Эколого-правовое обеспечение инновационного развития агропромышленного комплекса России

Монография

Ответственный редактор
доктор юридических наук,
доцент Н. П. Воронина

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 349.6:338.43

ББК 67.407:65.23

Э40

Рецензенты:

Сладкова А. В., кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного права и процесса ФГАОУ ВО «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)»;

Биткова Л. А., кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры управления и права АНО ВО «Институт международных экономических связей».

Ответственный редактор доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры экологического и природоресурсного права ФГАОУ ВО «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)» Н. П. Воронина.

В предлагаемой монографии рассмотрены вопросы эколого-правового обеспечения и стратегического планирования инновационного развития агропромышленного комплекса России. Выявлены особенности стратегического планирования в сфере обеспечения продовольственной безопасности и эколого-ориентированного развития сельского хозяйства. Исследованы экологические риски обеспечения продовольственной безопасности. Сформулированы направления эколого-правового обеспечения инновационного развития АПК России. Раскрыт зарубежный опыт экологизации сельского хозяйства, предложено авторское решение отдельных экологических проблем сельского хозяйства.

Нормативные акты используются по состоянию на 1 сентября 2024 г.

Для обучающихся по программам специалитета, бакалавриата и магистратуры, аспирантов, преподавателей юридических и экономических вузов, представителей органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также для всех интересующихся вопросами эколого-правового обеспечения развития сельского хозяйства.

УДК 349.6:338.43

ББК 67.407:65.23

© Коллектив авторов, 2025

© ООО «Проспект», 2025

АВТОРЫ

Ведышева Наталия Олеговна, канд. юрид. наук, доцент, доцент кафедры экологического и природоресурсного права ФГАОУ ВО «Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)» – глава 1 параграф 1.1.

Жаворонкова Наталья Григорьевна, д-р юрид. наук, профессор, заслуженный юрист РФ – глава 1 параграф 1.2.

Устюкова Валентина Владимировна, д-р юрид. наук, профессор, и. о. заведующего сектором экологического, земельного и аграрного права Института государства и права Российской академии наук – глава 1 параграф 1.3.

Выпханова Галина Викторовна, д-р юрид. наук, профессор, профессор кафедры экологического и природоресурсного права ФГАОУ ВО «Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)» – глава 2 параграф 2.1.

Анисимов Алексей Павлович, д-р юрид. наук, профессор, профессор кафедры уголовного права и публично-правовых дисциплин Донского государственного технического университета – глава 2 параграф 2.2.

Владимиров Игорь Александрович, канд. юрид. наук, доцент, доцент кафедры экологического и трудового права Института права Уфимского университета науки и технологий – глава 2 параграф 2.3.

Шевякова Полина Михайловна, юрист Ассоциации производителей КРС голштинской породы – глава 2 параграф 2.4.

Кузьмина Надежда Геннадьевна, канд. юрид. наук, ведущий советник аппарата Комитета Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике и природопользованию – глава 2 параграф 2.5.

Власов Валерий Александрович, канд. юрид. наук, доцент, заведующий кафедрой земельного права и экологических экспертиз Красноярского государственного аграрного университета, доцент кафедры гражданского права и процесса Сибирского юридического института МВД России – глава 3.

Кузьмич Ирина Петровна, канд. юрид. наук, доцент, доцент кафедры экологического и аграрного права юридического факультета Белорусского государственного университета – глава 4 п. 4.1.1.

Елисеев Вячеслав Сергеевич, д-р юрид. наук, доцент, профессор кафедры экологического и природоресурсного права ФГАОУ ВО «Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)» – глава 4 п. 4.1.2.

Воронина Наталья Павловна, д-р юрид. наук, доцент, профессор кафедры экологического и природоресурсного права ФГАОУ ВО «Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)» – предисловие, глава 4 параграфы 4.2–4.4, заключение, список использованной литературы.

Грачкова Юлия Леонидовна, канд. юрид. наук – глава 4 параграф 4.5.

Кадыров Азамат Анварбекович, канд. юрид. наук, доцент кафедры гражданского и трудового права юридического института Кыргызского национального университета имени Жусупа Баласагына – глава 4 параграф 4.6 (совместно с Г.М. Махмудовой).

Махмудова Гульжан Мирсултановна, магистр экологических наук (Цукуба, Япония), магистр по международному праву, эксперт по экологической и климатической безопасности – глава 4 параграф 4.6 (совместно с А.А. Кадыровым).

ПРЕДИСЛОВИЕ

Экологические вызовы обуславливают необходимость инновационного экономического, экологического и социального развития.

Документы ООН, направленные на решение экологических проблем, предусматривают в качестве эколого-ориентированной модели развития человечества, направленной на достижение целей в области устойчивого развития, экономику устойчивого развития. Одновременно перед государствами стоит необходимость обеспечения продовольственной безопасности и устойчивого развития сельского хозяйства.

В РФ, как и во многих иных странах – участницах ЕАЭС и БРИКС, актуальным является переход от экспорта первичной сельскохозяйственной продукции к ее глубокой переработке, технологическому обновлению сельского хозяйства, использованию низкоуглеродных технологий. Это должно обеспечить повышение конкурентоспособности и устойчивости производства сельскохозяйственной продукции и увеличить ее экспорт.

В рамках решения экологических проблем требуется снизить антропогенную нагрузку на окружающую среду, обеспечить рациональное использование природных ресурсов, восстановление экосистем, адаптацию к климатическим изменениям. Сельское хозяйство – это вид экономической деятельности, который, с одной стороны, оказывает негативное воздействие на окружающую среду, а с другой стороны – претерпевает изменения под воздействием негативных климатических и иных экологических изменений.

Выход видится в переходе к модели сельского хозяйства, направленной на снижение антропогенной нагрузки, в том числе углеродного следа. Это требует соответствующего правового обеспечения и стратегического планирования.

В настоящей монографии рассмотрены актуальные вопросы эколого-правового обеспечения инновационного развития АПК России и других зарубежных стран, определены возможные инструменты эколого-правового обеспечения устойчивого развития АПК и продовольственной безопасности, сформулированы предложения по совершенствованию эколого-правового обеспечения инновационного развития АПК России.

Монография может представлять интерес для обучающихся по программам специалитета, бакалавриата и магистратуры, аспирантов, преподавателей юридических и экономических вузов, представителей органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также для всех интересующихся вопросами эколого-правового обеспечения развития сельского хозяйства и продовольственной безопасности.

Глава 1. ИННОВАЦИОННОЕ РАЗВИТИЕ АПК РОССИИ В УСЛОВИЯХ СОВРЕМЕННЫХ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ УГРОЗ И ВЫЗОВОВ

1.1. Инновационное развитие сельского хозяйства как направление государственной политики в области обеспечения продовольственной безопасности и устойчивости сельскохозяйственного производства

По прогнозам ООН, население мира к 2060 г. достигнет 9,8 млрд человек и, чтобы его прокормить, потребуется увеличить производство продовольствия на 70%. Кроме того, в последние годы мир столкнулся с новыми вызовами в области продовольственной безопасности: климатическими изменениями, утратой биологического разнообразия, последствиями пандемии COVID-19. Санкционные ограничения в отношении РФ спровоцировали разрыв традиционных цепочек поставок в агропромышленном секторе, дестабилизировали мировой продовольственный рынок. Однако, как отмечалось на встречах министров сельского хозяйства «Группы двадцати» в июне 2023 г. и сентябре 2024 г., необходимо продолжать реализовывать цели устойчивого развития в целом и устойчивого сельского хозяйства в частности¹. Устойчивое сельское хозяйство сегодня неразрывно связано с техническим переоснащением предприятий пищевой и перерабатывающей промышленности, развитием науки и внедрением новейших технологий в агропромышленный комплекс. Как справедливо отмечает профессор Н.П. Воронина, решение стратегических задач и переход к модели эколого-ориентированного устойчивого сельского хозяйства невозможно без инновационного пути развития сельского хозяйства².

Среди основных направлений государственной политики в сфере обеспечения продовольственной безопасности Доктрина продовольственной безопасности РФ (далее – Доктрина продбезопасности) выделяет «…привлечение инвестиций и внедрение инноваций в сельском и рыбном хозяйстве», «…разработку и реализацию программ технической и технологической модернизации, в том числе внедрение новой техники и технологий, обеспечивающих повышение производительности труда, энергоэффективность, ресурсосбережение и снижение потерь в сельском и рыбном хозяйстве»³. Среди приоритетов и перспектив научно-технологического развития РФ в ближайшее десятилетие выделено направление, позволяющее получить значимые научные и научно-технические результаты, создать отечественные наукоемкие технологии, обеспечивающие «переход к высокопродуктивному и экологически чистому агро- и аквахозяйству, разработку и внедрение систем рационального применения средств химической и биологической защиты сельскохозяйственных растений и животных, хранение и эффективную переработку сельскохозяйственной продукции, создание безопасных и качественных, в том числе функциональных, продуктов питания»⁴. Многие документы стратегического планирования РФ рассматривают развитие аграрного сектора экономики через призму внедрения инновационных, связанных с цифровыми решениями, технологий; развитие биотехнологий, генетических технологий. Новейшие технологии сегодня – это вертикальное земледелие, синтетическая биология, закрытые экологические системы, генетическая инженерия; технологии связаны с использованием роботизированной техники, дронов, искусственного интеллекта, которые оптимизируют распределение ресурсов, автоматизируют сельскохозяйственные процессы, повышают урожайность, минимизируют негативное воздействие на окружающую среду.

В 2023 г. объем мирового рынка биотехнологий оценивался в 1,38 трлн долларов США, в 2024 г. он оценивается уже в 1,55 трлн долларов США, а к 2034 г., как ожидается, достигнет примерно 4,61 трлн долларов США, увеличившись в среднем на 11,5% в период с 2024 по 2034 г.⁵ Возрастание темпов вызвано в том числе и необходимостью обеспечения продовольственной безопасности, сохранения ресурсного потенциала, кризисом традиционных технологий. Для стимулирования развития биотехнологий в Российской Федерации Правительством РФ была утверждена Комплексная программа развития биотехнологий в Российской Федерации на период до 2020 года, определившая стратегическую цель: выход России на лидирующие позиции в области биотехнологий, в том числе в области агробиотехнологий. Основными результатами реализации Программы должно было стать увеличение в 8,3 раза объема потребления биотехнологической продукции, увеличение объема производства такой продукции в 33 раза; сокращение доли импорта в потреблении биотехнологической продукции на 50%, увеличение доли экспорта в ее производстве более чем в 25 раз. Для реализации Программы был принят план мероприятий («дорожная карта») «Развитие биотехнологий и генной инженерии»⁶, основной целью которого являлось развитие внутреннего спроса, производства и экспорта биотехнологической продукции, формирование институциональных условий для проведения глубокой модернизации технологической базы промышленности за счет массового внедрения в производство методов и продуктов биотехнологий.

Для повышения эффективности сельскохозяйственного производства чаще всего в целях увеличения устойчивости к патогенам и неблагоприятным условиям окружающей среды и урожайности растений применяются современные методы (новые высокопродуктивные сорта сельскохозяйственных растений, инновационные биологические средства защиты растений, новые биотехнологические формы деревьев с заданными признаками); геномные технологии в животноводстве, племенном хозяйстве (новые породы животных, биотехнологический кормовой белок, кормовые добавки, комбикорма); в области аквабиокультуры – это новые породы гидробионтов, устойчивых к неблагоприятным температурным режимам и обладающих высоким темпом роста и размножения, специализированные корма для аквакультур и др.

Приоритетом развития сельскохозяйственных биотехнологий в России согласно Программе являлись: «биологическая защита растений» (позволяет повысить урожайность, снизить потери в растениеводстве, снизить химическую нагрузку на растениеводство); «сорта растений, созданные с использованием методов биотехнологии» (реализуются достижения в области геномики, молекулярной биологии, генетической инженерии растений); «технологии молекулярной селекции животных и птицы» (современные методы анализа генома позволяют выявлять и проводить скрининг большого числа мутаций, которые связаны с уровнем развития экономически значимых селекционных признаков сельхозживотных); «трансгенные и клонированные животные» (такие животные во много раз производительней существующих методов получения рекомбинантных белков и/или антител); «биотехнология почв и биоудобрения» (использование бактерий при переработке органических отходов ускоряет и удешевляет процессы создания органических удобрений, снижает экологический ущерб от сельского хозяйства); «биопрепараты для животноводства» (использование для изготовления биопрепаратов для лечения, профилактики и диагностики заболеваний животных местных, выделенных в нашей стране или ближайшем зарубежье штаммов микроорганизмов); «кормовой белок» (специально выращиваемая концентрированная биомасса дрожжевых клеток, предназначенная на корм сельхозживотным, птице, пушным зверям, рыбе, улучшающая их качество и повышающая производительность в животноводстве); «переработка сельскохозяйственных отходов» (микробиологическая конверсия позволяет перерабатывать отходы пивоварения, чайной, винодельческой, эфиромасличной промышленности; отходы, остающиеся при сборе сельхозкультур, при переработке зерна, молока, фруктов и др.; а также даже испорченные и частично разложившиеся отходы); «биологические компоненты кормов и премиксов» (применение биологических компонентов в кормлении животных: ферментов, аминокислот, пробиотиков и др.). Реализация мер, предусмотренных государственной политикой в области научно-технологического развития на первых этапах ее осуществления, позволила получить результаты и сформировать компетенции, необходимые для реализации таких приоритетов научно-технологического развития, как высокопродуктивное и устойчивое к изменениям природной среды сельское хозяйство. Среди важнейших наукоемких технологий Указ Президента Российской Федерации от 18.06.2024 № 529 «Об утверждении приоритетных направлений научно-технологического развития и перечня важнейших наукоемких технологий» выделяет технологии повышения продуктивности (в том числе с помощью селекции) сельскохозяйственных животных и их устойчивости к заболеваниям; технологии получения устойчивых к изменениям природной среды новых сортов и гибридов растений; технологии создания биологических и химических средств для повышения урожайности сельскохозяйственных культур и их защиты от болезней и вредных организмов (природного или искусственного происхождения)⁷.

В настоящее время предусмотрена государственная поддержка создания и развития агробиотехнопарков – научно-технологических проектов, которые позволят внедрить в АПК современные технологии и повысить уровень производства сельскохозяйственной продукции⁸. Агропромышленные парки будут специализироваться на исследовательской и инновационной деятельности в области биотехнологий, селекции животных и сельскохозяйственных культур, пищевых и кормовых добавок, средств защиты растений и др. Только в 2023 г. на гранты для создания необходимой инфраструктуры агротехнопарков в федеральном бюджете было предусмотрено свыше 1,5 млрд рублей. Господдержка выделяется и на проектирование и модернизацию объектов промышленной и технологической инфраструктуры парка, комплексное оснащение оборудованием для производства продуктов биотехнологий, научных исследований и экспериментальных разработок в области биотехнологий⁹. Поддержку реализации инвестиционных проектов можно получить и через программу «Развитие» Фонда содействия инновациям¹⁰, и через специальный инвестиционный контракт Фонда развития промышленности¹¹ (при внедрении современных технологий, позволяющих осуществлять производство продукции, конкурентоспособной на мировом уровне)¹².

Однако использование биотехнологий в сельском хозяйстве несет определенные риски и угрозы, в первую очередь экологические, биологические, генетические, которые могут иметь долгосрочный характер¹³. Несмотря на экономический эффект использования технологий сельскохозяйственными товаропроизводителями, их негативные последствия в настоящий момент могут быть труднопредсказуемыми, они могут повлечь изменения в пищевой цепочке, повлиять на биологическое разнообразие в окружающей среде, оказать негативное воздействие на здоровье будущих поколений. Поэтому для оценки таких рисков следует разработать методику испытаний и сертификации сельскохозяйственной и пищевой биотехнологической продукции в соответствии с международными методиками и правилами в целях обеспечения взаимного признания результатов сертификации лабораториями и сертифицированными центрами. В настоящее время Министерством сельского хозяйства Российской Федерации приняты Методика производства экспертиз (исследований) биологической безопасности генно-модифицированных организмов, используемых для производства кормов и кормовых добавок для животных (предусматривает экспертизы ГМО, используемого с применением жизнеспособного ГМО, нежизнеспособного ГМО, являющегося микроорганизмом или содержащим такой организм, ГМО растительного или животного происхождения)¹⁴, Методика производства экспертиз (исследований) биологической безопасности генно-инженерно-модифицированных организмов, используемых для производства лекарственных средств для ветеринарного применения (предусматривает экспертизы ГМО, содержащих жизнеспособный и нежизнеспособный ГМО), Методика производства молекулярно-генетического исследования генно-модифицированных животных, используемых для разведения и (или) выращивания на территории Российской Федерации, Методика производства экспертиз (исследований) биологической безопасности генно-инженерно-модифицированных животных, используемых для разведения и (или) выращивания на территории РФ¹⁵.

Повысить технологическую оснащенность и доходность сельского хозяйства поможет внедрение информационно-коммуникационных технологий и перспективных цифровых решений в данную отрасль. На данный момент рынок информационно-компьютерных технологий в сельском хозяйстве составляет примерно 360 млрд рублей. Прогнозируется, что к 2026 г. он вырастет минимум в пять раз, в том числе за счет поддержки агростартапов¹⁶. В настоящий момент реализуются мероприятия по поддержке создания в цифровом формате единой модели отраслевых данных в АПК, обеспечения прослеживаемости подконтрольной продукции АПК, предоставления электронных государственных услуг в АПК, создания цифровых сервисов мелиоративного комплекса РФ. Согласно Программе развития цифровой экономики до 2035 г., «умное», «интеллектуальное» сельское хозяйство («умная ферма», «умное поле», «умная теплица» и др.) обеспечит эффективную, экологически безопасную борьбу с вредителями, восстановление и сохранение полезных свойств почв, а также дистанционный контроль соблюдения требований органического сельского хозяйства. Единая цифровая платформа учета данных, услуг, сервисов позволит прогнозировать развитие сельского хозяйства, оценивать погодные, климатические, экономические и иные риски в АПК.

Согласно Стратегии развития агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов РФ на период до 2030 г., утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 12.04.2020 № 993-р, индикаторами, отражающими эффективность цифровой трансформации АПК, являются: количество отраслевых показателей, по которым собираются данные для национальной платформы «Цифровое сельское хозяйство»: в 2024 г. – 50 тысяч показателей, в 2030 г. – 100 тысяч показателей; меры государственной поддержки сельхозпроизводителям в цифровом формате: в 2024 г. – 75%, в 2030 г. – 100%; информация о землях сельхозназначения в цифровом формате: в 2024 г. – 80%, в 2030 г. – 100%; информация о поголовье сельхозживотных в цифровом формате: в 2024 г. – 100% племенного стада, в 2030 г. – 100% сельскохозяйственных животных; управление жизненными циклами гидротехнических мелиоративных сооружений: до 2024 г. – 25%, до 2030 г. – 100%; представление документов в электронном виде по регистрации тракторов, самоходных машин и прицепов к ним: к 2024 г. – 100%.

Наиболее востребованы цифровые технологии в растениеводстве («точное сельское хозяйство», используются данные ДЗЗ, геоинформационные системы, системы дифференциального внесения удобрений, датчики полива), животноводстве (датчики кормления, содержания, технологические процессы в птичниках). Современные методы обработки данных позволяют оперативно принимать решения в управлении сельхозпроизводством, взаимодействовать с государственными органами.

Цифровые технологии реализуются в мониторинге сельскохозяйственных культур, сельскохозяйственных животных, проявляются в создании единой федеральной информационной системы о землях сельскохозяйственного назначения и землях, которые используются или предоставлены для ведения сельского хозяйства в составе иных категорий. Информация поступает от органов государственной власти и подведомственных им организаций, региональных органов управления АПК, органов местного самоуправления, самих сельхозпроизводителей, отраслевых союзов. Данная система позволяет осуществлять мониторинг использования и состояния земель сельхозназначения, плодородия сельхозугодий, оценивать состояние сельхозкультур, структуры севооборота, а также осуществлять мониторинг мелиоративных систем и гидротехнических сооружений. Данным «умным помощником» могут воспользоваться и сами сельхозпроизводители, например, в части получения сведений о предыдущих севооборотах, показателях почвенного плодородия конкретных полей, использовании данных дистанционного зондирования Земли. Искусственный интеллект становится одним из основных инструментов для повышения эффективности агрохозяйств. Так, технологии автопилотирования снижают влияние человеческого фактора на качество уборки урожая, решения для автопилотирования сельскохозяйственной техники на основе нейросетей позволяют роботизировать наиболее трудоемкие и критичные в производстве процедуры: вождение при проведении посевных работ, уборке урожая, внесении удобрений, обработке почвы. Благодаря точности выполнения операций, экономии топлива, посевного материала и удобрений общая эффективность сельхозработ увеличивается на 30–40%. Однако уровень внедрения инновационных цифровых решений неоднороден, как показывает статистика, в настоящее время такие технологии могут позволить себе крупные агрохолдинги.

Как справедливо отмечает ряд авторов¹⁷, аграрная политика должна обеспечить равное и конкурентное развитие регионов, в том числе и в сфере цифровизации сельского хозяйства. По оценке экспертов Центра развития финансовых технологий Россельхозбанка, к наиболее готовым к внедрению цифровых технологий субъектам РФ можно отнести Краснодарский край, Новосибирскую область, Башкирию, Воронежскую, Тамбовскую, Нижегородскую, Архангельскую области. Здесь разработаны региональные программы поддержки внедрения цифровых технологий, имеется хорошая технологическая база и высокий уровень подготовки специалистов в сельском хозяйстве. Например, Закон Воронежской области от 20.12.2018 № 168-ОЗ «О Стратегии социально-экономического развития Воронежской области на период до 2035 года» предусматривает использование информационных данных и программного обеспечения для составления карт урожайности с преимущественным использованием дронов; использование датчиков для обнаружения вредителей и автоматического распыления средств химической защиты растений; использование сенсоров для оценки влажности почв в течение суток; использование систем автоматической регулировки влажности и температуры в помещениях для хранения овощей, ягод, зерновых.

В ближайшее десятилетие намечен тренд на интенсивную информатизацию сельскохозяйственной деятельности посредством дальнейшей ассоциации сегмента с большими данными (Big Data), облачными вычислениями, технологиями 5G, искусственного интеллекта и машинного обучения. Все эти решения позволят увеличить рентабельность не только крупных агрохолдингов, но и крестьянских (фермерских) хозяйств, личных подсобных хозяйств.

Искусственный интеллект активно применяется и в контрольно-надзорной деятельности государственных органов исполнительной власти. Например, данные в системах Россельхознадзора уже позволяют с помощью моделей искусственного интеллекта определять риски и проводить анализ нарушений. Внедрение инструментов искусственного интеллекта в ветеринарный надзор позволило достичь роста эффективности принятия мер административного и профилактического характера более чем в 105 раз.

Федеральным законом от 11.06.2022 № 169 «О внесении изменений в ФЗ «О развитии сельского хозяйства» предусмотрено создание информационной системы цифровых сервисов в сфере сельского хозяйства. Данная система обеспечит возможность получения юридическими и физическими лицами государственной поддержки в сфере развития сельского хозяйства, устойчивого развития сельских территорий с использованием информационно-телекоммуникационных технологий, стимулирования деятельности в сфере развития сельского хозяйства и устойчивого развития сельских территорий, информирования юридических и физических лиц о мерах государственной поддержки АПК и повышения эффективности обмена информацией о его состоянии и прогнозе развития. В полном объеме данная система заработает в марте 2026 г. Однако уже за 2022 и 2023 гг. Минсельхоз выделил более 500 млн рублей на создание «Единого окна» – информационной системы цифровых сервисов для АПК, которая станет ядром для Единой цифровой платформы агропромышленного и рыбопромышленного комплексов и будет интегрирована в Единую систему идентификации и портал «Госуслуги».

1.2. Эколого-правовые риски обеспечения продовольственной безопасности

Проблемы продовольственной безопасности широко освещены в научной периодике и проанализированы в юридическом сообществе. Тем не менее вопросы, например, влияния экологии на продовольственную безопасность и наоборот – влияния продовольственной безопасности на экологию недостаточно понятны. Проблемы взаимосвязанные, но несовпадающие. Говоря о эколого-правовых рисках, мы не затрагиваем дискуссию о понятии «экологический риск», «правовой риск», «эколого-правовой риск» и придерживаемся понятия, которое дано в Федеральном законе от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды РФ»¹⁸ (далее – Закон об ООС), где экологический риск определяется как «вероятность наступления событий, имеющих неблагоприятные последствия», дополнительно включая в это определение вероятность ущерба. В нашем понимании «экологический риск» – это комплексная оценка возможностей при принятии решений, поэтому так важен анализ документов стратегического планирования, прогнозов и программ, суть которых – оценка вариантов, способов решения и выбор на этой основе лучшей стратегии. Для понимания роли, места, величины и значения экологических рисков продовольственной программы следует обращать внимание не только на экологические риски агропромышленного комплекса и производства продуктов питания, но и на огромное число системно значимых проблем – от региональной экономики, инфраструктуры хранения и доставки, образования и удаления отходов, загрязнения воды, почв, воздуха до демографии, культуры питания и «традиционных рационов» питания. Эта позиция нашла свое отражение в Доктрине продбезопасности.

Спустя десять лет, прошедших после принятия первой Доктрины продбезопасности, в 2010 г. открылись новые следующие обстоятельства:

• кардинально изменился международно-правовой контекст, включающий возросшие угрозы (военные, экономические, геополитические, экологические) со стороны западных стран, фактически осуществляющих экономическую, технологическую и политическую блокаду нашей страны, и их влияние на продовольственную безопасность;

• образовалось кольцо «недружественных стран», закрывающих свободную торговлю продуктами питания, с/х техникой, посевным материалом;

• все более активно и реально проявляются последствия глобального климатического и экологического характера для сельского хозяйства, производства продуктов питания;

• происходит вынужденная перестройка экономики, повышаются роль и значение фактора обеспечения безопасности страны и защиты суверенитета;

• возможна (или неизбежна) перестройка систем регионального и местного управления природопользованием под влиянием водных проблем, деградации почв, урбанизации, биотехнологий, образования и утилизации отходов;

• назревает проблема пересмотра организационных принципов эколого-правового регулирования в сторону создания более простых, более эффективных, более «практичных» норм организационно-правового регулирования в области природопользования и охраны окружающей среды.

В рамках Доктрины продбезопасности и других документов, подготовленных Правительством РФ, решено к 2030 г. увеличить продукцию АПК на 25%, экспорт – до 50%.

Кроме того, в самом тексте Доктрины продбезопасности обозначены цифры, позволяющие говорить о продовольственной независимости в целом: это самообеспечение продуктами сельского хозяйства (АПК) на 85–90%.

В документах стратегического планирования, объединенных понятием «безопасность», появились категории «экологическая безопасность, экономическая, информационная, продовольственная…» – остановимся на базовых, в том числе конституционных понятиях безопасности, особенностях использования термина «продовольственная безопасность». Необходимо с самого начала разграничить понятия «государственная безопасность» и «безопасность государства», также понятия «экологическая безопасность» и «безопасность человека как части среды обитания». Продовольственная безопасность – это состояние социально-экономического развития страны и обеспечение продовольственной независимости. В трактовке «продовольственной безопасности» прямо отмечено, что гарантируется физическая и экономическая доступность для каждого гражданина пищевой продукции» – то есть это не только безопасность государства, но и «каждого гражданина». Если исходить из закона о стратегическом планировании, то любая безопасность (а о продовольственной прямо сказано, что она «в развитии национальной безопасности» и является частью, и как бы «выходит» из национальной безопасности государства).

Мы знаем, что безопасность государства подразумевает ее такие подвиды, как «продовольственная», «экологическая», «экономическая», «информационная» и др. На наш взгляд, столь частное и столь массовое употребление термина «безопасность» применительно к планам, прогнозам, доктринам, в нормативных актах не всегда оправдано. Но это отдельная тема. Как известно, в качестве основания для ограничения прав и свобод человека и гражданина Конституция РФ в ч. 3 ст. 55 устанавливает обеспечение безопасности государства. При этом, согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, допускается ограничение конституционных прав в целях обеспечения «экономической безопасности Российского государства»¹⁹, что несколько шире непосредственно государственной безопасности. Здесь необходимо задать вопрос о конституционном значении понятия «продовольственная безопасность» – если это конституционная обязанность государства, то должна быть отражена в Конституции РФ, если нет, то необходимо пояснить – в каких случаях и при каких обстоятельствах могут быть ограничение прав и свобод, в каком качестве при угрозе продовольственной безопасности.

Известно, что к исключительному ведению Российской Федерации в соответствии со ст. 71 Конституции относится «оборона и безопасность», при этом общественная безопасность, охрана окружающей среды, сельское хозяйство, экологическая безопасность отнесены к совместному ведению Федерации и ее субъектов. В Конституции нет перечисления видов и категорий безопасности, но «безопасность» как смысл шире понятий общественной, продовольственной и экологической безопасности, и ее отнесение в целом к исключительному или совместному ведению должно предполагать соответствующее отнесение всех ее видов, тем более что есть еще категория «обеспечение безопасности», а не ее защита. По смыслу (но не по факту) продовольственная безопасность должна находиться в совместном ведении.

Нельзя не упомянуть также конституционную категорию «неприкосновенность», которая, по мнению О.Е. Кутафина, шире безопасности и предполагает наряду с защищенностью невмешательство и гарантию саморазвития²⁰.

Конституционные нормы, в которых употребляется категория «безопасность», позволяют также суммировать ограничение чего-либо в целях обеспечения безопасности, разграничить предметы ведения (категории безопасности) между РФ и ее субъектами (оборона и безопасность – в исключительном ведении РФ, общественная, продовольственная и экологическая безопасность – в совместном).

Президент РФ является гарантом безопасности и через конституционный орган Совет Безопасности РФ осуществляет в полной мере руководство национальной и иными видами безопасности. Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению продовольственной и экологической (государственной) безопасности).

В Федеративном договоре от 31.03.1992 «Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации»²¹ не указаны продовольственная и экологическая безопасность, но эти полномочия закреплены как часть конституционных прав и обязанностей, являющихся частью национальной безопасности.

Продовольственная опасность, как представляется, является объективной категорией, не зависящей от сознания законодателя или правоприменителя, это понятие отражает «опасность» как общественно значимое социальное явление, поэтому продовольственная безопасность обозначена как «состояние социально-экономического развития». То есть часть и социально-экономического развития, и национальной безопасности.

В уголовном и гражданском праве категория «опасности – безопасности» встречается довольно часто: в том числе как услуга, как защита личности, как идея справедливости (ст. 6 УК РФ), и имеет более конкретный и описанный в УК и ГК РФ состав.

Исходя из самого определения продовольственной безопасности как состояния социально-экономического развития (в контексте экологических рисков продовольственной безопасности), мы обратим внимание на широкий спектр угроз и рисков как обозначенных в самом тексте Доктрины, так и не обозначенных, например, «демографических», который может иметь ключевое значение как для продовольственной, так и экологической безопасности.

Поэтому подготовленная Министерством сельского хозяйства РФ Доктрина продбезопасности РФ создала правовые основы для подготовки и принятия целого ряда нормативных актов и документов в этой сфере. Нам трудно оценить эффективность реализации прошлой Доктрины продовольственной безопасности 2010 г. в периоде почти 15 лет, так как официальных данных о выполнении нет. Но косвенные данные показывают, что (например, факт, что РФ в настоящее время занимает 24-е место в мире [из 113] по уровню продовольственной безопасности), основные параметры были достигнуты за десятилетие. Тем не менее, на наш взгляд, именно детальный и непредвзятый анализ практики выполнения Доктрины продовольственной безопасности РФ 2010 г., ее практического вклада в политику агропромышленного комплекса, ее влияние на законотворчество в этой области является самым важным этапом стратегического планирования.

Новая Доктрина продовольственной безопасности 2020 г. во многом является органичным продолжением принципов и целей Доктрины 2010 г., в частности в ней продекларировано:

а) устойчивое развитие производства сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, достаточное для обеспечения продовольственной независимости;

б) своевременное прогнозирование, выявление и предотвращение внутренних и внешних угроз продовольственной безопасности, минимизация их негативных последствий за счет постоянной готовности системы обеспечения граждан пищевой продукцией, формирования ее стратегических запасов;

в) обеспечение физической и экономической доступности продовольственного ассортимента качественной и безопасной пищевой продукции;

г) производство сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, соответствующих установленным экологическим, санитарно-эпидемиологическим, ветеринарным и иным требованиям, с учетом необходимости использования при их производстве безопасных для здоровья человека технологий;

д) реализация экспортного потенциала с учетом приоритета самообеспечения страны отечественной сельскохозяйственной продукцией, сырьем и продовольствием, а также с учетом необходимости обеспечения продовольственной безопасности в рамках Евразийского экономического союза.

Как видим, в Доктрине продбезопасности экологические риски и угрозы не выделены отдельно, а составляют часть санитарно-эпидемиологических и аграрно-экологических рисков.

Перечисленные в Доктрине продбезопасности цели, задачи и риски можно развивать и дополнять, можно ограничиться изложенными, важно иное – как их проранжировать и сделать эти цели организационно-правовыми инструментами, механизмами выполнения Доктрины продбезопасности, учитывая экологические риски? Здесь, в очередной раз, возникает проблема нормативной силы Доктрины продбезопасности РФ как документа стратегического планирования и базы для законотворчества.

Одним из вопросов практического применения Доктрины продбезопасности РФ, на наш взгляд, является неточность определений, что порождает сложность законодательного и практического характера. Например, в Доктрине продбезопасности и других документах нет «институционального» определения понятия «продовольственная опасность». Нет отдельного понятия «экологические риски». На наш взгляд, термин «продовольственная опасность» должен быть не только точно и конкретно определен, но и разделен на виды, формы, категории, по степени угрозы в федеральном, региональном, муниципальном разрезе. Очевидно, что критерии безопасности будут совершенно различны для федерального уровня – регионального – муниципального. Стоит еще раз обратиться к формуле, обозначенной как цель Доктрины продбезопасности: для «каждого гражданина гарантируется физическая и экономическая доступность пищевой продукции». Эта формула обязывает раскрыть детали, показать механизм выполнения, конкретные гарантии государства, прописать сценарии и варианты достижения такой сверхсложной задачи. Можно вспомнить девяностые годы «перестройки», когда регионы самостоятельно решали проблемы продбезопасности региона путем элементарного запрета на вывоз продукции за пределы региона. Нам представляется, что одна из задач Доктрины продбезопасности РФ может стать базой для определения и закрепления в законодательстве механизмов регионального и местного уровня, ответственности органов власти и управления для недопущения таких ситуаций. Это требование касается и определения экологических рисков для регионов и местностей, где уже существуют или могут быть размещены крупные объекты АПК.

Новая ситуация в экономике и появление недружественных стран привели к необходимости определенных изменений в Доктрине продбезопасности РФ, в том числе:

• появились новые группы продукции (овощи, бахчевые, семена, ягоды, фрукты);

• поставлена задача не только самообеспечения страны основными видами продовольствия, но, в рамках Евразийского экономического союза, и увеличения экспорта сельскохозяйственной продукции;

• продовольственная безопасность как функция государства была расширена с четырех до тринадцати пунктов (целей);

• появились новые акценты на устойчивость, инфраструктуру, технологии;

• все большее значение приобретает «экологический капитал» природные комплексы и агросистемы, включенные в естественные экосистемы, способные к устойчивому росту и самовоспроизводству;

• число направлений государственной политики обеспечения продбезопасности увеличилось с шестнадцати до пятидесяти четырех.

Тем не менее основные тренды остались прежними.

Дополнительно стоит отметить новые факторы, не нашедшие отражения в Доктрине продбезопасности РФ: возросшее количество рисков чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, риски появления и применения новых, не безопасных, биотехнологий; повышение объема пищевых отходов, изменение структуры потребления, нарушение поставок (закупок) семян и племенного скота и другие факторы, прямо влияющие на экологические проблемы и создающие эколого-правовые риски.

Экологические риски (проблемы) продбезопасности в юридической и экономической литературе сравнительно подробно классифицированы и частично изучены, к ним относятся:

• климат и его влияние на сельское хозяйство;

• водный кризис, нарастающий дефицит воды;

• деградация земель и особенно почвенного покроя;

• загрязнение почв;

• образование отходов.

В той или иной мере все экологические проблемы одновременно связаны с правовым контекстом, правовыми рисками и требуют совершенствования нормативной базы и уточнения некоторых положений в законодательстве об охране окружающей среды.

Обеспечение продбезопасности сопряжено с рисками и угрозами, которые могут существенно снизить ее эффективность. Такие риски и угрозы, как следует из Доктрины продбезопасности РФ, состоят в:

• снижении инвестиционной привлекательности отечественного сельского и рыбного хозяйства;

• климатических и агроэкологических угрозах, аномальных природных явлениях стихийного характера; увеличении доли деградированных земель;

• снижением плодородия земель сельскохозяйственного назначения вследствие их нерационального использования в сельском хозяйстве;

• ветеринарных и фитосанитарных рисках, связанных с возникновением и распространением ранее не регистрировавшихся на территории Российской Федерации массовых заразных болезней животных, а также с распространением болезней и вредителей растений;

• санитарно-эпидемиологические угрозах.

Отметим: перечисленные в Доктрине продбезопасности экологические риски в какой-то степени являются рисками как для выполнения самой Доктрины, так и вследствие ее выполнения, например: интенсивное использование удобрений и чрезмерная эксплуатация земельных ресурсов привели к обеднению почв; расширяются территории с устойчивым снижением содержания микроэлементов в питьевой воде, в растительных и животных продуктах; загрязнение окружающей среды, в том числе концентрация вредных, токсичных веществ в почве, воде; использование пестицидов; применение тяжелой техники приводит к засолению почв, опустыниванию, загрязнению и уплотнению почв, снижению биоразнообразия, что в результате создает значительные экологические риски для продовольственной безопасности.

Это касается дефицита водных ресурсов, засоления и загрязнения водотоков, деградации экосистем, ухудшения качества окружающей среды, и это напрямую связано с продовольственной безопасностью, в основе которой производство продуктов питания, их хранение и переработка.

В Доктрине продбезопасности отмечено, что наличие рисков и угроз продбезопасности требует реализации мер государственного регулирования для преодоления:

• замедления темпов структурно-технологической модернизации и инновационного развития сельского и рыбного хозяйства;

• сокращения национальных генетических ресурсов животных и растений.

Все перечисленные риски описаны как в самом тексте Доктрины продбезопасности РФ, так и в многочисленных публикациях на эту тему. Возникает достаточно сложная проблема разделения «компетенции», или, другими словами, – зоны ответственности самой Доктрины продбезопасности и «иных» субъектов безопасности. Например, практически все перечисленные выше риски и угрозы частично или полностью находятся вне сферы ответственности Министерства сельского хозяйства РФ, но Доктрина продбезопасности подготовлена и отражает позиции именно Министерства сельского хозяйства. Кто в этих случаях является гарантом продовольственной безопасности? Поэтому в огромной степени реальность целей и задач, выполнимость Доктрины в целом во многом зависит от социально-экономической, технологической, экологической государственной политики, федеральных органов власти и управления.

Эпидемия Covid-19, санкции, череда глобальных финансово-экономических кризисов создают общую ситуацию демографической неопределенности, что, в свою очередь, приводит к резкому снижению рождаемости и повышению смертности. Согласно данным Росстата, за период 2016–2024 гг. Россия потеряла 3,5 млн человек. Смертность увеличилась на 4%, превышение умерших над родившимися составило в 2023 г. почти 500 тыс. человек²². Один из прогнозов Российской академии наук – в десятилетнем интервале возможно сокращение населения страны с 146 млн человек до 136 млн человек²³. И это без учета потенциальных потерь от стихийных бедствий и катастроф.

В чем могут проявиться «демографические» корни эколого-правовых рисков, связанных с продовольственной безопасностью? Прежде всего, в нехватке рабочей силы, ускоренном оттоке населения из сельскохозяйственных районов в крупные города, из сельскохозяйственного сектора в промышленность (уже сегодня зарплаты в промышленности в 3–5 раз выше чем в сельском хозяйстве), в нехватке денег и ресурсов (человеческих и не только) на поддержание инфраструктуры продовольственного сектора и инфраструктуры экологической безопасности, в свертывании многочисленных программ и проектов в области охраны окружающей среды, в упрощении структуры природопользования и сельского хозяйства. Необходимо отдавать себе отчет в том, что экологическая проблематика при наступлении практически любых кризисных обстоятельств будет первой жертвой, и ограниченные ресурсы с неизбежностью будут сконцентрированы на промышленности, энергетике, строительстве, военно-промышленном комплексе. Этот пример связи демографических, продовольственных, экологических интересов показывает, что выявление и анализ эколого-правовых рисков может носить как узко выраженный характер, касающийся охраны окружающей среды, так и широкий спектр причин и обстоятельств, находящихся вне прямой связи между Доктриной продбезопасности РФ и социально-экономическими, экологическими, технологическим и даже демографическими процессами.

Но существуют менее известные и менее исследованные эколого-правовые риски, исходящие, в свою очередь, от выполнения программ продовольственной безопасности. Не стоит забывать, что сельское хозяйство в его современном виде один из самых сильных факторов деградации природной среды и самый очевидный экологический риск для экологической безопасности.

Напомним, что домашний скот производит 230 000 кг навоза в час и дает 20% выбросов парниковых газов, 37% метана, 65% закиси азота. В свою очередь выпас и содержание скота приводят к деградации земель, изменению климата, загрязнению воздуха, нехватке воды, утрате биоразнообразия, возникновению и переносу опасных болезней, образованию эпидемий. Ежегодно в пищу забивают около 80 млрд животных, из них 600 млн овец, 300 млн крупного рогатого скота, 5 млн лошадей и 70 млрд цыплят. Продовольственная безопасность во всем мире основана на обеспечении пищей человека, поэтому показатели прироста обеспеченности пищей являются главным показателем «пищевой обеспеченности», устранение голода – высший приоритет, экологические последствия – приемлемый (или сопутствующий) ущерб. Экологические риски дальнейшего наращивания объема продовольствия и расширения сельскохозяйственного производства до сих пор не верифицированы и не просчитаны.

В России в 2015 г. употребили в пищу 3,5 млн тонн свинины, в 2022 г. уже 5,3 млн тонн (для сравнения в Китае – 58 млн тонн) и 15 млн тонн птицы. В стране действуют законы об охране окружающей среды, нормативы загрязнения, образования отходов сельскохозяйственного производства и конкретно для пищевой промышленности, но по-прежнему весь агрокомплекс является одним из самых серьезных рисков (факторов) деградации природы. Стоит специально отметить – возможно такие факторы, как культура и традиции питания, пропаганда пользы вегетарианства, ограничение потребления жиров и сахаров самым кардинальным образом могут повлиять на продовольственный рынок и тем самым на цели и задачи Доктрины продовольственной безопасности.

В соответствии с методическими рекомендациями МР 2.3.1.0253-21 «Нормы физиологических потребностей в энергии и пищевых веществах для различных групп населения РФ»²⁴ и рекомендациями ВОЗ сбалансированный рацион должен включать белков – 10–15%, жиров – 15–30%, углеводов – 55%.

В мире около 2 млрд людей имеют избыточный вес, из них около 700 млн взрослых страдают ожирением. С 1975 г. число людей, страдающих ожирением, выросло в три раза.

В целом в мире от последствий избыточного веса и ожирения умирает больше людей, чем от последствий аномально низкой массы тела. Следовательно, изменение рациона питания, вариант замещения «мясного» рациона «растительным» может с точки зрения экологических рисков сыграть более важную роль, чем строительство сотен систем удаления отходов.

К этому стоит добавить, что потребность в пище и рацион зависят от климатических условий и, соответственно, от национальных традиций. Расход энергии на адаптацию к холодному климату в северных районах увеличивается в среднем на 15%.

Итак, с одной стороны, есть нормы «физиологических потребностей», на которые ориентируется Доктрина продбезопасности РФ, а есть проблема избыточного веса и «перепотребления» продуктов как минимум «нерационального» питания. Ограничить в законодательном порядке (или иным способом) «правильный» или «неправильный» рацион, заставить принудительно перейти на вегетарианство невозможно. Однако в перепроизводстве продуктов питания, особенно мяса, молока, жиров содержится и большая доля экологических рисков – нагрузка на окружающую среду увеличивается пропорционально объему потребляемой пищи. Таких факторов риска как для населения, так и для экологии множество, и эти факторы лежат за пределами возможностей какого-то одного государственного органа. Требуется анализ иного уровня – например, о роли СМИ, интернета, традиций, образа жизни в формировании продовольственной и экологической безопасности. В общем виде можно констатировать, что цели обеспечения продбезопасности и обеспечение экобезопасности в каких-то разделах и позициях прямо противоположны друг другу. Но проблема не в том, что они противоположны (это так называемое диалектическое противоречие или часть закона термодинамики), а в том, что не выработан механизм учета и согласования различий на уровне доктринальных материалов и нормативных актов. Мы сравнили последовательно все основные документы стратегического планирования в части экологических рисков при обеспечении продовольственной безопасности (как ныне действующие, так и закончившие сроки реализации). Это Стратегии национальной, экологической, энергетической, экономической, химической безопасности, стратегии и программы научно-технологического прогресса, Стратегию пространственного развития и некоторые документы стратегического планирования уровня субъектов Федерации. Несомненно, что национальная безопасность, прежде всего, основана на симбиозе военной-продовольственной-энергетической-экономической безопасности, экологическая и другие виды безопасности в большей или меньшей степени дополняют, конкретизируют, развивают положения национальной безопасности. Но это лишь подчеркивает важность и необходимость «взаимоувязки», координации целей и задач всех видов «безопасностей» и отчетливого понимания «эколого-правовых рисков» их выполнения. На наш взгляд, любой документ стратегического планирования, помимо перечисления угроз, рисков, вызовов, должен иметь в основном тексте или в виде приложения оценку экологических рисков. Должны быть так же обозначены основные последствия и возможные ущербы (а это и есть негативные проявления рисков) – они часть любого документа стратегического планирования и часть Доктрины продбезопасности. Какой «сопутствующий» экологический ущерб будет от увеличения производства мяса, птицы, растительной пищи на 10–20–30%, и как можно изменить традиции потребления? Какие экологические проблемы возникнут от увеличения экспорта пищевых ресурсов (зерновых, бобовых, рыбы, мяса), как соотнести экономическую и экологическую составляющую при этом. На наш взгляд, необходимо в приложении к тексту Доктрины продбезопасности (или отдельно) привести такие расчеты, они должны дополнять текст документа стратегического планирования. Документы стратегического планирования для того и созданы, чтобы на стадии прогнозирования и планирования все возможные конфликты интересов и аргументы, в данном случае сельхозпроизводителей как основных субъектов продовольственной программы и экологических интересов, свести к минимуму. АПК напрямую заинтересован в непрерывном росте производства как на внутренний рынок, так и на внешний. И экологические риски находятся в зоне государственного, но не отраслевого регулирования.

В Стратегии экологической безопасности (далее – Стратегия экобезопасности) к основным вызовам и угрозам экологической безопасности отнесены: усиление деградации земель и почв, а также высокая степень загрязнения и низкое качество воды значительной части водных объектов. В свою очередь, в Доктрине продбезопасности к основным рискам и угрозам обеспечения продбезопасности отнесены агроэкологические риски, связанные с увеличением доли неосвоенных, деградированных, подвергшихся порче земель, падением плодородных земель вследствие неправильного их использования в сельском хозяйстве, а также природных и техногенных чрезвычайных ситуаций.

Более конкретно связь между экологической и продовольственной безопасностью можно проследить, анализируя их показатели. Для эколого-правовых оценок рисков Доктрины продбезопасности необходимо иметь стройную, простую и практичную систему показателей и оценок. Такая система в настоящее время отсутствует. Мы не можем измерить экологические риски таким образом, чтобы они стали частью планирования и управления, частью законотворчества. Например, как измерить «разнообразие» – продовольственное, биологическое, экологическое, или риск применения ГМО, или «физический и экономический доступ к продовольствию»? Система измерения рисков существует (например, риск-ориентированный подход), но она не интегрирована в процесс законотворчества. Существующая система классов опасности, например, для отходов и ряда производств могла бы быть распространена (хотя бы в методическом качестве) на другие факторы продовольственной и экологической опасности – экологических рисков.

На наш взгляд, система экологических и «продовольственных» показателей совпадает по нескольким уровням:

• понятийном, стратегическом, интегральном, ценностном;

• пространственном – федеральный, региональный, местный масштаб;

• по загрязнителям – химико-биологическим категориям, элементам загрязнения;

• по социально-экономическим, технологическим критериям, нормативам экологической продовольственной экономической и технологической эффективности;

• по линии «угрозы-опасности-риски» – виды и классы угроз по степени вероятности и потенциалу опасности.

Например, один из главных показателей Стратегии экобезопасности РФ – «доля ликвидированных объектов накопленного вреда окружающей среде в общем объеме таких объектов» может быть применена в случае продбезопасности, хотя она не ранжирует опасность вреда от пищевых отходов различных классов опасности, не фиксирует экологические риски и основана на количестве объектов, включенных в государственный реестр накопленного вреда окружающей среде (ГРОНВОС), (не учитывает объекты, не включенные в реестр); тем не менее показатель «накопленного вреда» очень важен при учете площади и возможности реальной (потенциальной) опасности объектов накопленного вреда.

Для оценки рисков продбезопасности необходимо опираться на легальное определение «качество среды» и оценку продовольственной опасности, выполнение долгосрочных задач по экологической безопасности. Нет понимания соотносимости и «ранжирования» показателей экологической опасности в долго- и среднесрочной перспективе.

В Доктрине продбезопасности есть понятие «продовольственная независимость», стабильность, а также использование ресурсов. Обеспечение продовольственной независимости – это достаточность объема продуктивных сельскохозяйственных земель, необходимого уровня плодородия почв, наличие посевного материала и условий для их хранения и транспортировки, чистой воды, доступа к источникам водоснабжения, должного уровня санитарии. В какой-то мере это и показатели экобезопасности (экологических рисков). Таким образом, обеспечение продбезопасности предполагает наличие экобезопасности. При этом интенсивное использование удобрений и чрезмерная эксплуатация земельных ресурсов привели как к экологическим, так и «продовольственным» рискам. Наоборот, основной критерий экобезопасности – биоразнообразие постепенно становится и одним из основных критериев продбезопасности.

Наряду с Доктриной продбезопасности существует Стратегия повышения качества пищевой продукции в РФ до 2030 года, в которой под безопасностью пищевой продукции понимается состояние пищевой продукции, свидетельствующее об отсутствии недопустимого риска, связанного с вредным воздействием на человека. Качество пищевой продукции – это и потребительские свойства, энергетическая и пищевая ценность, аутентичность, полезность и другие принципы. Нет нужды перечислять десятки нормативных актов и программ, которые приняты на разных уровнях во исполнение Доктрины продбезопасности, включающие отдельные компоненты экобезопасности.

Хотя проблематика продбезопасности в той или иной мере относится ко всем перечисленным документам стратегического планирования, нет между ними должного согласования и координации, нет механизма «соединения» целей и задач, нет даже способа устранения противоположностей задач и способов их решения. Сравнивая Стратегию экобезопасности РФ и Доктрину продбезопасности РФ, можно отметить, что налицо противоречие в самом подходе и даже в трактовках некоторых позиций.

При рассмотрении проблемы экологической составляющей обеспечения продбезопасности перечень показателей оценки наличия (или отсутствия) продбезопасности должен включать показатели, отражающие риски для экологических целей, включая агроэкологические, земельно-ресурсные, водоресурсные.

К таким показателям следует отнести: долю площадей нарушенных и засоленных земель; земель, подвергшихся водной и ветровой эрозии; нагрузку (наличие сельскохозяйственных животных) на единицу пашни (сельскохозяйственных угодий); внесение органических, минеральных удобрений и пестицидов на единицу пашни (сельскохозяйственных угодий); уровень сброса сточных вод.

Видное противоречие между стратегиями экологической, продовольственной, экономической безопасности наблюдается и в подходах, например: Стратегия пространственной безопасности ориентирована не на увеличение доли мелких и средних поселений и, следовательно, фермерские хозяйства, мелкотоварное производство, а на крупные агломерации. Для продовольственной и экологической безопасности это положение крайне существенно, так как выстраивает все усилия по производству и, главное, переработки пищевой продукции возле крупных и сверхкрупных агломераций, что создает дополнительную нагрузку на окружающую среду.

Вместе с исчезновением сельских населенных пунктов растет количество заброшенных земель сельскохозяйственного назначения. В настоящее время порядка 44% всех сельскохозяйственных угодий страны относятся к этой категории. Конечно, перечисленные риски типа «исчезновение населенных пунктов» не прямое следствие выполнения программ продовольственной безопасности, но следствие экономической политики агропромышленных концернов и крупных холдингов.

При рассмотрении проблемы экологической составляющей обеспечения продбезопасности перечень показателей оценки наличия (или отсутствия) продбезопасности должен включать показатели, отражающие риски «недостижения поставленных целей», в частности агроэкологические риски по направлениям «стабильность» и «использование продовольствия». По направлению экологическая «стабильность» к таким показателям следует отнести: долю площадей нарушенных и засоленных земель; земель, подвергшихся водной и ветровой эрозии; нагрузку (наличие сельскохозяйственных животных) на единицу пашни (сельскохозяйственных угодий); внесение органических, минеральных удобрений и пестицидов на единицу пашни (сельскохозяйственных угодий).

Еще один важнейший критерий оценки риска экобезопасности – это проблемы водопользования и водопотребления в сельском хозяйстве и производстве продуктов питания в целом.

Показатель «доступ к чистой воде» включен в перечень показателей Стратегии экономической безопасности РФ на период до 2030 г.

Нет оценки показателей экологической и продовольственной опасности в долго- и среднесрочной перспективе, затрат на восстановление агроэкосистемы (природоохранительные и природовосстановительные мероприятия); показателей плодородия почв по регионам; прочих показатели состояния агроэкосистемы или техноэкосистемы. Еще один важный показатель, не нашедший своего места, – «использование продовольствия».

Пороговые значения индикаторов самообеспечения страны по большинству видов сельскохозяйственной продукции (за исключением фруктов, овощей и молока) в настоящее время практически достигнуты.

Достижение поставленных целей продбезопасности и минимизации экологических рисков зависят от результативности устойчивого и бесперебойного функционирования сельского хозяйства, которое является сложной эколого-экономической системой.

«Устойчивого» значит не критически зависимого от климата, чрезвычайных ситуаций природного и технологического характера. Именно экологический фактор и экологические риски в перспективе будут являться определяющими для продовольственной безопасности. Земельные ресурсы рассматриваются как неисчерпаемый источник формирования урожая, а падение плодородия почв компенсируется наращиванием техногенных факторов производства, еще больше обостряя экологические проблемы. В сельском хозяйстве продолжается концентрация и наращивание капитала, а уровень естественного плодородия земель, урожайность снижаются при повышении экологических рисков. Игнорирование экологической составляющей в процессе использования земельных, водных, лесных ресурсов формирует условия для их прогрессирующего истощения и деградации, что, в свою очередь, не позволяет обеспечить устойчивость продбезопасности и снизить экологические риски. В России широко распространены водная и ветровая эрозии, переувлажнение и засоления земель, деградация обширных территорий – это во многом результат сельскохозяйственного производства, то есть фактор продовольственной безопасности. Как показывают данные официальной статистики, более 25% пашни подвержено различным видам эрозии, 35% почв по уровню кислотности требуют первоочередного известкования, 21,8% почв характеризуются низким содержанием подвижного фосфора и 25,1% почв имеют содержание гумуса меньше минимального. Климатические аномалии – новый глобальный фактор экологических рисков, он самым прямым образом влияет на сохранения плодородия почвы, водные проблемы станояится актуальной задачей как экологической, так и продовольственной безопасности. Экономически выгодные монокультуры, широкое использование в производстве различных химикатов стало противоречить целям продовольственной и экологической безопасности. Уже сегодня для крупных хозяйств объем жидких стоков, подлежащих утилизации, составляет от 100 до 1500 м³/сут., но проблема утилизации заключается еще и в том, что существующие очистные сооружения заполнены до предела, а у большинства хозяйств вообще нет специальных средств утилизации жидких стоков. Это огромный экологический риск, до конца не просчитанный и не оцененный.

Согласно российскому законодательству отходы животноводства являются отходами производства и относятся к категории токсичных отходов I–IV класса опасности и подлежат лицензированию, а также должны соответствовать требованиям законодательства об охране окружающей среды. Согласно Конституции РФ и Закону об ООС, должны быть обеспечено право граждан на благоприятную окружающую среду. В этом и состоит задача минимизации экологических рисков. По этой причине и обеспечение продбезопасности, и сохранение окружающей среды должно сочетать экологическую и продовольственную безопасность, приоритеты экологически безопасного землепользования, адаптацию к изменению климата и устойчивость природопользования, поддержание экологического благополучия и достижение целей документов стратегического планирования. Государственная политика в области продовольственной и экологической безопасности повышает эффективность сельского хозяйства и при этом способствует обеспечению продбезопасности, повышению эколого-экономической эффективности производства, снижают экологические риски.

Подведем некоторые итоги. Эколого-правовые риски, как для выполнения целей и задач Доктрины продбезопасности, так и вследствие ее реализации, достаточно обширны и высоки. Во многом они совпадают и дополняют друг друга, в какой-то части существуют раздельно. В любом случае экологические риски представляют собою важную и неотъемлемую часть продбезопасности. В Доктрине продбезопасности эти риски должны быть выделены в отдельный раздел. В этом разделе должна быть оценка (экономическая, экологическая, технологическая) таких рисков, а также указаны «ущербы» и «потери». В Доктрине продбезопасности в качестве приложения должны быть описаны различные сценарии и модели ее реализации, и, прежде всего, с учетом тех рисков и вызовов, которые описаны в самом тексте. Поскольку выполнение Доктрины продбезопасности очень четко привязано к размещению тех или иных объектов (животноводческих комплексов, птицефабрик, сельхозпроизводителей и т. д.), необходимо обозначить с привязкой к местности возможные экологические риски с расчетом возможного ущерба для конкретных природных сообществ.

Подготовка и реализация Доктрины продбезопасности РФ, наряду с целым рядом документов стратегического планирования, а также федеральными и региональными целевыми программами, составляют организационно-правовой и целевой фундамент для всей системы законотворчества в этой сфере.

Анализ таких документов стратегического планирования, как Доктрина продбезопасности, Стратегия экобезопасности, Стратегия экономической безопасности, Стратегия химической и биологической безопасности дает повод утверждать, что между ними есть наряду с совпадающими или близкими целями и задачами достаточно серьезные противоречия и отдельные пробелы. В частности, все вышеперечисленные документы (и другие) используют различные методические и онтологические приемы, термины, определения, что затрудняет понимание содержания и легитимацию терминов. В документах стратегического планирования недостаточно четко прописаны самые существенные категории, такие как механизмы реализации, системы контроля изменений и ответственности.

Одной из серьезных проблем Доктрины продбезопасности (как и других документов стратегического планирования) является неточность и относительная неконкретность основных (контрольных) показателей выполнения.

На наш взгляд, понимание таких ключевых определений как «риск», «вызов», угроза» для документа стратегического планирования в области безопасности недостаточно сформулировано и трудно применимо на практике. Требуется описание «квалификационных» характеристик «продовольственных», «экологических» рисков и опасностей.

Анализ факторов продбезопасности показал, что вопросы рисков для выполнения целей продбезопасности проработаны достаточно полно, в отличие от рисков от выполнения задач продбезопасности.

В Доктрине продбезопасности РФ не предусмотрен механизм выполнения и механизм корректировки изменений целей и задач, перечень угроз, вызовов, рисков дан в самом общем виде и не может служить основой для принятия конкретных нормативных правовых актов и законотворческой работы в целом. Доктрина продбезопасности РФ, являясь документом стратегического планирования, носит признаки нормативного правового акта, одновременно выполняя роль прогнозно-планового документа, в котором четко не урегулированы механизмы, условия, процедуры, субъекты и объекты правоотношений. Не определена правосубьектность предусмотренного в Доктрине продбезопасности субъекта – «гражданина». Не ясно, кто является субъектом «опасности» (продовольственной и экологической), и каковы механизмы «продовольственной безопасности» относительно субъекта – гражданина? Кто является объектом и субъектом продовольственного и экологического риска, кроме «гражданина», – страна – регион – муниципальное объединение – гражданин – население – домовладение – семья. И, следовательно, какими правами и обязанностями могут обладать «не обозначенные субъекты права» «продовольственной и экологической безопасности». Ведь экологический риск в рассматриваемой парадигме – это производное от продовольственной безопасности, и он связан как риском «для» окружающей среды, так и риском «для граждан», т. е. конкретных людей, находящихся в самых разных социально-экономических, географических, климатических, иных условиях существования.

Доктрина продбезопасности РФ содержит норму «отсылки» к решениям Правительства РФ по поводу определения «индикаторов продовольственной безопасности», на наш взгляд, важнейшему и принципиальному показателю для создания полноценного механизма реализации концепции экологических рисков. Но этот пункт сформулирован следующим образом «индикатор продовольственной безопасности – количественное или качественное пороговое значение признака, по которому проводится оценка степени обеспечения продовольственной безопасности» (пп. «ж» п. 2 Доктрины продбезопасности).

Такое «сложное» определение порождает больше вопросов, чем их разрешает. Например, как можно сравнивать «количественное или качественное», что такое «пороговое» для разных категорий населения – по возрасту, по традициям, по регионам, по климатическим зонам… Что такое «признак» – примета, знак, по которому можно определить что-то, и по которому проводится оценка обеспечения продбезопасности? Тем более что «индикатор продовольственной безопасности» до сих пор не утвержден в постановлении Правительства РФ, что не способствует, а препятствует ясному пониманию критериев продовольственной и экологической в том числе безопасности. Тем более непонятно, каким образом может быть использован этот «индикатор продовольственной безопасности» в управленческих решениях на различных уровнях власти и управления. По идее такой показатель должен быть применим в огромном количестве нормативных актов, касающихся не только АПК, но и размещения, логистики, охраны окружающей среды (экологических рисков), биологической, технологической, экономической, химической безопасности. Потребуется огромная аналитическая работа по возможному пересмотру многих критериев безопасности, с непонятной целью и непонятным механизмом реализации.

Важнейшим, на наш взгляд, принципом продовольственной и экологической безопасности необходимо считать его региональный (пространственно-временной) аспект. Безопасность, как и риск, проявляется на определенной территории в определенном локальном месте, касается определенных людей, слоев населений и в определенное время. Именно поэтому в Доктрине продбезопасности РФ должен быть отражен этот «территориально-временной» аспект – в каких единицах и в каких критериях будет выражена продовольственная и экологическая опасность для любой административно-территориальной единицы, в каких условиях и кто может объявлять режим (зону) чрезвычайной продовольственной опасности, какие правовые последствия могут наступать в результате таких решений. Экологические риски продбезопасности – это, прежде всего, производное от многих слагаемых, которые должны быть установлены, классифицированы, легализованы и отражены в законодательстве.

1.3. Аграрное законодательство как фактор, влияющий на инновационное развитие сельского хозяйства и обеспечение продовольственной безопасности

Технологическое лидерство и цифровая трансформация государственного и муниципального управления, экономики и социальной сферы закреплены, наряду с экологическим благополучием и устойчивой и динамичной экономикой, в числе национальных целей развития Российской Федерации на период до 2030 г. и на перспективу до 2036 года²⁵. Аграрное производство является той сферой, где все названные национальные цели тесно взаимосвязаны.

Многие современные документы стратегического планирования в качестве одного из приоритетов экономического развития вообще и сельского хозяйства в частности рассматривают развитие инновационной деятельности в различных сферах, в том числе в сфере сельского хозяйства, как средство обеспечения технологической независимости и конкурентоспособности страны, достижения национальных целей развития и реализации стратегических национальных приоритетов. При этом подчеркивается, что рост экономики должен быть «экологически ориентированным», внедрение инновационных технологий необходимо стимулировать, и это будет способствовать достижению целей обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования (п. 64, 67, 83 и другие Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 02.07.2021 № 400).

Академик А.Г. Лисицын-Светланов более десяти лет назад писал, что «внедрение в производство новых технических и технологических открытий в современном мире стало жесткой необходимостью, важнейшим фактором промышленного производства в условиях конкурентной борьбы за выживание»²⁶. Представляется, что этот тезис не утратил своей актуальности, и он справедлив и для сельского хозяйства.

Как известно, право достаточно тесно связано с экономикой. Однако влиять на развитие экономики право может только опосредованно, путем установления позитивных обязываний субъектов экономической деятельности, установления определенных запретов или стимулирования какой-то деятельности посредством определения льгот и преимуществ для граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, занимающихся теми видами деятельности, в которых государство в данный момент наиболее заинтересовано. Таким образом, аграрное законодательство может способствовать правовыми средствами достижению названных выше национальных целей и обеспечению продбезопасности, в том числе и в условиях современных экологических рисков.

В частности, Федеральный закон от 29.12.2006 № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства»²⁷ одним из основных направлений государственной аграрной политики называет развитие науки и инновационной деятельности в сфере АПК (пп. 5 п. 4 ст. 5 Закона).

Инновационная деятельность в сельском хозяйстве может осуществляться по различным направлениям, например, таким как:

• развитие селекции и семеноводства;

• применение новых технологий повышения плодородия почв и защиты растений;

• использование биотехнологий;

• использование новых, более современных машин, оборудования в процессе производства, переработки, хранения сельскохозяйственной продукции;

• цифровизация получения определенных услуг в сфере ветеринарной, фитосанитарной и иной деятельности и развитие электронной коммерции и т. п.

Некоторые из названых направлений будут ниже подробно рассмотрены в отдельных параграфах монографии, поэтому здесь мы в основном ограничимся общей характеристикой норм аграрного законодательства, касающихся инновационной деятельности.

Многие аграрные законы содержат упоминания о необходимости внедрения результатов инновационных (научных) достижений при осуществлении тех или иных видов аграрной деятельности, осуществлении государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей, занимающихся инновационной деятельностью, и научных организаций, «работающих» на сельское хозяйство. Это наглядно проявляется в федеральных законах, принятых в последнее время. Приведем некоторые примеры.

Согласно ст. 37 Федерального закона от 27.12.2019 № 468-ФЗ «О виноградарстве и виноделии в Российской Федерации»²⁸ оказание государственной и муниципальной поддержки осуществления научно-исследовательской, научно-технической, инновационной и образовательной деятельности в области виноградарства и виноделия органами государственной власти и органами местного самоуправления может осуществляться в виде:

1) содействия научным организациям, осуществляющим селекционно-питомниководческое, научно-технологическое обеспечение развития виноградарства и виноделия;

2) создания организаций, образующих инфраструктуру поддержки субъектов виноградарства и виноделия и оказывающих поддержку таким субъектам, в том числе агротехнопарков, научно-исследовательских и научно-производственных зон в области виноградарства и виноделия, и обеспечения деятельности таких организаций;

3) содействия патентованию изобретений, полезных моделей, промышленных образцов и селекционных достижений, разрабатываемых в целях экологизации, модернизации и развития технологий в области виноградарства и виноделия;

4) создания условий для подготовки кадров для субъектов виноградарства и виноделия или их дополнительного профессионального образования;

5) учебно-методической и научно-методической помощи субъектам виноградарства и виноделия.

Федеральный закон от 30.12.2020 № 490-ФЗ «О пчеловодстве в Российской Федерации»²⁹ к основным задачам развития пчеловодства относит сохранение генофонда пчел, а среди основных направлений развития пчеловодства называет развитие научно-исследовательской, научно-технической и инновационной деятельности в сфере пчеловодства (ст. 5 Закона). Согласно ст. 9 Закона поддержка в сфере развития пчеловодства может осуществляться посредством содействия развитию производства продукции пчеловодства путем создания благоприятных организационно-правовых, экологических и иных условий производства, в том числе предоставление научно-технических разработок и технологий.

В целях обеспечения сохранения племенной продукции пчеловодства названный Закон в ст. 17 закрепляет требование, чтобы на расстоянии до 25 км от организаций, осуществляющих деятельность в области племенного животноводства в сфере пчеловодства, осуществление физическими и юридическими лицами пчеловодства с использованием пчел, отнесенных к породам, отличным от используемых в деятельности в области племенного животноводства указанных организаций, запрещается.

Отметим, что Федеральный закон от 03.08.1995 № 123-ФЗ «О племенном животноводстве»³⁰, хотя он и был принят почти 30 лет назад, также предусматривает, что научные исследования в области племенного животноводства осуществляют научно-исследовательские организации РФ сельскохозяйственного профиля (ст. 21). Эти организации осуществляют разработку: государственных научно-технических программ в области племенного животноводства; методов и приемов совершенствования процесса воспроизводства племенных животных; методик и технических средств для оценки племенной ценности племенной продукции (материала); систем информационного обеспечения в области племенного животноводства. Законом также подтверждается необходимость государственного стимулирования племенного животноводства; в частности, закреплена норма о том, что финансирование мероприятий по сохранению генофонда отечественных малочисленных и исчезающих пород сельскохозяйственных животных, полезных для селекционных целей, осуществляется за счет средств федерального бюджета.

В связи с этим обратим внимание на то, что в соответствии с Указом Президента РФ от 19.03.2024 № 195 создан Национальный центр генетических ресурсов сельскохозяйственных животных (на базе Федерального исследовательского центра животноводства – ВИЖ имени академика Л.К. Эрнста)³¹. К основным функциям названного Центра относятся формирование и пополнение национального каталога особо ценных образцов генетических ресурсов сельскохозяйственных животных, а также обеспечение гарантированного долгосрочного сохранения функциональности единиц наследственности, содержащихся в образцах, внесенных в национальный каталог; разработка методик получения, хранения, комплексной оценки и использования образцов генетических ресурсов сельхозживотных, в том числе с применением современных методов научных исследований, передовых идей и перспективных технологий и ряд других. Представляется, что создание этого Национального центра будет способствовать внедрению инновационных достижений в практическую деятельность сельскохозяйственных товаропроизводителей.

Важной сферой деятельности, непосредственно связанной с достижением показателей продбезопасности, является производство семян сельскохозяйственных растений. Научное обеспечение семеноводства осуществляют научные организации, а также образовательные организации высшего образования, которые проводят научные исследования в области семеноводства и селекции сельскохозяйственных растений (ст. 5 Федерального закона от 30.12.2021 № 454-ФЗ «О семеноводстве»³²).

Правовое регулирование в данной сфере, как и во многих других, может осуществляться также на региональном уровне, и некоторые субъекты РФ приняли свои нормативные правовые акты. Так, с 01.09.2024 вступил в силу Закон Краснодарского края от 11.03.2024 № 5085-КЗ «О семеноводстве сельскохозяйственных растений в Краснодарском крае». В Законе содержится ряд положений, касающихся принципов научного обеспечения семеноводства и финансирования научных исследований в этой области.

В целях создания наиболее благоприятных фитосанитарных и технологических условий для производства (выращивания) семян, имеющих высокие сортовые качества, на территории края будут установлены специальные семеноводческие зоны для производства таких семян. Границы этих зон будут обозначены специальными информационными знаками. Деятельность в сфере семеноводства сельхозрастений будет осуществляться с государственной поддержкой в соответствии с федеральными и региональными госпрограммами. В других регионах страны также принимаются меры по государственной поддержке рассматриваемой деятельности³³.

Для использования в своей деятельности инновационных достижений сельскохозяйственные товаропроизводители должны владеть информацией об имеющихся научных разработках и технологиях в соответствующей сфере. Это нашло отражение в Федеральном законе от 03.08.2018 № 280-ФЗ «Об органической продукции и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»³⁴. Согласно ст. 10 Закона на орган, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса и рыболовства (т. е. на Министерство сельского хозяйства России), возлагается обязанность информационного и методического обеспечения в сфере производства органической продукции. В частности, это возможно путем информирования заинтересованных лиц о научных исследованиях и об экспериментальных разработках, касающихся способов, методов и технологий ведения органического сельского хозяйства и производства органической продукции либо путем организации оказания консультационных услуг по вопросам, связанным с ведением органического сельского хозяйства и производством органической продукции, включая способы, методы, технологии ведения органического сельского хозяйства и производства органической продукции.

В утвержденной распоряжением Правительства РФ от 04.07.2023 № 1788-р Стратегии развития производства органической продукции в Российской Федерации до 2030 года³⁵ содержится специальный подраздел «Развитие технологий, стартапов, инноваций», где предусмотрен ряд мер поддержки инновационной деятельности в данной сфере³⁶. В частности, речь идет о поддержке проведения научно-исследовательских работ по выведению сортов растений и пород животных, оптимальных для использования при органическом способе производства, разработки и апробации прикладных агротехнологий производства органической продукции, создании эффективных механизмов широкого внедрения инноваций и передовых зарубежных технологий, опробованных в других странах.

Такими механизмами станут создание и поддержка работы агротехнологических хабов, которые целесообразно развивать в опорных регионах на базе ведущих аграрных вузов, имеющих учебную, научную, производственную инфраструктуру и взаимодействующих с сельскохозяйственными организациями. Подобные хабы предназначены для запуска стартапов, в том числе инновационных, апробации новых технологий, развития новых проектов с нуля при поддержке местных органов власти.

Важным видится внедрение агротехнологий, адаптированных для климатических условий различных регионов РФ. В целях компенсации негативного влияния природно-климатических явлений предусматриваются увеличение зоны использования высокопродуктивных засухоустойчивых семян, существенное расширение использования водосберегающего орошения и ресурсосберегающих технологий, а также увеличение площади озимых культур.

В юридической литературе правильно отмечалось, что меры адаптации к изменениям климата могут включать инновации и переход на новые более совершенные технологии³⁷. Важно подчеркнуть, что перечисленные выше новые агротехнологии могут и должны применяться при ведении не только органического, но и «традиционного» (неорганического) сельского хозяйства.

Аграрная отрасль по понятным причинам наиболее чувствительна к изменениям климата. При этом, как указывают ученые, оперативное управление климатическими рисками весьма затратно, так как требует сложных технических решений (эксперименты с выращиванием новых культур, закупка новых пород скота, меры по профилактике деградации почв и т. п.), переобучение персонала, а нередко и тотальной реструктуризации регионального АПК³⁸. В связи с этим государство должно создать устойчивую систему долгосрочного кредитования и привлечения инвесторов, в также организовать страхование производственных рисков. Также в АПК должны быть сформированы механизмы приобретения и внедрения инноваций³⁹.

Справедливым представляется и утверждение О.А. Самончик, что по мере усиления климатических изменений должна увеличиваться роль селекции и семеноводства в повышении урожайности зерновых и зернобобовых культур и устойчивости их к негативным воздействиям внешних факторов⁴⁰. Здесь также заметим, что и селекционная деятельность, и деятельность в сфере семеноводства имеют самостоятельное важное значение безотносительно к «адаптационным мероприятиям».

Многие перечисленные выше законы упоминают о селекции как деятельности по выведению новых сортов растений и пород животных, но в литературе отмечается полиаспектность этой деятельности, так как она, наряду с этим основным аспектом, включает в себя «первичное размножение сортов или пород, их приспособление к иным климатическим или почвенным условиям за пределами естественного ареала, оценку полученных образцов. Такая творческая деятельность направлена на решение различных задач, суть которых состоит в получении и отборе наиболее сильного биологического материала, способного удовлетворить социальные и коммерческие интересы общества»⁴¹.

Правовое регулирование отношений в сфере селекционно-племенной работы регулируется как специальными аграрными законами, названными выше, так и главным образом Гражданским кодексом РФ (далее – ГК РФ) (глава 73). При этом, как правильно указывает Н.Г. Кузьмина, в процессе регулирования должны обеспечиваться «не только гарантии прав частных субъектов, но и интересы государства, так как селекционная деятельность является достаточно существенным элементом обеспечения развития научно-технического прогресса в сельском хозяйстве, и в данной сфере сконцентрированы как частноправовые, так и публично-правовые начала аграрного права»⁴².

Е.А. Летова положительно оценивает новый Федеральный закон «О семеноводстве», который в отличие от прежнего одноименного закона 1997 г. содержит понятие автора сорта сельскохозяйственного назначения, предусматривает выдачу свидетельства оригинатора, автора сорта или гибрида сельскохозяйственного назначения, что корреспондирует со статьями 1410 и 1416 ГК РФ. По ее мнению, с которым трудно не согласиться, «гармонизация аграрного законодательства, регулирующего селекционную деятельность, включая научные исследования, апробацию на опытных участках, внедрение в производство, с законодательством в сфере интеллектуальной собственности способствует правовой предвидимости, стабильности гражданского оборота и положительно влияет на развитие селекционной деятельности и аграрного рынка»⁴³. В инновационной деятельности в сельском хозяйстве могут найти применение и такие объекты живой природы, охраняемые законодательством, как биотехнологические объекты (штаммы микроорганизмов).

Во многих публикациях подчеркивается важная роль цифровизации и роботизации для инновационного развития России. Мы разделяем мнение Н.П. Ворониной, что «повышение конкурентоспособности российского АПК невозможно без цифровизации, которая позволит увеличить производство российской сельскохозяйственной продукции, направляемой как на экспорт, так и обеспечивающей национальные интересы государства в сфере продовольственной безопасности»⁴⁴. Ученые-экономисты также говорят о целесообразности использования возможностей цифровизации в научно-технологическом развитии сельского хозяйства, в частности, посредством создания «федерального сайта, позволяющего постоянно знакомиться с имеющими инновациями. Особенно важной является возможность оперативной и масштабной передачи инноваций потенциальным пользователям от тех, кто создал и кто адаптировал эти новшества под конкретные агроклиматические условия хозяйствования»⁴⁵.

И это действительно актуальная проблема, поскольку сельскохозяйственные товаропроизводители, заинтересованные в использовании инноваций в своей деятельности, зачастую не обладают необходимой информацией о них.

Как указывает А.Г. Лисицын-Светланов, инновационный процесс включает такую стадию, как «коммерческий оборот результатов интеллектуальной деятельности. Оптимальный момент для включения результатов интеллектуальной деятельности в предпринимательский оборот – доведение его разработчиком до стадии технологического внедрения. В этом случае выстраивается инновационная цепочка: результат интеллектуальной деятельности (технология) – производство – сбыт»⁴⁶.

Для внедрения результатов инновационной деятельности в практику, их коммерциализации создаются инновационные научно-технологические центры. В качестве примера можно привести научно-технологический центр «Невская дельта», созданный на основании постановления Правительства РФ⁴⁷. Данный центр будет заниматься различными видами деятельности, некоторые из которых тесно связаны с сельским хозяйством, охраной окружающей среды и рациональным природопользованием. Это, например, такие направления научно-технологической деятельности, осуществляемой на территории Центра, как экология, безопасность жизнедеятельности человека, зеленые технологии и агробиотехнологии; новые материалы, изделия и технологии, в том числе для применения в условиях Арктики, и некоторые другие. Как будет работать данный Центр, покажет время.

В числе основных факторов, препятствующих внедрению инноваций в сельское хозяйство, обычно называют отсутствие собственных средств у сельхозтоваропроизводителей, высокую стоимость инноваций, низкий уровень поддержки и недостаток квалифицированного персонала⁴⁸. Вместе с тем сегодня имеется уже достаточно много инновационных разработок, которые могут быть использованы в сельскохозяйственном производстве. Это, например, система CropX – проект по обеспечению грамотного полива, позволяющий сводить к минимуму энергозатраты и расходы поливочной воды с помощью специальных алгоритмов, препарат PPP (регулятор роста растений), предназначенный для усиления фотосинтеза и исключающий возможность гибели из-за вымерзания озимых культур, и другие⁴⁹.

Как уже отмечалось, внедрение результатов инновационной деятельности в практику – это достаточно затратное мероприятие, оно невозможно без государственной поддержки, которая может осуществляться как на федеральном, так и на региональном уровне. Достаточно обоснованным представляется мнение, что «существенным стимулом для развития инновационных процессов в России должен стать государственный заказ, обеспечивающий и финансирование высокотехнологических разработок, и реализацию высокотехнологичной продукции»⁵⁰.

Следует еще раз подчеркнуть важную роль субъектов РФ в развитии инноваций, прежде всего с точки зрения оказания субъектам инновационной деятельности в сельском хозяйстве государственной поддержки. Выше приводились примеры поддержки на региональном уровне элитного семеноводства. В других субъектах РФ поддержка может оказываться и иным видам инновационной деятельности, в развитии которой наиболее заинтересован данный субъект РФ. Например, в сентябре 2024 г. принято постановление Правительства Республики Калмыкия от 20.09.2024 № 274 «О внесении изменения в Порядок предоставления грантов в форме субсидий из республиканского бюджета на развитие инновационных и конкурентоспособных технологий в сфере агропромышленного комплекса Республики Калмыкия учреждениям, реализующим научно-образовательные проекты на территории Республики Калмыкия, утвержденный постановлением Правительства Республики Калмыкия от 31.05.2021 № 219». Согласно данному документу гранты на развитие инновационных и конкурентоспособных технологий в сфере АПК предоставляются по таким проектам, как:

• развитие племенного овцеводства на основе современных биотехнологических методов воспроизводства;

• инновационные методы восстановления почв на землях сельскохозяйственного назначения путем создания агро-фитомелиоративных насаждений.

Особо следует сказать о развитии инновационной деятельности в целях обеспечения продовольственной безопасности в Арктической зоне РФ (далее – АЗ РФ), где эта проблема стоит особенно остро в силу природных особенностей данной территории.

В Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2035 года, утвержденной Указом Президента РФ от 26.10.2020 № 645⁵¹, снижение доли добавленной стоимости высокотехнологичных и наукоемких отраслей экономики в валовом региональном продукте Арктической зоны, слабое взаимодействие сектора научных исследований и разработок с реальным сектором экономики, разомкнутость инновационного цикла названы в числе других основных опасностей, вызовов и угроз, формирующих риски для развития АЗ РФ (пп. «о» п. 7).

Для решения проблемы обеспечения населения, проживающего и работающего в АЗ РФ, «необходимо развивать местное производство продуктов питания. Это может быть реализовано через поддержку малых и средних предприятий, которые занимаются производством местных продуктов, а также через использование новых технологий и методов сельского хозяйства».

В настоящее время уже есть положительный опыт использования инновационных технологий, изготовленных по заказу российских силовых структур, для удовлетворения потребности военнослужащих, несущих службу в Арктике, в свежих продуктах питания растительного происхождения. Примеры таких технологий, разработанных в «Сколково», приводит С.М. Киреев⁵². По одной из технологий продукты выращиваются в закрытом грунте по методу гидропоники – в системе используется только специальная ткань и питательный раствор. Он подается в систему по команде автоматического контроллера, тем самым присутствие человека внутри необходимо только при посадке семян и сборе урожая. Более того, при подключении силовой установки данный комплекс является полностью автономным. В качестве энергии комплекс использует силу ветра и солнечного излучения (запасной вариант – использование дизельного топлива).

Суть другого проекта под названием «Арктическая грядка» заключается в использовании совокупности пяти базовых технологий, таких как: гидропоника (растения выращиваются на искусственных средах, без использования почвы), аэропоника (питательные вещества в виде аэрозоля доставляются к корням растений), использование фитосветильников (специально подобранные светодиоды оптимально способствуют развитию растений), применение стерильных камер для обеспечения чистоты и необходимых режимов температуры и влажности и включение в систему средств автоматизации, позволяющих осуществлять более точный контроль над процессами.

По мнению С.М. Киреева, дальнейшая разработка технологий, позволяющих расширить продовольственное самообеспечение арктических территорий, должна включать разработку технологий промышленного использования (для обеспечения продуктами питания крупных предприятий, военных баз и населенных пунктов); разработку технологий полупромышленного использования для обеспечения потребности небольших населенных пунктов и подразделений, несущих службу в районах Крайнего Севера; а также разработку технологий личного использования, позволяющих обеспечить потребности в продовольствии отдельно взятой семьи⁵³.

С такой позицией в целом можно согласиться, однако, учитывая высокую стоимость инновационных разработок, вряд ли у «отдельно взятых семей» будет достаточно средств на их приобретение, поэтому разработка «технологий личного использования» представляется нецелесообразной.

В заключение отметим, что в Доктрине продбезопасности среди рисков и угроз, которые могут существенно снизить уровень продбезопасности, названы технологические риски, вызванные, в частности, отставанием России от развитых стран в уровне технологического развития. Как было показано выше, аграрное законодательство, особенно акты, принятые в последние годы, нацелены на реализацию инновационной модели развития сельского хозяйства и преодоление или минимизацию этих рисков. Воплощение в жизнь этих нормативных предписаний будет способствовать обеспечению продбезопасности.

Вместе с тем не стоит забывать и еще об одной важной проблеме. В условиях, когда многие сельскохозяйственные организации в связи с миграцией трудоспособного населения в города испытывают дефицит трудовых ресурсов, а в ряде регионов происходит так называемое «социальное опустынивание» сельских территорий⁵⁴, внедрять достижения современных инновационных технологий будет просто некому. Поэтому в Доктрине продовольственной безопасности и в иных документах стратегического планирования обращается внимание на необходимость подготовки кадров, способных работать с инновациями. Представляется, в случае успешного решения этой проблемы сельское хозяйство станет высокотехнологичной отраслью, привлекательной для молодого поколения, и это будет способствовать возрождению села, его устойчивому развитию.

Однако эта проблема имеет и оборотную сторону, ведь рост производительности в сельском хозяйстве неизбежно приводит к сокращению аграрной занятости, подпитывает сельскую безработицу и усиливает миграцию высвобождающихся работников в города. Поэтому справедливым является мнение А.В. Петрикова, что программы модернизации отрасли должны сопровождаться диверсификацией деятельности сельскохозяйственных организаций и фермерских хозяйств, а также организацией на селе новых рабочих мест в несельскохозяйственной сфере⁵⁵. На решение этой двуединой задачи должны быть направлены усилия ученых – юристов и экономистов, а также органов государственной власти РФ.

Глава 2. ТЕНДЕНЦИИ И ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЭКОЛОГО-ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ИННОВАЦИОННОГО РАЗВИТИЯ АПК РОССИИ

2.1. Направления и перспективы правового обеспечения цифровой трансформации АПК⁵⁶

Применение цифровых технологий является неотъемлемой составляющей развития современного общества в различных сферах, включая сельское хозяйство. Перспективное развитие АПК как комплексной отрасли не только экономики, но и включающей социальную сферу на селе, условия жизни сельского населения, земельные, природоресурсные, экологические интересы и потребности, отражающей объективную необходимость обеспечения продовольственной и других видов безопасности, устойчивого развития сельских территорий – все эти факторы обусловливают ее включение в процесс цифровой трансформации.

В отличие от цифровизации, представляющей собой повсеместное внедрение цифровых технологий в различные сферы (области) социально-экономической жизни, цифровая трансформация предусматривает также фундаментальные изменения в подходах к управлению, корпоративной культуре, внешним коммуникациям⁵⁷, она связана с созданием принципиально новых моделей деятельности и взаимодействия участников, которое сопровождается кратным повышением эффективности деятельности⁵⁸. Такие подходы имеют важное значение для цифровой трансформации АПК – такой сложной области, включающей наряду с аграрным производством также землепользование, сопряженное с преимущественным использованием сельхозугодий, в том числе особо ценных продуктивных земель, необходимостью проведения мероприятий по улучшению плодородия почв. Перспективы развития отрасли в условиях современных вызовов и угроз связаны с внедрением биотехнологий, точного земледелия, адаптивно-ландшафтных систем земледелия, развитием органического сельского хозяйства и производством органической сельхозпродукции, что, несомненно, требует принятия не только современных цифровых и других технологий, но и трансформации системы публичного и корпоративного управления, основанного на принципах и подходах цифровой экономики и общества в целом, что, в свою очередь, невозможно без правовых преобразований, создания эффективного правового обеспечения в сфере АПК.

Такая работа ведется в рамках национального проекта «Национальная программа „Цифровая экономика Российской Федерации“»⁵⁹, предусматривающего создание на комплексной системной основе разработку и (или) внедрение цифровых технологий и платформенных решений, преобразование на их основе приоритетных отраслей экономики, включая сельское хозяйство, что требует решения целого ряда проблемных вопросов, включая несовершенство нормативно-правового регулирования освоения информационно-цифровых технологий в АПК⁶⁰.

Эти вопросы в последнее время активно обсуждаются и в научной среде. Так, отмечается необходимость трансформации осуществления сельскохозяйственной деятельности, в том числе и ее правового регулирования, а также стратегического планирования на долгосрочной основе цифровой трансформации АПК, включая принятие документов стратегирования, непосредственно направленных на цифровизацию сельского хозяйства, с отражением целей, задач, направлений, инструментов цифровизации, поскольку эти особенности не отражены в общих документах стратегического планирования в сфере цифровизации экономики⁶¹.

Отсутствие корреляции имеет место даже в документах стратегического планирования в области АПК и цифровой трансформации АПК. Так, в Стратегии развития АПК и рыбохозяйственного комплекса⁶² в целях достижения национальной цели № 5 «Цифровая трансформация» определены показатели (индикаторы), отражающие ее эффективность, в числе которых:

• создание на перспективу до 2030 г. и функционирование единой цифровой платформы агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов;

• целевые показатели, включающие объем достоверных и актуальных сведений о количественных характеристиках и границах земель сельскохозяйственного назначения, в т. ч. количественные и качественные характеристики сельскохозяйственных угодий, вовлекаемых в оборот; площадь вовлеченных в оборот земель сельскохозяйственного назначения, а также введенных в эксплуатацию мелиорируемых земель и сельхозугодий, вовлеченных в оборот за счет проведения культуртехнических мероприятий; мероприятий по оценке плодородия неиспользуемой пашни⁶³.

Между тем в стратегическом направлении в области цифровой трансформации указанных отраслей к таким показателям отнесена только доля сельскохозяйственных угодий, имеющих цифровой профиль⁶⁴.

Однако и в документах стратегического планирования, и в составе сведений цифровых ресурсов должны отражаться законодательно установленные требования в части состава сведений таких информационных ресурсов. Согласно п. 3 ст. 17 Федеральный закон от 29.12.2006 № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства»⁶⁵ в составе информации, подлежащей в обязательном порядке включению в систему государственного информационного обеспечения в сфере сельского хозяйства, выделяются сведения о: состоянии развития органического сельского хозяйства и производства органической продукции; химизации и мелиорации земель в сельском хозяйстве; государственном мониторинге земель сельскохозяйственного назначения. При этом к мониторинговым данным наряду с показателями использования земель относятся также показатели состояния земель, показатели состояния плодородия земель сельхозназначения. Эти показатели имеют ключевое значение для производства сельхозпродукции, осуществлении сельскохозяйственной деятельности.

Указанные сведения должны выделяться в составе информации, подлежащей включению в единую цифровую платформу агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов, информационную систему цифровых сервисов в сфере сельского хозяйства, быть сопоставимыми и совместимыми, коррелировать с другими информационными системами⁶⁶.

Это обусловлено потребностями развития современного информационного общества и формирования информационного пространства, включающего всю совокупность информационных ресурсов, созданных различными субъектами, средств их взаимодействия, информационных систем и необходимой информационной инфраструктуры.

Обеспечение согласованности сведений различных информационных ресурсов в сфере сельского хозяйства, развития АПК и рыбохозяйственного комплекса, в том числе в части показателей не только использования, но и состояния земель сельхозназначения, с выделением сельхозугодий, актуально для различных отраслей (подотраслей) и направлений сельского хозяйства, развитие которых осуществляется с применением новых цифровых технологий.

В числе таких трендовых направлений, получающих в последнее время активное внедрение, можно выделить точное земледелие, сочетающее в себе лучшие методы управления почвой, технологию переменного внесения и наиболее эффективные методы управления данными. По информации региональных органов управления агропромышленного комплекса, в 2022 г. использовалось свыше 86 тыc. различных комплектов оборудования точного земледелия⁶⁷, хотя в 2017 г. только 10% пашни обрабатывалось с применением таких цифровых систем, как точное земледелие, включающее в себя такие элементы, как: определение границ поля с использованием спутниковых систем навигации, дифференцированное внесение удобрений, составление цифровых карт и планирование урожайности, дифференцированное опрыскивание, мониторинг состояния посевов с использованием дистанционного зондирования, локальный отбор проб почвы в системе координат, дистанционное зондирование (аэро- или спутниковая фотосъемка), системы параллельного вождения, мониторинг качества урожая, дифференцированное внесение регуляторов роста, дифференцированный по площади посев, дифференцированная обработка почвы, составление карт электропроводности почв, беспилотная сельскохозяйственная техника, интернет вещей Internet of Things (IoT), анализ «больших данных» (Big Data), искусственный интеллект⁶⁸. Перспективность и целесообразность применения таких технологий в целях стимулирования применения новых решений, направленных на повышение эффективности, увеличение производительности и обеспечение принципов устойчивого развития сельского хозяйства признана и на межгосударственном уровне в рамках сотрудничества государств – членов Евразийского экономического союза⁶⁹.

Развитие точного земледелия наряду с увеличением площади вовлеченных в оборот земель сельскохозяйственного назначения осуществляется также посредством внедрения беспилотных авиационных систем, что предусматривается в соответствующих документах стратегического планирования⁷⁰, в том числе устанавливающих экспериментальный правовой режим в сфере цифровых инноваций, позволяющий реализовать принципы «точного земледелия»⁷¹.

Важным представляется применение таких технологий для снижения затрат и сокращения использования химических средств, минеральных удобрений и обработки растений. По оценкам специалистов, роботы для опрыскивания и прополки, могут сократить использование агрохимикатов на невероятные 90%⁷².

Тем самым создаются условия для производства сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, которые соответствуют установленным экологическим, санитарно-эпидемиологическим, ветеринарным и иным требованиям, что является неотъемлемой составляющей обеспечения продовольственной безопасности⁷³.

Не менее значимым является применение новых технологий для достижения этой стратегической цели при развитии органической сельхозпродукции. Важность данного направления АПК признается государствами – членами Евразийского экономического союза, которые в числе общих подходов обеспечения продовольственной безопасности выделяют содействие развитию производства и обращения органической сельскохозяйственной продукции⁷⁴.

В России производство органической продукции – экологически чистой сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, соответствующих установленным требованиям, получило правовую основу с принятием специального федерального закона, регулирующего отношения в этой сфере⁷⁵.

В Стратегии развития производства органической продукции⁷⁶ под такой продукцией понимается экологически чистая сельскохозяйственная продукция, сырье и продовольствие, при производстве которых не используются минеральные удобрения и химические вещества (агрохимикаты, пестициды, антибиотики, стимуляторы роста и откорма животных, гормональные препараты), за исключением тех, которые разрешены к применению действующими в Российской Федерации национальными, межгосударственными и международными стандартами в сфере производства органической продукции.

Перспективы развития данного направления АПК и в целом органического сельского хозяйства также сопряжены с применением цифровых технологий, информационным обеспечением этой сферы. В связи с этим важным представляется разработка и совершенствование для этих целей нормативно-методической базы применения цифровых технологий управления производственно-технологическими процессами в области органического сельского хозяйства, включая методики оценки эффективности их применения. Федеральной научно-технической программой развития сельского хозяйства на 2017–2030 годы⁷⁷ такие задачи определены только для производства плодовой и ягодной продукции, а также в целях получения органической продукции.

Вместе с тем органическое сельское хозяйство представляет собой совокупность видов экономической деятельности, которые определены Федеральным законом «О развитии сельского хозяйства» и при осуществлении которых применяются способы, методы и технологии, направленные на обеспечение благоприятного состояния окружающей среды, укрепление здоровья человека, сохранение и восстановление плодородия почв.

В данном контексте актуализируется развитие в сельском хозяйстве, особенно органическом, ландшафтного земледелия, применяемого с помощью цифровых технологий. Одним из направлений технологии производства зерновых культур является развитие адаптивно-ландшафтной системы земледелия, включающей технологии точного земледелия на основе массового внедрения в растениеводство анализа «больших данных» (Big Data), автоматизации технологических процессов и дистанционного управления⁷⁸.

В специальной аграрной литературе и науке аграрного права обращается внимание на необходимость внедрения адаптивно-ландшафтных систем земледелия, которые сочетают в себе региональную адаптацию, природоохранные и иные требования, позволяющие обеспечить экологически безопасное производство сельскохозяйственной продукции⁷⁹.

Ландшафтное земледелие основано на общих положениях ландшафтного подхода, признающего важность ландшафта в качестве вклада в качество жизни людей – как в городах, так и в сельской местности, особо охраняемых и других территориях. Он позволяет дифференцировать ландшафты, в том числе для сельской местности, аграрных территорий с выделением, в частности, ландшафтов со средним и высоким средозащитным потенциалом, включая возможность восстановления естественным путем (леса, пастбища, другие сельскохозяйственные территории и т. д.)⁸⁰.

Рассмотренные аспекты цифровизации АПК свидетельствуют о необходимости обеспечения цифровой трансформации этой комплексной отрасли на системной основе, в том числе при осуществлении стратегического планирования и в целом в процессе управления, на что обращается внимание в научной литературе. При этом выделяются разные аспекты и различные подходы к пониманию системности.

Так, отмечается, что в целом стратегия цифровизации агропромышленного комплекса должна быть нацелена на создание и развитие интегрированной базы знаний и передовых практик с возможностью развития экосистемы комплексного взаимодействия сельхозпроизводителя с рыночными контрагентами и государством с помощью технологий интернета вещей⁸¹.

При рассмотрении вопросов методологии обеспечения цифровизации АПК с позиции системного подхода выделяются различные аспекты как экономического, так и правового характера. При этом сущность системного подхода рассматривается с отождествлением цифровой платформы с информационными ресурсами, необходимыми для принятия управленческих решений, или с совокупностью информационных ресурсов, программного, кадрового обеспечения, связи между которыми носят устойчивый и постоянный характер. В отношении второго аспекта отмечается его логичность в большей мере, ибо только при наличии нескольких компонентов, а также связей экономического, правового характера между ними можно говорить о формировании системы цифровой платформы⁸².

Не отрицая обоснованность указанных позиций, следует выделить еще некоторые важные аспекты системного подхода в обеспечении правовыми, организационными и другими средствами цифровой трансформации АПК. Это в первую очередь учет не только экономических, но также социальных и экологических интересов при достижении целей устойчивого развития сельских территорий, обеспечение продовольственной безопасности как в количественных показателях уровней самообеспечения Российской Федерации зерном, овощными и другими сельскохозяйственными культурами, различными видами сельхозпродукции, так и достижения ее безопасности, соответствия экологическим, санитарно-эпидемиологическим, ветеринарным и иным требованиям, применения экологически чистых и безопасных, «зеленых» технологий, не причиняющих вред окружающей среде и здоровью населения, поддержания на необходимом уровне и улучшения состояния почв земель сельхозназначения, особенно сельхозугодий как особо ценных земель, предотвращения их выбытия из оборота посредством проведения культуртехнических, мелиоративных и других мероприятий.

Эти аспекты должны на основе «согласованности» входить в стратегический набор государственных программ и целевых показателей, включающих вопросы перехода государственных ведомств к цифровым административным процессам в сфере АПК и рыбохозяйственного комплекса в Российской Федерации и ее субъектах.

При этом стратегические и программные документы должны стать отправной точкой для дальнейшего развития процессов цифровизации АПК и рыбохозяйственного комплекса, заложив основу для интенсивного использования информационно-цифровых технологий как на федеральном, так и на региональном уровне. В связи с чем обосновывается необходимость выделять в отдельную группу нормативные правовые акты субъектов РФ в сфере применения информационно-цифровых технологий в сельском хозяйстве⁸³.

С развитием данной отрасли в условиях развития цифровизации и ее дальнейшей цифровой трансформации потребуется дальнейшее совершенствование базовых документов нормативного содержания, определяющих и уточняющих понятийно-категориальный аппарат цифровых технологий, применяемых в АПК и рыбохозяйственном комплексе, устанавливающих принципы государственного регулирования в них процессов цифровизации, меры обеспечения безопасности при применении различных цифровых технологий в сельском и рыбном хозяйстве, меры государственной поддержки, другие организационные, технологические и иные инструменты, обеспечивающие достижение на системной основе стратегических ориентиров, задач и показателей, направленных на достижение национальных целей развития РФ в АПК.

2.2. Современные проблемы цифровизации сельского хозяйства

Вопрос о цифровизации сельского хозяйства приобретает в последние годы особую актуальность ввиду необходимости повышения эффективности и устойчивости сельскохозяйственного производства, в том числе и в экологическом аспекте. Это требует масштабного изменения качества управления технологическими процессами, процедур принятия решений на уровне органов публичной власти и отдельных сельскохозяйственных товаропроизводителей. В результате предполагается не только использование в аграрном секторе экономики современных технологий (дроны, роботы и т. д.), но и новых методов работы с информацией, что требует разработки новых программных продуктов, позволяющих обобщать огромную массу информации, выстраивать точные прогнозы в сельском хозяйстве.

В результате ожидается масштабное применение фермерами и другими сельскохозяйственными товаропроизводителями новых промышленных и информационных технологий для повышения эффективности своей деятельности. Новейшие цифровые технологии позволят не только более эффективно обрабатывать поля или бороться с сорняками, но и повысить качество государственного и муниципального управления, наладить цепочку поставок сельскохозяйственной продукции с наименьшим числом посредников, что сделает ее стоимость более низкой, а саму продукцию более доступной для малоимущих групп населения. На мой взгляд, цифровое сельское хозяйство является частью концепции Индустрии 4.0. Однако технологические процессы сельскохозяйственного производства несколько отличаются от промышленных процессов, поскольку сельское хозяйство во многом определяется природными и биологическими факторами. В сферу цифрового сельского хозяйства будут входить все элементы сельского хозяйства, включая растениеводство и животноводство. Цифровизация мирового сельскохозяйственного сектора в итоге приведет к революции в отрасли, будет способствовать повышению эффективности, устойчивости и конкурентоспособности. В условиях острой конкуренции мировых сельскохозяйственных товаропроизводителей, а также климатического кризиса, повлекшего засуху и иные неблагоприятные погодные явления, перевод сельского хозяйства всех стран мира (включая Российскую Федерацию) на новые технологии станет важнейшим инструментом поддержания темпов роста мирового агропромышленного комплекса, а также обеспечения надежных экспортных перспектив национального аграрного сектора.

В 2015 г. ООН определила Цели устойчивого развития (ЦУР), в рамках которых цифровизация выступает одним из условий обеспечения более устойчивого ведения сельского хозяйства. В частности, улучшение мониторинга аграрных культур позволит заблаговременно выявить (или даже предотвратить) нашествия вредителей и вспышки заболеваний растений и животных; с ее помощью можно будет оптимизировать урожайность, сократить расход природных ресурсов, производить более качественные и полезные продукты.

В этих условиях большую роль в развитии цифровой экономики играет правовое обеспечение стремлений государства, что особенно важно в отраслях экономики, наиболее уязвимых с точки зрения национальной безопасности (к ним как раз и относится сельское хозяйство). Это требует продолжения совершенствования аграрного законодательства, определяющего основные направления государственной поддержки данного сектора экономики, однако уделяющего мало внимания законодательному закреплению конкретных стимулов и гарантий сельским товаропроизводителям (особенно малому бизнесу), решившим использовать цифровые технологии в сельском хозяйстве.

Понятие и значение цифровых технологий для сельского хозяйства. В научной литературе обращается внимание на необходимость различать термины «цифровое земледелие», «точное земледелие» и «интеллектуальное земледелие». Так, цифровое земледелие представляет собой интеграцию точного земледелия и интеллектуального земледелия, и достигается за счет внедрения интеллектуального программного и аппаратного обеспечения. Точное земледелие обычно определяется как технологически обоснованный подход к управлению сельским хозяйством, позволяющий наблюдать, измерять и анализировать потребности отдельных полей и культур. Интеллектуальное (умное) земледелие более ориентировано на использование данных, полученных из различных источников (исторических, географических и др.) в управлении деятельностью фермы. Цифровое сельское хозяйство может осуществляться посредством установки подключенных к сети «умных» устройств в рамках интернета вещей или на основе агротехнологий, реализуемых по модели «программное обеспечение как услуга». Когда оборудование передает данные по сети, оно становится «умным устройством» и становится частью интернета вещей. Последний включает использование датчиков, дронов, роботов и камер. Датчики, камеры и роботы устанавливаются на фермах и записывают данные. Поскольку интернет вещей использует аппаратное обеспечение, для эксплуатации оборудования требуются прочные технические знания, а также высокие затраты на обслуживание и настройку. Высокая стоимость капитальных вложений делает пока интернет вещей недоступным для большинства фермеров. Программное обеспечение как услуга – более экономичный и масштабируемый способ перехода на цифровое сельское хозяйство. Ведущие агротехнологические компании используют машинное обучение и спутниковый мониторинг для выполнения прогнозного анализа и предоставления индивидуальных отчетов и действенных идей непосредственно на экраны фермеров.

Интеллектуальная сельскохозяйственная облачная платформа довольно быстро набирает популярность среди агропредприятий, поскольку они могут оценивать и управлять своими технологическими операциями с помощью одного программного обеспечения, и это инвестиция с малыми рисками⁸⁴.

Большую роль в процессе цифровизации сельского хозяйства играет рост рынка использования роботов и дронов. В частности, рынок дронов в сельском хозяйстве эксперты оценивают в 32,4 млрд долларов. С помощью дронов можно создавать трехмерные карты для анализа почвы и проводить посадку семян; осуществлять полив сельскохозяйственных культур; вносить удобрения и производить опрыскивание растений, вести мониторинг урожая⁸⁵.

Цифровое картирование и технологии GPS позволяют вести точное земледелие, при котором различные удобрения и полив применяются к каждой конкретной части поля. Ожидается, что это приведет к более эффективному использованию ресурсов и повышению урожайности. Кроме того, процесс создания сельскохозяйственной продукции, от производства до распределения, будет оцифрован для улучшения контроля качества и прослеживаемости (возможности отслеживать перемещение продуктов питания). Потребители смогут получить доступ к информации о месте происхождения и процессе производства, что повысит их уверенность в безопасности продуктов питания.

Другие решения включают установку датчиков и устройств на сельскохозяйственных угодьях для сбора данных в режиме реального времени, которые можно анализировать и распространять по сети для регулирования аграрных процессов. Это используется в автоматизированном орошении, мониторинге скота и управлении складами. Искусственный интеллект на основе цифровых данных используется для поддержки принятия решений, таких как раннее прогнозирование вредителей и болезней и оптимизация времени сбора урожая. Это повышает производительность и устойчивость в сельском хозяйстве.

Еще одна новая технология по производству продовольствия заключается в использовании 3D-принтера для изготовления мясной и иной аграрной продукции. 3D-принтер – это устройство, позволяющее создавать трехмерные объемные предметы из различных материалов, используя цифровые компьютерные модели. 3D-принтеры могут применяться в самых различных сферах общественной жизни, включая образование, промышленность, медицину и сельское хозяйство. Сегодня технология изготовления мяса и мясных продуктов с помощью 3D-принтера является экспериментальной и в России пока еще массово не используется. Однако уже имеющиеся данные о первых случаях применения такой технологии говорят о том, что у нее большое будущее⁸⁶.

Между тем, как и любое сложное или высокотехнологическое решение, внедрение цифровых технологий в сельское хозяйство имеет не только преимущества, но и определенные риски, которые могут проявляться не сразу. К преимуществам будет относиться повышение экономической и экологической эффективности (принятие более обоснованных и прибыльных решений сельскими товаропроизводителями, рост урожайности); достижение экологической устойчивости (снижение воздействия на окружающую среду, уменьшение отходов); повышение конкурентоспособности отрасли на мировом рынке; улучшение условий труда фермеров (снижение физической и/или умственной нагрузки); повышение прослеживаемости (прозрачности) цепочек поставки аграрной продукции (что позволит потребителю делать более обоснованный выбор); сокращение издержек за счет интернет-торговли сельскохозяйственной продукцией, что уменьшит расходы на услуги различных посредников.

К числу рисков и проблем относится то, что во многих сельских районах нет надежного доступа к сети Интернет (что препятствует внедрению цифровых технологий в сельское хозяйство); многие фермеры недостаточно информированы о перспективах и выгодах цифровизации; существует проблема совместимости отдельных цифровых платформ; у многих сельскохозяйственных товаропроизводителей есть недостатки в образовании, и они не могут использовать цифровые технологии, даже если им их предоставить; внедрение цифровых технологий очень дорого, а у многих мелких фермеров нет на это денег; из-за опасений по поводу конфиденциальности данных, обмен ими между различными субъектами в сельскохозяйственном секторе может быть затруднен.

Одним из путей решения описанных выше проблем может стать использование цифровых двойников. Преимущества их применения в сельском хозяйстве позволяют повысить эффективность и производительность труда, сократить отходы и негативное воздействие на окружающую среду, улучшить возможности принятия решений для фермеров. Они могут предоставить платформу для тестирования новых методов и технологий ведения сельского хозяйства, снижая риск дорогостоящих и длительных процессов проб и ошибок.

Есть ряд проблем с их внедрением в сельском хозяйстве, включая потребность в надежном и безопасном подключении, обеспечении конфиденциальности данных и стоимости внедрения таких технологий. В целом же тенденция цифровизации в сельском хозяйстве принесет фермерам ряд инноваций, которые позволят им работать с большей эффективностью. Например, профессиональные производители, специализирующиеся на гербицидном земледелии, могут бороться с сорняками в тот момент, когда они начинают появляться. Это позволяет растениям развиваться равномерно, что приводит к равномерному созреванию во время сбора урожая. Помимо обеспечения успешной урожайности, это также освобождает время фермеров, и они могут сосредоточиться на ведении своего сельскохозяйственного бизнеса, т. к. им больше не нужно тратить свое время, энергию и усилия на мониторинг своих культур – вот где проявляются преимущества цифровизации. Кроме того, такие инновации, как роботизированные комбайны, которые работают исключительно на основе цифровых технологий, могут помочь фермерам на этапе сбора урожая, избавляя их от необходимости вручную собирать каждое растение по отдельности.

В перспективе облачные цифровые решения могут найти применение в аграрном кредитовании и агростраховании, предоставляя актуальные сведения об урожаях и рисках на фермерском участке. Например, фермер просит кредит, и банк изучает цифровой профиль фермера на предмет его урожайности и прибыли за последние десять лет. Если записи и прогнозы показывают, что фермер работает хорошо, и его урожайность будет хорошей, сумма кредита или страховки будет выше. С другой стороны, цифровое сельское хозяйство принесет пользу банкам и страховым компаниям, поскольку полученные данные будут точны и смогут помочь остановить выдачу невозвратных кредитов.

Не менее важным аспектом проблемы являются социальные риски цифровизации. В научной литературе отмечается, что технологии, направленные на автоматизацию производства и повышение его эффективности, могут лишить работы фермеров и сельскохозяйственных рабочих, исключить или дискриминировать тех, кто не обладает цифровой грамотностью. Это может иметь негативные последствия для спроса на сельскую рабочую силу⁸⁷. Российские авторы указывают на другой аспект проблемы – в нашей стране фиксируется дефицит специалистов в разных сферах сельскохозяйственной деятельности, констатируется низкий уровень их образования⁸⁸. Таким образом, внедрение цифровых технологий в процессы управления сельским хозяйством и в практическую деятельность самих товаропроизводителей (или обслуживающих отрасль предпринимателей) позволит решить ряд социально-экономических задач (прогнозировать изменение погодных условий, улучшить борьбу с сорняками и вредителями, экономно использовать электроэнергию, наблюдать за поведением животных и т. д.). Благодаря этому сельские товаропроизводители смогут принимать более верные решения, позволяющие оптимизировать и само производство сельскохозяйственной продукции, и ее реализацию.

Цифровизация будет способствовать решению ряда социальных проблем села, улучшая доступ сельских жителей к культурным, образовательным и медицинским услугам. Достижение этих целей потребует решения вопроса о взаимосвязи множества баз данных, имеющих отношение к сельскому хозяйству, включая информацию о характеристике семян, климатических и погодных условиях, состоянии почв, принятых фермерами управленческих решениях и т. д. Взаимосвязь права и цифровизации в сфере ведения аграрного производства проявит себя в установлении правовых основ для внедрения цифровых технологий на всех этапах сельскохозяйственной деятельности (включая продажу сельскохозяйственной продукции), а также в закреплении правовых стимулов для производителей, продавцов сельскохозяйственной продукции и потребителей при использовании новых электронных форм аграрной торговли⁸⁹.

Правовое регулирование цифровизации сельского хозяйства в Российской Федерации. Цифровизация в сфере ведения сельскохозяйственного производства является частным случаем более масштабной государственной стратегии цифровизации экономики страны в целом. Данному вопросу посвящено Распоряжение Правительства от 28.07.2017 № 1632-р, которым была утверждена национальная программа «Цифровая экономика Российской Федерации». Как следует из данного политико-правового акта, реализация данной программы позволит повысить конкурентоспособность продукции, а также обеспечит экономический рост и повышение уровня жизни граждан. Благодаря цифровизации товары и услуги станут более доступными, повысится уровень информированности и образованности граждан, получит развитие высокотехнологичный бизнес. Эти и многие другие цели и задачи имеют самое прямое отношение к аграрному сектору экономики, для которого цели и задачи цифровизации представлены в политико-правовых актах как уровня правительства⁹⁰, так и в ведомственных актах планирования Министерства сельского хозяйства РФ.

В указанных актах мы видим поэтапный план внедрения цифровизации в аграрную деятельность, индикаторы, целевые показатели, перечень участников такой программы (ответственные органы публичной власти), анализ текущей ситуации с описанием ожидаемых результатов цифровизации и т. д. Реализации поставленных Правительством РФ и Минсельхозом задач будут способствовать как цифровые технологии, ориентированные исключительно на развитие аграрного сектора (например, Единый реестр крестьянских [фермерских] хозяйств, который ведет Министерство сельского хозяйства РФ), так и цифровые технологии, имеющие более рамочный характер, используемые в других секторах экономики (например, Единый государственный реестр недвижимости включает информацию о правообладателях недвижимости, ограничениях прав на нее и т. д. как в городе, так и в сельской местности). Вместе с тем, на уровне федеральных законов (НК РФ, Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства» и др.) отсутствует четкий механизм реализации поставленных политико-правовых целей (льгот по налогам, механизма предоставления субсидий, льготных кредитов сельскохозяйственным товаропроизводителям, которые достигли определенного уровня цифровизации). Нет четкой правовой базы и для проведения электронного картографирования сельскохозяйственных земель (создания электронных паспортов полей), планов выпуска нового поколения аграрных дронов и датчиков, развития систем ГЛОНАСС и GPS, управляющих процессами растениеводства и др. Остается непонятным и правовой статус роботов, вопросы возмещения вреда, причиненного роботом-трактором или коровой, которая свободно пасется, и контроль за которой осуществляется с использованием дистанционных автоматизированных технологий. Отдельным вопросом является отсутствие четкой правовой стратегии создания «цифровых деревень», позволяющих облегчить доступ сельских жителей к основным благам цивилизации. В настоящий момент Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства» включает в себя (как одну из мер государственной поддержки) информационное обеспечение государственной аграрной политики, но данное направление требует уточнения и конкретизации. Представляется, что закон должен быть дополнен специальной главой, включающей конкретные меры по государственному стимулированию цифровизации аграрного сектора (льготы по налогам, кредитованию, развитию информационного сектора поддержки сельского хозяйства, образования, системы координации работы органов сельскохозяйственного управления всех уровней между собой, а также с общественностью и сельскохозяйственными товаропроизводителями, мер в сфере планирования развития цифровизации аграрного сектора и т. д.). Требует решения и ряд административных проблем, например, в части полетов дронов над полями фермеров. Внесение изменений в федеральные законы и уточнение механизма реализации цифровой трансформации сельского хозяйства позволит проследить путь каждого рубля, направляемого на государственную поддержку агробизнеса, повысится ответственность местных и отраслевых органов управления сельским хозяйством. В ходе разработки проектов российских нормативных актов в сфере цифровизации сельского хозяйства необходимо конкретизировать их юридическое содержание и учитывать конкретные модели цифровых технологий, планируемых к использованию или уже используемые в сельскохозяйственном производстве, а также опыт цифровизации аграрного сектора в других странах. Необходимо продумать баланс публичных интересов государства и частных интересов фермеров при создании открытой платформы, способной объединить сервисы для фермера и государства, обеспечить прозрачность и конфиденциальность сельскохозяйственных сведений или данных при их получении, сборе и обработке. Должны быть созданы правовые предпосылки для наращивания производства экологически чистой продукции, пользующейся большой популярностью у потребителей, и ее реализация с применением цифровых технологий⁹¹.

Между тем даже в отсутствие нормативно-правовой базы с каждым годом мы видим все больше практических примеров внедрения цифровых технологий аграрными товаропроизводителями России. Например, в группе компаний «Агро-Белогорье» применяется цифровой учет воды, что позволяет более чем на 10% сократить расход воды и оптимизировать количество стоков, используется электронный