Хайруллина Р. М.

Принятие и опубликование законов республик в составе Российской Федерации на государственных языках республик и опубликование федеральных законов на государственных языках республик: конституционное правовое исследование

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342

ББК 67.400

Х15

Автор:

Хайруллина Р. М., кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин Казанского филиала Российского государственного университета правосудия.

Рецензенты:

Курманов М. М., доктор юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации, профессор кафедры конституционного и административного права Казанского (Приволжского) федерального университета;

Хурматуллина А. М., кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры конституционного и административного права Казанского (Приволжского) федерального университета.

Монография посвящена особенностям принятия и опубликования законов республик в составе Российской Федерации, а также проблемам реализации гарантий сохранения и равноправия языков народов России. В ней рассматриваются вопросы опубликования федеральных законов на государственных языках республик в составе Российской Федерации как реализация конституционных прав граждан Российской Федерации, вносятся предложения по совершенствованию процедуры опубликования федеральных законов на государственных языках республик в составе Российской Федерации.

Законодательство приведено по состоянию на 1 апреля 2024 г.

Адресуется специалистам в области конституционного права, может быть полезна аспирантам, магистрантам юридических вузов.

УДК 342

ББК 67.400

© Хайруллина Р. М., 2024

© ООО «Проспект», 2024

Введение

Тема поддержки многонационального государства, языкового многообразия, равноправия языков и народов на данный момент является одной из самых многоаспектных в Российской Федерации. Она неотделимо связана с основами правового статуса личности, народа и национальных меньшинств. Конституция, гарантируя сохранение и равноправие языков народов России, их самобытное развитие, признает прежде всего право каждого на пользование родным языком. Конституционные гарантии прав личности в языковой сфере необходимо рассматривать в единстве с другими конституционными положениями: о равенстве прав и свобод человека и гражданина, независимо от языка, согласно ч. 2 ст. 19 Конституции Российской Федерации, о праве республик устанавливать свои государственные языки, о гарантировании всем народам России права на сохранение родного языка согласно статье 68 Конституции Российской Федерации.

Конституционный правовой статус республик в составе Российской Федерации характеризуется специфичностью их конституционно-правовых систем, поскольку, согласно ч. 2 ст. 68 Конституции Российской Федерации, республики вправе устанавливать свои государственные языки. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик они употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации.

Реализация конституционного права республики в составе Российской Федерации на свой государственный язык осуществляется посредством регулирования законодательной деятельности республик. Все государственные органы республик в составе Российской Федерации используют наряду с государственным языком Российской Федерации свой государственный язык. В том числе и законодательные (представительные) органы республики. Интересным к рассмотрению является процесс принятия и опубликования законов на государственных языках республик.

Право принимать и публиковать законы на государственном языке республики в составе Российской Федерации, которое предусмотрено в конституциях республик и входит в их гарантированную юрисдикцию, является производной конституционного права республики устанавливать свои государственные языки.

Законом Российской Федерации от 25 октября 1991 года № 1807-1 «О языках народов Российской Федерации» устанавливается, что в республиках федеральные законы, наряду с официальным опубликованием на русском языке, могут публиковаться на государственных языках республик. Предоставленное право официального опубликования носит практическую и теоретическую значимость.

В связи с вышеизложенным, представляет научный и практический интерес исследование конституционно-правовых основ принятия законодательным (представительным) органом государственной власти республики закона республики и его опубликование на государственном языке республики и государственном языке Российской Федерации.

Особое внимание в монографии уделено формулированию научно обоснованных предложений по совершенствованию процедуры опубликования федеральных законов на государственных языках республик.

В целях реализации конституционных гарантий предлагается возложить полномочия по переводу федеральных законов и иных нормативных правовых актов на язык республик на Федеральное агентство по делам национальностей.

В целях совершенствования законодательства, повышения степени доступности текста и содержания нормативных правовых актов в данной монографии предложены и обоснованы следующие изменения и дополнения положений действующих нормативных правовых актов:

1. Внести изменения в Закон Российской Федерации от 25 октября 1991 года № 1807-1 «О языках народов Российской Федерации», изложив абзац второй ст. 12 в следующей редакции:

«В субъектах Российской Федерации федеральные конституционные законы, федеральные законы и иные правовые акты Российской Федерации наряду с официальным опубликованием могут публиковаться на государственных языках республик».

2. Внести изменения в регламент Государственного совета Республики Татарстан, а именно изложить требование о голосовании в п. 5 ст. 105 следующим образом:

«Законопроект ставится на голосование за принятие проекта закона в первом, во втором и третьем чтениях одновременно на двух государственных языках республики путем изложения текстов проекта закона на листе таким образом: слева — на государственном языке Российской Федерации, справа — на государственном языке республики».

Глава 1. Теоретико-правовые основы принятия закона законодательным (представительным) органом государственной власти республики в составе Российской Федерации

§ 1. Понятие нормативного правового акта республики в составе Российской Федерации, принятого на государственном языке республики

В основах конституционного строя Российской Федерации провозглашается: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства»¹.

Во второй главе Конституции Российской Федерации² закреплены права и свободы человека и гражданина.

В статье 26 Конституции Российской Федерации установлено, что каждый имеет право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества³.

Гарантии реализации данного права закреплены в статье 68 Конституции Российской Федерации: «Государственным языком Российской Федерации на всей ее территории является русский язык как язык государствообразующего народа, входящего в многонациональный союз равноправных народов Российской Федерации.

Республики вправе устанавливать свои государственные языки. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик они употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации.

Российская Федерация гарантирует всем ее народам право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития»⁴.

Территория федерации состоит из территорий ее отдельных субъектов, обладающих определенной правосубъектностью. Субъект (член) федерации — это установленная федеративным договором (федеральной конституцией) форма территориальной организации публичной власти с присущими ей признаками государственности. Определяющим свойством, придающим субъекту федерации качество государственности, является прерогатива kompe-tenz-kompetenz (исключительное право определять собственную компетенцию), включающая непроизводные, потенциально не определенные публично-властные полномочия, самостоятельные учредительные права (по установлению своего статуса и системы органов публичной власти), право на свое законодательство и судебную систему, гражданство, государственный язык и др. При этом субъект федерации суверенитета не имеет и государством в подлинном значении не является⁵. Субъектом Российской Федерации является государственно-территориальное образование, входящее в состав единого федеративного государства — Российской Федерации — и обладающее конституционно гарантированными правами по осуществлению государственной власти на соответствующей территории⁶.

В развитие конституционных положений принят Закон Российской Федерации «О языках народов Российской Федерации»⁷.

Во введении Закона провозглашается: «Языки народов Российской Федерации — национальное достояние Российского государства, находящееся под его защитой. Государство на всей его территории способствует развитию национальных языков, двуязычия и многоязычия».

Указывается, что настоящий Закон направлен на создание условий для сохранения и равноправного и самобытного развития языков народов Российской Федерации и призван стать основой для формирования системы правового регулирования деятельности юридических и физических лиц, разработки нормативных правовых актов в целях реализации положений настоящего Закона.

В Российской Федерации недопустимы пропаганда вражды и пренебрежения к любому языку, создание противоречащих конституционно установленным принципам национальной политики препятствий, ограничений и привилегий в использовании языков, иные нарушения законодательства Российской Федерации о языках народов Российской Федерации⁸.

Законодательство Российской Федерации о языках народов Российской Федерации основывается на Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципах и нормах международного права и международных договорах Российской Федерации и состоит из:

— Закона Российской Федерации «О языках народов Российской Федерации»;

— федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации;

— законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Законом Российской Федерации «О языках народов Российской Федерации» установлены ограничения и закрепляется, что Закон охватывает сферы языкового общения, подлежащие правовому регулированию, и не устанавливает юридические нормы использования языков народов Российской Федерации в межличностных неофициальных взаимоотношениях, а также в деятельности общественных и религиозных объединений и организаций.

Российская Федерация устанавливает государственные гарантии равноправия языков народов Российской Федерации и гарантирует всем ее народам, независимо от их численности, равные права на сохранение и всестороннее развитие родного языка, свободу выбора и использования языка общения.

Российская Федерация гарантирует каждому право на использование родного языка, свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества, независимо от его происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, отношения к религии и места проживания.

Равноправие языков народов Российской Федерации охраняется законом. Никто не вправе устанавливать ограничения или привилегии при использовании того или иного языка, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Нормы, устанавливаемые настоящим Законом, распространяются на граждан Российской Федерации, а также на иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации.

В соответствии с конституционными положениями, получившими развитие в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации:

1. Народы Российской Федерации имеют право на пользование родным языком, свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества.

2. Российская Федерация гарантирует всем ее народам право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития.

3. Республики вправе устанавливать свои государственные языки. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик они употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации⁹.

В рамках монографии с позиции науки конституционного права, с целью формирования целостного научного представления о нормативном правовом акте республики, принятого на государственном языке республики, предлагается исследование:

— конституционных правовых основ принятия законодательным (представительным) органом государственной власти республики нормативного правового акта республики и его опубликования на государственном языке республики и государственном языке Российской Федерации;

— опубликования федеральных законов на государственных языках республик.

Российская Федерация является одним из крупнейших государств мира с полиэтническим составом населения, обладая при этом этнической (русской) и религиозной (православной) доминантами. В России проживают представители 193 народов (по данным Всероссийской переписи населения 2010 года), обладающих отличительными особенностями материальной и духовной культуры. Культурное и языковое многообразие российских народов защищено государством. В России используется 277 языков и диалектов, в системе государственного образования используется 89 языков, из них 30 — в качестве языка обучения, 59 — в качестве предмета изучения (2010 год)¹⁰.

В соответствии с данными, полученными во время переписи населения, в Российской Федерации в 2010 году владение русским языком подтвердили 138 млн человек (99,4 % из числа ответивших на вопрос о владении русским языком), в 2002 году — 142,6 млн человек (99,2 %). Среди горожан владели русским языком 101 млн человек (99,8 %), а среди сельского населения — 37 млн человек (98,7 %).

Таким образом, получается, что 0,6 % граждан Российской Федерации не владеют русским языком, а это около 857 тыс. человек! Соответственно, для этих граждан федеральное законодательство на русском языке является непонятным и недоступным. Так, среди представителей других национальностей, не владеющих русским языком, — 2,2 % татар (116 834 чел.), 2,5 % башкир (39 613 чел.), 4,8 % кабардинцев (24 807 чел.), 5 % кумыков (25 153 чел.), 6,4 % даргинцев (37 720 чел.), 7,4 % чеченцев (43 614 чел.), 9,4 % якутов (44 939 чел.) и др.

Самые высокие показатели владения языком, соответствующим национальности, среди русских (99,9 %), чеченцев (94 %), кабардинцев и якутов (по 86 %)¹¹.

То есть около 900 тыс. человек в нашей стране не могут смотреть федеральное телевидение, пользоваться средствами массовой информации на русском языке и т. д. Но самое важное — данная категория граждан лишена возможности получать сведения о нормативных правовых актах Российской Федерации, принятых на государственном языке Российской Федерации.

Действительно, гражданам необходимо знать государственный язык, чтобы полноценно существовать и развиваться в социуме. Однако нарушать права граждан, которые по какой-либо причине не имели возможности изучить русский язык, также недопустимо ввиду конституционных норм, запрещающих любые формы ограничения прав граждан по признакам национальной, языковой принадлежности¹². К тому же знание или незнание языка не может служить основанием для ограничения языковых прав граждан Российской Федерации, и нарушение языковых прав народов и личности влечет за собой ответственность согласно закону¹³.

В свою очередь в статье 6 Закона Российской Федерации «О языках народов Российской Федерации» указывается, что к ведению Российской Федерации в лице высших органов государственной власти в сфере охраны и использования языков народов Российской Федерации относятся:

— содействие развитию государственных языков республик;

— создание условий для сохранения и развития языков малочисленных народов и этнических групп, не имеющих своих национально-государственных и национально-территориальных образований или проживающих за их пределами¹⁴.

Представляется, что для того, чтобы провести исследование нормативного правового акта, принятого и опубликованного на государственном языке республики, необходимо исследовать понятие «нормативный правовой акт» на федеральном уровне.

Конституция Российской Федерации¹⁵ в статьях 15, 90, 105, 106, 107, 108 и 125 закрепляет виды нормативных правовых актов, порядок принятия некоторых актов, обязательность их официального опубликования. При этом не раскрывает понятие «нормативный правовой акт».

Для более подробного рассмотрения нормативного правового акта обратимся к Конституции Российской Федерации, в п. 2 ст. 4 которой указывается, что Конституция Российской Федерации и федеральные законы Российской Федерации имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. В последующей статье обозначается, что субъекты Российской Федерации имеют свое законодательство и основной базовый нормативный правовой акт — конституцию (в республиках) и устав (в других субъектах Российской Федерации)¹⁶.

К основам конституционного строя статья 15 Конституции Российской Федерации относит высшую юридическую силу Конституции Российской Федерации и отсутствие противоречия законов и иных нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации.

Обязательным условием закона является его официальное опубликование. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для общего сведения¹⁷.

Конкретный перечень источников, в которых должны быть опубликованы (обнародованы) предварительно зарегистрированные Министерством юстиции Российской Федерации нормативные правовые акты, устанавливается Федеральным законом от 14 июня 1994 года № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»¹⁸, Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти¹⁹ и отсылочными нормами. Помимо вышеперечисленных нормативных правовых актов, законом субъекта Российской Федерации устанавливаются свои источники официального опубликования нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. А. С. Пиголкин разработал основные требования (принципы) законодательной техники, которые получили заслуженное признание в российской юридической науке²⁰. Одним из важнейших требований является ясность и доступность языка нормативного акта для адресатов, на которых он распространяет свое действие²¹.

Таким образом, согласно Конституции Российской Федерации, нормативный правовой акт характеризуется следующими признаками:

1) общеобязательность;

2) юридическая сила;

3) общеизвестность и общедоступность за счет официального опубликования;

4) соподчиненность в иерархии в зависимости от юридической силы.

В Конституции Российской Федерации²² закрепляются следующие виды нормативных правовых актов:

— конституция как основополагающий закон;

— международные договоры;

— договоры между субъектами Российской Федерации и Российской Федерацией;

— федеральные конституционные законы;

— федеральные законы;

— законы Российской Федерации о поправках к конституции;

— нормативные акты Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной думы, правительства Российской Федерации;

— договоры между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

— законодательство субъектов Российской Федерации.

В федеральном законодательстве отсутствует определение понятия «нормативный правовой акт».

Восполнил данный пробел Конституционный суд Российской Федерации, установив в постановлении, что Конституция Российской Федерации, закрепляя обязательный характер правовых норм, содержащихся в законах и основанных на них правовых актах органов исполнительной власти, не определяет понятия правовой нормы и нормативного правового акта²³. В сложившейся правовой доктрине и сформированной на ее основе юридической практике, в том числе отраженной в отдельных правовых актах (в частности, в постановлении Государственной Думы от 11 ноября 1996 года № 781-II ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации» и Разъяснениях о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 4 мая 2007 года № 88), под нормативным правовым актом понимается письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм, а под правовой нормой — общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение²⁴.

С доктринальным пониманием нормативного правового акта в целом согласуются как выраженная на основе статей 15 (части 1 и 3), 90, 105–108 и 125 (часть 2) Конституции Российской Федерации правовая позиция Конституционного суда Российской Федерации, в силу которой нормативный правовой акт — это акт общего действия, адресованный неопределенному кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения²⁵, так и выводы иных высших судебных органов.

В соответствии со статьей 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 года № 21-ФЗ предъявляются административные исковые заявления о признании нормативного правового акта недействующим²⁶. Ранее, до 15 сентября 2016 года, данная категория дел рассматривалась в соответствии с Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации²⁷.

Для разрешения исковых заявлений суды должны руководствоваться установленным законодателем понятием «нормативный правовой акт». Обратимся к судебной практике. Так, например, в представлении прокурор просит об отмене определения судьи и направлении материала в суд первой инстанции для принятия иска к производству суда. В обоснование представления указывает на неправильность вывода о наличии у региональной программы признаков нормативного правового акта. Содержанием региональной программы являются индивидуально определенные сведения, а не правила поведения. Ссылаясь на статью 14 Федерального закона от 21 июля 2007 года № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», полагает, что законодатель разделяет понятия «адресная программа» и «нормативный правовой акт»²⁸. Пробел в законодательстве отражается и на судебной практике. Наблюдается практическая необходимость в закреплении понятия «нормативный правовой акт», определения его признаков на уровне федерального законодательства путем издания соответствующего закона.

В связи с отсутствием на законодательном уровне понятия «нормативный правовой акт» Пленум Верховного суда Российской Федерации 29 ноября 2007 года принял постановление № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов» и дал разъяснение судам, что понимать под нормативным правовым актом. Так, существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений²⁹.

Вместе с тем в юридической доктрине принято исходить из того, что нормативный правовой акт — это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение³⁰.

Нередко и в литературе, и судебной практике не проводится различий между понятиями «нормативный акт», «нормативный правовой акт», «нормативно-технический акт», что приводит к путанице. Отсюда появляются выводы о том, что, если акт по своему содержанию носит нормативно-технический характер, он не подлежит регистрации, поскольку не является нормативным правовым актом. Следовательно, такой акт не является общеобязательным. К сожалению, такой подход исключает из сферы обязательного регулирования значительное число нормативно-технических актов, без которых невозможно нормальное функционирование общественных отношений.

Нормативный акт — это документ, содержащий любые правила поведения, обязательные или необязательные. Нормативный правовой акт содержит юридические нормы как разновидность социальных норм и регулирует отношения между людьми путем установления обязательных правил поведения. Нормативно-технический акт устанавливает правила поведения, которые определяют приемы обращения человека с техническими средствами и иными объектами материального мира. Различие между понятиями «техническая норма» и «правовая норма» существенно: технические нормы определяют правильный алгоритм действия человека при обращении с техническими и иными материальными объектами, а правовые нормы регулируют поведение человека в отношениях с другими людьми в процессе его деятельности, в том числе при эксплуатации техники и иных объектов. Только в случае признания технической нормы одновременно и правовой она становится общеобязательной. Поэтому не всякий нормативно-технический акт является правовым, т. е. общеобязательным³¹.

Нормативные правовые акты узкого спектра — это ведомственные нормативные правовые акты. Понятию такого акта, издаваемому МВД России, дается определение в судебной практике: нормативный правовой акт — это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме должностным лицом министерства в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм, рассчитанных на многократное применение и относительно неопределенный круг лиц³².

С целью восполнить пробел в законодательстве в юридической доктрине разработан следующий перечень признаков нормативного правового акта: 1) имеет волевое содержание; 2) носит официальный характер; 3) входит в единую систему; 4) отличается нормативностью; 5) принимается в специальной процедуре; 6) издается компетентными органами и лицами; 7) регулирует общественные отношения; 8) издается управомоченными органами и лицами; 9) гарантируется принудительной силой государства; 10) имеет форму и структуру, установленные законом³³.

Имеющиеся в теории права понятия имеют общие и различные черты, но все они сводятся к одному: нормативный правовой акт — это прежде всего документ, он имеет внешнюю объективированную форму выражения³⁴. С. В. Бошно справедливо отмечает участие законодательного органа в установлении понятия «нормативный акт», а точнее, — о попытках законодательного органа дать определение понятию «нормативный правовой акт»: «Законодательная власть также проявила усердие в формулировании определений нормативного правового акта. Это усердие удивляет, так как в один день — 11 ноября 1996 года — были приняты два документа с разными названиями и определениями. Одно из них дано в проекте ФЗ „О нормативных правовых актах в РФ“, принятом в первом чтении в указанный день, второе — в подзаконном акте — постановлении Государственной Думы от 11 ноября 1996 года № 781-II ГД „Об обращении в Конституционный Суд РФ“»³⁵.

Законодатель, указывая на необходимость принятия федерального закона о нормативном правовом акте, ссылается на зарубежный опыт. Зарубежные страны (Болгария, Венгрия, Италия, Япония), субъекты Российской Федерации решают данные проблемы путем принятия законов о нормативных правовых актах или о правотворчестве³⁶.

В проекте закона нормативный правовой акт определяется как письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме субъектом правотворчества в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение, разъяснение, введение в действие, прекращение или приостановление действия правовых норм, содержащих общеобязательные предписания постоянного или временного характера, распространяющиеся на неопределенный круг лиц и рассчитанные на многократное применение³⁷.

Согласно Конституции Российской Федерации:

— республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (п. 4 ст. 76);

— законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации (п. 5 ст. 76);

— конституции и законы республик, уставы, законы и иные нормативные правовые акты краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов должны соответствовать Конституции Российской Федерации и федеральным законам (пп. «а» п. 1 ст. 72);

— законы и иные нормативные правовые акты подлежат официальному опубликованию (п. 3 ст. 15);

— в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным по вопросам вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации (п. 6 ст. 76);

— акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу (п. 6 ст. 125)³⁸.

Акты субъектов Российской Федерации по своим признакам, предъявляемым к ним требованиям, юридическому значению, роли в процессе регулирования общественных отношений можно сравнить с актами управления, принимаемыми на уровне федеральной исполнительной власти, поскольку цель и назначение института правовых актов управления на уровне как Российской Федерации, так и ее субъектов практически одинаковы³⁹. Е. А. Ершова справедливо отмечает позицию Ж. С. Жайкбаева: «Законодательство субъектов Федерации включает не только законы, но и подзаконные нормативные правовые акты. При определении исследуемого понятия нормативного правового акта субъекта Российской Федерации в диссертации обосновываются два подхода: рассмотрение нормативных актов субъектов Федерации в широком и узком смысле. В широком плане в понятии нормативного правового акта субъекта Российской Федерации уместно объединить разные уровни функционирования: универсальный (общепризнанные принципы и нормы международного права), федеральный, региональный и локальный. К нормативным правовым актам субъекта Российской Федерации в узком смысле следует относить лишь тот нормативно-правовой материал, который является результатом регионального и локального правотворчества, итогом деятельности правотворческих органов субъекта Российской Федерации»⁴⁰. С. В. Бошно определяет закон субъекта Российской Федерации как «нормативный правовой акт, принимаемый законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, конституцией или уставом субъекта Российской Федерации и регулирующий основные вопросы государственного, экономического и социального развития, находящиеся в ведении субъекта Федерации и в совместном ведении. Такого рода акты должны соответствовать федеральным законам в данной сфере. Например, на федеральном уровне принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». На основании данного закона и в соответствии с ним большинство субъектов Федерации приняли свои акты (Закон Рязанской области «О местном самоуправлении в Рязанской области»)⁴¹.

В законодательстве некоторых субъектов Российской Федерации раскрывается понятие «нормативный правовой акт». Так, в Республике Адыгея под нормативным правовым актом понимается акт, принятый на референдуме или изданный полномочным органом государственной власти Республики Адыгея, органом местного самоуправления, содержащий предписания общего характера, постоянного или временного действия, направленные на изменение, установление или прекращение норм права и рассчитанные на многократное обязательное применение⁴².

В Кабардино-Балкарской Республике под нормативным правовым актом понимается решение, принятое в установленном порядке населением непосредственно, либо принятый (изданный) в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающие правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом⁴³.

Нормативный правовой акт Республики Ингушетия — письменный официальный документ установленной формы, изданный главой Республики Ингушетия, иным полномочным на то органом государственной власти Республики Ингушетия в пределах его компетенции, направленный на установление, изменение или отмену правовых норм, то есть общеобязательных предписаний (правил) постоянного или временного характера, рассчитанных на многократное применение и использование органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями и учреждениями, должностными лицами, гражданами и их объединениями на всей территории Республики Ингушетия⁴⁴.

Нормативный правовой акт — официальный письменный документ, содержащий нормы права (то есть рассчитанные на многократное применение правила поведения, устанавливающие, изменяющие или прекращающие права, обязанности, ответственность персонально не определенного круга лиц и (или) предусматривающие утверждение, введение в действие, толкование, приостановление либо прекращение действия нормативного правового акта)⁴⁵.

Проанализировав определения понятия «нормативный правовой акт», принятые законодательными органами субъектов Российской Федерации, считаем необходимым отметить признаки нормативного акта:

— акт правотворческой деятельности, официальный документ;

— изданный уполномоченным на то органом;

— направленный на урегулирование общественных отношений;

— обязательный для неопределенного круга лиц;

— рассчитанный на неоднократное применение;

— действующий независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом;

— принятый в установленном порядке, в определенной форме и устанавливающий правовые нормы.

В законотворчестве одной из наиболее важных научно-практических проблем является использование государственных языков республик.

Эта проблема поднимается в научных трудах Л. Н. Васильевой, которая утверждает, что государственный язык — это к тому же «язык, на котором государственная власть общается с населением, „разговаривает“ с гражданином»⁴⁶, т. е. язык, функционирующий на всей территории государства в официальных сферах общения, в социальной и культурной сферах (язык, обязательный к использованию в органах государственной власти, средствах массовой информации, топонимике, язык, обязательный к изучению в том или ином объеме в образовательных учреждениях). Государственный язык призван выполнять консолидирующую роль на территории государства, поскольку позволяет объединить народы, проживающие на данной территории, что немаловажно для обеспечения единства, целостности государства.

Государственный язык — это язык, официально принятый в государстве как язык официально-делового общения, на котором издаются акты государственного управления (государственные акты), проходят слушания дел и вопросов в органах законодательной, исполнительной и судебной власти. Государственным языком, как правило, является общенациональный (национальный) язык. Государственными (официальными) языками могут быть два языка и более⁴⁷.

Государственные языки республик — один из элементов конституционного статуса этих субъектов Российской Федерации, который определяется Конституцией Российской Федерации и Конституцией республики (ч. 1 ст. 66 Конституции Российской Федерации).

Конституцией Российской Федерации закрепляется, что республики вправе устанавливать свои государственные языки. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик они употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации⁴⁸.

Конституционный суд Российской Федерации в Постановлении конституционного суда РФ от 16 ноября 2004 г. «По делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 10 Закона Республики Татарстан «О языках народов Республики Татарстан», части второй статьи 9 Закона Республики Татарстан «О государственных языках Республики Татарстан и других языках в Республике Татарстан», пункта 2 статьи 6 закона Республики Татарстан «Об образовании» и пункта 6 статьи 3 закона Российской Федерации «О языках народов Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина С. И. Хапугина и запросами Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного суда Республики Татарстан» отметил, что государственные языки республик — один из элементов конституционного статуса этих субъектов Российской Федерации, который определяется Конституцией Российской Федерации и Конституцией республики (ч. 1 ст. 66 Конституции Российской Федерации) и вместе с тем обусловлен федеративным устройством Российской Федерации, основанном на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации ( ч. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации)⁴⁹.

На наш взгляд, следует согласиться с определением С. А. Авакьяна, который раскрывает понятие «государственный язык» как язык, на котором работают государственные органы и органы местного самоуправления, принимаются законы и иные правовые акты, ведется судопроизводство, осуществляется официальное делопроизводство, работают общественные объединения, хозяйствующие субъекты, дается образование, граждане имеют право обращаться в различные инстанции, а также получать от них ответы на данном языке⁵⁰.

Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»⁵¹, устанавливая порядок принятия законодательным органом субъекта Российской Федерации конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, не содержит конкретных указаний об использовании государственных языков в ходе законотворческого процесса и обнародования нормативных правовых актов республик.

Таким образом, российское законодательство не предписывает республикам принимать свои конституции, законы и иные нормативные правовые акты республик на их государственных языках, но и не требует, чтобы конституции, законы и иные нормативные правовые акты республик принимались только на государственном языке Российской Федерации.

При этом федеральным законодателем установлены требования:

— работа в органах государственной власти республик осуществляется на государственном языке Российской Федерации, но, наряду с ним, могут употребляться государственные языки республик;

— законы и иные нормативные правовые акты республик, наряду с официальным опубликованием на государственном языке Российской Федерации, могут официально публиковаться на государственных языках республик.

Анализ вышеизложенных положений федеральных законов позволяет сделать вывод о том, что республики могут принимать и опубликовывать законы на государственных языках республик наряду с государственным языком Российской Федерации.

Федеральный законодатель вводит выражение «наряду». В соответствии со словарем С. И. Ожегова слово «наряду» означает «одинаково», «наравне».

В законодательстве Российской Федерации не раскрывается юридическое значение слова «наряду». Л. Н. Васильева указывает, что употребление понятия «одинаковая юридическая сила» нормативных правовых актов как правового результата обеспечения их «аутентичности» вряд ли оправданно. К тому же остается открытым вопрос о правовой природе таких актов в случае выявления расхождения между текстами, поскольку, как представляется, законопослушному гражданину вряд ли потребуется прибегать к текстам одного и того же нормативного правового акта на нескольких языках⁵².

В Конституции Республики Татарстан понятие «наравне» раскрыто как «равное». Так, статья 8 Конституции Республики Татарстан гласит: «Государственными языками в Республике Татарстан являются равноправные татарский и русский языки.

В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях Республики Татарстан государственные языки Республики Татарстан употребляются на равных основаниях».

Дальнейшее развитие положения Конституции Республики Татарстан получили в Законе Республики Татарстан от 8 июля 1992 года № 1660-XII «О государственных языках Республики Татарстан и других языках в Республике Татарстан», которым установлено, что государственными языками в Республике Татарстан являются равноправные татарский и русский языки.

Закрепляется, что законодательство Республики Татарстан о государственных языках Республики Татарстан и других языках в Республике Татарстан основывается на соответствующих положениях Конституции Российской Федерации, Конституции Республики Татарстан, Закона Российской Федерации «О языках народов Российской Федерации» и состоит из настоящего Закона и иных нормативных правовых актов Российской Федерации и Республики Татарстан, регулирующих языковые отношения.

Рассмотрим, как данная проблема решена в конституциях других республик. Так, в Конституции Республики Марий Эл закреплено: государственными языками Республики Марий Эл являются марийский (горный и луговой) и русский языки⁵³. Государственными языками в Республике Мордовия являются русский и мордовский (мокшанский и эрзянский) языки⁵⁴. А в Карачаево-Черкесской Республике государственными языками являются пять языков: абазинский, карачаевский, ногайский, русский и черкесский, где тексты законов и других правовых актов, принятых органами государственной власти республики, публикуются на государственных языках Карачаево-Черкесской Республики⁵⁵.

Количество государственных языков, которые могут быть установлены как официальные языки республики, не ограничивается законодателем.

В Кабардино-Балкарской Республике три официальных языка: кабардинский, балкарский и русский⁵⁶. В Республике Карелия четыре государственных языка — карельский, вепсский, финский и русский⁵⁷. В Республике Саха (Якутия) государственными языками являются русский язык, язык саха как язык коренной нации, давшей название республике, и ряд языков, которые признаются законом местными официальными языками в местах проживания этих народов и используются наравне с государственными языками: эвенкийский, эвенский, юкагирский, долганский, чукотский⁵⁸.

Согласно Конституции Республики Дагестан государственными языками республики являются русский язык и языки народов Дагестана. В Дагестане «в качестве носителей самостоятельных языков проживают 28 народов, функционируют 14 литературных и 18 бесписьменных языков»⁵⁹. В 2014 году правительство Дагестана предпринимало попытки подготовки законопроекта «О языках народов Дагестана», но они не увенчались успехом. Какие именно языки относятся к государственным языкам народов Дагестана? На сегодня этот вопрос остается открытым.

Правовые акты, принимаемые в Республике Мордовия, излагаются на русском языке⁶⁰. В Карачаево-Черкесской Республике нормативные правовые акты излагаются на русском языке⁶¹. Правовые акты, принимаемые (издаваемые) в Кабардино-Балкарской Республике, излагаются на государственных языках Кабардино-Балкарской Республики⁶².

В Законе Республики Саха закрепляется, что правовые акты излагаются на русском языке и языке саха — государственных языках Республики Саха (Якутия)⁶³.

В Республике Карелия решение об опубликовании закона Республики Карелия, иного нормативного правового акта Республики Карелия, нормативного правового акта органа местного самоуправления на карельском, вепсском и финском языках принимается органом, принявшим закон, иной нормативный правовой акт⁶⁴. То есть в законе дублируются диспозитивные нормы Конституции Российской Федерации, позволяющие опубликовывать нормативные правовые акты на государственных языках республик.

В Законе Республики Марий Эл указано требование: текст нормативного правового акта Республики Марий Эл должен быть отредактирован в соответствии с правилами грамматики русского языка. А как же другие государственные языки республики? Если законы Республики Марий Эл публикуются на государственных языках Республики Марий Эл, то значит, что тексты нормативного правового акта на государственных языках (кроме русского) не подлежат проверке в соответствии с правилами грамматики?

В Республике Хакасия законодатель в статье, посвященной требованиям, предъявляемым к тексту нормативного правового акта, указывает, что текст нормативного правового акта излагается простым и ясным литературным языком. Слова и выражения в тексте нормативного правового акта используются в значении, обеспечивающем их точное понимание и единство с терминологией, применяемой в Конституции Российской Федерации, законодательстве Российской Федерации, Конституции Республики Хакасия⁶⁵.

При этом необходимо учитывать, что нормативный правовой акт на разных государственных языках в пределах одной республики должен быть абсолютно идентичным. Отсюда вытекает важнейший признак нормативного правового акта, принятого на государственном языке республики, — это идентичность текстов нормативного акта на всех государственных языках республики. Будь их два, пять или даже двадцать восемь.

Такой подход, когда в качестве государственного на территории республики действуют одновременно несколько языков, дает больше возможностей для преодоления возникающих языковых коллизий и поэтому представляется наиболее целесообразным⁶⁶.

В связи с вышеописанным следует выделить следующие положения:

1. Понятие нормативного правового акта республики, принятого на государственном языке республики в составе Российской Федерации, обладает признаками: лексическая и синтаксическая особенность излагаемого текста; применение особого механизма переводов нормативных правовых актов; функционирование своего государственного языка республики в составе Российской Федерации является средством реализации права республики на свой государственный язык.

2. Конституционно-правовые основы принятия и опубликования нормативных правовых актов республики на государственном языке республики, наряду с государственным языком Российской Федерации, на равноправной основе закреплены в Конституции Российской Федерации и федеральном законодательстве. Так, Конституция Российской Федерации⁶⁷ закрепляет право республик устанавливать свои государственные языки и предусматривает, что в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республики они употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации.

3. Законом Российской Федерации «О языках народов Российской Федерации» установлено, что законы и иные нормативные правовые акты республик, наряду с официальным опубликованием на государственном языке Российской Федерации, могут официально публиковаться на государственных языках республик.

4. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливает порядок принятия законодательным органом субъекта Российской Федерации конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. При этом не содержит требования обязательности использования государственных языков республик в ходе законотворческого процесса и опубликования нормативных правовых актов республик.

5. Выработанные наукой определения понятия нормативного правового акта, принятого на государственном языке республики, не позволяют в полной мере отражать суть нормативного правового регулирования на государственных языках, а именно оставляет открытым вопрос о механизме принятия и опубликования нормативного правового акта на государственном языке республики.

6. Дано авторское определение понятия нормативного правового акта республики, принятого на государственных языках республики, как письменного официального документа, принятого и опубликованного на государственных языках республики, с сохранением идентичности текстов нормативного акта на всех государственных языках республики, в установленной (бумажной, электронной) форме законодательным (представительным) органом республики в пределах его компетенции и направленного на установление, изменение или отмену правовых норм, рассчитанного на неоднократное применение.

§ 2. Конституционно-правовые основы принятия законов республик в составе Российской Федерации на государственных языках республик

Конституция Российской Федерации (ст. 71, 72, 73, 76) устанавливает следующие виды законодательной компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации:

1. Законодательная компетенция Российской Федерации (ст. 71, ч. 1, 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации).

2. Совместная законодательная компетенция Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72, ч. 2, 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации).

3. Законодательная компетенция субъектов Российской Федерации (ст. 73, ч. 4, 6 ст. 76 Конституции Российской Федерации)⁶⁸.

В развитие вышеперечисленных конституционных положений в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» определены основные полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Согласно данному закону законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации:

— принимает конституцию (устав) субъекта Российской Федерации и поправки к ней;

— осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации;

— заслушивает ежегодные отчеты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) о результатах деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в том числе по вопросам, поставленным законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации;

— осуществляет иные полномочия, установленные Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации⁶⁹.

Согласно принципу разделения властей, исключая концентрацию власти в одной из них, процесс принятия закона осуществляется законодательным органом власти, а именно, согласно закону, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта Российской Федерации.

Правотворчество в Российской Федерации осуществляется на принципах конституционности, законности, научности, демократизма, социальной справедливости, планирования, прогнозирования, эффективности, системности, ресурсной обеспеченности⁷⁰.

Принятие нормативных правовых актов — это основная форма (стадия) правотворчества в официальной деятельности государственных органов по разработке и принятию нормативных правовых актов.

Федеральный законодатель установил перечень законов и иных нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а порядок (процедуру) принятия конституции (устава), закона и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации отнес к законодательным полномочиям субъекта Российской Федерации, в том числе принятие нормативных правовых актов на государственном языке республики.

Установление субъекта законодательной инициативы, подготовка проекта закона или иного нормативного правового акта, порядок его внесения в законодательный орган субъекта и установление процедуры рассмотрения в законодательном органе, порядок его подписания и опубликования высшим должностным лицом республики закрепляются в конституциях республик, законах о нормативных правовых актах республик, регламентах законодательных органов республик.

В связи с тем, что республики имеют право на принятие закона на государственном языке республики, данная процедура должна найти закрепление в вышеперечисленных нормативных правовых актах республик.

В республиках Алтай⁷¹, Адыгея⁷², Башкортостан⁷³, Дагестан⁷⁴, Ингушетия⁷⁵, Карачаево-Черкесская⁷⁶, Кабардино-Балкарская⁷⁷, Карелия⁷⁸, Марий Эл⁷⁹, Мордовия⁸⁰, Саха (Якутия)⁸¹, Тыва⁸², Хакасия⁸³ приняты законы о нормативных правовых актах данных республик.

Так, например, Законом Республики Марий Эл от 6 марта 2008 года «О нормативных правовых актах Республики Марий Эл» определяются понятие, виды нормативных правовых актов Республики Марий Эл, их соотношение между собой, порядок их подготовки, опубликования, официального толкования, а также проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов Республики Марий Эл.

Закон Кабардино-Балкарской Республики от 3 августа 2012 года № 52-РЗ «О правовых актах в Кабардино-Балкарской Республике» устанавливает общие и особенные положения о правовых актах и правотворчестве в Кабардино-Балкарской Республике, закрепляет систему республиканского законодательства⁸⁴. При этом закрепляет требование, что данному Закону должны соответствовать иные правовые акты, издаваемые в Кабардино-Балкарской Республике, регулирующие отдельные вопросы правотворчества. В случае противоречия ему таких актов применению подлежит настоящий Закон.

В соответствии с указанными законами республик порядок реализации законодательной инициативы, процесс рассмотрения проектов в законодательном органе республики получили закрепление в регламентах законодательных органов республики.

Так, согласно статье 14 Закона Республики Башкортостан от 12 августа 1996 года № 42-з «О нормативных правовых актах Республики Башкортостан», регламент — нормативный правовой акт, регулирующий порядок деятельности какого-либо государственного органа и его подразделения⁸⁵.

Законодательная процедура в республиках Адыгея⁸⁶, Алтай⁸⁷, Башкортостан⁸⁸, Бурятия⁸⁹, Дагестан⁹⁰, Ингушетия⁹¹, Калмыкия⁹², Карелия⁹³, Кабардино-Балкарская Республика⁹⁴, Карачаево-Черкесская Республика⁹⁵, Коми⁹⁶, Крым⁹⁷, Марий Эл⁹⁸, Мордовия⁹⁹, Саха (Якутия)¹⁰⁰, Северная Осетия — Алания¹⁰¹, Татарстан¹⁰², Тыва¹⁰³, в Удмуртской Республике¹⁰⁴, Чеченской Республике¹⁰⁵, Чувашской Республике¹⁰⁶, Республике Хакасия¹⁰⁷ регулируется регламентами законодательных органов республик.

На наш взгляд, регламент является управленческим нормативным актом, в котором изложены порядок деятельности, правила, процедура, которыми должны руководствоваться законодательный (представительный) орган и должностные лица согласно Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным и федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации, постановлениям законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Именно регламент подробно раскрывает процедуру принятия закона законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации, описывает законодательный процесс.

Среди ученых понятие «законодательный процесс» трактуется по-разному.

Одни ученые определяют законодательный процесс как совокупность действий, посредством которых осуществляется законодательная деятельность¹⁰⁸.

С. А. Авакьян рассматривает понятие более широко и описывает законодательный процесс как совокупность процедур и действий, результатом которых является принятие и вступление в силу закона государства¹⁰⁹. Четко обозначает совокупность стадий самого процесса и конкретных действий парламента. Выделяет следующие стадии:

1) осуществление права законодательной инициативы;

2) подготовка законопроекта к рассмотрению законодательным органом;

3) рассмотрение проекта закона в Думе, принятие ею закона;

4) рассмотрение и одобрение закона Советом Федерации, направление его Президенту¹¹⁰.

В. Е. Чиркин обозначает законодательный процесс как систему действий в парламенте, завершающихся принятием или отклонением закона. Так, принятие законов и законодательный процесс состоят из шести стадий:

1) законодательная инициатива;

2) подготовка законопроекта к рассмотрению в Думе;

3) обсуждение законопроекта в комитетах и других органах палаты и на пленарном заседании Думы;

4) принятие (или отклонение) закона Думой;

5) рассмотрение закона и одобрение (или не одобрение) Советом Федерации;

6) промульгация (подписание, санкционирование и обнародование закона Президентом Российской Федерации) или отклонение закона главой государства¹¹¹.

Перенося эти понятия на уровень субъектов Российской Федерации, можно утверждать, что законодательный процесс в республиках — это урегулированная нормативными актами республик деятельность участников законодательного процесса, направленная на принятие (изменение, дополнение либо отмену) законов и иных нормативных правовых актов, а также на участие в федеральном законотворчестве в форме, установленной Конституцией Российской Федерации и федеральными законами¹¹².

Процесс создания закона складывается из отдельных стадий его подготовки, рассмотрения, утверждения и обнародования (оглашения). К характерным чертам данного процесса относят: дальнейшее укрепление демократических основ, создание правовых норм, гласности и профессионализма, учет общественного мнения, повышение внимания к качеству и теоретической обоснованности принимаемых законодательных решений, широкое привлечение научной общественности к их выработке и обсуждению¹¹³.

Стадия принятия нормативных правовых актов является ядром всего правотворческого процесса, так как именно на этом этапе принимается решение о создании закона, его сущности, обосновываются причины его необходимости. Именно на этом этапе закладывается фундамент будущего закона — регулятора общественных отношений.

Первой стадией принятия законов законодательными органами субъектов Российской Федерации является законодательная инициатива. Это первая ступень для создания нормативного правового акта.

А. В. Кочетков право законодательной инициативы определяет как законодательно (как правило, конституционно) установленную, юридически значимую возможность компетентных субъектов вносить проекты законов субъектов Российской Федерации, а также предложений об их издании, изменении, отмене в законодательный орган субъекта Российской Федерации, т. е. право инициировать законодательный процесс¹¹⁴.

Согласно федеральному закону, право законодательной инициативы принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации, представительным органам местного самоуправления. Помимо того, конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации право законодательной инициативы может быть предоставлено членам Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации — представителям от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти данного субъекта Российской Федерации, общественным объединениям, гражданам, проживающим на территории данного субъекта Российской Федерации, а также иным государственным и муниципальным органам¹¹⁵.

На практике республики, реализуя право на расширение перечня субъектов законодательной инициативы, вводят дополнительных субъектов. Так, в регламенте Государственного совета Республики Татарстан закреплено следующее: право законодательной инициативы принадлежит Президенту Республики Татарстан, депутатам Государственного совета, президиуму и комитетам Государственного совета, Кабинету министров Республики Татарстан, государственному советнику Республики Татарстан, прокурору Республики Татарстан, представительным органам местного самоуправления. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному суду Республики Татарстан, Центральной избирательной комиссии Республики Татарстан, уполномоченному по правам человека в Республике Татарстан по вопросам их ведения¹¹⁶.

Законами других республик, наряду с установленными субъектами, вводятся следующие: Конституцией Республики Алтай (ст. 87)¹¹⁷ и Конституцией Республики Башкортостан (ст. 76)¹¹⁸ право законодательной инициативы закреплено за Федерацией профсоюзов. Конституцией Кабардино-Балкарской Республики (ст. 106) право законодательной инициативы закреплено за Контрольно-счетной палатой Кабардино-Балкарской Республики¹¹⁹. Конституцией Карачаево-Черкесской Республики (ст. 87) право законодательной инициативы закреплено за территориальным органом Министерства юстиции Российской Федерации¹²⁰. Конституцией Республики Карелия (ст. 42)¹²¹ правом законодательной инициативы наделены региональные отделения общероссийских общественных организаций. Конституциями Республики Мордовия (ст. 88)¹²², Республики Хакасия (ст. 86)¹²³ правом законодательной инициативы наделены Съезд мордовского народа, Съезд (Чыылыг) хакасского народа. В ряде конституций республик (Тыва [ст. 108]¹²⁴ , Хакасия [ст. 86]¹²⁵) правом законодательной инициативы наделены группы граждан.

Можно считать исключительной для российского законодательства ситуацию, связанную с проектом, выдвинутым в порядке народной инициативы, то есть законопроектом, подготовленным гражданами. В отличие от ряда зарубежных стран такая возможность для граждан России юридически не закреплена. Однако это не означает, что граждане не могут этого делать на практике, исходя из их конституционного права на участие в управлении делами государства и права на обращение в государственные органы. Никто не лишен права на обращение в парламент, в том числе и с законодательными предложениями. В данном случае вопрос о допустимости такой законодательной инициативы парламент будет решать самостоятельно. Хотя, вероятно, инициаторам будет предложено внести такой законопроект через народных представителей, то есть депутатов. Формально отказ правомерен, но, если вдуматься, можно прийти и к положительному варианту решения, так как Конституция Российской Федерации и не запрещает такой вид обращения в российский парламент. А все, что не запрещено законом человеку, дозволено. Потому актуальны предложения ученых о праве народной правотворческой инициативы, которая действует на местном уровне и внедрена в ряде субъектов РФ¹²⁶.

Форма реализации законодательной инициативы в республиках закреплена в законах о нормативных правовых актах республик и в регламентах законодательных органов и предполагает внесение:

— проектов законов;

— поправок к проектам законов;

— законодательных предложений по разработке и принятию новых законов республики;

— законопроектов о внесении изменений и дополнений в конституцию республики;

— проектов законов о признании утратившими силу этих актов;

— проектов постановлений законодательного органа республики.

Так, законом Республики Алтай от 5 марта 2008 года № 18-РЗ «О нормативных правовых актах Республики Алтай»¹²⁷ право законодательной инициативы реализуется субъектами права законодательной инициативы в форме внесения в Государственное собрание — Эл Курултай Республики Алтай:

1) проекта конституционного закона Республики Алтай;

2) проекта закона Республики Алтай;

3) поправок к проекту конституционного закона Республики Алтай или к проекту закона Республики Алтай.

Для внесения проекта закона в законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации в обязательном порядке представляются:

1) текст проекта закона;

2) пояснительная записка к проекту закона (в которой обосновывается необходимость принятия закона);

3) финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат);

4) перечень законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного закона;

5) иные документы.

Законы о нормативных правовых актах республик, регламенты законодательных органов республик, за исключением Карачаево-Черкесской Республики, Республики Башкортостан, Республики Татарстан, не устанавливают требований о государственном языке проекта закона.

Так, Законом Карачаево-Черкесской Республики от 2 декабря 2002 года № 48-РЗ «О нормативных правовых актах Карачаево-Черкесской Республики» закреплено: «Текст проекта закона излагается простым и ясным литературным языком в соответствии с нормами современного русского литературного языка. Нормативные правовые акты излагаются на русском языке»¹²⁸.

Законом Республики Башкортостан «О языках народов Республики Башкортостан» от 15 февраля 1999 года № 218-з установлено: «Языком проектов законов Республики Башкортостан, проектов постановлений Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан, внесенных на рассмотрение Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан, является русский язык. Языком проектов указанных актов, наряду с русским языком, может быть и башкирский язык»¹²⁹.

Регламентом Государственного совета Республики Татарстан закреплено:

«1. При внесении законопроекта в Государственный Совет субъектом права законодательной инициативы должны быть представлены на бумажном носителе либо в электронном виде посредством единой межведомственной системы электронного документооборота органов государственной власти Республики Татарстан:

1) текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта (субъектов) права законодательной инициативы, внесшего (внесших) законопроект;

2) пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта;

3) перечень актов законодательства Республики Татарстан, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного закона;

4) финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат);

5) сравнительная таблица (в случае внесения законопроекта о внесении изменений в закон Республики Татарстан);

6) (утратил силу);

7) документы и материалы, предусмотренные бюджетным законодательством (по проектам законов Республики Татарстан о бюджете Республики Татарстан, исполнении бюджета Республики Татарстан и бюджета Территориального фонда обязательного медицинского страхования Республики Татарстан);

8) документы и материалы, подтверждающие согласие населения и соблюдение установленной федеральным законом процедуры при преобразовании, изменении границ муниципальных образований (по проектам законов Республики Татарстан о преобразовании, изменении границ муниципальных образований);

9) документы и материалы, подтверждающие выполнение требований и соблюдение процедуры, установленных Законом Республики Татарстан „Об административно-территориальном устройстве Республики Татарстан“ (по проектам законов Республики Татарстан по вопросам изменения административно-территориального устройства Республики Татарстан).

2. При внесении законопроекта субъектом права законодательной инициативы — коллегиальным органом (Кабинетом Министров Республики Татарстан, Конституционным судом Республики Татарстан, представительными органами местного самоуправления и т. д.) должно быть представлено решение соответствующего коллегиального органа о внесении законопроекта с указанием представителя субъекта права законодательной инициативы в Государственном Совете по данному законопроекту. При внесении законопроекта группой депутатов вместе с текстом законопроекта в Государственный Совет представляется предложение о депутате-докладчике по данному законопроекту.

3. Субъект права законодательной инициативы вправе представить дополнительные документы, аналитические, справочные, информационные и другие материалы, обосновывающие необходимость принятия и содержание законопроекта.

4. Текст законопроекта, пояснительная записка, иные документы и материалы, предусмотренные частями 1–3 настоящей статьи, должны быть представлены на обоих государственных языках Республики Татарстан, за исключением решений, заключений, отзывов и иных документов, которые, в соответствии с установленными в соответствующем органе правилами делопроизводства, принимаются (оформляются) на одном из государственных языков Республики Татарстан. В этом случае субъект права законодательной инициативы представляет указанный документ на языке оригинала с приложением перевода данного документа на другом государственном языке Республики Татарстан.

5. В случаях, предусмотренных законодательством, вместе с законопроектом и прилагаемыми к нему материалами направляются карта (план), в том числе в электронном виде, и иные документы, необходимые Государственному Совету для принятия решения или для представления в иные органы.

6. Одновременно с текстом законопроекта и материалами, предусмотренными пунктами 2–5 части 1 настоящей статьи, должны быть представлены их копии в электронном виде в формате MS Word и (или) иных форматах, допускающих редактирование»¹³⁰.

Анализ положений регламента Государственного совета Республики Татарстан позволяет сделать вывод о том, что, в отличие от регламентов других республик, текст законопроекта, пояснительная записка, иные документы и материалы должны быть представлены на обоих государственных языках Республики Татарстан, за исключением решений, заключений, отзывов и иных документов, которые, в соответствии с установленными в соответствующем органе правилами делопроизводства, принимаются (оформляются) на одном из государственных языков Республики Татарстан. В этом случае субъект права законодательной инициативы представляет указанный документ на языке оригинала с приложением перевода данного документа на другом государственном языке Республики Татарстан¹³¹.

То есть реализация законодательной инициативы предполагает разработку проекта закона на государственном языке республики или государственном языке Российской Федерации и его перевод на государственный язык Российской Федерации или на государственный язык республики.

Однако Закон Республики Татарстан от 26 мая 2005 года № 72-ЗРТ «О статусе депутата Государственного Совета Республики Татарстан»¹³² закрепляет следующий порядок реализации законодательной инициативы депутатом Государственного совета Республики Татарстан:

«Статья 11. Право законодательной инициативы депутата.

1. Депутат имеет право законодательной инициативы, которое осуществляется в форме внесения в Государственный Совет Республики Татарстан проектов законов, постановлений Государственного Совета Республики Татарстан и поправок к ним. Законодательная инициатива депутата подлежит обязательному рассмотрению Государственным Советом Республики Татарстан.

2. Порядок осуществления права законодательной инициативы депутатом определяется настоящим Законом и Регламентом Государственного Совета Республики Татарстан».

То есть Закон Республики Татарстан «О статусе депутата Государственного Совета Республики Татарстан» не предусматривает обязанность депутата вносить проект закона на государственном языке Республики Татарстан.

Исполнить требования регламента Государственного совета Республики Татарстан на практике проблематично. Так, в Государственном совете Республики Татарстан 33 депутата Государственного совета Республики Татарстан не являются обладателями титульной нации. Соответственно, представить проект закона, пояснительную записку и иные документы на татарском языке для них проблематично.

Кроме того, даже если 67 депутатов Государственного совета Республики Татарстан являются татарами, то ни один из них не сможет сделать идентичный перевод текста закона, пояснительной записки и иных документов на татарский язык или с татарского на русский язык, так как это очень сложный процесс, который в Государственном совете Республики Татарстан осуществляет Комиссия по установлению идентичности текстов законов Республики Татарстан на татарском и русском языках.

Не ограничиваются ли тем самым конституционные права депутатов Государственного совета, закрепленные Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Конституцией Республики Татарстан?

Данное требование регламента Государственного совета Республики Татарстан при реализации законодательной инициативы нарушает статью 19 Конституции Российской Федерации¹³³, в которой «Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина, независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обязательств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности».

На наш взгляд, данное требование регламента Государственного совета Республики Татарстан необходимо исключить, а перевод проектов законов возложить на Аппарат Государственного совета Республики Татарстан, который обязан, в соответствии с регламентом Государственного совета Республики Татарстан (ст. 37)¹³⁴, обеспечить правовое, организационное, документационное, информационное, материально-техническое, социально-бытовое обеспечение деятельности депутатов Государственного совета Республики Татарстан.

Инициатор законопроекта направляет законопроект и все необходимые материалы на имя председателя законодательного органа субъекта Российской Федерации. Законопроект регистрируется аппаратом законодательного органа субъекта Российской Федерации, и ему присваивается регистрационный номер.

Так начинается следующая стадия — стадия подготовки законопроекта к рассмотрению законодательным органом. А. В. Баранов в своем диссертационном исследовании относит стадию законодательной инициативы к подготовке проектов нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов и приступает к изучению законодательного процесса с предварительного рассмотрения и обсуждения законопроекта¹³⁵. Мы, в свою очередь, при рассмотрении данной проблематики считаем наиболее лаконичным законодательную инициативу обозначить как начальный этап, как причину возникновения закона, а процесс предварительного рассмотрения отнести ко второй стадии законодательного процесса.

Председатель законодательного органа субъекта Федерации направляет поступивший законопроект в соответствующий постоянный профильный комитет (комиссию) или в несколько комитетов (комиссий) с назначением ответственного комитета для предварительного рассмотрения и обсуждения.

При необходимости, в целях обеспечения единства правового пространства, полноты и эффективности правового регулирования соответствующих отношений, исключения спорных вопросов при обсуждении, проекты законов области могут направляться также для подготовки соответствующих заключений, предложений и замечаний в иные государственные органы, органы местного самоуправления, с учетом полномочий указанных органов¹³⁶.

Нормативный правовой акт получает правовую оценку со стороны соответствующего комитета. Именно правовой экспертизе законопроекта уделяется особое внимание в деятельности законодательных органов. Так, в регламенте Народного хурала соответствующее структурное подразделение Аппарата Народного хурала с учетом поступивших от граждан, должностных лиц, органов и организаций замечаний и предложений представляет в ответственный комитет Народного хурала юридическую экспертизу законопроекта, оформляемую в виде заключения¹³⁷.

Правовое управление Аппарата Государственного совета проверяет соответствие проекта закона требованиям Конституции Удмуртской Республики и регламента и готовит заключение не позднее трех рабочих дней со дня поступления проекта закона в Правовое управление¹³⁸.

В случае выявления нарушений в документах, поданных на рассмотрение, законопроект возвращается инициатору, и инициатор вновь может внести проект закона, но уже с учетом изменений.

В комитетах (комиссиях) рассматривается проект закона наиболее широко и точно, определяется значимость и полезность данного проекта, учитывая интересы максимально большего количества лиц, учреждений, на которые в последующем и ориентируется законопроект, рассматривается степень соответствия данного проекта закона потребностям настоящего времени и правовому порядку в государстве. Данный этап рассмотрения законопроектов, согласно регламенту Государственного совета Республики Марий Эл, носит название нулевого чтения¹³⁹. Процесс рассмотрения проходит открыто, с участием инициатора, внесшего законопроект. Возможно освещение законопроекта в средствах массовой информации. Для наиболее эффективной работы комитета привлекаются представители общественности, компетентные специалисты, дается оценка эксперта.

Регламентом Народного хурала Республики Калмыкия закрепляется следующее: в целях обеспечения учета общественного мнения при подготовке к рассмотрению законопроектов, затрагивающих основные направления государственной политики в области социально-экономического развития Республики Калмыкия, Аппарат Народного хурала по поручению Председателя Народного хурала или его заместителя размещает на официальном сайте Народного хурала в информационно-телекоммуникационной сети Интернет текст соответствующего законопроекта, пояснительную записку и финансово-экономическое обоснование к нему, а также информацию о порядке направления гражданами и общественными организациями замечаний и предложений на законопроект с указанием времени, в течение которого будет проводиться его общественное обсуждение¹⁴⁰.

В регламенте Законодательной палаты Великого хурала Республики Тыва закрепляется прохождение экспертизы. Государственно-правовое управление Аппарата Законодательной палаты на основании результатов правовой экспертизы законопроекта готовит заключение, в котором должны быть даны ответы на следующие вопросы:

1. Соответствует или не соответствует законопроект федеральному и республиканскому законодательству? Если в заключении устанавливается несоответствие законопроекта федеральному и республиканскому законодательству, то должно быть указано, какому акту не соответствует законопроект и в чем выражается это несоответствие.

2. Не нарушена ли внутренняя логика законопроекта, нет ли противоречий между разделами, главами, статьями, частями и пунктами законопроекта? Если такие противоречия есть, они должны быть названы конкретно, а также необходимо дать рекомендации, как можно устранить противоречия.

3. Полностью ли приведен перечень актов республиканского законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного законопроекта? Если приведен неполный перечень актов, то акты, которые в этом перечне не приведены, следует указать. Правовая экспертиза законопроекта, вносимого на рассмотрение Законодательной палаты в соответствии с вступившим в законную силу решением суда, государственно-правовым управлением Аппарата Законодательной палаты не проводится¹⁴¹.

Интересно рассмотреть мнение первого вице-спикера Государственной думы Российской Федерации Александра Жукова, который высказал несколько замечаний по поводу оценки эффективности организации законотворческого процесса: «Думаю, что качество принимаемых нами законов напрямую зависит от уровня экспертно-аналитического обеспечения деятельности палаты. Перечень обязательных документов, который, в соответствии с регламентом, выносится на рассмотрение, не включает в себя материалы, которые содержали бы комплексную экспертную оценку и анализ общественной значимости, научно обоснованный прогноз воздействия на экономику, на социальную сферу. Пояснительные записки, в принципе, должны содержать такой анализ, но часто они бывают формальными, содержат лишь самые общие оценки и не дают возможности депутатам понять суть законопроекта и какие последствия он может повлечь за собой»¹⁴². Следует отметить, что отсутствие правового регулирования проведения предварительной экспертизы законопроекта (до внесения в Государственную думу) — также особенно актуальная проблема¹⁴³.

Вопросы оценки качества законопроекта констатируются и в законодательных (представительных) органах субъектов Российской Федерации. Профессор М. И. Кукушкин в своих научных трудах, поднимая проблему экспертизы законопроектов, отмечает два вида экспертизы — внутреннюю и внешнюю. Для обеспечения внешней юридической экспертизы в ряде субъектов Российской Федерации создаются специальные органы. Так, в Свердловской области действует Экспертный совет Уральского института регионального законодательства. Он состоит из 11 экспертов, утвержденных губернатором Свердловской области. Это специалисты в области конституционного права Российской Федерации, муниципального и административного права, охраны природы, трудового права и права социального обеспечения, других отраслей права.

Среди них: член-корреспондент Академии наук Российской Федерации, пять докторов юридических наук и четыре кандидата юридических наук. Статус Экспертного совета определяется Уставом Уральского института регионального законодательства, Положением об Экспертном совете, а его деятельность регулируется Регламентом Совета¹⁴⁴.

Особое внимание стоит уделить экономической экспертизе. По мнению ученых, введение экономической экспертизы проектов законов в условиях реформирования экономики, выбора путей преодоления экономического кризиса особенно актуально. Необходимо установить обязательность ее проведения. Введение законодательными актами экономической экспертизы законопроектов в развитых зарубежных странах подтверждает особое значение именно этого вида экспертизы для обеспечения благоприятного развития экономики и социально-экономической жизни этих стран¹⁴⁵.

Далее, после рассмотрения законопроекта ответственным комитетом, принимается решение, определяющее дальнейшую судьбу проекта закона. Например, согласно регламенту, Государственный совет Республики Татарстан может принять одно из следующих решений:

— включить вопрос о законопроекте в повестку дня заседания Государственного совета;

— направить законопроект на доработку, предложив инициатору доработать законопроект с возможным привлечением других органов и организаций;

— отклонить законопроект по мотивам несвоевременности, достаточности действующего законодательного регулирования либо невозможности его изменения¹⁴⁶.

В Чеченской Республике профильный комитет вправе принять следующие решения по законопроекту:

1) о возможности внесения законопроекта для рассмотрения на заседание парламента в первом чтении;

2) о необходимости доработки законопроекта¹⁴⁷.

Возможность отклонения законопроекта не предусмотрена.

На доработку проект закона направляется субъекту законодательной инициативы. И именно субъект законодательной инициативы принимает решение: либо продолжить работу над проектом закона с внесением изменений, либо отозвать законопроект.

Президиум законодательного органа субъекта Российской Федерации принимает законопроект и материалы к нему и решает вопрос о готовности законопроекта для вынесения на рассмотрение в первом чтении, или отклоняет проект закона, или направляет на доработку.

Этап предварительного рассмотрения позволяет наиболее полно адаптировать проект закона времени принятия акта, социальным, экономическим, политическим реалиям. Проект закона в процессе подготовки формулируется как наиболее полный и проработанный вариант закона, согласованный со всеми возможными экспертами в обозначенной теме законопроекта, принимает наиболее приемлемую форму закона с учетом изменений в ходе рассмотрения проекта специалистами.

С принятием решения о включении законопроекта в повестку дня заседания законодательного