Е. А. Брылева

Социальная политика государства:
от призрения к благотворительности

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК [323.2+349.3](470+571)

ББК 66.3(2)0+67.405(2)

Б89

Автор:

Брылева Е. А.

Рецензенты:

Ромашов Р. А., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, профессор кафедры теории права и правоохранительной деятельности Санкт-Петербургского гуманитарного университета профсоюзов;

Васева И. С., кандидат исторических наук, старший преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин Пермского института ФСИН России, майор внутренней службы.

В монографии осуществляется ретроспективный анализ формальных, содержательных, инструментальных аспектов социальной политики государства, прошедшей в своем генезисе путь от государственного призрения российских подданных до государственной благотворительности, основанной на принципах социального равенства и личного достоинства.

Рассматриваются вопросы социального призрения с акцентированием внимания на понимании и механизме правового обеспечения тюремного патроната в отношении осужденных Российской империи.

Законодательство приведено по состоянию на 1 сентября 2024 г.

Издание рекомендуется для студентов, аспирантов, преподавателей юридических факультетов, всех интересующихся историей отечественного государства и права.

УДК [323.2+349.3](470+571)

ББК 66.3(2)0+67.405(2)

© Брылева Е. А., 2024

© ООО «Проспект», 2024

ВВЕДЕНИЕ

В современной России существует запрет на обязательную идеологию, которая объединяла бы бо́льшую часть общества. Это можно научно обосновать: наше государство — это многонациональный организм, где у каждого народа есть свои обычаи и традиции. Накал обстановки в политике и проблемы в части, составляющей экономику государства, наводят на мысль о необходимости укрепления гражданского общества, создания для граждан объединяющей идеи.

Цикличность процессов, происходивших в мире, давно доказана. Необходимо обратиться к первоисточникам, правовым обычаям и традициям, дабы показать движение в будущее. Таковым примером является благотворительность. Она, как отмечал Президент Российской Федерации, всегда являлась «базовой ценностью, мощнейшим ресурсом развития России, консолидации общества, обеспечения социальной и межнациональной гармонии»¹.

Тема благотворительности поднималась еще в 2019 г.: Общественной палатой было выдвинуто предложение о включении в общий курс школьной программы таких тем, как благотворительность и милосердие. Данный орган предложение свое обосновал тем, что невозможно не оценить ту положительную часть, которую данные темы «приносят с собой» в круги гражданских объединений, так как «бескорыстная помощь ближнему — это универсальная ценность для всех цивилизаций, культур и религий»². В своем докладе в качестве положительного примера был взят опыт города Санкт-Петербурга, где школьники приняли массовое участие в мероприятии «Белый цветок», на котором проводились «Уроки доброты». Результатом данной благотворительной акции стало более 70 000 поделок в форме белых цветов, созданных в поддержку своих сверстников, имеющих ряд тяжелых заболеваний. Идея Общественной палаты была принята и вписалась в направление развития России, заданное Президентом РФ, подчеркнувшим необходимость по-новому посмотреть на образовательную систему в нашей стране, больше уделяя внимание воспитательному процессу. Последствиями отхода от общепринятого советского образования являются недобросовестное поведение учеников, отказ от выполнения принятых в обществе норм, а также девиантное поведение в образовательных организациях, сопровождающееся расстрелами и нападениями.

Таким образом, внедрение в образовательную программу — не только школ, но и иных организаций — тем благотворительности и милосердия будет благоприятным решением для воспитания подрастающего поколения, создания ориентира его деятельности в сфере духовного и нравственного развития всей России³.

Несмотря на актуальность проблематики исследования, число исследований благотворительности, в первую очередь с точки зрения юридической, к сожалению, незначительно⁴. В большинстве своем данный аспект исследован с точки зрения социологии⁵, культурологии⁶, экономики⁷. Наибольший пласт работ представлен исследованиями с исторической точки зрения⁸.

При написании данного монографического исследования были использованы работы классиков теории государства и права, таких как Т. Н. Радько, В. В. Лазарев, Л. А. Морозова⁹, А. В. Поляков, Е. В. Тимошин, Р. А. Ромашов¹⁰, Е. И. Темнов¹¹, Т. В. Синюкова¹², Д. Гранин¹³, Р. С. Байниязов¹⁴, А. И. Экимов¹⁵, А. И. Брызгалов¹⁶, О. В. Мартышин¹⁷, В. А. Четвернин¹⁸, В. М. Корельский¹⁹, В. П. Кохановский, В. И. Пржленский, Е. А. Сергодеева²⁰, В. М. Баранов, В. В. Першин, М. В. Баранова²¹.

Соединив все известные нам сведения в одну классификацию, можно говорить о том, что исторически благотворительность в России подвергалась различным изменениям, претерпев все особенности строения общества в том или ином периоде, и берет свое начало со времен подаяния и милостыни, которые позже перерастут в большее — создание специализированных учреждений, ориентирующихся на правовом регулировании благотворительных фондов.

В развитии системы благотворительности можно условно выделить три периода и несколько этапов.

I период — доимперский, включает:

– 1-й этап, состоящий из двух подэтапов:

1) середина IX — середина XII в. (Киевская Русь) — Крещение Руси, правление князя Владимира, который кормил на княжеском дворе нищих, открывал первые больницы и посылал продукты больным;

2) середина XII — XVII в. (период раздробленности) — каких-либо узаконений, касавшихся организации благотворительной деятельности, не появилось;

– 2-й этап — имперский, состоящий из двух подэтапов:

1) с XVIII в. до реформы 1861 г. (в этот период зарождаются и развиваются государственные формы благотворительности; формируются и функционируют две формы социальной помощи: создание приютов и богаделен как закрытых учреждений и назначение пособия нуждающимся);

2) 1860-е гг. — начало XX в., когда благотворительность превращается в важное общественное движение. (К концу XIX в. в России существовало более 14 000 благотворительных организаций. При этом имелось поощрительное законодательство, направленное: 1) на снижение налогообложения; 2) создание системы мер морального стимулирования. Даже в период 1912‒1917 гг. Всероссийским союзом учреждений, обществ и деятелей по общественному и частному призрению издавался журнал «Призрение и благотворительность в России».)

II период — советский: после 1917 г. до 1990-х гг. Этот период отмечается отсутствием на практике благотворительности, замененной понятием шефства. Градообразующие предприятия шефствовали над детскими домами, колониями, заводами, воинскими частями и т. д.

III период — современный (с 1990 г.), который включает скачок социального расслоения и развитие нормативно-правового регулирования благотворительности²².

Если говорить об историографии вопроса, то, безусловно, можно выделить пореформенный период. На рубеже XIX–XX вв. появились отдельные труды, специально посвященные истории развития благотворительности в России; их авторы были едины в выделении основных этапов благотворительного движения, в определении периода буржуазных реформ 1860–1870-х гг. в России в качестве исторического рубежа, с которого благотворительность приобретает широкий общественный характер²³.

В России на рубеже ХIХ‒ХХ вв. выходили специальные журналы, посвященные благотворительности, ее различным видам: «Детская помощь» (1885‒1894), «Вестник благотворительности» (1897‒1902), «Трудовая помощь» (1897‒1917), «Призрение и благотворительность в России» (1912‒1917), содержащие многоплановую информацию о различных сторонах благотворительной деятельности. Вопросы благотворительности неизменно присутствовали и на страницах газет. Общие обзоры печатались в журналах «Уральское хозяйство», «Русская школа», «Пермские губернские ведомости», «Оренбургские губернские ведомости»; исторические очерки о благотворительности края встречаются в газетах: «Екатеринбургская неделя», «Пермская земская неделя», «Уральская жизнь», «Уральский край», «Зауральский край», «Наш Урал», «Урал»²⁴.

Совершенно справедливо отмечают авторы монографии С. И. Кубицкий, Л. Ф. Бабкина, А. В. Власова при анализе дореволюционной литературы, что проблема благотворительности освещена преимущественно в описательном плане, без достаточного глубокого исторического анализа²⁵. В связи с определенной идеологической направленностью, в советский период исследование вопросов благотворительности носит «попутный характер», однако в то же время в рамках методологии была проделана большая аналитическая работа, высвечены ранее неизвестные стороны социальной политики и социальных отношений.

Третий этап характеризуется бурным всплеском интереса к благотворительной деятельности, причем как в общероссийском масштабе, так и на региональном уровне.

При этом наметились следующие тенденции:

1) смена идеологического контекста, использование марксисткой и «антимарксисткой» идеологии в работах, при этом старая идеология представляется в негативном ключе;

2) изменение характера исследований, которые направлены теперь в большей степени на удовлетворение интересов конъюнктуры, чем на объективный анализ и выявление закономерностей развития.

Исследование проблем благотворительности в настоящее время стимулируется усиленной разработкой истории отечественного предпринимательства. Стремление дать объективную оценку роли российской буржуазии в жизни российского общества середины ХIХ — начала ХХ в. обусловило особый интерес к вопросу размеров и мотивов благотворительной деятельности²⁶. В этом отношении архивные документы и материалы периодической печати представляют собой значимый массив источниковой базы, в полной мере не оцененный исследователями.

Что касается источниковой базы исследования, то первую группу документов составляют архивные материалы общероссийского масштаба: Российского государственного исторического архива (РГИА) — ф. 768 (Императорское человеколюбивое общество), ф. 769 (Комитет попечения о беспризорных детях), ф. 1405 (Министерство юстиции, Министерство внутренних дел); ФКУ «Государственный архив Российской Федерации» (ГАРФ) — ф. 102, оп. 127–153, 304, 35 852 ед. хр., 1880–1917; ф. 123, 2 оп. (Общество попечительное о тюрьмах); в плане исправительных учреждений для несовершеннолетних рекомендованы к изучению ф. 1188, 1 оп., 1904–1911 (Постоянное бюро съездов русских исправительных заведений), ф. 6787, 1 оп., 118 ед. хр. (Министерство государственного призрения Временного правительства, 1917), ф. 6787, 1 оп., 118 ед. хр., 1917–1918.

Исторические источники регионального уровня по изучению проблем истории благотворительности весьма многообразны и обширны по составу и происхождению, вместе с тем их можно сгруппировать.

Прежде всего, это массив архивных документов. В Государственном архиве Пермского края (далее — ГАПК) на хранении имеется комплекс, состоящий из порядка 1880 документов, посвященных вопросам дела благотворительности и общественного призрения в разные исторические периоды на территории Пермской губернии.

Деятельность городских обществ и комитетов губернского города отражена в материалах следующих фондов.

Правление Пермского общества приказчиков и служащих торгово-промышленных предприятий (4 ед. хр.). В фонде хранятся заявления о вступлении в члены общества, личные счета, список и адреса членов общества, отчет о деятельности Екатеринбургского городского общества вспоможения приказчиков за 1913 г. Общество действовало в соответствии с уставом, возглавлялось правлением, выполняло функции кассы взаимопомощи. Прекратило деятельность на основании циркуляра Народного комиссариата финансов от 10 октября 1918 г. «О ликвидации обществ взаимного кредита».

Пермское церковно-археологическое общество (далее — ПЦАО) (12 ед. хр.)²⁷. В фонде представлены копия указа Синода и отношение Комиссии для описания Синодального архива о создании местных епархиальных церковно-археологических учреждений, представлении отчетов об их деятельности и выпуске печатных изданий; проект устава общества [1911]; подписные листы для сбора пожертвований в пользу общества по Градо-Соликамскому и 2-му благочинному округам Соликамского уезда, 5-му округу Осинского уезда и округу единоверческих церквей Красноуфимского уезда на 1915 г.; переписка с благочинными округов, приходскими священниками о наличии письменных и вещественных церковных древностей.

Деятельность ПЦАО включала несколько основных направлений: 1) собирание, изучение и сохранение памятников церковной старины; 2) создание музея общества (древнехранилища); 3) публикацию материалов и исследований по истории Пермской епархии. Уже при открытии общества в 1912 г. в «Пермских епархиальных ведомостях» было опубликовано обращение к местному духовенству с призывом о предоставлении в комитет сведений о памятниках церковной старины в губернии и высылке в его адрес древних книг и церковной утвари для организации музея.

Пермский городской пожарный комитет и Правление Союза общества помощников врачей Пермской губернии (42 ед. хр.)²⁸. Фонд включает устав, протоколы, циркуляры, список членов и др. Общество действовало согласно уставу, вело дела губернского союза, образованного 15 августа 1917 г. на основании постановления Временного правительства от 12 апреля 1917 г. «О собраниях и союзах» и входившего во Всероссийский союз союзов помощников врачей. Осуществляло защиту профессиональных прав и интересов, координировало деятельность уездных, городских и ведомственных союзов. Прекратило деятельность после организации 18 августа 1919 г. губернского Медико-санитарного профессионального союза.

Уездные комитеты представлены документами:

Пермская уездная комиссия губернского отделения комитета Великой княгини Елизаветы Федоровны по оказанию помощи лицам, призванным на войну (1 ед. хр.)²⁹. В фонде хранится одно дело, в котором находятся карточки обследования материального положения семей, призванных на войну. Комиссия создана в соответствии с указом от 11 августа 1914 г. «Об образовании Верховного совета по призрению семей лиц, призванных на войну, а также семей раненых и павших воинов» и Положением о Комитете Елисаветы Федоровны. Состояла в ведении комитета, подчинялась губернскому отделению. Согласно постановлению Временного правительства от 25 июля 1917 г. «Об упразднении Верховного совета», передана в ведение Министерства государственного призрения³⁰. Занималась организацией благотворительной помощи семьям призванных на войну. Прекратила деятельность на основании постановления Народного комиссариата по внутренним делам от 12 января 1918 г. «О пайках семействам призванных на военную службу и о суточных эвакуированным».

Пермский губернский комитет по сбору пожертвований представлен фондами на приобретение судов добровольного флота под председательством Пермского губернатора (1 ед. хр.) и на военный воздушный флот (1 ед. хр.)³¹.

Попечительства представлены фондами: Комитета для попечения о погоревших жителях (1 ед. хр.) города Перми; Пермского губернского попечительства о детских приютах Ведомства императрицы Марии (34 ед. хр.), ф. 144, оп. 1³²; Пермского губернского комитета попечительства о народной трезвости (85 ед. хр.), ф. 67; Пермского губернского комитета попечительного о тюрьмах общества, ф. 523, оп. 1³³; Пермского уездного попечительства по призрению семейств нижних чинов, ф. 107, оп. 1.

Широко представлены фонды благотворительных учреждений и органов.

Выбор этих исторических источников дает возможность через обращение к фактам создания и деятельности благотворительных обществ, деятельности представителей различных сословий дать ретроспективный анализ благотворительности на региональном уровне, а также удостовериться в объективности и достоверности данных, отраженных в статистических материалах, отчетах и сообщениях, официальных изданиях, трудах общественных деятелей.

Особый интерес представляют донесения, рапорты заводовладельцев в Приказ общественного призрения, городским и губернским чиновникам относительно пожертвований средств, строительных материалов, а также ведомости с расходами, проектная документация относительно устройства благотворительных учреждений³⁴.

В связи с тем, что деятельность подобных учреждений носила разрешительный характер, а порядок открытия любого рода благотворительных организаций и заведений включал постоянный контроль, это порождало массу документации планирующего и отчетного характера, подлежащей обязательному опубликованию. Сюда следует отнести отчеты обществ и организаций, материалы губернского земства. Согласно документам, хранящимся в фонде Пермского местного управления Российского общества Красного Креста, регулярно направлялись запросы о членах общества, используемых зданиях, помещениях, а также о расходовании средств. Например, циркуляром Главного управления в адрес окружных и местных управлений и общин сестер милосердия от 23 июля 1907 г. № 10 сообщается, что управлением ежегодно выделяются «на оплату долгов, строительные и хозяйственные нужны весьма значительные единовременные пособия». В связи с этим уточняется порядок предоставления отчетной документации, иначе это идет «вразрез с элементарными требованиями о контроле подотчетных сумм»³⁵.

Следует также отметить материалы фонда Пермского местного управления Российского общества Красного Креста (87 ед. хр.)³⁶.

Общество создано в соответствии с Указом от 3 мая 1867 г. «Устав состоящего под Высочайшим покровительством Ее Императорского Величества Государыни Императрицы Общества попечения о раненых и больных воинах», преобразовано в управление согласно Указу от 20 июля 1879 г. «О наименовании Общества попечения о больных и раненых воинах „Российским обществом Красного Креста“ и об изменении некоторых статей Устава сего Общества». Общество состояло в ведении Главного управления Центрального общества. Занималось организацией помощи раненым и пострадавшим от стихийных бедствий, контролировало деятельность местных комитетов и попечительств. Упразднено на основании декрета СНК от 9 января 1918 г. «О передаче имущества и капиталов учреждений Красного Креста и Всероссийского союза городов в государственную собственность». Данный фонд отличает большой массив документов, в частности циркуляры и распоряжения Главного управления Российского общества Красного Креста об организации деятельности местных обществ; журналы заседаний за 1899‒1910 гг.; годовые отчеты о деятельности, в том числе финансовые; отчеты уездных попечительств об оказании помощи пострадавшим от неурожая 1898 г.; дела об открытии местного комитета Российского общества Красного Креста на Невьянском заводе Екатеринбургского уезда, организации Пермского врачебно-санитарного отряда Красного Креста, устройстве амбулаторной лечебницы в с. Житниковском Шадринского уезда, учреждении Пермской Надеждинской общины сестер милосердия и отчеты общины за 1909 г. и 1910 г. Особый интерес представляет переписка с местными учреждениями Российского общества Красного Креста, военными учреждениями и органами местного самоуправления об учреждении Комиссии по организации медицинской помощи населению при появлении эпидемических заболеваний, выборе членов попечительского совета Пермской Надеждинской общины, открытии общины сестер милосердия в Нижнем Тагиле Верхотурского уезда, организации сбора пожертвований пострадавшим от неурожая, выдаче пособий больным и раненым, деятельности уездных попечительств и др.

Представленные в фонде документы государственного и регионального уровня позволяют проследить, как реализовывались указания на местах, а также как происходило внедрение новых практик в регионах и их включение в общероссийский контекст.

Исследуемая проблема обеспечена многообразным массивом документальных материалов, но насыщенность источниками отдельных аспектов проблемы неоднородна. Так, фонд Пермского губернского попечительного о тюрьмах комитета содержит лишь три дела, весьма скромных по объему и числу документов³⁷.

Комитет состоял в ведении Всероссийского общества, наблюдал за соблюдением правил содержания заключенных и снабжением, контролировал работу уездных отделений.

В частности, известен состав членов комитета по состоянию на 1 апреля 1916 г. Любопытно, что, помимо губернатора, прокурора, тюремного инспектора, городского головы и губернского секретаря, в состав входили ветеринарный инспектор, управители заводов, главноуправляющие Платоновыми и Николае-Святительскими приисками анонимной компании.

В фонде имеются журналы заседаний, требовательные ведомости на выдачу жалованья служащим конторы Пермской губернской тюрьмы, больницы и церкви.

Вторая группа источников — это периодические издания, где проблематика представлена в ином контексте. На страницах губернских и уездных газет имеются разноплановые данные о различных аспектах деятельности благотворительных организаций. Здесь же находим сведения о сборах пожертвований, оказании социальной помощи³⁸.

Третья группа источников содержит официальные документы, нормативные акты, представляющие собой законодательно закрепленные правила и нормы.

Большое количество источников и незначительное исследование данного вопроса с позиции юриспруденции подчеркивает актуальность и своевременность данной работы.

Цель данного монографического исследования — проанализировать правовые тенденции развития отечественной системы призрения от момента зарождения до ее современного этапа, выявить проблемные вопросы и предложить пути решения.

В рамках исследования применялись как общенаучные, так и специальные методы: социологический, системный, структурно-функциональный, конкретно-исторический, статистический; общелогические методы теоретического анализа и узкоспециализированные методы сравнительного правоведения и технико-юридического анализа.

В основе методологии исследования положен институциональный анализ.

Идеологи институционализма относили к институтам социальные, политические, экономические явления: государство, общество, социальные группы, корпорации и др.³⁹

В гуманитарных науках под институтом понимаются «устанавливаемые людьми ограничения, которые структурируют политическое, экономическое и социальное взаимодействие, неформальные (запреты, табу, обычаи, традиции, кодексы чести и т. д.) и формальные правила (конституции, законы, права собственности и т. д.), а также система санкций за их несоблюдение» (Д. Норт), структурные ограничения (A. Шидлер), формальные правила, процедуры согласия, стандартно действующие практики, структурирующие отношения между индивидами (П. Холл), и др.⁴⁰

Институционалистов, как полагает ученый А. А. Дегтярев, ссылаясь на зарубежных коллег⁴¹, интересуют все государственные и социальные институты, которые формируют способы выражения политическими факторами своих интересов и структурирования их отношений власти с другими группами и социальными общностями⁴².

В данном исследовании социальным институтом выступает институт благотворительности.

Глава 1. ГЕНЕЗИС СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА

§ 1. Социальное призрение и государственная благотворительность: сравнительный анализ терминологии

До конца XIX в. четкого различия между благотворительностью и общественным призрением не прослеживается.

Анализируя понятие «благотворительность», ряд авторов отмечают, что данный термин впервые был введен в оборот Н. М. Карамзиным. На понимание определения благотворительности влияет много факторов. Например, в каком промежутке времени происходит данное действие, какие в это время интересы и идеи общества, каково понимание термина «милосердие» и наличие установленных в обществе традиций. Как отмечал В. О. Ключевский (у которого есть свой проект, связанный с темой благотворительности, — «Добрые люди Древней Руси»), на вопрос о понятии словосочетания «делать добро ближнему» можно ответить по-разному, все зависит от количества людей, находящихся под влиянием вопроса. Если данных людей вы поставите непосредственно перед проблемами, требующими ответа на вопрос: «А что делать?», найдутся желающие помочь, те, кому небезразлична ваша ситуация⁴³.

Принятое в обществе еще со времен Древней Руси понятие благотворительности трактуется как оказание бескорыстной, добровольной помощи (чаще всего материальной) в любом виде деятельности лицам, нуждающимся в помощи. В средневековой Руси было принято выполнение христианского долга или же спасение души. Утерян данный принцип не был, им пользуются и по сей день, но появилась необходимость в более детальном и точном ответе на вопрос о понятии благотворительности, ведь роль данного явления возросла и стала восприниматься как средство оказания гуманитарной помощи.

В начале XIX в. «Словарь Академии Российской, по азбучному порядку расположенный» трактовал «благотворение» как «благодеяние, оказывание добра другому»⁴⁴. Это определение не указывает именно на социальный характер помощи, но в том же словаре приводится часто использовавшийся термин «призирать», «призреть», т. е. «принимать о ком попечение, брать кого в свое покровительство, благодетельствовать кому»⁴⁵. В данном определении прослеживается социальный характер оказания помощи.

Ряд исследователей в области благотворительности называют три ее принципа: добровольность, безвозмездность и личное дело каждого человека.

В современной научной литературе распространено правовое определение благотворительности, т. е. добровольной деятельности граждан или юридических лиц по бескорыстной (безвозмездной или на льготных условиях) передаче гражданам или юридическим лицам имущества, в том числе денежных средств, по бескорыстному выполнению работ, предоставлению услуг, оказанию иной поддержки.

Наиболее характерной чертой, определяющей социальную роль благотворительности, является ее опережающий, социально новаторский характер по отношению к соответствующей деятельности государства.

Таким образом, проблема определения понятийного аппарата в области истории помощи и взаимопомощи требует своего дальнейшего изучения.

Призреть — значит приблизить, озаботиться нуждами ближнего своего, что, безусловно, имеет несколько другой ракурс, чем западная модель с ее духом капитализма и протестантской этикой⁴⁶. М. В. Фирсов отмечает, что «философия призрения» становится на многие столетия определяющим подходом в отечественной модели помощи. М. В. Фирсов⁴⁷ также указывает на идеологический характер призрения, называя его «идеологемой помощи», которая включает государственный концепт общественного призрения, концепт покровительства как защиты, концепт светской благотворительности, концепт всесословной государственной помощи.

Государственный концепт сформулирован в ряде документов, таких как Наказ о новом Уложении (1773): гражданское общество, как и всякая вещь, требует известного порядка, указывает на необходимость заботы о благосостоянии народа и критикует дворянство за сбор своих доходов, который уменьшает народ и земледелие⁴⁸.

Более того, Екатерина II в своем Наказе подчеркивает необходимость воспитания в юношестве «соболезновения о бедных, несчастливых и отвращения от всяких предерзостей»⁴⁹. Кроме того, подаяние милостыни нищему на улице не может почитаться исполнением обязательств правления, долженствующего дать гражданам надежное содержание, пищу, приличную одежду и род жизни, здравию человеческому не вредящий⁵⁰.

Концепт покровительства формируется в начале XIX в. Покровительствовать — значит защищать, предоставлять защиту слабым и немощным людям. Так, общество «для вспомоществования истинно бедным» рескриптом Александра I на имя камергера А. А. Витовтова от 16 мая 1802 г. поначалу существовало в основном в виде двух самостоятельных комитетов — Медико-филантропического и Попечительства о бедных. Медико-филантропический комитет получил при создании от правительства единовременно 15 000 руб. ассигнациями и ежегодную субсидию 5400 руб. Значительные средства, с разрешения императора, поступали по подписке от частных лиц. Члены комитета жалования не получали, но врачи и обслуживающий персонал состояли на жаловании комитета (врачи получали от 500 до 1000 руб. ассигнациями в год).

Но и идеологема христианского милосердия была близка всему населению, от низшего до высшего сословия.

Концепт светской благотворительности связан с рациональными принципами общественной пользы; здесь можно, утверждает М. В. Фирсов, говорить о зарождении просветительского рационализма. Такие подходы были характерны для деятелей Общества посещения бедных, которое возглавлял В. Ф. Одевский. Обосновывая принципы благотворительного общества, он, в частности, писал: «Помогайте… не наудачу, но умом и сердцем, рассмотрите истинную нужду просящего и удовлетворите именно той нужде, сколько можете. Разумеется, это совсем нелегко, соединено с некоторыми затруднениями, заботами… Кинуть грош или рубль и отвернуться — несравненно покойнее и удобнее, но такого рода благотворительность похожа на философию калмыка, который помажет своего болванчика жиром и спокоен, думает, что сделал истинное доброе дело»⁵¹.

Призрение в России как процесс включало просвещение, образование, медицину, политику, выступало объединяющей формой, парадигмой, где нашли свое развитие все вышеуказанные процессы. Отсюда мы наблюдаем разорванность «понятийного сознания», когда социальную работу идентифицируют с социальной педагогикой, социальным обеспечением, социальной медициной⁵². М. В. Фирсов абсолютно обоснованно указывает на то, что зрелость гражданского общества определяет не только развитое законодательство, защищающее права отдельного гражданина, но и наличие благотворительных организаций, чья деятельность направлена на те болезни, которые не может, в силу разных причин, локализировать государство.

Чтобы прояснить положение с благотворительностью в России в советский период, стоит обратиться к Большой советской энциклопедии: «Социальному строю СССР чуждо понятие благотворительности. В СССР в государстве организован именно тот класс, который при капитализме является главным объектом буржуазной благотворительности. Поэтому принципы, на основе которых пролетарское государство оказывает помощь нуждающимся членам класса, им представляемого, не имеют ничего общего с благотворительностью. Хотя в наших условиях имеет место еще ряд явлений, свойственных капиталистическому хозяйству, безработица, в известной мере влияющая на развитие нищенства, беспризорности и т. д, и это вызывает необходимость помощи затронутым этими явлениями членам общества, однако эта помощь осуществляется в порядке социального законодательства и по своему социальному смыслу не подходит под понятие благотворительности»⁵³.

В «Толковом словаре живого великорусского языка» В. И. Даля, впервые выпущенном в 1861–1867 гг., указано: «Благотворительный о человеке: склонный к благотворению», т. е. «готовый делать добро, помогать бедным»⁵⁴. В. И. Даль упоминает и о благотворительном «учреждении, заведении: устроенном для призрения дряхлых, увечных, хворых, неимущих или ради попечения о них». «Призирать», или «призревать, призреть, призрить», по В. И. Далю, — «принять, приютить, пристроить, дать приют и пропитание, взять под покров свой и озаботиться нуждами ближнего». Так, В. И. Даль указывает на социальное значение благотворительности, отдельно упоминая о призрении.

В «Энциклопедическом словаре товарищества братьев Гранат» (1911) появляется следующая формулировка: «Благотворительность, как форма помощи, в отличие от обязательного общественно-государственного призрения, носит факультативный характер. Она явилась ответом на непосредственные запросы жизни. Благотворительность и является самым элементарным, непосредственным и добровольным актом помощи, которую оказывают неимущим частные лица и общество»⁵⁵.

В начале XIX столетия начал использоваться и термин «общественное призрение». В изданном в 1818 г. Министерством внутренних дел сборнике материалов «Об общественном призрении в России» оно определяется как «устроение пристанища для бедных, больных, вдов и сирот, доставление им и всем нуждающимся пропитания, покрова, пособия и вообще призрения»⁵⁶.

В статье «Призрение общественное» подчеркивается: «…организация в общественном призрении проявляется двояким способом: по отношению к получающим помощь и к оказывающим ее»⁵⁷. Общественное призрение рассматривается как задача общины, земской единицы. Соответственно, главной мотивацией призрения является «сознание гражданской солидарности между членами общины, общественный интерес, забота правительства о благе населения», однако не уточняется, что́ в общественном призрении является функцией общества и что́ — государства. В статье «Россия» в разделе «Общественное призрение и благотворительность» тоже не указано, каковы принципиальные различия между этими понятиями⁵⁸.

В итоге рассмотренные вопросы до сих пор носят дискуссионный характер. А. Р. Соколов отмечает противоречивость в трактовке терминологии данной проблемы. Многочисленные споры вызывают вопросы определения понятий в области помощи и взаимопомощи, в частности «общественное призрение» и «благотворительность», а также появления и развития данных терминов, их общие черты и различия между ними⁵⁹.

Так, «призрение» словарь Брокгауза и Эфрона определяет как культурную форму благотворительности. Первичная форма последней есть подаяние милостыни нищему, встречающееся в самые отдаленные времена, например уже в эпоху, описываемую Гомером, и впоследствии возведенное в религиозную обязанность. От милостыни общественное призрение отличается организацией, мотивами и целями. Организация в общественном призрении проявляется двояким способом: по отношению к получающим помощь и к оказывающим ее. Милостыня по существу своему не поддается организации, она подается тому, кто протягивает руку, хотя он мог бы эту руку приложить и к труду; общественное же призрение простирает свою помощь на тех только, кто не в состоянии себя призреть и не делает из своей нужды промысла. Милостыня исходит от индивидуума; субъектом же общественного призрения является коллективное лицо — община или земская единица, организованная в общину. Мотивами милостыни бывают субъективное ощущение, инстинкт сострадания, исполнение религиозной заповеди, забота о спасении души; мотивами общественного призрения являются сознание гражданской солидарности между членами общины, общественный интерес, забота правительства о благе населения. Цель милостыни — минутная помощь; цель общественного призрения — разумное обеспечение нуждающегося и предупреждение нищеты⁶⁰.

Вопросы призрения привлекли внимание и Министерства внутренних дел, когда на страницах его журнала в 1844 г. появляется статья Фролова, а затем более обширная в 1851 г. работа Я. В. Ханыкова⁶¹. Я. В. Ханыков дает краткий рассказ об общественной благотворительности, а если быть точнее — о мерах исполнительного органа власти, при этом упоминая причины бедности в России, помощь некоторым гражданам, кто этим занимается, кто спонсирует данные мероприятия, нормативно-правовую регламентацию данных действий, в каком порядке они рассматриваются и разрешаются⁶².

Имперское законодательство не устанавливало четкого различия между благотворительностью и призрением и даже не дает их подробного определения. Устав 1857 г. (п. 257) в доходы Приказа общественного призрения включает: проценты с капиталов; пособия от городов и от казны; подаяния, пожертвования и завещания в пользу приказов; пенные и штрафные деньги; хозяйственные и случайные доходы разного рода; доходы от продажи игральных карт.

Последняя (1915) редакция Устава об общественном призрении 1832 г., содержащегося в Своде законов Российской империи, включает «учреждение установлений общественного призрения и заведений, императору подведомственных» (при этом они подчиняются Правительствующему сенату и Министерству внутренних дел) и говорит о благотворительном характере этих установлений и заведений. «Учреждение» включает Закон «О благотворительных обществах, заведениях и кассах, о кассах взаимопомощи и о пособиях и ссудах по разным случаям». Как видно, законодательство отдает приоритет общественному призрению и понимает его более широко, чем благотворительность.

По данным имперской статистики, лишь 25 % бюджета системы общественного призрения исходило из средств казны, земств, городов и сословных обществ, а 75 % — из средств частной благотворительности, т. е. из добровольных пожертвований. Наибольшее количество благотворительных заведений находилось в ведении Министерства внутренних дел, на 1915 г. — 6616, далее — Ведомство православного вероисповедания — 1697, Ведомство учреждений императрицы Марии и т. д.⁶³

С конца XIX в. интерес к данной проблеме со стороны государства усиливается. Все это происходит на фоне начала реформирования Ведомства Марии Федоровны, которая создает на территории всей России соответствующие учреждения. Все это отразилось на страницах журнала «Трудовая помощь»⁶⁴, где со временем стали появляться в большом количестве статьи на тему законодательного, общественного регулирования благотворительности в России. Известные авторы в данном русле были: Е. Максимов, П. Авраменко, В. М. Бензин и М. Соколовский⁶⁵.

А. Р. Соколов предлагает следующую формулировку определения благотворительности — как «добровольной, факультативной социальной деятельности, связанной с безвозмездной передачей материальных ценностей, в том числе созданных трудом в процессе самой благотворительной деятельности, и направленной на достижение большего социального благополучия»⁶⁶. Автор отвергает идею государственной благотворительности, полагает, что «государство по определению не создает собственных материальных ценностей и, следовательно, не может ими свободно распоряжаться. Когда какое-либо учреждение, созданное благотворителями, попадает в сферу государственного регулирования и финансирования (а это больше закономерность), оно меняет свою социальную природу, становясь частью системы государственного призрения или социального обеспечения»⁶⁷.

Социальная энциклопедия дополняет формулировку тем, что в основе благотворительности лежит стремление проявить любовь не только к ближнему, но и к незнакомому человеку, оказать безвозмездную материальную, финансовую помощь нуждающимся и социально незащищенным гражданам⁶⁸.

В современном понимании зачастую любой значимый проект называют благотворительностью, будь то раздача милостыни у храма или социальная деятельность местных органов самоуправления. Высвечивается ряд понятий, отличающихся отсутствием в современном сознании четкого толкования действий и процессов, направленных на социальную защиту или социальную поддержку населения. И выделенными в связи с этим понятиями являются «благотворительность», «филантропия», «меценатство» и «спонсорство».

Ряд современных исследователей в области благотворительности называет три ее основных принципа: добровольность, безвозмездность, личное дело каждого человека.

В настоящее время в научной и научно-популярной литературе понятие «благотворительность» получило двойственное толкование. Собственно благотворительность означает оказание помощи нуждающимся из сострадания и религиозно-нравственных потребностей без заботы о дальнейшей судьбе просящих. В широком смысле термин «благотворительность» включает и призрение, т. е. обязательную и организованную деятельность по оказанию помощи нуждающимся с учетом их реального положения. Делом призрения занимались специальные государственные и общественные учреждения, заведения.

До 1917 г. в России велась серьезная научно-исследовательская работа по изучению института благотворительности. Однако в связи с тем, что в тот период правовое понятие благотворительной деятельности еще не было сформулировано, а нормы, регламентирующие правовой статус благотворительных организаций, еще не были совершенны, четкого определения правового статуса благотворительных организаций «призрения» не было.

Рассматривая проблему благотворительности, нельзя не отметить терминологическую неопределенность понятий благотворительности, меценатства, спонсорства и филантропии.

Филантропия (от греч. ‘человеколюбие’) понимается как благотворительная деятельность, оказание материальной помощи и покровительства неимущим, нуждающимся, как отдельным лицам, так и организациям. Кроме того, это совокупная взаимосвязь моральных представлений и действий по оказанию помощи обездоленным. Целью филантропии может быть поощрение и развитие каких-либо общественно значимых форм деятельности. Она является одним из каналов общественной активности, формирования и проявления доброты и нравственного самовоспитания. В настоящее время российская филантропия все более оформляется в виде организованной деятельности, функционирующей на институциональной и проектно-программной основе, что в некоторой степени отличает ее от традиционной благотворительности. В некоторых источниках указывается на их синонимичность: «…благотворительность (филантропия)». Так, даже современный электронный журнал о благотворительности называется «Филантроп»⁶⁹. Филантропия является больше западным термином, а термин «благотворительность» имеет в большей степени славянско-российские корни.

Спонсорство (от лат. spondeo — ‘ручаюсь, гарантирую’) — это, как правило, деятельность юридических лиц, основанная (при отсутствии посредника) на соглашении между организаторами события или деятельности с одной стороны и коммерческой компанией — с другой.

При этом спонсорство сродни рекламной деятельности, не случайно понятие спонсорства регулируется Федеральным законом от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ (ред. от 10 июля 2023 г.) «О рекламе», где спонсор — это лицо, предоставившее средства либо обеспечившее предоставление средств для организации и (или) проведения спортивного, культурного или любого иного мероприятия, создания и (или) трансляции теле- или радиопередачи либо создания и (или) использования иного результата творческой деятельности. При этом законодатель выделяет отдельный вид рекламы — спонсорскую (реклама, распространяемая на условии обязательного упоминания в ней об определенном лице как о спонсоре)⁷⁰.

Спонсорская поддержка отличается от других видов материальной помощи тем, что в обязательном порядке предусматривает определенный коммерческий интерес. Спонсорский вклад признается платой за рекламу, а спонсор и спонсируемый — соответственно рекламодателем и рекламораспространителем.

Спонсор не вправе вмешиваться в деятельность спонсируемого. Так, спонсорство в большей степени относится к спорту. Например, в России самым передовым клубом по работе с рекламодателями и получению дохода от рекламы является футбольный клуб «Зенит». После расторжения контрактов с Nike в конце июля 2022 г. спонсором футбольного клуба «Зенит» стала компания Wildberries (основана женщиной-миллиардером Татьяной Бакальчук), логотип которой появится с сезона-2023/24⁷¹. Согласимся с авторами, которые считают, что спонсорство — это не благотворительность, а в его в основе лежит вполне понятный экономический интерес.

И последнее понятие — меценатство (по имени Гая Цильния Мецената, лат. Gāius Cilnius Maecēnās).

Большая советская энциклопедия указывает на меценатство как «поддержку и поощрение, оказываемые отдельными лицами или фондами деятелям и учреждениям искусства, культуры, науки и образования. В отличие от благотворительности, меценатство предполагает, как правило, определяемую индивидуальными целями и вкладом личную заинтересованность мецената в произведениях конкретного художника, поэта, музыканта, исследованиях ученого»⁷². Надо отметить, что, безусловно, в российской предпринимательской среде накоплен бесценный опыт меценатства, из ее выдающихся деятелей можно выделить П. М. Третьякова, династии Хлудовых, Боткиных, Мамонтовых и др.

В разное время известными пермскими благотворителями и меценатами (причем зачастую в литературе эти два понятия не указываются как синонимичные!) были театральный и художественный деятель Сергей Дягилев, купцы Александр Алин, Михаил Грибушин, Николай Мешков, Дмитрий Смышляев, граф Павел Шувалов. На выделенные ими средства строились школы, церкви, гимназии, богадельни, дома для сирот. Благодаря меценатам Пермь во многом опередила другие города страны⁷³.

§ 2. Предпосылки формирования социальной политики

Говоря о понятии правовой традиции, можно указать, что существуют различные точки зрения, в том числе понимание в узком и широком смысле. Так, для западного теоретико-правового дискурса характерна расширительная трактовка понятия «традиция». Например, канадский исследователь-компаративист П. Гленн в фундаментальном труде «Правовые традиции мира» поместил собрание национальных законов в более широкий социальный контекст правовых традиций и обнаружил там всего семь комплексных правовых традиций: первобытное местное право (автор придумал для него название «хтоническое право», используя греческий термин, смысл которого можно передать словом «знание»); талмудическое право; цивильное право; исламское право; общее право; индуистское право; право Азии (фактически обсуждается конфуцианская правовая система)⁷⁴. В таком ракурсе каждая комплексная правовая традиция, по мнению Гленна, содержит свои истины (правды), которые приобщают к определенным религиозным, этическим, рациональным, экологическим стандартам⁷⁵. «Каждая комплексная правовая традиция прилагает колоссальные усилия к упорядочению человеческой жизни в соответствии с этими истинами и делает это, — как подчеркивает В. Г. Графский, — на протяжении весьма длительного времени. Таким образом, укорененная правовая традиция обеспечивает людям столь многое и в таком объеме, в каком другие социальные институты сделать не в состоянии, и это обстоятельство признается, так или иначе, многими наблюдателями и комментаторами. Причем некоторые из них приходят к выводу, что несколько из таких традиций после своего тысячелетнего или большего существования обрели сегодня состояние некой стабильности. Они обеспечивают сегодня такое социальное упорядочение, которое не в состоянии обеспечить никакая другая традиция»⁷⁶. В отечественном дискурсе понятия «традиция», «правовая традиция» чаще всего трактуются в ином, более узком смысле. В. М. Баранов отмечает, что «более близкой по смыслу синонимической парой термину „традиция“ выступает термин „обычай“». В. Д. Плахов также считает, что «традиция» и «обычай» связаны между собой отношением тождества и различия. Совпадение их заключается в том, что обе формы служат выражением общего повторяющегося массового правила, не обеспечивающегося специальным аппаратом власти; категории совпадают по семантическому значению также тогда, когда употребляется термин «традиция» в узком смысле; тождественны значения и когда термин «обычай» используют для обозначения эмпирически данной традиции, которая в таком проявлении характеризуется конкретностью, наглядностью, обращенностью к человеческим чувствам, эмоциям и нередко идентифицируется с обрядом, ритуалом и т. п.⁷⁷

Д. А. Пашенцев правовую традицию рассматривает как исторически сложившуюся в рамках конкретного общества и развивающуюся совокупность принципов построения национальной правовой системы, которая выражается в существующих нормах, правовых обычаях, ценностях и представлениях о праве.

При этом обоснованно полагает, что:

• правовые традиции в социальной сфере должны иметь ценностное содержание, которое связано с историческими традициями милосердия и нищелюбия, поддерживавшимися Русской православной церковью;

• правовые традиции первоначально выражаются в виде правовых обычаев, а затем влияют и на законодательство, получая нормативное закрепление;

• правовые традиции должны не просто регулярно отражаться в принимаемых государством нормативных актах, направленных на регулирование социальной сферы, но и воплощаться в повседневной практике субъектов реализации права;

• нередко именно существующая правовая традиция, а не законодательные нормы определяет конечное содержание действий субъектов права;

• нормы права, не соответствующие имеющимся правовым традициям, не превращаются в «живое» право, их реализация осложнена ментально-психологическим неприятием всех субъектов соответствующих правоотношений⁷⁸.

Например, христианская традиция милостыни и подаяния пошла вразрез с политикой государства по искоренению нищенства. Так, решением Стоглавого собора (глава 71) указывалось на нищенствующих монахов и монахинь: «О нищепитательстве. Что чернцы и черницы по градом и по селам скитаются в миру на соблазн и многим людем на осуждение, и душам на погибель. И тех чернцов и черниц собирати, да, переписав, розослати по общим монастырем. И которые чернцы и черницы здравы телом, и тех бы чернцов духовные пастыри архимариты и игумены давали добрым старцом под начало, чтобы учили страху Божию и житию чернеческому, и прочим добродетелем по преданию св. отец. И как пoд началом поживут во всяком о бозе покорении и в конечном послушании, и оне бы их посылали в монастырские службы, где кто достоин служити и тружатися, в коейждо святей обители на святую братью своего ради спасения и за свой вклад. А которые будут чернцы стары или больны, не могут делати и под началом быти, и они бы их в тех же монастырех общих устроили в больницах пищею и одежею с прочими братьями, да велели бы их отцем духовным каяти и поучати, чтобы жили в чистоте и в покаянии, и в прочих добродетелех, и во благодарении ко всесильному Богу, и творили бы безпрестанно молитву Исусову, елико, их сила; и скорби, и болезни терпели со благодарением, да не лишени будут мзды от Бога; и молили бы Бога за царя, и за всех православных хрестьян о всех полезных. И благочестивому царю, и митрополиту, и владыкам достоит за всех тех, старых и болящих, по всем монастырем общим из своей казны вклад за них давати, как ему, царю и государю, Бог известит. А которые чернцы здравы разосланы по монастырем будут, и за тех царю вкладов по монастырем не давати, потому что оно здравы и могут тружатися, и служити на святую братью за свои вклады. И благочестивому царю, и митрополиту, и владыкам своего ради спасения за всех тех черниц здравых и больных по всем девичим монастырем вклады давати из своей царской казны и святительской, как ему царю государю Бог известит»⁷⁹.

Попытку искоренить традицию сделал Петр I, который издал ряд указов, запрещающих не только нищенство, но и подачу милостыни под угрозой наказания. Петр I издал ряд именных и сенатских приказов, напрямую или косвенно касавшихся проблемы искоренения нищенства. На местах был организован земский надзор за запретом просить милостыню. В основном данной деятельностью занимались представители правоохранительных органов.

Серия указов (декабрь 1700 г., 8 июня 1701 г. и 9 февраля 1710 г.) запрещала нищим, под опасением наказания, переходить для прошения милостыни из одного города в другой, из одного уезда в другой⁸⁰. Именным указом, объявленным из Сената, — «О воспрещении нищенства в Москве; о распределении нищих по монастырям и богадельням и о рассылке неприписанных ни к каким богоугодным заведениям» от 21 января 1712 г. — царь вновь запрещал нищим «просить милостыню и сидеть по мостам». Определялось «быть им в богадельнях по-прежнему», а Монастырскому приказу — «смотреть» за ними накрепко, ловить, наказывать и водворять на прежние места в богадельни и монастыри». Не записанных в богадельни нищих приказывалось за первую поимку за прошение милостыни приводить в Монастырский приказ, «учиняя жестокое наказание», и после этого отсылать в места их жительства. Закон от 25 февраля 1718 г. «О задержании в Москве праздношатающихся монахов и нищих и о приводе таковых в Монастырский приказ» вводил в практику неслыханную до этого вещь — под страхом штрафных санкций запрет в церквах и на улицах подавать милостыню. В частности, говорилось, что если кто после указа все же будет подавать милостыню, то таковых также приводить в приказ и штрафовать: «…в первый раз по пяти, а в другой по десяти рублев»; 25 мая того же года пойманных нищих, годных к работе, должны были определять к ней в Петербург. А именной указ, объявленный из Сената, от 20 июня 1718 г. обрушивался на нищих тунеядцев, приказывая незаписанных в богадельни, в особенности способных своим трудом добывать хлеб насущный, ловить. И «ежели который впервые будет пойман, таких бить нещадно ботажьем и отдавать или отсылать по прежнему Указу в прежние их места, где они жили», предписывая хозяевам накрепко за ними смотреть и кормить их, заставляя работать, «дабы они не даром хлеб ели». Если же нищих поймают во второй или третий раз, то их бить на площади кнутом, посылать в каторжную работу, «а баб — в шпингаус, а ребят, бив батоги, посылать на суконный двор и к прочим мануфактурам». «За неусмотрение» нищих с помещиков, хозяев и властей, а также старост и приказчиков требовалось брать штраф за каждого человека по 5 руб. На местах надзор за недопущением просить милостыню осуществлялся земскими комиссарами, выбираемыми из дворянской среды. Высший же надзор в провинциях возлагался на обер-комендантов и комендантов (по Инструкции 1719 г. — на воевод), в Петербурге — на генерал-полицмейстера, а в Москве с 1722 г. — на обер-полицмейстера. Указом от 16 ноября 1720 г., объявленным генерал-полицмейстером Девиером, подтверждалось «о непрошении по улицам и при церквах милостыни». Подающие милостыню наказывались пятирублевым штрафом. В Москве образуется особый Приказ разбора богадельных нищих, который в случае возникновения у него сомнений по этому поводу испрашивал у Синода разъяснения. В Уставе Главного магистрата от 16 января 1721 г. указывалось на необходимость учреждения для здоровых лиц мужского пола предосудительного образа жизни и нежелающих трудиться цухтгаузов (смирительные дома), содержа их там «столько времени, сколько следует за их вины» и употребляя их в работы. Обстоятельно-негативный взгляд на нищих и их «промысел», а также на подателей милостыни Петр I высказал в Регламенте, или Уставе, Духовной коллегии от 25 января 1721 г. Он указывал, что Духовная коллегия о подаянии милостыни должна «сочинить наставление, ибо в сем немало погрешаем», поясняя, что «многие бездельники, при совершенном здравии, за леность свою пускаются на прошение милостыни и по миру ходят безстудно», а иные за взятки вселяются в богадельни. Царь предполагал, что насчитывается тысячами таковых ленивых «прошаков», которые «нахальством и лукавым смирением чуждые труды поядают», и от них государству никакого прока. Все это «есть богопротивное и всему отечеству вредное» дело, а «ленивии прошаки Богу противни суть». Рассуждая об этом, Петр I говорил, что «хватать бы таковых всюды и к делам общим приставлять». К тому же от этих «прошаков» истинным убогим делается «великая обида». Осуждал он и тех, кто помогал нищим своими подаяниями, или «дурной милостью», по его выражению. От таких ленивых нищих увеличиваются разбои, поджоги, и даже «на шпионство от бунтовщиков и изменников подряжаются», клевещут на власть и «простой народ к презорству властей преклоняют»⁸¹. К тому же, как свидетельствовала практика, эти «бездельники», числясь в богадельнях, однако, продолжают жить в своих домах, «весь свой век» проводят «в прошаках» и не только никаких государству податей не платят и службу не служат, но «к тому ж и детей своих при себе держат в таком же тунеядстве, а в службы и науки не производят, от чего государству вред деется», констатировалось синодальными властями. Действительно, зачастую нищенство среди населения распространялось из-за их лености к труду. Это подметил современник И. Посошков, который писал, что среди посадских людей «есть лежебоки, что живут своими домами, а не хотя ни торговать, ни работать, ходя по миру, милостыню собирают. А иные, сковавшись, хотят будто тюремные сидельцы и, набрав милостыни, да дома лежа, едят. А иные сами и промышляют, а детей своих посылают милостыни просить». Было и много помещиков, которые зимой посылали своих крестьян «в мир и велят по улицам бродить и милостыни просить». По его мнению, в России таких нищих наберется 20 000–30 000 человек. Шестого апреля 1722 г. вновь предписывали разборы нищих: крепостных нищих отдавать помещикам, посадских — в посады, молодых — в казенные работы, женщин — на фабрики, ребят — в гарнизонные школы или, если кто пожелает, в частные руки на воспитание. В Инструкции Московскому обер-полицмейстеру от 9 июля 1722 г. уже предписывалось «по миру нищим не ходить, ибо о нищих и увечных указ есть, а здоровых, когда поймают, в каторжную работу с наказанием отсылать, потому в таковых много воров бывает, и чуть не все, и для таких смотреть накрепко, дабы по прежним указам бродящих нищих не было: того ради обер-полицмейстеру смотреть накрепко, дабы по прежним и по тому указам бродящих нищих в Москве нигде не было: а ежели чинить по вышеописанному Его Императорского Величества собственноручному указу»⁸².

В то же время следует отметить, что Петр I не был первооткрывателем в деле борьбы с нищенством. В Англии еще в XVI в. действовало «кровавое законодательство» Тюдоров в период огораживаний.

Следует обратить внимание, что Указ от 6 апреля и Инструкция от 9 июля 1722 г. характеризуются уже некоторым смягчением карательных мер по отношению к здоровым нищим; хотя в документах и подтверждались прежние законодательные меры Петра Великого по искоренению нищенства и повеления об отсылке их в каторжные работы, тем не менее советовалось молодых нищих употреблять на «урочные годы» в казенные работы, а старых определять в госпитали. Причем штрафу подвергались лишь пристанодержатели нищих. Жестокостью правительство хотело истребить укоренившееся зло, но, как показала жизнь, указы были бессильны в борьбе с развитым традиционным общественным недугом. Нашлись и заступники нищих, которые обвиняли царя за неверие в нищих. Один такой обличитель кричал: «…кто милостыню любве ради ко Христу и ближнему подает неоскудно, тот, говорили, не умеет, куда имение свое употреблять, не к рукам досталося»⁸³. Видимо, и общество постепенно стало по-иному смотреть на нищенство, потому-то и появились такие обличители людей скаредных, не отличающихся прошлым нищелюбием. Петру I принадлежит почин в деле систематической и упорной борьбы с нищенством. С целью искоренения нищенства как особого промысла принимаются карательные меры не только против нищих тунеядцев, но и против лиц, поощряющих это в виде подачи милостыни. Между тем указы преобразователя России о воспрещении нищенства, шедшие вразрез с понятиями об обязанности каждого православного христианина приходить на помощь бедным, были встречены даже наиболее просвещенными современниками несочувственно. И на практике законодательные меры царя лишь на время ослабляли нищенство, но вовсе не искореняли его. Потому-то царь, наряду с борьбой, испробовал и меры призрения нищих.

В отношении оставшихся нищих, так называемых нетрудоспособных, по организации их бытовой составляющей необходимо было принять меры. Петром I были приняты меры по «очищению» рядов нищих, необходимо было «пересмотреть и разделить» людей. Способные работать, служить, но уклоняющиеся от этого занимающиеся нищенством рассматривались как преступники. Генерал-полицмейстеру была вменена обязанность предупреждения и пресечения нищенства. В то же время Петр I указывает, что полиция, принуждая каждого к трудам, «призирает нищих, бедных, больных, увечных и прочих неимущих, защищает вдовиц, сирот, чужестранных»⁸⁴.

Для тех, кто оставался при церкви, организовали сборы денежных средств; большую роль сыграло выдаваемое жалование на нищих. Отныне это было назначением церкви — обеспечение призрения нищих.

Прежде чем приступить к историческому анализу, следует остановиться на терминологическом понимании призрения.

Термин «призрение» («общественное призрение») применяется ко всей сфере, связанной с социальной реабилитацией основных категорий населения, нуждающихся в помощи, а именно детей, стариков, инвалидов, т. е. тех, кто не может прокормить себя собственным трудом⁸⁵. Понятие «благотворительность» не совпадает в полной мере с «общественным призрением», ибо не включает государственный уровень реализации программ социальной реабилитации. Термин «благотворительность» относится в первую очередь к области общественной активности, связанной с передачей юридическими и физическими лицами (но только не объектами государства) денежных и материальных средств, а также с личным сотрудничеством частных лиц в деле помощи нуждающимся.

В основном благотворительность сначала осуществлялась в виде раздачи милостыни. При этом здесь больше указывалось не на помощь, а на нравственную составляющую самого дающего. Благотворитель больше думал о себе, о своем духовном совершенствовании. Ценилась и принималась только личная, непосредственная благотворительность, т. е. милостыня, передаваемая из рук в руки. В старину говорили: «В рай входят святой милостыней». Нищенство понималось больше как нравственная составляющая; не случайно лица, причисленные к лику святых, такие как Феодосий Кавказский, Ксения Петербуржская и др., приняли постриг юродивых, нищенствующих.

Важнейшим аккумулятором благотворительности выступали церковь и монастырь, при которых создавались первые богадельни, приюты и бесплатные больницы.

Особая роль, безусловно, принадлежит институтам Православной церкви, сыгравшей свою особую роль в формировании христианских подходов к благотворению и милосердию к ближнему. С принятием христианства в Древней Руси начинается новый этап общественного попечения. Помощь имеет различные стратегии поддержки — от материальных до изменения сценариев жизни нуждающегося. Христианские каноны милосердия расширяют парадигму помощи, выстраивают ориентиры защиты исходя не только из витальных, но и духовных потребностей индивида. Уже в древнейший период появляются институты, такие как больницы и странноприимные дома. В период Петровских реформ проходит наступление на Церковь, что не могло не сказаться и на системе церковного призрения. Такая же участь постигла систему государственного призрения в советский период, а в постсоветский период система социального обеспечения заменяется системой социальной защиты. Все же церковно-монастырская система помощи в конце XIX в. и сегодня, в конце XX в., возвращается к своим исконным традициям в деле милосердия, когда призрение оказывается не только через монастыри, но и через приходы, где предоставляется комплекс услуг: обучение, лечение, воспитание, вспомоществование, предоставление приюта⁸⁶.

В XIX столетии развитие институтов помощи и взаимопомощи привело к терминологической оппозиции понятий «общественное призрение» и «благотворительность». Различия между ними определяются в разнице субъектов (это главный признак), а также сопутствующих характерных черт. Так, субъектом призрения является государство, а сущность призрения заключается в организованной помощи в решении определенного государством круга проблем, тогда как благотворительность носит негосударственный характер, а субъектом становится частная инициатива. Ее отличает бескорыстность и факультативность. Сущность данного явления — в разнообразной помощи. Общим для исследуемых понятий является объект помощи — нуждающиеся⁸⁷.

Петр I понимал, что решение данной проблемы должно взять на себя государство, в связи с чем были созданы смирительные дома, госпитальные школы — прообразы учреждений общественного призрения. На момент создания новой системы государственных органов Петр I строго регламентировал их деятельность, в том числе и по вопросам нищенства посредством норм полицейского контроля и надзора за благотворительностью, основными функциями которых являлись карательная, воспитательная, правоохранительная и предупредительная.

При императоре все так же активно велась и существовала частная благотворительность, выраженная в двух формах: в пожертвованиях и устройствах заведений благотворительности. Вопросы призрения были изъяты из ведения духовенства и переданы правительству, тем самым частная благотворительность стала предметом общегосударственного попечения.

Попытка сломать традицию Петром I не увенчалась успехом, так как «традиция имеет ментальные основания, она коренится в правосознании и сломать ее одними запретительными законами сразу не получается. Для формирования правил поведения, которые составят основу новой правовой традиции, требуется достаточно длительное время; кроме того, нужны целенаправленные усилия к правовому воспитанию населения, к трансформации правового менталитета субъекта права. Что касается ценностного содержания отечественных правовых традиций в социальной сфере, то, помимо уже названных милосердия и нищелюбия, важную роль играла справедливость. Ценностное наполнение справедливости в ее российской интерпретации связано с идеей равенства. Справедливость при таком понимании рассматривается не как распределение („каждому свое“), а как уравнивание („всем одинаково“, но с поправкой на сословную принадлежность). В связи с этим социальное расслоение и материальное неравенство в рамках одного сословия трактовались как несправедливая, требующая исправления ситуация. Это повышало ценностную значимость деятельности в сфере благотворительности и общественного призрения»⁸⁸. Приказы общественного призрения были созданы в ходе губернской реформы 1775 г. Нормативной основой их деятельности стали «Учреждения для управления Губерний Всероссийской империи». Данный нормативно-правовой акт в ведение приказов общественного призрения (попечение и надзирание) поручал народные школы, сиротские дома лиц мужского и женского пола, оставшихся после родителей и без пропитания; установление и надзирание госпиталей или больниц для излечения больных, «богаделен для мужеского и женского пола»; убогих, увечных и престарелых, «кои пропитания не имеют»; особого дома для не излечимых больных, кои пропитания не имеют; дома для сумасшедших; особые дома для неизлечимо больных; работные дома для обоего пола; смирительные дома для обоего пола⁸⁹. При этом выделялось по 15 000 руб., которые можно было класть под проценты, также можно было учреждать аптеку для получения бесплатных лекарств. Интересен подход к работным домам: «…работой обеспечить неимущих, пищей, кровом и одеждой», нравственное воспитание». В надзиратели брали людей добросовестных и порядочных.

В царствование Екатерины ІІ были открыты приказы в сорока губерниях из пятидесяти.

Были созданы также воспитательные дома (Объявление Святейшего синода об учреждении в Москве воспитательного дома⁹⁰, при этом указывается на мотивы [милосердие и сострадание]).

Расцвет и разрешение некоторых вопросов призрения происходит во время правления Екатерины II. Императрица видела основную причину нищеты большей части населения, она проводила мысль, согласно которой основной причиной были высокие цены на жизненно необходимые товары, ведь это, по ее мнению, «есть первый и опаснейший неприятель благосостояния общества»⁹¹.

С последней четверти XVIII в. вводится новое словосочетание — «общественное призрение». Оно проявилось в создании Екатериной II территориально-административных органов управления учреждениями государственной помощи — приказов общественного призрения. Сущность общественного призрения — оказание специализированной помощи. Следует обратить внимание, что приказы общественного призрения удовлетворяли не все потребности нуждающихся, а только определенный на данный момент их деятельности круг. Таким образом, на этом этапе понятием «призрение» начинает обозначаться область помощи нуждающимся, где государство устанавливает определенные правила оказания таковой, причем государственная инициатива преподносится обществу не как бремя, а как взывание к «человеколюбию» каждого гражданина государства. Приказ общественного призрения действовал от имени и по законам государства, однако его функционирование в XVIII столетии предполагало активное участие городского общества. По-видимому, в это время еще не происходит четкого разграничения областей призрения и благотворительности. Использование нового словосочетания, на наш взгляд, связано со стремлением законодателя уже в названии обозначить приоритет государственного регулирования в данном сегменте социальной сферы⁹².

В конце XVIII в. начали складываться две системы социальной помощи населению империи: обязательного — «общественного» — призрения как совокупности организационно-правовых мер, принимаемых уполномоченными органами государственной власти, и «благотворительности», не столь строго привязанной к социальной политике государства, но тем не менее тоже находившейся под государственным контролем.

Суть общественного призрения становилась явной благодаря усилиям органов государства в сфере общественного призрения; к ним следует отнести в первую очередь Министерство внутренних дел Российской империи (Хозяйственный департамент), отвечающий за ведение данной сферы на уровне государства и субъектов. Основными задачами данных направлений являлись:

• дать приют нуждающимся (тем самым удовлетворяются их физиологические потребности, принимаются меры по спасению от морального разложения и иные меры воспитательного характера; с этой целью здоровых лиц, занимавшихся нищенством, направляли на принудительные работы);

• обеспечить общественную безопасность, в первую очередь защищая общество от негативных последствий распространения нищеты и бродяжничества, предупреждая и пресекая преступность и инфекционные болезни как одни из факторов разрушения стабильного правового государства;

• принимать меры предупредительного характера (несмотря на то что это незаметно, значительные действия по пропаганде сглаживают социальную напряженность, в то же время защищая интересы основных слоев населения).

В период с 1775 по 1802 г. была создана государственная система общественного призрения, которая не обошлась без участия в ней государственных учреждений, общественных организаций и частных лиц, внесших большой вклад в развитие призрения и благотворительности. Все они были легитимны и действовали на всей территории империи. Приказы общественного призрения стали фундаментом для дальнейшей социальной политики государства. Причиной этому является то, что они были единственными государственными учреждениями, в введении которых находились вопросы социально-правового характера.

Государственный аппарат с целью дальнейшей реализации социальной и правоохранительной функций поручает в 1802 г. Министерству внутренних дел не только управление приказами общественного призрения, но и, главное, заведывание всеми делами призрения.

В рамках осуществления социальной функции государства Министерство внутренних дел решало кадровые, финансовые вопросы, стремилось улучшить деятельность подведомственных учреждений. Правоохранительная функция представляла собой решение задач полицейского надзора, контроля над благотворительностью и осуществления мероприятий по предупреждению социально негативной формы деятельности — бродяжничества и нищенства.

Важным моментом в регулировании социальной функции государства стало принятие в 1832 г. Устава об общественном призрении⁹³, установившего доходы на общественное призрение из следующих основных источников: пособия от городов и от казны; подаяния, пожертвования и завещания в пользу заведений общественного призрения; ценные и иные штрафные деньги в виде взыскания; хозяйственные и иные доходы разного рода.

Отдельно регулировались доходы войска Донского, в составе которого состояли фонды, имеющие специальное благотворительное назначение и состоящие: из сборов с казаков (принадлежащих к торговому обществу — по 3 руб. с каждого; не принадлежащих к торговому обществу, но имеющих торговые лавки и рыбоспетные заводы, — по 7 руб. 15 коп. с каждого); штрафов и пени по суду и без суда, налагаемых в пользу заведений общественного призрения; благотворительных, в пользу общественного призрения, пожертвований от обществ и частных лиц; собираемых денег для бедных подаянием в церковные и по другим местам заведенные кру́жки⁹⁴.

При этом кру́жки Уставом общественного призрения выделяются двух видов: 1) для нищих и убогих; 2) для богоугодных заведений. Деньги из первой кружки раздавались нуждающимся, не находящимся в ведении общественного призрения; из второй — направлялись в кредитные учреждения, и только проценты с последнего сбора употреблялись на подкрепление средств заведений общественного призрения. Кру́жки должны были иметь единообразный характер и вскрывались в церквях в присутствии члена городской управы или приказа.

В целях открытости и прозрачности формировалась соответствующая отчетность. Более того, запрещалось принимать пожертвования от порочных людей, пытающихся прикрыть свои неблаговидные поступки и получить награду от правительства. Для предложений дворянства губерний, уездов, городских обществ о пожертвованиях и «складках» («особливой дворянской казны»), кои требуют разрешения или распоряжения высшего правительства, должны прилагаться документы: копии сведений о пожертвованиях и лицах, их подписавших; доверенности; сведения о согласившихся и несогласившихся использовать «складки» и о том, достаточна ли будет сумма для покрытия расходов, на которые она предназначается.

Государство нашло выход для пополнения казны общественного призрения по уставу через взыскание так называемых нарушений с дворянского и городского собрания: за нарушение сроков раздела наследственного имущества; незаконные сборы; деньги, собранные на богоугодные заведения без надлежащего дозволения; ядовитые и сильнодействующие вещества, употребляемые при врачевании лицами, не имеющими права заниматься врачебной практикой, и т. д.

Устав устанавливал следующие заведения общественного призрения: дома сиротские, дома воспитательные, больницы, дома для неизличимо больных, дома для умалишенных, богадельни и дома работные.

Надо сказать, что государство брало на себя обязанности по содержанию и воспитанию детей лиц, погибших при исполнении служебных обязанностей: полицейских, военных, чинов тюремного ведомства.

Так, детям классных и нижних чинов тюремного ведомства, погибших вследствие преступного на них посягательства при исполнении служебных обязанностей или хотя и не при исполнении служебных обязанностей, но в тех случаях, когда преступные посягательства были направлены на них как на должностных лиц, предоставляется право:

• на пособия из казны, установленные для детей лиц, погибших в войне с Японией (право на пособия на указанных основаниях устанавливается независимо и сверх пособий, назначаемых в силу общих или особенных постановлений об обеспечении участи детей служащих пенсиями и пособиями на воспитание);

• занятие свободных вакансий в воспитательных и учебных заведениях за счет казны, земств, городов, сословий, обществ, учреждений и частных лиц (даже при отсутствии особых постановлений об обеспечении участи служащих пенсиями и пособиями на воспитание);

• на занятие свободных вакансий на воспитательных и учебных заведениях за счет казны, земств, городов, сословий, обществ, учреждений и частных лиц (дети означенных чинов тюремного ведомства, при отсутствии особых постановлений в уставах сих заведений или в положениях об учрежденных в них стипендиях, пользуются равными правами с детьми соответствующих воинских чинов).

Ходатайства о назначении пособий детям означенных чинов тюремного ведомства, погибших или пострадавших не при исполнении служебных обязанностей, разрешаются до окончания расследования побуждений лиц, учинивших преступное посягательство.

Важность принятия этого акта для формирования и развития правовых традиций в социальной сфере определяется следующими обстоятельствами:

1) Устав об общественном призрении стал первым в истории отечественного законодательства кодифицированным актом, который был направлен на регулирование вопросов оказания социальной помощи нуждающимся;

2) этот акт закрепил легальное понятие общественного призрения и определил его предмет, к которому относились вопросы создания как общественных, так и частных «богоугодных» заведений, их содержания и управления ими (назывались и виды таких заведений: сиротские и воспитательные дома, больницы и дома для призрения умалишенных, богадельни и работные дома для прокормления неимущих с помощью работы; список заведений позволяет сформировать и список тех категорий лиц, которые подпадали в сферу их действия: сироты, престарелые, умалишенные, больные, неимущие);

3) принятие Устава об общественном призрении позволило упорядочить систему правового регулирования социальной поддержки нуждающегося населения⁹⁵.

Несмотря на очевидное позитивное влияние принятия Устава об общественном призрении на реализацию социальной функции государства, этот правовой акт не регулировал всего круга вопросов, связанных с оказанием поддержки нуждающимся. Вне сферы его действия, в частности, оказались вопросы пенсионного обеспечения, которое не было всеобщим и представляло собой скорее исключение, чем правило. В условиях длительной консервации феодальных отношений в Российской империи сохранялся сословный характер общества, что влияло и на правовое регулирование. В итоге фактически сложилась правовая традиция, которая была связана с наделением правами и обязанностями по сословному принципу и с неравными правами⁹⁶.

Так, к середине XIX столетия «почти все богадельни и инвалидные дома, подведомственные приказам общественного призрения, переполнены призреваемыми, число которых намного превышало комплект заведений; что хотя по силе 678 ст. Уст. общ. приз., т. XIII св. зак., в облегчение приказов и дозволялось увольнять находящихся в заведениях их увечных нижних чинов и кантонистов на попечение частных лиц, с производством им от казны того самого содержания, которое отпускается на них в приказы, но как содержание это весьма незначительно, то, естественно, случаи принятия означенных лиц частными благотворителями не могут быть часты; а потому вся тягость от недополучения полной платы за призрение помянутых лиц падает на приказы; что между тем поступление инвалидов в богадельни столь значительно, что заведения эти по преимуществу заняты ими, так что весьма редко открываются вакансии для принятия местных граждан, тогда как собственно для этих последних преимущественно не устроены заведения; что получаемая приказами плата за призрение инвалидов далеко не покрывает всех издержек, употребляемых на их содержание, чрез что приказы принуждены затрачивать значительный капитал из своих средств, к крайнему стеснению их хозяйства и в ущерб содержимым ими другим богоугодным воспитательным заведениям, — что по сему приказы общественного призрения, допустив прием инвалидов в свои заявления сверх комплекта, с получением притом за них платы почти в четыре и даже пять раз меньшей, против того, во что обходится действительное содержание их, сделали уже на пользу их более, чем требует закон, а затем дальнейшее расширения круга деятельности этих заведений возможно лишь в том случае, если бы за содержание в них инвалидов взималась плата в размере действительной стоимости употребляемых на этот предмет издержек, подобно тому, как уплачиваются по 591 ст. Уст. общ. призр. расходы за пользование лиц военного ведомства в городских больницах, к каковому увеличению платы, однако ж, по уведомлению Военного министерства, не представляется в настоящее время возможности, почему и вопрос об усилении приема инвалидов в богадельни призвано необходимым отложить»⁹⁷.

В связи с этим предлагалось «сделать надлежащее по Приказу общественного призрения распоряжение, чтобы прием в подведомственные ему богадельни инвалидов ограничен был утвержденным комплектом заведений, если только размер их и имеющиеся средства не позволят принимать лиц тех и сверх комплекта, а между тем, для выиграния места, поставить в особенную заботливость приказу всемерно стараться распределять инвалидов на попечение родственников и частных благотворителей».

Существенные изменения в систему общественного призрения и в целом реализацию социальной функции Российского государства внесли реформы 60–70 гг. ХIХ в. Так, 1 января 1864 г. было издано Положение о губернских и уездных земских учреждениях⁹⁸.

Благодаря этим изменениям общественное призрение начинает быстро развиваться и принимать новые формы. Так, в 1870 г. в социальной сфере возникло еще одно новое явление — небольшие участковые попечительства. В круг деятельности этих учреждений входило собирание сведений о лицах, обратившихся за помощью, изыскание средств и непосредственное оказание помощи. Однако самостоятельность земских учреждений в сфере общественного призрения была весьма относительна⁹⁹.

В 1875 г. создается особая комиссия, которая состояла из чиновников Министерства внутренних дел, Военного и Морского министерств, а также Комитета о нищих¹⁰⁰. Ей было поручено обсуждение вопроса о призрении нищих в сельских, городских обществах и лиц, не принадлежащих ни к каким обществам, так как, согласно отчетам Комитета для разбора и призрения нищих, в Санкт-Петербурге наблюдалось увеличение числа нищенствующих из других местностей. Комиссия установила неэффективность принимаемых в отношении профессиональных нищих репрессивных мер и поставила вопрос о необходимости учреждения домов труда и рабочих домов. Ввиду того что общественное призрение и борьба против нищенства и бродяжничества были отнесены к предметам ведения земских и городских учреждений, в 1885 г. министру внутренних дел было поручено подготовить предложения о дальнейшей деятельности комитетов по разбору и призрению нищих, для чего было образовано Особое совещание, состоящее из членов комитетов и чиновников столичных городских управлений. Московский комитет в 1893 г. был упразднен, его обязанности были возложены на учрежденное при городском управлении Городское присутствие по разбору и призрению нищих, в состав которого, наряду с представителями от города, вошли чины полиции и иных новых структур управления призрением. Приводятся примеры непосредственного участия Министерства внутренних дел в их деятельности, включая организацию общественных работ.

Общий надзор за их деятельностью осуществляли Министерство внутренних дел и губернаторы. Положением от 12 июня 1890 г. «О губернских и уездных земских учреждениях» были значительно расширены пределы вмешательства администрации в деятельность земств. Данным законодательным актом начальнику губернии было предоставлено право осуществлять наблюдение не только за «законностью», но и за «правильностью действий» земских учреждений, проводить ревизии всех земских учреждений¹⁰¹.

До начала периода империи в России сложилась устойчивая правовая традиция регулирования отношений в социальной сфере, для которой были характерны следующие черты: отсутствие систематической и целенаправленной деятельности государства по конструированию социальных отношений в их узком понимании; поощрение милосердия и нищелюбия, факультативной помощи в виде подачи милостыни; перенос акцента с организованных форм социальной помощи на личное благотворение. Регулирование отношений в этой сфере было диспозитивным, связанным с минимумом запретов; но в условиях общей императивно-запретительной направленности российского законодательства оно также неминуемо приобретало императивный характер¹⁰².

Анализ многочисленных имперских правовых актов и иных источников, точек зрения ученых позволяет сделать вывод, что в Российской империи отсутствовали четкие границы понятий «призрение», «благотворительность», «помощь нуждающимся»; отсутствовали четко установленные правовые акты. Страна прошла долгий путь развития: от христианского милосердия до организованной помощи нуждающемуся населению.

§ 3. Тенденции развития государственной политики социального призрения в Российской империи конца XIX — начала XX века

Рескриптом императора Александра I 16 мая 1802 г. в Петербурге образовано благотворительное общество «Благодетельное», в задачи которого входило учреждение заведений: «…1) для призрения дряхлых, увечных, неизлечимых и вообще к работам неспособных; 2) для воспитания сирот и детей бедных родителей; 3) для доставления неимущим, кои в состоянии работать, приличных упражнений, снабжая их материалами, собирая обработанные ими изделия и сбывая оные в их пользу»¹⁰³.

Учреждая новое благотворительное общество, Александр I подчеркнул, что вдохновлялся опытом западноевропейских стран, в первую очередь Германии, и готов покровительствовать не только ему, но и всем другим, «которые по его примеру размножатся».

30 августа 1814 г. общество «Благодетельное» переименовано в Императорское человеколюбивое общество (далее также — ИЧО). Первый главный попечитель Общества князь А. Н. Голицын предложил создать совет Общества и разработал проект его организации, высочайше утвержденный 16 июля 1816 г. Совету подчинялись Медико-филантропический комитет (основан в 1802 г.) и Попечительный о бедных комитет (основан в 1805 г.). Общество занималось организацией и обеспечением приютов, богаделен, учебно-воспитательных, медицинских и других благотворительных учреждений в Петербурге и провинции: «…ознаменованное соизволением Правительства способствовать учреждению всяких благотворных заведений по мере надобности в оных», включая воспитание и обучение «полезным ремеслам малолетних бедных»¹⁰⁴. Организация просуществовала более 100 лет: постановлением Временного правительства 12 мая 1917 г. Общество включено в состав Министерства государственного призрения.

Внимательное рассмотрение «жалкой участи несчастных сирот низкого происхождения, лишившихся в младенчестве родителей или оставленных родственниками и близкими на произвол судьбы, будущих жертв нищеты и разврата» стало причиной для создания сословия малолетних бедных.

Надо отметить, что более чем из 250 благотворительных учреждений ИЧО Комитет призрения малолетних бедных не становился объектом пристального внимания исследователей.

Общество состояло из частных лиц, «руководимых истинной ревностию ко благу ближнего». Первым шагом стало «намерение об учреждении дома призрения для сирот из собственных средств»¹⁰⁵.

12 сентября 1816 г. состоялось собрание для разработки проекта и выбора правления — «осьми попечителей для составления комитета», большинством голосов избранных в попечители¹⁰⁶.

Первоначальными учредителями становились высокопоставленные сановники — С. С. Ланской, М. Ю. Виельгорский, А. П. Римский-Корсаков (отец композитора Н. А. Римского-Корсакова), Г. Я. Скаратин, А. Е. Кишинский, Г. П. Апухтин, П. И. Мунт, Ф. Н. Петрово-Соловово; на них «возложено приведение в действо принятого намерения»¹⁰⁷. Но в совете учреждения не было лиц из купеческого и мещанского сословия, для детей которого и был образован дом призрения.

По оценкам исследователей, ИЧО по своему составу, организации деятельности и финансированию превратилось в особое благотворительное ведомство, сохраняя видимость общественной организации. Строго соблюдалась иерархичность: совет контролировал публичную деятельность комитетов, без его согласия они не имели права печатать отчеты, объявления, призывы к пожертвованиям, общение с правительством осуществлялось через главного попечителя¹⁰⁸.

Подтверждением данному тезису может служить порядок рассмотрения проекта деятельности и устава Общества.

Попечители 12 сентября 1816 г. направили в Совет Императорского человеколюбивого общества «за своим предписанием и с приложением вышеупомянутого проекта заведения дома призрения малолетних бедных прошение об исходатайствовании Высочайшего соизволения на приведение в действие оного проекта».

Комитет вышел с «представлением в Комитет господ министров для испрошения Высочайшего утверждения на заведение такового дома». Осенью проект был подписан императором.

В ходе заседания 4 ноября было избрано правление в лице председателя С. Ланского, эконома Г. Апухтина, казначея Г. Скарятина.

5 декабря началось обсуждение устава, принятого общим собранием 28 декабря; далее он представлен на утверждение Совету Императорского человеколюбивого общества (утвержден 7 января 1817 г.: «…сообразив сей устав с своими правилами согласно тому исправя оный, утвердил его своим подписанием и препроводил обратно в Комитет при предписании своем 19 сентября 1817 г.»)¹⁰⁹.

Таким образом, Комитет попечителей взял обязательства по учреждению дома призрения до 1 января 1818 г. в следующих положениях:

А. Хозяйственное учреждение по дому призрения.

Б. Прием и водворение сирот в дом призрения.

В. Отчет о денежных суммах.

Г. Ведомость о добровольных приношениях.

Д. Список действительным членам сословия.

Е. Список ежегодным благотворителям дома призрения.

Ж. Список благотворителям единовременным.

Первоначально размещение подопечных осуществлялось в арендованном доме купеческого сына Николая Подачева (Московская часть в 1-м квартале, под № 106, флигель из восьми комнат, кухни и прочих помещений за 1070 руб. в год).

Определен смотритель дома призрения — «с исправлением учительской должности» губернский секретарь Нечаев, с содержанием 750 руб. в год. В отчете сказано, что педагогу предоставлена «квартира с дровами, освещением и питанием в том же флигеле»¹¹⁰.

Таким образом, к 1817 г. «учинено заготовление посредством покупки всего нужного к первоначальному обзаведению Дома призрения. Наняты два сторожа и две женщины с оплатой и питанием»¹¹¹.

«По изъявленному из собственного человеколюбивого побуждения священником церкви Входа Господня в Иерусалим Федором Поморским желанию обучать сирот Закону Божию бесплатно присвоено ему звание Наставника Закона Божия в сем доме с тем, что как скоро водворено будет достаточное число сирот, то он немедленно приступит к преподаванию им сего учения»¹¹².

Воспитанники не только получали еду, одежду и крышу над головой, но и обучались Закону Божьему, чтению, письму и арифметике, а по достижении 13 лет отдавались ремесленникам для обучения. Из-за недостатка средств число пригревавшихся в доме в первой половине XIX в. редко превышало десяти человек. Для поддержания заведения пришлось выделять деньги из средств совета ИЧО¹¹³.

Из числа состоящих на 1 января 1818 г. в сословии 35 действительных членов, подписавших ежегодный взнос, получено 9180 руб., ожидается поступление еще 3280. Приход также составили средства ежегодных благотворителей — 1200 руб., единовременных — 835 руб., неизвестных — 10 303 руб. Расходы — 4284 руб. Остаток наличности — 6081 руб., в том числе у казначея — 6019 руб., у эконома — 62 руб.

Кроме того, пожертвовано:

• купцом 2-й гильдии Трофимом Михайловым — 26 кроватей, 6 столов больших, 5 столов малых, 10 скамей, 12 табуретов, 24 тюфяка, 24 подушки с соломой, 24 одеяла, 3 шкафа подержанных, 2 конца равендуку;

• мещанином Григорием Савкиным — фаянсовой посуды 2 чаши суповых больших, 1 поменьше, 2 блюда больших глубоких, 24 кружки средних, 2 солонки и 3 дюжины глубоких тарелок, льняного полотна 100 ар. (1 аршин — 0,7112 м);

• муки ржаной 19 кулей и крупы гречневой 5 четвертей;

• холста толстого 60 ар.;

• рубах детских 12 шт.;

• холста фламского 27 ар.;

• дров однополенных 15 сажень (1 сажень — 2,13 м).

11 ноября 1805 г. начал работу Попечительный о бедных комитет, в задачу которого входило оказание различных видов помощи нуждающимся и сбор сведений о таковых путем посещения жилищ петербургской бедноты. На раздачу временных пособий и постоянных пенсий комитету было выделено 40 000 руб. ассигнациями в год. В январе 1810 г. комитет был привлечен к участию в оказании помощи бедным, обращавшимся в Комиссию прошений Государственного совета, и стал получать дополнительную субсидию по 3000 руб. в месяц. Члены комитета работали на общественных началах, не получая жалования, а его служащие (в основном лица, выявляющие «истинно бедных») состояли на жаловании.

В 1816 г. по проекту князя А. Н. Голицына рескриптом императора была окончательно оформлена структура Императорского человеколюбивого общества, в состав которого вошли Медико-филантропический и Попечительный о бедных комитеты. Для управления был создан совет во главе с главным попечителем. До 1824 г. эту должность занимал князь А. Н. Голицын, затем вплоть до 1913 г. на нее определялись петербургские митрополиты; дольше других этот пост занимали митрополиты Серафим (1824–1843) и Исидор (1860–1892).

Интересно, что с 1816 по 1832 г. при Обществе был учрежден Комитет по ученой части, задачей которого явилось изучение общих проблем благотворительности и рассмотрение проектов, имеющих благотворительные цели, а также пропаганда деятельности Общества. Комитет получил единовременное ассигнование в 5000 руб. и 5000 руб. в год на издание ежемесячного «Журнала Императорского человеколюбивого общества» (в 1817–1825 гг. вышло 108 номеров)¹¹⁴.

В 1816 г. Обществу была установлена ежегодная субсидия от Кабинета в 100 000 руб. (70 000 руб. Попечительскому комитету и 30 000 руб. — Медико-филантропическому). Кроме того, из сумм казначейства Общество получало ежегодно 150 000 руб. ассигнациями. Наряду с этим увеличился приток частных средств. В числе первых крупных жертвователей был князь П. И. Одоевский, который в 1819 г. отписал Обществу три крепостных имения в Московской и Ярославской губерниях общей стоимостью 220 000 руб. серебром.

К 1825 г. в ведении Общества в Санкт-Петербурге было 10 благотворительных заведений, в том числе Институт слепых, Дом воспитания бедных детей в Малой Коломне, Дом призрения малолетних бедных мужского пола из разночинцев; четыре приюта для призрения и воспитания девочек-сирот. К 1850 г. по всей стране насчитывалось около 40 учреждений Общества.

За время царствования императора Александра I деятельность Императорского человеколюбивого общества распространилась не только на Петербург, но и на другие местности России. Наряду с учрежденными школами для бедных детей были учреждены попечительные комитеты в Казани, Москве, Воронеже, Уфе, Слуцке (Минской губернии) и Аренсбурге (на острове Эзель) и под их ведением основано 19 благотворительных заведений.

В 1818 г. размер пожертвований составил 127 000 руб. частных пожертвований и 600 000 руб. серебром от Александра I, на эти деньги была оказана помощь 32 266 лицам.

Царствование императора Николая I (с 1825 по 1855 г.) было отмечено еще бо́льшим развитием благотворительных учреждений, достигших к 1850 г. порядка сорока. В это время Общество поддерживало своими средствами заведения других ведомств и оказывало широкую помощь во время народных бедствий, например осиротевшим после холеры в 1848 г. детям, погорельцам Казани (1842), Перми, Костромы (1847). В 1825–1855 гг. отмечается рост пожертвований, достигших суммы 9 606 203 руб., из них 7 млн руб. составили частные пожертвования, остальное пожертвовано монархом.

Благотворительная деятельность активно поощрялась монархической властью. Так, с первых лет своего царствования Александр II стал удостаивать деятелей и жертвователей Человеколюбивого общества высочайших благодарностей, благоволения и наград. С 1858 г. работа в Обществе была приравнена к государственной службе, что давало служащим право на пенсии за выслугу лет и право ношения мундира общегражданского покроя с фиолетовым бархатным воротником и обшлагами. Узор десятиразрядного серебряного шитья на них совпадал с узором шитья Министерства внутренних дел — колосья и васильки, с бордюром по краю. В 1857 г. в структуру Императорского общества влился Хозяйственно-технический комитет, задачей которого стало проведение торгов, подрядов и имущества, необходимого для содержания призреваемых, а также Учебный комитет — для наблюдения за учебным делом. В царствование Александра II в Санкт-Петербурге по линиям Российских железных дорог были образованы кружечные (для сбора пожертвований) комиссии.

В царствование императора Александра II состоялось открытие и принятие в ведение Общества нескольких новых благотворительных заведений в Петербурге, но особенно отличилась Москва. В 1868–1869 гг. были присоединены Общество для поощрения трудолюбия и Братолюбивое общество снабжения в Москве неимущих квартирами. При них имелись рукодельные школы, мастерские, оптовый склад, больница, квартиры для бедных со школами для приходящих детей. В последующие годы присоединилась также кулинарная школа, Попечительство о недостаточных (малоимущих) ученицах Московской консерватории, народные столовые, школы портних, ремесленно-исправительный приют для девочек, дешевые квартиры для престарелых гувернанток и, наконец, в 1878–1879 гг. основаны Дом воспитания сирот убитых воинов (при котором была учреждена женская гимназия) и Александровское убежище увечных воинов. Комитет ведал более чем 20 учреждениями, в том числе учебно-воспитательными (семь училищ и приютов в Москве и губернии), богадельнями (девять заведений), пятью медицинскими учреждениями, двумя учреждениями для оказания временной помощи. Общество поощрения трудолюбия к 1898 г. ведало 36 заведениями, специализируясь на призрении вдов и сирот. Были устроены также благотворительные заведения в Казани, Воронеже, Костроме, Слуцке, Угличе, Рыбинске.

Общество поощрения трудолюбия, впоследствии состоявшее под Августейшим покровительством Императрицы Марии Федоровны, к 1898 г. ведало 36 заведениями, в том числе ремесленными школами, больницами, ночлежными приютами, дешевыми квартирами, аптекой.

В царствование Николая II расширился перечень оказываемой помощи: при рождении младенцев — акушерским, врачебным и вещественным пособием; в детском возрасте — призрением; воспитанием и образованием; призрением взрослых по старости и болезни; предоставлением нуждающимся бесплатных или дешевых квартир и пищи; предоставлением работы безработным, а также оказанием содействия в сбыте результатов их труда; оказанием медицинских услуг и денежным вспомоществованием тем, кто не мог обходиться без посторонней помощи.

В годы Первой мировой войны Императорское человеколюбивое общество проделало работу по оказанию помощи участникам войны и их семьям, в частности были использованы такие формы благотворительности, как организация лазаретов, выдача денежных пособий, организация приютов и дневных убежищ для детей воинов; бесплатные обеды в столовых для бедных семей воинов; организация бесплатного профессионального образования через специальные курсы и освобождение от платы за обучение детей воинов в учебно-воспитательных заведениях Общества. В принадлежащих ему доходных домах было установлено сохранить содержание и квартиры за семействами запасных и ратников ополчения. Общество выдавало также денежные пособия семьям ушедших на войну, освобождало от платы за учение детей воинов в принадлежащих Обществу учебно-воспитательных заведениях. Общество владело недвижимостью, складывающейся как из подаренной (например, духовное завещание поручика Иванова — владение с каменным трехэтажным домом), так и из приобретенной самим Человеколюбивым обществом (в частности, владение № 15 по Крюкову каналу, двухэтажный дом на Арбате, трехэтажный дом на Маросейке).

В результате накануне Первой мировой войны Императорскому человеколюбивому обществу принадлежала значительная недвижимость, доходы от которой составили в 1913 г. 380 416 руб. 17 коп. Только в Петербурге, по данным на 1 января 1914 г., ее стоимость достигла 7 834 872 руб. Недвижимость Человеколюбивого общества в Москве оценивалась в 9 367 068 руб., в Одессе — в 944 000 руб.

В работе Общества участвовали 6500 человек: члены совета; попечители и попечительницы; председатели, председательницы и члены комитетов и правлений; члены почетные, действительные, благотворители и соревнователи; воспитатели, преподаватели, врачи, фельдшеры, акушерки и проч. Кроме постоянных, на действительной службе состояло только 669 человек и 38 человек в Александровском лицее (по состоянию на 1913 г.)¹¹⁵.

Высочайшим повелением от 17 мая 1897 г. были установлены специальные знаки. Знак для мужчин состоял из инициалов Общества, помещенных под императорской короной, в овале из лавровых и дубовых листьев, перевитых лентой с надписью лиловой эмалью: «Возлюби ближнего как самого себя». Правом ношения знаков пользовались все лица, занимавшие в ИЧО классные по Табели о рангах должности или участвовавшие в деятельности Общества трудами и денежными взносами. Для дам был установлен знак, представлявший собой белый металлический крест с изображением на одной стороне Пресвятой Богородицы и надписью: «Всех скорбящих Радость», а на другой — с надписью: «Человеколюбие». Знак, по примеру Мариинского знака отличия, носился на груди на банте из ленты фиолетового цвета с белыми каймами. Знак для мужчин был трех видов: золоченый — для лиц, состоящих в должностях и званиях не ниже V класса Табели о рангах (выше полковника); серебряный — для всех остальных состоящих в Обществе, кроме членов — благотворителей и соревнователей; бронзовый — для последних. С 23 декабря 1902 г. имевшие генеральские чины по военной службе и не ниже действительного статского советника по гражданской, а также духовные особы в сане епископа получили право на ношение золоченого знака независимо от должности или звания в ИЧО.

Награждение знаками преследовало цель не только воздать должное по заслугам, но и осуществить сбор дополнительных пожертвований. Так, за награждение знаком были установлены определенные суммы единовременных взносов. Для мужчин за золоченый из серебра, вызолоченный — 200 руб. (лица, желавшие получить чисто золотой знак вносили еще 42 руб.), за серебряный — 100 руб., за бронзовый (серебряный отбронзированный) — 50 руб. (современный курс — порядка 75 000 руб.). Дамы вносили 100 руб. Лица, «оказавшие особые труды и заслуги по Обществу», платили лишь сумму, равную себестоимости знака, а в некоторых случаях освобождались и от нее. В случае выбытия из ИЧО знаки должны были возвращаться в канцелярию Общества, хотя совет находившимся длительное время и имевшим особые заслуги мог разрешить ношение знака по выбытии.

12 июня 1900 г. были утверждены звания членов-благотворителей и членов-соревнователей¹¹⁶.

Еще одной привилегией, которой обладало Императорское человеколюбивое общество, было предоставление лицам, даже не имевшим чинов, но занимавшим классные должности до V класса (статский советник) включительно, прав государственной службы. Кстати, к должности VI класса (армейский полковник или коллежский советник в гражданской службе)