Шишкина О. Е.

Административная ответственность в России сквозь призму истории

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.9(470+571)

ББК 67.401(2Рос)

Ш65

Рецензенты:

Ващук А. С., доктор исторических наук, профессор, руководитель отдела социальнополитических исследований Института истории, археологии и этнографии народов Дальнего Востока ДВО РАН;

Князев С. Д., доктор юридических наук, профессор, судья Конституционного Суда Российской Федерации.

В монографии представлен процесс возникновения и развития законодательства об административной ответственности в России. Автор анализирует общие закономерности возникновения ответственности за проступки в государствах различных правовых семей, предпосылки административной ответственности в имперской России, институционализацию административной ответственности в советский период, выявляет тенденции развития административной ответственности на современном этапе. Основным методом исследования является историко-правовой метод, заключающийся в анализе изменений законодательства в контексте тех или иных исторических событий. При анализе современных проблем административно-деликтного законодательства используется традиционный для российской юридической науки формально-юридический метод.

Законодательство приведено по состоянию на 1 января 2024 г.

Монография может быть полезна не только юристам, специализирующимся на вопросах административного права, но и более широкому кругу читателей, интересующихся вопросами истории государства и права России, тенденциями развития и причинами реформирования современного законодательства.

УДК 342.9(470+571)

ББК 67.401(2Рос)

© Шишкина О. Е., 2024

© ООО «Проспект», 2024

Введение

Административную ответственность следует отнести к числу наиболее разработанных тем в науке отечественного административного права. Начиная с первых в этой сфере фундаментальных трудов А. Е. Лунева, Б. М. Лазарева, И. А. Галагана, Д. Н. Бахраха, Л. Л. Попова, А. П. Шергина и других известных советских ученых, проблемы административной ответственности находились и находятся в постоянном поле зрения административно-правовой науки. Однако завершить данную тему невозможно. Она по праву является неисчерпаемым источником вдохновения для научных исследований, как в практических, так и в теоретических аспектах. Ведется даже дискуссия относительно обоснованности теоретической автономности административной ответственности¹. «Обусловливается это, как представляется, отсутствием необходимой ясности, в том числе доктринальной, в принципиальном вопросе о сущности и предназначении данного вида ответственности, особенно в соотношении с ответственностью уголовной»². Не вызывает сомнений, что ответственность за административные правонарушения имеет общее прошлое с уголовной ответственностью, равно как и то, что и в настоящем между этими двумя видами наступающей перед государством карательной ответственности «нет и не может быть пропасти»³. В последнее десятилетие проблема соотношения административной и уголовной ответственности актуализировалась в связи с возможным пополнением оснований государственного принуждения уголовными проступками.

За последние 15 лет было проведено значительное количество научных исследований в сфере административной ответственности. Из наиболее значимых трудов, послуживших теоретической основой для настоящей работы, следует отметить докторскую диссертацию А. В. Кирина, который внес существенный вклад в исследование истории административной ответственности в России, обосновал трансформацию института административной ответственности в административно-деликтное право — подотрасль административного права⁴. В работе О. С. Рогачевой была разработана концепция эффективности норм административно-деликтного права⁵. Из диссертационных работ, в которых проблемы административной ответственности рассматриваются комплексно, в том числе в аспекте реформирования законодательства об административных правонарушениях, следует назвать диссертацию на соискание ученой степени доктора юридических наук Ю. И. Попугаева «Теоретико-прикладные проблемы законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях»⁶. В числе наиболее значимых теоретических результатов исследования Ю. И. Попугаева — разработка условий, при наличии которых возможно формирование норм об административных правонарушениях, а также критериев разграничения административных правонарушений и преступлений⁷. Нельзя не отметить в числе современных научных достижений в рассматриваемой нами сфере докторскую диссертацию О. В. Панковой по теме «Процессуально-правовой механизм осуществления правосудия по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции»⁸, в которой обоснован тезис о том, что рассмотрение дел об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции является правосудием, а также выявлены его особенности, родовые связи с другими категориями (например, административным судопроизводством), представлена теория правосудия по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции. Из коллективных исследований следует указать работу под общей редакцией А. В. Кирина и В. Н. Плигина «Реформа административной ответственности в России»⁹, в которой обоснована необходимость новой кодификации административно-деликтного законодательства и предложена концепция реформирования.

Проблемы конституционализации и реформирования административной ответственности активно поднимаются в течение последних лет в научных публикациях известных ученых и практиков¹⁰, а также обсуждаются в ходе научного живого общения. Так, состоялась Международная научно-практическая конференция в формате круглого стола по теме «Актуальные проблемы административной ответственности»¹¹ на факультете права НИУ ВШЭ 25 декабря 2016 г. Проведен научно-практический круглый стол «Законодательство об административной ответственности: современное состояние, перспективы развития» в ДВФУ 9 апреля 2019 г. Прошли дискуссии: «Каким быть новому КоАП?» — в МГЮУ им. О. Е. Кутафина 30 мая 2020 г., «Новеллы, достоинства и недостатки проекта нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» — на кафедре административного права МГУ им. Ломоносова 30 октября 2020 г. В рамках Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы административного права и административного процесса: теория и практика междисциплинарного подхода» была проведена секция «Административно-деликтный процесс в зеркале нового проекта КоАП РФ. Кодификация законодательства об административных правонарушениях. В поисках баланса: административная и уголовная ответственность» (МГУ им. Ломоносова 5 февраля 2021 г.). Круглый стол «Модернизация законодательства о контрольно-надзорной деятельности и законодательства об административных правонарушениях: новые ценностные ориентиры» прошел на 13 сессии Европейско-Азиатского правового конгресса 3—4 июня 2021 г. Вопросам модернизации концепции административного права в современных условиях была посвящена конференция в НИУ ВШЭ 29 мая 2021 г.¹² и др.

Научный интерес к различным аспектам административной ответственности и административно-деликтного законодательства в рамках диссертационных исследований продолжает расти. Значительное место занимают исследования, посвященные административной ответственности в отдельных сферах общественной жизни¹³. На втором месте по степени научного интереса — отдельные аспекты производства по делам об административных правонарушениях¹⁴. Среди вопросов, которым посвящены немногие диссертации, — теоретические вопросы¹⁵; административные наказания, деликтологические аспекты¹⁶, законодательство субъектов Российской Федерации в сфере административной ответственности¹⁷.

Вызовы, с которыми сталкиваются современные государства (пандемия Covid-19, ухудшение экологии, природные и техногенные катастрофы, международные военные конфликты, внутренние политические и экономические кризисы), позволяют предположить, что административная ответственность будет укреплять свои позиции в системе мер государственного принуждения. Стремительное развитие цифровых технологий позволит государству более оперативно осуществлять контрольно-надзорные функции и решать вопросы, связанные с привлечением к административной ответственности. Безусловно, это сопряжено с многочисленными рисками для конституционных прав и свобод личности. В этом контексте при совершенствовании институтов административной ответственности немаловажное значение приобретает обеспечение конституционных принципов справедливости, пропорциональности и соразмерности, правовой определенности, расширение и укрепление процессуальных гарантий конституционного права на защиту в производстве по делам об административных правонарушениях.

Необходимость реформирования административно-деликтного законодательства давно обсуждается не только в науке административного права, но и была осознана на государственном уровне. 10 июня 2019 г. опубликована Концепция реформирования Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях¹⁸. 30 января 2020 г. Минюстом России на Федеральном портале проектов нормативных правовых актов размещены для обсуждения первые проекты Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях¹⁹ и Процессуального кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях²⁰. 20 мая и 16 июня 2020 г. размещены вторые версии проектов КоАП²¹ и Процессуального КоАП²². Особенная часть КоАП вызвала критику в политическом и бизнес-сообществе, среди аргументов «против» было то, что составы административных правонарушений были разработаны заинтересованными органами исполнительной власти, а санкции по-прежнему создают нагрузку на рядовых граждан и бизнес. В этой связи внесение проектов в Государственную Думу было отложено с целью более детальной проработки и поиска баланса. В 2020—2022 гг. Россия столкнулась с угрозами для жизни и здоровья граждан, мира и государственной безопасности. Очевидно, что в сложившихся условиях вряд ли целесообразно заниматься кардинальным изменением административно-деликтного законодательства. Тем не менее в отложенной перспективе не избежать возвращения к данному вопросу.

Административная ответственность в России прошла большой путь в своем развитии, ее правовое регулирование сегодня позволяет ученым говорить о формировании административно-деликтного права как самостоятельной отрасли права²³. В этом аспекте достаточно важным представляется изучение данного пути, чему посвящена настоящая работа. В ней предпринята попытка выявить предпосылки для выделения ответственности за проступки в имперский период; изучить институционализацию и развитие административной ответственности в советский период; показать трансформацию института административной ответственности в административно-деликтное право в современной России.

В основу структуры монографии легли три крупных периода в развитии российского государства: имперский период, советский период и период современной России — Российской Федерации. Критерием данной периодизации являются знаковые исторические события и процессы (провозглашение Империи и создание новой системы государственного управления; Великая Октябрьская Социалистическая Революция, формирование и трансформация советской политической и экономической системы, впоследствии — ее разрушение и распад СССР; принятие Конституции Российской Федерации, изменение парадигмы государственного строя и формирование рыночной экономической системы). При этом следует учитывать следующее обстоятельство. Внутри крупных периодов существуют так называемые переходные этапы. Например, между имперским и советским — это время с 1917 по 1922 г., между советским и периодом Российской Федерации — это период с 1990 по 1993 г. Трансформация административного права осуществлялась, с одной стороны, более медленно, чем государственного (конституционного) права, которое закладывало основы для реформирования правопорядка. Административное право начиная с 60-х гг. XX в. в своих концептуально-теоретических аспектах является достаточно стабильным. Так, Кодекс РФ об административных правонарушениях был принят только спустя 7 лет после принятия Конституции РФ, и он долгое время сохранял и даже до сих пор, по нашему мнению, сохраняет в себе отголоски советского права. С другой стороны, имеет место и противоположная тенденция, когда еще до формального изменения государственного строя в административно-деликтное законодательство вносились изменения, направленные на обеспечение начавшихся экономической и политической реформ, предпосылки для которых были заложены во второй половине 80-х гг. XX в.

Основным методом исследования является историко-правовой метод, заключающийся в анализе изменений законодательства в контексте тех или иных исторических событий. Также автором использовался традиционный для российской юридической науки формально-юридический метод — при анализе современных проблем административно-деликтного законодательства.

Настоящая монография может быть интересна не только юристам, специализирующимся на вопросах административного права, но и более широкому кругу читателей, у которых вопросы истории российского государства и права, тенденции развития и причины реформирования современного законодательства вызывают интерес.

Административно-деликтное законодательство подвержено частым изменениям, в настоящей работе проблемы и пробелы административно-деликтного права рассмотрены с учетом законодательства по состоянию на 1 января 2024 г. Не исключено, что к выходу монографии в печать ряд пробелов будет устранен.

Глава 1. Предпосылки для выделения ответственности за проступки (административные правонарушения). Ответственность за проступки и административное принуждение в полицейском праве Российской империи

1.1. Исторические, социально-экономические, философско-правовые предпосылки выделения ответственности за проступки (административные правонарушения)

В государствах проступкам придается различная степень автономности как с точки зрения объема и формы правового регулирования, так и с точки зрения науки, его изучающей (уголовное или административное право). В ряде государств от преступлений законодательно обособлены административные правонарушения. Помимо России, административно-деликтные законы приняты в ФРГ, Италии, государствах — бывших республиках Советского Союза, а также государствах, на которые оказала влияние в той или иной степени советская правовая система (Болгария, Словакия, Чехия, Польша, КНР, Вьетнам). В государствах, не выделивших административные правонарушения в самостоятельный вид (например, Великобритания, США), тем не менее в границах уголовного права предусматриваются проступки, устанавливается упрощенный порядок назначения наказаний за отдельные правонарушения, как правило, в сфере дорожного движения²⁴.

В современной российской науке административного права учеными выделяются различные предпосылки институционализации в системе законодательства юридической ответственности за проступки и (или) административные правонарушения.

Так, Л. В. Гаврилова, исследуя исторические аспекты формирования и развития административно-деликтного законодательства в ФРГ, среди причин обособления сперва проступков, а затем и административных правонарушений, выделяет факторы преимущественно социально-экономического характера. Обращается внимание, что в Средние века формирование и функционирование первичных норм-санкций административного характера было обусловлено развитием городов и приобретением ими автономии и прав городского самоуправления²⁵. Во второй половине XIX в. на развитие теории отнесения проступков к самостоятельной сфере регулирования повлиял процесс декриминализации составов отдельных видов уголовно наказуемых деяний, смягчение уголовных наказаний, упрощение процедуры привлечения к ответственности за проступки²⁶. В качестве фактора, повлиявшего на становление немецкого административно-деликтного законодательства, отмечается также развитие управленческих отношений в области экономики в первой половине ХХ в., реформа уголовного законодательства в 60-х гг. XX в.²⁷ Схожей позиции придерживается Е. В. Зенькович, которая указывает, что «технологические и экономические трансформации ХХ века диктовали необходимость новых санкций с неизбежным удорожанием экономической стоимости уголовной юстиции, перегрузкой судов. Тогда некоторые страны, сохранив трехчленную классификацию преступных деяний … (Франция, Бельгия) максимально упростили производство по ряду уголовных правонарушений, переведя их из судебной компетенции в компетенцию административных органов²⁸. Другие страны (Германия, Италия) вывели мелкие уголовные правонарушения из своих уголовных кодексов… стали обозначать в качестве административных»²⁹. Л. Головко также отмечает, что «в XX в. уголовное право столкнулось с новыми вызовами — колоссальной технологизацией общественной жизни… в результате которой количество… мелких «уголовных преступлений»… стало расти как „снежный ком“. Классическая уголовная юстиция, построенная на традиционных судебных (уголовно-процессуальных) процедурах, справиться с ними уже не могла»³⁰. Схожие тезисы приведены в коллективной монографии «Реформа административной ответственности в России»³¹.

Другие ученые делают акцент на политико-идеологических факторах. В. А. Айрих полагает, что возникновение и обособление полицейских проступков и наказаний в Германии обусловлено первоначально полицейским характером государства, а затем распространением идей правового государства: с зарождением парламентаризма возникла необходимость установить «конституционно-конформное право административных (полицейских) взысканий взамен прежнего, основанного на принятии властно-принудительных распоряжений, сообразных той или иной ситуации. Отсюда проистекала необходимость вычленить из сферы действия уголовного права полицейские наказания. Прежде всего, в силу их внутреннего характера, предполагающего не совершение деяний, нарушающих правовую сферу другого лица, а опасность неисполнения властных распоряжений»³². На близкой позиции стоит проф. А. В. Кирин, который связывает происхождение ответственности за маловажные проступки в России с генезисом полицейской деятельности, в содержании которой заложено соотношение между частными и публичными интересами. «Соотношение этих интересов в различные исторические периоды развития российской государственности постоянно видоизменялось и зависело от множества политических, экономических, социальных и правовых факторов и условий, характерных для конкретных исторических этапов, и традиционно обеспечивалось посредством реализации властью положительных и отрицательных мер в сфере внутреннего государственного управления»³³.

Соотношению преступлений и проступков, в том числе обоснованию самостоятельной правовой природы полицейских проступков и наказаний, административных правонарушений, были посвящены труды немецких ученых второй половины XIX — первой половины XX в. Так, Лоренц фон Штейн отмечал, что «административную меру мы называем полицейским наказанием, ибо не ее задача соответствовать нравственному принципу кары за совершенное правонарушение, сколько побудить человека к необходимому следованию предписания администрации… это наказание, чей базис не идея справедливости, а идея поддержания порядка администрацией» (1867 г.)³⁴. Д. Голдшмидт рассматривал административно-деликтное законодательство в качестве производного от управленческих отношений (1902 г.). Продолжатели его теории Е. Вольф, X. Ланг считали, что с формальной стороны административный проступок относится к уголовному законодательству (уголовное право в широком смысле), а с материальной — к административному (исходя из природы интересов администрации — управления) (1930 г.)³⁵. X. Франк выступал сторонником качественного отличия, а именно через определение качества — морального (этического) значения деликта (1897 г.)³⁶. Не обошли попытки анализа правовой природы проступков и философов. Ш. Л. Монтескье в работе «О духе законов» (1748 г.) писал о том, что «не следует смешивать крупных нарушений закона с мелкими нарушениями полицейских правил, это вещи разного порядка»; «ведению полиции подлежат повседневные дела, касающиеся обыкновенно мелочей и потому не требующие формальностей. Действия полиции быстры и касаются поступков, повторяющихся изо дня в день, поэтому она не может налагать суровых наказаний»³⁷. В конце XIX — начале XX вв. тема наказания, хотя и не в качестве основной, появилась в западноевропейской социологической науке. Э. Дюркгейм в своей работе «О разделении общественного труда» (1893 г.) утверждал, что право воспроизводит различные виды социальной солидарности, и выделял два вида санкций. Одни репрессивны и состоят в налагаемом на индивида страдании. Дюркгейм относил их к уголовному праву и сопоставлял с моральными, религиозными нормами. А другой вид не влечет необходимого страдания, эти санкции состоят в восстановлении прежнего порядка вещей, в приведении нарушенных отношений к их нормальной форме. Первому типу санкций соответствует механическая солидарность, в которой выражено коллективное сознание, в такой солидарности возникло преступление и наказание. Второй тип санкций появляется с появлением органической солидарности, присущей более развитым обществам с разделением труда³⁸. Во второй половине XX в. социология наказания получила собственное развитие, поскольку актуализировались вопросы реакции общества на преступления, проблемы переполнения тюрем и поиска альтернативных форм наказания³⁹. Например, М. Фуко считал, что с уже середины XVIII в. наступила новая эра в политике наказаний — появление «внутренней экономии наказания, которое хотя и должно наказывать за конкретное преступление, может быть изменено (сокращено или, в некоторых случаях, продлено) в зависимости от изменений в поведении осужденного; их наказывают и посредством сопровождающих наказание „мер безопасности“ (запрет на проживание в определенных местах, освобождение с условием дальнейшего надзора, назначение «опеки», «принудительное лечение»), которые нацелены не на наказание правонарушителя, а на контроль над индивидом»⁴⁰. Влияние философских и научных воззрений также можно отметить в числе факторов, которые оказали влияние и на законодательство, и на судебную практику. Наиболее полно данное влияние в ФРГ показано в работе Л. В. Гавриловой. Например, теоретические выводы Д. Голдшмидта были использованы при подготовке первого закона Германии «Об административных правонарушениях» 1952 г.⁴¹ В 1902 г. от участников XXVI Юридической сессии поступили рекомендации в адрес законодателя об изъятии уголовных проступков из Уголовного кодекса и их кодификации в полицейском кодексе Рейха. Схожие рекомендации поступили и в 1908 г.⁴²

Помимо изложенных выше, в качестве предпосылок, повлиявших на выделение административных правонарушений или дифференциацию проступков в рамках уголовного права, немаловажное влияние оказали обусловленные историческими⁴³ и другими факторами особенности правовой системы государства. Так, Л. Головко отмечает, что «в классической европейской правовой доктрине административная ответственность рассматривается как ответственность публичной администрации перед частными лицами, то есть, … ответственность государства перед индивидом, а не наоборот, как это принято в доктрине советско-постсоветской»⁴⁴. В уже упомянутой ранее коллективной монографии обращается внимание на то, что «в контексте исследования вопросов зарубежной практики правового регулирования административной ответственности следует иметь в виду, что в странах Западной Европы и Северной Америки, с одной стороны, и в РФ, а также странах, испытавших влияние советской системы, — с другой существенно различаются концептуальные подходы к пониманию в целом административного права как науки, отрасли права и законодательства»⁴⁵, выявляются отличия в исторической ретроспективе между французским административным и немецким полицейским правом, а также административным правом в англосаксонских государствах⁴⁶. Следует также учесть, что общее право Великобритании формировалось судами в течение длительного времени из множества обычаев, традиций и принципов, в результате у англосаксов сложился принцип правления права (англ. rule of law), в котором, в отличие от континентального принципа правового государства (нем. Rechtsstaat), «нет ни state, ни равной государству персоны, подчиненной праву отдельно от прочих действующих лиц и связанных особым поручением наводить и поддерживать его верховенство»⁴⁷, как следствие, отсутствует разделение права на публичное и частное⁴⁸, не сложилось административное право⁴⁹ в том виде, в котором оно существует в государствах романо-германской правовой системы, и, как следствие, административно-деликтное право⁵⁰. Правила поведения личности в различных сферах общественной жизни являются «лишь следствием того более общего закона или принципа, что наказывать можно только за прямые нарушения закона, за преступления, доказываемые законным путем»⁵¹. Так, например, свобода слова, право составлять союзы, ассоциации и право, устраивать публичные собрания, митинги не потребовало признания в качестве самостоятельного права (в отличие от Германии, Франции, Бельгии, Италии, других стран), а являлось не чем иным, как проявлением личной свободы. А. Дайси отмечал, что «право собираться мирно есть не что иное, как результат взгляда судов на индивидуальную свободу личности и индивидуальную свободу слова»⁵², «наше право позволяет всякому говорить, писать и печатать все что угодно, но если кто-нибудь злоупотребляет этой свободой, он подлежит наказанию»⁵³.

Можно заметить, что у англосаксов при классификации преступлений, как и в Германии, не обошлось без моральной концепции. Так, известна классификация преступлений на преступления malum in se (лат. «зло само по себе») и mala prohibitum (лат. «зло в силу запрета»). Первое известное судебное признание различия malum in se/malum prohibitum произошло в конце 1400-х гг. Дихотомия malum in se/malum prohibitum первоначально использовалась в качестве дополнительной теории к божественному праву королей, преступления malum in se происходили от источника выше короля. Доктрина malum in se/malum prohibitum применялась в определении того, является ли причинение смерти заранее обдуманным (преднамеренным) убийством (murder) или непредумышленным убийством (manslaughter). В. Блэкстоун определял преступления malum in se как внеправовые, поскольку законодательные решения не влияют на признание этих действий преступными, они таковые сами по себе, в силу нарушения норм морали. Уже в этот период доктрина была подвергнута критике Д. Бентамом в середине 1770-х гг.⁵⁴ Затем доктрина malum in se/malum prohibitum проникла в США. В значительной степени американские суды интерпретировали это различие как совпадающее с различием между общим правом и статутным правом. Поскольку статутное право стало заменять общее право в качестве основы для уголовного преследования, важность этого различия несколько снизилась. Однако это различие остается заметным в американском уголовном и деликтном праве. В случае совершения преступления malum in se обвиняемый получает право на рассмотрение дела судом присяжных, так как требуется установление виновности. Все чаще путем закрепления в законе «правонарушений, посягающих на благо общества» или правонарушений malum prohibitum запрещается поведение, которое ранее считалось правонарушением по деликтному праву. Изучение американскими исследователями судебной практики показало, что суды часто расходятся во мнениях относительно того, какие действия представляют собой преступления malum in se, а какие — преступления malum prohibitum. По-разному толковалось в судебной практике нарушение правил дорожного движения, хранение наркотиков, загрязнение окружающей среды⁵⁵. В настоящее время отношение американских ученых к этой доктрине достаточно дискуссионное. «Вопрос о том, является ли преступление malum in se или malum prohibitum, не должно играть никакой роли в отправлении уголовного правосудия. Моральная и правовая системы — это две различные системы контроля за человеческим поведением. Моральная система внутренне контролирует человеческое поведение с помощью неформальных социальных механизмов. Правовая система контролирует поведение людей извне, с помощью формальных социальных механизмов, которые управляют отправлением „правосудия“ — будь то убийство или нарушение правил парковки. Узел, на котором пересекаются закон и мораль, это создание закона»⁵⁶.

На институционализацию проступка как самостоятельного административного правонарушения или разновидности преступления в рамках уголовного права влияет рецепция зарубежного правового опыта. Так, Л. В. Головко отмечает, что французская концепция уголовного права, отраженная в Уголовном кодексе 1810 г., основанная на трехзвенном делении (нарушения, наказуемые полицейскими наказаниями, проступки, наказуемые исправительными наказаниями, и преступления), очень быстро стала господствующей в Европе, в том числе не обошла и Российскую империю⁵⁷. Зенькович Е. В. в своем сравнительном исследовании административной ответственности в ряде стран Европы указывает, что на Словакию, Чехию и Польшу оказало влияние как членство в «социалистическом лагере», так и влияние Европейского союза⁵⁸. В административном праве КНР институт административной ответственности сложился под влиянием советского права, а в настоящее время на китайскую правовую систему оказывает влияние членство во Всемирной торговой организации.

В дореволюционной юридической науке проступки рассматривались преимущественно как часть уголовного права⁵⁹, отсутствовало единство мнений относительно обоснованности наложения санкций в полицейском порядке. Е. И. Елистратов полагал, что «административное принуждение, допускаемое вне случаев крайней необходимости, несовместимо с последовательным осуществлением правового начала в отношениях между должностными лицами и гражданами»⁶⁰. Иной точки зрения придерживался В. В. Ивановский, который отмечал, что «эти нарушения не влекут за собой лишения или ограничения прав, виновные подвергаются лишь взысканию штрафа»⁶¹. В советской административно-правовой науке сложился догматический подход, согласно которому административная ответственность является самостоятельным видом юридической ответственности. Как отмечал Л. В. Коваль, охранительные нормы «адресуют участникам общественных отношений административные запреты, возлагают на них определенные обязанности, предоставляют права, предупреждают о невыгодных последствиях в случае нарушения правовых требований, выполняя тем самым функцию правовой охраны социалистических общественных отношений. … Эти нормы нацелены не только на правовую охрану государственно-управленческой сферы, но и правил рационального использования общественных фондов, эксплуатации средств транспорта, связи, поведения в общественных местах и т. п. Они придают императивный характер правоотношениям земельным, водным, финансовым, трудовым, нарушение которых квалифицируется уже как административный проступок»⁶².

При этом предметом дискуссии являлось и является до сих пор разграничение преступлений и административных правонарушений. Большая часть споров ведется вокруг вопроса, обладают ли административные правонарушения общественной опасностью, и если обладают, то в какой степени⁶³. Периодически возникает дискуссия относительно обоснованности теоретической автономности административной ответственности⁶⁴. Так, по мнению Г. А. Есакова, «если законодатель заинтересован в суровом наказании в упрощенном процессуальном порядке конкретного деяния, гипотетически ничто не мешает ему включить последнее в КоАП РФ»⁶⁵. По более «мягкому» утверждению Л. Головко, «техническая автономизация „мелких правонарушений“ (сама по себе допустимая и вполне желательная) вовсе не предполагает концептуального забвения их уголовно-правовой (пенальной) природы»⁶⁶. В противовес данному мнению А. В. Кирин полагает, что, во-первых, в России в середине — в конце XIX в. наука полицейского права выработала научный инструментарий института «маловажных проступков» как «особого, административно-правового вида ответственности»⁶⁷, а во-вторых, что полицейское право лежит в основе не только административной, но и уголовной ответственности⁶⁸.

Со второй половины ХХ в. и по настоящий день в России имеет место тенденция усиления административной деликтолизации, этот процесс объясняется в официальных документах, работах ученых либо рационализмом, либо гуманизмом государственной политики. В последнее время блок административных правонарушений, смежных с преступлениями, расширился, во-первых, в связи с относительной гуманизацией уголовной политики государства за счет полной или частичной декриминализации оскорбления, контрабанды, побоев, дискриминации, мошенничества, во-вторых, путем усиления административного наказания параллельно с введением смежного уголовного состава⁶⁹ или состава с административной преюдицией⁷⁰. Как отмечают авторы исследования «Юридическая ответственность в правовой системе России: концепция взаимодействия, взаимосвязей и устранения противоречий с иными элементами правовой системы», «в настоящее время сохраняется тенденция расширения практики применения административной ответственности, в том числе за счет сокращения объема уголовной ответственности. Вместе с тем правоограничительный потенциал административных наказаний в ряде случаев не только конкурирует, но и превышает лишения, которые заключают в себе уголовные наказания»⁷¹. Рационализм в установлении государственной политики принуждения проявляется в высказываемых идеях пополнения бюджета средствами, получаемыми от штрафов, экономии государственных ресурсов, затрачиваемых на привлечение к ответственности. Так, на одной из секций Петербургского международного юридического форума заместитель руководителя Ростехнадзора А. Демин, выступая против предлагаемых Минэкономразвития соглашений с бизнесом об устранении нарушений обязательных требований и условном административном штрафе, упомянул о фискальной функции административной ответственности, «о которой все умалчивают, но тем не менее она есть»⁷². Цифровизация в современном обществе позволяет решать успешно задачи процессуальной экономии и исполнения фискальной функции ответственности. Например, по данным Научного центра безопасности дорожного движения МВД РФ в 2020 г., абсолютное большинство административных правонарушений в области дорожного движения (145,7 млн или 87%) было выявлено работающими в автоматическом режиме техническими комплексами видеосъемки. Сумма взысканных штрафов за совершение административных правонарушений, выявленных в ходе непосредственного выполнения обязанностей сотрудниками полиции, в 2020 г. составила 48,1 млрд рублей⁷³. При этом, как отмечено в заключении информационно-аналитического обзора, «на фоне увеличения количества выявленных административных правонарушений в области дорожного движения с каждым годом прослеживается снижение основных показателей аварийности, что свидетельствует об эффективном влиянии мер государственного принуждения»⁷⁴.

Широкое распространение административных санкций в ХХ в. в европейских государствах актуализировало проблему обеспечения баланса между публичными интересами в реализации принципов эффективности и процессуальной экономии ответственности и принципами правового государства. Бывший председатель Верховного Суда Нидерландов Г. Корстенс, анализируя фактически сложившееся в стране право административных правонарушений, высказал следующие опасения: «Является ли то, что все эти дела ушли из сферы действия судов, несомненным благом — или в результате мы лишились чего-то важного? Не скрылись ли под этими бурными водами важные функции правосудия?»⁷⁵. Европейский Суд по правам человека (ЕСПЧ) в своей практике использует доктрину «уголовного права в широком смысле» и распространяет на лиц, привлеченных к административной ответственности, защиту статьей 6 Европейской Конвенции по правам человека, закрепляющей право на справедливое судебное разбирательство при предъявлении уголовного обвинения⁷⁶. В 1991 году Комитет министров Совета Европы дал Рекомендацию государствам-членам Совета Европы относительно административных санкций, которые должны соответствовать ряду правовых принципов, включая законность, соблюдение процессуальных гарантий прав лиц, на которых данные санкции налагаются⁷⁷. В Российской Федерации поиск баланса между публичными интересами и необходимостью защиты конституционных прав требует расширения процессуальных гарантий, усиления судебного контроля. Так, в ранее упомянутой коллективной монографии справедливо указывается, что «многократное расширение юрисдикционных полномочий судей сблизило административно-деликтный процесс с уголовным и гражданским процессом по необходимому объему и юридическому качеству процессуальных действий»⁷⁸.

Подводя некоторые итоги, отметим, что, во-первых, в числе обстоятельств, влияющих на нормативное обособление проступков и/или административных правонарушений, — социально-экономическое развитие и технический прогресс, особенности исторического развития государств и сложившаяся в государстве степень государственного вмешательства в свободу личности, особенности правовой системы и рецепция зарубежного опыта, влияние на государственную политику философской, социологической и юридической наук. Во-вторых, вне зависимости от причин административной пенализации актуальной является проблема обеспечения баланса между публичными интересами в реализации принципов эффективности и процессуальной экономии ответственности и должным уровнем процессуальных гарантий прав лиц, привлекаемых к ответственности, на защиту.

1.2. Ответственность за проступки и административное принуждение... в полицейском праве Российской империи

Судебник 1497 г. предусматривал наказания за «лихие дела». До его издания на Руси действовали нормы Русской правды, местные судебники (Новгородская и Псковская ссудные грамоты). В отличие от «обиды» Русской правды, «лихое дело» влекло наказание не только перед тем, кому был причинен вред, но и перед государем. Законодательство этого периода не подразделялось на отрасли, ответственность не делилась на виды, и по-прежнему, как и в Русской правде, описание правонарушений в Судебниках 1497 г. и 1550 г., Соборном Уложении 1649 г., царских указах, носило казуистический характер. В царских указах можно встретить такую меру, как пеня в пользу государя, она применялась в качестве дополнительного наказания к более суровому, например, битью кнутом⁷⁹.

«Маловажные проступки» в законодательстве России начали выделяться с формированием полицейских органов в имперский период. Как отмечает А. В. Кирин, «возникновение, становление и развитие в российской правовой системе полицейского, а затем административного права и, как составной их содержательной части, института „отрицательных“ мер (то есть юридической ответственности за „маловажные проступки“), базировалось изначально, прежде всего, на идеях и положениях германской (прусской) юридической концепции полицейского права»⁸⁰. Кононов П. И. отмечает, что Петром I был издан ряд указов, предусматривавших публично-правовую ответственность государственных должностных лиц, служащих государственных учреждений в виде наложения на них штрафов за нарушение установленных правил функционирования государственного аппарата, неисполнение законов и указов императора. Кроме того, указами о применении полицейских мер, направленных на охрану общественного порядка, обеспечение соблюдения правил благоустройства городов, винокурения, предусматривалось наложение штрафов за нарушение соответствующих правил⁸¹. Однако четкого разделения на отрасли права пока еще не прослеживается. Так, главные памятники права эпохи Петра I Воинский артикул⁸² 1715 г., Воинский Устав 1716 г., Морской Устав 1720 г. содержали смешанное уголовное, административное, дисциплинарное регулирование. Например, Артикул 9 предписывал порядок церковной службы военнослужащих, Артикул 84 регламентировал порядок размещения военных на квартирах, Артикул 87 устанавливал правила обращения с огнем. Артикул 133 запрещал проведение всяких собраний воинских людей, в том числе и для непреступных целей («не для зла»), а например, для подачи общих обращений («челобитных»). Артикулы также устанавливали различные санкции. Так, согласно Артикулу 203, в случае умышленной порчи прибитых указов и повелений виновный наказывался каторгой или смертной казнью, а в случае небрежности — денежным штрафом, тюрьмой или шпицрутеном в зависимости от последствий. Артикул 59 в случае первой и второй утраты мундира предусматривал денежное взыскание и шпицрутены, а в третий раз — смертную казнь.

Вместе с тем, период правления Петра I был важным для зарождения полицейского права в России. Центральное место в политике Петра I занимало реформирование государственного управления. Было изменено административно-территориальное устройство, созданы губернии, в 1711 г. был учрежден Сенат, который стал высшим правительственным учреждением, проведена военная реформа и др. 22 октября 1721 г. Петр I был провозглашен Всероссийским Императором. 25 мая 1718 г. Петр I учредил в Петербурге должность генерал-полицмейстера, при котором образовалась главная канцелярия полицмейстерских дел. Наиболее полно задачи полиции определялись в Регламенте Главному магистрату 1721 г., в котором говорилось, что «полиция — есть душа гражданства и всех добрых порядков и фундаментальный подпор человеческой безопасности и удобности»⁸³.

При Екатерине II создание специальных полицейских органов предусматривалось Учреждением о губерниях 1775 г. 8 апреля 1782 г. был принят Устав благочиния или полицейский⁸⁴. В каждом городе создавалась Управа благочиния или полицейская. Общие функции Управы благочиния заключались в том, что, во-первых, она должна «бдить», чтобы в городе сохранялось благочиние, добронравие и порядок; во-вторых, следить за исполнением предписаний законов; в-третьих, в случае нарушений приводить предписания законов к исполнению; в-четвертых, приводить в исполнение повеления правления, палат и прочих судов. Управа благочиния сама могла налагать ряд взысканий за определенные нарушения. Так, она рассматривала дела и налагала наказания в случае кражи или мошенничества на сумму, не превышающую 20 рублей. В случае же, если сумма была больше, или это был уже четвертый случай, то управа передавала дело в суд (п. 72). За неподобающее поведение в церкви управа налагала денежное взыскание и до его уплаты могла поместить под стражу (п. 239). За открытие трактира или кабака с продажей алкоголя или гуляния и веселья в воскресенье или праздничный день до окончания обедни, за ношение оружия без разрешения, за употребление нецензурных выражений в общественных местах, за вход в «торговую баню», где «парится» противоположный пол, управа также налагала денежное взыскание и до его уплаты могла поместить под стражу (пп. 245, 246, 255, 262, 264). Управа, согласно п. 256, применяла такие взыскания, как суточное воздержание на хлебе и воде (за нахождение от пьянства в беспамятстве на улице или в ином общенародном месте) и помещение в рабочий дом с воздержанием от пьянства (за постоянное пьянство — «кто более времени в году пьян, нежели трезв»). Управа налагала денежные взыскания за совершение в пьяном виде правонарушений, связанных с азартными играми при условии, что данные правонарушения были совершены без умысла («без намерения»). Также было предусмотрено, что если «кто-то делает из азартных игр ремесло», то управа могла его отослать в смирительный дом. Под влиянием взглядов Ш. Л. Монтескье и Ч. Беккария Екатерина II в своем Наказе комиссии о сочинении проекта нового Уложения делила преступления на 4 группы: против законов или веры; против нравов; против тишины и спокойствия; против безопасности (п. 68—72). При этом наказания должны быть производны от свойств преступлений (п. 73). За нарушения тишины и спокойствия полагалась ссылка и другие наказания, «которыми беспокойных людей возвращают на путь правый и приводят в порядок установленный» (п. 78)⁸⁵.

Закрепление «отрицательных мер» мы находим далее в административно-правовых источниках Российской империи первой половины ХIX в. В это время принимаются полицейские уставы: Устав об обеспечении народного продовольствия, Учреждения и Уставы об общественном призрении, Учреждения и Уставы врачебные по гражданской части, Устав о предупреждении и пресечении преступлений, Устав о паспортах и беглых и др.⁸⁶ Они детальным образом регламентировали соответствующую сферу жизнедеятельности. Так, Врачебным уставом выздоровевшим после холеры предписывалось «беречься холоду, объядения, а пуще того пьянству». В богадельнях следовало соблюдать «благочиние и добронравие», не допускать «неистовств», а «виновные в проступках» отсылались в смирительные дома временно или навсегда (п. 625—626 главы 3 Устава об общественном призрении). Определялись органы и должностные лица, ответственные за надзор в соответствующей сфере. Так, согласно Уставу медицинской полиции городская, уездная и сельская полиция наблюдала, «чтобы на улицах, дорогах и мостах и возле оных не было ничего такого, что загрязняло воздух». Четкого деления на преступления и проступки не было. Так, карантинные преступления делились на четыре разряда. К наказаниям полицейского исправления, которые назначались за преступления четвертого разряда, относились: денежный штраф от 10 до 100 рублей, арест с содержанием на хлебе и воде, наказания на теле, употреблением в служительские должности по карантину и другие работы (глава 9 Устава Медицинской полиции)⁸⁷.

Сельский полицейский устав для государственных крестьян (входил в Устав о благоустройстве в казенных селениях) возлагал на государственных крестьян многочисленные обязанности и запреты: в отношении веры (глава 1), общественного порядка (глава 2), нравственности (глава 3), личной безопасности (глава 4), безопасности во владении имуществом (глава 5), врачебного благоустройства (глава 6), охранении от пожаров (глава 7). Например, по воскресеньям и торжественным дням запрещалось до окончания литургии начинать пляски, музыку и песни, как на улицах, так и в домах (п. 214); запрещалось распространять слухи и толки, предосудительные для Правительства (п. 231), запрещались сходбища и собрания (п. 233), запрещалось пьянство и покупка вина в долг (п. 240), запрещалась самовольная рубка лесов и всякая рубка лесов с 1 марта по 1 сентября (пп. 266, 267) и др.⁸⁸ Такое детальное полицейское регулирование, обусловленное необходимостью поддержания порядка среди довольно большой части сельского населения России, безусловно, повлияло на развитие института проступков. Запреты и обязанности нуждались в подкреплении мерами принуждения. Устав сельский судебный для государственных крестьян закреплял проступки, которые определял как «деяния, запрещенные законом под страхом легкого наказания или полицейского исправления». Проступки делились на три вида по степени виновности на умышленные, неосторожные и случайные⁸⁹. Наказания за эти проступки назывались исправительными, и их следовало отличать от уголовных наказаний (п. 408). К ним относились: отобрание вещей запрещенных; денежное взыскание; употребление в работу; заключение под стражу; наказание розгами; удаление от общества (п. 421). Денежное взыскание устанавливалось в размере не менее 25 копеек и не более 1 рубля в зависимости от размера причиненного ущерба (п. 423). Однако деньги выплачивались не потерпевшему, а обращались в хозяйственный капитал (п. 424). Работы в качестве наказания были общественными и назначались на срок от одного до шести дней. Для выполнения общественных работ крестьян следовало направлять в образцовые фермы и хутора, либо они должны были мести улицы, площади, пристани, чистить колодцы, копать рвы и строить мосты (пп. 426, 427). Работы назначались также и в том случае, если крестьянин не мог заплатить денежное взыскание, в этом случае они могли быть не только общественными, но и частными (пп. 426, 428).

В уголовно-правовых источниках имело место деление противоправного поведения на преступления и проступки. Вступивший в силу с 1 января 1835 года XV том Свода законов Российской Империи был посвящен уголовному праву. В ст. 1 Общей части первого раздела первой книги деяния, запрещенные под страхом легкого телесного наказания или полицейского исправления, именовались «маловажными преступлениями или проступками» для отличия от преступлений и наказаний уголовных. «Таким образом, уже со вступлением в силу в 1835 г. первого в XIX в. Свода закона Российской империи появляются законодательные характеристики двух видов публично-правовых деликтов – «преступления» и «проступки»⁹⁰.

Раздел 1 Уложения о наказаниях уголовных и исправительных от 15 августа 1845 г. (далее по тексту — Уложение 1845 г.) назывался «О преступлениях, проступках и наказаниях вообще»⁹¹. Под преступлением в статье 1 понималось «всякое нарушение закона, через которое посягается на неприкосновенность прав Власти Верховной и установленных ею Властей, или же на права и безопасность общества или частных лиц». Под проступком в статье 2 понималось «нарушение правил, предписанных для охранения определенных законом прав и общественной или же личной безопасности или пользы». Преступления были предусмотрены в разделе 2 (против государства), в разделе 10 (против жизни, здоровья, свободы и чести частных лиц), в разделе 11 (против прав семейственных). Проступки имели место наряду с преступлениями в разделе 2 (нарушения ограждающих веру постановлений), в разделе 4 (против порядка управления), в разделе 5 (против государственной или общественной службы), в разделе 6 (против постановлений о повинностях государственных и земских), в разделе 7 (против казны), в разделе 8 (против общественного благоустройства и благочиния), в разделе 9 (против законов о состояниях), в разделе 12 (против собственности частных лиц). Наказания в Уложении, прежде всего, разделялись на уголовные и исправительные, выделялись также наказания по службе. К уголовным наказаниям согласно статье 19 относились: лишение всех прав состояния и смертная казнь; лишение всех прав состояния и каторжные работы; телесное наказание от 30 до 100 ударов плетьми через палача с наложением клейма и каторжные работы с лишением всех прав состояния и др. К исправительным наказаниям согласно статье 34 относились: потеря всех особенных прав и преимуществ, ссылка на житье в отдаленные или менее отдаленные места Сибири, наказание от 50 до 100 ударов розгами через полицейских служителей; временное заключение в крепости с лишением некоторых особенных прав и преимуществ; временное заключение в смирительном доме с лишением некоторых особенных прав и преимуществ; временное заключение в тюрьме, кратковременный арест; выговоры в присутствии суда; замечания или внушения от мест судебных или правительственных; денежные взыскания. Разграничение уголовных и исправительных наказаний проводилось в основном по их характеру и степени суровости, а также по порядку и субъектам исполнения. При этом арест согласно статье 42 различался по 4 степеням в зависимости от длительности. За недонесение о существовании тайного общества полагался административный арест сроком от 3 до 7 дней (ст. 352). Согласно статье 52 осужденные к кратковременному аресту мещане и крестьяне могли быть привлечены по распоряжению местного начальства к общественным работам. К исправительным наказаниям приравнивались: высылка иностранцев за границу, воспрещение жить в столицах или иных местах, отдача под особый надзор полиции; запрещение определенного ремесла или промысла, постановление об испрошении у обиженного прощения в присутствии суда или свидетеля в форме, установленной судом (ст. 61). Применялась также конфискация товара. Так, за тайный привоз или вывоз какого-либо товара, к привозу или вывозу по Азиатской торговле запрещенного, этот товар подлежал конфискации (ст. 890).

В проступках можно увидеть аналогию с современными административными правонарушениями. Так, согласно части 3 статьи 586 Уложения, за самовольную ловлю рыбы в казенных прудах, где это запрещено или разрешается особыми дозволениями, виновный наказывался денежным взысканием от 5 до 20 рублей, а пойманная рыба отбиралась. Согласно ст. 1053 Уложения если кто-то построил признанные по законам вредными для чистоты воздуха или безвредности воды мануфактуру, фабрику или завод, то они уничтожались, а виновный подлежал денежному взысканию от 50 до 100 рублей.

К началу XIX в. из недр полицейского права постепенно начало выделяться уголовное право⁹². Однако в законодательстве и науке еще не было четкого разделения между полицейским и уголовным правом. Строительный устав, который имел 4 редакции 1832, 1842, 1857, 1900 гг. и действовал до 1917 г., в главе «Ответственность» содержал отсылки как к Уложению о наказаниях, так и предусматривал конкретные составы и меры наказания для специальных субъектов. Например, согласно ст. 1059 Устава если возведенное здание или сооружение разрушится из-за неправильности построек, то виновные архитектор, помощник архитектора, техник-строитель приговариваются в первый раз к аресту на время от трех недель до трех месяцев, во второй раз — к заключению в тюрьме на время от двух до четырех месяцев. В третий раз налагались не только основное (заключение в тюрьму), но и дополнительное наказание — воспрещение производить какие-либо строения в продолжение определяемого судом времени от трех до шести лет. При этом для специальных субъектов действовала презумпция виновности. Так, оптовый подрядчик согласно ч. 2 этой же статьи несет ответственность, если он не докажет, что отступление от правил для постройки и употребления материалов допущено им лишь по требованию или настоянию архитектора или иного техника-строителя⁹³.

В монографии «Реформа административной ответственности в России» отмечено, что «зарождение в российском праве административной ответственности как нового вида юридической ответственности и самостоятельного правового института относится к периоду правления императора Александра II и обусловлено политическими, правовыми, экономическими и социальными последствиями проведенных им в 1860—1870 гг. реформ: крестьянской, земской, судебной, военной и т. д.»⁹⁴. В своем диссертационном исследовании профессор А. В. Кирин также пишет, что в Уставе о наказаниях, налагаемых мировыми судьями 1864 г. «прослеживается уже более четкое фактическое разграничение преступлений и маловажных проступков посредством их систематизации в структуре Устава на основании квалификационного по сути (в современном понимании) критерия меньшей общественной опасности проступков и установления за них меньших по строгости наказаний, нежели чем за преступления»⁹⁵. Действительно, Устав 1864 г. содержал составы и наказания, условно сопоставимые с современными административными правонарушениями и наказаниями. Так, он устанавливал ответственность за проступки против порядка управления (например, за неисполнение законных распоряжений власти полагалось денежное взыскание не свыше пятнадцати рублей), проступки против благочиния, порядка и спокойствия (например, за распространение ложных слухов виновные подвергались аресту не свыше пятнадцати дней или денежному взысканию не свыше пятидесяти рублей), проступки против общественного благоустройства (например, за своз мусора, нечистот или палого скота не в назначенное для того место на виновных налагалось денежное взыскание не свыше трех рублей с каждого воза или каждой скотины) и т. п. Устав также устанавливал ответственность за нарушение административно-правовых актов, содержащих правила поведения в различных сферах общественной жизни (устава о паспортах, строительного устава, пожарного устава, почтового устава)⁹⁶. Однако обратим внимание, что рассматривались данные правонарушения, по общему правилу, в порядке, предусмотренном книгой I Судебного Устава об уголовном судопроизводстве от 20 ноября 1864 г. При этом были и изъятия из общего судебного порядка рассмотрения дел. В комментариях к Уставу уголовного судопроизводства отмечалось, «что в основании данного устава лежит отделение власти судебной от административной, но всякое правило, как бы бесспорно оно ни было, может вместо ожидаемой пользы принести вред, если, прилагая его к практической жизни, не обращать внимание на особенности той среды, к которой оно применяется. Цель отделения власти административной от судебной заключается, во-первых, в освобождении администрации от обязанностей ей не свойственных, и, во-вторых, в даровании тяжущимся правильного и беспристрастного суда. Когда дело идет о преступлениях и проступках, касающихся нарушения общих уголовных законов, о вмешательстве администрации в область суда и вопроса быть не может. Как бы ничтожно ни было бы преступление и следующее за ним наказание, месту, разбирающему дело, предстоит разрешить, совершился ли факт нарушения, виновен ли обвиняемый и какому следует подвергнуть его наказанию. В несколько ином виде представляются нарушения казенных уставов. Нарушения эти, имея чисто фискальный характер, подлежат ведомству уголовных судов лишь потому, что закон в большей части случаев, сверх вознаграждения казны за убыток, подвергает виновного взысканию. В числе означенных нарушений множество таких, по обнаружении коих факт обнаружения, виновность обвиняемого и самое количество следующего с него денежного взыскания не подлежит никакому оспариванию»⁹⁷. В качестве примера приводятся ошибки в декларациях, коносаментах и накладных, обнаруживаемые при рассмотрении их в таможне. Указывалось, что подобных примеров в различных казенных уставах можно насчитать много. Таким образом, делается вывод, что когда факт нарушения, виновность обвиняемого и следующее с него взыскание не могут подлежать оспариванию, и, следовательно, правильное разрешение дела не требует строгого соблюдения неотъемлемых принадлежностей суда, а именно обвинения, защиты, оценки доказательств и толкования закона, то представление сих дел власти административной не может иметь последствием возложения на администрацию обязанностей, ей несвойственных. Также отмечалось, что поручение всех подобных дел судам потребует увеличения числа мировых судей. Кроме того, в качестве аргумента выдвигалось и то, что судебные формальности у мирового судьи более обременительны для обвиняемого, чем то наказание, которое он в принципе и так согласен понести⁹⁸.

В научном комментарии к Уставу уголовного судопроизводства мы находим первое упоминание правоведов начала ХIХ в. об административной ответственности в ее противопоставлении уголовной ответственности: «Наряду с судебной ответственностью была установлена ответственность административная за некоторые нарушения уставов казенного управления»⁹⁹. Профессор Московского университета А. И. Елистратов, который создал основные контуры общей части административного права, с которой мы имеем дело и по сей день, в своих «Основных началах административного права» в качестве административной юрисдикции выделял не проступки, которые были закреплены в Уставе о наказаниях, налагаемых мировыми судьями, а именно многочисленные исключения из судебного порядка применения санкций¹⁰⁰.

Во Временных правилах производства дел по нарушениям узаконений о лесах, состоящих в ведомстве лесного и горного управлений от 19 декабря 1866 г. указывалось: «что касается судопроизводства по делам о лесоистреблениях, то нет никакого сомнения, что не могло быть и речи об изменении данного порядка до тех пор, пока наказания за каждую самовольную порубку существовали те же, которые были постановлены в уложении о наказаниях, то есть, в меньшей мере, лишение всех особенных лично и по состоянию прав и преимуществ, ссылка на житье в одну из отдаленных губерний или отдача в рабочий дом на срок от трех до шести месяцев, или же, наконец, заменяющее это заключение наказание розгами. Но так как … личные наказания нарушителей лесных узаконений заменены в большей части случаев взысканиями денежными, то и, очевидно, что сам порядок судопроизводства не может быть оставлен в прежнем виде»¹⁰¹. Учитывая, что Судебные уставы 1964 г. не вводились на территории всей Российской империи, складывалась ситуация, что дела о маловажных проступках, нарушающих лесные узаконения, рассматривались годами. В этой связи было принято решение временно передать часть дел непосредственному разбирательству лесного и горного ведомствам в соответствии с Лесным уставом. Например, ведомства могли рассматривать дела о добровольно объявленном перерубе деревьев по количеству или по размерам, когда он превышает дозволенную рубку не более десяти на сто деревьев; об увозе отпущенного по билету леса прежде освидетельствования его, когда в правильности порубки не представляется никакого сомнения; о вырубке леса после означенного в билете срока; о добровольно объявленном излишке, не превышающем десяти на сто при дозволенной заготовке лесных изделий; о не вывозках в означенный в билетах срок заготовленных лесных материалов. Обвиняемому в таком нарушении постановления о лесах, за которое следует лишь денежное взыскание, местное лесное или горное начальство могло разрешить внести причитающуюся с него сумму. При внесении таковой обвиняемый освобождался от преследования судебным и полицейским порядком, и производство прекращалось¹⁰².

Административное законодательство второй половины XIX в. было весьма обширно и детально, и в нем выделялись отрасли государственного управления: осуществление военных и земских повинностей (Устав о воинской повинности, Устав о земских повинностях); сфера налогов (Устав о прямых налогах, Уставы об акцизных сборах, Оброчный Устав). В данных актах содержались различные меры публично-правовой ответственности в современном ее понимании: уголовной, административной, дисциплинарной, налоговой. Так, согласно Уставу о воинских повинностях за несообщение о достижении 20-летнего возраста полагалось взыскание не свыше 25 рублей (ст. 493). Однако если следствием этого будет неявка на учебные, поверочные сборы или на действительную службу, то виновный подлежит ответственности по уголовно-военным законам (ст. 494)¹⁰³. Существенное количество уголовных наказаний и взысканий содержалось в Уставах об акцизных сборах. Взысканиям была посвящена целая глава. Табаководы за недозволенное приобретение табака на других плантациях, а равно за перевозку в свои магазины и амбары как снятого с собственных плантаций, так и приобретенного табаку по истечению установленного срока подвергаются взысканию не свыше 25 рублей и конфискации всего приобретенного или перевезенного табаку (ст. 1164). Сокрытие табака от акцизного сбора влекло более строгое наказание. Сверх конфискации и денежного взыскания в размере от 100 до 200 рублей, виновные также подвергались аресту не свыше двух месяцев (ст. 1166)¹⁰⁴. За продажу денатурированного спирта без установленного разрешительного свидетельства у виновных отбиралось разрешение на право пользования денатурированным спиртом, если таковое им было выдано, и отбирался весь денатурированный спирт или отбросы, а равно спирт и отбросы, уже купленные, но не вынесенные из заведения. При этом, например, если полиция или другие должностные лица, которым поручен надзор за предупреждением противозаконных выделки, развоза и продажи напитков, по получении извещения о таких нарушениях, подкрепленного доказательствами, не примут немедленно установленных мер, то они подвергаются такому же денежному взысканию, которому подлежат виновные, и подлежат исключению со службы¹⁰⁵.

Существенное влияние на генезис института проступков оказал сословный уклад общественной жизни, что отмечает также и профессор А. В. Кирин в своей диссертации¹⁰⁶, и необходимость бороться с назревающим социально-революционным движением. Например, в 1861 г. в результате проведения крестьянской реформы был создан волостной суд, который рассматривал маловажные проступки крестьян (п. 95 положения о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости)¹⁰⁷. Из разъяснений Сената следовало, что для признания дела подсудным волостному суду требовалось наличие трех условий: 1) поступок должен быть совершен лицами, принадлежащими к крестьянскому сословию; 2) проступок должен быть совершен в пределах сельской местности; 3) проступок не должен превышать пределов подсудности волостного суда¹⁰⁸. Суд имел право накладывать наказания в виде ареста до 7 дней, общественных работ до 6 дней, денежного штрафа до 3 рублей, порки розгами до 20 ударов. Решение суда считалось окончательным. Оно могло быть обжаловано в случаях принятия к своему разбору неподсудного дела; определения наказания, превышающего предоставленную суду власть; решения суда без вызова сторон. В Общих положениях уголовного судопроизводства Судебного устава уголовного судопроизводства от 20 ноября 1864 г. отмечалось, что новый сокращенный порядок рассмотрения дел в отношении крестьян, вышедших из крепостной зависимости у мировых посредников и в волостных судах, ведающих делами о маловажных преступлениях, был согласован с порядком рассмотрения дел у мировых судей. В жалобах на решения волостных судов приводились доводы о том, что проступки, как прямо не предусмотренные и не запрещенные законом, не составляют деяний, подлежащих наказанию. В комментариях к принятому позднее Административному уставу о наказаниях, налагаемых сельским старостой и волостным старшиной, отмечалось, что «такой повод к обжалованию решению волостных судов был неуместен. Волостным судам предоставлено было право руководствоваться местным обычаем. Поэтому, если волостной суд признавал, применяясь к взглядам местного общества, неприличным или даже вредным для общественного благосостояния и народной нравственности такое деяние, которое в других волостях и обществах не преследуется, то и в таких даже случаях суд не выходит за пределы предоставленной ему власти»¹⁰⁹. Наряду с судебным порядком сохранялся и административный порядок, однако с возможностью судебного обжалования. Так, согласно п. 64. положения о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости, сельскому старосте предоставлялось право, за маловажные проступки, совершенные лицами, ему подведомственными, подвергать виновных: назначению на общественные работы до двух дней, или денежному, в пользу мирских сумм, взысканию до одного рубля, или аресту не долее двух дней. Кто считал себя неправильно подвергнутым взысканию, тот мог принести жалобу, в семидневный срок, мировому посреднику. Такое же право подвергать виновных взысканию было представлено волостному старшине (ст. 85 положения). При этом мы обнаруживаем и попытки урегулировать производство по делу. Согласно п. 65 указанного выше положения сельский староста обязан, при исполнении дел особой важности, именно: при производстве личных взысканий, как полицейских, так и налагаемых крестьянским судом или сходом, при всяком обыске в крестьянском доме или строении, при всяком задержании или взятии под арест, при приеме от сборщика и расходовании мирских денег и при взносе оброчной суммы помещику, непременно приглашать двух свидетелей, преимущественно из стариков сельского общества. То же правило, по возможности, наблюдалось и при предварительном дознании по проступкам и преступлениям. 12 июля 1889 г. в рамках контрреформ было принято Положение о земских участковых начальниках¹¹⁰, заменивших на большей части территории государства мировых судей. Как отмечают исследователи, учреждение откровенно сословного, совмещающего в себе административно-судебные функции института земских участковых начальников вместо выборных и независимых судей было вызвано не недостатками судебной системы, а крестьянским вопросом¹¹¹. «Правительство считало, что споры, недовольства в среде крестьян подлежат строгому контролю со стороны местной и центральной власти, дабы не допустить каких-либо вооруженных выступлений. Отсюда простой вывод: мировой суд с его демократическими началами построения противоречил указанным целям правительства»¹¹². Земские участковые начальники осуществляли управленческие, надзорные, карательные функции, а также рассматривали жалобы на действия должностных лиц. На них лежали полномочия по заведованию управлением и земельным устройством (п. 22). Земские начальники осуществляли надзор за всеми установлениями крестьянского общественного самоуправления, за действиями волостных старшин и сельских старшин по охране общественного порядка (пп. 23—24). Согласно п. 47 положения они наделялись квазисудебными функциями и полномочиями мировых судей. В случае неисполнения законных распоряжений или требований земского участкового начальника лицами, подведомственными крестьянскому общественному управлению, он имел право подвергать виновного без всякого формального производства аресту не свыше трех дней или штрафу не свыше шести рублей (п. 61). Он мог подвергать также без всякого формального производства вследствие рассмотрения жалоб, а также в случае непосредственного обнаружения им маловажных проступков должностных лиц сельского и волостного управлений одному из следующих взысканий: замечания, выговор, денежное взыскание не свыше пяти рублей или аресту на время не свыше семи дней (п. 62). 29 декабря 1889 г. были приняты Правила о производстве судебных дел, подведомственным земским начальникам и городским судьям¹¹³. В 1899 г. был принят Административный устав о наказаниях, налагаемых сельским старостой и волостным старшиной, его принятие стало «очередным шагом на пути становления в российском праве ответственности за маловажные поступки»¹¹⁴. В качестве административных взысканий, как они назывались в комментариях к Уставу, за маловажные поступки предусматривалось: денежное взыскание до 1 рубля, арест до 2 суток, общественные работы до 2 дней (ст. 1)¹¹⁵. В качестве дополнительного взыскания предусматривалось «отобрание орудий, употребленных при совершении проступков, или иных принадлежащих виновному вещей» (ст. 2). В комментариях к Уставу полномочия по применению взысканий волостным старшиной назывались административно-карательной властью¹¹⁶.

В 1903 г. Императором Николаем II было утверждено Уголовное Уложение, которое объединяло в себе нормы, ранее изложенные в двух актах (Уложении о наказаниях уголовных и исправительных и Уставе о наказаниях, налагаемых мировыми судьями), и должно было заменить их. В данном Уложении вводилась классификация преступлений, выделялись тяжкие преступления, преступления и проступки¹¹⁷. Под проступками понимались преступные деяния, «за которые законом были определены в качестве высших наказаний арест или денежная пеня»¹¹⁸.

По мнению проф. А. В. Кирина, «к концу XIX в. российском законодательстве уже была сформирована достаточно обширная правовая база для безусловного признания отечественного феномена выделения проступков в самостоятельный вид публично-правовых деликтов», а в Уголовном Уложении 1903 г. уголовно-правовые нормы были систематизированы «по субъективному усмотрению законодателей того периода, на основе немецко-французской модели «широкого уголовного права и без учета уже сложившейся практики параллельного развития законодательства о преступлениях и законодательства о проступках»¹¹⁹. Не возьмем на себя риск давать оценки решениям законодателя того периода. Уголовное Уложение разрабатывалось в течение достаточно длительного периода времени, начиная с 1881 г. В его разработке, как известно, принимал активное участие Н. С. Таганцев, который полагал полицейские нарушения разновидностью уголовных деяний. Он, в частности, отмечал, что нельзя отождествлять греховные деяния и преступления именно потому, что требования религии ни коим образом не нарушаются при большинстве полицейских нарушений¹²⁰. Н. С. Таганцев также считал, что, «по крайней мере, по отношению к нашему праву наказуемость по суду не может быть рассмотрена как характерный признак уголовно-правовой неправды»¹²¹, также приводя в качестве примера полицейские нарушения. Полицеисты конца XIX — начала XX в. В. О. Дерюжинский и И. Т. Тарасов считали, что проступки регулируются уголовным правом. В. О. Дерюжинский называл, например, бродяжничество уголовным проступком и писал об уголовной ответственности за него¹²². И. Т. Тарасов следующим образом определял соотношение полицейского права и уголовного права: «уголовное право имеет своим предметом преступления и наказания, полицейское же право исследует, между прочим, социальные причины преступлений и способы предупреждения и пресечения их, равно как и обеспечение наказуемости преступлений. Мало того, некоторые меры, имеющие характер наказаний, исследуются в полицейском праве в качестве мер безопасности, например, высылка и ссылка, и, обратно, некоторые меры безопасности исследуются в уголовном праве в качестве наказаний, например, отдача под надзор полиции»¹²³. А. И. Елистратов отмечал, что административное право соприкасается с уголовным процессом в учении о праве личной неприкосновенности: так, например, на грани между ними стоит судебно-полицейский арест, являющийся административно-правовым ограничением свободы и в то же время мерой пресечения¹²⁴.

С другой стороны, мы полагаем, что уже в то время вопрос о природе проступков носил дискуссионный характер. Так, А. И. Елистратов писал, что «административное право тесно связано с уголовным правом преимущественно в учении карательной санкции административных актов… Исследование особенностей так называемых административных деликтов, состоящих в нарушении административных распоряжений, приводит некоторых ученых к попытке создать на грани уголовного и административного права особое „административно-уголовное право“»¹²⁵. Сам А. И. Елистратов этих идей не разделял. В предлагаемой им системе административного права вопрос об административном принуждении предлагалось рассматривать во втором разделе административного права — «юридических актах публичного права как основаниях возникновения правоотношений в сфере государственного управления», принуждение им рассматривалось как способ понуждения граждан к осуществлению публично-правовых актов¹²⁶. Этот исследователь в систему административного права (четвертый раздел) включал ответственность не граждан, а власти: административную юстицию, административный надзор за законностью актов управления, ответственность должностных лиц¹²⁷. А. И. Елистратов признавал, что «к мерам непосредственного принуждения примешиваются меры административной юрисдикции»¹²⁸, однако относился к ним критически. Если сравнивать историю идей развития административного права в России и других государствах, то следует отметить, что, например, в немецком праве вопрос о правовой природе проступков долгое время также носил дискуссионный характер¹²⁹.

На протяжении имперского периода российское полицейское право выработало запас принудительных мер в части предупреждения и пресечения преступлений и проступков. Ранее приведенный Сельский полицейский устав для государственных крестьян предусматривал меры предупреждения убийств и телесных повреждений, например, запрещалось носить при себе оружие, кроме случаев ловли диких зверей и охоты (п. 245). Запрещалось принимать у себя в домах и укрывать бродяг, беглых и людей бестранспортных. Крестьянам их следовало ловить и представлять сельскому старосте (п. 256). Устав также закреплял меры предупреждения воровства и других «законопротивных проступков», например, возлагал на государственных крестьян обязанности доносить начальству об умысле на поджег (п. 277), о скопищах воров и разбойников (п. 276), о любых других законопротивных проступках (п. 278). Были также предусмотрены меры для предупреждения эпидемий и эпизоотий (глава 6), пожаров (глава 7 Устава).

В различных сферах общественной жизни применялись различные меры принуждения общего характера. Так, в начале 1863 г. цензурные учреждения были переданы в Министерство внутренних дел от Министерства народного просвещения. В МВД перешло и направление дальнейшего пересмотра законодательства о печати, в 1865 г. Указом Александра II вводился закон о печати, который предусматривал освобождение от предварительной цензуры печатаемых в столице книг значительного объема и периодических изданий с условием подчинения их административным ограничениям, при этом применялись следующие административные меры:

1. Предостережения и временная приостановка издания. Министру внутренних дел предоставлялось право налагать на повременные бесцензурные издания предостережения. Третье предостережение приостанавливало издание на срок не свыше 6 месяцев. До 1901 г. не было закона, устанавливающего срочность предостережений. В 1901 г. был принят закон, установивший срочность предостережений. Первое предостережение сохраняло свою силу в течение одного года со дня его получения, если за этот срок не было объявлено нового предостережения. Если в течение одного года повременное издание получило два предостережения, то действие их сохраняло свою силу в течение двух лет со дня объявления второго предостережения, если за этот срок не последует третье предостережение. По истечении указанных сроков издание освобождалось от полученных предостережений, и следующее за этим предостережение вновь считалось первым. Временной приостановке временное издание, выходящее без предварительной цензуры, могло быть подвергнуто и без предостережения. Такая мера находилась в связи с предоставленным министру внутренних дел правом делать распоряжение (через главное управление по делам печати) об извещении редактора бесцензурных изданий о том, что «по соображениям высшего правительства» признается неудобным оглашение или обсуждение в печати, в течении некоторого времени, какого-либо вопроса государственной важности. В случае неисполнения редактором такого распоряжения, министру внутренних дел предоставлялось право приостановить выпуск такого издания на срок не свыше 3-х месяцев. Наконец, приостановке на срок не долее 8 месяцев могло быть подвергнуто и подцензурное периодическое издание в силу предоставленного министру внутренних дел права применять эту меру в случае «вредного направления» такого издания¹³⁰.

2. Прекращение издания. По закону 6 апреля 1865 г. окончательное прекращение издания могло последовать по решению Первого Департамента Правительствующего Сената, в который министр внутренних дел входит с представлением. В 1882 г. был введен новый порядок — вопрос о прекращении рассматривался совместно министром внутренних дел и народного просвещения, обер-прокурором Святейшего Синода¹³¹.

3. Воспрещение выхода в свет. Если распространение освобожденной от предварительной цензуры книги или номера повременного издания, выходящего без цензуры реже 1 раза в неделю, министром внутренних дел будет признано особенно вредным, то он мог сделать распоряжение о предварительном задержании такого произведения и представить о «воспрещении выхода оного в свет на окончательное разрешение кабинета министров. При этом экземпляры таких книг и номера периодических изданий немедленно отбираются»¹³².

4. Воспрещение печатать частные объявления. Министру внутренних дел предоставлялось полномочие по его личному усмотрению прекращать в периодических изданиях, получивших право печатания частных объявлений, помещение таковых объявлений на срок от 2 до 8 месяцев.

5. Воспрещение розничной продажи. Как пишет В. О. Дерюжинский, эта мера не включена в то отделение устава о цензуре, в котором перечисляются административные взыскания, но в практическом применении она получила характер и значение административной кары за вредное поведение. Эта мера была включена в отделение устава, посвященное книжной торговле. «Министру внутренних дел предоставляется указывать местным полицейским начальствам, при выдаче оными дозволений, на розничную продажу на улицах … и в других публичных местах и торговых заведениях, разного рода дозволенных книг и повременных изданий отдельными номерами, те периодические издания и отдельные брошюры, которые не должны быть допускаемы в розничной продаже»¹³³. В указанном порядке могла быть воспрещена розничная продажа периодических изданий не вообще, а только лицам, производящим уличную и разносную торговлю произведениями печати. «Полицейские дозволения требуются только для лиц, занимающихся этим промыслом. Ни редакции газет, ни книжные магазины не должны испрашивать подобных дозволений, так как выдача разрешений на периодическое издание и книжные магазины производится особым порядком и на местное полицейское начальство не возлагается. Так понималось это узаконение до 1870 г., но с 1870 г. оно получило более широкое толкование»¹³⁴.

В литературе тех лет данные меры называли административными взысканиями и приводили их статистику: с 1865 г. по 1899 г. всего было наложено 615 административных взысканий на 139 изданий. Наиболее многочисленные были предостережения — 251 раз в отношении 66 повременных изданий. Второе место — воспрещение розничной продажи: с 1870 г. эта мера была принята 192 раза к 65 изданиям. Временная приостановка — 166 раз к 82 изданиям. Запрещение печатать частные объявления — 26 раз к 20 изданиям. Полное прекращение — 17 изданий¹³⁵.

Во второй половине XIX в. под влиянием потребностей, вызванных борьбой с социально-революционным движением, получило развитие законодательство об исключительных мерах. В этот же период произошла трансформация правоохранительной системы. 6 августа 1880 г. при Министерстве внутренних дел был сформирован Департамент полиции. В контакте с ним действовал Отдельный корпус жандармов, который вошел в Министерство внутренних дел¹³⁶. В 1881 г. после убийства Александра II с целью борьбы против революционных движений император утвердил положение Комитета министров «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия»¹³⁷, в соответствии с которым «в тех случаях, когда проявления преступной деятельности лиц, злоумышляющих против государственного порядка и общественной безопасности, принимают в отдельных местностях столь угрожающий характер, что вызывают необходимость особых мероприятий, направленных к прекращению сих проявлений, местности эти объявляются, в установленном порядке, в исключительном положении» (ст. 4)¹³⁸. Положение устанавливало две степени чрезвычайных мер и определяло признаки, свидетельствующие о необходимости обратиться к той или другой из них. Положение об усиленной охране, представляющее собой низшую степень, может быть объявлено, «когда общественное спокойствие в какой-либо местности будет нарушено преступными посягательствами против существующего государственного строя или безопасности частных лиц и их имуществ или подготовлением таковых, так что для охранения порядка применение действующих постоянных законов окажется недостаточным»¹³⁹. «Положение же чрезвычайной охраны, как высшая степень исключительных мер, может быть объявляемо тогда, когда указанными посягательствами население известной местности будет приведено в тревожное настроение, вызывающее необходимость принятия исключительных мер для безотлагательного восстановления нарушенного порядка» (ст. 6)¹⁴⁰. Состояние усиленной охраны характеризовалось расширением власти органов администрации. Генерал-губернаторам, губернаторам и градоначальникам давалось право издавать обязательные постановления по предметам, относящимся к предупреждению нарушения порядка и безопасности, устанавливать за нарушение таких постановлений взыскания (арест не свыше 3-х месяцев и штраф до 500 рублей) и дела по этим нарушениям разрешать в административном порядке. Эти же органы получали право: 1) воспрещать всякие народные, общественные и даже частные собрания; 2) делать распоряжения о закрытии различных торговых и промышленных заведений; 3) воспрещать отдельным личностям пребывание в местностях, объявленных в положении усиленной охраны. Одной из наиболее часто практикуемых мер, при действии исключительного положения, являлась высылка административным порядком лиц, признаваемых вредными для государственного и общественного спокойствия, в какую-либо местность Европейской и Азиатской России, с обязательством безотлучного в ней пребывания в течение назначенного срока¹⁴¹. Другой мерой являлся полицейский надзор, учреждаемый по распоряжению административных властей. Он регулировался положением Комитета министров от 12 марта 1882 г. (приложение 2 к ст. 1 Устава о предупреждении и пресечении преступлений 1882 г.). Полицейский надзор как мера предупреждения преступлений против существующего государственного порядка учреждался над лицами, вредными для общественного спокойствия, в таком же порядке, который действовал для административной высылки. У поднадзорных существенно ограничивалось право на передвижение¹⁴². Кроме того, Положение о полицейском надзоре устанавливало ряд ограничений по отношению к занятиям поднадзорных. Последние не могли состоять на государственной или общественной службе, но могли быть допускаемы к письменным занятиям по найму в правительственных и общественных учреждениях, с тем условием, чтобы всякий раз испрашивалось на то разрешение у министра внутренних дел, запрещалось быть учредителями, председателями и членами в частных обществах и компаниях, опекунами и попечителями, им также запрещалась всякая педагогическая деятельность, участие в публичных заседаниях ученых обществ, всякого рода публичная деятельность, содержание типографий, библиотек и служба в них, торговля книгами, содержание трактирных и питейных заведений, они не могли быть приняты в учебные заведения иначе, как с особого на то разрешения министра внутренних дел и т. д. Иная деятельность также могла быть им запрещена местным губернатором, если она служила средством осуществления его предосудительных замыслов или по местным условиям представлялась опасной для общественного порядка и спокойствия. Министру внутренних дел предоставлялось право воспрещать поднадзорному непосредственное получение им почтовой или телеграфной корреспонденции. Последняя в таком случае подлежала предварительному просмотру. За неисполнение изложенных правил и неявку к сроку из разрешенной отлучки поднадзорные подвергались аресту при полиции: по постановлениям местного начальника уездной или городской полиции — на срок до 3 суток, по распоряжению местного губернатора — до 7 дней, по предписанию министра внутренних дел — до 1 месяца¹⁴³.

В науке имперского полицейского права получила разработку концепция полицейского (административного) принуждения. Например, В. В. Ивановский различал принуждение, применяемое полицией безопасности и административной полицией. К формам принуждения в области полиции безопасности он относил: отобрание вида на жительства, требование явки и привода, стеснение свободы передвижения, полицейский надзор, ограничения, налагаемые на труд, арест, высылку и ссылку, употребление оружия полицией, употребление оружия войском по требованию гражданских властей, усиленную и чрезвычайную охрану¹⁴⁴. Под административной юстицией он понимал совокупность дел, связанных как с рассмотрением законности действий самой администрацией, так и деятельность административных судов, административных учреждений по рассмотрению дел о преступлениях и проступках, связанных с нарушением казенных интересов¹⁴⁵. Так, он указывал, что в России к административной юстиции относятся дела, рассматриваемые административными учреждениями: во-первых, о нарушении уставов казенного управления (нарушения по управлению акцизными сборами, по таможенному, лесному, почтовому управлению, законов о производстве торговли и промыслов), во-вторых, уставов общественного благоустройства и благочиния (нарушения уставов врачебного, карантинного, постановлений о торговом мореплавании и т. д)¹⁴⁶.

И. Т. Тарасов выделял в полицейском праве право принуждения и различал распорядительную власть и принудительную власть. Он отмечал, что «принуждением устраняется и подавляется встречаемое администрацией и полицией сопротивление при исполнении ими законных задач его. В принуждении заключается крайнее средство, которым располагают полиция и администрация в исполнительной деятельности их, и принуждением наиболее легко и часто могут быть нарушены права граждан, а потому необходимо установление таких переходных моментов от распоряжения к принуждению, которые, с одной стороны, обеспечивали бы применение принуждения только в крайних мерах и при наличии сопротивления, с другой — предваряли бы заинтересованных в том, что наступит принуждение»¹⁴⁷. И.Т. Тарасов под правом принуждения или правом принудительной власти понимал границы и условия применения полицией и администрацией принудительных мер. Основные положения этого права сводятся к следующему: 1) граница принуждения зависит не от большого или меньшего значения того, что должно быть исполнено, но от рода и меры сопротивления, которое встречает исполнение; 2) принуждение имеет место лишь там, где есть сопротивление, а потому оно прекращается с прекращением сопротивления; 3) сила принуждения должна быть пропорциональна сопротивлению, а потому применение принудительных мер должно идти последовательно от низших к высшим мерам до тех пор, пока не сломлено будет сопротивление; 4) законность принудительных мер должна подлежать судебному контролю по жалобам потерпевших лиц¹⁴⁸. А. И. Елистратов под административным принуждением понимал «возможность для администрации прибегать к принудительным мерам по собственному почину без предварительного судебного постановления, устанавливающего закономерность данного требования»¹⁴⁹. А. И. Елистратов предлагал заимствовать опыт Англии и США в применении судебного порядка принуждения, сущность которого заключается в том, что «администрация для принудительного осуществления своих распоряжений должна предварительно обращаться к суду»¹⁵⁰. Ученый выступал также и за судебный порядок наложения административных санкций, подвергая критике предусмотренное в ранее приведенном нами положении 1881 г. право местной администрации применять за нарушение обязательных постановлений взыскания без суда¹⁵¹.

Таким образом в полицейском праве Российской империи сформировалась концепция полицейского (административного) принуждения. Принуждение считалось ограничением прав, и одной из задач полицейской (административной) науки, впрочем, как и в настоящее время, был поиск баланса между публичными интересами и недопущением чрезмерного ограничения. Под мерами административной юрисдикции (административными взысканиями) в дореволюционном полицейском праве преимущественно понимались исключения из общего судебного порядка наложения наказаний — несудебные меры, налагаемые публичной администрацией на основании различных административных уставов и положений. Дальнейшие исторические события (Великая октябрьская социалистическая революция 1917 г.) сделали развитие административного права в России дискретным процессом.

Глава 2. Институционализация и развитие института административной ответственности в советский и переходный период

2.1. Общая характеристика государственного принуждения в первые годы советской власти (1917—1920 гг.)

В отличие от понимания учеными в дореволюционный период государственного принуждения как необходимого ограничения прав человека государством, В. И. Лениным были провозглашены тезисы о государстве как о продукте непримиримости классовых противоречий и орудии эксплуатации угнетенного класса, его отмирании после исчезновения правящего класса¹⁵². Он считал, что на переходный период «„особая сила для подавления“ пролетариата буржуазией, миллионов трудящихся горстками богачей должна смениться „особой силой для подавления“ буржуазии пролетариатом (диктатура пролетариата)»¹⁵³. На практике в задачи большевиков входила борьба как с «буржуазным элементом» и контрреволюцией, так и общеуголовной преступностью, возросшей после революции, а также строительство правовой системы, основанной на новой идеологии революционной законности. «Революционное право понималось вождем пролетариата как право, охраняющее интересы революции, а революционная законность трактовалась как средство революционного наступления и революционной борьбы советской власти со всеми ее противниками. Причем, круг этих противников не был четко очерчен в законодательных актах и мог очень широко трактоваться правоприменителем¹⁵⁴. Дореволюционное понимание административного права не соответствовало новой идеологии, и новая власть постепенно заменяла буржуазное полицейское (административное) право на законодательном и институциональном уровнях на новые законодательные акты и институты с соответствующей идеологической и политической окраской, но данные акты и институты еще долго не выстраивались в единую концепцию советского административного права¹⁵⁵. В. И. Ленин ставил в задачи необходимость разрушения старой машины угнетения — «устранение полиции, армии, чиновничества»¹⁵⁶. Была ликвидирована полиция и создана рабочая милиция¹⁵⁷. С введением классового принципа в законодательство в России менялись не только структура органов управления и социального контроля, надзора и наказания, но и термины, названия документов, которые разрабатывала советская власть. Самым распространенным типом документа власти (Совета народных комиссаров) становится «Декрет». Уже 24 ноября 1917 г. Декретом СНК о суде были упразднены судебные установления, институты судебных следователей, прокурорского надзора, а равно и институты присяжной и частной адвокатуры; приостановлена деятельность мировых судей с их заменой на местные народные суды, состоящие из постоянных местных судей и двух народных заседателей. Для борьбы с контрреволюционерами, мародерами учреждались революционные трибуналы¹⁵⁸. Дореволюционным законодательством можно было руководствоваться в той степени, в которой оно не противоречило декретам советской власти. Декретом СНК от 14 января 1917 г. были созданы комиссии по делам несовершеннолетних, находящиеся в ведении Народного комиссариата общественного призрения и рассматривающие общественно-опасные деяния несовершеннолетних в возрасте до 17 лет¹⁵⁹. Появилась инспекция труда, должностные лица которой наделялись контрольными полномочиями и могли за неисполнение или нарушение актов советской власти, за неприятие необходимых мер по охране безопасности, жизни и здоровья трудящихся привлекать виновных к суду, а также налагать денежные взыскания в пределах, установленных особой инструкцией¹⁶⁰; жилищно-санитарная инспекция, в чьи обязанности входило обследование жилищно-санитарных условий жизни населения, в том числе представление к мерам ответственности перед народным судом лиц, виновных в нарушении санитарно-жилищного надзора¹⁶¹; комитеты всеобщей трудовой повинности¹⁶² и другие контрольно-надзорные органы¹⁶³.

Из первых законодательных актов, детально и комплексно регулирующих порядок управления в определенной сфере общественной жизни, стал Декрет от 27 мая 1918 г. «О лесах», который в том числе предусматривал нарушение уставленных данных декретом обязанностей в качестве оснований для применения к виновным гражданам мер воздействия¹⁶⁴.

Принимаемые в первые годы советской власти принудительные меры были отражением политики «военного коммунизма», отличались чрезвычайностью и вводились по мере потребностей новой власти в борьбе с различными угрозами, среди которых на первом месте находились контрреволюционные настроения и истощение материальных ресурсов. Советская власть в сложившихся условиях Гражданской войны и начавшейся иностранной интервенции данные меры направляла преимущественно на разрешение конкретных ситуаций. Одними из самых распространенных мер по понятным причинам были реквизиция и конфискация. Например, были приняты: решение СНК о реквизиции у помещиков, кулаков, торговцев и направлении на фронт продовольственных запасов солдатами, матросами, красногвардейцами¹⁶⁵; циркуляр Народного комиссариата по продовольствию от 16 декабря 1917 г. о реквизиции на станциях и пристанях всех мануфактурных и обувных товаров; Декрет СНК от 26 января 1918 г. о конфискации акционерных капиталов бывших частных банков¹⁶⁶ и др. Позднее был принят Декрет «О реквизициях и конфискациях»¹⁶⁷, устанавливающий органы, уполномоченные на применение данных мер, порядок вынесения постановлений о реквизиции и конфискации, порядок передачи вещей в собственность государства. Реквизиция была мерой государственного принуждения, не связанной с совершением противоправных деяний, под ней понималось «принудительное отчуждение или временное изъятие государством имущества, находящегося в обладании частных лиц и обществ за плату, определяемую подлежащими органами власти». Конфискация была мерой наказаний и являлась безвозмездным принудительным отчуждением государством имущества, находящегося в обладании частных лиц и обществ.

Другой распространенной мерой был арест и предание революционному трибуналу. В качестве примера можно привести: решение об аресте и предании революционному трибуналу членов руководящих учреждений партии кадетов¹⁶⁸; Декрет СНК от 15 ноября 1917 г. «О борьбе со спекуляцией», устанавливающей арест спекулянтов и мародеров¹⁶⁹ и др. Кроме того, устанавливались меры и нормативного характера, рассчитанные на неоднократное применение. Так, например, постановлением Народного комиссариата юстиции РСФСР от 18 декабря 1917 г. «О революционном трибунале печати» при революционном трибунале был учрежден революционный трибунал печати. К преступлениям и проступкам против печати относились «всякие сообщения ложных или извращенных сведений о явлениях общественной жизни, поскольку они являются посягательством на права и интересы революционного народа». В данном постановлении были предусмотрены следующие наказания: денежный штраф, выражение общественного порицания; помещение на видном месте или специальное издание опровержений, временная или навсегда приостановка изданий или изъятие его из обращения; конфискация в общенародную собственность типографии или имущества. При этом применение данных мер не исключало общеуголовной ответственности¹⁷⁰. Зачастую в одном нормативном акте предусматривались принудительные меры различной отраслевой принадлежности для целей борьбы с контрреволюционными явлениями. Так, Декретом ВЦИК от 9 мая 1918 г. «О предоставлении народному комиссару продовольствия чрезвычайных полномочий по борьбе с деревенской буржуазией, укрывающей хлебные запасы и спекулирующий ими»¹⁷¹ народному комиссариату были предоставлены следующие полномочия: применять вооруженную силу в случае оказания противодействия отбиранию хлеба и иного продовольствия, увольнять, смещать, предавать революционному суду, подвергать аресту должностных лиц и служащих в случае дезорганизующего вмешательства в распоряжения комиссариата и др. Одной из первых подробно регулируемых мер административного принуждения было освидетельствование душевнобольных, о чем была принята Инструкция Народного Комиссариата юстиции от 8 июня 1918 г.¹⁷² Среди мер административного принуждения предупредительного характера следует отметить высылку иностранцев за пределы РСФСР. В соответствии с Декретом СНК от 29 августа 1921 г. «О порядке высылки иностранцев за пределы РСФСР» иностранные граждане, образ жизни, деятельность и поведение коих были признаны несовместимыми с принципами и укладом жизни Рабоче-Крестьянского Государства, могли быть выселены из пределов РСФСР по постановлению Всероссийской Чрезвычайной Комиссии или по приговору судебных органов Республики, независимо от полученного ими ранее разрешения на проживание в Республике¹⁷³.

Важно заметить, что деление уголовных деяний на преступления и проступки первоначально было сохранено советской властью¹⁷⁴. В качестве меры наказания за проступки широко использовались принудительные общественные работы, в том числе если предусматривалось наказание в виде лишения свободы до 3 месяцев, то «должны были применяться общественные работы всюду, где они были организованы»¹⁷⁵. Были созданы специальные лагеря для отбывания принудительных работ. «Заключению в лагерях принудительных работ подлежали те лица и категории лиц, относительно которых состоялись постановления Отделов Управления Чрезвычайных Комиссий, Революционных Трибуналов, Народных Судов и других Советских Органов, коим предоставлено это право декретами и распоряжениями»¹⁷⁶. Во многих документах подчеркивалась необходимость борьбы с антисоветскими явлениями, а наказания предусматривались достаточно суровые¹⁷⁷. Одной из серьезных проблем, с которой столкнулась советская власть, было дезертирство из Красной Армии: «бывшие царские генералы и адмиралы, при поддержке иностранной буржуазии, со всех сторон идут походом против Рабоче-Крестьянской Советской России. Они хотят восстановить власть царя, помещиков и капиталистов, лишить рабочих и крестьян земли, фабрик и заводов. В это время находятся трусы и шкурники, уклоняющиеся от мобилизаций, бегущие из рядов Красной Армии. Они хотят только пользоваться плодами революции, но не желают защищать землю и свободу. Укрывающиеся и дезертиры ослабляют армию и тем самым вынуждают Советскую власть объявлять новые мобилизации, иногда брать последнего работника из семьи. Советская власть и все трудящиеся должны быть беспощадны к таким предателям»¹⁷⁸. Дезертирству была объявлена борьба. Наказанию подлежали и сами дезертиры¹⁷⁹, а также должностные лица, их укрывающие¹⁸⁰. «Семьи дезертиров, виновные в укрывательстве, и вообще укрыватели могут приговариваться Революционными Трибуналами, а где их нет, — Губернскими Комиссиями по борьбе с дезертирством, к выполнению урочных работ в хозяйствах красноармейцев, нуждающихся в хозяйственной помощи (пахота, посев, сенокос, жнитво, возка сена и снопов, молотьба и т. п.). В виде наказания на них могут налагаться повинности по общественным работам (подводная повинность, дорожные работы и т. п.). На семьи дезертиров, виновных в укрывательстве, а также вообще на укрывателей могут налагаться … денежные штрафы. В тех случаях, когда местное население упорно укрывает дезертиров или не оказывает содействия к их задержанию, Губернским Комиссиям по борьбе с дезертирством предоставляется право налагать штрафы на целые волости, села и деревни за круговой порукой всего населения или назначать для них принудительные общественные работы. При невзносе штрафа или невыполнении работ в указанный комиссией срок немедленно применяются решительные меры. От штрафов и общественных работ освобождаются семьи красноармейцев и все оказавшие содействие к поимке дезертиров»¹⁸¹.

Термин «административные взыскания» в рассматриваемый нами период в данном параграфе использовался также и как синоним дисциплинарного взыскания. При этом к дисциплинарным взысканиям, налагаемым на членов исполнительных комитетов и служащих советских учреждений, относился также и арест сроком до двух недель, который мог применяться за нарушение служебной дисциплины¹⁸². Поскольку была введена трудовая повинность, то нарушения трудовой дисциплины карались жестко и рассматривались как правонарушения против порядка управления. Так, отказ отработать за прогул воспринимался как преступление, и те, кто отказывались отбыть трудовую повинность, подлежали помещению в концентрационный лагерь¹⁸³. Был принят Декрет, направленный на борьбу с трудовым дезертирством, под которым понималась не только неявка на работу без законных оснований, но и уклонение от учета или регистрации, необходимых для трудовой повинности или сокрытие своей специализации¹⁸⁴.

В 1918 г. была принята первая Конституция РСФСР, в которой закреплялась новая система государственной власти и управления. Из отраслей права и (или) законодательства в статье, регулирующей предметы ведения Всероссийского Съезда Советов и Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета, указывались судоустройство и судопроизводство, гражданское и уголовное законодательство (ст. 49), самостоятельные разделы были посвящены избирательному (р. 4) и бюджетному праву (р. 5). Советское административное право также получило свою основу в конституционных нормах, закрепляющих структуру органов государственного управления. Так было предусмотрено создание семнадцати народных комиссариатов, ведающих различными управленческими сферами: иностранные дела, морские дела, военные дела, внутренние дела, юстиция, труд, просвещение, социальное обеспечение, финансовые дела и т. д. (ст. 42). Были закреплены предметы ведения областных, губернских, уездных и волостных органов советской власти, в том числе право решения всех вопросов, имеющих «чисто местное» значение (ст. 61)¹⁸⁵. Во исполнение ст. 61 Конституции РСФСР в дальнейшем местные органы власти наделялись правом издавать обязательные постановления с административной санкцией.

Таким образом, в первые годы советской власти принуждение было основным методом государственного управления, при этом его нормативное закрепление было стихийным, направленным на быстрое реагирование с вредными для новой власти социальными явлениями.

2.2. Правовое закрепление административной ответственности в период новой экономической политики (1921—1929 гг.)

Экономический и финансовый упадок, в котором находилась Россия к 1920 г., привел руководство страны к необходимости выработки мер по выходу из кризиса, который грозил новыми протестными настроениями против действующей власти. Декрет ВЦИК «О замене продовольственной и сырьевой разверстки натуральным налогом», принятий на основе решения Х съезда РКП(б) «О замене разверстки натуральным налогом» от 2 марта 1921 г.¹⁸⁶, положил начало переходу к новой экономической политике (НЭП), частью которой стало допущение определенной степени экономической свободы. Были отменены ранее введенные ограничения, например, на денежное обращение: «Все суммы, вносимые как частными лицами, так и организациями на вклады и текущие счета, а равно для перевода и перечисления в учреждения Народного Комиссариата Финансов и в кассы кооперативных организаций, не подлежат конфискации иначе, как по постановлению органов, наделенных судебными правами»¹⁸⁷.

Новая экономическая политика потребовала государственного регулирования таких сфер общественной жизни, как торговля, уплата налогов, таможенное, банковское дело. Отрасли публичного и частного права получили свое первичное законодательное оформление, в том числе в кодифицированных актах (Земельном Кодексе, Гражданском Кодексе, Кодексе законов о труде)¹⁸⁸.

В 1921—1922 гг. были приняты первые относительно систематизированные акты об административных взысканиях и порядке их наложения. Административная ответственность начала нормативно обособляться в самостоятельный вид, во-первых, как ответственность за нарушение обязательных постановлений, издаваемых местной властью в различных сферах общественной жизни, во-вторых, как налагаемая в административном, а не в судебном порядке. Согласно Декрету «О порядке наложения административных взысканий» от 23 июня 1921 г.¹⁸⁹ административные взыскания налагались на граждан за нарушение обязательных постановлений местной власти. Особенности времени требовали государственном управлении учета местной обстановки и оперативности, которая могла быть наиболее эффективно обеспечена на местах. В данном постановлении компетенция местных органов власти по изданию обязательных постановлений с административной санкцией четко не закреплялась. К административным взысканиям относились: а) лишение свободы сроком до 2-х недель; б) назначение на принудительные работы без лишения свободы сроком до 1-го месяца; в) штраф не свыше 50 000 рублей; г) назначение вместо неисполненной повинности другой, или наложение штрафа в размере, не превышающем пятикратной стоимости оплачиваемых «по вольным ценам работ, подлежащих выполнению в порядке повинности»¹⁹⁰. Административные взыскания налагались в уездных городах — Президиумом уездных исполнительных комитетов, в губернских — коллегиями губернских отделов управления. Таким образом, был закреплен коллегиальный порядок наложения административных взысканий. Постановление о наложении административных взысканий обязательно заносилось в протокол с указанием, какие именно лица, на основании каких данных, за какое деяние и к какому именно наказанию «приговаривались»; постановление в письменной форме сообщалось лицу, на которое наложено взыскание. Привлечение к ответственности в административном порядке допускалось в течение одного месяца со дня совершения проступка, после истечения данного срока дело могло быть возбуждено лишь в судебном порядке¹⁹¹. Лицо, привлеченное за совершение какого-либо проступка к судебной ответственности¹⁹², не могло подлежать за то же деяние наказанию в административном порядке. Равным образом судебные учреждения не могли принимать к своему рассмотрению дела, по которым состоялось постановление о наложении на виновных кар в административном порядке, если не будут обнаружены новые обстоятельства, требующие судебного разбирательства. Постановления о наложении административных взысканий подлежали обжалованию в следующем порядке: постановления Президиума уездного исполнительного комитета и коллегии губернского отдела управления — в Президиум губернского исполнительного комитета, а постановления губернского исполнительного комитета — в Президиум Всероссийского центрального исполнительного комитета. При этом подача жалобы не приостанавливала приведения постановления об административном взыскании в исполнение. «Незаконное и неосмотрительное наложение административных взысканий» влекло за собой не только отмену постановлений о взыскании, но и предание виновных должностных лиц суду, как по жалобе граждан, так и в порядке надзора. Действие настоящего декрета не распространялось на органы, налагающие взыскания в особо установленном порядке (чрезвычайные комиссии, дисциплинарные товарищеские суды, комиссии по борьбе с трудовым дезертирством, губернские и уездные продовольственные комиссары и т. п.), а также на местности, находящиеся на военном положении. В случае нарушения лицами, состоящими на военной службе, обязательных постановлений местной власти при исполнении ими служебных обязанностей, местная власть налагала административное взыскание через соответствующего начальника согласно Уставу Рабоче-Крестьянской Красной Армии¹⁹³.

25 мая 1922 г. был введен в действие Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР¹⁹⁴, а 1 июня этого же года — Уголовный кодекс РСФСР¹⁹⁵. 27 июля 1922 г. было принято новое положение, регламентирующее административные взыскания за нарушение обязательных постановлений губернских и уездных исполнительных комитетов, а также их президиумов¹⁹⁶. В данном постановлении в отличие от предыдущего уже была очерчена компетенция данных органов местной власти по изданию обязательных постановлений с административной санкцией. Губернские и уездные исполнительные комитеты, а также их президиумы наделялись правом издавать для населения своего района в пределах компетенции, указанной в ст. 61 Конституции РСФСР и в постановлениях Всероссийских Съездов о советском строительстве обязательные постановления по предметам управления и «охранения порядка», а также в развитие действующих декретов и положений (по вопросам общественной безопасности и порядка, народного здравия, правил, регулирующих торговлю, сбора налогов, борьбы со стихийным бедствиями, строительного устава и т. п.), со включением в эти постановления указаний на ответственность, налагаемую в административном порядке за их несоблюдение. За нарушение обязательных постановлений применялось два вида наказаний: штраф не выше 50 000 рублей (в 1923 г. — это был штраф не свыше 300 рублей золотом с переводом на советские денежные знаки по последнему опубликованному ко дню взыскания штрафа курсу котировальной комиссии)¹⁹⁷ и принудительные работы до 3-х месяцев. Лишение свободы как уголовное наказание было исключено из административных взысканий. Вместе с тем, принудительные работы были и уголовным (от 7 дней до 1 года), и административным наказанием. Размеры уголовных и административных штрафов были практически одинаковы. Так, по статьям Особенной части Уголовного Кодекса штрафы, обычно как альтернативные или дополнительные наказания, устанавливались в пределах 100—500 рублей золотых¹⁹⁸.

В отличие от предыдущего положения от 23 июня 1921 г. в положении от 27 июля 1922 г. уже различались протокол об административном правонарушении как акт, возбуждающий дело, и постановление как итоговый акт по делу. Протокол об административном правонарушении подписывался уполномоченным на его составление должностным лицом, нарушителем и свидетелем. В случае отказа нарушителя подписать протокол, сведения об этом отказе заносились в протокол с указанием мотивов отказа, отказ нарушителя в подписании протокола не препятствовал наложению наказаний. Протокол немедленно представлялся в губернский или уездный отдел управления, где выносилось постановление, которое вступало в силу по утверждении его в губернских городах — заведующим губернским отделом управления, в уездах — председателем уездного исполнительного комитета или его заместителем. Как отмечает А. В. Кирин, фактически это означало введение на данном уровне власти единоличного порядка рассмотрения дел взамен коллегиального¹⁹⁹. В тех случаях, когда из протокола следовало, что данное лицо обвиняется в деянии, преследуемом в судебном порядке²⁰⁰, дело передавалось в соответствующий суд по подсудности. Положением от 27 июля 1922 г. также регламентировались требования к содержанию постановлений о наложении административных взысканий. Постановление должно было содержать ясное указание на личность нарушителя и «учиненное им нарушение», а также на размер наказания. Приписываемое нарушителю нарушение должно было в точности соответствовать деянию, указанному в обязательном постановлении, на которое делалась ссылка. Постановление о наложении взыскания издавалось в письменной форме и доводилось до сведения виновного. В случае недовольства подвергшийся взысканию в административном порядке мог просить надлежащий исполнительный комитет о пересмотре вынесенного в отношении него постановления или обжаловать это постановление в порядке инстанций²⁰¹.

Параллельно в РСФСР продолжалась работа по совершенствованию уголовного законодательства. В целях объединения всех законоположений, устанавливающих основания и размер уголовных наказаний в дополнение к постановлению ВЦИК о введении в действие Уголовного Кодекса РСФСР ВЦИК и СНК постановили обязать все народные комиссариаты и другие приравненные к ним органы при внесении проектов узаконений, в которых указывается, что нарушение этих узаконений влечет уголовную ответственность, делать при этом точные ссылки на статьи Уголовного Кодекса, по которым должны привлекаться к судебной ответственности лица, нарушающие означенные узаконения²⁰². Часть административных правонарушений содержалась в Уголовном Кодексе в качестве административной преюдиции к преступлениям. Так, согласно ст. 79 Уголовного Кодекса неплатеж отдельными гражданами в срок или отказ от платежа налогов, денежных или натуральных, от выполнения повинностей или производства работ, имеющих общегосударственное значение, карается в первый раз административными взысканиями, «налагаемыми соответствующими органами власти в пределах, законом определенных». «Повторный и упорный неплатеж или отказ от исполнения работ или повинностей, или иные действия, устанавливающие злостность неплательщиков», наказывался уже лишением свободы или принудительными работами на срок не ниже шести месяцев или конфискацией всего или части имущества, или наложением имущественных взысканий не ниже двойного размера тех же платежей или повинностей²⁰³. Повторное нарушение этикетных цен влекло привлечение нарушителей к уголовной ответственности по ст. 141 Уголовного Кодекса РСФСР²⁰⁴.

Важно заметить, что основания и меры административной ответственности не были кодифицированы, они содержались в разрозненных административных актах. Административные штрафы устанавливались как в твердой денежной сумме, так и в кратных величинах. Так, налагаемый в административном порядке штраф за нарушение при производстве торговли этикетных цен, не должен был превышать десятикратной разницы между ценой, по которой партия товара была фактически продана, и стоимостью этой партии товара согласно этикетных цен — во всех случаях, когда нарушение этикетных цен имело место при продаже товаров партиями и когда вышеназванная десятикратная разница превышает пятьдесят рублей²⁰⁵.

В РСФСР продолжалось формирование органов государственного контроля и надзора. Например, санитарные врачи имели право входа во все без исключения общественные и частные помещения и сооружения в дневное время, в учреждения и предприятия во время их работы, включая как самые здания, дворы и усадьбы; право производства санитарных осмотров в них, право производства выемок тех или иных материалов и продуктов для санитарного анализа с составлением соответствующего акта; право вхождения в губернские отделы управления или президиумы исполнительных комитетов с представлением о наложении взысканий в административном порядке за нарушение санитарных требований. При наличии санитарных нарушений органы санитарного надзора имели право предъявлять в письменной форме определенные требования лицам, ответственным за содержание тех или иных зданий и сооружений. При установлении факта невыполнения этих требований в определенные сроки санитарные органы через местные отделы здравоохранения возбуждали в необходимых случаях дела в местном народном суде с привлечением виновных к ответственности и являлись там «официальными обвинителями или экспертами». В неотложных и особо опасных для здоровья случаях органы санитарного надзора «имели право через местные отделы управлений в административном порядке закрыть для использования то или иное неблагополучное в санитарном отношении предприятие или здание впредь до разбора дела в народном суде»²⁰⁶.

30 декабря 1922 г. РСФСР, Украинская ССР, Белорусская ССР и Закавказская ССР (Грузия, Азербайджан и Армения) образовали Союз Советских Социалистических республик²⁰⁷. Процесс объединения народов в одном союзном государственном образовании протекал очень сложно. Установление новой системы управления и надзора сопровождалось сопротивлением оппозиционных сил на окраинных территориях СССР. Все еще были крепки и многочисленны внутри страны антисоветские протестные силы, действовали банды, значительная территория СССР еще сохраняла патриархальный быт, этническую раздробленность, характерными оставались родоплеменные связи и противостояние группировок, экономическая разобщенность, национальный и религиозный фанатизм. В новых советских республиках продолжали торговлю землей, еще сохранялось прежнее административное устройство в виде многочисленных губерний и округов²⁰⁸. В такой обстановке при принятии первой Конституции СССР к ведению Союза было отнесено установление основ судоустройства и судопроизводства, а также гражданского и уголовного законодательства Союза, установление основ в отдельных отраслях административного права (установление общих начал землеустройства и землепользования, а равно пользования недрами, лесами и водами по всей территории Союза ССР, установление общих начал в области народного просвещения, охраны народного здравия)²⁰⁹.

В советской России все больше внимания уделялось контрольно-надзорной деятельности в различных сферах общественной жизни и привлечению к административной ответственности по ее результатам. Так, осуществление надзора за соблюдением этикетных цен на товары возлагалось на органы торговой инспекции краевых, областных, губернских и окружных отделов по внутренней торговле и органы милиции. В случае обнаружения продажи товара по цене выше этикетной представители торговой инспекции или, при отсутствии таковых на местах, сотрудники милиции составляли соответствующие о том протоколы, которые направлялись в краевой, областной, губернский или окружной административный отдел для наложения на нарушителей штрафа, в порядке, установленном для наложения взысканий за нарушение обязательных постановлений²¹⁰. Центральные ведомства также наделялись полномочиями по изданию обязательных постановлений с административными санкциями, а их должностные лица — правом фиксации нарушений. Так, Народный Комиссариат Труда РСФСР издавал обязательные постановления с установлением административной ответственности за их нарушение по следующим вопросам: об уведомлении бирж труда о результатах посылки безработных на работу; о выдаче расчетных книжек; о запрещении наложения на рабочих и служащих денежных взысканий; о представлении на утверждение инспекции труда правил внутреннего распорядка; о выплате заработной платы в размерах не ниже государственного минимума заработной платы; о соблюдении порядка получения разрешений на сверхурочные работы; по технике безопасности, промышленной санитарии и гигиене²¹¹. За нарушение обязательных постановлений, в случаях, когда таковые нарушения не повлекли за собой тяжелых последствий для трудящихся и не являлись повторными, Народным Комиссариатом Труда могли быть установлены следующие административные взыскания: за нарушения, совершаемые в городах и промышленных предприятиях, находящихся вне городов, — предупреждение, штраф не свыше ста рублей или принудительные работы на срок до одного месяца; в сельских местностях, а также на предприятиях мелкой кустарной промышленности вне городов — предупреждение, штраф до десяти рублей или принудительные работы на срок до двух недель. Взыскания налагались по представлению инспекторов труда: начальниками областных (автономных областей), губернских, окружных или уездных административных отделов или их заместителями; президиумами городских советов заштатных городов (поселков), имеющих население свыше 5000 человек; начальниками районных административных отделений или их заместителями с утверждения районного исполнительного комитета; волостными исполнительными комитетами, если соответствующим обязательным постановлением Народного Комиссариата Труда РСФСР предусмотрено такое право волостного исполнительного комитета²¹².

Наряду с общей административной юрисдикцией имела место специальная административная юрисдикция. В целях наиболее эффективного государственного управления контрольная и юрисдикционная функции объединялись в одном органе, например, за нарушения таможенных правил взыскания в виде штрафов налагались таможенными органами²¹³. Народный комиссариат путей Сообщения имел право издавать обязательные постановления в целях обеспечения охраны, порядка и безопасности движения в пределах полосы отчуждения железных дорог и водных путей, а равно пресечения случаев незаконного использования транспорта и налагать за нарушение означенных обязательных постановлений денежные штрафы в размере до 50 рублей золотом²¹⁴.

По мнению Г. А. Есакова, «создание права административных правонарушений в советскую эпоху было обусловлено не особой их природой, а скорее необходимостью обеспечить упрощенное привлечение к ответственности правонарушителей, без должных судебных гарантий»²¹⁵. С таким утверждением трудно согласиться в полной мере. На наш взгляд, обособление административной ответственности от уголовной ответственности было в первую очередь связано с формированием обусловленного советской идеологией разрешительного типа правового регулирования, увеличением количества издаваемых государством правил в различных сферах общественной жизни²¹⁶, созданием контрольно-надзорных органов, которым требовались собственные оперативные рычаги воздействия на граждан и организации, в том числе в виде наложения взысканий. Как справедливо пишет А. П. Шергин, «истоки обособления административной ответственности лежат в исторических особенностях развития России, ее масштабах, потребностях оперативной реакции исполнительной власти на правонарушения и отсутствии возможностей судов рассмотреть все возрастающее количество дел об административных правонарушениях»²¹⁷.

Административная ответственность рассматривалась как одно из средств укрепления социалистической законности и обеспечения основ революционного порядка и безопасности. В формировании права административных правонарушений следует также учесть и другие обстоятельства. Так, определенные смягчения в сфере экономики в период НЭПа, в силу которых получили развитие такие отрасли, как торговое и таможенное дело, обуславливали применение преимущественно имущественных наказаний, которые были источником пополнения бюджета²¹⁸. Кроме того, объективно, с внедрением новой техники и разнообразных форм организации управления и производства появились новые сферы жизнедеятельности, в которых далеко не все нарушения отличались общественной опасностью, но были вредны, например, для существующего экономического уклада и (или) порядка управления. Например — безбилетный проезд в общественном транспорте. Народный комиссариат юстиции разъяснял в своем циркуляре, что дела о безбилетном проезде ведению нарсудов ни в уголовном, ни в гражданском порядке не подлежат. Размер взысканий за безбилетный проезд и порядок наложения этих взысканий определялся ст. 19—21 Устава железных дорог. Согласно ст. 21 Устава, безбилетный пассажир, не уплативший указанного в ст. 19 Устава штрафа, высаживался на ближайшем остановочном пункте распоряжением начальника станции, а неуплаченный штраф взыскивался в административном порядке. Направление дел о лицах, не уплативших штраф, в суд являлось недопустимым²¹⁹. В связи с развитием автомобильного дорожного движения²²⁰ возник институт наложения штрафа на месте совершения формальных нарушений. Так, в 1924 г. положение о порядке изданий обязательных постановлений и о наложении за их нарушение взысканий в административном порядке было дополнено нормами, согласно которым в Москве и Ленинграде постановления о наложении денежных взысканий в административном порядке в размере до двадцати пяти рублей золотом выносились начальниками отделений милиции, и штрафы в размере до трех рублей золотом взыскивались при самом нарушении обязательных постановлений под квитанцию постовых милиционеров. Пересмотр постановлений по жалобам заинтересованных лиц производился соответствующим административным отделом и, в качестве высшей инстанции — губернским исполнительным комитетом. Перечень дел, по которым применялся такой порядок наложения штрафов, устанавливался соответствующим губернским исполнительным комитетом. Постовые милиционеры не имели полномочий на изменение размера штрафа. При отказе от уплаты на месте наложенный милиционером штраф мог быть увеличен не свыше пяти раз начальником отделения милиции²²¹.

По целому ряду противоправных деяний государство обладало широкой степенью дискреции в определении того, каким видом ответственности их наказывать. Так, таможенные нарушения, не связанные с контрабандой, наказывались в административном порядке. По Таможенному Уставу СССР разграничивалась простая контрабанда, которая влекла административную ответственность, и квалифицированная контрабанда, которая влекла уголовную ответственность. Квалифицированной контрабандой признавалось: контрабандное перемещение товаров помимо таможенных учреждений с помощью специально для этой цели предназначенных транспортных средств; сокрытие товаров при контрабанде в приспособленных помещениях; вооруженная контрабанда; совершение контрабандных действий должностным лицом, непосредственно связанным с таможенным делом; более чем двукратное занятие контрабандой, а равно хранение или торговля заведомо контрабандными товарами в виде промысла; контрабанда взрывчатых веществ и др. Дела о простой контрабанде, караемые конфискацией товаров и наложением штрафа, разрешались в административном порядке тем таможенным учреждением, в районе которого была обнаружена контрабанда. Решения таможни по делам о контрабанде и о иных нарушениях таможенных правил обжаловались через соответствующую таможню в Главное таможенное управление в двухнедельный срок со дня объявления решения лицу, на которое наложено взыскание. Решения Главного таможенного управления являлись окончательными²²². Право устанавливать административные взыскания в полосе отчуждения железных дорог и участков железной дороги, объявленных на военном положении, также предоставлялось военно-революционным комитетам. Они имели право налагать административные взыскания за нарушение обязательных постановлений в виде лишения свободы на срок не свыше 6 месяцев и штраф до 3000 рублей²²³. Разграничение уголовной и административной ответственности имело место во многих сферах общественной жизни. Так, за нарушения постановлений об акцизах и обязательном патентном сборе за право торговли спиртными и табачными изделиями была установлена и уголовная, и административная ответственность. Разграничение проводилось в том числе по размеру ущерба²²⁴, также имели место элементы административной преюдиции. Например, за нарушение действующих акцизных правил в первый раз, и если сумма неуплаченного акциза не превышала ста рублей, налагался административный штраф в размере не свыше трехсот рублей с конфискацией предметов и продуктов, неоплаченных акцизом или оплаченных в ненадлежащем размере²²⁵. По ст. 139-а УК РСФСР ответственность наступала, «если сумма неуплаченных акцизного и особого патентного сборов превышала сто рублей или если означенное преступление совершено не в первый раз»²²⁶. Продолжая дискуссию с Г. А. Есаковым, отметим также, что административная ответственность рассматривалась как средство профилактики уголовных правонарушений. Например, в РСФСР проводилось разграничение между административным и уголовным хулиганством, ст. 176 УК была изложена в новой редакции: хулиганство, т. е. озорные, сопряженные с явным неуважением к обществу действия, совершенное в первый раз, влекло за собой лишение свободы на срок до трех месяцев, если до возбуждения уголовного преследования на совершившего указанные действия не было наложено административное взыскание. Если означенные действия заключались в буйстве или бесчинстве, или совершены повторно, или упорно не прекращались, несмотря на предупреждение органов, охраняющих общественный порядок, или же по своему содержанию отличались исключительным цинизмом или дерзостью, то налагалось лишение свободы на срок до двух лет²²⁷.

Наличие административной ответственности расширяло возможности для наказаний в отношении организаций, учитывая, что субъектами уголовной ответственности могли быть только физические лица. Например, за торговлю спиртными напитками с содержанием алкоголя свыше полутора градусов или табачными изделиями без особого патента на право продажи этих напитков и изделий или по патенту меньшей стоимости, чем подлежащий выборке, и, если нарушение совершено в первый раз, то торговые предприятия подвергались в административном порядке денежному штрафу не свыше пятикратного размера неуплаченной или недоплаченной основной стоимости подлежащего выборке патента²²⁸.

Развитие института административной ответственности сопровождалось расширением перечня органов власти, которые наделялись правом принимать обязательные постановления с административной санкцией. В 1925 г. правом издания таких актов были наделены волостные и районные исполнительные комитеты²²⁹. Определялась их компетенция по изданию обязательных постановлений, например, в сфере противопожарных мер. За нарушение обязательных постановлений в качестве взысканий закреплялись принудительные работы не свыше пяти дней и штраф не свыше трех рублей, которые налагались соответствующими комитетами. Также предусматривался более сокращенный срок давности привлечения к ответственности — две недели со дня обнаружения проступка. Подвергшийся взысканию в административном порядке мог просить волостной (районный) исполнительный комитет о пересмотре вынесенного в отношении его постановления, а также обжаловать его в уездный (окружной) исполнительный комитет. Кроме того, обязательными постановлениями, издаваемыми губернскими, областными, уездными и окружными исполнительными комитетами, волостные и районные исполнительные комитеты могли быть наделены правом налагать административные взыскания за нарушения данных обязательных постановлений. Обязанность по контролю за исполнением обязательных постановлений, что означало и право составления протоколов о нарушениях, была возложена на милицию и сельские советы. В 1925 г.²³⁰, в 1926 г.²³¹ Народный комиссариат внутренних дел и Народный комиссариат юстиции издали инструкции о порядке издания обязательных постановлений и о наложении административных взысканий волостными и районными исполнительными комитетами. В инструкции 1926 г. подробно регламентировался порядок составления протоколов о нарушении обязательных постановлений (раздел 4), порядок наложения административных взысканий (раздел 5), порядок исполнения постановлений (раздел 6). В этом документе, в частности, содержалось правило о том, что «при вынесении постановления о наложении взыскания на нарушителя обязательного постановления волостные или районные исполнительные комитеты должны учитывать недостаточное знание сельским населением действующих узаконений, а также бытовые условия сельской жизни, представляющие часто большие затруднения в деле проведения мероприятий, устанавливаемых обязательными постановлениями, и налагать взыскания лишь в тех случаях, когда такая мера представляется действительно целесообразной в том смысле, что может способствовать предупреждению в будущем подобных нарушений»²³². Разъяснялось правило о том, что после истечения срока давности привлечения к административной ответственности, лицо могло быть привлечено к ответственности только в судебном порядке, при условии, что нарушение могло повлечь уголовную ответственность, также уточнялось, что неправильное наложение взыскания влечет за собой не только его отмену, но ответственность наложивших его должностных лиц по первой части ст. 106 Уголовного Кодекса РСФСР. В инструкции указывалось, что постановление о наложении взысканий приводится в исполнение органами милиции при содействии сельских исполнителей²³³. В 1927 г. с учетом накопленного опыта и инструкций было принято более подробное положение²³⁴, регламентирующее порядок издания обязательных постановлений и наложения административных взысканий волостными и районными исполнительными комитетами. Данным положением право издания обязательных постановлений могло быть также предоставлено городским советам заштатных городов, имеющих население, не превышающее пяти тысяч человек, и отдельным сельским советам экономически мощных и многонаселенных сел. Также уточнялся круг лиц, уполномоченных на составление протоколов: сотрудники милиции; члены сельского совета; сельские исполнители; должностные лица, которым это право предоставлено специальными узаконениями (санитарной, технической, торговой инспекций, пожарного надзора, инспекции труда, лесной стражи и т. п.). Лицу, привлекаемому к ответственности за нарушение обязательного постановления, предоставлялось право изложить в протоколе свои объяснения, а также объявлялось о его праве отказаться от подписания протокола и изложить в протоколе мотивы своего отказа. За нарушение обязательных постановлений в административном порядке предусматривались следующие взыскания: предупреждение; штраф; принудительные работы. Предупреждение налагалось в случае признания нецелесообразности применения штрафов или принудительных работ ввиду незначительности нарушения, недостаточной осведомленности нарушителя и т. п. Право наложения административных взысканий за нарушение обязательных постановлений предоставлялось волостным исполнительным комитетам, а также начальникам районных административных отделений с последующим утверждением районным исполнительным комитетом²³⁵.

В рассматриваемый период времени создавались комиссии по делам несовершеннолетних²³⁶. Кроме мер административной ответственности, широко применялись другие меры административного принуждения²³⁷. Власти разного уровня мерами административного принуждения боролись со многими антисоциальными явлениями, в числе которых было пьянство. Так, была ограничена продажа спиртных напитков, кроме натурального вина и пива. За нарушение запрета устанавливалась административная ответственность, а за повторное нарушение — уголовная ответственность²³⁸.

28 июня 1926 г. принимается постановление ВЦИК и СНК РСФСР «Об утверждении положения об издании местными исполнительными комитетами и городскими советами обязательных постановлений и о наложении за их нарушение взысканий в административном порядке»²³⁹, в связи с чем Декрет ВЦИК и СНК от 27 июля 1922 г., утвердивший положение «О порядке издания обязательных постановлений и о наложении за их нарушение взысканий в административном порядке», а также постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 1 декабря 1924 г. «О порядке наложения административных взысканий за нарушение обязательных постановлений, устанавливающих правила уличного движения и порядка в общественных местах» утратили силу²⁴⁰. Согласно новому положению 1926 г. в каждом обязательном постановлении должна быть предусмотрена за нарушение его ответственность в административном порядке или в судебном порядке, «когда таковая установлена Уголовным кодексом РСФСР»²⁴¹. В положении 1926 г. регулировался порядок издания обязательных постановлений с административной санкцией краевыми, областными, губернскими, окружными и уездными исполнительными комитетами и их президиумами, а также городскими советами и их президиумами. Подчеркивалось, что отделы исполнительных комитетов права издания обязательных постановлений не имеют и могут, в случае необходимости, вносить в соответствующие исполнительные комитеты или городские советы ходатайства об издании последними обязательных постановлений. Кроме того, местные исполнительные комитеты и городские советы не имели права поручать подведомственным им учреждениям издавать обязательные постановления, а равно передавать нижестоящим исполнительным комитетам свои полномочия в отношении издания обязательных постановлений. Орган, издавший обязательное постановление, также наделялся правом издать инструкцию по его применению. В положении был установлен перечень вопросов, по которым соответствующие органы власти имели право издавать обязательные постановления с административной санкцией. Так, например, краевые, областные, губернские и окружные органы наделялись правом издавать обязательные постановления по вопросам санитарного содержания жилищ, домовых прачечных, дворов, улиц и других мест общественного пользования, освещения лестниц и номерных знаков на фасаде домов, а также принятия мер по осушке подвальных помещений. Уездные органы уполномочивались издавать обязательные постановления по вопросам санитарного содержания мест общественного пользования (столовые, рестораны, трактиры, чайные, гостиницы, ночлежные дома, бани, купальни, парикмахерские и т. п.), а в городских поселениях — также жилищ, дворов и улиц. Устанавливался годичный срок действия обязательных постановлений со дня введения их в действие. По истечении срока его действия обязательное постановление утрачивало силу, «если не будет подтверждено и вновь опубликовано органом, его издавшим». К обязательным постановлениям предъявлялись требования. Обязательные постановления подписывались председателем исполнительного комитета или городского совета, или их заместителями, подлежали доведению «во всеобщее сведение». В каждом обязательном постановлении предусматривалась территория, на которую распространялось действие данного обязательного постановления²⁴².

4 января 1928 г. был принят один из первых актов союзного уровня, посвященных административной ответственности²⁴³. Данный акт был направлен на упорядочение наложения штрафов в административном порядке. Устанавливались три уровня власти и управления, на которых могли вводится административные штрафы: 1) законодательный уровень (если эти штрафы прямо установлены законом); 2) ведомственный уровень (если они закреплялись инструкциями и обязательными постановлениями ведомств Союза ССР и союзных республик в случаях и пределах, определяемых законом); 3) местный уровень (если они предусмотрены обязательными постановлениями местных советов в случаях и пределах, определяемых законом). Этим же постановлением регулировались максимальные размеры штрафов, которые могли вводится определенными органами власти, в том случае, если размер штрафа не был установлен в законе. Предусматривалось также, что принудительное взыскание штрафов, наложенных в административном порядке на рабочих и служащих, не может быть обращено на причитающуюся им от нанимателей заработную плату²⁴⁴.

В административной науке начала 20-х гг. основы теории административной ответственности не получили пока еще своей разработки, хотя в законодательстве этот термин применялся²⁴⁵ наряду с термином «административные взыскания». В то время административным правом занимались в том числе и те ученые, которых можно отнести еще к основоположникам дореволюционного административного права. Например, в 1921 г. в МГУ в качестве профессора кафедры публичного права факультета общественных наук вернулся А. И. Елистратов, он преподавал в МГУ по 1931 г., написал такие труды, как «Очерк административного права» (1922 г.), «Административное право РСФСР» (1925 г.), «Административное право» (1929 г.), в которых изложил свои воззрения на административное право с учетом нового государственного строя. А. И. Елистратов рассматривал административное принуждение в общей части административного права в качестве правовой формы административной деятельности наряду с обязательными постановлениями в советском праве²⁴⁶. К видам административного принуждения он относил административные взыскания, а также реквизицию и конфискацию имущества²⁴⁷. Другой ученый — А. Ф. Евтихеев, с 1920 г. являвшийся заведующим отделения законодательных проектов Наркомата юстиции УССР, участвовал в разработке Административного Кодекса УССР, который был принят 12 октября 1927 г., он написал два учебника: «Основы советского административного права» (1925 г.), «Административное право» (1930 г.). В данных учебниках в качестве раздела была выделена юрисдикционная деятельность администрации.

Исследователи по-разному оценивают взгляды А. И. Елистратова. Так, Ю. Н. Овсянников настаивает, что А. И. Елистратов выступал против сужения административного права до милицейского права, но эта идея оказалась практически реализованной в молодом советском государстве²⁴⁸. Н. С. Нижник и С. Ю. Дергилева пишут, что к началу 1920-х гг. к определению предмета административного права среди ученых Советской России обозначились различные подходы: «широкое» понимание предмета административного права (Г. С. Гурвич, К. А. Архипов и др.) и «узкое», в рамках которого предмет административного права ограничивался нормами, регулирующими отношения в области охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности (А. Н. Колесников, А. Ф. Евтихиев, В. Л. Кобалевский, А. И. Елистратов)²⁴⁹.

Анализ работ А.И. Елистратова привел нас к выводу, что он видел задачу административного права в регулировании взаимоотношений органов управления с гражданами через правовые формы, при этом в продолжение дореволюционного полицейского права меры принуждения ученый рассматривал сквозь призму прав граждан. Так, А. И. Елистратов писал о гарантиях личности при задержании и гарантиях неприкосновенности жилища²⁵⁰. В рамках права передвижения ученый изучал паспортную систему и административную высылку²⁵¹. В качестве институтов Особенной части Елистратов А. И., также в целом в продолжение подхода, выработанного в дореволюционном полицейском праве, выделял меры по охране порядка, безопасности и народного здравия²⁵². Поэтому его нельзя объединять в одну группу с теми учеными, которые «определяли административное право как совокупность правовых норм, регулирующих деятельность органов Советской власти, направленную на охрану существующего общественного строя с помощью предупредительных и частично репрессивных мер, применяемых во внесудебном (административном) порядке»²⁵³. По нашему мнению, А. И. Елистратов делал попытку приспособить положения буржуазного полицейского (административного) права к новой идеологии и отражал в учебниках именно те аспекты, которые были применимы в советской модели управления и соответствовали марксистко-ленинской идеологии, например, такой институт защиты публичных прав от действий публичной администрации как «административная юстиция»²⁵⁴ заменялся такими институтами, как «укрепление революционной законности» и «рационализация государственного аппарата»²⁵⁵. Он считал, что советское административное право должно обеспечивать действительное, фактическое предоставление рабочему классу и крестьянству прав и свобод, вовлекая все более широкие массы трудящегося населения в пользование демократическими правами и свободами и расширяя материальную возможность этого пользования²⁵⁶. Ученый в своих работах рассматривал в рамках административного права такие позитивные административно-правовые институты, как организация советского управления, советская государственная служба, управление культурой, основы социального обеспечения²⁵⁷.

По мнению Ю. Н. Овсянникова, доминирующей в науке раннего советского административного права стала идея об ограничении его предмета государственной деятельностью, направленной на охрану существующего общественного строя посредством предупредительных и отчасти репрессивных мер, применяемых во внесудебном, административном порядке²⁵⁸. По нашему мнению, такая точка зрения излишне категорична, так как, несмотря на идеологию, в этот период наука административного права была еще «сырой», находилась в стадии становления.

Таким образом, нормативное обособление административной ответственности от уголовной ответственности в период новой экономической политики было обусловлено развитием экономических отношений, техническим прогрессом, а в целом было связано с общей тенденцией усиления обусловленного советской идеологией разрешительного типа правового регулирования, увеличением количества издаваемых государством правил в различных сферах общественной жизни, созданием контрольно-надзорных органов, которым требовались собственные оперативные рычаги воздействия на граждан и организации, в том числе в виде наложения взысканий. Административная ответственность институционализировалась в самостоятельный вид по трем направлениям, во-первых, как ответственность за нарушение обязательных постановлений местной власти, во-вторых, как продолжение государственного контроля в различных отраслях общественной жизни, в том числе за деятельностью предприятий, в-третьих, как профилактика более общественно опасных правонарушений — преступлений. Главной ее характеристикой было наложение в административном, а не в судебном порядке.

2.3. Административная ответственность и иные меры государственного принуждения в 1930-е гг.

30 марта 1931 г. принимается положение «Об издании местными исполкомами и советами обязательных постановлений и о наложении за их неисполнение взысканий в административном порядке»²⁵⁹. Его принятие было связано с изменениями территориально-административного деления. В 1929 г. в СССР упразднялись губернии, уезды и волости, вместо них были созданы области, края, округа и районы²⁶⁰. Положение 1931 г. определило компетенцию по изданию обязательных постановлений с административной санкцией краевых (областных), районных и приравненных к ним исполнительных комитетов и их президиумов, городских и сельских советов и их президиумов и закрепило порядок наложения административных взысканий. Перечень административных взысканий предусматривал три взыскания: штраф, принудительные работы и предупреждение. Последнее могло применяться «лишь к нарушителям из трудящихся слоев населения при незначительности нарушения, неосведомленности нарушителя»²⁶¹. Данным положением предусматривалось создание комиссий при районных исполкомах, а в городах — при городских или районных советах. В состав комиссий входили: начальник соответствующего управления милиции или его заместитель в качестве председателя и члены административно-правовых секций советов или исполкомов, а где эти секции не образованы — члены соответствующих советов и исполкомов, в качестве членов комиссий. В тех городах и поселках, где управления милиции отсутствовали, в комиссию в качестве председателя входил член президиума совета, причем в этом случае членами комиссий являлись члены административно-правовых секций советов. При отсутствии в городах и поселках управлений милиции и административно-правовых секций советов, взыскания за нарушения обязательных постановлений налагались президиумами соответствующих советов. Закреплялось, что комиссии по наложению административных взысканий действуют на основе положений, издаваемых краевыми (областными) исполкомами и облисполкомами автономных областей. Также устанавливалось, что отдельными обязательными постановлениями горсоветов право наложения административных взысканий в виде предупреждения и штрафа до 5 рублей с заменой, в случае неуплаты, принудительными работами на срок до 3 дней, может быть предоставлено начальникам городских отделений милиции. В сельских советах комиссии не создавались, правом наложения взысканий наделялись сами советы и их президиумы, они могли налагать предупреждение, штраф до 10 рублей и принудительные работы на срок до 5 дней. Дела об отдельных нарушениях обязательных постановлений вышестоящих исполкомов, в отношении которых сельскими и приравненными к ним советами и их президиумами признавалось недостаточным наложение взыскания в указанных размерах, направлялись в комиссию по наложению административных взысканий, образованную при районном или соответствующем ему исполкоме, городском или районном совете города, выделенного в самостоятельную административно-хозяйственную единицу. Был расписан порядок обжалования постановлений о наложении административных взысканий в зависимости от субъекта административной юрисдикции. Так, постановления комиссий могли быть обжалованы в соответствующий исполнительный комитет или совет, а постановления сельских советов — в районные советы и др. Жалобы подавались через орган, наложивший взыскание. Жалоба, поданная в пятидневный срок со дня вручения постановления о наложении взыскания, приостанавливала приведение постановления в исполнение. При отклонении жалобы органом, наложившим взыскание, жалоба подавалась в президиум вышестоящего исполкома или совета, причем решение президиума исполкома или совета в этом случае являлось окончательным и дальнейшему обжалованию не подлежало. Постановления комиссий по наложению административных взысканий, вынесенные по жалобам на постановления начальника отделения милиции, могли быть обжалованы в соответствующий исполком или горсовет. Как отметил В. А. Кирин, «положение 1931 г. стало самым важным в довоенной советской истории права нормативным актом, установившим на долгие тридцать лет (вплоть до 1961 г.) юридический механизм административной ответственности на основе исключительно административного порядка привлечения к ответственности за проступки в отличие от судебного порядка привлечения к ответственности за уголовные преступления, применяемого в соответствии с Уголовным кодексом РСФСР»²⁶².

В текущем государственном управлении важное место занимало регулирование и осуществление контрольно-надзорной деятельности. Так, согласно Положению о государственном пожарном надзоре и государственной пожарной охране, утвержденному постановлением ЦИК СССР № 52 и СНК СССР № 654 от 7 апреля 1936 г. Главное Управление Пожарной Охраны НКВД Союза ССР и его органы при выполнении функций государственного пожарного надзора имели право производить осмотры всех зданий, сооружений, складов и жилых помещений в порядке, определяемом инструкцией НКВД Союза ССР, и составлять акты осмотров; привлекать к административной или судебной ответственности лиц, виновных в нарушениях обязательных постановлений, правил, норм и инструкций по противопожарной охране; давать обязательные письменные предписания о соблюдении противопожарных мер. В случае обнаружения на предприятии, в учреждении или организации таких нарушений правил о противопожарной охране, которые создают непосредственную угрозу возникновения пожара, начальник управления (отдела) пожарной охраны республики, края, области имел право приостановить частично или полностью работу данного предприятия или общественной организации с немедленным сообщением о том начальнику Главного управления пожарной охраны НКВД Союза ССР, а также народному комиссару или начальнику другого центрального учреждения Союза ССР, союзной или автономной республики, в системе которого находится соответствующее предприятие, учреждение или организация. Вопрос о дальнейшей работе предприятия или учреждения в этих случаях разрешался руководителем ведомства, в системе которого находится данный объект, по согласованию с Народным Комиссаром Внутренних Дел Союза ССР²⁶³. Были предусмотрены обязательные периодические медицинские осмотры²⁶⁴. Распространение такой меры принуждения как выселение из жилых домов²⁶⁵, было связано с реконструкцией городов, проводимой в то время. Административно-карательная политика включала ссылку на срок до 5 лет под гласный надзор в местности, список которых устанавливался Народным комиссариатом внутренних дел Союза; высылку на срок до 5 лет под гласный надзор с запрещением проживания в столицах, крупных городах и промышленных центрах Союза ССР; высылку за пределы Союза ССР иностранных подданных. НКВД было создано Особое совещание, которое получило полномочия осуществлять ссылку, высылку лиц, признанными общественно опасными, их заключение в исправительно-трудовые лагеря²⁶⁶.

Несмотря на то, что в данный период времени фактически состоялась окончательная институционализация административной ответственности, следует отметить, что отнюдь не административная ответственность была эффективным рычагом государственного управления, а другие, более жесткие меры принуждения. Для понимания исторического контекста, на фоне которого применялись меры государственного принуждения в рассматриваемый период времени, необходимо вернуться немного назад. Еще к середине 1920-х гг. была относительно восстановлена разрушенная мировой и гражданской войной экономика страны. Советская власть приступила к разработке курса коренной реконструкции экономики. Началось свертывание новой экономической политики²⁶⁷. В мае 1929 г. на V Всесоюзном съезде Советов был утвержден первый план пятилетнего развития народного хозяйства, разработанный на основе Директив XV съезда ВКП (б) в 1927 г. При этом И. В. Сталин считал необходимым увеличение показателей и форсирование развития некоторых отраслей тяжелой промышленности. В уточненном варианте пятилетки была поставлена задача двести добычу нефти до 41,4 млн т (против 21,7 млн т по оптимальному варианту), добычу каменного угля до 120 млн т (вместо 75 млн т) и т. д. В 1930 г. приняли еще более повышенный вариант: добыча нефти — до 42 млн т, каменного угля — до 140 млн т. Как пишут историки, ставка делалась на стратегию мобилизационной экономики, которая предусматривала не только энтузиазм, организованность трудящихся, укрепление дисциплины, но и разные формы идеологического и социального контроля, включая принудительные формы труда²⁶⁸. В целях подавления попыток противодействия мероприятиям советской власти по коллективизации осуществлялась борьба с кулачеством²⁶⁹. В планировании действовал волевой метод, командно-административная система работала во всю мощь²⁷⁰. Вместе с тем годовой народно-хозяйственный план 1930 г. не был выполнен.

В такой социально-экономической обстановке фактором повышения производительности стала уголовная ответственность. Уголовный кодекс РСФСР дополнили статьей 108.1, устанавливающей ответственность в виде лишения свободы на срок до трех лет за нарушение технического режима, производственно-технической дисциплины или условий работы, обеспечивающих безопасность производства, а также курение, появление в пьяном виде или сон на производстве во взрывоопасных цехах; те же действия, повлекшие за собой взрыв или пожар, влекли лишение свободы на срок не ниже трех лет²⁷¹. Кроме того, контроль надзирающих органов вторгался и повседневную жизнь советских граждан, поскольку производственная и бытовая жизнь в СССР были тесно связаны. С конца 1920-х гг. началось осуществление карательной политики, которая усилилась в 30-е гг. В целом в этот период времени большая часть изменений уголовного и уголовно-процессуального законодательства носила ужесточающий характер: так, были приняты новый Сводный закон о реквизициях и конфискациях²⁷², Положение о преступлениях государственных (контрреволюционных и особо для Союза СССР опасных преступлениях против порядка управления»)²⁷³. В 1934 г. ЦИК СССР принял решение о слушании уголовных дел о подготовке или совершении террористических актов в упрощенном порядке²⁷⁴, возраст уголовной ответственности был снижен за отдельные преступления до 12 лет²⁷⁵. Осужденные ограничивались в социальных правах: ст. 30 Уголовного кодекса РСФСР была дополнена второй частью следующего содержания: «Время отбывания исправительно-трудовых работ, в том числе и по месту работы осужденного, не засчитывается в общий трудовой стаж и в стаж для определения квалификации, а равно в стаж работы, дающий право по законодательству Союза ССР и РСФСР на получение пенсий и других льгот и преимуществ (надбавок к ставкам заработной платы за выслугу лет, дополнительного отпуска и т. п.)»²⁷⁶. Была отменена возможность кассационного обжалования по делам о контрреволюционном вредительстве и диверсиях, увеличен до 25 лет срок лишения свободы по данным преступлениям²⁷⁷.

В декабре 1936 г. была принята новая Конституция (Основной закон) СССР²⁷⁸. Согласно ст. 127 Конституции СССР гражданам СССР обеспечивалась неприкосновенность личности. Такая же норма содержалась в ст. 131 Конституции (Основного закона) РСФСР, принятого в 1937 г.²⁷⁹ Несмотря на конституционное закрепление гарантий неприкосновенности, в августе 1937 г. была объявлена операция по репрессированию бывших кулаков и «антисоветских элементов»²⁸⁰. Для каждой союзной и автономной республики были определены нормативы по числу репрессированных, распределенных на категории. К первой категории относились наиболее враждебные антисоветские элементы, они подлежали немедленному аресту и расстрелу. Во вторую категорию включали «менее активных, но все же враждебных элементов», их следовало подвергать аресту и заключению в лагеря сроком от восьми до десяти лет²⁸¹. Для вынесения приговоров формировались тройки — «органы административной (внесудебной) репрессии при республиканских, краевых и областных управлениях НКВД СССР»²⁸².

1937—1938 гг. стали трагично известны как годы массовых репрессий, которые в официальных источниках комментировались следующим образом: «СНК СССР и ЦК ВКП(б) отмечают, что за 1937—1938 гг. под руководством партии органы НКВД проделали большую работу по разгрому врагов народа и очистке СССР от многочисленных шпионских, террористических, диверсионных и вредительских кадров из троцкистов, бухаринцев, эсеров, меньшевиков, буржуазных националистов, белогвардейцев, беглых кулаков и уголовников, представлявших из себя серьезную опору иностранных разведок в СССР и, в особенности, разведок Японии, Германии, Польши, Англии и Франции. Одновременно органами НКВД проделана большая работа также и по разгону шпионско-диверсионной агентуры иностранных разведок, переброшенных в СССР в большом количестве из-за кордона под видом так называемых политэмигрантов и перебежчиков из поляков, румын, финнов, немцев, латышей, эстонцев, харбинцев и проч.»²⁸³

В конце 1938 г. СНК СССР приняло постановление, в котором обращалось внимание на недопустимость массовых арестов «без суда и следствия», ликвидировались «тройки»²⁸⁴. Репрессивная политика вступила в новый этап. Как отмечалось в вышеуказанном постановлении: «Очистка страны от диверсионных повстанческих и шпионских кадров сыграла свою положительную роль в деле обеспечения дальнейших успехов социалистического строительства. Однако не следует думать, что на этом дело очистки СССР от шпионов, вредителей, террористов и диверсантов окончено. Задача теперь заключается в том, чтобы, продолжая и впредь беспощадную борьбу со всеми врагами СССР, организовать эту борьбу при помощи более совершенных и надежных методов»²⁸⁵.

Государственное регулирование экономикой²⁸⁶ требовало строгого государственного контроля над качеством продукции и соблюдением стандартов²⁸⁷, нарушение различных обязательных требований приравнивалось к вредительству и наказывалось в уголовном²⁸⁸, а не в административном порядке. Для данного периода была характерна криминализация деяний. Так мелкие кражи на производстве независимо от размера признавались преступлениями²⁸⁹.

Существенное внимание придавалось функционированию паспортной системы как механизма контроля за населением. Административная ответственность была предусмотрена для граждан — за проживание без паспорта или с просроченным паспортом, а также без прописки; для должностных лиц — за прием граждан на работу без паспортов и с паспортами без прописки, за незаконное изъятие и хранение паспортов в качестве залогового документа, за невнесение отметок в паспорта рабочих и служащих о приеме и увольнении; для управдомов и комендантов — за допущение проживания без прописки, без паспортов или с просроченными паспортами (штраф в размере 100 рублей). В случае повторного совершения правонарушения, управдомы и коменданты привлекались к уголовной ответственности²⁹⁰.

Что касается науки административного права, то она уже в конце 20-х гг. оказалась «репрессирована» как идеологически враждебная. Исследования и публикации по теории административного права практически полностью были прекращены из страха политических репрессий. Кроме того, из учебных программ юридических вузов были исключены курсы по одноименной учебной дисциплине. Цензуре и изъятиям подвергались также соответствующие библиотечные фонды и все появляющиеся новые зарубежные издания по административно-правовой тематике²⁹¹.

Авторы книги «Административное право: история развития и основные современные концепции» пишут, что с принятием в 1936 г. Конституции СССР начался новый этап развития науки административного права, так как Основной закон установил систему органов управления как особую группу органов Советского государства, закрепил подзаконный характер исполнительно-распорядительной деятельности²⁹². Отмечается, что с 1938 г. было восстановлено преподавание административного права в университетах, возобновилось написание статей, в конце 30-х гг. на страницах научной печати обсуждался вопрос о предмете административного права. В 1938 г. состоялось Совещание по вопросам науки Советского государства и права, на котором прозвучало, что роль административного права возрастает в силу большой значимости государственного управления²⁹³. Несколько другой точки зрения придерживается Овсянников Ю. Н., полагающий, что «необходимость теоретического обоснования проводимых в стране репрессий, с одной стороны, и попытка завуалировать «полицейскую деятельность Советского государства, назвав отношения, возникающими из этой деятельности управленческими, — с другой, явились одной из причин пристального внимания советского руководства к вопросам науки советского права»²⁹⁴. Мы полагаем, что существовавшая политическая подоплека, безусловно, имела место, однако и влияние объективной потребности в научном обосновании правовых аспектов развивающегося государственного управления на развитие науки административного права вряд ли необходимо оспаривать. В условиях сталинского СССР административное право политически корректно стало адаптироваться новой генерацией ученых-юристов (В. А. Власовым, И. И. Евтихиевым, Г. И. Петровым, С. С. Студеникиным и другими) применительно к понятию, принципам, задачам, формам и методам уже социалистического государственного управления²⁹⁵. Профессор Ю. А. Тихомиров отмечает, что «В условиях Советского государства расширяется объем государственных дел в связи с развитием промышленности, транспорта и других отраслей хозяйства, а также культуры и образования. В 1940 г. вышел первый учебник „Административное право СССР“, в котором авторы формируют общую часть административного права из четырех блоков — органы государственного управления, акты, государственная служба, законность в государственном управлении и особенную часть в виде характеристик управления в отраслях народного хозяйства и культуры. В учебнике 1946 г. та же структура. Эта конструкция науки живет и по сей день»²⁹⁶.

Таким образом в системе советского законодательства завершилось юридическое оформление административной ответственности как ответственности, налагаемой во внесудебном порядке в виде предупреждения, штрафа и принудительных работ за нарушение обязательных правил, постановлений, издаваемых на различных уровнях государственного управления. При этом репрессивная политика государства основывалась на более «строгих» мерах государственного принуждения, среди которых на первом месте были меры уголовного и уголовно-процессуального воздействия.

2.4. Государственное принуждение в военное и послевоенное время (1941—1949 гг.)

22 июня 1941 г. в результате нападения фашистской Германии на Советский Союз началась Великая Отечественная война. На части территории государства вводился режим военного положения²⁹⁷. В изъятие из действующих правил о рассмотрении судами уголовных дел, в местностях, объявленных на военном положении, все дела о преступлениях, направленных против обороны, общественного порядка и государственной безопасности, были переданы на рассмотрение военных трибуналов. В местностях, объявленных на военном положении, военным властям предоставлялись следующие полномочия: а) в соответствии с действующими законами и постановлениями Правительства привлекать граждан к трудовой повинности для выполнения оборонных работ, охраны путей сообщения, сооружений, средств связи, электростанций, электросетей и других важнейших объектов, для участия в борьбе с пожарами, эпидемиями и стихийными бедствиями; б) устанавливать военно-квартирную обязанность для расквартирования воинских частей и учреждений; в) объявлять трудовую и автогужевую повинность для военных надобностей; г) производить изъятие транспортных средств и иного необходимого для нужд обороны имущества как у государственных, общественных и кооперативных предприятий и организаций, так и у отдельных граждан; д) регулировать время работы учреждений и предприятий, в том числе театров, кино и т. д.; организацию всякого рода собраний, шествий и т. п.; запрещать появление на улице после определенного времени, ограничивать уличное движение, а также производить в необходимых случаях обыски и задержание подозрительных лиц; е) регулировать торговлю и работу торгующих организаций (рынки, магазины, склады, предприятия общественного питания), коммунальных предприятий (бани, прачечные, парикмахерские т. д.), устанавливать нормы отпуска населению продовольственных и промышленных товаров; ж) воспрещать въезд и выезд в местности, объявленные на военном положении; з) выселять в административном порядке из пределов местности, объявленной на военном положении, или из отдельных ее пунктов лиц, признанных социально опасными как по своей преступной деятельности, так и по связям с преступной средой. По всем вышеизложенным вопросам военные власти имели право издавать обязательные для всего населения постановления, устанавливая за неисполнение этих постановлений наказания в административном порядке в виде лишения свободы сроком до 6 месяцев или штрафа до 3000 рублей²⁹⁸.

Порядок применения ответственности²⁹⁹ и меры государственного принуждения были обусловлены спецификой военного времени³⁰⁰. положением «О введении военного положения на всех железных дорогах» была предусмотрена обязанность «Народного Комиссара Путей Сообщения тов. Кагановича и начальников железных дорог обеспечить применение „Устава о дисциплине рабочих и служащих железнодорожного транспорта“», в частности, применение в необходимых случаях права наложения административного ареста на нарушителей дисциплины сроком до 20 суток, согласно § 21 указанного Устава³⁰¹.

Постановлением СНК СССР от 30 июня 1944 г. № 808 «О наложении штрафа за нарушение правил по охране труда и технике безопасности» предусматривалось право главных технических инспекторов центральных комитетов профсоюзов право подвергать виновных в нарушении правил по охране труда и технике безопасности денежному штрафу, взимаемому в бесспорном порядке из заработной платы, в размере до 500 рублей³⁰².

Госавтоинспекция, ведя работу по обеспечению нужд армии и тыла исправным автомобильным транспортом, стала чаще привлекать к административной и к уголовной ответственности руководителей автохозяйств, виновных в разукомплектовании автомашин и разбазаривании запасных частей к ним. Так, например, московская Госавтоинспекция за хищническую эксплуатацию автотранспорта только в 1942 г. привлекла к ответственности более 3 тыс. чел. Также одной из особенностей контрольно-надзорной работы ГАИ и ОРУД в военное время стало привлечение к ответственности водителей, нарушающих правила светомаскировки. При этом виновные лица привлекались как к уголовной, так и к административной ответственности³⁰³. В то же время в законодательстве сохранялись меры, характерные для мирного времени³⁰⁴.

На военные годы пришелся один из этапов массовой этнической депортации³⁰⁵. Был издан приказ НКВД СССР от 20 ноября 1942 г. «Об усилении агентурно-оперативного обслуживания трудпереселенцев и спецпоселенцев», согласно которому комендатурам необходимо было усилить борьбу с побегами. 7 февраля 1944 г. был принят Приказ «О введении в действие положения о районных и поселковых спецкомендатурах НКВД». В обязанности комендатур входила в том числе борьба с побегами. 16 июля 1944 г. районные комендатуры были ликвидированы, а их функции были возложены на райотделения НКВД³⁰⁶. 8 января 1945 г. вышло постановление СНК СССР № 35 «О правовом положении спецпереселенцев». Правовое положение спецпереселенца включало в себя принудительный труд и ограничение свободы передвижения. Согласно данному постановлению за нарушение режима и общественного порядка в местах поселения спецпереселенцы подвергались административному взысканию в виде штрафа до 100 рублей или ареста до 5 суток³⁰⁷.

После победоносного завершения Великой Отечественной войны против фашистской Германии первоочередной задачей стало восстановление мирной жизни. Верховный Совет СССР объявил демобилизацию старших возрастов личного состава действующей армии³⁰⁸, после победы над Японией была проведена демобилизация второй очереди военнослужащих³⁰⁹, проводились мероприятия по оказанию помощи демобилизованным, семьям погибших воинов³¹⁰.

В честь Великой Победы была объявлена амнистия, в том числе предписывалось снять все невзысканные административные штрафы и все не приведенные в исполнение административные взыскания, предусмотренные п. «а» ст. 4 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 г. «О военном положении», за действия, совершенные до издания настоящего Указа³¹¹. Была отменена смертная казнь³¹².

В первые послевоенные годы с целью повышения уровня безопасности и снижения преступности вновь произошло ужесточение уголовной ответственности. Так была усилена уголовная ответственность за посягательства на личную собственность граждан³¹³ и хищения государственного и общественного имущества³¹⁴. Противоправные деяния, связанные с управлением автомобилем и повлекшие смерть или телесные повреждения, стали квалифицироваться как умышленные и были отнесены к преступлениям с повышенной общественной опасностью³¹⁵.

Данный период является очень важным для развития института административной ответственности как в законодательном аспекте, так и в плане научной разработки.

В правовом регулировании административного принуждения и административной ответственности в рассматриваемый период в целом сохранялись черты, которые получили эти институты в довоенное время. Административная деликтолизация по-прежнему осуществлялась разрозненными правовыми актами. Правовое регулирование шло по пути издания на различных территориальных уровнях государственного управления регулятивных правовых актов с административными санкциями. В данных актах устанавливались сами правила в той или иной сфере управления, определялись органы, осуществляющие надзор за соблюдением данных правил, и меры административной ответственности, которые могли быть применены к нарушителям, порядок привлечения к ответственности. Причем, в различных актах регулирование осуществлялась с различной степенью детализации, что объяснялось отсутствием единых подходов. Приведем некоторые примеры. Так на уровне СССР была установлена административная ответственность за потраву посевов колхозов и совхозов. Административную ответственность в виде штрафа за потраву посевов, стогов или повреждение насаждений скотом или птицей несли граждане в размере до 25 рублей, должностные лица — до 50 рублей. Проезд по посевам или насаждениям на автомобиле, тракторе, комбайне или другой машине влек административный штраф до 10 рублей; проезд по посевам или насаждениям на гужевом транспорте — до 5 рублей. В случае совершения повторной потравы посевов, стогов или повторного повреждения насаждений скотом или птицей в течение года после наложения штрафа за такое же правонарушение штраф налагался в двойном размере. Дела об указанных нарушениях рассматривались исполнительными комитетами сельских, поселковых Советов народных депутатов, административными комиссиями при исполнительных комитетах сельских, поселковых, районных в городах, городских Советов народных депутатов. Протокол о потраве посевов, стогов или повреждении насаждений составлялся должностным лицом, уполномоченным на то исполнительным комитетом соответствующего местного Совета народных депутатов³¹⁶.

Административная ответственность в сфере пользования автомобильными дорогами устанавливалась подзаконным актом республиканского уровня. Постановлением Совмина РСФСР надзор за соблюдением правил пользования автомобильными дорогами возлагался на дорожные органы Министерства автомобильного транспорта и шоссейных дорог РСФСР и органы милиции. За нарушение Правил пользования автомобильными дорогами на виновных налагался штраф в размере до 100 рублей в зависимости от характера нарушения. Право наложения штрафа предоставлялось до 100 рублей — начальникам, заместителям начальников, главным инженерам территориальных управлений и отделов шоссейных дорог и линейных управлений дорог Гушосдора Министерства автомобильного транспорта и шоссейных дорог РСФСР, а также начальникам и главным инженерам республиканских (АССР), краевых и областных управлений автомобильного транспорта и шоссейных дорог; до 50 рублей — начальникам и главным инженерам дорожных участков и дорожных строительно-эксплуатационных районов³¹⁷. Нарушителю при уплате им штрафа должностным лицом, наложившим штраф, выдавалась квитанция, образец которой устанавливается Министерством автомобильного транспорта и шоссейных дорог РСФСР по согласованию с Министерством финансов РСФСР. При отказе нарушителя от уплаты штрафа на месте составлялось постановление о наложении штрафа. Один экземпляр постановления выдавался нарушителю, а другой направлялся в органы милиции для взыскания штрафа в принудительном порядке. Наложение штрафа могло быть обжаловано нарушителем в 15-дневный срок с момента уплаты штрафа или вручения постановления о наложении штрафа. Жалоба подавалась начальнику вышестоящего дорожного органа. Подача жалобы не приостанавливала взыскания штрафа³¹⁸. Уполномоченным должностным лицам органов системы Министерства геологии СССР, органов и учреждений санитарно-эпидемиологической службы при осуществлении ими государственного контроля за охраной подземных вод, а также уполномоченным должностным лицам органов государственного горного надзора при осуществлении ими государственного контроля за охраной гидроминеральных ресурсов от истощения и загрязнения предоставлялось право составлять акты о произведенных обследованиях и проверках и привлекать виновных лиц в установленном порядке к административной ответственности в соответствии с действующим законодательством³¹⁹.

Сохранялась общая логика, согласно которой административная ответственность вводилась за менее общественно опасные деяния, чем преступления. Однако с завершением войны и послевоенного периода поменялась степень общественной опасности некоторых правонарушений. Новые составы вводились путем декриминализации деяний, за которые в военное время была введена уголовная ответственность. Так 11 марта 1955 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР уголовная ответственность за самовольный проезд в товарных проездах была заменена на административную ответственность³²⁰.

5 марта 1953 г. умер И. В. Сталин, руководителем государства стал Г. М. Маленков. 27 марта 1953 г. был издан Указ Президиума Верховного Совета СССР об амнистии, которым в том числе предписывалось Министерству юстиции СССР в месячный срок разработать предложения и внести их на рассмотрение Совета Министров Союза ССР для представления в Президиум Верховного Совета СССР относительно пересмотра уголовного законодательства СССР и союзных республик в части замены уголовной ответственности за некоторые должностные, хозяйственные, бытовые и другие менее опасные преступления мерами административного и дисциплинарного порядка, а также смягчений уголовной ответственности за отдельные преступления³²¹. Смягчение имело место и в сфере применения иных мер административного принуждения. Освобождались от административного надзора спец-поселенцы³²². В 1956 г. на XX съезде КПСС Н. С. Хрущев выступил с докладом «О культе личности и его последствиях», в котором были подвергнуты критике культ личности И. В. Сталина и репрессии. «К 1956 году было освобождено свыше 16 тыс. реабилитированных политзаключенных, а после ХХ съезда партии — несколько миллионов невинно осужденных получили долгожданную свободу, когда специальные комиссии в лагерях, наделенные широкими полномочиями, производили массовые реабилитации»³²³.

Таким образом порядок применения ответственности и меры государственного принуждения были обусловлены особенностями военного времени с наделением военных властей полномочиями по изданию актов с административными санкциями, а после окончания войны — необходимостью восстановления обычной жизни и противодействия распространения преступности.

2.5. Развитие института административной ответственности в 1960—1970-е гг.

С 1 января 1961 г. ввели в действие новый Уголовный Кодекс РСФСР³²⁴, который заменил Уголовный Кодекс РСФСР 1926 г. В ст. 20 нового УК было закреплено, что наказание не только является карой за совершенное преступление, но и имеет целью исправление и перевоспитание осужденных в духе честного отношения к труду, точного исполнения законов, уважения к правилам социалистического общежития, а также предупреждение совершения новых преступлений как осужденными, так и иными лицами. Наказание не имеет целью причинение физических страданий или унижение человеческого достоинства.

Как справедливо отмечает профессор А. В. Кирин, «хрущевская „оттепель“³²⁵ с конца пятидесятых годов ознаменовалась активным нормотворчеством в сфере административно-деликтного регулирования»³²⁶. Спецификой периода 1960-х гг. можно назвать политическую линию на усиление профилактики правонарушений и девиантных явлений, обеспечения соблюдения советских норм и правил в повседневной бытовой жизни граждан, что нашло свое отражение в области административной ответственности. Усилился профилактический потенциал административной ответственности в ее соотношении с уголовной ответственностью. Как отмечают историки, «руководство Н. С. Хрущева проводило курс на изменение сталинской системы наказания. Реформирование законодательства и правоохранительных органов подготовило почву для смещения акцентов: если раньше для правоприменительной практики было важнее наказать виновного лишением свободы, то в 1960-е годы больше внимания уделялось профилактике преступлений и правонарушений, пьянства и тунеядства. Такая же политика применялась и к малолетним правонарушителям: их родителей привлекали к административной ответственности (штрафу) и сообщали на работу о ненадлежащем исполнении родительских обязанностей»³²⁷. Так, например, постановлением Верховного Совета СССР от 4 апреля 1962 г. во исполнение Указа Президиума Верховного Совета СССР от 15 февраля 1962 г. «Об усилении ответственности за посягательство на жизнь, здоровье и достоинство работников милиции и народных дружинников» были установлены административные взыскания за злостное неповиновение законному требованию работника милиции или народного дружинника³²⁸.

Были приняты акты и на уровне РСФСР, усиливающие ответственность за спекуляцию, мелкое хулиганство и др.³²⁹ По мнению профессора А. В. Кирина, «отчасти такая законодательная активность была вынужденной и носила объективный характер в силу резкого ухудшения за прошедшие после смерти Сталина несколько лет криминогенной ситуации в стране. Большинство из принятых тогда правовых актов имели выраженную карательную направленность и были ориентированы преимущественно на ужесточение ответственности за наиболее серьезные административные правонарушения, по своей общественной опасности граничащие с уголовными преступлениями»³³⁰.

Кроме того, в советском обществе возникли новые социальные явления, появились граждане, которые перестали заниматься «общественно-полезным трудом» по терминологии тех лет, распространились факты тунеядства, паразитического образа жизни³³¹, с которыми власти боролись как методом убеждения, так и методом административного принуждения.

Получила распространение такая мера как привлечение по решению исполнительного комитета районного (городского) Совета депутатов трудящихся к общественно полезному труду на предприятиях (стройках), расположенных в районе их постоянного места жительства или других местностях в пределах данной области, края, автономной республики. «Лица, уклоняющиеся от общественно полезного труда и ведущие антиобщественный паразитический образ жизни, проживающие в г. Москве, Московской области и г. Ленинграде, подвергаются по постановлению районного (городского) народного суда выселению в специально отведенные местности на срок от двух до пяти лет с привлечением к труду по месту поселения»³³². Под лицами, уклоняющимися от общественно полезного труда и ведущими антиобщественный паразитический образ жизни, понимались, в том числе и лица, занимающиеся проституцией, скупкой вещей у иностранцев с целью перепродажи, а также лица, возглавляющие нелегальные религиозные секты. Материалы о лицах, привлекаемых по данному Указу, рассматривались районным (городским) народным судом в судебных заседаниях в пятидневный срок. Общественный приговор о выселении рассматривался исполнительным комитетом районного (городского) Совета депутатов трудящихся в пятидневный срок. Если лицо, ведущее антиобщественный паразитический образ жизни, уклонялось от явки на суд или на собрание коллектива трудящихся, то оно с санкции прокурора до суда или собрания могло быть задержано органами милиции. Постановление народного суда или решение исполкома об утверждении общественного приговора по материалам о лицах, уклоняющихся от общественно полезного труда и ведущих антиобщественный паразитический образ жизни, могло быть опротестовано прокурором в порядке надзора в вышестоящий суд или в соответствующий рай-горисполком. Лица, подлежащие выселению, направлялись в специально отведенные местности под конвоем. В местах поселения Министерством внутренних дел создавались комендатуры, которые организовывали учет выселенных, контроль за их поведением и трудовой деятельностью. Места поселения устанавливались Советом Министров РСФСР с учетом возможности использования выселенных на работе в промышленности, строительстве и сельском хозяйстве. Расходы по переезду к месту поселения производились за счет государства³³³.

Домовладельцы и квартиросъемщики в г. Москве, систематически допускающие проживание на своей жилплощади лиц без прописки, без паспортов или с просроченными паспортами и дважды в течение года подвергавшиеся за эти проступки административному взысканию, выселялись в административном порядке из г. Москвы на срок до двух лет по решениям исполкомов районных Советов депутатов трудящихся. Наряду с наложением административных взысканий, предусмотренных Положением о паспортах, органам милиции г. Москвы было предоставлено право помещать в приемники-распределители и удалять из города лиц, продолжающих проживать в г. Москве без прописки и замеченных в недостойном поведении в дополнение к наложению на них административного взыскания за нарушение паспортного режима³³⁴.

Десятилетний период, связанный с именем Н. С. Хрущева, характеризовался вовлечением трудящихся в охрану общественного порядка и законности, в систему профилактики правонарушений. В конце 1950-х — 1970-е гг. получило распространение создание народных дружин из рабочих, служащих, колхозников, студентов, учащихся и пенсионеров. В 1959 г., например, в Приморском крае действовало 909 народных