Шевердяев С. Н.

Антикоррупционный юридический словарь

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 343.352(038)

ББК 67.408я2

Ш37

Словарь содержит описание основных понятий, наиболее широко используемых в действующем российском законодательстве в связи с проблемами противодействия коррупции. Дана характеристика ряда опорных терминов, на которых базируются современные научные исследования и аналитические разработки по фундаментальным вопросам противодействия коррупции.

В большинстве случаев приведенные определения понятий целенаправленно основываются на буквальном воспроизведении соответствующих формулировок российского законодательства. Поэтому собранная в настоящем издании информация позволяет читателю решить сразу несколько задач: а) познакомиться с современным тезаурусом российских и международных антикоррупционных актов; б) получить представление о разнообразии коррупционных проблем, для решения которых созданы правовые механизмы; в) оценить уровень развития российской правовой науки, для которой концептуализация опорных понятий и разработка соответствующих легальных дефиниций является важнейшей задачей.

Нормативные правовые акты приведены по состоянию на 1 июня 2024 г.

Словарь будет полезен студентам, аспирантам и преподавателям разных юри дических специальностей, а также социологам, политологам, экономистам, государственным и муниципальным служащим, исследователям и практикам в сфере противодействия коррупции.

При подготовке настоящего издания использованы материалы СПС «КонсультантПлюс».

УДК 343.352(038)

ББК 67.408я2

© Шевердяев С. Н., 2024

© ООО «Проспект», 2024

СПИСОК УСЛОВНЫХ СОКРАЩЕНИЙ

ГК — Гражданский кодекс Российской Федерации

КоАП — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях

РФ — Российская Федерация

СНГ — Содружество Независимых Государств

ФЗ — Федеральный закон

УК — Уголовный кодекс Российской Федерации

УПК — Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации

ПРЕДИСЛОВИЕ

С середины 2000-х гг. российское антикоррупционное законодательство совершило огромный скачок в своем развитии и, собственно, состоялось как таковое. Его систематика, адекватность используемых правовых конструкций, сочетание механизмов противодействия коррупции, последовательность этапов антикоррупционной реформы, особенности правоприменительной практики могут вызывать справедливые вопросы. Однако никем не подвергается сомнению его необходимость и чрезвычайная актуальность. Очевидно, что антикоррупционное законодательство не развивается изолированно и испытывает на себе все проблемы роста отечественной постсоветской политико-правовой системы.

В значительной части своих законодательных новелл Российская Федерация развивается в области противодействия коррупции более интенсивно, чем большинство зарубежных государств, проверяя на прочность разные перспективные модели правового регулирования. Часть из них со временем теряет свою актуальность и заменяется новыми экспериментальными механизмами, другая часть подтверждает свою адекватность российским реалиям, прочнее закрепляется в правовой системе и начинает влиять на другие, в том числе традиционные области правового регулирования.

Все это говорит о том, что уверенное знание антикоррупционного законодательства представляет собой важную и не самую простую задачу, в том числе и для профессиональных юристов. Одна из сложностей российского антикоррупционного законодательства — это его межотраслевой характер и наличие междисциплинарных взаимовлияний. Для того чтобы специалистам в области антикоррупционной деятельности, ученым и практикам, поддерживать приемлемый уровень компетентности, необходимы прочные знания в сфере административного и уголовного, гражданского и конституционного права, а также многих других отраслей права. Для проведения перспективных исследований в этой области и критической оценки законодательства весьма желательно также понимание концептуальных категорий как минимум из области политической социологии и экономической теории.

Настоящее издание позволяет сосредоточить внимание на ключевых понятиях современного антикоррупционного знания, которые начинают проникать в российское законодательство. Будучи закрепленными в нормативно-правовой ткани государства, они не просто становятся удобной языковой единицей, позволяющей науке лучше понимать и объяснять особенности коррупционных отношений и организованного противодействия им, но превращаются в норму права, которая приводит в движение и меняет окружающую реальность.

Данный словарь юридических терминов является учебно-справочным пособием. В нем сосредоточены основные термины современного антикоррупционного лексикона, что позволяет не упустить из виду наиболее важные проблемы и постановки вопросов в прикладной российской политике противодействия коррупции. В большинстве случаев приведены так называемые легальные дефиниции, то есть такие определения антикоррупционных терминов, которые даются в тексте нормативных актов. Это означает, что они выступают в качестве правовой нормы и обязательны для субъектов, которые оперируют соответствующими актами. Однако не все термины определены в законодательстве. Некоторые из них, несмотря на широкое употребление в текстах нормативных актов и межведомственном официальном делопроизводстве, пока определяются лишь научной доктриной. Поэтому также в настоящий словарь включены некоторые термины, которые не используются в российских нормативных актах непосредственно, но являются системообразующими для современного антикоррупционного знания и начинают появляться в международных актах, решениях международных судов и т. д. (например, «административный ресурс» или «политическая коррупция»).

Словарь удобно использовать и в качестве навигатора по российскому антикоррупционному законодательству. Этому способствуют сноски, организованные в каждой словарной статье, отсылающие к конкретному нормативному источнику, а также статье и пункту закона или другого акта, из которого был извлечен материал для описания каждого понятия. При необходимости это позволяет оперативно идентифицировать и найти соответствующий фрагмент текста в российском законодательстве для более глубокого изучения особенностей правового регулирования тех или иных отношений в сфере противодействия коррупции.

Шевердяев Станислав Николаевич,
доктор юридических наук, профессор кафедры
конституционного и муниципального права
юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова

— А —

Административная ответственность за коррупционные правонарушения — разновидность юридической ответственности за коррупцию (см. раздел «Юридическая ответственность за коррупционные правонарушения»). Действующий Кодекс РФ об административных правонарушениях (далее — КоАП) содержит целый ряд статей, предусматривающих ответственность за совершение правонарушений коррупционного характера. В отличие от Уголовного кодекса РФ в его текущей редакции к административной ответственности могут быть привлечены не только физические, но и юридические лица. К числу составов правонарушений коррупционного характера в первую очередь следует отнести такие, как незаконное вознаграждение от имени юридического лица (ст. 19.28) и незаконное привлечение к трудовой деятельности либо к выполнению работ или оказанию услуг государственного или муниципального служащего либо бывшего государственного или муниципального служащего (ст. 19.29). Данные статьи, бесспорно, относятся к числу фиксирующих коррупционные нарушения хотя бы потому, что внесены в КоАП Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. и принятием Федерального закона “О противодействии коррупции”».

Кроме того, к числу коррупционных в КоАП может быть отнесено множество составов административных правонарушений, связанных с процедурами проведения выборов и референдумов, например подкуп избирателей, участников референдума либо осуществление в период избирательной кампании, кампании референдума благотворительной деятельности с нарушением законодательства о выборах и референдумах (ст. 5.16); использование незаконной материальной поддержки при финансировании избирательной кампании, кампании референдума (ст. 5.19); использование преимуществ должностного или служебного положения в период избирательной кампании, кампании референдума (ст. 5.45) и др.

К административным правонарушениям коррупционного характера могут быть отнесены некоторые составы, связанные с процедурами закупок, например нарушение порядка осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (ст. 7.30). Также к числу правонарушений коррупционной направленности часто относят и другие составы: ограничение конкуренции органами власти, органами местного самоуправления (ст. 14.9); нарушение законодательства о государственном кадастровом учете недвижимого имущества и кадастровой деятельности (ст. 14.35); нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов (ст. 15.14); неправомерное использование инсайдерской информации (ст. 15.21) и др.¹

Административная реформа — комплексная многоэтапная и долгосрочная программа преобразований российской системы государственного управления. Принято считать, что собственно реформа в нынешнем ее понимании как последовательной и детально разработанной системы мероприятий в сфере модернизации законодательства и практики проводится в жизнь с начала 2000-х гг. Однако еще в 1990-е гг. в связи с конституционными реформами были заложены основные политические и идеологические предпосылки замены прежних, партийно-номенклатурных традиций принятия решений в области государственного управления, отхода от советской плановой модели руководства экономикой и постановки ее на новые, рыночные рельсы. В контексте политического противостояния президента Б. Н. Ельцина и парламента (сначала Верховного Совета, а затем и Государственной Думы), чеченских войн, экономического кризиса 1998 г. и других событий попытки усовершенствовать систему государственного управления в сфере экономики в 1990-е гг. носили в значительной мере спорадический характер и оставили в памяти много неудачных сюжетов вроде перекосов приватизационной кампании.

Собственно административная реформа как формализованная последовательная программа, сформированная на базе некоего политического консенсуса, начинает реализовываться в 2000-е гг., когда значительно обновляется система правовых актов об экономическом регулировании, о государственной службе и порядке функционирования исполнительных органов государственной власти.

Среди приоритетных направлений административной реформы в 2003–2004 гг. выделялись следующие:

«— ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

— исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

— развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;

— организационное разделение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;

— завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти»².

В соответствии с Концепцией административной реформы 2006–2010 гг. работа велась в рамках следующих направлений:

— внедрение управления по результатам и проектного управления;

— регламентация и стандартизация государственных и муниципальных услуг (функций);

— предоставление информации о государственных услугах, оказываемых в электронной форме;

— организация предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу одного окна на базе многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг;

— оптимизация функций органов исполнительной власти;

— размещение государственного и муниципального заказа;

— противодействие коррупции³.

Административные барьеры — правовые, организационные, финансовые и прочие препятствия ведения деятельности (обычно предпринимательской), которые вызваны некой формальной необходимостью государственного контроля. Как правило, такие препятствия предполагают избыточные, излишние, необоснованные требования к субъектам, где баланс между стимулированием общественно полезной деятельности и осуществлением государственного контроля существенно нарушен в пользу последнего.

Данный термин широко используется в программных нормативных актах, посвященных российской административной реформе, вопросам государственной контрольно-надзорной деятельности, регулированию бизнеса, для описания таких практик государственного регулирования, которые препятствуют развитию здорового предпринимательства. В литературе говорят об административных барьерах в экономике, в бизнесе, выделяют административные барьеры в малом, среднем и крупном бизнесе.

Правительственная Концепция снижения административных барьеров 2011 г.⁴ говорит о следующих общесистемных мерах снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг:

— совершенствование системы лицензирования;

— совершенствование системы аккредитации;

— совершенствование системы уведомительного порядка осуществления предпринимательской и профессиональной деятельности;

— совершенствование системы государственного контроля и надзора;

— развитие и внедрение механизмов саморегулирования;

— оптимизация предоставления государственных и муниципальных услуг (включая разработку и утверждение административных регламентов, формирование реестров государственных и муниципальных услуг;

— оптимизация предоставления федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления платных услуг и т. д.);

— мониторинг качества и доступности государственных и муниципальных услуг;

— организация предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу одного окна в многофункциональных центрах⁵.

Административный регламент — это «нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги»⁶.

Базовые требования к административным регламентам установлены Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (ст. 13).

Так, разработку проекта административного регламента осуществляет орган, предоставляющий государственную или муниципальную услугу. Проекты административных регламентов подлежат независимой экспертизе и экспертизе, проводимой уполномоченным органом государственной власти (органом местного самоуправления). Предметом независимой экспертизы проекта административного регламента является оценка возможного положительного эффекта, а также возможных негативных последствий реализации положений проекта административного регламента для граждан и организаций. Такая независимая экспертиза может проводиться физическими и юридическими лицами в инициативном порядке за счет собственных средств.

Порядок разработки и утверждения административных регламентов федеральными органами исполнительной власти устанавливается Правительством РФ, порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а порядок разработки и утверждения административных регламентов предоставления муниципальных услуг устанавливается местной администрацией.

Структура административного регламента должна содержать следующие разделы:

«а) общие положения;

б) требования к порядку осуществления государственного контроля (надзора);

в) состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур (действий), требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур (действий) в электронной форме;

г) порядок и формы контроля за осуществлением государственного контроля (надзора);

д) досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих государственный контроль (надзор), а также их должностных лиц» (п. 12 «Правил разработки и утверждения административных регламентов осуществления государственного контроля (надзора)»)⁷.

Административный ресурс в общем смысле — властные возможности должностных лиц, вытекающие из факта занятия ими публичной должности. Сама по себе очевидная констатация наличия у должностных лиц определенного объема полномочий в антикоррупционной дискуссии малоинтересна. Значительно важнее, что в плохо институционализированной системе государственного управления, и шире — в политической системе, отсутствие четко установленного порядка реализации должностных полномочий и привлечения к ответственности нарушителей делает актуальной проблему злоупотребления административным ресурсом, т. е. использования властных возможностей не по прямому назначению, ради некой личной или групповой выгоды.

В последние годы термин «административный ресурс» начинает включаться в правовые исследования, появляется в серьезных научных юридических разработках, а также в официальных документах. В частности, интерес к феномену административного ресурса проявляет Венецианская комиссия (Европейская комиссия за демократию через право). Согласно ее докладу «О злоупотреблении административным ресурсом в ходе избирательных процессов» 2013 г., «административные ресурсы — это человеческие, финансовые, материальные, натуральные и другие нематериальные ресурсы, используемые кандидатами и государственными служащими на выборах, полученные в результате их контроля над персоналом в государственном секторе, над финансами и их распределением, доступа к государственным возможностям, а также ресурсы, получаемые в результате присущего им авторитетного или общественного положения выборных или государственных служащих, которые могут трансформироваться в политические или другие формы поддержки»⁸.

К настоящему времени термин закрепился в официальном языке и правовых актах. Например, в своем Послании Федеральному Собранию РФ 2007 г. Президент РФ В. В. Путин указывает: «И нужно прямо сказать, что прежние выборы по одномандатным округам не исключали проведения влиятельными региональными структурами так называемых “своих” кандидатов с использованием административного ресурса. Думаю, мы и до сих пор не преодолели этой проблемы, но все-таки новая система значительно снижает возможность применения подобных методов»⁹.

Российский Уголовный кодекс декларирует, что использование административного ресурса для влияния на избирательные комиссии должно жестко караться. Так, согласно ч. 3 ст. 141 УК («Воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий») вмешательство с использованием должностного или служебного положения в осуществление избирательной комиссией, комиссией референдума ее полномочий, установленных законодательством о выборах и референдумах, с целью повлиять на ее решения, а именно требование или указание должностного лица по вопросам регистрации кандидатов, списков кандидатов, подсчета голосов избирателей, участников референдума, участников общероссийского голосования и по иным вопросам, относящимся к исключительной компетенции избирательной комиссии, комиссии референдума, а равно неправомерное вмешательство в работу Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» наказывается штрафом в размере от двухсот тысяч до пятисот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет, либо принудительными работами на срок до четырех лет, либо лишением свободы на срок до четырех лет со штрафом в размере до восьмидесяти тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев либо без такового¹⁰.

Другой пример использования данного термина — письмо российской Федеральной антимонопольной службы (ФАС России) 2008 г.: «При оценке состояния конкурентной среды в сфере региональной розничной реализации нефтепродуктов среди прочего необходимо указать региональные факторы и особенности, влияющие на условия обращения товара и состояние конкурентной среды: <…> наличие у хозяйствующих субъектов регионального административного ресурса, степень и формы его использования, а также наличие различных письменных соглашений, договоров, заключенных с муниципальными органами власти, исполнительными органами власти субъекта Российской Федерации»¹¹.

(Подробнее о типах противоправного использования административного ресурса см. раздел «Злоупотребление административным ресурсом», а также «Формы злоупотребления административным ресурсом в ходе выборов».)

Административный штраф — это разновидность наказаний за совершение ряда административных правонарушений.

Согласно ст. 3.5. КоАП административный штраф является денежным взысканием, выражается в рублях и устанавливается для граждан в размере, как правило, не превышающем пяти тысяч рублей, а в других случаях, специально указанных в КоАП, — в соответствующем размере вплоть до шестидесяти миллионов рублей¹².

Также размер штрафа может выражаться в величине, кратной различным суммам, например:

— сумме неуплаченных и подлежащих уплате на момент окончания или пресечения административного правонарушения налогов, сборов или таможенных пошлин;

— сумме выручки правонарушителя от реализации товара (работы, услуги);

— начальной (максимальной) цене гражданско-правового договора, предметом которого является поставка товара, выполнение работы или оказание услуги (в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества) и который заключен от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, а также бюджетным учреждением или иным юридическим лицом;

— сумме излишнего дохода либо сумме убытков, которых лицо избежало в результате неправомерного использования инсайдерской информации и (или) манипулирования рынком;

— незадекларированной сумме наличных денежных средств и (или) стоимости денежных инструментов;

— цене совершенной государственным (муниципальным) унитарным предприятием или государственным (муниципальным) учреждением сделки и т. д.

При этом в случае установления размера штрафа, кратного различным суммам, КоАП определяет особые правила для его исчисления. Сумма административного штрафа подлежит зачислению в бюджет в полном объеме в соответствии с законодательством Российской Федерации¹³.

Активный подкуп — это термин, используемый в зарубежном праве для обозначения такого состава правонарушения, который в России известен как дача взятки. К примеру, согласно Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (ETS № 173) (заключена в г. Страсбурге 27 января 1999 г.) (далее — Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г.) стороны Конвенции принимают меры по противодействию активному подкупу национальных публичных должностных лиц (ст. 2), а именно «такие законодательные и иные меры, которые могут потребоваться для того, чтобы признать в качестве уголовных правонарушений в соответствии с ее внутренним правом преднамеренное обещание, предложение или предоставление каким-либо лицом, прямо или косвенно, какого-либо неправомерного преимущества любому из ее публичных должностных лиц для самого этого лица или любого иного лица, с тем чтобы это публичное должностное лицо совершило действия или воздержалось от их совершения при осуществлении своих функций»¹⁴.

Антикоррупционная оговорка — см. раздел «Стандартная антикоррупционная оговорка».

Антикоррупционная хартия российского бизнеса — это документ антикоррупционного саморегулирования российского предпринимательского сектора. Его принятие соответствует духу предписаний ст. 13.3 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее — Закон о противодействии коррупции 2008 г.), которая устанавливает общие рекомендации в отношении формирования механизмов корпоративного антикоррупционного комплаенс-контроля¹⁵.

Как указано на специальном сайте, посвященном этой инициативе, Антикоррупционная хартия российского бизнеса подписана 20 сентября 2012 г. четырьмя крупнейшими бизнес-союзами России: Российским союзом промышленников и предпринимателей (далее — РСПП), Торгово-промышленной палатой Российской Федерации, Общероссийской общественной организацией малого и среднего предпринимательства «ОПОРА РОССИИ», Общероссийской общественной организацией «Деловая Россия» — на ХI Инвестиционном форуме в г. Сочи при участии Председателя Правительства РФ Д. А. Медведева. Целью Хартии является активное содействие добровольному внедрению российскими компаниями специальных антикоррупционных программ, предусматривающих процедуры внутреннего контроля, отказ от преференций, закупки на основе открытых торгов, финансовый контроль, обучение и работу с персоналом, содействие правоохранительным органам и другие меры. Считается, что инициатива российского бизнеса находит государственную поддержку и признание соответствия высоким международным стандартам. Задачи реализации Хартии отражаются в Национальных планах противодействия коррупции, утверждаемых указами Президента РФ, учитываются в работе органов исполнительной власти и прокуратуры. РСПП и другие бизнес-союзы активно продвигают предложения по мерам государственной и общественной поддержки компаний — участников Хартии, выносят эти вопросы на обсуждение президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции и его рабочих групп. Хартия реализуется согласно дорожной карте (содержится в приложениях к документу). РСПП ведет сводный реестр организаций — участников Хартии и выдает свидетельство о включении компании в реестр. Для этого компания должна направить в РСПП или другое бизнес-объединение, подписавшее Хартию, заявление и анкету по установленной форме¹⁶.

Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов — разновидность специализированной профессиональной оценки текста нормативного правового акта или его проекта на предмет обнаружения положений, которые могут провоцировать или не предотвращают появление коррупционных взаимодействий в практике регулируемых актом отношений.

Внедрение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов являлось одним из ярко выраженных аспектов российской административной реформы. Основы ее проведения регулируются в настоящее время Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ (ред. от 5 декабря 2022 г.) «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».

Согласно этому документу, антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) проводится:

1) прокуратурой — в установленном Генеральной прокуратурой РФ порядке;

2) федеральным органом исполнительной власти в области юстиции (Министерством юстиции РФ);

3) органами, организациями, их должностными лицами — в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления¹⁷.

В каждом случае антикоррупционная экспертиза проводится согласно методике, определенной Правительством РФ¹⁸.

При этом Закон устанавливает, что прокуроры в ходе осуществления своих полномочий проводят антикоррупционную экспертизу действующих нормативных правовых актов органов, организаций, их должностных лиц по вопросам, касающимся:

1) прав, свобод и обязанностей человека и гражданина;

2) государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федерального закона;

3) социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы¹⁹.

В то же время задачей Министерства юстиции РФ является проведение антикоррупционной экспертизы:

1) проектов федеральных законов, проектов указов Президента РФ и проектов постановлений Правительства РФ, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, — при проведении их правовой экспертизы;

2) проектов поправок Правительства РФ к проектам федеральных законов, подготовленным федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, — при проведении их правовой экспертизы;

3) нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований — при их государственной регистрации;

4) нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации — при мониторинге их применения и при внесении сведений в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации²⁰.

Помимо реализации своей компетенции в этом направлении со стороны прокуратуры и органов юстиции Закон указывает, что органы, организации, их должностные лица проводят антикоррупционную экспертизу принятых ими нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения. В случае обнаружения в нормативных правовых актах (проектах нормативных правовых актов) коррупциогенных факторов, принятие мер по устранению которых не относится к их компетенции, информируют об этом органы прокуратуры²¹.

Антикоррупционные гарантии при финансировании политических партий и избирательных кампаний — это один из ключевых аспектов противодействия такому виду коррупции, как политическая коррупция. В современной западной политико-правовой дискуссии этот аспект часто и вовсе исчерпывает содержание понятия политической коррупции, если речь идет об анализе практики «старых» демократий. Однако рассмотрение истории становления стран западноевропейской политико-правовой культуры, а также анализ политических процессов в современных государствах с неустойчивыми институтами воспроизводства и функционирования власти показывает, что с точки зрения антикоррупционной проблематики также необходимо рассматривать в контексте противодействия политической коррупции такие проблемы, как лоббизм, злоупотребление административным ресурсом в ходе выборов, проблемы системной коррупции и многие другие (см. раздел «Политическая коррупция»).

Собственно в отношении антикоррупционных гарантий финансирования политических партий и избирательных кампаний начинают складываться авторитетные международные стандарты. Одним из примеров документа, где они содержатся, является Рекомендация Комитета министров Совета Европы от 8 апреля 2003 г. № Rec (2003) 4 «Об общих правилах борьбы с коррупцией при финансировании политических партий и избирательных кампаний».

Согласно данному акту и государство, и граждане имеют право осуществлять материальное обеспечение политических партий. Государство должно предоставлять политическим партиям поддержку, которая должна быть ограничена взносами в разумных размерах. Государство может финансировать политические партии. Распределение средств при государственном обеспечении политических партий должно осуществляться в соответствии с принципом объективности, справедливости и разумности. Государства должны гарантировать, чтобы материальное обеспечение политических партий со стороны государства и (или) граждан не вело к уменьшению независимости этих партий (ст. 1)²².

Согласно тому же документу, принимаемые государствами меры по регулированию пожертвований в пользу политических партий должны предусматривать специальные нормы, чтобы:

— избегать конфликта интересов;

— обеспечивать прозрачность пожертвований и избегать случаев тайных пожертвований;

— избегать причинения вреда деятельности политических партий;

— обеспечивать независимость политических партий (ст. 3).

Также государства должны:

— обеспечить, чтобы пожертвования в пользу политических партий, если сумма сделки превышает определенный предел, осуществлялись публично;

— рассмотреть возможность принятия норм, ограничивающих максимальную стоимость подарков политическим партиям;

— принять меры для предупреждения нарушения установленных пределов (ст. 3).

Государства должны особым образом ограничить, запретить или регулировать по-другому пожертвования со стороны иностранных жертвователей (ст. 7).

Антикоррупционные конвенции — совокупность международных соглашений, посвященных проблеме противодействия коррупции на глобальном или региональном международном уровне.

К числу наиболее известных и влиятельных антикоррупционных конвенций, которые привели к изменению российского законодательства и продолжают корректировать его содержание, можно отнести в первую очередь следующие:

— Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (принята в г. Нью-Йорке 31 октября 2003 г. резолюцией № 58/4 на 51-м пленарном заседании 58-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН) (далее — Конвенция ООН против коррупции 2003 г.)²³;

— Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (ETS № 173) (заключена в г. Страсбурге 27 января 1999 г.) (далее — Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г.)²⁴;

— Конвенция ОЭСР по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок от 21 ноября 1997 г.²⁵

Отметим, что в более широкий список крупнейших международных антикоррупционных документов, которые обозначаются в литературе как «антикоррупционные конвенции», могут включаться, кроме того, такие, как:

— конвенции, декларации и другие документы ООН, Совета Европы и других международных межправительственных организаций по отдельным направлениям противодействия коррупции, например Декларация ООН о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях 1996 г.; Конвенция Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности и о финансировании терроризма 2005 г.; Международный кодекс поведения государственных должностных лиц 1996 г.; Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка 1979 г.;

— различные антикоррупционные документы Комитета министров Совета Европы, не имеющие статуса конвенции, например Рекомендация Комитета министров Совета Европы № Rec (2003) 4 «Об общих правилах борьбы с коррупцией при финансировании политических партий и избирательных кампаний» 2003 г.; Рекомендация Комитета министров Совета Европы государствам-членам № CM/Rec (2017) 2 «О правовом регулировании лоббистской деятельности в сфере принятия государственных решений» 2017 г.; резолюция Комитета министров Совета Европы № 97 (24) «О двадцати руководящих принципах борьбы против коррупции» 1997 г.;

— Конвенция Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (ETS № 174) (заключена в г. Страсбурге 4 ноября 1999 г.) (далее — Конвенция Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию 1999 г.) (не была ратифицирована Российской Федерацией);

— документы «Большой восьмерки» (G8), например Антикоррупционная резолюция «Борьба с коррупцией на высоком уровне» 2006 г.;

— антикоррупционные соглашения, достигнутые в рамках СНГ, например Рекомендации по совершенствованию законодательства государств — участников СНГ в сфере противодействия коррупции 2012 г.;

— другие документы международных правительственных и неправительственных организаций и объединений, которые служат различным антикоррупционным задачам, например Международные стандарты по противодействию отмыванию денег, финансированию терроризма и финансированию распространения оружия массового уничтожения в ред. 2012 г. (известные как 40 рекомендаций ФАТФ); Всеобщие директивы по противодействию отмыванию доходов в частном банковском секторе 2000 г. (известные как Вольфсбергские принципы) и многие другие.

Антикоррупционные принципы публичных закупок — основные идеи, обеспечивающие реализацию антикоррупционных задач в системе закупок для государственных и муниципальных нужд.

Конвенция ООН против коррупции 2003 г. в ст. 9 предусматривает, что «каждое Государство-участник принимает, в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы, необходимые меры для создания надлежащих систем закупок, которые основываются на прозрачности, конкуренции и объективных критериях принятия решений и являются эффективными с точки зрения предупреждения коррупции. Такие системы, которые могут предусматривать надлежащие пороговые показатели при их применении, затрагивают, среди прочего, следующее:

a) публичное распространение информации, касающейся закупочных процедур и контрактов на закупки, включая информацию о приглашениях к участию в торгах и надлежащую или уместную информацию о заключении контрактов, с тем чтобы предоставить потенциальным участникам торгов достаточное время для подготовки и представления их тендерных заявок;

b) установление, заблаговременно, условий участия, включая критерии отбора и принятия решений о заключении контрактов, а также правила проведения торгов, и их опубликование;

c) применение заранее установленных и объективных критериев в отношении принятия решений о публичных закупках в целях содействия последующей проверке правильности применения правил или процедур;

d) эффективную систему внутреннего контроля, включая эффективную систему обжалования, для обеспечения юридических средств оспаривания и средств правовой защиты в случае несоблюдения правил или процедур, установленных согласно настоящему пункту;

e) меры регулирования, в надлежащих случаях, вопросов, касающихся персонала, который несет ответственность за закупки, например требование о декларировании заинтересованности в конкретных публичных закупках, процедуры проверки и требования к профессиональной подготовке»²⁶.

Антикоррупционные стандарты согласно российскому Закону о противодействии коррупции 2008 г. — это единая система запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в соответствующей области²⁷.

В настоящее время данный термин в российском законодательстве используется скорее в символическом смысле, отсылая к законам, другим нормативным правовым актам, а также международным антикоррупционным обязательствам государства, нежели предполагая некий исчерпывающий и хорошо структурированный набор требований. Этим термином активно оперирует Модельный закон СНГ «Основы законодательства об антикоррупционной политике» 2003 г.²⁸

Аффилированные лица согласно нормативной дефиниции, установленной Законом РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-1 (ред. от 26 июля 2006 г.) «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» (далее — Закон о конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках 1991 г.), — это «физические и юридические лица, способные оказывать влияние на деятельность юридических или физических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность» (ст. 4)²⁹.

Понятие аффилированного лица в антикоррупционной практике может использоваться, в частности, для установления ситуации конфликта интересов.

Согласно тому же закону аффилированными лицами юридического лица являются:

«член его совета директоров (наблюдательного совета) или иного коллегиального органа управления, член его коллегиального исполнительного органа, а также лицо, осуществляющее полномочия его единоличного исполнительного органа;

лица, принадлежащие к той группе лиц, к которой принадлежит данное юридическое лицо;

лица, которые имеют право распоряжаться более чем двадцатью 20 процентами общего количества голосов, приходящихся на голосующие акции либо составляющие уставный или складочный капитал вклады, доли данного юридического лица;

юридическое лицо, в котором данное юридическое лицо имеет право распоряжаться более чем 20 процентами общего количества голосов, приходящихся на голосующие акции либо составляющие уставный или складочный капитал вклады, доли данного юридического лица;

если юридическое лицо является участником финансово-промышленной группы, к его аффилированным лицам также относятся члены советов директоров (наблюдательных советов) или иных коллегиальных органов управления, коллегиальных исполнительных органов участников финансово-промышленной группы, а также лица, осуществляющие полномочия единоличных исполнительных органов участников финансово-промышленной группы»³⁰.

Аффилированными лицами физического лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность, являются:

«лица, принадлежащие к той группе лиц, к которой принадлежит данное физическое лицо;

юридическое лицо, в котором данное физическое лицо имеет право распоряжаться более чем 20 процентами общего количества голосов, приходящихся на голосующие акции либо составляющие уставный или складочный капитал вклады, доли данного юридического лица»³¹.

— Б —

Бенефициарный владелец — см. раздел «Обязанности юридического лица по раскрытию информации о своих бенефициарных владельцах».

Близкое родство или свойство в российском законодательстве о государственной службе — это одна из разновидностей ограничений для приема на государственную службу, установленная с целью предотвращения непотизма (кумовства).

Так, гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае «близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому, за исключением замещения должности гражданской службы в уполномоченных в сфере лесных отношений органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях»³².

(См. также раздел «Фаворитизм».)

Блокчейн (англ. blockchain — цепочка блоков) — технология ведения электронного реестра данных в идентичном виде одновременно в нескольких связанных друг с другом информационных хранилищах. Внесение любых изменений в информационный массив хотя бы в одном хранилище отражается во всех остальных. Это качество блокчейн-технологии при наличии достаточно большого количества информационных хранилищ и их устойчивости к хакерским атакам делает ее весьма полезной для обеспечения прозрачности управления и внешнего контроля любых процессов, где это является принципиально важным.

Первоначально блокчейн-технологии стали популярны в сфере финансов (в отрасли финтех), привели к созданию различных криптовалют (например, биткоинов) и криптовалютных бирж. Однако преимущества данной технологии слишком очевидны, чтобы игнорировать их и при формировании системы антикоррупционных правовых и организационных гарантий нового типа.

В настоящее время технология тестируется в разных странах, например, при ведении различных государственных реестров (прав, объектов), формировании электронных торговых и закупочных площадок, обеспечении прозрачности деятельности органов власти, декларировании активов должностных лиц, а также проведении процедур голосования граждан на выборах³³ и т. д.

В России применение данной технологии уже много лет включается в планы развития системы управления различных государственных органов³⁴.

«Большая коррупция» (англ. grand corruption — значительная коррупция, «элитарная коррупция», коррупция «в верхах») — термин, который в настоящее время прорабатывается на уровне ряда международных организаций с целью включения в международные антикоррупционные документы обязательств государств по борьбе с коррупцией среди представителей высшего чиновничества и руководителей крупного бизнеса.

Россия заявила о приверженности идее противодействовать коррупции такого рода, подписав в 2006 г. Антикоррупционную декларацию «Большой восьмерки» «Борьба с коррупцией на высоком уровне».

В тексте документа, подписанного от лица России президентом В. В. Путиным, среди прочего заявлено: «Мы признаем существование взаимосвязи между коррупцией и неэффективным государственным управлением. Мы подтверждаем наше обязательство преследовать акты коррупции в судебном порядке и не допускать того, чтобы коррумпированные чиновники пользовались плодами своей преступной деятельности в рамках наших финансовых систем. Масштабная коррупция среди руководящих работников высокого уровня в исполнительной, судебной и законодательной ветвях власти может оказывать разрушительное влияние на демократию, принципы верховенства закона и социально-экономическое развитие. Мы признаем, что коррупция способствует распространению организованной преступности и терроризма, подрывает доверие общества к правительству и дестабилизирует экономику. Коррупция среди государственных чиновников может препятствовать иностранным инвестициям, сдерживать экономический рост и устойчивое развитие и расшатывать устои правовой и судебной систем. Коррупция напрямую и наиболее тяжело сказывается прежде всего на малоимущих слоях населения»³⁵.

Какое-либо легальное или некое общепринятое доктринальное определение «большой коррупции» отсутствует как в России, так и за рубежом. Известная международная антикоррупционная организация «Трансперенси Интернешнл» (признана в России нежелательной организацией решением Генпрокуратуры РФ 3 марта 2023 г. — https://minjust.gov.ru/ru/documents/7756/) в 2016 г. сформулировала рабочее определение, согласно которому (в сокращенном виде) «большая коррупция» означает ситуацию, когда должностное или любое другое лицо лишает существенную часть населения государства его фундаментальных прав либо причиняет государству и обществу значительный материальный ущерб в результате злоупотреблений коррупционного характера.

— В —

Взятка — см. разделы «Дача взятки» и «Получение взятки».

Внеплановая проверка в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ (ред. от 24 июля 2023 г.) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — Закон о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля и муниципального контроля 2008 г.) — это разновидность контрольных мероприятий, проводимых контрольным органом в отношении юридического лица или индивидуального предпринимателя для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами (ст. 2)³⁶.

Предметом внеплановой проверки является «соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда Российской Федерации, особо ценным, в том числе уникальным, документам Архивного фонда Российской Федерации, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение, входящим в состав национального библиотечного фонда, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда» (ст. 10)³⁷.

Вольфсбергские принципы — это краткое наименование документа под названием «Всеобщие директивы по противодействию отмыванию доходов в частном банковском секторе».

Одиннадцать ведущих банков мира (Société Générale, Deutsche Bank AG, ABN AMRO Bank N.V., Banco Santander Central Hispano S.A., Credit Suisse Group, UBS AG, HSBC, Barclays Bank, The Chase Manhattan Private Bank, Citibank N.A., J. P. Morgan) инициировали разработку и подписали Вольфсбергские принципы 30 октября 2000 г.

«Вольфсбергские принципы содержат приоритетные направления политики банков и основные элементы механизмов по предотвращению использования банковской системы для легализации доходов, полученных преступным путем. В основе политики любого банка в соответствии с Вольфсбергскими принципами должно лежать правило, согласно которому банк может устанавливать отношения только с теми клиентами, в отношении источников доходов или финансирования которых может быть в разумных пределах подтверждено их законное происхождение. Вместе с тем Вольфсбергские принципы предполагают, что конкретные механизмы противодействия отмыванию доходов, полученных преступным путем, могут определяться по усмотрению банка.

В целях более активного применения международных стандартов в области осуществления мер борьбы с отмыванием “грязных” денег Банк России направляет для использования в работе кредитных организаций Вольфсбергские принципы для разработки ими собственной политики противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, а также для организации работы с клиентами»³⁸.

Выгодоприобретатель согласно Федеральному закону от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ (ред. от 11 марта 2024 г.) «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» (далее — Закон о противодействии легализации преступных доходов 2001 г.) — это «лицо, к выгоде которого действует клиент, в том числе на основании агентского договора, договоров поручения, комиссии и доверительного управления, при проведении операций с денежными средствами и иным имуществом»³⁹.

Данный термин получил распространение в литературе и в нормативных актах в связи с необходимостью описания стремления коррупционеров завуалировать свою преступную активность и избежать привлечения к юридической ответственности.

Высшие должностные лица — это условное обозначение категории должностных лиц, которые замещают высшие для своего уровня публичной власти должности.

В российском законодательстве высшим должностным лицом муниципального образования является глава этого муниципального образования⁴⁰. Высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации является губернатор (глава) соответствующего субъекта Российской Федерации. Согласно действующему законодательству, это лицо, осуществляющее руководство исполнительной властью в субъекте Российской Федерации и определяющее структуру органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации⁴¹. Продолжая данную логику, можно было бы охарактеризовать Президента РФ как высшее должностное лицо федерального уровня. Однако в действующей Конституции РФ 1993 г. Президент РФ имеет особый, еще более высокий статус и обозначается как «глава государства»⁴².

Восприятие высших должностных лиц только как воплощающих в единственном лице верховную власть соответствующего территориального уровня характерно в основном для российского конституционного законодательства. За пределами данного контекста термин «высшие должностные лица» обретает более широкое значение, близкое содержанию такого термина, как «лица, замещающие государственные должности Российской Федерации» (см. подробнее раздел «Государственные должности»). Иначе говоря, термин «высшие должностные лица» обозначает не единственное лицо соответствующего территориального уровня власти, а целую прослойку лиц, отличающихся от обычных гражданских служащих своим более высоким должностным статусом.

В настоящее время вопрос об определенности круга высших должностных лиц, как и в целом определенности перечня носителей государственных антикоррупционных обязательств, предусмотренных действующим антикоррупционным законодательством, является крайне актуальным.

В российское официальное делопроизводство начинает проникать и русскоязычный аналог английского термина politically exposed persons (политически значимые лица) главным образом в связи с проблематикой противодействия легализации коррупционных активов и имплементацией рекомендаций ФАТФ, который находится в близком соотношении с понятием «высшие должностные лица» (см. раздел «Политически значимые лица»).

— Г —

Гласность — один из системообразующих принципов деятельности органов власти, который предусматривает открытость, прозрачность, публичность их функционирования и вынесения решений.

Данный термин в российском законодательстве и правовой доктрине весьма многозначен. Оценивая круг возможных постановок вопроса об открытости власти в российской политико-правовой доктрине, сегодня можно выделить по меньшей мере три больших области научной дискуссии.

Во-первых, идея открытости власти выражается в категории открытого общества. В этом аспекте она теснейшим образом связана с тезисом о гласности времен перестройки в СССР и означает возможность свободного обсуждения в общественной среде любых социально-политических проблем. Здесь открытость власти означает не столько предоставление информации гражданам, сколько включение общества в формирование политической повестки. Предполагается, что таким образом народ вовлекается в политическую жизнь, допускается к реальному осуществлению принадлежащей ему власти.

В-вторых, открытость власти выражена сегодня в большом блоке обязательств государственных органов и органов местного самоуправления по обеспечению доступности находящихся в их распоряжении документов и материалов.

Такая постановка вопроса раскрывает тезис об отсутствии в демократическом государстве секретов от граждан и формулируется в значительной мере в теории субъективного конституционного права граждан на доступ к информации («права знать»), которая за последние полвека претерпела существенную эволюцию. Если ранее вопрос стоял лишь о необходимости бесперебойного снабжения общественности нормативными актами и гарантирования доступа граждан к личным делам и информации о себе, которая имеется в распоряжении органов власти, то теперь «право знать» предполагает проактивное раскрытие органами власти любой информации, которая не является секретной или конфиденциальной, даже если на этот счет нет специального запроса гражданина. Это раскрытие данных реализуется потому, что информация, находящаяся в распоряжении органов власти, принадлежит обществу, а не государственным органам, а основанность современного делопроизводства на информационных технологиях делает процесс обеспечения доступности данных простым и дешевым⁴³.

В-третьих, идея открытости находит свое воплощение в новой управленческой концепции современного государственного администрирования, которое не просто использует информацию в электронной форме, а эксплуатирует высокотехнологичные программные способы оказания государственных услуг населению, активно поддерживает непосредственную двустороннюю коммуникацию с гражданами, а также стимулирует общественную экспертизу и контроль за своей деятельностью. Эта концепция получила название «открытое правительство». В отличие от двух предыдущих воплощений идеи открытости концепция открытого правительства не является основой демократии и не направлена только на реализацию права на доступ к информации как нового конституционного права граждан. Ее назначение состоит в том, чтобы с максимальной продуктивностью использовать современные телекоммуникации для обеспечения эффективности государственного аппарата при выработке решений и в обслуживании граждан (см. подробнее раздел «Открытое правительство»).

Государственная гражданская служба Российской Федерации (гражданская служба) — разновидность государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации⁴⁴. Государственная гражданская служба Российской Федерации подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации.

Государственные должности (государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации) — должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, органов публичной власти федеральной территории, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации⁴⁵.

В России как федеративном государстве имеется два уровня государственной власти — федеральный и уровень субъектов Российской Федерации. Лица, замещающие в них ключевые должностные позиции, если они соответствуют указанным признакам (должности установлены актами высшей юридической силы Российской Федерации или ее субъектов и предназначены для непосредственного исполнения полномочий государственных органов), именуются «занимающими государственные должности». Другая категория работников государственных органов — лица, замещающие должности государственной гражданской службы Российской Федерации (см. раздел «Государственная гражданская служба Российской Федерации», «Государственный гражданский служащий Российской Федерации», «Федеральный государственный служащий»).

Также в России имеется еще один уровень публичной власти, не относящийся согласно Конституции РФ к двум указанным уровням государственной власти, — это муниципальная власть (или власть местного самоуправления). Работники органов местного самоуправления также подразделяются на замещающих муниципальные должности и замещающих должности муниципальной службы (см. разделы «Муниципальная должность», «Муниципальная служба»).

Сводный перечень собственно «государственных должностей Российской Федерации» установлен Указом Президента Российской Федерации от 11 января 1995 г. № 32 «О государственных должностях Российской Федерации». К их числу относятся: Президент РФ, Председатель Правительства РФ и его заместители, федеральные министры, Чрезвычайные и Полномочные Послы РФ, сенаторы РФ и депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ, все федеральные судьи, члены Центральной избирательной комиссии РФ, Генеральный прокурор РФ, Председатель Следственного комитета РФ, Секретарь Совета Безопасности РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ, Уполномоченный при Президенте РФ по защите прав предпринимателей, губернаторы, аудиторы Счетной палаты, Председатель Центрального банка РФ и др.⁴⁶

Перечень государственных должностей субъектов Российской Федерации устанавливается законами субъектов Российской Федерации. Однако Президент РФ утверждает Перечень типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации. К их числу относятся заместители высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, член высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, судьи конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации, члены избирательной комиссии субъекта Российской Федерации с правом решающего голоса, аудитор контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека (ребенка, коренных малочисленных народов) в субъекте Российской Федерации, мировые судьи⁴⁷.

Государственные закупки (госзакупки, государственные и муниципальные закупки) — см. раздел «Закупки для государственных или муниципальных нужд».

Государственные и муниципальные услуги — это термин, отражающий влияние концепции сервисного государства в современном российском законодательстве. По существу, речь идет о некоем результате работы государственного органа или органа местного самоуправления, который предоставляется конкретному физическому или юридическому лицу (например, в виде выдачи справок, разрешений, лицензий и т. д.).

По своей природе правовое регулирование в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг связано с проблематикой устранения административных барьеров, то есть с ликвидацией или сокращением возможностей для реализации на практике ситуаций повышенного коррупционного риска, когда гражданину, предпринимателю или юридическому лицу требуется получение некоего разрешительного документа от органа власти, на выдачу которого у последнего имеется установленная законом монополия.

Определяется данный термин в Федеральном законе от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ (ред. от 25 декабря 2023 г.) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее — Закон об организации предоставления государственных и муниципальных услуг 2010 г.) следующим образом. Государственная услуга, предоставляемая федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, — это деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги⁴⁸.

Муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления, — это деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставами муниципальных образований⁴⁹.

В связи с понятием «государственные и муниципальные услуги» Закон об организации предоставления государственных и муниципальных услуг 2010 г. устанавливает дефиниции других понятий, важных для российского антикоррупционного законодательства, таких как «административный регламент», «многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг», «портал государственных и муниципальных услуг» и др. (см. соответствующие разделы).

Государственный гражданский служащий Российской Федерации — см. раздел «Гражданский служащий», «Федеральный государственный служащий».

Государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации — это гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. В случаях, предусмотренных федеральным законом, государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации может получать денежное содержание (вознаграждение) также за счет средств федерального бюджета⁵⁰.

Государственный заказчик в законодательстве о госзакупках — это государственный орган (в том числе орган государственной власти), Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос», публично-правовая компания «Единый заказчик в сфере строительства», орган управления государственным внебюджетным фондом либо государственное казенное учреждение, действующие от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, уполномоченные принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации и осуществляющие закупки⁵¹.

Государственный контроль — одна из сфер государственно-властной деятельности, подлежащая особой антикоррупционной оценке в связи с высокими коррупционными рисками при реализации полномочий должностных лиц в этой области.

Согласно Закону о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля 2008 г. государственный контроль (надзор) — это деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (далее — обязательные требования), посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, организации и проведения мероприятий по профилактике нарушений обязательных требований, мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.

Полномочия по осуществлению государственного контроля (надзора) за соблюдением требований законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих космическую деятельность, в соответствии с федеральными законами осуществляются Государственной корпорацией по космической деятельности «Роскосмос».

Отдельные полномочия по осуществлению федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), федерального государственного пожарного надзора, государственного надзора в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий, федерального государственного охотничьего надзора, федерального государственного надзора в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания, государственного портового контроля, федерального государственного пробирного надзора, а также контроля за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма организациями, индивидуальными предпринимателями, осуществляющими скупку, куплю-продажу драгоценных металлов и драгоценных камней, ювелирных изделий из них и лома таких изделий, в соответствии с федеральными законами могут осуществляться государственными учреждениями, подведомственными соответственно федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации⁵².

Гражданский служащий — гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации⁵³.

(См. также разделы «Государственный гражданский служащий Российской Федерации», «Государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации», «Федеральный гражданский служащий».)

ГРЕКО (аббревиатура от фр. Groupe d’États contre la corruption, GRECO — Группа государств против коррупции) — специализированный орган Совета Европы, призванный обеспечивать мониторинг реализации антикоррупционных конвенций Совета Европы государствами — членами этой организации. Российская Федерация входила в Совет Европы с 1996 по 2022 г.

Поручение о разработке частичного и расширенного соглашения о создании ГРЕКО с целью усиления возможностей ее членов в борьбе с коррупцией путем осуществления наблюдения за выполнением их обязательств в этой области было сформулировано в заключительном коммюнике 102-го заседания Комитета министров Совета Европы 1998 г.⁵⁴

Согласно положениям Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г. мониторинг выполнения договаривающимися сторонами настоящей Конвенции осуществляется Группой государств против коррупции (ГРЕКО) (ст. 24). При этом указано, что любое государство, не являющееся членом ГРЕКО, автоматически становится таковым с даты вступления для него Конвенции в юридическую силу (ст. 32)⁵⁵.

Аналогичные положения зафиксированы в тексте Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию 1999 г. (ст. 14 и 15)⁵⁶.

Главный инструмент работы ГРЕКО — выработка рекомендаций по итогам оценки имплементации положений антикоррупционных конвенций в национальное законодательство стран-членов⁵⁷. Российская Федерация являлась членом ГРЕКО с 2007 г.

— Д —

Дача взятки — коррупционное преступление, предусмотренное ст. 291 УК РФ. Согласно положениям данной статьи дача взятки должностному лицу, иностранному должностному лицу либо должностному лицу публичной международной организации лично или через посредника (в том числе когда взятка по указанию должностного лица передается иному физическому или юридическому лицу) наказывается штрафом в размере до пятисот тысяч рублей, или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до одного года, или в размере от пятикратной до тридцатикратной суммы взятки, либо исправительными работами на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового, либо принудительными работами на срок до трех лет, либо лишением свободы на срок до двух лет со штрафом в размере от пятикратной до десятикратной суммы взятки или без такового⁵⁸.

Квалифицирующими признаками состава данного преступления является дача взятки в значительном размере (ч. 2 ст. 291), дача взятки за совершение заведомо незаконных действий (бездействий) (ч. 3 ст. 291), совершение деяния группой лиц по предварительному сговору или организованной группой, либо в крупном размере (ч. 4 ст. 291), либо, наконец, совершение деяния в особо крупном размере (ч. 5 ст. 291).

Данная статья содержит примечание, согласно которому лицо, давшее взятку, освобождается от уголовной ответственности, если оно активно способствовало раскрытию и (или) расследованию преступления и либо в отношении его имело место вымогательство взятки со стороны должностного лица, либо лицо после совершения преступления добровольно сообщило в орган, имеющий право возбудить уголовное дело, о даче взятки.

«Двадцать руководящих принципов борьбы против коррупции» — это ключевые идеи антикоррупционной деятельности, выделенные Комитетом министров Совета Европы в 1997 г. в специальной Резолюции № (97) 24, которая вышла в свет по итогам рассмотрения Декларации 2-го саммита Совета Европы, принятой в г. Страсбурге 11 октября 1997 г., наряду с другими приоритетными вопросами безопасности граждан, такими как борьба с терроризмом, наркоманией и защита детей.

Согласно документу эти двадцать руководящих принципов борьбы против коррупции состоят в следующем:

1) проводить эффективные меры для предотвращения коррупции и в этой связи развивать общественное сознание и способствовать продвижению этического поведения;

2) обеспечивать скоординированные действия по криминализации внутригосударственной и международной коррупции;

3) гарантировать, что те, кто отвечает за предотвращение, расследование, предъявление обвинения и судебное рассмотрение дел, связанных с коррупцией, пользуются независимостью и автономностью, соответствующими их функциям, являются свободными от ненадлежащего влияния и располагают эффективными средствами для того, чтобы собрать доказательства, защищая людей, которые помогают властям в борьбе с коррупцией, и сохраняя конфиденциальность расследований;

4) обеспечивать соответствующие меры для конфискации и лишения доходов в результате случаев коррупции;

5) обеспечивать соответствующие меры для предотвращения случаев использования юридических лиц для прикрытия актов коррупции;

6) ограничивать иммунитет от расследования, предъявления обвинения или судебного преследования в связанных с коррупцией делах в той степени, которая необходима в демократическом обществе;

7) способствовать специализации людей или органов, отвечающих за борьбу с коррупцией, и обеспечивать их соответствующими средствами, а также обучать их для исполнения своих задач;

8) гарантировать, что налоговое законодательство и власти, отвечающие за его применение, вносят вклад в борьбу с коррупцией эффективным и скоординированным способом, в частности отказывая в возможности снижения налогов, согласно закону или на практике, в связи со взятками или другими расходами, связанными с коррупцией;

9) гарантировать, что при организации, функционировании и принятии решений органами государственной власти учитывается необходимость борьбы с коррупцией, в особенности путем обеспечения прозрачности, совместимой с необходимостью достижения эффективности;

10) гарантировать, что правила, касающиеся прав и обязанностей должностных лиц, учитывают требования, связанные с борьбой с коррупцией, и обеспечивают соответствующие и эффективные дисциплинарные меры, способствуют дальнейшему уточнению действий, ожидаемых от должностных лиц, с помощью соответствующих методов, например кодексов поведения;

11) гарантировать, что к действиям представителей органов государственной власти и действиям в общественном секторе применяются соответствующие аудиторские процедуры;

12) подтверждать значение аудита для предотвращения и обнаружения коррупции вне органов государственной власти;

13) гарантировать, что система общественных обязательств или общественной ответственности принимает во внимание последствия коррумпированного поведения государственных должностных лиц;

14) принимать соответствующие прозрачные процедуры для государственных заказов, которые способствуют справедливой конкуренции и сдерживают коррупционеров;

15) поощрять принятие избранными представителями кодексов поведения и способствовать принятию правил финансирования политических партий и избирательных кампаний, которые сдерживают коррупцию;

16) обеспечивать свободное получение и распространение информации по вопросам коррупции средствами массовой информации только с теми ограничениями, которые являются необходимыми в демократическом обществе;

17) гарантировать, чтобы гражданское право принимало во внимание потребность борьбы с коррупцией и в особенности обеспечивало эффективные средства возмещения для тех, чьи права и интересы затронуты коррупцией;

18) поощрять исследования в сфере противодействия коррупции;

19) обеспечивать, чтобы в каждом аспекте борьбы с коррупцией принимались бы во внимание возможные связи с организованной преступностью и отмыванием денежных средств;

20) развивать в самой возможной широкой степени международное сотрудничество во всех областях борьбы с коррупцией⁵⁹.

Декларирование доходов и расходов — см. раздел «Представление сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера».

Дисквалификация — разновидность административных наказаний, установленная ст. 3.11 КоАП.

Дисквалификация заключается в лишении физического лица права замещать должности федеральной государственной гражданской службы, должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, должности муниципальной службы, занимать должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, либо осуществлять деятельность по предоставлению государственных и муниципальных услуг либо деятельность в сфере подготовки спортсменов (включая их медицинское обеспечение) и организации и проведения спортивных мероприятий, либо осуществлять деятельность в области проведения экспертизы промышленной безопасности, либо осуществлять деятельность в области технического осмотра транспортных средств, либо осуществлять деятельность в области независимой оценки пожарного риска (аудита пожарной безопасности), либо осуществлять деятельность в области проведения экспертизы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, либо осуществлять медицинскую деятельность или фармацевтическую деятельность, либо осуществлять деятельность в области управления многоквартирными домами.

Административное наказание в виде дисквалификации назначается судьей. Такое наказание может назначаться только в качестве основного (не дополнительного) административного наказания. Дисквалификация устанавливается на срок от шести месяцев до трех лет.

Дисквалификация может быть применена к лицам, замещающим должности федеральной государственной гражданской службы, должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, должности муниципальной службы, к лицам, осуществляющим организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органе юридического лица, к членам совета директоров (наблюдательного совета), к лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, к лицам, занимающимся частной практикой, к лицам, являющимся работниками многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг, работниками иных организаций, осуществляющих в соответствии с законодательством Российской Федерации функции многофункционального центра, или работниками государственного учреждения, осуществляющего деятельность по предоставлению государственных услуг в области государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и государственного кадастрового учета недвижимого имущества, либо к тренерам, специалистам по спортивной медицине или иным специалистам в области физической культуры и спорта, занимающим должности, предусмотренные перечнем, утвержденным в соответствии с законодательством Российской Федерации, либо к экспертам в области промышленной безопасности, либо к экспертам в области оценки пожарного риска, либо к лицам, осуществляющим деятельность в области проведения экспертизы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, медицинским работникам, фармацевтическим работникам, либо к лицам, осуществляющим деятельность в области управления многоквартирными домами, либо к техническим экспертам в области технического осмотра транспортных средств⁶⁰.

Доверительное управление имуществом — это институт гражданского права, который используется в антикоррупционном законодательстве в случае, если владение имуществом государственными служащими и приравненными к ним категориями лиц несет риск возникновения конфликта интересов. В такой ситуации данные лица обязаны передать ценные бумаги в доверительное управление согласно установленному законодательством порядку⁶¹.

Среди прочего можно отметить, что доверительное управление имуществом, которое предусматривает инвестирование в иностранные финансовые инструменты, не допускается для лиц, на которых распространяются ограничения, установленные Федеральным законом от 7 мая 2013 г. № 79-ФЗ (ред. от 10 июля 2023 г.) «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами» (далее — Закон о запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады) 2013 г.)⁶².

Должности государственной гражданской службы — должности, учрежденные законом или указом Президента РФ (для должностей федеральной государственной гражданской службы) или законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (для должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации) в целях обеспечения исполнения полномочий государственного органа либо лица, замещающего государственную должность⁶³.

Должности гражданской службы подразделяются на категории и группы. Так, выделяются следующие категории должностей:

1) руководители — должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий;

2) помощники (советники) — должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей;

3) специалисты — должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий;

4) обеспечивающие специалисты — должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий⁶⁴.

При этом должности категорий «руководители» и «помощники (советники)» подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей гражданской службы; должности категории «специалисты» подразделяются на высшую, главную, ведущую и старшую группы должностей гражданской службы; должности категории «обеспечивающие специалисты» подразделяются на главную, ведущую, старшую и младшую группы должностей гражданской службы.

Должности гражданской службы подразделяются на следующие группы: 1) высшие должности гражданской службы; 2) главные должности гражданской службы; 3) ведущие должности гражданской службы; 4) старшие должности гражданской службы; 5) младшие должности гражданской службы⁶⁵.

Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы утверждается указом Президента РФ. Реестр должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации составляется с учетом принципов построения Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы и утверждается законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации⁶⁶.

Должности муниципальной службы — должности в органе местного самоуправления, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления или лица, замещающего муниципальную должность. Должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации.

Понятие должности муниципальной службы следует отличать от понятия муниципальной должности⁶⁷ (см. соотв. раздел) (так же как понятие должности государственной службы разграничивается с понятием государственной должности).

Должности федеральной государственной службы, замещение которых связано с коррупционными рисками — должности федеральной государственной гражданской службы, военной службы и федеральной государственной службы иных видов, исполнение должностных обязанностей по которым предусматривает:

— осуществление постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями функций представителя власти либо организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций;

— предоставление государственных услуг гражданам и организациям;

— осуществление контрольных и надзорных мероприятий;

— подготовку и принятие решений о распределении бюджетных ассигнований, субсидий, межбюджетных трансфертов, а также распределение ограниченного ресурса (квоты, частоты, участки недр и др.);

— управление государственным имуществом;

— осуществление государственных закупок либо выдачу лицензий и разрешений;

— хранение и распределение материально-технических ресурсов⁶⁸.

Таким образом, российское законодательство вводит для правоприменителей некоторые ориентиры для установления видов государственно-властной деятельности, где риски возникновения коррупции наиболее высоки. (О содержании термина «коррупционные риски», об оценке коррупционных рисков см. в разделах «Коррупционные риски», «Риск-ориентированный подход».)

Должности федеральной государственной службы, при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах — установленный законодательством перечень должностей, замещение которых предполагает особый антикоррупционный контроль.

В соответствии с законодательством⁶⁹ к их числу отнесено несколько категорий должностей:

I. Должности федеральной государственной гражданской службы, в том числе:

1. Должности, отнесенные Реестром должностей федеральной государственной гражданской службы (утверждается Указом Президента РФ)⁷⁰ к высшей группе должностей федеральной государственной гражданской службы.

2. Должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

3. Другие должности федеральной государственной гражданской службы, назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Правительством РФ.

II. Должности военной службы и федеральной государственной службы иных видов (в соответствии с законодательством о системе государственной службы являются особыми типами государственной службы наряду с гражданской государственной службой) — согласно утвержденному перечню должностей.

Например, в Министерстве внутренних дел Российской Федерации (МВД России):

а) заместители Министра внутренних дел РФ;

б) руководители (начальники), а также их заместители:

— подразделений центрального аппарата МВД России,

— территориальных органов МВД России,

— органов предварительного следствия системы МВД России и их структурных подразделений,

— органов управления и подразделений Госавтоинспекции,

— образовательных и научных организаций системы МВД России и их филиалов,

— медико-санитарных и санаторно-курортных организаций системы МВД России,

— окружных управлений материально-технического снабжения системы МВД России,

— представительств МВД России за рубежом.

III. Другие должности федеральной государственной службы, замещение которых связано с коррупционными рисками. Данный раздел предполагает не закрепление перечня отдельных должностных позиций, а указание на определенные признаки осуществления функций, которые могут сигнализировать о целесообразности антикоррупционного контроля за лицами, замещающими такие должности (см. предыдущий раздел –«Должности федеральной государственной службы, замещение которых связано с коррупционными рисками»).

Перечни должностей, при замещении которых граждане обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера (а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей), конкретизируются в ведомственных актах, которые прописывают категории соответствующих должностей центрального аппарата, территориальных органов и т. д.

Например, в центральном аппарате Федеральной налоговой службы (далее — ФНС) к таким должностям относятся: начальник управления, заместитель начальника управления, заместитель начальника управления — начальник отдела, советник руководителя, помощник руководителя, начальник отдела в управлении, заместитель начальника отдела в управлении, советник, консультант, главный специалист-эксперт, ведущий специалист-эксперт, старший специалист 1 разряда. Аналогичные перечни указаны для межрегиональных инспекций ФНС, управлений ФНС по субъектам Российской Федерации, для инспекций ФНС по районам, районам в городах, городам без районного деления, межрайонного уровня⁷¹.

Должностное лицо — это широко используемый обобщающий термин, характеризующий круг субъектов, управомоченных принимать решения и действовать от имени государственных или муниципальных органов, учреждений или организаций и занимающих в соответствующей организационно-кадровой иерархии определенную позицию (должность).

Одно из самых емких определений существа функций должностного лица, данное через призму антикоррупционных задач, приводится в Международном кодексе поведения государственных должностных лиц 1996 г.: «государственная должность — это должность, облеченная доверием, предполагающая обязанность действовать в интересах государства, поэтому государственные должностные лица проявляют абсолютную преданность государственным интересам своей страны, представляемым демократическими институтами власти»⁷².

Согласно Конвенции ООН против коррупции 2003 г. термин «“публичное должностное лицо” означает: i) любое назначаемое или избираемое лицо, занимающее какую-либо должность в законодательном, исполнительном, административном или судебном органе Государства-участника на постоянной или временной основе, за плату или без оплаты труда, независимо от уровня должности этого лица; ii) любое другое лицо, выполняющее какую-либо публичную функцию, в том числе для публичного ведомства или публичного предприятия, или предоставляющее какую-либо публичную услугу, как это определяется во внутреннем законодательстве Государства-участника и как это применяется в соответствующей области правового регулирования этого Государства-участника; iii) любое другое лицо, определяемое в качестве “публичного должностного лица” во внутреннем законодательстве Государства-участника. Тем не менее для целей принятия некоторых конкретных мер, предусмотренных главой I настоящей Конвенции, “публичное должностное лицо” может означать любое лицо, выполняющее какую-либо публичную функцию или предоставляющее какую-либо публичную услугу, как это определяется во внутреннем законодательстве Государства-участника и как это применяется в соответствующей области правового регулирования этого Государства-участника»⁷³.

Должностное лицо (в уголовном праве) — это один из важных терминов уголовного законодательства, используемый для характеристики субъектов коррупционных преступлений. Понятие должностного лица разработано в российском уголовном праве достаточно детально. Согласно примечанию 1 к ст. 285 УК («Злоупотребление должностными полномочиями») должностными лицами в статьях гл. 30 УК («Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления») признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных внебюджетных фондах, государственных корпорациях, государственных компаниях, публично-правовых компаниях, на государственных и муниципальных унитарных предприятиях, в хозяйственных обществах, в высшем органе управления которых Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование имеет право прямо или косвенно (через подконтрольных им лиц) распоряжаться более чем пятьюдесятью процентами голосов либо в которых Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование имеет право назначать (избирать) единоличный исполнительный орган и (или) более пятидесяти процентов состава коллегиального органа управления, в акционерных обществах, в отношении которых используется специальное право на участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований в управлении такими акционерными обществами («золотая акция»), а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации⁷⁴. (О понятии представителя власти см. в разделе «Представитель власти».)

Под организационно-распорядительными функциями Верховный Суд РФ понимает полномочия должностного лица, которые связаны с руководством трудовым коллективом государственного органа, государственного или муниципального учреждения (его структурного подразделения) или находящимися в их служебном подчинении отдельными работниками, с формированием кадрового состава и определением трудовых функций работников, с организацией порядка прохождения службы, применения мер поощрения или награждения, наложения дисциплинарных взысканий и т. п. К организационно-распорядительным функциям относятся полномочия лиц по принятию решений, имеющих юридическое значение и влекущих определенные юридические последствия (например, по выдаче медицинским работником листка временной нетрудоспособности, установлению работником учреждения медико-социальной экспертизы факта наличия у гражданина инвалидности, приему экзаменов и выставлению оценок членом государственной экзаменационной (аттестационной) комиссии).

Как административно-хозяйственные функции Верховный Суд РФ обязывает рассматривать полномочия должностного лица по управлению и распоряжению имуществом и (или) денежными средствами, находящимися на балансе и (или) банковских счетах организаций, учреждений, воинских частей и подразделений, а также по совершению иных действий (например, по принятию решений о начислении заработной платы, премий, осуществлению контроля за движением материальных ценностей, определению порядка их хранения, учета и контроля за их расходованием).

Исполнение функций должностного лица по специальному полномочию означает, что лицо осуществляет функции представителя власти, исполняет организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции, возложенные на него законом, иным нормативным правовым актом, приказом или распоряжением вышестоящего должностного лица либо правомочным на то органом или должностным лицом (например, функции присяжного заседателя). Функции должностного лица по специальному полномочию могут осуществляться в течение определенного времени или однократно, а также могут совмещаться с основной работой. При временном исполнении функций должностного лица или при исполнении их по специальному полномочию лицо может быть признано должностным лишь в период исполнения возложенных на него функций⁷⁵.

Должностное лицо (в административном праве) — наделенный особыми полномочиями субъект административно-правовых отношений, в том числе и субъект ответственности за административные правонарушения коррупционного характера. Определение понятия должностного лица в административном праве стилистически отличается от такового в уголовном праве. Согласно примечанию к ст. 2.4 КоАП («Административная ответственность должностных лиц») под должностным лицом в настоящем КоАП следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

Кроме того, согласно тому же примечанию к ст. 2.4 КоАП как должностные лица несут административную ответственность и другие лица. В частности:

«— лица, совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций, руководители и другие работники иных организаций, арбитражные управляющие, а также совершившие административные правонарушения, предусмотренные ст. 9.22, 13.25, 14.24, 14.25, 14.55, 14.56, ч. 3 ст. 14.57, 14.61, 14.63, 14.64, 15.17–15.22, 15.23.1, 15.24.1, 15.25, 15.26.1, 15.26.2, 15.29–15.31, 15.37, 15.38, ч. 9 и 9.1 ст. 19.5, ст. 19.7.3, 19.7.12 настоящего Кодекса, члены советов директоров (наблюдательных советов), коллегиальных исполнительных органов (правлений, дирекций), счетных комиссий, ревизионных комиссий (ревизоры), ликвидационных комиссий юридических лиц и руководители организаций, осуществляющих полномочия единоличных исполнительных органов других организаций, физические лица, являющиеся учредителями (участниками) юридических лиц, руководители организаций, осуществляющих полномочия единоличных исполнительных органов организаций, являющихся учредителями юридических лиц, несут административную ответственность как должностные лица;

— лица, осуществляющие функции члена комиссии по осуществлению закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, контрактные управляющие, работник контрактной службы, совершившие административные правонарушения, предусмотренные ст. 7.29–7.32, 7.32.5, ч. 7, 7.1 ст. 19.5, ст. 19.7.2 настоящего Кодекса, несут административную ответственность как должностные лица;

— лица, осуществляющие функции по организации и осуществлению закупок в соответствии с законодательством Российской Федерации в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, в том числе члены комиссии по осуществлению закупок, совершившие административные правонарушения, предусмотренные ст. 7.32.3, ч. 7.2 ст. 19.5, ст. 19.7.2-1 настоящего Кодекса, несут административную ответственность как должностные лица;

— лица, осуществляющие функции члена лицензионной комиссии и совершившие административное правонарушение, предусмотренное ст. 19.6.2 настоящего Кодекса, несут административную ответственность как должностные лица. Лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, совершившие административные правонарушения, несут административную ответственность как должностные лица, если настоящим Кодексом не установлено иное. Лица, осуществляющие функции по организации и проведению обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгов, в том числе члены конкурсной комиссии, аукционной комиссии, совершившие административные правонарушения, предусмотренные ст. 7.32.4 настоящего Кодекса, несут административную ответственность как должностные лица;

— лица, осуществляющие деятельность в области оценки пожарного риска (аудита пожарной безопасности), совершившие административные нарушения, предусмотренные ч. 9 ст. 20.4 настоящего Кодекса, несут административную ответственность как должностные лица;

— физические лица, осуществляющие деятельность в области проведения экспертизы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, совершившие административное правонарушение, предусмотренное ст. 7.32.6 настоящего Кодекса, несут административную ответственность как должностные лица»⁷⁶.

Должностное лицо публичной международной организации — см. раздел «Иностранное должностное лицо».

Должность — элемент организационно-кадровой структуры государственного органа (органа местного самоуправления, учреждения или организации) с регламентированным объемом полномочий, прав, обязанностей, ответственности, квалификационных требований к замещению должности, а также ограничений.

Доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления — одно из основных направлений деятельности российских государственных органов по профилактике коррупции согласно Закону о противодействии коррупции 2008 г.⁷⁷

«Основными принципами обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления являются:

1) открытость и доступность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом;

2) достоверность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и своевременность ее предоставления;

3) свобода поиска, получения, передачи и распространения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления любым законным способом;

4) соблюдение прав граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту их чести и деловой репутации, права организаций на защиту их деловой репутации при предоставлении информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»⁷⁸.

«Доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может обеспечиваться следующими способами:

1) обнародование (опубликование) государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в средствах массовой информации;

2) размещение государственными органами, органами местного самоуправления и подведомственными организациями в сети “Интернет”;

3) размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в помещениях, занимаемых указанными органами, и в иных отведенных для этих целей местах;

4) ознакомление пользователей информацией с информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в помещениях, занимаемых указанными органами, а также через библиотечные и архивные фонды;

5) присутствие граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления, на заседаниях коллегиальных государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления, а также на заседаниях коллегиальных органов государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления;

6) предоставление пользователям информацией по их запросу информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;

7) другими способами, предусмотренными законами и (или) иными нормативными правовыми актами, а в отношении доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления — также муниципальными правовыми актами»⁷⁹.

(См. также раздел «Ограничение доступа к информации».)

— Е —

Единая информационная система в сфере закупок — это совокупность информационных ресурсов, указанная в Федеральном законе от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ (ред. от 14 февраля 2024 г.) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон о контрактной системе 2013 г.) и содержащаяся в базах данных, информационных технологий и технических средств, обеспечивающих формирование, обработку, хранение соответствующей информации, а также ее предоставление с использованием официального сайта единой информационной системы в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Единая информационная система содержит:

«…2) планы-графики;

3) информацию о реализации планов-графиков;

4) информацию об условиях, о запретах и об ограничениях допуска товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых иностранными лицами, перечень иностранных государств, групп иностранных государств, с которыми Российской Федерацией заключены международные договоры о взаимном применении национального режима при осуществлении закупок, а также условия применения такого национального режима;

5) информацию о закупках, предусмотренную настоящим Федеральным законом, об исполнении контрактов;

6) реестр контрактов, заключенных заказчиками;

6.1) единый реестр участников закупок;

7) реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей);

8) библиотеку типовых условий контрактов;

9) реестр независимых гарантий;

10) реестр жалоб, плановых и внеплановых проверок, их результатов и выданных предписаний;

10.1) реестр единственных поставщиков товара, производство которого создается, модернизируется, осваивается, единственных исполнителей услуги, оказываемой с использованием имущества (недвижимого имущества или недвижимого имущества и движимого имущества, технологически связанных между собой), которое создается, реконструируется;

11) перечень международных финансовых организаций, созданных в соответствии с международными договорами, участником которых является Российская Федерация, а также международных финансовых организаций, с которыми Российская Федерация заключила международные договоры;

12) результаты мониторинга закупок, аудита в сфере закупок, а также контроля в сфере закупок;

13) отчеты заказчиков, предусмотренные настоящим Федеральным законом;

14) каталог товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд;

15) нормативные правовые акты…

16) информацию о складывающихся на товарных рынках ценах товаров, работ, услуг, закупаемых для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также о размещаемых заказчиками в соответствии с ч. 5 ст. 22 настоящего Федерального закона запросах цен товаров, работ, услуг;

17) иные информацию и документы, формирование и размещение которых в единой информационной системе предусмотрено настоящим Федеральным законом, Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ “О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц” и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами»⁸⁰.

Официальный сайт Единой информационной системы в сфере закупок имеет доменное имя https://zakupki.gov.ru, доступ к нему осуществляется на безвозмездной основе⁸¹.

— Ж —

Жалоба — это просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц. Жалоба является одной из наиболее доступных для обывателей и востребованных форм реагирования на факты коррупции.

Жалоба рассматривается российским законодательством как одна из форм обращений граждан в органы власти наряду с предложением и заявлением. Предложение — это рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества. Заявление — это просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц⁸².

Порядок направления жалоб, как и других обращений, предусмотрен Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ (ред. от 4 августа 2023 г.) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее — Закон о порядке рассмотрения обращений граждан РФ 2006 г.). «Гражданин в своем обращении в письменной форме в обязательном порядке указывает либо наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в которые направляет обращение в письменной форме, либо фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо должность соответствующего лица, а также свои фамилию, имя, отчество (последнее — при наличии), почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения, излагает суть предложения, заявления или жалобы, ставит личную подпись и дату. В случае необходимости в подтверждение своих доводов гражданин прилагает к обращению в письменной форме документы и материалы либо их копии»⁸³.

«Гражданин направляет письменное обращение непосредственно в тот государственный орган, орган местного самоуправления или тому должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов. Письменное обращение подлежит обязательной регистрации в течение трех дней с момента поступления в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу. Письменное обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, направляется в течение семи дней со дня регистрации в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение, о переадресации обращения. При этом запрещается направлять жалобу на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется»⁸⁴.

«Письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение тридцати дней со дня регистрации письменного обращения»⁸⁵.

Жертва коррупции — это потерпевшее от коррупционных преступлений и иных коррупционных правонарушений лицо. В широком смысле в качестве жертвы коррупции рассматривается любое физическое или юридическое лицо, общественное формирование, государственный или муниципальный орган либо международный институт, которым в результате акта коррупции причинен какой-либо ущерб. Термин в нормативных правовых актах не используется, но в научной и учебной литературе встречается в качестве собирательного понятия, характеризующего субъектов, пострадавших так или иначе от коррупции.

— З —

Закупка у единственного поставщика — это способ осуществления закупок для государственных или муниципальных нужд у конкретного юридического или физического лица, то есть без выполнения требования о конкурентном процессе выбора поставщика. Такие закупки осуществляются в строго предусмотренных законом случаях в ситуации, когда конкурентная закупка невозможна или нецелесообразна с точки зрения конкретных задач государственных органов, ситуации на рынке, специфики закупаемого товара или услуги и т. д.

Случаи, когда закупка осуществляться заказчиком у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), указаны в п. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе 2013 г.⁸⁶ В общей сложности установлено более полусотни таких ситуаций. К их числу принадлежат, например:

— осуществление закупки товара, работы или услуги, которые относятся к сфере деятельности субъектов естественных монополий в соответствии с Федеральным законом от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях», а также услуг центрального депозитария;

— осуществление закупки для государственных нужд у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), определенного указом или распоряжением Президента РФ, либо в случаях, установленных поручениями Президента РФ, у поставщика (подрядчика, исполнителя), определенного постановлением или распоряжением Правительства РФ;

— выполнение работы по мобилизационной подготовке в Российской Федерации;

— осуществление закупки товара, работы или услуги на сумму, не превышающую шестисот тысяч рублей. При этом годовой объем закупок, которые заказчик вправе осуществить на основании настоящего пункта, не должен превышать два миллиона рублей или не должен превышать десять процентов совокупного годового объема закупок заказчика и не должен составлять более чем пятьдесят миллионов рублей;

— осуществление закупки товара, работы или услуги государственным или муниципальным учреждением культуры, уставными целями деятельности которого являются сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия, а также иным государственным или муниципальным учреждением (зоопарк, планетарий, парк культуры и отдыха, заповедник, ботанический сад, национальный парк, природный парк, ландшафтный парк, театр, учреждение, осуществляющее концертную деятельность, телерадиовещательное учреждение, цирк, музей, дом культуры, дворец культуры, клуб, библиотека, архив)…

— закупка работы или услуги, выполнение или оказание которых может осуществляться только органом исполнительной власти в соответствии с его полномочиями, либо государственным учреждением, государственным унитарным предприятием, либо акционерным обществом, сто процентов акций которого принадлежит Российской Федерации, соответствующие полномочия которых устанавливаются федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ, нормативными правовыми актами Правительства РФ;

— закупка печатных изданий или электронных изданий (в том числе используемых в них программно-технических средств и средств защиты информации) определенных авторов у издателей таких изданий в случае, если указанным издателям принадлежат исключительные права или исключительные лицензии на использование таких изданий, а также оказание услуг по предоставлению доступа к таким электронным изданиям для обеспечения деятельности государственных и муниципальных образовательных организаций, государственных и муниципальных библиотек, государственных научных организаций;

— заключение контракта на посещение зоопарка, театра, кинотеатра, концерта, цирка, музея, выставки или спортивного мероприятия и т.д.;

— заключение контракта управления многоквартирным домом на основании решения общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме или открытого конкурса, проводимого органом местного самоуправления в соответствии с жилищным законодательством, управляющей компанией, если помещения в многоквартирном доме находятся в частной, государственной или муниципальной собственности;

— заключение контракта на оказание преподавательских услуг, а также услуг экскурсовода (гида) физическими лицами и др.⁸⁷

Извещение об осуществлении закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) не требуется. При осуществлении закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) заказчик определяет цену контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), в соответствии с указанным Законом. При этом согласно его ч. 4 ст. 93 в случаях, прямо им предусмотренных, заказчик обосновывает такую цену и включает в контракт обоснование цены контракта.

Закупки для государственных или муниципальных нужд — одна из наиболее коррупциогенных сфер деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, в связи с чем подлежащая особому антикоррупционному регулированию и контролю. Согласно Закону о контрактной системе 2013 г. «закупка товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд (далее — закупка) — совокупность действий, осуществляемых в установленном настоящим Федеральным законом порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд. Закупка начинается с определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершается исполнением обязательств сторонами контракта. В случае, если в соответствии с законом не предусмотрено размещение извещения об осуществлении закупки или направление приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), закупка начинается с заключения контракта и завершается исполнением обязательств сторонами контракта»⁸⁸.

Символом признания госзакупок одной из важнейших сфер внимания для антикоррупционного законодательства является включение специальной ст. 9 в Конвенцию ООН против коррупции 2003 г., согласно которой каждое государство-участник принимает, в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы, необходимые меры для создания надлежащих систем закупок, которые основываются на прозрачности, конкуренции и объективных критериях принятия решений и являются эффективными с точки зрения предупреждения коррупции.

«Такие системы закупок, которые могут предусматривать надлежащие пороговые показатели при их применении, затрагивают, среди прочего, следующее:

a) публичное распространение информации, касающейся закупочных процедур и контрактов на закупки, включая информацию о приглашениях к участию в торгах и надлежащую или уместную информацию о заключении контрактов, с тем чтобы предоставить потенциальным участникам торгов достаточное время для подготовки и представления их тендерных заявок;

b) установление, заблаговременно, условий участия, включая критерии отбора и принятия решений о заключении контрактов, а также правила проведения торгов, и их опубликование;

c) применение заранее установленных и объективных критериев в отношении принятия решений о публичных закупках в целях содействия последующей проверке правильности применения правил или процедур;

d) эффективную систему внутреннего контроля, включая эффективную систему обжалования, для обеспечения юридических средств оспаривания и средств правовой защиты в случае несоблюдения правил или процедур, установленных согласно настоящему пункту;

e) меры регулирования, в надлежащих случаях, вопросов, касающихся персонала, который несет ответственность за закупки, например требование о декларировании заинтересованности в конкретных публичных закупках, процедуры проверки и требования к профессиональной подготовке»⁸⁹.

Замораживание (блокирование) безналичных денежных средств — это способ обеспечения контроля со стороны государства за денежными средствами, которые используются или могут быть использованы злоумышленниками для легализации преступных доходов или совершения преступлений.

В специальном Законе о противодействии легализации преступных доходов 2001 г. замораживание (блокирование) безналичных денежных средств или бездокументарных ценных бумаг — это «адресованный владельцу, организациям, осуществляющим операции с денежными средствами или иным имуществом, другим физическим и юридическим лицам запрет осуществлять операции с денежными средствами или ценными бумагами, принадлежащими организации или физическому лицу, включенным в перечень организаций и физических лиц, в отношении которых имеются сведения об их причастности к экстремистской деятельности или терроризму, либо организации или физическому лицу, в отношении которых… межведомственным координационным органом, осуществляющим функции по противодействию финансированию терроризма, принято решение о замораживании (блокировании) денежных средств или иного имущества, либо организации или физическому лицу, включенным в составляемые в рамках реализации полномочий, предусмотренных гл. VII Устава ООН, Советом Безопасности ООН или органами, специально созданными решениями Совета Безопасности ООН, перечни организаций и физических лиц, связанных с террористическими организациями и террористами или с распространением оружия массового уничтожения (далее — перечни организаций и физических лиц, связанных с терроризмом или с распространением оружия массового уничтожения, составляемые в соответствии с решениями Совета Безопасности ООН)»⁹⁰.

В том же Законе дается определение близкой по смыслу операции — замораживанию (блокированию) имущества.

Запрет заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности — один из общих антикоррупционных запретов, который установлен для лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, для государственных и муниципальных служащих и других приравненных к ним антикоррупционным законодательством лиц.

Российское законодательство определяет, что при этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации, российским законодательством или договоренностями на взаимной основе федеральных органов государственной власти с государственными органами иностранных государств, международными или иностранными организациями⁹¹.

Данный запрет является более строгим, нежели запрет заниматься предпринимательской деятельностью (см. следующий раздел «Запрет заниматься предпринимательской деятельностью»).

Запрет заниматься предпринимательской деятельностью — один из запретов, распространяющихся на лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, на государственных и муниципальных служащих и приравненных к ним в антикоррупционном законодательстве лиц.

Так, лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, лица, замещающие государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности и осуществляющие свои полномочия на постоянной основе, если федеральными конституционными законами или федеральными законами не установлено иное, не вправе «заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц». На лиц, замещающих указанные должности, распространяется еще один близкий запрет: они «не вправе участвовать в управлении коммерческой или некоммерческой организацией» за исключением ряда случаев (см. п. 3.3–3.5 ст. 12.1 Закона о противодействии коррупции 2008 г.)⁹².

Государственным служащим запрещается заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, участвовать в управлении коммерческой организацией или в управлении некоммерческой организацией (также за исключением ряда случаев) (подп. 3 и 3.1 п. 1 ст. 17 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (ред. от 14 февраля 2024 г.) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее — Закон о государственной гражданской службе 2004 г.))⁹³.

Запрет заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц распространяется на работников, замещающих должности в государственных корпорациях, публично-правовых компаниях, Пенсионном фонде Российской Федерации, Фонде социального страхования Российской Федерации, Федеральном фонде обязательного медицинского страхования, иных организациях, создаваемых Российской Федерацией на основании федеральных законов, работников, замещающих отдельные должности на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, в порядке, определяемом нормативными правовыми актами Российской Федерации (ст. 12.4 Закона о противодействии коррупции 2008 г.)⁹⁴.

Запрет заниматься предпринимательской деятельностью распространяется также на муниципальных служащих и сформулирован подобно аналогичному запрету для государственных служащих (подп. 3 п. 1 ст. 14 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ (ред. от 23 марта 2024 г.) «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее — Закон о муниципальной службе 2007 г.))⁹⁵.

Запрет пользоваться иностранными финансовыми инструментами (полностью данный запрет звучит так: «запрет отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами») — это особое ограничение, установленное в России в 2013 г. в Законе о противодействии коррупции 2008 г. (ст. 7.1)⁹⁶ и урегулированное специальным Законом⁹⁷ среди прочего с целью повышения эффективности противодействия коррупции: «Настоящим Федеральным законом в целях обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, упорядочения лоббистской деятельности, расширения инвестирования средств в национальную экономику и повышения эффективности противодействия коррупции устанавливается запрет лицам, принимающим по долгу службы решения, затрагивающие вопросы суверенитета и национальной безопасности Российской Федерации, и (или) участвующим в подготовке таких решений, открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами, определяются категории лиц, в отношении которых устанавливается данный запрет, порядок осуществления проверки соблюдения указанными лицами данного запрета и меры ответственности за его нарушение».

(См. также разделы «Иностранные финансовые инструменты», «Лица, в отношении которых устанавливается запрет пользоваться иностранными финансовыми инструментами».)

Запреты по должности (по службе) — система специальных запретов, устанавливаемых законодательством для государственных служащих и публичных должностных лиц разных типов для исключения вероятного конфликта интересов и обеспечения наибольшего доверия к принимаемым ими решениям.

В российском законодательстве существует множество источников, устанавливающих запреты по службе⁹⁸. Обычно их можно обнаружить в актах, регулирующих особенности статуса членов соответствующих органов власти.

Один из наиболее широких каталогов запретов по должности установлен в отношении федеральных судей. Так, судья не вправе:

«1) замещать иные государственные должности, должности государственной службы, муниципальные должности, должности муниципальной службы, быть третейским судьей, арбитром;

2) принадлежать к политическим партиям, материально поддерживать указанные партии и принимать участие в их политических акциях и иной политической деятельности;

3) публично выражать свое отношение к политическим партиям и иным общественным объединениям;

4) заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, в том числе принимать участие в управлении хозяйствующим субъектом независимо от его организационно-правовой формы;

5) заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности, занятие которой не должно препятствовать исполнению обязанностей судьи и не может служить уважительной причиной отсутствия на заседании, если на то не дано согласия председателя соответствующего суда (для мировых судей — председателя соответствующего районного суда, для председателей судов — президиумов соответствующих судов, а в случае отсутствия таких президиумов — президиумов вышестоящих судов). При этом педагогическая, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации или договоренностями на взаимной основе Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации с соответствующими судами иностранных государств, международными и иностранными организациями;

5.1) открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами. Супруг (супруга) и несовершеннолетние дети судьи также не вправе открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами…

5.2) иметь гражданство (подданство) иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства;

6) быть поверенным или представителем (кроме случаев законного представительства) по делам физических или юридических лиц;

7) допускать публичные высказывания по вопросу, который является предметом рассмотрения в суде, до вступления в законную силу судебного акта по этому вопросу;

8) использовать в целях, не связанных с осуществлением полномочий судьи, средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, предназначенные для служебной деятельности;

9) разглашать или использовать в целях, не связанных с осуществлением полномочий судьи, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к информации ограниченного доступа, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с осуществлением полномочий судьи;

10) получать в связи с осуществлением полномочий судьи не предусмотренные законодательством Российской Федерации вознаграждения (ссуды, денежное и иное вознаграждение, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов) от физических и юридических лиц. Подарки, полученные судьей в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются федеральной собственностью или собственностью субъекта Российской Федерации и передаются судьей по акту в суд, в котором он занимает должность судьи, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Судья, сдавший подарок, полученный им в связи с протокольным мероприятием, со служебной командировкой и с другим официальным мероприятием, может его выкупить в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации;

11) принимать без разрешения соответствующей квалификационной коллегии судей почетные и специальные (за исключением научных и спортивных) звания, награды и иные знаки отличия иностранных государств, политических партий, иных общественных объединений и других организаций;

12) выезжать в служебные командировки за пределы территории Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с законодательством Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации или договоренностями на взаимной основе Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Совета судей Российской Федерации с соответствующими судами иностранных государств, международными и иностранными организациями;

13) входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов действующих на территории Российской Федерации иностранных некоммерческих неправительственных организаций и их структурных подразделений, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации или договоренностями на взаимной основе Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации с соответствующими судами иностранных государств, международными и иностранными организациями;

14) прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования трудового спора»⁹⁹.

Кроме того Законом предусмотрено, что судья, пребывающий в отставке и имеющий стаж работы в должности судьи не менее двадцати лет либо достигший возраста пятидесяти пяти лет (для женщин — пятидесяти лет), вправе работать в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, в профсоюзных и иных общественных объединениях, а также в качестве помощника сенатора РФ или депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ либо помощника депутата законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, может быть назначен на должность уполномоченного по правам потребителей финансовых услуг, но не вправе занимать должности прокурора, следователя и дознавателя, заниматься адвокатской и нотариальной деятельностью¹⁰⁰.

Запрос информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления — это обращение в устной или письменной форме, в том числе в виде электронного документа, в государственный орган или орган местного самоуправления либо к его должностному лицу о предоставлении информации о деятельности этого органа¹⁰¹.

В запросе указываются почтовый адрес, номер телефона и (или) факса либо адрес электронной почты для направления ответа на запрос или уточнения содержания запроса, а также фамилия, имя и отчество гражданина (физического лица) либо наименование организации (юридического лица), общественного объединения, государственного органа, органа местного самоуправления, запрашивающих информацию о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления. Анонимные запросы не рассматриваются. В запросе, составленном в письменной форме, указывается также наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в которые направляется запрос, либо фамилия и инициалы или должность соответствующего должностного лица.

При составлении запроса используется государственный язык Российской Федерации. Использование при составлении запроса в государственный орган или орган местного самоуправления республики в составе Российской Федерации государственного языка этой республики определяется законодательством данной республики. Возможность использования при составлении запроса в государственный орган субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления других языков народов Российской Федерации определяется законодательством субъекта Российской Федерации.

В случае поступления в государственный орган или орган местного самоуправления запроса, составленного на иностранном языке, этот запрос может быть рассмотрен в порядке, установленном соответствующим органом.

Запрос, составленный в письменной форме, подлежит регистрации в течение трех дней со дня его поступления в государственный орган, орган местного самоуправления. Запрос, составленный в устной форме, подлежит регистрации в день его поступления с указанием даты и времени поступления.

Запрос подлежит рассмотрению в тридцатидневный срок со дня его регистрации, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. В случае, если предоставление запрашиваемой информации невозможно в указанный срок, в течение семи дней со дня регистрации запроса пользователь информацией уведомляется об отсрочке ответа на запрос с указанием ее причины и срока предоставления запрашиваемой информации, который не может превышать пятнадцать дней сверх установленного настоящим Федеральным законом срока для ответа на запрос.

Если запрос не относится к деятельности государственного органа или органа местного самоуправления, в которые он направлен, то в течение семи дней со дня регистрации запроса он направляется в государственный орган или орган местного самоуправления, к полномочиям которых отнесено предоставление запрашиваемой информации. О переадресации запроса в этот же срок сообщается направившему запрос пользователю информацией. В случае, если государственный орган или орган местного самоуправления не располагает сведениями о наличии запрашиваемой информации в другом государственном органе, органе местного самоуправления, об этом также в течение семи дней со дня регистрации запроса сообщается направившему запрос пользователю информацией¹⁰².

Защита заявителей о коррупции — это развитый в ряде зарубежных правопорядков институт, представляющий собой набор правовых инструментов, позволяющих предотвратить нарушение прав лиц, целенаправленно раскрывающих информацию о фактах коррупции в общественных интересах. Как правило, такие лица работают в соответствующем государственном, муниципальном органе или учреждении либо в коммерческой корпоративной структуре, где и имеют место факты коррупции. Сталкиваясь при осуществлении своих служебных обязанностей с коррупционной практикой, заявитель делает информацию об этом доступной с целью устранения нарушений. Для этого сведения передаются им в правоохранительные органы, а также, возможно, средствам массовой информации, правозащитным и антикоррупционным общественным организациям, как национальным, так и международным.

Правовые обязательства государств по защите заявителей о коррупции вытекают из Конвенции ООН против коррупции 2003 г., ст. 33 которой указывает, что «каждое Государство-участник рассматривает возможность включения в свою внутреннюю правовую систему надлежащих мер для обеспечения защиты любых лиц, добросовестно и на разумных основаниях сообщающих компетентным органам о любых фактах, связанных с преступлениями, признанными таковыми в соответствии с настоящей Конвенцией, от любого несправедливого обращения»¹⁰³.

В Российской Федерации культура защиты заявителей о коррупции не особенно развита. Это, к примеру, проявляется в литературе в неадекватном значению этого термина переводе слова whistleblower с английского языка и придании ему негативного значения доносительства. Хотя надо признать, что проблема гораздо глубже, нежели просто особенности перевода. «Вынесение сора из избы» в традиционалистской культуре считается деятельностью в основном недостойной и в общественном мнении порицается. Даже если в результате раскрытия информации о коррупции налаживается нормальная работа учреждения и прекращают нарушаться права граждан, коррупционеры в таких странах часто вызывают больше симпатии в общественном мнении, чем заявители. Связано это с тем, что люди в обществах традиционного типа больше ценят личные привязанности, коллектив своих ближайших родственников и коллег, считая этот круг взаимодействий более надежным для обеспечения своей личной безопасности и достатка, чем государственные и общественные институты, которые, будучи плохо развитыми, напротив, не вызывают доверия. Соответственно, полноценное признание и адекватная оценка деятельности заявителей о коррупции для начала требует, по всей видимости, восстановления доверия к публичным институтам. Если же данные фазы институциональной реформы поменять местами и начать активно стимулировать развитие института заявителей о коррупции до восстановления доверия к государственным органам и правозащитным организациям, то реакция общественности на такого рода деятельность может быть сравнимой с той, которая имеет место в отношении явления массового доносительства в СССР в сталинское время.

Специальных правовых актов, которые бы вводили какие-либо особые инструменты защиты или даже выделяли бы эту категорию субъектов среди остальных в России пока не принято. Однако, во-первых, некоторые частичные гарантии для заявителей о коррупции в отдельных актах подзаконного уровня все же можно встретить. Так, «а) к лицу… сообщившему в правоохранительные или иные государственные органы или средства массовой информации о ставших ему известными фактах коррупции, меры дисциплинарной ответственности применяются (в случае совершения этим лицом в течение года после указанного сообщения дисциплинарного проступка) только по итогам рассмотрения соответствующего вопроса на заседании комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов. В таком заседании комиссии может принимать участие прокурор. Председатель комиссии представляет прокурору, осуществляющему надзор за соблюдением законодательства о государственной службе или законодательства о труде, необходимые материалы не менее чем за пять рабочих дней до дня заседания комиссии… б) участники государственной системы бесплатной юридической помощи, указанные в ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 324-ФЗ “О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации”, обязаны оказывать бесплатную юридическую помощь гражданам в подготовке сообщений о фактах коррупции, а также в случаях нарушения законных прав и интересов граждан в связи с такими сообщениями»¹⁰⁴.

Во-вторых, стоит упомянуть о разработанном в Минтруда проекте Федерального закона № 286313-7 «О внесении изменения в Федеральный закон “О противодействии коррупции” в части защиты лиц, уведомивших о коррупционных правонарушениях». Согласно редакции документа, внесенного в Государственную Думу в октябре 2017 г. среди положений предлагаемой ст. 9.1 «Права лиц, уведомивших о коррупционных правонарушениях, и защита этих лиц» встречаются следующие гарантии.

Меры защиты в отношении лиц, уведомивших о коррупционных правонарушениях, включают:

1) обеспечение конфиденциальности сведений о лице, уведомившем о коррупционном правонарушении, и сведений, содержащихся в уведомлении;

2) оказание бесплатной юридической помощи;

3) предусмотренную настоящим Федеральным законом защиту от ущемлений прав и законных интересов лица, уведомившего о коррупционном правонарушении в связи с исполнением должностных (служебных) обязанностей, в течение двух лет с даты регистрации уведомления о коррупционном правонарушении, а в случае участия указанного лица в уголовном судопроизводстве также меры защиты, применяемые в соответствии с Федеральными законами от 20 апреля 1995 г. № 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» и от 20 августа 2004 г. № 119-ФЗ «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства».

Согласно данному законопроекту конфиденциальность сведений о заявителе обеспечивается представителем нанимателя (работодателем), уполномоченными им должностными лицами, органами прокуратуры или другими государственными органами, а также лицами, оказывающими бесплатную юридическую помощь, и адвокатами, которым стали известны указанные сведения. Персональные данные лица, сообщившего о коррупционном правонарушении, могут быть обнародованы только с его согласия. Неправомерное разглашение указанной информации влечет ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Далее в упомянутом проекте поправок указывается, что лицо, уведомившее о коррупционном правонарушении, может быть уволено, переведено (перемещено) на иную должность (на другую работу или перемещено на другое рабочее место) по инициативе представителя нанимателя (работодателя), за исключением вышестоящей должности, либо привлечено к дисциплинарной ответственности, применяемой представителем нанимателя (работодателем) в случае совершения этим лицом дисциплинарного проступка или иного правонарушения только по итогам рассмотрения соответствующего вопроса на заседаниях комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов, образованных в государственных органах, органах местного самоуправления или организациях, либо на заседаниях иных коллегиальных органов, уполномоченных на рассмотрение указанных вопросов в организациях¹⁰⁵.

Злоупотребление административным ресурсом — термин, получивший некоторое хождение в литературе, а затем и в официальных документах, и обозначающий использование преимуществ должностного или служебного положения для оказания неправомерного воздействия на некие управленческие или политические процессы.

Данный термин может употребляться для характеристики использования преимуществ должностного или служебного положения в рамках повседневной деятельности органов власти и их должностных лиц. Однако особое распространение он приобрел для описания эпизодов как российской, так и зарубежной практики давления должностных лиц на различных субъектов, обслуживающих избирательный процесс, с целью оказания влияния на ход и результаты выборов.

Согласно Докладу Венецианской комиссии «О злоупотреблении административным ресурсом в ходе избирательных процессов» от 16 декабря 2013 г. № CDL-AD(2013)033 злоупотребление административным ресурсом включает, соответственно, использование оборудования (использование телефонов, автомобилей, конференц-залов и т. д.), а также доступ к человеческим ресурсам (государственным служащим, должностным лицам) в министерствах и в территориальных и местных государственных учреждениях и направлено на продвижение избирательных кампаний должностных лиц. Такие злоупотребления приводят к неравенству между кандидатами, в частности между должностными лицами и другими политическими партиями или кандидатами, особенно для тех, кто не представлен в парламенте. Следует отметить, что, несмотря на то что Доклад посвящен выборам в парламенты, он также может быть применен к территориальным и местным органам самоуправления. Кроме того, для того, чтобы ограничить сферу исследования, Доклад рассматривает государственные институты в качестве основных органов, злоупотребляющих административным ресурсом. Не стоит исключать полугосударственные органы, такие как государственные предприятия, полугосударственные учреждения, государственные агентства, и их сотрудников, которые подвергаются или могут быть подвержены политическому давлению в целях предвыборной агитации¹⁰⁶.

В данном Докладе Венецианской комиссии среди прочего содержатся указания на практику незаконного использования административного ресурса в разных странах. Так, при описании европейского контекста приводятся следующие решения Европейского суда по правам человека и конституционных судов (или эквивалентных им органов) (в хронологическом порядке):

а) прецеденты Европейского суда по правам человека:

— Великобритания, дело «Ахмед и другие против Соединенного Королевства» о необходимости государственного нейтралитета во время избирательных кампаний в Великобритании;

— Россия, дело Республиканской партии России против России о роспуске Республиканской партии России, иллюстрирующее злоупотребление административными ресурсами;

— Россия, дело Коммунистической партии России и других против России о доступе к СМИ от 19 июня 2012 г.;

б) прецеденты конституционных судов (или эквивалентных им органов):

— Франция, дело о вмешательстве муниципальных служащих в избирательную кампанию;

— Армения, дело о нейтралитете, требуемом от армянских государственных служащих при переизбрании;

— Ирландия, дело «МакКристал против министра по делам детей и по делам молодежи на ирландском референдуме», в котором говорится о принципе Британской избирательной комиссии: о том, что все демократические действия, такие как выборы или референдумы, должны быть основаны на доверии и участии и оставаться в стороне от любого ненадлежащего влияния;

— Украина, дело о выборах Президента Украины: Конституционный Суд подчеркивает важность защиты воли избирателей по избранию кандидата на пост президента. Законодательство запрещает органам исполнительной власти и местного самоуправления, а также их должностным лицам участие в избирательных кампаниях, чтобы избежать давления на избирателей и обеспечить свободу выражения мнений.

В судебной практике Соединенных Штатов Америки Доклад Венецианской комиссии также находит соответствующие прецеденты:

— «Народ против Сперл»: в 1976 г. маршал Лос-Анджелеса предоставил транспортное средство в распоряжение кандидата, его сотрудников и семьи. Г-н Сперл был приговорен к тюремному заключению; исполнение приговора было приостановлено и заменено на испытательный срок четыре года на определенных условиях, в том числе заключение на первые шесть месяцев в тюрьме графства и штраф пятьсот долларов США;

— «Народ против Баттин»: в 1974 г. г-н Баттин был руководителем Первого округа Ориндж, в это время он решил баллотироваться от демократической партии на пост вице-губернатора Калифорнии. В течение пяти месяцев перед предварительным предвыборным собранием для выдвижения кандидатов он использовал свой офис, оборудование и персонал для продвижения своей кандидатуры. Г-на Баттина осудили на три года условно при условии, что он шесть месяцев работал в тюрьме округа и заплатил три тысячи пятьсот долларов США штрафа плюс налоговые штрафы;

— «Стансон против Мотта»: в июне 1974 г. в Калифорнии избиратели одобрили вопрос о создании фонда в двести пятьдесят млн долларов США для будущего приобретения земли парка и рекреационных и исторических объектов государственными и муниципальными органами власти. За день до выборов истец Сэм Стансон подал иск налогоплательщика, утверждая, что ответчик Уильям Пенн Мотт-младший, директор Калифорнийского департамента парков и отдыха, позволил департаменту истратить более чем пять тысяч долларов США государственных средств для продвижения прохождения облигационного займа через законодательный орган. Утверждая незаконность такого использования государственных средств, истец просил потребовать, чтобы г-н Мотт лично вернул средства в государственную казну и любые другие присвоенные средства. Верховный суд единогласно признал, что директор действовал незаконно, и заявил, что «…избирательное использование государственных средств в избирательных процессах, конечно, поднимает вопрос именно такого неправильного искажения демократического избирательного процесса»¹⁰⁷.

(См. также раздел «Формы злоупотребления административным ресурсом в ходе выборов».)

Злоупотребление должностными полномочиями — коррупционное преступление, предусмотренное ст. 285 УК РФ. Под злоупотреблением должностными полномочиями понимается использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства¹⁰⁸.

Наказанием по первой части ст. 285 является штраф в размере до восьмидесяти тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев, либо лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет, либо принудительные работы на срок до четырех лет, либо арест на срок от четырех до шести месяцев, либо лишение свободы на срок до четырех лет.

Если данное деяние совершено лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, а равно главой органа местного самоуправления, либо повлекло тяжкие последствия, то соответственно ч. 2 и 3 ст. 285 устанавливается более строгое наказание.

Статья 285 УК среди прочего интересна тем, что открывает в УК главу о преступлениях против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, а также содержит примечания, в которых определяются ключевые для квалификации коррупционных преступлений понятия.

Злоупотребление полномочиями (в частном секторе) — это коррупционное преступление, предусмотренное ст. 201 УК РФ. Злоупотреблением полномочиями в указанной статье считается использование лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, своих полномочий вопреки законным интересам этой организации и в целях извлечения выгод и преимуществ для себя или других лиц либо нанесения вреда другим лицам, если это деяние повлекло причинение существенного вреда правам и законным интересам граждан или организаций либо охраняемым законом интересам общества или государства. Данное деяние наказывается штрафом в размере до двухсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до восемнадцати месяцев, либо обязательными работами на срок до четырехсот восьмидесяти часов, либо исправительными работами на срок до двух лет, либо принудительными работами на срок до четырех лет, либо арестом на срок до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до четырех лет. Более строгое наказание уголовный закон устанавливает, если данное деяние повлекло тяжкие последствия¹⁰⁹.

Согласно примечанию к данной статье УК выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, а также в некоммерческой организации, не являющейся государственным органом, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным учреждением, признается лицо, выполняющее функции единоличного исполнительного органа, члена совета директоров или иного коллегиального исполнительного органа, а также лицо, постоянно, временно либо по специальному полномочию выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в этих организациях.

— И —

Иммунитет — См. раздел «Неприкосновенность должностного лица».

Импичмент в зарубежном законодательстве ряда стран — это процедура отрешения от должности обычно высоких должностных лиц, которая часто связывается с лишением их неприкосновенности и обусловлена необходимостью полноценного расследования совершенных ими уголовных и иных противоправных деяний, в том числе и коррупционной направленности. В Российской Федерации данный термин в законодательстве не используется. Однако особый порядок привлечения к уголовной ответственности подобных должностных лиц составляет предмет ст. 447 УПК (см. подробнее раздел «Неприкосновенность должностного лица»).

Термин «импичмент» в литературе и в обиходе в нашей стране принято применять в отношении статуса Президента РФ. Понятие вошло в оборот в виду попыток отрешения от должности президента Б. Н. Ельцина в 1993 г. до принятия действующей Конституции РФ, а также позднее, в 1999 г.

Согласно ст. 93 Конституции РФ 1993 г. Президент РФ может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления и заключением Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. После конституционной реформы 2020 г. аналогичный порядок применяется для «лишения неприкосновенности Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий».

Решение Государственной Думы о выдвижении обвинения и решение Совета Федерации об отрешении Президента РФ от должности должны быть приняты двумя третями голосов от общего числа в каждой из палат парламента по инициативе не менее одной трети депутатов Государственной Думы и при наличии заключения специальной комиссии, образованной Государственной Думой. Решение Совета Федерации об отрешении Президента РФ от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента РФ. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента РФ считается отклоненным¹¹⁰.

Индем (полностью звучит как «Региональный общественный фонд “Информатика для демократии”») — российское общественное объединение, созданное в 1997 г. по инициативе бывшего помощника Президента РФ Б. Н. Ельцина Г. А. Сатарова. Индем и его учредители в некоторой степени стоят у истоков современного российского общественного антикоррупционного движения. Наиболее активно Индем работал в конце 1990-х – начале 2000-х гг., когда на его базе были подготовлены имевшие широкий резонанс исследования (например, «Диагностика российской коррупции»), был составлен и хорошо известный учебник «Антикоррупционная политика», выпущенный в 2004 г. (его 2-е издание, переработанное и дополненное вышло в 2020 г.).

Приоритетными объектами изучения фонда Индем являются: отечественные, зарубежные и международные парламенты и иные выборные государственные и международные органы; другие органы власти и управления; политические элиты; партии и иные общественные и некоммерческие организации; экономические институты и процессы; отечественные, зарубежные и международные принципы, формы и методы формирования демократических институтов, социально-политическое сознание избирателей, формы, методы и принципы проведения избирательных кампаний и референдумов в России и за рубежом; основные угрозы современной цивилизации. Однако наиболее известными являются проекты Индема в области развития и распространения антикоррупционных знаний¹¹¹.

Индемнитет — термин, который используется в конституционно-правовой доктрине в двух значениях, связанных с разными сторонами обеспечения независимости парламентариев при осуществлении ими своей профессиональной деятельности. Во-первых, под индемнитетом понимают материальное обеспечение депутатов (оплату труда и компенсации на покрытие расходов, связанных со служебными поездками и проч.), которое позволяет им сосредоточиться на своих профессиональных обязанностях. Во-вторых, индемнитетом в статусе парламентариев, судей, адвокатов и некоторых иных категорий лиц, чья деятельность связана с выработкой или публичным высказыванием своей личной профессиональной позиции, считают также недопустимость привлечения к ответственности за содержание этой позиции, кроме случаев, когда она высказывалась не в связи с осуществлением публичных полномочий и содержит признаки клеветы или оскорбления.

Так, «сенатор Российской Федерации, депутат Государственной Думы не могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности за высказывание мнения или выражение позиции при голосовании в соответствующей палате Федерального Собрания Российской Федерации и другие действия, соответствующие статусу сенатора Российской Федерации и статусу депутата Государственной Думы, в том числе по истечении срока их полномочий. Если в связи с такими действиями сенатор Российской Федерации, депутат Государственной Думы допустили публичные оскорбления, клевету или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом, возбуждение уголовного дела, производство дознания, предварительного следствия или начало производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, осуществляется только в случае лишения сенатора Российской Федерации, депутата Государственной Думы неприкосновенности»¹¹².

Иностранное должностное лицо согласно примечанию 2 к ст. 290 УК РФ — любое назначаемое или избираемое лицо, занимающее какую-либо должность в законодательном, исполнительном, административном или судебном органе иностранного государства, и любое лицо, выполняющее какую-либо публичную функцию для иностранного государства, в том числе для публичного ведомства или публичного предприятия; под должностным лицом публичной международной организации понимается международный гражданский служащий или любое лицо, которое уполномочено такой организацией действовать от ее имени¹¹³.

Идентичное определение понятия иностранного должностного лица дано в примечании 3 к ст. 19.28 КоАП («Незаконное вознаграждение от имени юридического лица»)¹¹⁴.

Иностранные финансовые инструменты в российском антикоррупционном законодательстве — это закрытый перечень активов и гражданско-правовых обязательств, которые могут служить цели извлечения доходов. Использование таких инструментов запрещено российским гражданам, включенным в связи с их особым публичным должностным или служебным статусом в специальный перечень (см. раздел «Лица, которым запрещается пользоваться иностранными финансовыми инструментами»).

К числу таких иностранных финансовых инструментов относятся:

«1) ценные бумаги и относящиеся к ним финансовые инструменты нерезидентов и (или) иностранных структур без образования юридического лица, которым в соответствии с международным стандартом “Ценные бумаги — Международная система идентификации ценных бумаг (международные идентификационные коды ценных бумаг (ISIN))”, утвержденным международной организацией по стандартизации, присвоен международный идентификационный код ценной бумаги. В настоящем Федеральном законе понятие “иностранная структура без образования юридического лица” используется в значении, определенном законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, понятие “нерезидент” в значении, определенном п. 7 ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ “О валютном регулировании и валютном контроле”;

2) доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций, местом регистрации или местом нахождения которых является иностранное государство, а также в имуществе иностранных структур без образования юридического лица, не определенные в соответствии с п. 1 настоящей части в качестве ценных бумаг и отнесенных к ним финансовых инструментов;

3) договоры, являющиеся производными финансовыми инструментами и определенные ч. 29 ст. 2 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ “О рынке ценных бумаг”, если хотя бы одной из сторон такого договора являются нерезидент и (или) иностранная структура без образования юридического лица;

4) учрежденное в соответствии с законодательством иностранного государства доверительное управление имуществом, учредителем и (или) бенефициаром которого является лицо, указанное в ч. 1 ст. 2 настоящего Федерального закона;

5) договоры займа, если хотя бы одной из сторон такого договора являются нерезидент и (или) иностранная структура без образования юридического лица;

6) кредитные договоры, заключенные с расположенными за пределами территории Российской Федерации иностранными банками или иными иностранными кредитными организациями;

7) цифровые финансовые активы, выпущенные в информационных системах, организованных в соответствии с иностранным правом, и цифровая валюта»¹¹⁵.

Информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления согласно профильному российскому закону — информация (в том числе документированная), созданная в пределах своих полномочий государственными органами, их территориальными органами, органами местного самоуправления или организациями, подведомственными государственным органам, органам местного самоуправления, либо поступившая в указанные органы и организации. К информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления относятся также законы и иные нормативные правовые акты, а к информации о деятельности органов местного самоуправления — муниципальные правовые акты, устанавливающие структуру, полномочия, порядок формирования и деятельности указанных органов и организаций, иная информация, касающаяся их деятельности¹¹⁶.

Получить общее представление о составе сведений о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, которые становятся доступными гражданам, можно по перечню данных, которые размещаются этими органами в сети «Интернет» согласно законодательству об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. В частности, в сети «Интернет» в зависимости от сферы деятельности государственные органы и органы местного самоуправления размещают:

1) общую информацию о государственном органе, об органе местного самоуправления, в том числе:

а) наименование и структуру государственного органа, органа местного самоуправления, почтовый адрес, адрес электронной почты (при наличии), номера телефонов справочных служб государственного органа, органа местного самоуправления;

б) сведения о полномочиях государственного органа, органа местного самоуправления, задачах и функциях структурных подразделений указанных органов, а также перечень законов и иных нормативных правовых актов, определяющих эти полномочия, задачи и функции;

в) перечень территориальных органов и представительств государственного органа за рубежом (при наличии), сведения об их задачах и функциях, а также почтовые адреса, адреса электронной почты (при наличии), номера телефонов справочных служб указанных органов и представительств;

г) перечень подведомственных организаций (при наличии), сведения об их задачах и функциях, а также почтовые адреса, адреса электронной почты (при наличии), номера телефонов справочных служб подведомственных организаций, информацию об официальных сайтах и официальных страницах подведомственных организаций (при наличии) с электронными адресами официальных сайтов и указателями данных страниц в сети «Интернет»;

д) сведения о руководителях государственного органа, его структурных подразделений, территориальных органов и представительств за рубежом (при наличии), руководителях органа местного самоуправления, его структурных подразделений, руководителях подведомственных организаций (фамилии, имена, отчества, а также при согласии указанных лиц иные сведения о них);

е) перечни информационных систем, банков данных, реестров, регистров, находящихся в ведении государственного органа, органа местного самоуправления, подведомственных организаций;

ж) сведения о средствах массовой информации, учрежденных государственным органом, органом местного самоуправления (при наличии);

з) информацию об официальных страницах государственного органа с указателями данных страниц в сети «Интернет», об официальных страницах органа местного самоуправления (при наличии) с указателями данных страниц в сети «Интернет»;

и) информацию о проводимых государственным органом, органом местного самоуправления или подведомственными организациями опросах и иных мероприятиях, связанных с выявлением мнения граждан (физических лиц), материалы по вопросам, которые выносятся государственным органом, органом местного самоуправления на публичное слушание и (или) общественное обсуждение, и результаты публичных слушаний или общественных обсуждений, а также информацию о способах направления гражданами (физическими лицами) своих предложений в электронной форме;

к) информацию о проводимых государственным органом, органом местного самоуправления публичных слушаниях и общественных обсуждениях с использованием Единого портала;

2) информацию о нормотворческой деятельности государственного органа, органа местного самоуправления, в том числе:

а) нормативные правовые акты, изданные государственным органом, муниципальные правовые акты, изданные органом местного самоуправления, включая сведения о внесении в них изменений, признании их утратившими силу, признании их судом недействующими, а также сведения о государственной регистрации нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов в случаях, установленных законодательством Российской Федерации;

б) тексты проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, внесенных в Государственную Думу Федерального Собрания РФ, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, тексты проектов муниципальных правовых актов, внесенных в представительные органы муниципальных образований;

в) информацию о закупках товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд;

г) административные регламенты, стандарты государственных и муниципальных услуг;

д) установленные формы обращений, заявлений и иных документов, принимаемых государственным органом, его территориальными органами, органом местного самоуправления к рассмотрению в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами, муниципальными правовыми актами;

е) порядок обжалования нормативных правовых актов и иных решений, принятых государственным органом, его территориальными органами, муниципальных правовых актов;

3) информацию об участии государственного органа, органа местного самоуправления в целевых и иных программах, международном сотрудничестве, включая официальные тексты соответствующих международных договоров Российской Федерации, а также о мероприятиях, проводимых государственным органом, органом местного самоуправления, в том числе сведения об официальных визитах и о рабочих поездках руководителей и официальных делегаций государственного органа, органа местного самоуправления;

4) информацию о состоянии защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и принятых мерах по обеспечению их безопасности, о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях, о приемах и способах защиты населения от них, а также иную информацию, подлежащую доведению государственным органом, органом местного самоуправления до сведения граждан и организаций в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации;

5) информацию о результатах проверок, проведенных государственным органом, его территориальными органами, органом местного самоуправления, подведомственными организациями в пределах их полномочий, а также о результатах проверок, проведенных в государственном органе, его территориальных органах, органе местного самоуправления, подведомственных организациях;

6) тексты и (или) видеозаписи официальных выступлений и заявлений руководителей и заместителей руководителей государственного органа, его территориальных органов, органа местного самоуправления;

7) статистическую информацию о деятельности государственного органа, органа местного самоуправления, в том числе:

а) статистические данные и показатели, характеризующие состояние и динамику развития экономической, социальной и иных сфер жизнедеятельности, регулирование которых отнесено к полномочиям государственного органа, органа местного самоуправления;

б) сведения об использовании государственным органом, его территориальными органами, органом местного самоуправления, подведомственными организациями выделяемых бюджетных средств;

в) сведения о предоставленных организациям и индивидуальным предпринимателям льготах, отсрочках, рассрочках, о списании задолженности по платежам в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;

8) информацию о кадровом обеспечении государственного органа, органа местного самоуправления, в том числе:

а) порядок поступления граждан на государственную службу, муниципальную службу;

б) сведения о вакантных должностях государственной службы, имеющихся в государственном органе, его территориальных органах, о вакантных должностях муниципальной службы, имеющихся в органе местного самоуправления;

в) квалификационные требования к кандидатам на замещение вакантных должностей государственной службы, вакантных должностей муниципальной службы;

г) условия и результаты конкурсов на замещение вакантных должностей государственной службы, вакантных должностей муниципальной службы;

д) номера телефонов, по которым можно получить информацию по вопросу замещения вакантных должностей в государственном органе, его территориальных органах, органе местного самоуправления;

е) перечень образовательных организаций, подведомственных государственному органу, органу местного самоуправления (при наличии), с указанием почтовых адресов образовательных организаций, а также номеров телефонов, по которым можно получить информацию справочного характера об этих образовательных организациях;

9) информацию о работе государственного органа, органа местного самоуправления с обращениями граждан (физических лиц), организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов, органов местного самоуправления, в том числе:

а) порядок и время приема граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов, органов местного самоуправления, порядок рассмотрения их обращений с указанием актов, регулирующих эту деятельность;

б) фамилию, имя и отчество руководителя подразделения или иного должностного лица, к полномочиям которых отнесены организация приема лиц, указанных в подпункте «а» настоящего пункта, обеспечение рассмотрения их обращений, а также номер телефона, по которому можно получить информацию справочного характера;

в) обзоры обращений лиц, указанных в подпункте «а» настоящего пункта, а также обобщенную информацию о результатах рассмотрения этих обращений и принятых мерах¹¹⁷.

Использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы — характеристика многих коррупционных преступлений, предполагающая среди прочего протекционизм, под которым понимается незаконное оказание содействия в трудоустройстве, продвижении по службе, поощрении подчиненного, а также иное покровительство по службе, совершенное из корыстной или иной личной заинтересованности¹¹⁸.

Использование преимуществ должностного или служебного положения — близкий понятию злоупотребления полномочиями термин, который в российском избирательном законодательстве означает определенного рода нарушение установленного порядка ведения предвыборной кампании, которое влечет конституционно-правовую ответственность.

Под использованием преимуществ должностного или служебного положения в Федеральном законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ (ред. от 15 мая 2024 г.) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее — Закон об основных гарантиях избирательных прав 2002 г.) понимается:

а) привлечение лиц, находящихся в подчинении или в иной служебной зависимости, государственных и муниципальных служащих к осуществлению в служебное (рабочее) время деятельности, способствующей выдвижению кандидатов, списков кандидатов и (или) избранию кандидатов, выдвижению и поддержке инициативы проведения референдума, получению того или иного ответа на вопрос референдума;

б) использование помещений, занимаемых государственными органами или органами местного самоуправления, организациями независимо от формы собственности, за исключением помещений, занимаемых политическими партиями, для осуществления деятельности, способствующей выдвижению кандидатов, списков кандидатов и (или) избранию кандидатов, выдвижению и поддержке инициативы проведения референдума, получению того или иного ответа на вопрос референдума, если иным кандидатам, избирательным объединениям, группам участников референдума не будет гарантировано предоставление указанных помещений на таких же условиях;

в) использование телефонной, факсимильной и иных видов связи, оргтехники и информационных услуг, обеспечивающих функционирование государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, организаций независимо от формы собственности, за исключением указанных видов связи, оргтехники и информационных услуг, обеспечивающих функционирование политических партий, для проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума, если их использование не оплачено из соответствующего избирательного фонда, фонда референдума;

г) использование на безвозмездной основе или на льготных условиях транспортных средств, находящихся в государственной или муниципальной собственности, собственности организаций, за исключением транспортных средств, находящихся в собственности политических партий, для осуществления деятельности, способствующей выдвижению кандидатов, списков кандидатов и (или) избранию кандидатов, выдвижению и поддержке инициативы проведения референдума, получению того или иного ответа на вопрос референдума. Данное положение не распространяется на лиц, пользующихся указанными транспортными средствами в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной охране;

д) сбор подписей избирателей, участников референдума, ведение предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума лицами, замещающими государственные или выборные муниципальные должности, либо находящимися на государственной или муниципальной службе, либо являющимися главами местных администраций, либо являющимися членами органов управления организаций независимо от формы собственности (в организациях, высшим органом управления которых является собрание, — членами органов, осуществляющих руководство деятельностью этих организаций), за исключением политических партий, в ходе служебных (оплачиваемых за счет средств соответствующего бюджета, средств соответствующей организации) командировок;

е) доступ (обеспечение доступа) к государственным и муниципальным средствам массовой информации в целях сбора подписей избирателей, участников референдума, ведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума, если иным кандидатам, избирательным объединениям, группам участников референдума для этих целей не будет гарантирован такой же доступ в соответствии с настоящим Федеральным законом, иным законом;

ж) агитационное выступление в период избирательной кампании, кампании референдума при проведении публичного мероприятия, организуемого государственными и (или) муниципальными органами, организациями независимо от формы собственности, за исключением политических партий;

з) обнародование в период избирательной кампании, кампании референдума в средствах массовой информации, в агитационных печатных материалах отчетов о проделанной работе, распространение от имени гражданина, являющегося кандидатом, поздравлений и иных материалов, не оплаченных из средств соответствующего избирательного фонда¹¹⁹.

При этом упомянутый Закон указывает, что соблюдение перечисленных ограничений не должно препятствовать осуществлению депутатами, Президентом РФ своих полномочий и выполнению ими своих обязанностей перед избирателями¹²⁰.

Среди мер ответственности за неправомерное использование преимуществ должностного или служебного положения Закон об основных гарантиях избирательных прав 2002 г. называет:

— отказ в регистрации кандидата и отказ в регистрации списка кандидатов (ст. 38);

— исключение кандидата из заверенного списка кандидатов (ст. 38);

— отмену судом регистрации кандидата и регистрации списка кандидатов (ст. 76);

— отмену судом решения избирательной комиссии о результатах выборов (ст. 77).

— К —

Кодекс поведения публичных должностных лиц — свод основных принципов профессиональной этики и правил должностного поведения, которыми должны руководствоваться публичные должностные лица. Подобные кодексы принимаются на разных уровнях — от глобального общемирового, до локального корпоративного.

Принятый в 1996 г. ООН Международный кодекс поведения государственных должностных лиц устанавливает целый ряд базовых этических стандартов. Так, государственные должностные лица не используют свое официальное положение для неподобающего извлечения личных выгод или личных или финансовых выгод для своих семей. Они не участвуют ни в каких сделках, не занимают никакого положения, не выполняют никаких функций и не имеют никаких финансовых, коммерческих или иных аналогичных интересов, которые несовместимы с их должностью, функциями, обязанностями или их отправлением.

Кодекс ООН 1996 г. указывает, что в той мере, в какой к этому обязывает должность, и в соответствии с законами или административными положениями государственные должностные лица сообщают о деловых, коммерческих или финансовых интересах или о деятельности, осуществляемой с целью получения финансовой прибыли, которые могут привести к возможной коллизии интересов.

Государственные должностные лица никогда не пользуются недолжным образом государственными денежными средствами, собственностью, услугами или информацией, полученной ими при исполнении или в результате исполнения ими своих служебных обязанностей, для осуществления деятельности, не связанной с выполнением ими официальных функций.

Государственные должностные лица, в соответствии с занимаемым ими служебным положением и как это разрешено или требуется законом и административными положениями, выполняют требования об объявлении или сообщении сведений о личных активах и обязательствах, а также, по возможности, сведений об активах и обязательствах супруга (супруги) и (или) иждивенцев.

Государственные должностные лица не добиваются и не получают, прямо или косвенно, любых подарков или других знаков внимания, которые могут повлиять на выполнение ими своих функций, осуществление своих обязанностей или принятие решений.

Государственные должностные лица участвуют в политической или иной деятельности вне рамок их официальных обязанностей в соответствии с законами и административными положениями таким образом, чтобы не подрывать веру общественности в беспристрастное выполнение ими своих функций и обязанностей¹²¹.

Конвенция ООН против коррупции 2003 г. включает специальную статью, призывающую государства применять в рамках своих институциональных и правовых систем кодексы или стандарты поведения для правильного, добросовестного и надлежащего выполнения публичных функций (п. 2 ст. 8)¹²².

Более обширный и детальный свод этических стандартов для должностных лиц изложен в документах общеевропейского регулирования, среди которых особо выделяется Рекомендация № R (2000) 10 Комитета министров Совета Европы «О кодексах поведения для государственных служащих» (принята на 106-й сессии Комитета министров 11 мая 2000 г.)¹²³.

В Российской Федерации в настоящее время справочные правовые системы регистрируют порядка полутора сотен кодексов профессиональной этики, включая этические кодексы отдельных министерств и ведомств, принятых для своих сотрудников (например, Кодекс этики гражданских служащих Минюста 2011 г.), этические кодексы для государственных органов отдельного типа (например, Кодекс судейской этики 2012 г.), а также этические кодексы профессиональных объединений (Кодекс профессиональной этики аудиторов 2012 г., Кодекс профессиональной этики адвоката 2003 г. и др.)¹²⁴.

По общему правилу, нарушение этической нормы влечет лишь моральную ответственность, а не юридическую. Однако в случае если к государственным должностным лицам предъявляются особые требования моральной чистоты и безупречной репутации, которые устанавливаются в нормативных правовых актах, то нарушения правил профессиональной этики могут иметь юридические последствия вплоть до увольнения или отстранения от должности.

Комиссии по урегулированию конфликтов интересов в российском антикоррупционном законодательстве — это подразделения органов власти, которые рассматривают вопросы, связанные с соблюдением требований к служебному поведению и требований об урегулировании конфликта интересов, в отношении служащих этих органов.

Создание таких комиссий предусмотрено базовыми актами российского антикоррупционного законодательства¹²⁵. Порядок работы комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов в отношении федеральных государственных служащих установлен специальным Указом Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 г. № 821 (ред. от 25 января 2024 г.) «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов» (далее — Указ № 821).

Согласно этому документу основной задачей комиссий является содействие государственным органам:

а) в обеспечении соблюдения федеральными государственными служащими (далее — государственные служащие) ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов, исполнения обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», другими федеральными законами в целях противодействия коррупции;

б) осуществлении в государственном органе мер по предупреждению коррупции.

Комиссии рассматривают вопросы, связанные с соблюдением требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов, в отношении государственных служащих, замещающих должности федеральной государственной службы (далее — должности государственной службы) в государственном органе (за исключением государственных служащих, замещающих должности государственной службы, назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом РФ и Правительством РФ,