М. С. Бахтина

Административно-правовые основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 343.352:340.130.4

ББК 67.401.02

Б30

Автор:

Бахтина М. С., кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права Уральского государственного юридического университета.

Рецензенты:

Талапина Э. В., доктор юридических наук, доктор права (Франция), главный научный сотрудник Института государства и права Российской академии наук, ведущий научный сотрудник Центра технологий государственного управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации;

Бегишев И. Р., доктор юридических наук, доцент, заслуженный юрист Республики Татарстан, главный научный сотрудник Научно-исследовательского института цифровых технологий и права, профессор кафедры уголовного права и процесса Казанского инновационного университета имени В. Г. Тимирясова.

В монографии исследованы методические и организационные основы проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.

Особое внимание уделено характеристике, способам выявления и ликвидации коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах. В работе представлены анализ методик проведения антикоррупционных экспертиз, а также особенности антикоррупционной экспертизы федеральных законов и муниципальных нормативных правовых актов.

Законодательство приведено по состоянию на 1 мая 2024 г.

Для студентов, аспирантов, магистрантов, преподавателей вузов и факультетов, практических работников государственных органов и органов местного самоуправления, а также для независимых экспертов, проводящих антикоррупционные экспертизы.

УДК 343.352:340.130.4

ББК 67.401.02

© Бахтина М. С., 2025

© ООО «Проспект», 2025

ВВЕДЕНИЕ

Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов (далее — антикоррупционная экспертиза) — институт для нашей страны относительно новый, его развитие в Российской Федерации началось в 2003 году. В это время стали создаваться положительно зарекомендовавшие себя за рубежом механизмы по сдерживанию коррупционного поведения в различных сферах социального управления, одним из которых и является проведение антикоррупционной экспертизы. В настоящее время в этот процесс вовлечены соответствующие подразделения Администрации Президента РФ, Аппарата Правительства РФ, Федерального Собрания РФ, Министерства юстиции РФ, органов прокуратуры РФ, федеральных органов исполнительной власти, а также органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, институты гражданского общества. По информации Минюста России, на сегодняшний день в качестве независимых экспертов аккредитовано 464 юридических и 3009 физических лиц¹.

Небольшой срок, который насчитывает история развития антикоррупционной экспертизы, объясняет отсутствие единообразного подхода к таким основополагающим понятиям, как «антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов», «коррупциогенный фактор», «коррупционный риск». Недостаточно разработаны организационные основы проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. Следует констатировать недостаточный уровень проработки методических основ проведения антикоррупционной экспертизы в официально утвержденной Методике проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции² (далее — Методика), отсутствие совокупности тактических и методических приемов и механизмов, формальных и сущностных факторов. Не дается описание способов, форм и механизмов закрепления коррупциогенных факторов в конкретных нормативных правовых актах. Также Методика не позволяет оценить степень коррупционных рисков, вызываемых тем или иным нормативным положением или их определенной взаимосвязью. Методика представляет собой неплохую основу, но требует значительной доработки. Это вызывает трудности у экспертов и разработчиков нормативных правовых актов в процессе проведения антикоррупционной экспертизы.

В последнее время накопилось большое количество научных исследований, посвященных проблемам, возникающим при проведении антикоррупционной экспертизы. Однако многие из них носят фрагментарный характер. В настоящем исследовании комплексно рассмотрено большинство обсуждаемых в научном сообществе вопросов.

Глава 1. ПРАВОВОЙ ИНСТИТУТ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ

§ 1. Понятие, значение, принципы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов

Легальное определение понятия «антикоррупционная экспертиза» содержится в Модельном законе СНГ от 15.11.2003 г. «Основы законодательства об антикоррупционной политике»³. В соответствии со ст. 2 этого Закона «антикоррупционная экспертиза правовых актов — деятельность специалистов (экспертов) по выявлению и описанию коррупциогенных факторов, относящихся к действующим правовым актам и их проектам; разработке рекомендаций, направленных на устранение или ограничение действия таких факторов».

В 2003–2004 гг. Фонд «Индем», Центр стратегических разработок, Высшая школа экономики, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Институт государства и права РАН, факультет государственного управления МГУ впервые выдвинули предложение о создании технологии снижения коррупционных рисков. В более широком плане ученые предлагали объективно оценивать каждый законопроект с точки зрения его влияния на криминогенную обстановку⁴. В 2004 г. после длительных дискуссий была разработана «Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта» (далее — Памятка). В доктрине отмечается, что это был «период устойчивого экономического роста, развития международных, политических и экономических связей с зарубежными странами, что непосредственно отразилось на принятом в тот период антикоррупционном законодательстве: происходила широкая ратификация и имплементация положений международных антикоррупционных конвенций»⁵. В 2006 г. Памятка была переработана с целью ее применения при анализе подзаконных актов и проектов административных регламентов.

Следующим шагом на этом пути было принятие Правительством РФ распоряжения «О концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 годах»⁶, в котором в число мер по модернизации деятельности федеральных органов исполнительной власти были включены антикоррупционные механизмы, в частности экспертиза нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность. Концепция административной реформы предполагала создание методик первичной и специализированной (предметной) экспертиз действующих нормативных правовых актов и их проектов.

Прочную основу институт антикоррупционной экспертизы получил с принятием федеральных законов от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и от 17.07.2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»⁷. Закон об антикоррупционной экспертизе в ст. 1 не дает определения понятия антикоррупционной экспертизы. Он называет лишь такой ее признак, как цель проведения — «в целях выявления коррупциогенных факторов и их последующего устранения». Однако очевидно, что это определение чрезмерно лаконично, в нем не раскрываются все существенные признаки антикоррупционной экспертизы и ее место в системе юридической экспертной деятельности.

Чтобы определить сущность понятия «антикоррупционная экспертиза», сформулируем специфические признаки данной категории.

Во-первых, антикоррупционная экспертиза, как любая экспертиза⁸, — это исследование. В данном случае анализируются нормативные правовые акты и их проекты, проводится оценка результатов исследования.

Во-вторых, цель антикоррупционной экспертизы — это выявление в нормативных правовых актах или их проектах коррупциогенных факторов.

В-третьих, решение вопросов, которые исследуются во время проведения экспертизы, требует специальных знаний.

В-четвертых, результатом проведения экспертизы выступает заключение, в котором формулируются окончательные выводы и ответы на поставленные перед экспертом вопросы. Отметим, что именно ради заключения эксперта организуется проведение экспертизы⁹. Результаты экспертного исследования во многом определяют дальнейшее направление дела. Другими словами, на его основе решается, будет ли нормативный правовой акт действовать или он отправится на редактирование, будет ли опубликован проект нормативного правового акта или он будет проходить повторную антикоррупционную экспертизу.

В научной литературе сложилось несколько подходов к определению понятия «антикоррупционная экспертиза».

Так, ряд авторов полагают, что эта экспертиза является составной частью нормоконтроля¹⁰. Другие, например Т. О. Кошаева, считают, что экспертиза есть выявление в нормативных правовых актах и их проектах предпосылок коррупции¹¹. К. И. Головщинский, в целом соглашаясь с Т. О. Кошаевой, уточняет, что эти предпосылки способны создавать коррупционные взаимоотношения между агентами¹². А. И. Бычков в свою очередь делает акцент на обеспечении экспертизой законности и правопорядка¹³.

О. Г. Дьяконова пишет, что «антикоррупционная экспертиза — это исследование нормативно-правовых актов и проектов на предмет наличия в них определенных условий, причин, позволяющих лицам использовать свое должностное положение в преступных целях»¹⁴. Эта точка зрения представляется нам наиболее удачной, поскольку экспертиза (повторим) — это прежде всего исследование, а вот цель этого исследования — выявление в нормативных правовых актах и их проектах положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции.

Системный анализ приведенных определений и выделенных нами признаков антикоррупционной экспертизы позволил сформулировать следующее определение, которое целесообразно внести в п. 2 ст. 1 Закона об антикоррупционной экспертизе: «Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов — это исследование и оценка экспертом нормативных правовых актов и их проектов на наличие в нормативных предписаниях и отдельных юридических конструкциях дефектов и пробелов, с высокой долей вероятности создающих условия для совершения коррупционных нарушений, а также на их устранение».

Говоря о месте антикоррупционной экспертизы в системе мероприятий по профилактике коррупции, следует обратить внимание на то, что изначально экспертиза нормативных правовых актов на коррупциогенность называлась криминологической. В частности, в ст. 14 уже упомянутого Модельного закона СНГ 2003 г. антикоррупционная экспертиза названа видом криминологической экспертизы. А. Ю. Кирьянов тоже считает, что методологически экспертиза коррупциогенности есть разновидность криминологической экспертизы законодательства, «задачей которой является оценка криминогенности решений, т. е. их способности порождать противоправное поведение субъектов»¹⁵. Поддерживают данную точку зрения Е. И. Юлегина и А. О. Мелешко¹⁶. В то же время Ю. С. Горбачева указывает на то обстоятельство, что в научном сообществе особенно активно обсуждается не криминологическая, а антикоррупционная экспертиза, и объясняет это особым значением профилактики именно коррупционных правонарушений¹⁷.

По нашему мнению, между криминологической и антикоррупционной экспертизами существует ряд отличий.

Во-первых, при проведении антикоррупционной экспертизы не выявляются условия и причины совершения данного преступления. Для нее важен только результат — наличие в акте коррупциогенного фактора и его устранение, а подробности его появления в тексте не исследуются. Это позволяет не углубляться в расследование коррупционных схем и оперативно исправлять формулировки нормативных правовых актов.

Во-вторых, при проведении антикоррупционной экспертизы, в отличие от криминологической, не предпринимаются попытки поймать коррупционера и наказать его. Презумпция добросовестности разработчиков нормативного правового акта позволяет избежать неправомерных сделок коррупционеров, опасающихся наказания за попытку внедрить коррупциогенный фактор в текст нормативного правового акта, с экспертами.

Эти особенности антикоррупционной экспертизы и обусловили ее отграничение от криминологической экспертизы и сделали ее наиболее приемлемым вариантом предупреждения правонарушений коррупционной направленности. Как справедливо пишут С. Д. Хазанов и А. Е. Помазуев, «антикоррупционная экспертиза уже не рассматривается как исключительно разновидность криминологической экспертизы, а связана, в первую очередь, с совершенствованием „административно-управленческих процессов“»¹⁸.

Е. Р. Россинская и И. А. Попов придерживаются мнения, что антикоррупционная экспертиза — это род класса судебных экспертиз — судебно-нормативных экспертиз, «предметом которых являются фактические данные, устанавливаемые в судопроизводстве путем исследования с использованием специальных знаний нормативных и нормативно-технических актов»¹⁹.

На наш взгляд, отнесение антикоррупционной экспертизы к судебным экспертизам некорректно в силу того, что предметом судебно-нормативных экспертиз являются факты, устанавливаемые в ходе судопроизводства, а антикоррупционные экспертизы нормативных правовых актов далеко не всегда проводятся в судебном процессе. К судебной процедуре стороны обычно прибегают в крайних случаях. Кроме того, антикоррупционная экспертиза проводится в целях профилактики коррупционных правонарушений, судебные экспертизы же назначаются в целях восстановления нарушенных прав.

А. В. Кудашкин считает антикоррупционную экспертизу стадией правовой экспертизы (т. е. она проводится в ходе правовой экспертизы) и самостоятельным действием, проводимым органами прокуратуры или уполномоченными субъектами при мониторинге применения правовых актов²⁰. Его подход нам кажется неприемлемым, поскольку при таком «плавающем» соотношении антикоррупционной экспертизы с правовой экспертизой статус антикоррупционной экспертизы становится непонятен. Если при одних условиях антикоррупционная экспертиза является составной частью правовой экспертизы, а при других — абсолютно независимым от нее действием, это наводит на мысль, что антикоррупционная экспертиза — самостоятельный феномен.

Трактовка антикоррупционной экспертизы как разновидности правовой экспертизы послужила причиной того, что органы прокуратуры, органы юстиции, федеральные органы исполнительной власти при анализе нормативных правовых актов основное внимание сосредоточивают на тех коррупциогенных факторах, что связаны с теми их правовыми дефектами, которые могут быть выявлены и устранены и без антикоррупционной экспертизы.

Вместе с тем частичное совмещение предметов правовой и антикоррупционной экспертиз позволяет максимально быстро и с наименьшими затратами привлечь к проведению последней значительный круг юристов государственных и муниципальных органов, принимающих нормативные правовые акты, и специалистов органов прокуратуры и юстиции. Однако думается, что вопрос о четком разграничении собственно правовой и антикоррупционной экспертиз требует скорейшего решения. Например, особенно резко против их смешения возражает С. М. Будатаров, по мнению которого «юрлингвистический» подход к антикоррупционной экспертизе «ставит под угрозу достижения правотворческой техники, настраивая эксперта на „ложный след“, отдаляя его от истинных условий, способствующих коррупции»²¹.

Анализ высказанных в литературе суждений позволяет сделать вывод, что правовая экспертиза есть форма нормоконтроля, тогда как антикоррупционная экспертиза является видом правовой. Поддерживают такую точку зрения и другие авторы²². Более того, антикоррупционную экспертизу следует признать специальной правовой экспертизой, в ходе проведения которой нормативные правовые акты оцениваются с позиций возможного возникновения на их основе коррупционных практик, обусловленных недобросовестным поведением должностных лиц и иных субъектов.

Сказанное объясняется следующим. С одной стороны, налицо сходство порядков проведения антикоррупционной и правовой экспертиз. Так, в силу ст. 3 Закона «Об антикоррупционной экспертизе» Министерство юстиции РФ и органы-разработчики проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов при проведении их правовой экспертизы. С другой стороны, в отличие от правовой экспертизы, антикоррупционная экспертиза содержит больше стадий, поскольку проходит в нескольких органах.

Субъектами в обеих экспертизах являются органы, разработавшие нормативный правовой акт. Однако при проведении антикоррупционной экспертизы список субъектов расширяется: это и Министерство юстиции РФ, и органы Прокуратуры РФ, и независимые эксперты.

Предметы антикоррупционной и собственно правовой экспертизы частично совпадают. Так, предметом правовой экспертизы выступает проект нормативного правового акта, а предметом антикоррупционной экспертизы в соответствии с Методикой ее проведения помимо проектов нормативных правовых актов являются и вступившие в силу нормативные правовые акты.

Цель правовой экспертизы — обеспечение соответствия проектов нормативных правовых актов требованиям законодательства РФ, нормам международного права. Антикоррупционная экспертиза проводится (повторим) в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения. При этом она имеет узкую специальную задачу — оценить возможность применения норм соответствующего акта «в процессе деятельности органов публичной власти с точки зрения потенциальных коррупционных возможностей для недобросовестных государственных (муниципальных) служащих и иных участников»²³.

Важным моментом при разграничении двух видов экспертиз является то, что при проведении правовой экспертизы от эксперта не требуется представления вариантов устранения выявленных погрешностей, тогда как при антикоррупционной экспертизе это обязательно.

Перечни ошибок, дефектов, выявляемых при проведении антикоррупционной и правовой экспертиз, разнятся, однако некоторое сходство между ними все же имеется. Например, правовой экспертизой выявляются ошибки, отражающие нарушения полномочий органа-разработчика нормативного правового акта, что сродни коррупциогенному фактору «принятие нормативного правового акта за пределами компетенции». В ходе правовой экспертизы также устанавливается наличие в акте большого числа бланкетных и отсылочных норм, что при проведении антикоррупционной экспертизы значится как «чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества». Юридико-языковые ошибки, выявленные в процессе правовой экспертизы, аналогичны коррупциогенному фактору «юридико-лингвистическая неопределенность».

Отличительная особенность антикоррупционной экспертизы состоит и в том, что в основе экспертных оценок тех или иных нормативных предписаний должны в равной степени лежать как юридические знания, так и знание основных коррупционных рисков, возникающих в ходе определенных видов государственной деятельности, знание основных форм коррупционных отношений, складывающихся при реализации каких-либо полномочий, прав и обязанностей, знание специфики отношений в тех отраслях, в которых действует данный нормативный акт. Поэтому нам видится большое практическое значение в том, чтобы антикоррупционная экспертиза была признана в качестве специальной правовой экспертизы со своей узкой специальной задачей по выявлению и устранению в нормативном акте коррупциогенных факторов.

Согласно ст. 2 Закона «Об антикоррупционной экспертизе» принципами организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) выступают следующие основные начала.

Принцип обязательности проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов.

Из названия данного принципа очевидно, что его действие не распространяется на действующие нормативные правовые акты. В. В. Качалов называет это одним из концептуальных недостатков закона²⁴. Однако следует согласиться с Н. П. Алешковой, которая объясняет это превентивной функцией экспертизы и напоминает о том, что объектом антикоррупционной экспертизы в силу ст. 1 Закона «Об антикоррупционной экспертизе» являются и действующие нормативные правовые акты, которые проверяются при мониторинге их применения. Она пишет: «…мониторинг применения вступивших в законную силу правовых актов является обязанностью любого правотворческого органа и неотъемлемой частью правотворческой деятельности в целом. Кроме того, к мерам по профилактике коррупции отнесено рассмотрение в органах местного самоуправления, других органах, организациях, наделенных федеральным законом публичными полномочиями, не реже одного раза в квартал вопросов правоприменительной практики по результатам вступивших в законную силу решений судов, арбитражных судов о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) указанных органов, организаций и их должностных лиц в целях выработки и принятия мер по предупреждению и устранению причин выявленных нарушений»²⁵.

Некоторые исследователи конкретизируют рассматриваемый принцип, указывая на «обязательность проведения данного вида экспертизы в процессе осуществления правотворческой деятельности и выполнения тех рекомендаций, которые содержатся в заключении эксперта, группы (комиссии) экспертов или экспертного учреждения либо в актах прокурорского реагирования (требованиях) и (или) судебных решениях»²⁶.

Впрочем, прежде чем говорить об обязательности выполнения рекомендаций эксперта, необходимо отметить, что этому должна предшествовать обязанность разработчиков проектов нормативных правовых актов предоставить возможность знакомиться с этими проектами неограниченному кругу лиц, в том числе независимым экспертам, заключения которых должны в обязательном порядке рассматриваться разработчиками²⁷. В настоящее время такая возможность обеспечивается обязанностью государственных органов-разработчиков проектов нормативных правовых актов размещать эти проекты в сети Интернет.

Принцип оценки нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами.

Здесь нужно подчеркнуть, что это единственный из принципов, не содержащий указания на проекты нормативных правовых актов, хотя, как пишет Д. Ю. Гончаров, оценивать во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами требуется не только изданные нормативные правовые акты, но и их проекты²⁸. Очевидно, что такая оценка, проведенная на стадии подготовки нормативного правового акта, наиболее эффективна, поскольку нормативный правовой акт в этом случае будет изначально иметь соответствующее качество и дополнительных временных затрат на его корректировку на стадии правоприменения не потребуется.

Безусловно, объективная антикоррупционная экспертиза нормативного правового акта невозможна без анализа тех нормативных правовых актов, которые составляют с ним единый массив нормативных предписаний, комплексно и системно регулирующих общественные отношения, входящие в предмет правового регулирования.

В качестве примера можно привести Закон Свердловской области от 20.06.2012 г. № 57-ОЗ «О порядке перемещения транспортных средств на специализированную стоянку, их хранения, оплаты расходов на их перемещение и хранение и возврата транспортных средств в Свердловской области»²⁹. Чтобы установить, есть ли в этом нормативном правовом акте коррупциогенные факторы, исследования одного его явно недостаточно. Так, п. 1 ст. 3 Закона отсылает к перечню юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, утвержденному Правительством Свердловской области, а п. 2 ст. 3 — к правовому акту уполномоченного исполнительного органа государственной власти Свердловской области в сфере организации транспортного обслуживания населения для проверки порядка осуществления фотофиксации, хранения снимков, условий и порядка их предоставления. При проведении антикоррупционной экспертизы требуется проверить наличие всех указанных ссылок и их связь с рассматриваемым нормативным правовым актом, акты, регулирующие деятельность должностных лиц при перемещении транспортных средств на специализированную стоянку.

В противовес сказанному на практике в основном проверяется только сам нормативный акт, без учета его в системе других нормативных правовых актов и всех затрагиваемых правоотношений. Причина состоит в том, что при этом «затруднительным становится даже процесс выявления всей совокупности этих актов, не говоря о проблемах с выявлением возможных вплетений коррупционных схем, которые отнюдь не всегда основаны на коррупциогенности правовых норм»³⁰.

Кроме того, для наиболее оперативного выявления «коррупционных технологий, которые основываются на использовании недостатков законодательных и иных нормативных правовых актов, требуется проведение мониторинга не только самих актов, но и практики их применения»³¹. Как верно пишет А. В. Нестеров, «непригодность нормы можно выявить только на этапе правоприменительной практики»³².

Разделяя это мнение, считаем, что оценка акта на коррупциогенность должна проводиться с позиций системного подхода, который предполагает «выяснение связей правовых актов между собой как по формуле „первичный — вторичный“, так и по формуле „совместности регулирования“»³³.

Таким образом, оцениваться должны: а) нормативный правовой акт в его взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами и практикой его применения, б) взаимосвязанные с ним нормативные правовые акты.

В силу сказанного было бы логичным в список сопроводительных документов к проекту нормативного правового акта, передаваемых эксперту, включать перечень взаимосвязанных с ним актов. Разработчику как узкому специалисту в своей области гораздо проще, нежели эксперту, составить такой перечень.

В ходе экспертизы, как отмечают исследователи, нужно также проводить анализ судебных исков, поданных в адрес соответствующего органа, и его реакцию на удовлетворенные иски, анализ собственных исков к другим органам (организациям) и реакцию на них³⁴.

Несмотря на трудоемкость скрупулезного изучения отдельного акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами и документами и практики его применения, мы считаем, что этот отлично зарекомендовавший себя метод наиболее эффективен при выявлении коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах. Одновременно целесообразно использовать такой инструмент, как правовой мониторинг. В частности, А. К. Балдин предлагает концепцию обеспечивающей роли антикоррупционной экспертизы при организации мониторинга правоприменения, которая во взаимосвязи с составляющими антикоррупционного мониторинга и другими мерами профилактики коррупции будет наиболее эффективна³⁵. Кроме того, значительно облегчает выявление всей совокупности нужных нормативных правовых актов применение автоматизированных систем поиска.

Принцип обоснованности, объективности и проверяемости результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).

Обоснованность результатов антикоррупционной экспертизы означает, что вывод, полученный экспертом при проведении экспертизы, подтверждается прогнозом последствий принимаемых решений, включает тщательную оценку нормативного правового акта (или его проекта) на предмет соответствия его правовым, экономическим и политическим реалиям, предупреждает злоупотребления служебным положением, подкреплен фактами, серьезными доводами. Иначе говоря, принцип обоснованности выражается «в четком закреплении коррупциогенных факторов, а также форм заключений, в которых по результатам экспертизы указывается норма, содержащая признаки данных факторов»³⁶.

Объективность результатов антикоррупционной экспертизы обусловлена незаинтересованным проведением исследования, «независимостью любого эксперта в исходе дела, его беспристрастностью по службе или иным образом от лиц, принимающих решение по тому или иному вопросу»³⁷. Как справедливо указывается в литературе, объективность «проявляется в четком нормативном закреплении коррупциогенных факторов и субъектов проведения антикоррупционных экспертиз, что максимально минимизирует роль субъективного фактора»³⁸ при их проведении.

Проверяемыми результаты антикоррупционной экспертизы являются тогда, когда существует возможность проверки истинности этих результатов, т. е. исследование проведено по четко описанным в официальной методике критериям, выводы логичны, имеют законное основание и могут быть воспроизведены при повторном исследовании³⁹.

Однако, как верно отмечают ученые, сегодня этот принцип является декларативным, слабореализуемым. Добиться его соблюдения можно будет, когда методика проведения экспертизы получит развернутый инструментарий, рекомендации будут четко сформулированы. Это и позволит проверить результаты экспертизы, провести «сравнительный анализ выводов, содержащихся в экспертном заключении, с некими стандартами ее проведения»⁴⁰.

В целях реализации принципа обоснованности, объективности и проверяемости результатов антикоррупционной экспертизы должны приниматься меры, обеспечивающие мотивированность подготавливаемых по ее результатам заключений. Нельзя допускать формального проведения антикоррупционной экспертизы, без подготовки мотивированного заключения путем проставления визы юридической службы об отсутствии в проекте нормативного правового акта коррупциогенных факторов. Однако следует понимать, что тотальная мотивированность также пагубно влияет на рабочий процесс, необоснованно затягивая его. В случае, когда коррупциогенные факторы в акте имеются, составление мотивированного заключения необходимо. В том случае, когда коррупциогенные факторы в акте отсутствуют, на наш взгляд, достаточно заключения в простой форме.

Вместе с тем требуется периодически анализировать результаты антикоррупционных экспертиз, проведенных юридической службой государственного органа, выявлять причины расхождения заключений, составленных этой службой, и заключений Министерства юстиции Российской Федерации. Следует также периодически анализировать причины выявления органами прокуратуры коррупциогенных факторов в тех нормативных правовых актах, которые прошли внутреннюю антикоррупционную экспертизу без замечаний.

Принцип компетентности лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).

Компетентность экспертов есть очень важный фактор при проведении антикоррупционной экспертизы, поскольку именно от знаний и опыта этих лиц зависит результат проводимого ими исследования. Совершенно очевидно, что для подготовки экспертного заключения высокого уровня требуется юрист, прошедший специальное обучение по антикоррупционной экспертизе (и имеющий соответствующее подтверждение прохождения обучения). В связи с этим О. В. Селезнева предлагает ввести спецкурс «Правовая экспертиза» в учреждениях высшего и среднего профессионального образования по всем юридическим и по большинству экономических специальностей⁴¹. Т. Я. Хабриева отмечает, что учебные программы, направленные на предотвращение коррупции, применяются во многих иностранных государствах. Такие программы, в основном в рамках курсов повышения квалификации руководящих кадров, действуют в Мексике, США, Великобритании, Франции, Италии, ФРГ и других государствах. В последние годы учебные курсы, направленные на предупреждение коррупции, создаются и международными организациями (ООН, Всемирным банком, Интерполом). В целом в мире совершенно отчетливо прослеживается тенденция к созданию специализированных учебных программ по предупреждению коррупции в государственной службе⁴².

Думается, необходимо разработать учебные программы для подготовки и повышения квалификации экспертов на базе высших учебных заведений. В рамках курса целесообразно преподавать правовую лингвистику, экспертологию и порядок проведения антикоррупционной экспертизы различных видов нормативных правовых актов в различных сферах правоотношений.

И еще один вопрос требует уточнения. Так, согласно ст. 86 АПК РФ и ст. 204 УПК РФ в заключении эксперта должны быть отражены, кроме прочего, сведения о государственном судебно-экспертном учреждении, об эксперте (включая данные об образовании, стаже работы и занимаемой должности, ученых степенях и званиях), которым поручено проведение судебной экспертизы. Стороны в судебном процессе имеют возможность ознакомиться с этими сведениями и апеллировать к уровню профессионализма и компетентности эксперта другой стороны, а судья соглашается с высказанным мнением или нет. В этом и выражается конкурсный отбор экспертов. Однако очевидно, что такой отбор должен осуществляться органами, непосредственно проводящими антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов.

Кроме того, в целях реализации принципа компетентности лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу, федеральным органам исполнительной власти необходимо:

1) возложить обязанность по проведению антикоррупционной экспертизы на специально подготовленных государственных служащих юридических служб и подразделений и предусмотреть соответствующие должностные обязанности в их должностных регламентах;

2) периодически проводить повышение квалификации государственных служащих, участвующих в разработке и экспертизе нормативных правовых актов, по программам антикоррупционной направленности;

3) организовывать периодические проверки соблюдения установленного порядка проведения антикоррупционной экспертизы, осуществлять выборочные проверки заключений юридической службы по результатам антикоррупционной экспертизы;

4) осуществлять мероприятия по мониторингу эффективности антикоррупционной экспертизы, разработав соответствующие критерии и программу мониторинга.

Принцип сотрудничества федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц (далее — органы, организации, их должностные лица) с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).

В литературе высказаны разные точки зрения на содержание и смысл этого принципа.

Например, Е. В. Каменская и А. А. Рождествина рассматривают его как «обеспечение возможности независимым экспертам получать со стороны органов государственной власти необходимую информацию в ходе проведения антикоррупционной экспертизы»⁴³.

Д. Ю. Гончаров видит в этом принципе «возможность осуществления независимой антикоррупционной экспертизы гражданами и институтами гражданского общества за счет собственных средств и обязанность указания в заключении по результатам экспертизы на выявленные в нормативном правовом акте (проекте нормативного правового акта) коррупциогенные факторы»⁴⁴.

С данной точкой зрения нельзя согласиться. Представляется, что сотрудничество предполагает не только возможность осуществления независимой экспертизы, но и ответные действия государственных органов.

Е. И. Юлегина с целью повышения эффективности независимой экспертизы предлагает заменить принцип сотрудничества на принцип взаимодействия как предполагающий не только совместные действия, оказание помощи и поддержки каждому из участников, но и их объединение в единое целое и воздействие друг на друга⁴⁵.

Думается, изменение названия принципа вряд ли кардинально изменит взаимоотношения участников этих отношений. Но то, что государственные органы должны не только принимать к сведению полученные от независимых экспертов заключения, но и реагировать на них, совершенно очевидно. В частности, А. К. Балдин различает такие формы взаимодействия, как «информационный обмен результатами проведенных антикоррупционных экспертиз правовых документов; совместное участие в деятельности консультативных и экспертных советов, созданных при уполномоченных органах; организация заседаний рабочей группы по вопросу проведения экспертизы правовых документов на коррупциогенность»⁴⁶.

Необходимо отметить, что в большинстве субъектов РФ налицо слабое взаимодействие независимых экспертов с органами государственной власти. Лишь в некоторых из них предприняты попытки наладить это взаимодействие. Так, в Оренбургской области, в Республике Коми проводятся межведомственные совещания по вопросам антикоррупционной экспертизы и разрешения возникающих при ее проведении проблем, нередко на эти мероприятия приглашаются независимые эксперты⁴⁷. В Республике Татарстан несколько лет назад появилась общественная организация «Народная инспекция», которая осуществляет общественный контроль, в том числе за нарушением законодательства о противодействии коррупции органами государственной власти⁴⁸. В Воронежской, Орловской, Тульской областях органы государственной власти и независимые эксперты заключают соглашения о взаимодействии, в соответствии с которыми эксперты извещаются о размещении проекта нормативного правового акта на сайте для проведения антикоррупционной экспертизы⁴⁹.

Однако в целом активность независимых экспертов можно считать низкой. Причины тому следующие:

• организационные причины. Обычно они обусловлены незаинтересованностью органов государственной власти в заключениях независимых экспертов (в связи с наличием охраняемой тайны или «отбором тех лиц, которые „допускаются“ к участию в противодействии коррупции, по различным признакам, в том числе по критерию лояльности к государственным институтам, отдельным государственным структурам»⁵⁰). Как следствие, на официальных сайтах не размещаются или размещаются с опозданием проекты нормативных правовых актов, устанавливаются слишком короткие сроки для принятия результатов заключений, не указываются реквизиты для отправки заключений и ответственные лица;

• недостатки законодательства, регламентирующего правовой статус независимых экспертов (этот вопрос подробно будет разобран далее).

По нашему мнению, при осуществлении сотрудничества с институтами гражданского общества в ходе проведения независимой антикоррупционной экспертизы (п. 5 ст. 2, ст. 5 Закона «Об антикоррупционной экспертизе») федеральные органы исполнительной власти должны определять срок для проведения независимой антикоррупционной экспертизы в зависимости от вида нормативного правового акта, характера и значимости общественных отношений, которые он регулирует. Следует установить такой порядок рассмотрения заключений независимой антикоррупционной экспертизы, который позволит учесть их результаты при подготовке заключения юридической службой федерального органа исполнительной власти.

Кроме того, результаты антикоррупционной экспертизы действующих нормативных правовых актов в ходе мониторинга их применения необходимо размещать на официальном сайте в сети Интернет.

§ 2. Виды антикоррупционной экспертизы

Необходимость в классификации антикоррупционных экспертиз вызвана тем, что это позволит определить роль отдельных составляющих в процедуре антикоррупционной экспертизы, установить между ними связи и механизмы взаимодействия.

На законодательном уровне классификация антикоррупционных экспертиз отсутствует. В постановлении Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» указаны лишь субъекты ее проведения и отдельно — независимая экспертиза, проводимая аккредитованными Минюстом РФ юридическими и физическими лицами.

В научной литературе выделяются следующие виды антикоррупционных экспертиз: внутренняя, контрольно-надзорная, общественная (также она называется независимой или научной).

Внутреннюю антикоррупционную экспертизу проводят специалисты юридических служб федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов, органов местного самоуправления, наделенных полномочиями по подготовке и изданию нормативных правовых актов⁵¹.

Отличительные особенности внутренней антикоррупционной экспертизы:

1) она проводится при непосредственном взаимодействии с разработчиками правового акта;

2) ее предметом являются как проекты правовых актов, так и действующие правовые акты;

3) экспертиза проектов актов встроена в структуру правотворческой деятельности государственного органа;

4) экспертиза действующих актов проводится при мониторинге их применения.

Можно предположить, что внутреннюю экспертизу нельзя считать независимым, объективным, беспристрастным исследованием, так как ведомственные отношения между начальником и подчиненным позволяют «регулировать» коррупциогенность нормы по желанию сторон. М. В. Гребенюк также пишет о том, что государственные органы сложно назвать независимыми друг от друга, поскольку «все они представляют собой звенья государственной власти, в той или иной мере подпадающие под влияние должностных лиц, либо назначающих, либо смещающих их руководителей»⁵². Однако не все ученые согласны с таким мнением⁵³.

А. В. Кудашкин полагает, что независимая антикоррупционная экспертиза, проводимая органами прокуратуры, федеральным органом исполнительной власти в области юстиции (в том числе его территориальным подразделением), является экспертизой только тех нормативных правовых актов и их проектов, которые были разработаны другими органами и организациями⁵⁴.

Ю. С. Избачков и К. Е. Рыбак деятельность государственных экспертов тоже считают неэффективной: «Если кто-то в ведомстве будет заинтересован в принятии нормативного акта с целью облегчения реализации коррупционных схем (как правило, не рядовой чиновник), то способ заставить молчать специалиста, проводящего ведомственную антикоррупционную экспертизу (как правило, рядового служащего), будет найден. В конце концов, такого специалиста могут просто уволить». При этом они оговариваются, что «институт ведомственной антикоррупционной экспертизы совсем молод, и делать выводы из практики его применения рано»⁵⁵.

Действительно, ведомственная экспертиза может быть необъективной в силу зависимости экспертов юридических служб от своих руководителей. Однако, на наш взгляд, проблема состоит не столько в этом, сколько в недостатке времени у экспертов на проведение экспертизы высокого качества. Также не стоит забывать, что внутренняя антикоррупционная экспертиза более эффективна, чем экспертиза любого другого вида. Только разработчики нормативных правовых актов благодаря знанию своей отрасли смогут провести наиболее полную и всестороннюю экспертизу (денежные потоки, состояние нормативного регулирования отрасли и т. д.)⁵⁶. Более того, разработчики, непосредственно взаимодействуя с экспертами, проводящими внутреннюю антикоррупционную экспертизу, имеют возможность консультироваться с ними при подготовке нормативных правовых актов, устраняя выявленные недостатки незамедлительно, на стадии их согласования, что значительно сокращает время подготовки проекта и повышает его качество⁵⁷.

Контрольно-надзорную антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и их проектов проводят органы юстиции и органы прокуратуры.

Так, Минюст России кроме выполнения предусмотренных Законом об антикоррупционной экспертизе функций утверждает формы заключений по результатам антикоррупционной экспертизы, осуществляет «аккредитацию юридических и физических лиц, изъявивших желание получить аккредитацию на проведение в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы, по ведению государственного реестра независимых экспертов, получивших данную аккредитацию»⁵⁸.

Особенностями экспертизы, проводимой Минюстом РФ, являются:

1) встроенность в существовавшие до ее введения процедуры и механизмы экспертно-регистрационной деятельности. Проводимая Минюстом регистрационная и экспертная деятельность позволила гармонично вписать процедуру антикоррупционной экспертизы в систему его полномочий;

2) тесная взаимосвязь с правовой экспертизой, что обусловлено сроками экспертиз и тем, что антикоррупционная экспертиза проводится в рамках правовой экспертизы, поэтому основную часть методических рекомендаций, применяемых во время правовой экспертизы, можно использовать при проведении антикоррупционной экспертизы⁵⁹.

Анализ полномочий и деятельности Министерства юстиции Российской Федерации, а также различий между понятиями «контроль и надзор» позволяет утверждать, что хотя антикоррупционную экспертизу, проводимую Минюстом России, нередко причисляют к контрольно-надзорной деятельности, правильнее было бы считать ее контрольной.

Прокуратура РФ осуществляет свои полномочия в отношении не подчиненных ей субъектов, применяя при этом меры административного воздействия.

Так, по сообщению Прокуратуры Свердловской области, в 2016 г. была проведена антикоррупционная экспертиза около 8,5 тыс. актов. В этих актах было выявлено свыше 350 коррупциогенных факторов. В целях их устранения принесено более 300 протестов, внесено 29 требований⁶⁰. Около половины оспариваемых прокурорами актов органов муниципальных образований Свердловской области содержат коррупциогенный фактор «принятие нормативного правового акта за пределами компетенции». Иначе говоря, органы местного самоуправления принимают свои акты, превышая объем своих полномочий или используя не предусмотренные законодательством полномочия.

Отметим, кстати, что еще одним из самых распространенных коррупциогенных факторов является «определение компетенции по формуле „вправе“». Однако в большинстве случаев наличие этого фактора суды не подтверждают, и требования прокуроров остаются без удовлетворения⁶¹.

Несколько лет назад особой проблемой, стоявшей перед органами прокуратуры, было отсутствие законодательного регулирования возможности судебного оспаривания прокурором нормативных правовых актов по признаку их коррупциогенности. Практики задавались вопросом, на какие обстоятельства может и должен ссылаться в подаваемом заявлении прокурор, обосновывая необходимость изменения НПА, в котором выявлены коррупциогенные факторы, и доказывая факт создания этим актом или проектом НПА условий для проявления коррупции⁶². В подобных спорных случаях прокуроры были вынуждены искать в нормативном правовом акте противоречия законодательству, чтобы его оспорить. Однако, как справедливо отмечается в литературе, «на практике далеко не всегда можно обосновать необходимость исключения коррупциогенных факторов через их прямое противоречие действующему законодательству, что осложняет механизм защиты прав конкретных субъектов и, как следствие, ослабляет возможность влияния на криминогенную ситуацию в России»⁶³.

Генеральный прокурор Российской Федерации в своем распоряжении указал на необходимость решения данной проблемы⁶⁴. Сначала суды обосновывали свои решения отсутствием в норме ясности, четкости и недвусмысленности⁶⁵. В настоящее время наличие в нормативном предписании коррупциогенных факторов — самостоятельное основание для признания такого предписания незаконным и недействующим⁶⁶. Но и сегодня можно встретить судебные акты, в которых удовлетворение административного искового заявления об оспаривании правового акта, содержащего коррупциогенные факторы, обосновано с опорой на общеправовые критерии ясности, четкости и недвусмысленности⁶⁷, правовой определенности нормы⁶⁸.

Контрольно-надзорная экспертиза в настоящее время является последним звеном в системе антикоррупционных экспертиз, проводимых в процессе разработки и принятия нормативных правовых актов. Экспертизы этого вида ценны отсутствием их зависимости от органов-разработчиков нормативных правовых актов, регулярностью проведения и, как следствие, большим опытом в этой области. Перечисленные особенности делают контрольно-надзорную экспертизу эффективной, особенно в комплексе с внутренней и общественной.

Общественную антикоррупционную экспертизу проводят институты гражданского общества: физические и юридические лица, аккредитованные Минюстом России, общественные организации. Такая «экспертиза представляет собой целый механизм общественной экспертной деятельности по анализу и оценке влияния нормативных и других управленческих решений органов власти всех уровней на условия жизни и реализацию прав и законных интересов широких слоев граждан и конкретных социальных групп»⁶⁹.

Видом общественной экспертизы является научная антикоррупционная экспертиза. В действующем законодательстве она не упоминается, однако ее осуществление вводилось законодательством некоторых субъектов РФ (Свердловской области, Ямало-Ненецкого автономного округа и др.). Нормы об этом виде экспертизы в 2009 г. были незаслуженно изъяты из региональных законов, а сама экспертиза была объединена с общественной (независимой).

Субъектами научной экспертизы являются научно-исследовательские и образовательные учреждения. Безвозмездность независимой антикоррупционной экспертизы значительно ограничила возможности субъектов по проведению научных антикоррупционных экспертиз, которые могут эффективно осуществляться только на платной основе. Как справедливо отмечают В. Д. Перевалов и С. Д. Хазанов, «в ряде случаев законодательство даже не предусматривает условий для привлечения научных организаций к осуществлению антикоррупционных мероприятий, например антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (независимая антикоррупционная экспертиза проводится по инициативе эксперта и за его счет)»⁷⁰.

Нет никаких сомнений в том, что именно научная антикоррупционная экспертиза способна дать всестороннюю, системную, методологически выверенную оценку нормативного правового акта, особенно при отсутствии полноценного методического обеспечения данного вида экспертной деятельности. Именно поэтому мы считаем необходимым развести научную и общественную экспертизы и вернуть научной экспертизе ее прежний статус.

Общественная экспертиза имеет еще одно название — независимая антикоррупционная экспертиза⁷¹. Соответственно эксперты, проводящие такие экспертизы, также называются независимыми. Проблему независимости и объективности отдельных видов антикоррупционных экспертиз мы подробно рассматривали ранее. В связи с этим хотелось бы отметить некорректность названия этого вида исследования. Как верно пишет М. В. Гребенюк, в самом понятии «независимая» (т. е. не государственная) экспертная деятельность «заложен определенный вызов для сложившейся системы вертикали государственной власти». Общественная экспертиза противопоставляется государственной. Другими словами, если общественная экспертиза — это независимая экспертиза, то экспертиза, проводимая органами государственной власти, зависимая и субъективная. Но «независимость и объективность, которую в вопросах противодействия коррупции может предложить исключительно общество, заранее противоречит интересам превалирующего в настоящее время порядка»⁷². И хотя, как уже упоминалось, существует опасность зависимости некоторых (далеко не всех) экспертных заключений органов-разработчиков нормативных правовых актов от ведомственных отношений, признавать такой признак априорным и противопоставлять этому виду экспертиз другой вид — независимый, на наш взгляд, нельзя. С риском зависимости и субъективности заключений необходимо бороться, а не акцентировать на нем внимание.

Отличительные признаки общественной экспертизы.

1. Экспертиза осуществляется аккредитованными Минюстом России в качестве независимых экспертов физическими и юридическими лицами.

В соответствии с Правилами, а также с приказом Минюста России от 27.07.2012 г. № 146 «Об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность» независимый эксперт должен иметь высшее профессиональное образование и стаж по специальности не менее пяти лет.

В литературе широко обсуждаются недостаточная компетенция отдельных лиц, желающих проводить антикоррупционные экспертизы нормативных правовых актов, и требования, предъявляемые к представителям институтов гражданского общества⁷³. М. В. Гребенюк объясняет недоверие разработчиков нормативных актов к независимым экспертам именно недостаточным уровнем компетенции: в самих органах власти также работают профессионалы высокой квалификации, которые имеют зачастую более богатый профессиональный опыт, чем сами эксперты. Следовательно, созданная либеральная система аккредитации, с одной стороны, не гарантирует квалификацию эксперта, а с другой — не вызывает (и не должна вызывать!) доверие у разработчиков нормативных актов. Налицо парадоксальный замкнутый круг⁷⁴.

В. В. Астанин предлагает предъявлять к независимым экспертам специальные требования — высшее юридическое образование и наличие не менее пяти научных трудов в соответствующей сфере правового регулирования, а также ввести для них дополнительное обучение⁷⁵. И. А. Попов тоже считает необходимым «привлекать в качестве экспертов высококвалифицированных, имеющих ученые степени и звания, многолетний опыт практической и научной деятельности в соответствующей сфере юриспруденции специалистов»⁷⁶. Согласны с подобным предложением и другие авторы, утверждая, что слишком мягкие условия и отсутствие квалификационных требований к независимым экспертам может привести к низкому качеству экспертных заключений⁷⁷.

В противовес этим точкам зрения В. Н. Южаков справедливо обращает внимание на то, что под независимой экспертизой понимаются «право и реальная возможность любого заинтересованного лица, а лицо в этом случае физическое или юридическое, любой заинтересованной организации гражданского общества, бизнес-сообщества провести антикоррупционную экспертизу тех нормативных правовых актов или их проектов, которые затрагивают их интересы. По их инициативе, за счет их средств и их ресурсами»⁷⁸.

Другими словами, общественная экспертиза — это экспертиза общества, народа, который ежедневно сталкивается с правоприменением в реальной жизни. Люди, работая в определенной сфере, имеют возможность видеть недостатки соответствующих нормативных правовых актов, лазейки, которые создают опасность появления коррупционных правоотношений. Именно поэтому законодатель установил требование к независимым экспертам: любое высшее образование и стаж работы по специальности не менее пяти лет. Именно поэтому не обязательно иметь высшее юридическое образование, многолетнюю практику проведения антикоррупционных экспертиз и проходить дополнительное обучение по специальности. И абсолютно неважно, в какой форме будет оформлено данное заключение, потому как это будет мнение стороннего наблюдателя, не специалиста в области проведения антикоррупционных экспертиз, но специалиста в своей области, который ежедневно сталкивается с результатами работы законотворцев.

В свою очередь антикоррупционные экспертизы высокого уровня могут проводить научно-исследовательские и образовательные учреждения. Для этого есть все условия: в штате этих учреждений состоят доценты и профессора — высококвалифицированные специалисты, имеющие ученые степени и звания, многолетний опыт практической и научной деятельности в соответствующей сфере.

В связи с этим, как уже говорилось, необходимо лишь разграничить независимую экспертизу на общественную и научную. И тогда все рекомендации, правила и нормы встанут на свои места.

2. Экспертиза осуществляется в инициативном порядке и за счет собственных средств независимых экспертов.

С точки зрения А. В. Кудашкина, такая практика вполне оправдывает себя, и только при этих условиях экспертиза будет независимой, поскольку платное проведение исследований будет побуждать участников к заключению между собой соглашений о проведении антикоррупционной экспертизы на регулярной основе. В качестве примера он приводит «практику подготовки независимыми аудиторскими компаниями оценки финансовой устойчивости различных субъектов предпринимательской деятельности, которые впоследствии становились банкротами»⁷⁹. В противовес этому С. М. Будатаров предлагает заключать государственные контракты с частными экспертами на проведение антикоррупционных экспертиз на возмездной основе, что обеспечит независимость результатов экспертиз⁸⁰.

Мы поддерживаем точку зрения А. В. Кудашкина. Действительно, общественная экспертиза должна оставаться безвозмездной. Именно тогда она сохранит свою суть независимой от государственного аппарата, «народной» экспертизы. В этом плане, как верно пишет М. В. Гребенюк, «в сложившейся ситуации в основе мотивации лиц, изъявивших желание получить аккредитацию и заниматься экспертной работой, лежат следующие факторы:

проявление их гражданской позиции;

• желание получить дополнительное подтверждение своего профессионального экспертного статуса;

• выполнение дополнительной нагрузки в рамках служебных обязанностей в организации, аккредитованной в качестве антикоррупционного эксперта, для поддержания имиджа организации (эксперты торгово-промышленных палат)»⁸¹.

• Для того чтобы антикоррупционную экспертизу проводили высококвалифицированные в этой области специалисты с опытом проведения подобных экспертиз и достаточными научными познаниями, можно предоставить органам государственной власти и органам местного самоуправления право заключать с научными учреждениями возмездные договоры на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов). Эта практика используется, например, в Ямало-Ненецком автономном округе. Таким способом достигается несколько целей: на нормативный правовой акт (проект) поступают заключения от независимых экспертов; качество заключений находится на высоком уровне, как следствие, органы государственной власти учитывают их при принятии нормативного правового акта; органам государственной власти удобно контактировать с научными учреждениями, соответственно достигается цель взаимодействия с экспертами. Общественная экспертиза в виде научной экспертизы эффективно работает и дает свои результаты.

3. Заключение экспертизы носит рекомендательный характер.

Этот признак вызывает в научной литературе массу дискуссий. Некоторые авторы рассматривают его как недостаток Закона об антикоррупционной экспертизе⁸² и предлагают усилить значение независимых экспертиз, определить значение и статус заключения независимого эксперта, установить ответственность должностных лиц за игнорирование результатов экспертизы⁸³. На самом деле, дискреционный механизм учета выявленных коррупциогенных факторов может привести к тому, что антикоррупционная экспертиза будет сведена к формальности, когда орган, получивший результаты общественной экспертизы, не учитывает их даже в том случае, когда в нормативном правовом акте выявлены коррупциогенные факторы.

В то же время нужно согласиться с А. В. Кудашкиным в том, что «на каждый проект нормативного правового акта может быть подано неограниченное количество заключений независимых экспертов, содержащих противоречивые выводы, которые, как следствие, не могут быть учтены разработчиками нормативных правовых актов»⁸⁴.

Р. В. Прудентов также говорит о том, что хотя «независимые (общественные) экспертизы очень важны для улучшения качества нормативной базы, однако учет мнения независимых экспертов в развитых правопорядках достигается иными методами — в основном через оценку эффективности деятельности органов власти, конкурентное замещение должностей, партийное влияние и выбор избирателя»⁸⁵.

Действительно, часто на проект нормативного правового акта даются взаимоисключающие друг друга заключения, а оформление развернутого мотивированного ответа на каждое заключение неизменно влечет за собой неоправданную трату времени специалиста. С нашей точки зрения, учитывать результаты исследования независимой экспертизы необходимо, но не до такой степени, чтобы устанавливать ответственность должностных лиц за невнимательное отношение к результатам общественной экспертизы.

4. Заключение по результатам независимой антикоррупционной экспертизы подлежит обязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, которым оно направлено, в 30-дневный срок со дня его получения.

По результатам рассмотрения заключения независимой антикоррупционной экспертизы «заказавший» ее субъект направляет гражданину или организации, ее проводившим, мотивированный ответ (за исключением случаев, когда в заключении отсутствует информация о выявленных коррупциогенных факторах или предложений о способе их устранения), в котором сообщает, как им учтены результаты экспертизы и (или) причины несогласия с выявленным в нормативном правовом акте или его проекте коррупциогенным фактором.

Характеризуя этот признак, следует отметить, что надлежащее отношение органов государственной власти к независимым экспертам как к единомышленникам в деле совершенствования нормативной правовой базы и противодействия коррупции пока не сформировано. А потому независимые эксперты не входят в состав общественно-консультативных советов, создаваемых при органах власти всех уровней, не приглашаются к обсуждению, консультациям на ранних стадиях подготовки и принятия нормативных правовых актов, к участию в аттестации государственных гражданских и муниципальных служащих, в должностные обязанности которых входит проведение антикоррупционной экспертизы⁸⁶. Результатом этого является ситуация, когда независимые эксперты «часто сталкиваются с отсутствием открытости и доступности проектов нормативных правовых актов, особенно носящих общественно резонансный характер»⁸⁷.

Ю. С. Избачков и К. Е. Рыбак по этому поводу пишут: «Несмотря на установленную п. 3 ст. 5 Закона об антикоррупционной экспертизе обязанность государственных органов отвечать на заключения экспертов, нам отвечают менее чем в 20% случаев. Значительная часть государственных органов, которым заключения направлялись по электронной почте, сделали вид, что не получили их. Вопиющим является то, что часть федеральных органов исполнительной власти даже не приступала к соответствующей работе. Многие органы государственной власти не публикуют проекты своих нормативных актов для антикоррупционной экспертизы. У одного ведомства более полугода в разделе „антикоррупционная экспертиза“ размещался „в порядке эксперимента“ годовалой давности административный регламент. Как в течение этого времени они направляли свои приказы на государственную регистрацию — остается загадкой»⁸⁸.

Эту статистику подтверждает и М. М. Яковлева, отмечая, что по информации независимых экспертов, «в Удмуртской Республике была проведена экспертиза 17 документов и их проектов, в том числе в отношении актов федерального уровня, в Ульяновской области — 3, в Пензенской области — 2. Во всех документах были выявлены коррупциогенные факторы, заключения на указанные акты и проекты были направлены в соответствующие органы власти. Между тем ответы на них не поступили»⁸⁹.

Вариантом пресечения подобных ситуаций стала новая редакция постановления Правительства РФ от 27.03.2013 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», где в п. 5 была зафиксирована обязанность федеральных органов исполнительной власти размещать проекты нормативных правовых актов на сайте regulation.gov.ru в сети Интернет, специально созданном для этих целей⁹⁰.

Вместе с тем в этой сфере существует еще одна проблема — рассмотрение независимыми экспертами проектов законов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну или сведения конфиденциального характера⁹¹. Как пишет А. В. Кудашкин, «в последнем случае Минобороны России подчас руководствуется ведомственными интересами, налагая гриф „для служебного пользования“ на нормативные правовые акты, прямо затрагивающие права и законные интересы военнослужащих, лиц, проходивших военную службу, и членов их семей»⁹². В качестве примера автор приводит приказ министра обороны РФ от 22.08.2011 г. № 1450, который проходит под грифом «для служебного пользования» и не может быть опубликован для проведения общественной экспертизы.

Однако в эпоху всеобщей компьютеризации и Интернета такое ограничение не является препятствием, и А. В. Кудашкин пишет: «В этом приказе регулируется порядок взаимодействия органов военного управления при предоставлении военнослужащему жилого помещения общей площадью, превышающей установленные законодательством нормы предоставления жилого помещения, и компенсации военнослужащим за счет собственных средств затрат федерального бюджета при предоставлении жилого помещения, превышающего нормы предоставления жилого помещения. Последствия такого подхода понятны: разным военнослужащим при наличии у них одинаковых условий получения жилья (соответствие состава семьи, соответствие права на дополнительную жилую площадь) могут быть предложены жилые помещения с различным превышением норм предоставления. Такое положение содержит потенциальную угрозу коррупции, так как распределение жилья на рассматриваемых условиях производится конкретными людьми. При этом предоставляемое военнослужащему и членам его семьи жилое помещение на условиях компенсации затрат федерального бюджета может превышать от 1 квадратного метра до 18 квадратных метров (хотя рассматриваемый Приказ минимальную общую площадь жилого помещения в целях реализации такого права не устанавливает)»⁹³.

Очевидно, что такого рода ситуации достаточно проблематичны. Более того, часто нормативные правовые акты, изданные под грифом ограниченного пользования, регулируют вопросы, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина.

Порядок допуска к сведениям различной степени секретности давно используется при решении соответствующих вопросов. Представляется, что удачным выходом из описанной нами ситуации было бы введение для экспертов научных учреждений, осуществляющих антикоррупционную экспертизу актов, содержащих секретные данные или данные для служебного пользования, специальных требований по примеру некоторых военнослужащих, судей, сотрудников Минэкономразвития России, ФСБ России и иных лиц, имеющих доступ к сведениям подобного рода. Целесообразным было бы составление инструкции, содержащей информацию о формах допуска к секретным данным, его порядке, основаниях для отказа в допуске, условиях прекращения допуска. В качестве образца можно использовать соответствующую инструкцию Министерства обороны⁹⁴.

В заключение необходимо отметить, что общественная экспертиза необычайно ценна эффектом неопределенности — неизвестно, откуда придет экспертное заключение и что в нем будет написано. Такая непредсказуемость представляет опасность для коррупционера. Кроме того, общественная антикоррупционная экспертиза — это сторонний взгляд на нормативный правовой акт (или его проект), взгляд с точки зрения правоприменителя.

В литературе предлагаются и другие классификации антикоррупционных экспертиз. Например, Е. В. Каменская и А. А. Рождествина подразделяют их следующим образом:

1. По количеству субъектов (экспертов), участвующих в ее производстве:

• единоличная (проводится одним экспертом);

• комиссионная или комплексная (проводится несколькими экспертами, обладающими специальными знаниями в одной области, либо экспертами в разных областях знания).

2. По регулярности проведения:

• временная (проводится для анализа конкретных правовых актов в определенных условиях);

• систематическая (проводится регулярно).

3. По количеству выявленных коррупциогенных факторов:

• экспертиза, в ходе проведения которой выявлен один или несколько коррупциогенных факторов — в зависимости от квалификации эксперта, его желания проанализировать определенную часть акта в соответствии со своими специальными познаниями в той или иной сфере;

• экспертиза, в ходе проведения которой анализируется весь акт, выявляются все коррупциогенные факторы.

4. В зависимости от объекта:

• экспертиза проекта акта;

• экспертиза действующего нормативного правового акта.

5. В зависимости от вида проверяемого акта:

• экспертиза законов (законопроектов);

• экспертиза нормативных правовых актов (проектов) Президента РФ;

• экспертиза нормативных правовых актов (проектов) Правительства РФ;

• экспертиза нормативных правовых актов (проектов) федеральных органов исполнительной власти.

6. В зависимости от стадии разработки, принятия или действия нормативных правовых актов:

• превентивная (на проекты нормативных правовых актов);

• текущая (на действующие нормативные правовые акты);

• последующая (при мониторинге применения данного акта)⁹⁵.

А. В. Кудашкин дополняет эту классификацию следующим образом: «По организации проведения можно говорить об антикоррупционной экспертизе как стадии правовой экспертизы (т. е. она проводится в ходе правовой экспертизы) и самостоятельном действии, проводимом органами прокуратуры или уполномоченными субъектами при мониторинге применения правовых актов.

По степени коррупциогенности. Так, проведенные исследования показывают, что наиболее коррупциогенными являются области, регулирующие правоотношения в сферах природоохранного законодательства, соблюдения прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, а также законодательства о лицензировании.

По последовательности проведения экспертизы разделяются на первичную и повторную (в случае если после проведения антикоррупционной экспертизы проекта нормативного правового акта и составления заключения с рекомендациями о его изменении (доработке) проект нормативного правового акта может быть изменен разработчиком и повторно направлен на антикоррупционную экспертизу)»⁹⁶.

Органично дополнила бы приведенное классификация антикоррупционных экспертиз в зависимости от отрасли, в которой действует нормативный правовой акт (проект): строительная, земельная, пожарная безопасность и иные. Это позволило бы разграничивать не только отрасли, в которых применяется рассматриваемый нормативный правовой акт (проект), но и экспертов — по их специализации.

Такая классификация антикоррупционных экспертиз очень важна. Во-первых, нормативно-правовая база представляет собой огромный пласт актов, которые постоянно обновляются, изменяются, что необходимо постоянно отслеживать. Во-вторых, правоотношения в различных отраслях имеют свои особенности, о которых эксперт должен быть осведомлен. Качество проведения антикоррупционной экспертизы во многом зависит от безупречного знания нормативных правовых актов, действующих в определенной области, специфики их действия и взаимного влияния. С учетом этого ограничение их количества одной или несколькими смежными отраслями права для отдельного эксперта могло бы значительно улучшить качество результатов экспертиз. Узко-специализированному специалисту легче разобраться в многообразии актов, нежели специалисту широкого профиля, легче отследить влияние актов друг на друга.

§ 3. Организационные основы проведения антикоррупционной экспертизы

Одним из основных условий эффективности проведения антикоррупционной экспертизы является ее организационная структура, отвечающая задачам экспертизы. В настоящее время законодательством Российской Федерации определены следующие организационные основы проведения антикоррупци-онной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.

Так, в ст. 3 Закона об антикоррупционной экспертизе указаны субъекты, проводящие антикоррупционную экспертизу:

1) прокуратура Российской Федерации;

2) федеральный орган исполнительной власти в области юстиции;

3) органы, организации, их должностные лица.

По нашему мнению, целесообразным является разделение данных субъектов на две группы:

• субъекты, определяющие политику в области проведения антикоррупционной экспертизы;

• субъекты, непосредственно проводящие антикоррупционную экспертизу.

Аналогичной точки зрения придерживается и А. В. Нестеров. Он объясняет такое деление «разными требованиями к субъектам, организующим проведение экспертизы, и субъектам, проводящим экспертизу: лицо, осуществляющее проверку в антикоррупционной деятельности, не может одновременно проводить саму экспертизу. Проверяющий (аудитор) при проверке проверяемого объекта обязан делать юридически значимые выводы, при этом в случаях, требующих специальных знаний, он может назначить экспертизу, выбрать сведущее лицо и присвоить ему правовую роль эксперта. А субъекты, которые проводят экспертизу, должны обладать специальными знаниями (специальной компетентностью) в определенной области знания, процедурными знаниями исследователя»⁹⁷. И хотя, как справедливо замечает А. В. Кудашкин, «предложенное деление является весьма условным, поскольку субъекты, организующие проведение экспертизы, не лишены возможности ее проведения»⁹⁸, на наш взгляд, оно помогло бы систематизировать этих лиц с целью наглядной демонстрации их полномочий и функционирования.

Так, к субъектам, определяющим политику в этой области относятся: Президент РФ; Федеральное Собрание РФ; Правительство РФ.

В соответствии со ст. 5 Закона о противодействии коррупции Президент РФ:

• определяет основные направления государственной политики в области противодействия коррупции;

• устанавливает компетенцию федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых он осуществляет, в области противодействия коррупции».

Некоторые ученые полагают, что «Президент РФ лично осуществляет антикоррупционную экспертизу проектов нормативных правовых актов, поступающих ему для подписания и обнародования. При обнаружении коррупционных факторов в таких актах он вправе их отклонить»⁹⁹.

Компетенция Президента РФ в области борьбы с коррупцией реализуется совещательным органом — Советом по противодействию коррупции. В соответствии с подп. «а» п. 2 Указа Президента РФ от 19.05.2008 г. № 815 «О мерах по противодействию коррупции» основными задачами Совета являются:

1) подготовка предложений Президенту Российской Федерации, касающихся выработки и реализации государственной политики в области противодействия коррупции;

2) координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований по реализации государственной политики в области противодействия коррупции;

3) контроль за реализацией мероприятий, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции¹⁰⁰.

Кроме того, в Администрации Президента создано самостоятельное Управление по противодействию коррупции, которое кроме прочего:

1) участвует в обеспечении реализации Президентом РФ его полномочий по проведению государственной политики в области противодействия коррупции;

2) осуществляет в пределах своей компетенции контроль за исполнением федеральных конституционных законов, федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента РФ), указов, распоряжений, поручений и указаний Президента РФ по вопросам противодействия коррупции;

3) обеспечивает деятельность Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции и президиума этого Совета, Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих Администрации Президента РФ и урегулированию конфликта интересов, а также в пределах своей компетенции — деятельность иных совещательных и консультативных органов при Президенте РФ¹⁰¹.

Таким образом, как верно утверждает М. М. Поляков, «противодействие коррупции в Российской Федерации представляет собой вертикальную модель, которая контролируется и координируется главой государства. Деятельность различных общественных объединений, организаций, партий, движений по воспрепятствованию коррупции также в определенной степени инициируется Президентом РФ»¹⁰².

Федеральное Собрание РФ осуществляет систему мер, направленных на производство и осуществление антикоррупционных экспертиз: меры по организации законотворческого процесса в области антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов; меры по обеспечению соответствия законодательных актов и их проектов законодательству РФ об антикоррупционной экспертизе. Однако необходимо отметить, что вопросы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (их проектов) являются не основной, а вспомогательной, юридической и организационной деятельностью Федерального собрания¹⁰³.

В научной литературе указывается, что из числа субъектов антикоррупционной экспертизы выпала Государственная Дума РФ и ее депутаты¹⁰⁴. В структуре Государственной Думы функционирует Комитет по безопасности и противодействию коррупции, который в том числе исследует законодательство на предмет положений, способствующих возникновению и распространению коррупции¹⁰⁵. Однако напрямую полномочия Комитета по проведению антикоррупционной экспертизы нигде не указаны. На основании пп. 3.6, 3.7 Положения о нем Комитет принимает решение о направлении законопроекта в государственные органы, другие организации для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также для проведения научной экспертизы и независимой экспертизы законопроекта, направляет законопроекты, проекты постановлений, заявлений и обращений Государственной Думы в Правовое управление Аппарата Государственной Думы, которое проводит правовую, юридико-техническую и лингвистическую экспертизу законопроектов (подробнее деятельность Правового управлении Аппарата Государственной Думы раскрывается в главе 3 настоящей работы).

Анализируя Регламент Совета Федерации, можно отметить ст. 27, где закреплено, что комитет Совета Федерации проводит «по вопросам своего ведения экспертизы законопроектов, а также экспертизы одобренных Государственной Думой и переданных на рассмотрение Совета Федерации федеральных конституционных законов, принятых Государственной Думой и переданных на рассмотрение Совета Федерации федеральных законов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции»¹⁰⁶. Но как верно указывает Н. А. Лопашенко, «не ясно, какой именно комитет проводит антикоррупционную экспертизу, каковы ее сроки, какова процедура урегулирования в случае выявления коррупциогенного фактора в проекте нормативного правового акта»¹⁰⁷. Регламентация этих спорных вопросов выведет проведение антикоррупционной экспертизы на новый уровень. Ведь очевидно, что «своевременное выявление и устранение коррупционных предпосылок еще на стадии принятия нормативного правового акта не только способствуют недопущению коррупционных проявлений со стороны правоприменителей — должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления, но и позволяют совершенствовать их деятельность и в конечном итоге не допустить нарушения прав и свобод граждан, а также законных интересов хозяйствующих субъектов»¹⁰⁸.

Правительство РФ выполняет в области проведения антикоррупционной экспертизы организационные функции, а именно:

• определяет обязанности федеральных органов исполнительной власти по осуществлению антикоррупционной экспертизы;

• устанавливает порядок деятельности органов государственной власти в области осуществления антикоррупционной экспертизы;

• устанавливает порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.

В литературе подчеркивается, что «верховенство Правительства РФ в системе исполнительной власти, коллегиальность его деятельности, организация реализации государственной политики в указанных областях, координация Председателем Правительства РФ работы всех без исключения федеральных органов исполнительной власти свидетельствуют о его особой роли в деле противодействия коррупции»¹⁰⁹.

К субъектам, непосредственно уполномоченным на проведение антикоррупционной экспертизы, относятся Министерство юстиции РФ; органы Прокуратуры РФ; федеральные органы исполнительной власти; Банк России и иные государственные органы; органы государственной власти субъектов РФ; органы местного самоуправления; иные организации (фонды, корпорации).

Правовым основанием деятельности Министерства юстиции РФ являются: Закон об антикоррупционной экспертизе, постановление Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», приказ Минюста России от 04.10.2013 г. № 187 «Об утверждении Порядка организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов и иных документов структурными подразделениями Министерства юстиции Российской Федерации»¹¹⁰, приказ Мин-юста России от 01.04.2010 г. № 77 «Об организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований»¹¹¹.

В соответствии с указанными нормативными правовыми актами антикоррупционная экспертиза осуществляется при поступлении нормативного правового акта в Департамент конституционного законодательства Минюста России в течение десяти дней.

Территориальные подразделения Минюста России на основании п. 2 приказа Минюста России от 01.04.2010 г. № 77 «Об организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований» проводят антикоррупционную экспертизу:

• уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований;

• нормативных правовых актов субъектов РФ.

Кроме того, Минюст РФ ведет мониторинг применения права органами государственной власти.

Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации проводится в течение тридцати дней с момента их поступления в территориальные подразделения Минюста. Уставы муниципальных образований также проходят данную экспертизу в течение тридцати дней, но с момента представления для государственной регистрации.

Некоторые ученые указывают на рекомендательный характер заключений территориальных подразделений Минюста России и предлагают сделать их обязательными¹¹². На наш взгляд, в этом нет необходимости, поскольку именно встроенность в процедуру регистрации нормативного правового акта делает невозможной ее осуществление в отношении акта, содержащего коррупциогенные факторы, до момента устранения недостатков.

Результаты антикоррупционной экспертизы описываются в заключении по утвержденной форме, где должны быть изложены выявленные коррупциогенные факторы и предложения по их устранению. При этом стоит отметить, что экспертные заключения включаются в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и реестр уставов муниципальных образований в качестве дополнительных сведений.

Прокуратура РФ, в отличие от Минюста России, в обязательном порядке проводит антикоррупционную экспертизу действующих нормативных правовых актов, а не их проектов. Определяет порядок и организацию проведения антикоррупционной экспертизы в органах прокуратуры приказ Генеральной прокуратуры РФ от 28.12.2009 г. № 400.

Например, по сведениям Генеральной прокуратуры РФ, за 2017 г. изучено свыше 700 тыс. нормативных правовых актов, из которых 41 тыс. содержали коррупциогенные факторы. Эти цифры значительно превышают показатели предыдущего года. Для устранения указанных нарушений прокуроры внесли 3 тыс. требований, принесли более 37 тыс. протестов, направили 187 исковых заявлений в суды, внесли 1 тыс. представлений, направили 540 информаций¹¹³.

Отличительные черты антикоррупционной экспертизы, проводимой органами прокуратуры:

• проводится в отношении действующих нормативных правовых актов. Некоторые авторы считают данный признак недостатком¹¹⁴. В п. 1.10 приказа Генеральной прокуратуры РФ от 28.12.2009 г. № 400 устанавливается обязанность органов прокуратуры «информировать соответствующие органы и должностные лица о наличии коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах, не относящихся к категории актов, установленных ч. 2 ст. 3 Федерального закона № 172-ФЗ, а также в проектах нормативных правовых актов». В силу этого на практике органы прокуратуры обязуют муниципальные органы власти присылать проекты нормативных правовых актов для согласования. На наш взгляд, это прямое нарушение федерального законодательства, в том числе п. «е» ч. 3 Методики (заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий — установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона);

• проводится в отношении не любых нормативных правовых актов, а только тех, которые указаны в ч. 2 ст. 3 Закона об антикоррупционной экспертизе. Хотя здесь следует помнить, что в соответствии с приказом Генеральной прокуратуры от 28.12.2009 г. № 400 органам прокуратуры предписано продолжать практику информирования правотворческих органов о наличии коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах, не относящихся к категории актов, установленных ч. 2 ст. 3 Закона об антикоррупционной экспертизе);

• проводится в отношении нормативных правовых актов не выше уровня федеральных министерств, служб и агентств;

• в случае выявления в правовом акте коррупциогенных факторов прокурор выносит требование о его изменении;

• при отказе правотворческого органа в удовлетворении требования прокурора он может обратиться в суд с требованием о признании нормативного правового акта незаконным;

• требование прокурора об изменении нормативного правового акта может быть обжаловано в установленном порядке.

А. В. Кудашкин считает, что явный признак проводимой органами прокуратуры антикоррупционной экспертизы, отличающий ее от аналогичной экспертизы, проводимой другими субъектами (например, федеральными органами исполнительной власти), обусловлен независимостью органов прокуратуры. Работнику прокуратуры, проводящему такую экспертизу, проще делать объективные выводы, тогда как ведомственная антикоррупционная экспертиза не исключает субъективного подхода в процессе нормотворческой деятельности¹¹⁵. С. М. Будатаров подчеркивает, что «это подчас приводит к тому, что административные процедуры по оказанию публичных услуг „пишутся под себя“, т. е. создают комфортные условия для служащих, которые обязаны такие услуги оказывать, а не для тех, кому они предоставляются»¹¹⁶.

Федеральные органы исполнительной власти проводят антикоррупционную экспертизу принимаемых (издаваемых) ими нормативных правовых актов, а также действующих нормативных правовых актов при мониторинге их правоприменения. Порядок ее проведения устанавливается нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти с применением Методики, определенной Правительством РФ в постановлении от 26.02.2010 г. № 96 (ред. от 18.07.2015) «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».

Анализ регламентов процедуры проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, принятых в различных федеральных органах исполнительной власти, показал, что сроки проведения экспертизы, порядок подготовки заключения, порядок разрешения разногласий устанавливаются государственными органами самостоятельно. Несколько лет назад, как отмечала Н. А. Лопашенко, процедурная часть антикоррупционной экспертизы большинством органов была практически не прописана, наблюдалось чрезмерное разнообразие в ее правовом регулировании, отсутствовал единый подход в определении порядка проведения антикоррупционной экспертизы¹¹⁷. В настоящее время федеральными органами исполнительной власти приняты отдельные приказы, регулирующие процедуру проведения антикоррупционной экспертизы¹¹⁸ нормативных правовых актов (их проектов), и эта процедура в основном унифицирована и подробно прописана.

Органы государственной власти субъектов РФ также относятся к числу субъектов, осуществляющих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов. Развитие в этой сфере регионального законодательства является одним из важных направлений формирования правовой базы субъектов РФ. Стимулом здесь стало постановление Правительства РФ от 05.03.2009 г. № 195 «Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции»¹¹⁹. Данное постановление предписывало издать акты о проведении антикоррупционной экспертизы в субъектах РФ.

Мониторинг регионального законодательства показал, что порядок проведения таких исследований в субъектах РФ имеет свои особенности. Их изучение позволило сгруппировать субъекты РФ по различным основаниям.

По урегулированности порядка проведения антикоррупционной экспертизы субъекты РФ делятся на те, в которых: разработан специальный закон, посвященный этим вопросам (абсолютное большинство субъектов РФ, причем в некоторых субъектах принято несколько законов отдельно для групп органов, осуществляющих антикоррупционной экспертизы); такой специальный закон отсутствует (Чукотский автономный округ).

Как показывает практика, наличие отдельного закона или регламента проведения антикоррупционной экспертизы значительно повышает эффективность работы над нормативными правовыми актами региона и улучшает коррупционную ситуацию.

По органам государственной власти, ответственным за проведение антикоррупционной экспертизы, субъекты РФ делятся на такие, в которых: исполнителем является специальный орган государственной власти (например, Астраханская область, Московская область, Саратовская область¹²⁰); исполнителями являются несколько органов (например, Волгоградская область, Псковская область, Республика Бурятия, Свердловская область, Калужская область¹²¹).

Наиболее удачным, на наш взгляд, является вариант, где в процессе проведения антикоррупционной экспертизы участвуют несколько субъектов, в том числе разработчики нормативного правового акта, которые разбираются в особенностях правоотношений, им регулируемых.

Различаются субъекты и по уровню взаимодействия органов государственной власти с независимыми экспертами при проведении антикоррупционных мероприятий.

В большинстве субъектов РФ налицо слабое взаимодействие независимых экспертов с органами государственной власти. Причин низкой активности независимых экспертов в регионах несколько:

• организационные причины. Они вызваны незаинтересованностью органов государственной власти в заключениях независимых экспертов. Как следствие, на официальных сайтах проекты нормативных правовых актов не размещаются или размещаются с опозданием, устанавливаются слишком короткие сроки для принятия результатов заключений, не указываются реквизиты для отправки заключений и ответственное лицо;

• законодательные недостатки. Это и спорный вопрос требований к профессиональной квалификации экспертов, который порождает недоверие к независимым экспертам органов государственной власти, и отсутствие материального вознаграждения деятельности экспертов.

Лишь в некоторых областях предприняты попытки наладить такое взаимодействие. Так, в Оренбургской области, в Республике Коми проводятся межведомственные совещания по вопросам антикоррупционной экспертизы и разрешения возникающих при ее проведении проблем, нередко на эти мероприятия приглашаются независимые эксперты. В Республике Татарстан несколько лет назад появилась общественная организация «Народная инспекция», которая осуществляет общественный контроль, в том числе за нарушением законодательства о противодействии коррупции органами государственной власти. В Воронежской, Орловской, Тульской областях органы государственной власти и независимые эксперты заключают соглашения о взаимодействии, в соответствии с которыми эксперты извещаются о размещении проекта нормативного правового акта для проведения антикоррупционной экспертизы¹²².

В Свердловской области этим занимаются институты гражданского общества и граждане за счет собственных средств. Несколько лет назад научными учреждениями, высшими учебными заведениями, экспертами из числа ведущих ученых и специалистов соответствующего профиля, иными компетентными организациями и лицами проводилась также научная антикоррупционная экспертиза. Однако поправками к закону «О противодействии коррупции в Свердловской области» в 2009 г. такого рода экспертиза была упразднена. Впрочем, все эти учреждения, организации и специалисты и сейчас ее проводят, но уже как независимые эксперты. Хотя необходимо отметить, что для этого перечисленные субъекты должны были получить аккредитацию Министерства юстиции РФ на проведение независимой антикоррупционной экспертизы согласно ст. 4 ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе».

При несогласии с выводом независимой экспертизы о наличии в проекте нормативного правового акта коррупциогенных факторов:

• орган государственной власти учитывает ее результаты при проведении антикоррупционного мониторинга и подготовке программ противодействия коррупции (в Калининградской, Нижегородской, Орловской, Свердловской, Тверской областях);

• орган государственной власти прилагает к проекту нормативного правового акта обоснование выраженного несогласия (в Архангельской области, Ямало-Ненецком автономном округе);

• орган государственной власти направляет независимому эксперту мотивированный ответ на заключение (в Республике Бурятия, Тульской области).

В Новосибирской области автор проекта несет персональную ответственность за наличие в нем коррупциогенных факторов, а в Ямало-Ненецком автономном округе — также еще и за своевременное направление для размещения проекта на официальном интернет-сайте исполнительных органов государственной власти автономного округа.

Органы местного самоуправления проводят антикоррупционную экспертизу муниципальных правовых актов.

В соответствии со ст. 43 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в систему муниципальных правовых актов входят:

1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования¹²³.

Уставы муниципальных образований и муниципальные правовые акты о внесении изменений в уставы муниципальных образований (далее — уставы и акты о внесении изменений в уставы) проходят:

а) внутреннюю антикоррупционную экспертизу, осуществляемую разработчиком-представительным органом муниципального образования;

б) контрольную — территориальных органов Минюста России при государственной регистрации этих актов;

в) общественную — институтов гражданского общества.

Заметим, что подобный комплекс антикоррупционных экспертиз проходят и федеральные законы.

К нормативным и иным правовым актам представительного органа муниципального образования относятся решения, правила, распоряжения, положения. Все эти акты могут быть как нормативными, так и правоприменительными¹²⁴. Однако нам интересны, естественно, правовые акты нормативного характера. Такие акты проходят:

а) внутреннюю антикоррупционную экспертизу — представительным органом муниципального образования;

б) общественную — институтами гражданского общества.

Подчеркнем, что рассматриваемые акты не регистрируются в территориальных органах Минюста России и соответственно не проходят контрольную антикоррупционную экспертизу. Но здесь надо сказать следующее. А. Н. Артамонов и А. С. Авитисов справедливо отметили, что передача Минюсту России вопросов регистрации уставов муниципальных образований и создание регистра муниципальных нормативных правовых актов — это путь, который уже доказал свою эффективность в отношении основных муниципальных актов (уставов)¹²⁵. Видимо, по той же причине в литературе было высказано предложение предусмотреть регистрацию и оценку нормативных правовых актов органов местного самоуправления территориальными органами Минюста России. Это помогло бы уже при подготовке акта соблюсти соответствующие гарантии законности, повысить его качественный уровень¹²⁶. На наш взгляд, такой шаг связан с высокими материальными затратами.

Правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования, достаточно многообразны.

Глава местной администрации издает постановления и распоряжения. При этом в большинстве субъектов РФ нормативные акты называются постановлениями, ненормативные — распоряжениями¹²⁷.

Должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования. Эти акты обычно носят ненормативный характер и являются преимущественно индивидуальными актами, регламентирующими трудовые отношения и распространяющими свое действие на работников администрации муниципального образования¹²⁸.

Таким образом, нормативные правовые акты издают главы муниципальных образований и местной администрации, должностные лица принимают акты ненормативного характера.

Нормативные правовые акты проходят:

а) внутреннюю антикоррупционную экспертизу;

б) общественную экспертизу.

В целом же наш анализ позволил сделать следующие выводы.

1. В Законе об антикоррупционной экспертизе необходимо закрепить определение ключевого в этой сфере понятия «антикоррупционная экспертиза» примерно в следующей редакции:

«Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов — это исследование и оценка экспертом нормативных правовых актов и их проектов на наличие в нормативных предписаниях и отдельных юридических конструкциях дефектов и пробелов, с высокой долей вероятности создающих условия для совершения коррупционных нарушений, а также на их устранение».

2. Система экспертиз нормативных правовых актов включает в себя непосредственно правовую экспертизу как форму нормоконтроля. В свою очередь антикоррупционная экспертиза есть вид правовой экспертизы, в ходе которой нормативные правовые акты оцениваются с точки зрения возможного возникновения при их реализации социально-юридических последствий в результате коррупционного поведения должностных лиц.

Принцип «оценка нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами» предполагает, в том числе, оценку взаимосвязанных нормативных правовых актов и практики их совместного применения. Поэтому более точным для него будет название «системность подхода к оценке нормативного правового акта (проекта нормативного правового акта».

3. Анализ видов антикоррупционной экспертизы выявил их характерные черты и проблемы, присущие каждому виду. Внутреннюю экспертизу отличают профессионализм проводящих ее специалистов и возможность исправить недостатки акта еще на начальной стадии его подготовки, однако при этом существует высокая вероятность субъективности этих лиц, их зависимости от мнения вышестоящего должностного лица. Общественная экспертиза, напротив, отличается независимостью от ведомственных начальников. В рамках общественной экспертизы выделяется также научная экспертиза, и именно она способна дать всестороннюю, системную, методологически выверенную оценку нормативного правового акта, особенно при отсутствии полноценного методического обеспечения данного вида экспертной деятельности. Именно поэтому целесообразным представляется отграничение научной экспертизы от общественной.

Результаты контрольно-надзорной экспертизы не зависят от органов-разработчиков нормативных правовых актов, однако анализ судебных решений показал, что заявленные органами прокуратуры в исковых заявлениях коррупциогенные факторы нередко оказываются ошибочно названными или вообще отсутствуют в данном нормативном правовом акте, тогда как истинные факторы остаются вне поля зрения. Кроме того, важным условием высокой эффективности антикоррупционной экспертизы является ее проведение всеми предусмотренными законодательством субъектами.

4. Специфика проведения антикоррупционных экспертиз в различных сферах деятельности обусловливает необходимость классифицировать их по отраслям, в которых действует тот или иной нормативный правовой акт (проект): строительная, земельная, пожарная безопасность и т. д., а экспертов — по специализации в этих отраслях.

Глава 2. МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРОВЕДЕНИЯ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ

§ 1. Общая характеристика методических основ проведения антикоррупционной экспертизы. Коррупциогенный фактор: понятие, значение, типология

Первой методикой, определяющей порядок проведения антикоррупционной экспертизы, стала «Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта», созданная в 2004 г. на базе Центра стратегических разработок. Эта методика описывала одиннадцать коррупциогенных факторов, а также содержала примерный образец экспертного заключения. В ходе реализации Концепции административной реформы в РФ в 2006– 2008 гг. Памятка эксперту была доработана и дополнена положениями, предполагающими правотворчество на уровне федеральных и региональных органов исполнительной власти.

В 2007 г. был подготовлен третий вариант Методики, ориентированный как на законы, так и на подзаконные акты. В ней анализировались двадцать два коррупциогенных фактора, устанавливались правила и порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, указывались ее виды. В 2009 г. были утверждены Правила и Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, но в феврале 2010 г. они были отменены в связи с утверждением ныне действующей Методики.

На первый взгляд, задачи нормативного обеспечения антикоррупционной экспертизы решены: действует Закон об антикоррупционной экспертизе, принята Методика. Однако число критических публикаций в адрес последней все увеличивается, что обусловлено несколькими факторами.

Во-первых, это ненадлежащий уровень принятия Методики. Она утверждена Правительством РФ, а значит, например, парламент ею руководствоваться не вправе¹²⁹. Другими словами, как считает, в частности, В. Н. Кочура, Правительство РФ предъявляет субъектам законодательной инициативы требование о необходимости соответствия разрабатываемых ими проектов федеральных законов подзаконному акту — Методике¹³⁰.

Однако с данным подходом вряд ли можно согласиться. Анализ Закона об антикоррупционной экспертизе показывает, что не Правительство РФ требует от субъектов законодательной инициативы соответствия проектов нормативных правовых актов Методике, а наоборот, законодатель закрепляет полномочия Правительства РФ по утверждению Методики. Такая ситуация сегодня является обычной: различного рода методические рекомендации применяются во многих отраслях права¹³¹.

Во-вторых, методология антикоррупционной экспертизы является основой при исследовании нормативных правовых актов на коррупциогенность, и именно от качества ее проработки и добросовестного ее соблюдения будет зависеть эффективность результатов экспертизы. Но для успешного проведения экспертизы методика должна содержать в себе систему методов, направленных на комплексное решение ее задач¹³², а именно задач по выявлению коррупци-огенных факторов. Д. А. Дмитриев тоже считает, что метод «представляет собой сложную совокупность разнообразных тактических, методических приемов, а также средств, обеспечивающих эффективность познания»¹³³. По справедливому заключению Н. А. Лопашенко, «эффективность методики (не самой экспертизы, а именно методики) проведения антикоррупционной экспертизы, как и методики любой другой экспертизы, зависит от двух основных факторов: формальной стороны (ее структуры — последовательного описания этапов деятельности экспертов) и сущностной стороны (описания содержания самой деятельности эксперта)»¹³⁴.

Однако ни способов выявления коррупциогенных факторов, ни сложной совокупности тактических и методических приемов и механизмов, ни формальных и сущностных факторов действующая Методика не закрепляет. Ее создатели ограничились лишь перечислением коррупциогенных факторов. «Указанная Методика,