестве «участников наркомониторинга» на региональном уровне не упоминаются территориальные органы ФСБ России, Росгвардии и других федеральных органов исполнительной власти, также вовлеченных в реализацию государственной антинаркотической политики в пределах своей компетенции?

Другая группа нерешенных проблем касается порядка, используемого для отбора мониторинговой информации, качества самой информации и того, как именно оцениваются и сопоставляются с экспертными сведения из официальных источников, т. н. зарегистрированная информация. Даже на примере уровня немедицинского потребления наркотиков наблюдаются значительные расхождения данных: органы здравоохранения фиксируют в 2021 г. 388,4 тыс. пациентов с психическими и поведенческими расстройствами, связанными с употреблением наркотиков¹³². При этом в Антинаркотической стратегии до 2030 г. сообщается о 1,9 млн человек, потребляющих наркотики на регулярной или эпизодической основе. А если обратиться к альтернативным социологическим исследованиям, проводимым независимыми общественными организациями, то показатели будут еще выше.

Представители медицинской науки и сами осуществляют попытки проведения оценок скрытого контингента потребителей наркотиков. В. В. Киржанова на примере пяти территорий (Москвы, Ленинградской, Пермской областей, Республики Удмуртия и Приморского края) пришла к выводам, что «на одного зарегистрированного больного приходится от 4 до 11 (в среднем 4–5) не зарегистрированных»¹³³. Вместе с тем значимость объективной информации о количестве наркоманов бесспорна. Около полувека назад Л. Н. Анисимов доказательно написал о необходимости улучшения системы регистрации наркоманов, то есть более точного определения их количества, для целей развертывания программы их лечения и восстановления трудоспособности, а также планирования дальнейшей работы в этой области¹³⁴.

Поэтому возникают правильные и требующие разрешения вопросы относительно обработки и оценки статистических данных, предоставляемых органами государственной власти, в соединении с материалами экспертных оценок, которые также включаются в проекты региональных докладов о наркоситуации для проведения соответствующей аналитической работы. Сам термин «мониторинг», имеющий латинское происхождение, буквально означает «предостерегающий». В этом и есть его суть и главное предназначение, поскольку результаты мониторинга — это то, что предоставляет возможность субъектам его проведения вносить необходимые и оптимальные корректировки в управление социальными объектом или процессом. Можно ли ожидать принятия и реализации перспективных решений, если они основываются на недостоверных материалах статистики и иных данных наблюдения за наркоситуацией? Наш ответ очевиден¹³⁵.

Зарубежный опыт мониторинговых исследований наркоситуации в пределах территорий конкретных национальных государств также имеет свои достоинства и недостатки и, минимально, требует от интересанта того, чтобы к нему обращаться. В этом отношении примечательная справка приводится Д. Д. Невирко и другими авторами об опыте взаимодействия ФСКН России и Европейского центра мониторинга наркотиков и наркомании, в рамках которого были достигнуты соглашения по информационному обмену и взаимному доступу к статистической информации, документам, интернет-сайтам¹³⁶. В итоге соответствующие намерения между государствами-членами Европейского союза и Россией нашли официальное закрепление в Меморандуме о взаимопонимании между ФСКН России и ЕЦМНН¹³⁷.

Порядок сбора официальной статистики за рубежом отличается, в том числе исходя из территориального устройства страны, но чаще всего в него включаются сведения, формируемые судебными, полицейскими органами и органами здравоохранения (как в Германии, Испании, Чехии). При этом в некоторых случаях с учетом сложной структуры подчинения ответственных ведомств мониторинги проводятся централизованно и даже функционируют специально созданные органы публичной власти, ответственные за сбор данных и статистику (например, Комиссия США по назначению наказаний).

Кроме того, за рубежом развит опыт проведения социологических исследований антинаркотической области. Исследовательские проекты охватывают как общие, так и более частные вопросы наркотизации. В США проводится «Мониторинг будущего» (The Monitoring the Future, MTF), в рамках которого исследуются тенденции в области законного и незаконного оборота наркотиков; в Швеции и других европейских государствах реализуются проекты школьных исследований по алкоголю и наркотикам; в отдельных случаях мониторинги осуществляются национальными государствами при поддержке или совместно с международными организациями, к примеру, в Мексике, Боливии, Перу — мониторинги незаконного культивирования запрещенных наркосодержащих культур.

В зависимости от территории национального государства на третьем уровне мониторинга могут выделяться самостоятельные подуровни — региональный (в пределах субъекта национального государства при условии его федеративного устройства) и (или) муниципальный (на муниципальных территориях национальных государств).

В Российской Федерации статистический материал в антинаркотической области в региональном масштабе формируется ответственными в пределах ее субъектов участниками наркомониторинга, а обобщается соответствующими антинаркотическими комиссиями. При этом на примерах московских докладов можно выявить следующие существенные особенности. Во-первых, достижение целей наркомониторинга в городе обеспечивается применением комплексного подхода, учитывающего все имеющиеся в субъекте федерального значения административные округа и предполагающего обособленную оценку в пределах их территорий ключевых показателей антинаркотической области. Во-вторых, состояние наркоситуации в городе оценивается с учетом специфики субъекта Российской Федерации, характеристик его площади, протяженности государственных границ, количества населенных пунктов, постоянного населения, уровня жизни, структуры занятости, миграционной ситуации. В частности, отмечается значительная площадь Московского региона, треть которого находится внутри кольцевой магистрали, сосредоточение в нем федеральных органов государственной власти, посольств иностранных государств, штаб-квартир крупнейших коммерческих организаций и общественных объединений.

В-третьих, мониторинг наркоситуации в городе предусматривает учет данных исследований социальных, экономических и иных аспектов незаконных оборота и потребления наркотиков, получаемых с привлечением научно-исследовательских учреждений и организаций. Например, упоминаются: данные Бюро судебно-медицинской экспертизы Департамента здравоохранения города Москвы о смертности граждан от отравления наркотиками; данные о системе наркологической помощи, оказываемой государственным бюджетным учреждением здравоохранения города Москвы «Московский научно-практический центр наркологии Департамента здравоохранения города Москвы» (коечной мощности учреждений, количестве наркологических диспансеров, числе граждан, прошедших стационарное лечение с диагнозом «наркомания»); данные Департамента спорта города Москвы об организации физкультурно-оздоровительной работы в подведомственных бюджетных учреждениях; данные о ходе реализации межведомственных региональных программ в молодежной среде.

В-четвертых, важная часть проводимой мониторинговой работы состоит в краткосрочном прогнозировании развития наркоситуации в субъекте Российской Федерации и формулировании управленческих решений и предложений по изменению наркоситуации в масштабах не только города, но и всей страны. За последние три года некоторые из предложений сохранились, к примеру, касающиеся необходимости оперативного выявления сетей наркосбыта, в том числе с использованием высокотехнологичных форм и методов, с использованием интернет-сети, либо по развитию механизмов раннего выявления наркопотребителей (2019, 2021, 2022 гг.), повышению мотивации к прохождению лечения наркопотребителей (2019¹³⁸, 2020 гг.¹³⁹) и, одновременно, появились новые — по реализации мер, направленных на изобличение и привлечение к административной и уголовной ответственности лиц, пропагандирующих наркотики и склоняющих к их потреблению (2022 г.¹⁴⁰).

Еще раз подчеркнем: если мониторинговые оценки производятся в пределах сложных по устройству территорий, то они могут и должны охватывать и муниципальные образования. В России региональные участники наркомониторинга предоставляют и обобщают информацию в разрезе субъекта и, в частности, в отдельно взятом муниципальном образовании.

Большое значение для понимания сущности процессов наркотизации, их качественной стороны, имеют альтернативные, неангажированные социологические исследования, проводимые локально (четвертый уровень) специальными учреждениями и организациями. Они позволяют уйти от «объективно «зауженного», «ведомственного» взгляда на ситуацию»¹⁴¹ и представить более целостную картину наркоситуации. Определение тематических областей таких исследований различается в зависимости от направления деятельности конкретной организации. Ряд медицинских, эпидемиологических, социологических исследований проводится как на базе крупных (высокожалуемых) научных и научно-исследовательских организаций¹⁴², так и в более узком формате.

К примеру, в Подмосковье наркомониторинг, проведенный в 2021 г. в интересах Главного управления социальных коммуникаций Московской области, охватил 40 муниципальных образований региона. В качестве основного метода использовалось личное интервьюирование «лицом к лицу» по местам проживания респондентов. В целевой аудитории оказались жители в возрасте 14–60 лет и удалось охватить 3200 респондентов (из 11 млн проживающих, то есть примерно 0,03% от всего населения). По своему содержанию проведенное социологическое исследование затронуло вопросы значимости проблемы немедицинского потребления наркотиков в списке иных социальных проблем, анализа ценностных установок населения и некоторые другие.

Популярным мотивом, удерживающим от употребления запрещенных веществ, участники опроса признали осознанное отрицательное отношение к наркопотреблению (75%), а наиболее эффективной мерой профилактики — расширение работы с молодежью (51%). По итогам социологической работы были сформулированы рекомендации о необходимости продолжения мониторинговых исследований в субъекте, развития системы доступной и квалифицированной психологической, психотерапевтической и медицинской помощи, совершенствования психологического сопровождения и профессионального консультирования семей наркозависимых лиц, развития досуговых объектов инфраструктуры и пр.¹⁴³

В качестве другого примера можно привести социологический анализ наркоситуации в Республике Мордовии, опубликованный в Бюллетене Научного центра социально-экономического мониторинга Мордовии в 2022 г. Объем выборочной совокупности составил 1000 человек (из 780 тыс. человек, то есть около 0,1% населения региона). При этом выяснилось следующее: населением республики наркомания не относится к числу наиболее важных и требующих первоочередного разрешения проблем; основной причиной отказа от употребления наркотиков (как и в случае с МО) рассматривается осознанное отрицательное отношение к ним (68,3%); в группу риска наркопотребления попадают те, кто получил предложение попробовать наркотики и граждане, имеющие в окружении лиц с опытом наркопотребления¹⁴⁴.

Формально не имея возможности привести примеры актуальных социологических исследований всех регионов, значительная часть которых просматривалась и изучалась, следует отметить, что в основном их исполнителями используются схожие подходы и механизмы для формирования искомых данных. Отсюда и общие проблемы, актуализирующие риски неправильной (не приближенной или слабо приближенной к объективной) интерпретации соответствующих данных при выработки последующих управленческих решений.

Первое. Для мониторингового исследования первостепенно определение подхода в отношении набора сведений, которые попадают в статистическую выборку. При этом тематическую полноту охвата, предполагающую учет всех возможных элементов «антинаркотической матрешки», следует отличать от фактического числа лиц, задействованных в работе в качестве респондентов, то есть размера выборки (хотя и то, и другое имеет принципиальную значимость).

Второе. Несмотря на разработки и предложения, изложенные в Методике наркомониторинга, многие из них продолжают игнорироваться, к примеру, не во всех случаях соблюдается положение об объеме выборки, который должен составлять не менее 0,1% населения субъекта Российской Федерации, или же не всегда проведенное социологическое исследование оказывается полным и решает все основные задачи. В каких-то случаях опускаются вопросы выявления степени доступности наркотиков, в других — не исследуются ценностные установки, в третьих — отсутствует анализ социокультурных факторов, способствующих или, напротив, препятствующих возникновению и развитию наркотической зависимости.

Третье. Для просчета коэффициентов соотношения как одного из основных видов статистических показателей антинаркотической области важное значение имеет их оценивание в динамике по месяцам, годам в течение определенного временного отрезка. Иначе, не имея возможности сопоставлять и сравнивать известные величины показателей, субъекты мониторинговых исследований не смогут интерпретировать полученные данные и, следовательно, формулировать на их основе приближенные к объективным выводы. При этом подходы к определению конкретных промежутков времени существенно различаются, чаще всего статистическую выборку обеспечивают последние три года, но могут рассматриваться и более продолжительные периоды (к примеру, в упомянутом докладе с анализом наркоситуации в Мордовии выбраны 2013, 2017, 2021 гг.).

Такой вариант агрегирования информации, учитывающий представление данных об искомых показателях за более длительный период, в большей степени способствует уяснению структуры и динамики объекта (процесса) статистического исследования. Затем, статистический анализ не должен сводиться исключительно к числовым данным, их следует анализировать совокупно и зависимо от иных условий и факторов, прежде всего социальных и экономических, способствующих правильной итоговой процентовке.

Четвертое. Не во всех подготавливаемых с учетом положений новой Методики наркомониторинга аналитических отчетах о проведенных социологических исследованиях формулируются рекомендации. Вместе с тем аналитический этап работы в рамках такого исследования требует от субъектов его проведения включения в отчет анализа, основанного на результатах, полученных при обработке массива первичных данных, выводов согласно задачам исследования и соответствующих рекомендаций. Понимается так, что рекомендации и есть ключевая цель проведения мониторинговой работы, конечный потребитель результатов которой государство в лице уполномоченных на принятие управленческих решений в антинаркотической области публично-властных органов.

Это одни из главных, но не исключительные проблемные темы, с которыми сопрягается деятельность по проведению мониторинга за наркоситуацией. Допустим, в дополнительном и обособленном рассмотрении нуждаются вопросы, связанные с организацией и проведением социологического исследования в рамках мониторинга (как добиться «чистоты» проведения открытого конкурса для привлечения организации к проведению социологического исследования и избежать участия в нем аффилированных лиц) либо те, что касаются технической стороны вопроса, создания единой и полностью автоматизированной системы статистической информации в антинаркотической области (в частности, только в конце 2022 г. МВД России была разработана информационно-поисковая система «Сервис ИСОД МВД России «Незаконный оборот наркотиков»).

В пределах каждого уровня мониторинговой работы (международного, межгосударственного, общегосударственного, регионального, муниципального, локального) имеются свои недостатки и проблемные вопросы, сопровождаемые техническими, организационными, методологическими, информационными, правовыми и иными «необеспеченностями» или «слабыми обеспеченностями» реализуемых решений. В результате статистические выводы остаются неполными и даже могут искажать реальное состояние наркоситуации. Эффективный мониторинг тенденций в этой области признается крайне сложной задачей на всех уровнях и тем более совокупно в международном масштабе, при том, что не следует забывать о таком важном аспекте как применяемость и применимость субъектами мониторинга рекомендаций по его проведению (правильные рекомендации проведения наркомониторинга и правильная реализация этих рекомендаций не одно и то же).

Подытоживая изложенное, необходимо отметить следующее.

Во-первых, наркоситуация представляет собой социально значимое явление, нуждающееся в непрерывном и высокоточном количественном и качественном измерении, так как эффективное государственное управление общественными процессами в антинаркотической области возможно лишь на основе использования объективной информации. При этом чтобы обеспечивать национальную безопасность в области оборота наркотиков, а также противодействия их незаконному обороту необходимо с учетом сложных административно-территориального устройства и организации публичной власти в пределах каждого территориального уровня обладать полным и достоверным знанием об актуальном состоянии наркотической ситуации.

Во-вторых, организация и проведение мониторинга наркоситуации представляет собой одну из наиболее важных информационно-аналитических процедур в системе административно-правового регулирования оборота наркотиков. На качество и валидность результатов наркомониторинга как специально организованного, целенаправленного вида административно-правовой деятельности по систематическому наблюдению за состоянием наркотической ситуации влияют как минимум три условных компонента: а) информационный — объем выборки, той множественной совокупности, которая избирается в качестве объекта мониторингового исследования, включая социологическое; б) организационно-управленческий — характеристика уполномоченных субъектов мониторинговой деятельности, формы их взаимодействия между собой с учетом сложной структуры данных наркомониторинга и материально-техническая обеспеченность их деятельности; в) научно-методологический — избираемые и применяемые такими субъектами приемы и методы мониторинговой работы.

Определение максимального объема информации для проведения мониторинга в антинаркотической области при условии ее оптимальной разбивки (вариантов разбивки всего массива качественно отличающейся информации в антинаркотической области может быть достаточно много) способствует реальному описанию процессов и факторов, влияющих на наркоситуацию («при суммировании большого числа единичных явлений случайности парализуют друг друга»¹⁴⁵).

Прикладной план мониторингового изучения наркоситуации обеспечивается непосредственной деятельностью уполномоченных в этой сфере субъектов, поэтому принципиальное значение имеют их характеристики и формы организации работы, межведомственного взаимодействия и координации (не бывает «маленьких» значений и «маленькой» работы, потому что на их основе формируются большие данные и выводы). Каждому из субъектов мониторинга на своем уровне надлежит вырабатывать подходы и оказывать всяческую поддержку в осуществлении контроля в области оборота наркотиков и противодействия их незаконным обороту и потреблению, прежде всего вышестоящие органы публичной власти, наделенные функциями мониторинга, должны выявлять недочеты в работе нижестоящих.

Репрезентативность результатов конкретных наркомониторингов требует правильного и единообразного научного и методического сопровождения деятельности субъектов наркомониторинга (использования ими единого научно-методологического инструментария).

В-третьих, общими проблемами изучения и интерпретации материалов статистики и других данных мониторинга в антинаркотической области являются незначительный размер выборки либо недостаточность выбранных группировочных признаков по конкретным тематическим направлениям, неполная предметная область мониторинговых исследований, отсутствие в работе «поправок» на искажения (необходимых в том числе для определения уровня латентности явления), удачных технических (цифровых) решений при проведении мониторинга, отсутствие контроля за результатами мониторингов, включая оценку их применимости, слабая гармонизация стандартов мониторинга на межгосударственном уровне, недостаток организационного и финансового сопровождения и пр.

В-четвертых, в Российской Федерации государственная антинаркотическая политика при дальнейшем пересмотре и совершенствовании также нуждается в безусловной опоре на объективные (приближенные к объективным) данные системы мониторинга наркоситуации. Для этого требует развития методология мониторинговой работы в антинаркотической области, в том числе с учетом опыта работы международных организаций и органов сотрудничества (прежде всего, следуя пути укрепления и поддержки мандата МККН и выполнения международных обязательств в части предоставления отчетности, связанной с обращением наркотиков¹⁴⁶) и совершенствования методологии сопоставимости данных материалов официальной статистики и иных данных наблюдения за наркоситуацией. Правильно продолжить работу и взятый курс в направлении совершенствования методологических и организационных подходов к осуществлению наркомониторинга.

§ 1.4. Стратегическое управление в области оборота наркотиков и противодействия их незаконным обороту и потреблению

Все аспекты социального и правового урегулирования отношений с наркотиками на протяжении длительного исторического пути были обусловлены потребностями развития российского общества и не являлись чем-то стихийным.

С осознанием необходимости защиты от незаконных форм оборота наркотиков и введением публично-правовой ответственности в регулировании административного правопорядка, связанного с ними, возникла идейная основа государственного управления в антинаркотической области, требующая поиска специального подхода к выражению официальной позиции в области регламентации этого вида управленческих общественных отношений. Фактически, а затем де-юре неотъемлемой частью государственной деятельности, сопряженной с принятием управленческих решений в целях упорядочения и контроля за процессами наркотизации человечества, рассматриваемыми в качестве «общемировой тенденции кризиса его жизнедеятельности»¹⁴⁷, стало стратегирование.

Сегодня стратегированность системно интегрируется в государство и выступает формой реализации публичной власти в современном единстве ее государственной и муниципальной составляющих. В широком смысле слова «стратегировать» значит пытаться подчинить определенному результату. Стратегирование находит прикладное выражение в разнообразных сферах, а его юридическое содержание обеспечивает целенаправленное правовое воздействие на различные группы общественных отношений для «создания условий их развития в соответствии с целями и задачами стратегического планирования»¹⁴⁸.

Счет документов стратегического планирования измеряется десятками, а сама правотворческая деятельность по их разработке особенно актуализировалась с принятием Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»¹⁴⁹. Это знаковое для развития публично-управленческой сферы событие можно считать главной с юридической точки зрения предпосылкой начала активного использования в государственном управлении методов стратегического планирования, применение которых призвано способствовать решению всех современных проблем развития общества и общественных институтов, имеющих диапазон от «материальных» до «духовных»¹⁵⁰. Антинаркотическая область не исключение, и, напротив, рассматривается в качестве объекта стратегического управления вот уже тридцать лет (отсчет ведется со дня утверждения постановлением Верховного Совета Российской Федерации в 1993 г. Концепции государственной политики по контролю за наркотиками).

Между тем рассмотрение особенностей стратегического управления в антинаркотической области требует уточнения разницы между собственно стратегическим управлением и стратегическим планированием. В Федеральном законе «О стратегическом планировании в Российской Федерации» определяются в числе основных понятий «стратегическое планирование», «государственное управление», «система стратегического планирования», «планирование», «прогнозирование». При этом один из искомых терминов определяется в трех контекстах (п. 1, 6, 9 ст. 3), а второй — стратегическое управление — вовсе не упоминается. Даже предлагаются оригинальные решения по принятию самостоятельного федерального закона «О стратегическом управлении в Российской Федерации», который бы урегулировал понятия, принципы, функции, объекты, критерии, показатели эффективности и результативности стратегического управления в соотношении с государственным планированием¹⁵¹.

Тем не менее в части соотношения стратегического управления и стратегического планирования проводится доктринальное различие. По мнению поддерживаемого большинства, стратегическое управление — общее по отношению к стратегическому планированию понятие¹⁵², которое воспринимает его и использует в качестве средства (способа) управляющего воздействия. Стратегическое управление в достижении стратегических целей и задач основывается на стратегическом планировании, представляющем собой деятельность по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития Российской Федерации и ее субъектов, муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности.

Будучи одним из главных средств реализации государственного стратегического управления, стратегическое планирование позволяет определять последовательность, сроки разработки документов стратегического планирования, консолидировать и ориентировать всех участников системы стратегического планирования на деятельность, отвечающую интересам государства, а также поставленным целям и задачам в конкретной сфере.

Содержание деятельности по стратегическому планированию определяется необходимостью разработки и реализации разных планов и мероприятий¹⁵³, поэтому от них в огромной степени зависит эффективность государственного стратегического управления.

Стратегическое управление и стратегическое планирование следует понимать как явления, имманентные государственному управлению и не существующие автономно от него. Поэтому, например, И. В. Понкин государственное управление определяет как вид государственно-властной деятельности, «содержанием которой является комплексное планирование, правовое обеспечение и осуществление законодательных, исполнительно-административных, судебных и контрольно-надзорных полномочий органов государственной власти, включая правовое и организационно-ресурсное обеспечение, администрирование…»¹⁵⁴.

Интересные суждения на тему государственного стратегического планирования приводит А. С. Домченко. Он доказывает наличие в стратегическом планировании административно-политической составляющей, указывая на существование неразрывной связи «государственного стратегического планирования и государственной политики (преимущественно административной)»¹⁵⁵.

Если первый довод автора не нуждается в дополнительном обсуждении и вполне логичен, то второй затрагивает куда более интересный и сложный вопрос, касающийся соотношения стратегий государственного управления и реализуемой государством административно-правовой политики. Единства мнений относительно места и роли темы политики в науке административного права нет. Ясно почему: административно-правовая политика содержательно вбирает в себя и социальный, и политический, и философский, и правовой аспекты, что доказывает сложность данного феномена. Несмотря на наделение ее правовыми качествами, административно-правовая политика всегда будет рассматриваться через призму политической деятельности, которая, в свою очередь, не может быть абстрагирована от государственной деятельности и власти, ее институтов, правовой системы. Это нужно учитывать также как нетождественность политической и управленческой деятельности, политики и управления.

Одно из подробных определений «административно-правовой политики», которые встречаются в научной литературе крайне редко, дается А. В. Малько и В. А. Затонским. Чтобы не воспроизводить полный текст, позволим себе выделить в нем главное. Административно-правовая политика как отраслевая разновидность правовой политики «проецируется в практическое содержание правотворческой и правоприменительной деятельности в виде правовых приоритетов (целей, принципов, методов), сформировавшихся в результате взаимодействия правовых, управленческих и политических идей», определяет конфигурацию институтов и конкретных средств административно-правового регулирования, а также выражает состояние и пути совершенствования административного права «как правовой основы взаимоотношений государственных органов, граждан и прочих субъектов…»¹⁵⁶.

Ключевое здесь, во-первых, сложность и многоохватность категории административно-правовой политики, учитывающей не только политический, но и организационный, правовой, программно-целевой и иные компоненты. Во-вторых, важно уточнение о том, что становление административно-правовой политики прямо сопряжено с процессом применения средств и способов государственного стратегического управления. Ее формирование — «сложный и противоречивый процесс выработки и последующей реализации так называемых правовых идей стратегического характера, или, иными словами, стратегии и тактики правового регулирования и правового развития общества»¹⁵⁷. Именно политика призвана определять «стратегическую содержательную концепцию деятельности, задает стратегические цели развития, наполняет целеполагание и дальнейший процесс достижения цели смысловым содержанием, которое легитимизирует дальнейшую управленческую деятельность»¹⁵⁸.

Административно-правовая политика, как и любая другая отраслевая разновидность правовой политики, также максимально приближена и ориентирована на определение стратегических целей, задач, направлений развития, а управление (государственное управление или государственное стратегическое управление) — на достижение результатов, то есть их реализацию.

Общее назначение административно-правовой политики, стратегического государственного управления, стратегического планирования и иных связанных с ними явлений обеспечивается едиными целями и задачами, стоящими перед государством и направленными на удовлетворение материальных и духовных потребностей людей, обеспечение их безопасности. В этом заключается их высокая ценность как инструментов регулирования управленческих процессов в обществе. В цепочке взаимосвязанных и взаимообусловленных элементов «административно-правовая политика — стратегическое государственное управление — стратегическое планирование» каждый выполняет свою специфическую роль, зависим от другого и дополнительно раскрывает его действие.

Если упрощать, в ней (цепочке) административно-правовая политика определяет политико-смысловое и целевое наполнение содержания стратегического государственного управления, которое, в свою очередь, использует для достижения стратегических ориентиров (определенного желаемого состояния развития чего-либо) механизм стратегического планирования. Государство стратегически выстраивает работу своего государственного аппарата, состоящего в организационном плане из государственных органов, а в кадровом — из государственных служащих, для того, чтобы преодолевать социальные проблемы, обеспечивать высокий уровень здоровья населения, повышать качество оказания медицинской помощи, а с другой — предлагает инновации, новую инфраструктуру не только для экономического, но и духовного обогащения¹⁵⁹. При выборе сфер жизнеобеспечения, требующих наибольшего внимания, используется рациональный подход, предполагающий «отбор наиболее подходящих, эффективных инструментов достижения целей и решения задач государственного управления в той или иной сфере»¹⁶⁰.

Верно подмечает Б. В. Россинский, что «административно-правовая политика критически сравнивает позитивное административное право с установленными правовыми принципами и реальной практической управленческой ситуацией, а также преследует цель улучшения позитивного административного права»¹⁶¹.

Государственное стратегическое управление, учитывающее в своей основе общие принципы организации, одновременно обладает и специфическими чертами в зависимости от той области, для которой применяется. Антинаркотическая область — как уже уточнялось — служит объектом стратегирования длительное время. Переход в отношении к наркотикам как объектам, требующим специфического государственного регулирования, произошел достаточно быстро, при этом отдельные формы ограничений прав на их оборот либо отдельные виды существовали почти всегда.

Независимо от этапов развития антинаркотического законодательства государственная политика в этом направлении характеризовалась относительной последовательностью со свойственным ей и сегодня преобладанием элементов государственного принуждения в борьбе с незаконными оборотом и потреблением наркотиков или, как иногда упоминается в литературе, имела «репрессивный характер»¹⁶².

Распространенным вариантом исследования этой тематики в правовой литературе считается упоминание об антинаркотической политике без конкретизации содержания самого понятия¹⁶³.

Одновременно с этим исследований, в которых бы давалась попытка содержательно раскрыть «антинаркотическую политику», было немного, и нельзя сказать, что точку в этом вопросе поставил законодатель. То, что в литературе воспринимается в качестве «четкого определения»¹⁶⁴ антинаркотической политики, в сущности есть раскрытие ее целевого предназначения, главных ориентиров (ч. 1 ст. 4 базового антинаркотического закона).

Одно из определений антинаркотической политики сформулировано Г. В. Зазулиным вместе с А. И. Стребковым: «это управление наркоситуацией посредством формирования негативно-дифференцированного отношения населения к участникам незаконного оборота наркотиков, установления правового запрета рекламы, пропаганды наркотических средств (психотропных веществ) и их немедицинского потребления, реализация контроля соблюдения этого запрета физическими и юридическими лицами и применения к нарушителям административных санкций…»¹⁶⁵.

Но и оно не кажется бесспорным: с одной стороны, в нем не учитываются вопросы, касающиеся законной деятельности в области оборота наркотиков, а, с другой — не совсем ясно, почему авторы ограничиваются перечислением административно наказуемых деяний (и только этих) и, соответственно, отсюда и упоминание применения к нарушителям исключительно мер административной ответственности.

В другом определении, предложенном Д. А. Засеевым, под государственной антинаркотической политикой понимается «стратегический социально ориентированный вектор правотворческой, нормотворческой и организационной государственной деятельности, направленной на достижение и реализацию общезначимых целей, связанных с предупреждением, выявлением и пресечением незаконного оборота наркотиков и их прекурсоров, профилактику немедицинского потребления наркотиков, лечение и реабилитацию больных наркоманией»¹⁶⁶.

При очевидных достоинствах воспроизведенной дефиниции, которые связываются с попыткой автора охватить различные направления государственной антинаркотической деятельности, одновременно упускаются из виду ключевые вопросы, связанные с обеспечением правомерного оборота наркотиков.

Не совсем успешны попытки разъяснения содержания государственной антинаркотической политики, осуществляемые специалистами медицинской отрасли научных знаний. К примеру, С. А. Корякин предлагает понимать под антинаркотической политикой контролируемую Администрацией Президента Российской Федерации деятельность органов всех ветвей власти и общественных объединений, направленную на предупреждение распространения наркомании¹⁶⁷.

Наиболее удачное, с точки зрения его соответствия основным стратегическим подходам, определение сформулировано