# Ни одна демократия не длится вечно

Эрвин Чемерински

В США кризис власти, говорят все. А известный юрист и правовед Эрвин Чемерин-ски считает, что мины замедленного действия были заложены в основы американской государственности изначально.

В книге показано, как каждая поправка к Конституции, каждое «улучшение» хваленой системы сдержек и противовесов и избирательного права шаг за шагом вели страну в тупик. Все подтверждено интереснейшими историческими фактами и документами.

А есть ли выход? Неужели переписывать Конституцию?! «Другого пути нет, пока не поздно», – такой революционный ответ дает автор.

Это исследование неординарное: на американскую Конституцию смотрят как на образец во многих странах, а оказывается, она того не сто́ит.

В формате PDF A4 сохранен издательский макет книги.

> Посвящается Кэтрин


Серия «Современная история массового насилия»


В книге возможны упоминания организаций, деятельность которых запрещена на территории Российской Федерации, таких как Meta Platforms Inc., Facebook, Instagram и др. Издательство не несет ответственности за доступность материалов, ссылки на которые вы можете найти в этой книге. На момент подготовки книги к изданию все ссылки на интернет-ресурсы были действующими.


© ООО Издательство «Питер», 2025

© 2024 by Erwin Chemerinsky

© Перевод на русский язык ООО «Прогресс книга», 2025

© Издание на русском языке, оформление ООО «Прогресс книга», 2025

© Серия «Современная история массового насилия», 2025

## Пролог

Конституция США, на основе которой было создано американское государство, успешно функционировавшее столь долго, теперь сама становится угрозой для американской демократии. В 2020-х годах доверие американцев ко всем структурам федерального правительства находится на историческом минимуме, что вполне понятно и оправданно. Правительство выглядит все менее эффективным по всем показателям. Лишь очень немногие американские граждане верят, что оно способно справиться с насущными проблемами, которые угрожают нашему обществу и миру в целом, такими как климатические изменения. В Соединенных Штатах в настоящее время происходит беспрецедентная политическая поляризация, сравнимая лишь с периодом Реконструкции[1]. Многие люди начинают задаваться вопросом: действительно ли все то, что нас объединяет в нацию, сильнее того, что нас разделяет?

Хотя наша демократия сталкивается с охватывающим все бо́льшие слои общества ощущением кризиса, многие американцы до сих пор не осознают, насколько за это ответственна сама американская Конституция. На самом деле серьезные недостатки, вызванные компромиссами, которые были необходимы для ее принятия, заложены в ней изначально. Некоторые из подобных изъянов – такие как, например, трактовка в ней расовых проблем, – преследовали нацию на протяжении всей ее истории.

Книга No Democracy Lasts Forever посвящена обсуждению того, как американский политический ландшафт изменился за последние полвека настолько, что сама Конституция стала угрозой для демократии в той степени, в которой она никогда ранее не бывала. Некоторые ее недостатки – например, недоверие отцов-основателей к прямой демократии, выраженное в институте коллегии выборщиков для избрания президента, или создание сената, в котором каждый штат имеет одинаковое представительство независимо от его размера, – стали чрезвычайно опасными проблемами из-за изменений в демографии и национальной политике. Неудачные решения – среди прочего, такие как разрешение необъективного и одностороннего джерримендеринга[2] и практически неограниченного филибастера[3] в сенате, – способствовали тому, что участились случаи неспособности американского правительства и всего государственного аппарата принимать важные решения. Вердикт Верховного суда, согласно которому корпорациям и просто очень богатым людям разрешается тратить неограниченные суммы на избирательные кампании «своих» кандидатов, породил выглядящий неискоренимым цинизм по отношению ко всему избирательному процессу. Социальные сети, которые, несомненно, имеют множество достоинств и облегчают общение между людьми, также способствуют общественной поляризации: с их помощью легко распространяется опасная дезинформация, подрывающая демократию такими способами, которые отцы-основатели даже не могли себе представить. Первая поправка к Конституции, столь важная с точки зрения основных принципов демократии, сама стала для нее – для демократии – серьезной угрозой.

Конституция задала структуру правительства, подходящую для небольшой небогатой страны, где крошечная группа белых мужчин-землевладельцев управляла всеми остальными людьми. К счастью, мы больше не считаем такую форму правления легитимной. Однако изощренные политические игроки, используя мощные компьютеры и социальные сети, которые ранее казались немыслимыми даже в научно-фантастических повестях, нашли способ использовать недемократические элементы в структуре Конституции для установления постоянного правления меньшинства.

Более того, наше благоговение перед Конституцией мешает нам увидеть, насколько она сама стала корнем проблем подобного рода. Мы восторженно ее восхваляем, причем некоторые особо рьяные ее адепты даже утверждают, что она была дарована нам высшими силами. Ученики начальных школ заучивают ее Преамбулу наизусть, а студенты по всей стране, как и иммигранты, стремящиеся получить гражданство, сдают экзамены на знание ее содержания. Одному из ее основных авторов даже был посвящен бродвейский мюзикл. Верховный суд, принимая сегодня решения, все чаще апеллирует к намерениям создателей Конституции в том виде, какими они были на момент ее принятия, очевидно рассматривая отцов-основателей как обладавших некой высшей, а может быть, даже мессианской мудростью. Как общество мы обращаемся к Конституции и ее интерпретациям для разрешения многих важных споров. Она фактически считается «священной книгой» нашей «гражданской религии».

Однако такое благоговение обходится нам дорогой ценой. Слишком долго мы игнорировали серьезные недостатки Конституции или, по крайней мере, мирились с ними. Во многих отношениях американское государство, созданное в соответствии с ее положениями, оказывается неспособным выполнять свои функции, и оно утратило доверие огромной части американского народа. Конституция сыграла свою роль в создании общества, в котором процветает откровенное неравенство, особенно в расовых и классовых вопросах. Само ее существование в качестве практически неизменного руководящего документа стало кувалдой в руках меньшинства, поддерживающего систему, порождающую поляризацию и усугубляющую разлад на общенациональном уровне. Неудивительно, что сторонники Конституции так яростно ее защищают, опасаясь потери того, чем они сейчас обладают.

Несмотря на все эти трудности, ситуация небезнадежна. Исправить недостатки и спасти американскую демократию возможно и необходимо. Многие значимые изменения могут быть осуществлены даже без внесения поправок в Конституцию. Сенат может изменить свои внутренние регламенты, чтобы искоренить практику филибастера. Конгресс может законодательно положить конец джерримендерингу, влияющему на распределение мест в палате представителей, а Верховный суд – запретить джерримендеринг раз и навсегда. Число членов палаты представителей может быть увеличено, чтобы придать ей бо́льшую демократичность. Конгресс может установить ограничения на сроки полномочий федеральных судей. Он также может принять новое законодательство для защиты избирательных прав.

Конституция также может быть изменена в тех своих статьях, где это необходимо. Внесение поправок в Конституцию – чрезвычайно сложный процесс, но он не невозможен. Практически любой недостаток документа может быть исправлен путем внесения поправок, если на то есть политическая воля. За исключением положения о том, что в состав сената от каждого штата обязательно избираются два человека, которое не может быть изменено поправкой, все остальные проблемы Конституции, а также ее интерпретации Верховным судом могут быть решены через принятие поправок. Хотя в последние десятилетия внесение поправок случалось очень редко, в другие периоды американской истории они принимались значительно чаще. С 1913 по 1920 год в стране были приняты четыре поправки: о введении подоходного налога, прямых выборах сенаторов, предоставлении женщинам права голоса и введении сухого закона. Наше ощущение кризиса и реальная необходимость изменения Конституции могут снова открыть дверь для принятия поправок к ней.

Помимо отдельных поправок, крайне важно, чтобы американцы спустя 200 лет начали задумываться о принятии новой Конституции, которая заложила бы основы для создания более эффективного и демократичного государства и правительства. Абсурдно использовать документ, написанный в конце XVIII века для маленькой, бедной и относительно малозначимой нации, для управления крупной страной с огромным богатством в технологическом мире XXI века. Мы должны начать думать о создании нового основного закона, который сохранит сильные стороны существующей Конституции, но устранит ее очевидные недостатки.

Я не преуменьшаю сложности процесса значительных изменений. Внесение поправок в Конституцию, не говоря уже о ее полной замене, кажется в ближайшее время маловероятным, и многие сочтут меня за саму такую идею фантазером и мечтателем. Для осуществления подобных изменений потребуется общественный консенсус, что абсолютно не соответствует нынешнему статус-кво с его глубокой разделенностью нации. Но мы также должны хорошенько задуматься о последствиях отказа от радикальной конституционной реформы. Некоторые наблюдатели опасаются, что Соединенные Штаты могут скатиться к авторитарному правлению, как это произошло с некоторыми другими бывшими демократиями. Тревожные нотки авторитаризма все чаще звучат в современной политической риторике. События 6 января[4] наглядно – как никогда раньше – показали, что политическое насилие может стать в этой стране реальностью.

Без существенных и значимых изменений, я считаю, призывы к той или иной форме сецессии[5] будут усиливаться. Опросы показывают, что она уже занимает умы как избирателей-демократов, так и республиканцев. Латентные сепаратистские движения существуют в Калифорнии и Техасе, хотя они и базируются на разных политических позициях. Я, конечно, не выступаю за сецессию, но считаю, что, если проблемы с Конституцией не будут устранены и страна продолжит идти по своему нынешнему пути, мы движемся к тому, что серьезные попытки сецессии будут иметь место. Парадоксально, но Конституция поставила Соединенные Штаты в крайне опасное положение. Пришло время начать думать о том, что может означать сецессия, и размышлять о том, какую форму она может принять, чтобы сохранить все то лучшее, что есть в настоящий момент в США.

Я надеюсь, что осознание этой реальности станет стимулом для значимых изменений. Распад Соединенных Штатов не пойдет на пользу никому. Такое развитие событий будет иметь невообразимые международные последствия. Если радикальные изменения и произойдут, то они должны быть результатом тщательного планирования, а не импульсивных попыток развалить страну.

Десять лет назад предпосылка этой книги – о том, что американская демократия находится под угрозой, – вероятно, была бы воспринята как явное преувеличение. Но сегодня очень немногие политические наблюдатели – будь то левые или правые – смотрят на направление развития страны или ее будущее с оптимизмом, если она продолжит идти своим нынешним курсом. Сохранение Соединенных Штатов возможно; недостатки в системе управления на всех уровнях могут быть устранены, а американская демократия – укреплена. Но чтобы двигаться вперед, мы должны признать, что корень многих проблем лежит в самой американской Конституции и нам нужно взяться за чрезвычайно сложную задачу ее исправления или замены. Именно эту мысль я и пытаюсь раскрыть в своей книге.

## Часть I. Кризис американской демократии

### 1. Кризис и в самом деле имеет место

#### Американская демократия в серьезной опасности

Демократии существуют до тех пор, пока не исчерпывают себя. Ни одна форма правления не длится вечно. Только присущее нам, американцам, некоторое высокомерие заставляет нас верить в то, что Соединенные Штаты каким-то образом невосприимчивы к давлению авторитаризма и что нынешняя форма государственного управления может существовать вечно.

События конца 2020 и начала 2021 годов заставили многих американцев осознать, насколько хрупка наша демократия и как легко мы можем ее утратить. Что могло бы произойти, если бы сочувствовавшие республиканцам выборщики или законодатели в Джорджии, Мичигане и Пенсильвании отдали бы голоса этих штатов Дональду Трампу, несмотря на то что Джо Байден выиграл там народное голосование? Или что, если бы Майк Пенс как вице-президент решил бы объявить Трампа победителем, как предлагал Джон Истман и на чем настаивал сам Трамп? Основной принцип демократии – власть достается тому, кто выигрывает на выборах, – прекратил бы свое существование в Соединенных Штатах спустя 233 года.

Но угроза демократии заключалась не только в попытке государственного переворота. Если бы всего 42 921 избиратель в Аризоне, Джорджии и Висконсине проголосовали бы иначе, то Дональд Трамп был бы переизбран президентом, несмотря на то что он получил в общенациональном масштабе почти на 7 миллионов голосов меньше, чем его соперник. В таком случае республиканцы контролировали бы и сенат, который в действительности оказался разделен 50 на 50. Если бы проигравшая [по общему числу поданных за ее кандидатов голосов] политическая партия снова контролировала бы правительство, то было бы невозможно считать Соединенные Штаты демократией в истинном смысле этого слова.

6 января 2021 года в Капитолии США произошло первое вооруженное восстание в американской истории. Весьма соблазнительно сказать, что это было своего рода аберрацией, вызванной президентом-демагогом, но то, что люди штурмовали Капитолий с оружием в руках, должно рассматриваться как симптом, указывающий на существование более глубоких общественных проблем и на угрозу самой демократии. Точно так же тот факт, что 70 % избирателей-республиканцев продолжают верить, что выборы были у них украдены, причем без каких-либо доказательств, подтверждающих это убеждение, является признаком того, что в стране действительно происходит что-то не то.

После 6 января 2024 года большинство американцев вздохнули с некоторым облегчением, а СМИ наполнились самодовольными заявлениями о том, что «устои демократии» непоколебимы. Но я боюсь, что это чувство заставляет нас упускать из виду наличие реальных угроз демократии, которые росли и развивались на протяжении последнего полувека. Экзистенциальная опасность для демократии остается даже после того, как Трамп покинул Белый дом.

Признаки того, что демократия находится в серьезной опасности, очевидны. Во-первых, доверие американцев к институтам власти находится на историческом минимуме. Исследовательский центр Пью[6], который отслеживает уровень доверия к правительству с 1958 года, обнаружил, что это доверие снизилось с рекордных 77 % в 1964 году до сегодняшних 20 % [1][7]. В опросе, проведенном в сентябре 2023 года, только 4 % респондентов заявили, что американская политическая система «работает хорошо» [2]. Столь резкое снижение этого показателя должно вызывать серьезную озабоченность.

Рейтинги одобрения деятельности президента стабильно держатся на уровне около 30 % [3]. Рейтинг одобрения работы конгресса составляет 18, и, возможно, в данном исследовании это означало 18 человек, а не 18 % опрошенных [4]. У Верховного суда тоже самые низкие рейтинги одобрения за всю историю. Опрос службы Гэллапа (Gallup) показал, что только 25 % американцев выразили доверие Верховному суду [5]. А по опросу, проведенному исследователями из Университета Маркетт (Marquette University) в июле 2022 года, 38 % опрошенных одобряют то, как работает Верховный суд, а 61 % не одобряет [6].

Утрата общественного доверия к институтам власти не является внезапной – его уровень постепенно снижался на протяжении десятилетий. Преодоление последствий Великой депрессии, участие во Второй мировой и холодной войнах служили для американцев факторами объединения, в результате чего появилось и широко распространилось ощущение необходимости сильного общенационального правительства. Но к 1960 годам это чувство единения начало исчезать. Движение за гражданские права, которое привело к концу узаконенного апартеида, существовавшего практически во всех южных штатах, разделило Север и Юг и вызвало глубокую перестройку внутри политических партий страны, причем процесс этой перестройки продолжается по сей день. Трагедия бессмысленной войны во Вьетнаме и сопровождавшая ее ложь, а затем коррупционный Уотергейтский скандал нанесли долговременный ущерб доверию общества правительству. Рональд Рейган баллотировался в президенты, во многом выступая против [действовавшего в тот момент] федерального правительства и особенно его социальных программ. Неспособность правительства справиться с огромными проблемами, которые у всех перед глазами, – с изменением климата, обветшанием инфраструктуры, растущим разрывом в доходах, бездомными, ночующими на наших улицах, – вызывает большие сомнения в его принципиальной способности хоть как-то решить эти вопросы. Постоянные заявления, пусть и безосновательные, о фальсификации выборов подрывают веру многих в легитимность тех, кто занимает высокие государственные должности.

По многим причинам страна стала гораздо более поляризованной, а политика – делом все более и более токсичным, что усиливает обеспокоенность за будущее американской демократии. Избрание Дональда Трампа и его влияние на национальную политику одновременно являются и отражением этой поляризации, и факторами, приводящими к ее усугублению.

Действительно, по многим показателям американское общество стало политически более поляризованным, чем в любое время с периода Реконструкции. За время президентства Трампа в среднем 87 % сторонников республиканцев одобряли его работу, по сравнению со всего 6 % сторонников демократов [7]. Это, безусловно, является отражением самого большого раскола в истории страны. В августе 2022 года, т. е. примерно через полтора года после начала президентства Байдена, его рейтинг одобрения среди демократов составлял 78 %, а среди республиканцев – всего 12 %; разрыв в 66 %, пусть даже меньший, чем в годы правления Трампа, все равно ошеломляет и отражает глубокий общественный раскол в стране.

Разделение мнений и позиций заметно по каждому существенному вопросу. Пандемия COVID-19, вместо того чтобы объединить страну, усугубила этот раскол. Когда Верховный суд рассматривал вопрос о том, может ли федеральное правительство требовать от работодателей, в штате которых числится более 100 сотрудников, чтобы все эти сотрудники были в обязательном порядке вакцинированы, общенациональный опрос, проведенный Университетом Южной Флориды, показал, что 50 % сторонников демократов и только 15 % республиканцев считали пандемию самой серьезной проблемой, стоящей перед страной [8]. Опрос показал, что 88 % первых и только 22 % вторых поддерживали требование об обязательной вакцинации. Летом 2022 года более 90 % сторонников демократов были вакцинированы, а аналогичный показатель для приверженцев Республиканской партии составил только 60 %. Кризис общественного здравоохранения, связанный с этим инфекционным заболеванием, которое унесло жизни более миллиона американцев, должен был стать поводом для сплочения, но в наше время раскола общества это оказалось невозможным. Вместо этого эпидемия стала еще одним полем для ожесточенных идеологических баталий.

Все это сказалось и на американской демократии. Согласно международным рейтингам, в Соединенных Штатах демократические принципы размываются быстрее, чем в других крупных западных демократиях. Согласно докладу о состоянии демократии глобального аналитического центра V-Dem Institute за 2020 год, США находятся на одном уровне с Бразилией, Бангладеш, Турцией и Индией [9]. Economist Intelligence Unit в 2016 году также понизил статус США до «несовершенной демократии» [10]. Доверие общественности к американской демократии находится на самом низком уровне за всю историю наблюдений; фактически число американцев, недовольных состоянием демократии в стране, теперь превышает число тех, кто им доволен.

Многие комментаторы сегодня предупреждают о серьезных угрозах американской демократии. Но поскольку практически никто из них не признает тот факт, что базисом для этих угроз являются компромиссы и решения, рожденные в процессе выработки и принятия Конституции в 1787 году, они упускают из вида важный элемент, необходимый для понимания сути кризиса и в конечном счете для разрешения стоящих проблем. Что особенно важно, аналитики в своем большинстве в недостаточной мере осознают, что произошедшие за последние полвека изменения только усугубили заложенные в структуре Конституции противоречия. Американцы почитали Основной закон с его создания. Томас Грей отмечал, что Конституция «с момента ее ратификации стала сакральным символом, значимой эмблемой… самой нации» [11]. Но подобное благоговение привело к тому, что мы стали упускать из вида то, в какой степени недостатки, присущие этому документу, являются глубинными причинами текущего кризиса в государственном управлении. Если мы не устраним изъяны Конституции, американская демократия окажется в серьезной опасности.

#### Изъяны, заложенные в Конституции

В процессе выработки Конституции ее создатели пошли на некоторые фаустовские сделки[8]. Они принимали многие решения, направленные на то, чтобы в результате получился документ, который мог бы быть одобрен и Конституционным конвентом, и отдельными штатами. Но эти решения обернулись тем, что в получившемся документе оказались заложены серьезные недостатки. Хотя американцы относятся к своей Конституции с глубоким почтением и в процессе ее выработки было сформулировано множество блестящих идей, необходимо признать, что она также глубоко антидемократична и во многих отношениях была изначально ущербной. Создатели Конституции при ее составлении сделали три особенно неудачных выбора.

Во-первых, у них не было доверия к основным принципам демократии. Из четырех институтов власти, созданных Конституцией, – президент, Верховный суд, сенат и палата представителей, – только один – палата представителей – был демократически избираемым и подотчетным. Президент тогда, как и сейчас, избирался коллегией выборщиков. Конституция даже не требует того, чтобы каждый штат был обязан обеспечить возможность людям проголосовать на президентских выборах, а также чтобы выборщики были обязаны отдать свои голоса победителю народного голосования. Нам трудно это представить, но в первые десятилетия американской истории в некоторых штатах именно их законодательные органы, а не избиратели решали, кто будет представлять их штат в коллегии выборщиков.

Конституция предусматривала, что сенаторов США выбирают законодательные собрания штатов, а не народ, и это не менялось до принятия семнадцатой поправки в 1913 году. Одна из самых антидемократических особенностей Конституции заключается в том, что она требует, чтобы каждый штат, независимо от его размера, был представлен двумя сенаторами.

Судьи Верховного суда и нижестоящих федеральных судов назначаются президентом и утверждаются сенатом. И они занимают свои должности пожизненно. Такое устройство, безусловно, имеет позитивную сторону, заключающуюся в усилении независимости судебной власти, но это еще один антидемократический принцип, принятый создателями американской Конституции в 1787 году.

Антидемократическая природа Конституции отражена в огромной сложности процедуры ее изменения и подчеркнута ею. Для внесения поправок в Конституцию требуется одобрение двух третей обеих палат конгресса и трех четвертей штатов. С 1787 года было принято всего 27 поправок, и только 17 – после добавления в нее Билля о правах в 1791 году. И 2 из этих 17 касались введения и последующей отмены сухого закона. Сложность внесения поправок в Конституцию часто преподносится как одно из ее достоинств, но так же, как этим затрудняется внесение нежелательных изменений, становится почти невозможным и проведение необходимых и даже жизненно важных реформ.

Во-вторых, Конституция в явном виде защищала институт рабства и не содержала положений, гарантирующих равную защиту закона для всех граждан. В 1787 году южные штаты не приняли бы Конституцию, которая отменяла бы рабство. Они настояли на положениях, которые не позволяли конгрессу запретить ввоз обращенных в рабство лиц в течение 20 лет (одно из немногих положений Конституции, в которые в принципе нельзя было вносить поправки). Кроме того, в отношении распределения мест в палате представителей обращенный в рабство человек приравнивался к трем пятых части личности свободного человека (что также давало значительные выгоды определенным слоям общества в рабовладельческих штатах при формировании коллегии выборщиков). Также были приняты положения, согласно которым требовалось возвращать беглых рабов их хозяевам. Ничто в Конституции даже не намекало на принцип равной защищенности законом и какие-либо ограничения дискриминации. Такие компромиссы были трагическими изъянами Конституции, влияние которых ощущалось на протяжении всей истории нашей страны. И они продолжают преследовать нас, будучи объективными предпосылками для расового разделения и неравенства в обществе.

Конституция также не содержала никаких статей, направленных на защиту прав коренных американцев, которые жили здесь задолго до прибытия первых европейских поселенцев. В ней вообще очень редко упоминается о них, что само по себе весьма показательно. Статья I Конституции США предоставляет конгрессу право регулировать торговлю с племенами коренного населения. Она также предусматривает, что при распределении мест в палате представителей «индейцы, не являющиеся налогоплательщиками», вообще никак не учитываются. Ничто в документе даже не намекает на обязательство американского государства уважать права коренных американцев и их древнее наследие. Отсутствие такого рода положений имело трагические последствия. Злоупотребления в отношении коренных американцев после принятия Конституции даже участились и усилились. Избрание на высший государственный пост Эндрю Джексона привело к тому, что экспансионистски настроенные слои общества получили «своего» президента, готового без колебаний использовать силу. Чуть более чем через год после вступления в должность президент Джексон подписал Закон 1830 года о переселении индейцев [12].

Открытие золота на землях коренных жителей дало мощный толчок экспансионистским устремлениям. В Джорджии золото было обнаружено на землях индейцев чероки, после чего законодательный орган штата принял законы для «защиты золота» и выселения чероки с мест их исконного проживания. Вынужденные покинуть свои земли, чероки отправились на запад по «Тропе слез», во время чего погиб каждый третий из них [13]. К 1850 году большинство индейских племен, населявших восточные штаты, были изгнаны. Отсутствие в Конституции каких-либо положений о защите прав коренных американцев – впрочем, как и афроамериканцев, – сказывается до сих пор.

В-третьих, в Конституции был сделан явный упор на защиту прав отдельных штатов. Создатели считали наделенное исполнительной властью общенациональное правительство неизбежным и необходимым злом; они стремились оставить бо́льшую часть управленческих прав и полномочий за штатами. Пойдя на ключевой компромисс, они узаконили принцип представительства каждого штата в сенате двумя сенаторами, избираемыми законодательными собраниями штатов, независимо от численности их населения. Поступив таким образом, они ограничили полномочия конгресса тем, что было «предоставлено настоящим законом», и защитили штаты десятой поправкой. Все это ограничивало власть национального правительства и оставляло за каждым отдельным штатом значительные полномочия.

На протяжении американской истории многие важные федеральные законы отменялись во имя защиты федерализма. Например, Закон о гражданских правах 1875 года запрещал дискриминацию по расовому признаку в местах общественного пользования; но Верховный суд отменил его в 1883 году, посчитав, что при его принятии конгресс превысил свои полномочия [14]. Можно только догадываться, насколько иным могло бы быть наше общество, если бы расовая дискриминация в отелях, ресторанах и других заведениях стала бы незаконной уже после 1875 года. Первый федеральный закон, запрещавший использование детского труда, был отменен Верховным судом в 1918 году как нарушающий права штатов [15]. Многие дети погибли, получили увечья или сильно пострадали вследствие этого ошибочного судебного решения. Не так давно, в 1997 году, ссылаясь на нарушение прав штатов, Верховный суд объявил неконституционным положение одного федерального закона (Закона Брейди о предотвращении насилия с применением огнестрельного оружия – Brady Handgun Violence Prevention Act), который требовал от правоохранительных органов штатов и местных властей проводить проверку личных данных покупателей огнестрельного оружия перед выдачей им разрешений на него [16]. И конечно, защита прав штатов была основой для противодействия отмене рабства и десегрегации – этот аргумент имел достаточную силу, чтобы задержать оба процесса на многие десятилетия.

Важно понимать, что создатели Конституции были вынуждены пойти на все эти решения – или, по крайней мере, на многие из них, – чтобы обеспечить принятие конвентом всей Конституции и ее последующей ратификации отдельными штатами. Оказались ли эти компромиссы оправданными – вот это интересный вопрос, который я часто задаю своим студентам. Что было бы лучше: иметь одну нацию с Конституцией, которая узаконила рабство, или чтобы страна разделилась в 1787 году на две, одна из которых запретила бы рабство, а другая разрешила бы его? Но этот вопрос не является для меня центральным в данном контексте. В книге я склоняюсь к тому, чтобы считать три описанных мной изъяна американской Конституции фаустовской сделкой, на которую пошли ее создатели, чтобы выработать Конституцию для одной большой и единой страны – Соединенных Штатов Америки.

Прежде всего современным американцам крайне важно осознать, что выбор, сделанный в 1787 году, ответствен за кризис нашей демократии напрямую. И осознание этих проблем с основополагающим документом должно вызывать у нас подозрения в отношении подхода нынешнего Верховного суда, который утверждает, что значение Конституции ограничивается первоначальными намерениями ее создателей. Мы никогда не должны забывать, что Конституция была написана и составлена исключительно белыми мужчинами, владевшими собственностью определенных размеров. Сегодняшний суд, интерпретируя Конституцию, все больше фокусируется на намерениях создателей и первоначальном ее значении, исключая голос и интересы тех слоев общества, представители которых вообще не участвовали в этом процессе.

#### Почему дело обстоит все хуже и хуже

Как уже отмечалось, все эти изъяны присутствовали в Конституции с самого начала, но общественные изменения, произошедшие за последние полвека, в сочетании с этими недостатками привели к возникновению кризиса демократии, с которым мы сталкиваемся сегодня. Исторические случайности, удача и добрая воля позволили Конституции в течение длительного времени быть законодательной основой для эффективно действующего правительства. Однако около 50 лет назад в обществе и нашей политической системе начали происходить определенные изменения, которые привели к тому, что коллегия выборщиков и сенат постепенно превращались во все более серьезную угрозу для самой демократии. Поскольку эти изменения происходили постепенно и независимо друг от друга, было легко упустить из виду то, насколько их совокупное влияние подрывает демократию. Давайте рассмотрим эти изменения в хронологическом порядке.

Во-первых, к 1960-м годам прозошло существенное перераспределение численности народонаселения по регионам США, в результате чего в некоторых штатах стало значительно больше жителей, чем в других. Во время написания Конституции самый многочисленный штат (Вирджиния) имел в 12 раз больше жителей, чем наименее населенный штат (Делавэр). Согласно переписи 2020 года, самый густонаселенный штат (Калифорния) имеет в 68 раз больше жителей, чем наименее населенный (Вайоминг) [17]. Подобная диспропорция делает сенат и коллегию выборщиков крайне недемократичными органами.

В то же время происходила политическая перестройка. Начиная с президентской кампании 1964 года, южные штаты перестали представлять собой «вотчину» демократов. Этот сдвиг окончательно оформился в 1968 году. С тех времен политическое позиционирование двух основных партий стало гораздо в большей степени, чем в прошлом, определяться идеологией.

Изменения в населенности штатов и перестройка политического ландшафта сделали гораздо более вероятным, что сегодня – и в обозримом будущем – кандидат в президенты, показавший на общенародном голосовании (в масштабе всей страны) худший результат, может получить большинство в коллегии выборщиков и стать президентом. В XX веке такое никогда не имело места, но в XXI веке это уже случилось дважды, и еще два раза это почти что произошло.

И фактически, и теоретически сегодня штаты, в которых проживают всего 22 % населения страны, могут избрать президента [18]. Такой исход выборов невозможно согласовать с элементарным понятием демократии, согласно которому высший государственный пост занимает тот, за кого проголосовало большинство избирателей. Даже создатели Конституции, которые не очень-то доверяли демократии, вероятно, сочли бы нынешнюю реальность крайне тревожной.

Вот более отчетливая иллюстрация результатов этих изменений: президент, набравший на общенародном голосовании меньше голосов, чем его оппонент – Дональд Трамп, назначил судьями Верховного суда Бретта Кавано и Эми Кони Барретт, которые были утверждены сенаторами, представлявшими 44 % населения страны. На момент своего утверждения Кавано было 53 года, а Барретт – 48; вероятно, они будут служить в составе Верховного суда более 30 лет. Ни одно внушающее доверие определение демократии не приводит к выводу, что эта ситуация является разумной, не говоря уже о желательной.

Начиная с 1970-х годов сенат стал приобретать черты все более и более антидемократичного органа. Вообще-то, он был антидемократичным всегда, поскольку в Конституции определено, что каждый штат должен быть представлен в нем двумя сенаторами – независимо от своего размера. Но такая его природа стала проявляться все больше и больше. Описанные выше политическая перестройка и изменения в численности населения штатов сделали сенат гораздо менее представительным. В первые два года президентства Байдена, когда сенат был разделен между партиями поровну, 50 сенаторов-демократов представляли на 42 миллиона человек больше, чем 50 сенаторов-республиканцев [19].

В 1970-х годах сенат пересмотрел свои внутренние регламенты относительно возможности филибастера, что еще больше усилило его антидемократическую природу. С того времени сенатское меньшинство, представляющее также и меньшинство населения страны, получило возможность блокировать любой законопроект. В первые годы существования США, с 1788 по 1806 год, филибастер в сенате был невозможен. Дебаты по законопроектам могли быть прекращены в любой момент решением большинства голосов. С 1806 по 1917 год в регламенте сената не была предусмотрена какая-либо формальная процедура прекращения дебатов, но он продолжал функционировать нормально, поскольку реальный филибастер требовал от прибегавшего к нему сенатора выступать со своей речью непрерывно (как Джимми Стюарт в фильме Mr. Smith Goes to Washington[9]) или организовывать тщательно срежиссированную последовательность выступлений группы сенаторов, которая не предоставляла бы возможность провести голосование по существу. В истории сената зафиксированы несколько успешных филибастеров такого рода. Как правило, они печально прославились, так как были направлены на блокировку принятия закона, запрещающего линчевание, и некоторых других законов о гражданских правах. Но их удавалось организовать только тогда, когда оппозиция соответствующим законопроектам в сенате была настолько «страстной», что сенаторы были готовы претерпевать все физические и логистические трудности, связанные с фактическим перехватом повестки дня и обструкцией.

Начиная с 1975 года «исходный» филибастер, в основе которого лежала возможность «неограниченного забалтывания», был преобразован и приобрел современный «виртуальный» характер. Прибегающему к нему сенатору больше нет необходимости держать речь в течение длительного времени физически, так как подобные выступления по регламенту стали допускаться только в течение короткого временно́го окна на утреннем заседании. И, что самое важное, участникам филибастера больше не требовалось беспокоиться о том, чтобы во время их выступлений в зале находилась как минимум одна треть всех членов сената: теперь перед их противниками стояла задача, заключавшаяся в том, чтобы набрать 60 голосов в пользу прекращения дебатов. Сторонники филибастера вообще могли оставаться дома и лежать на диване. В результате сенат не нес никаких институциональных издержек на поддержание филибастера, так как мог вести обычные дела в течение остальной части дня.

Итогом стал взрывной рост числа филибастеров, которые, будучи когда-то относительно редко использовавшимся инструментом, предназначенным для защиты прав и возможностей меньшинства влиять на законодательную работу в относительно редких и глубоко – для такого меньшинства – значимых ситуациях, превратились де-факто в правило принятия очень многих решений только не простым, а квалифицированным большинством. Теперь сторонникам практически любого законопроекта требовалось заручиться 60 голосами в сенате для его принятия. Напротив, сенаторы, представляющие менее 25 % всего населения, могли блокировать любой законопроект. Все это только подчеркивает недемократическую природу и так крайне недемократичного института. Гораздо более сложная процедура принятия законов способствует все более широкому распространению ощущения того, что государственная машина работает вхолостую.

Палата представителей, согласно Конституции, является единственным истинно демократическим органом власти, но партийный джерримендеринг подрывает эту ее природу. Партийный джерримендеринг – это практика, при которой политическая партия, контролирующая законодательный орган, имеет возможность так «нарисовать» границы избирательных округов, чтобы максимизировать для своей партии число почти гарантированных мест в палате. Это не новое явление. Действительно, данный прием назван по имени губернатора Массачусетса Элбриджа Джерри, который в 1812 году подписал закон, пересматривающий границы избирательных округов по выборам в сенат штата так, чтобы его Демократическо-республиканская партия получала преимущества. Но начиная с 1980-х и 1990-х годов его использование выросло до такой степени, что стало все больше подрывать демократические принципы. Были разработаны сложные компьютерные программы и собрана детальная статистика [политических настроений] населения, что сделало партийный джерримендеринг гораздо более эффективным инструментом политической борьбы, чем когда-либо прежде.

Рассмотрим пример Северной Каролины [20]. Это, по сути, «пурпурный»[10] штат, чаще склоняющийся в пользу республиканцев. Барак Обама победил в нем в 2008 году, но в 2012 году там большинство было за республиканцем Миттом Ромни, а в 2016-м и 2020 годах – за Дональдом Трампом. Результаты всех этих выборов были достигнуты с очень небольшим перевесом в пользу победившей партии. И после того, как республиканцы получили в законодательном органе штата большинство голосов – пусть незначительное, они «перерисовали» избирательные округа так, чтобы обеспечить себе квалифицированное большинство в обеих палатах законодательного собрания штата на следующих выборах.

Затем республиканцы подобным образом «нарисовали» границы округов в Северной Каролине, используя так называемые критерии партийного преимущества. Их явно провозглашенной целью было «нарезать» избирательные округа так, чтобы гарантировать пропорцию в «десять республиканцев на трех демократов». Компьютер перебрал 3 тысячи возможных вариантов «нарезки» избирательных округов, из которых затем был выбран тот, при котором с наибольшей вероятностью будет обеспечена победа 10 республиканских кандидатов из 13 – общего числа конгрессменов от этого штата. И это сработало. В 2016 году голосование на выборах конгресса по всему штату было почти равным, но республиканцы действительно получили 10 из 13 мест в конгрессе. Тот же результат повторился и в 2018 году.

И демократы, и республиканцы, контролируя законодательные собрания штатов, занимаются партийным джерримендерингом. С точки зрения принципов демократии это неприемлемо, независимо от того, кто действует таким образом. Такое «политическое шулерство» позволяет политической партии, раз победив на выборах, укрепиться во власти. Вообще-то именно избиратели должны выбирать своих представителей, а при процветании партийного джерримендеринга происходит обратное: избранные в законодательные органы власти представители начинают выбирать своих избирателей. Смысл партийного джерримендеринга заключается в том, чтобы результаты выборов не зависели от воли широких слоев общества, которую Джеймс Мэдисон называл основой демократического самоуправления [21]. Вместо этого выборы становятся предметом манипуляций партийных функционеров, которые рисуют избирательные округа, исходя в первую очередь из своих интересов. Даже судья Антонин Скалиа сопроводил свое суждение о том, что практика партийного джерримендеринга не может быть оспорена в федеральных судах, признанием «несовместимости радикального джерримендеринга с демократическими принципами» [22].

В июне 2019 года Верховный суд постановил (пятью голосами против четырех), что иски о партийном джерримендеринге не могут быть приняты к рассмотрению в федеральных судах [23]. Таким образом, члены законодательных собраний штатов прекрасно осведомлены о том, что при перераспределении округов – на выборах как в конгресс, так и в законодательные органы штатов – они могут прибегать к джерримендерингу совершенно безнаказанно. За исключением нескольких штатов, в которых «нарезкой» избирательных округов занимаются независимые комиссии, партийный джерримендеринг стал повсеместным явлением, позволяющим находящейся у власти партии эту власть удерживать.

В XXI веке Верховный суд все больше подрывает демократию и усугубляет конституционный кризис.

Во-первых, суд в своей практике в значительной мере сосредоточился на защите прав штатов и ограничении полномочий органов федеральной власти. С 1937 по 1995 год он не отменил ни одного федерального закона на основании превышения полномочий конгресса или нарушения прав штатов. Однако начиная с 1995 года ситуация изменилась, и среди прочих решений суд признал неконституционными ключевые положения Закона об избирательных правах 1965 года [24]. Фактически отменив этот закон, суд создал реальную угрозу демократии. В 2021 году 18 штатов, контролируемых республиканскими законодательными собраниями, приняли законы, ограничивающие сферу тех вопросов, которые решаются голосованием, что явно ущемляет интересы избирателей-демократов, особенно цветных. Оспорить эти законы стало гораздо труднее после того, как Верховный суд отменил важнейшие положения Закона об избирательных правах.

Во-вторых, Верховный суд все чаще и в беспрецедентной степени стал участвовать в политическом процессе, причем во враждебной демократическим принципам манере. Он отменял законы о правилах финансирования избирательных кампаний, что позволяло корпорациям и отдельным супербогатым людям доминировать в политике. Его решение по делу Citizens United v. Federal Election Commission («Объединенные граждане против Федеральной избирательной комиссии», 2010) фактически разрешило корпорациям тратить неограниченные средства на избирательные кампании, чтобы продвигать или блокировать тех или иных кандидатов. С тех пор в выборы вовлечены огромные суммы, часто «темных денег», источник которых остается общественности неизвестным [25]. И нередко именно эти средства решают исход выборов. Таким образом, суд дал богатым и влиятельным, которые и так всегда находились в политике в преимущественном положении, еще больше власти и контроля.

В-третьих, судебная система в целом со временем стала еще более антидемократичной. Отчасти это связано с увеличением продолжительности жизни. В 1787 году средняя продолжительность жизни составляла 38 лет, и судьи, занимающие свои посты пожизненно, вряд ли находились на своих должностях в течение десятилетий. Сейчас же судьи нередко заседают в Верховном суде по 30–40 лет. Кларенс Томас стал судьей в 1991 году в возрасте 43 лет. Если он останется в суде до 90 лет (возраст, в котором оставил свой пост Джон Пол Стивенс), он прослужит судьей 47 лет. Эми Кони Барретт на момент ее утверждения было 48 лет. Если же она останется на этой должности до 87 лет (в этом возрасте умерла Рут Бейдер Гинзбург), она будет членом Верховного суда до 2059 года.

Отчасти к тому, что Верховный суд стал менее представительным, привели также некоторые исторические случайности. В период с 1960 по 2020 год Соединенные Штаты Америки жили с президентами-республиканцами 32 года и 28 лет – с президентами-демократами. Но за этот период президенты-республиканцы назначили 15 судей Верховного суда, а президенты-демократы – только 8. Это можно проиллюстрировать и другим способом: президент Дональд Трамп за 4 года своего президентства продвинул в Верховный суд 3 судей. А предыдущие 3 президента-демократа – Джимми Картер, Билл Клинтон и Барак Обама, – проработав в Белом доме в общей сложности 20 лет, назначили только 4.

Конечно, какая-то часть такой диспропорции возникает из-за того, когда в Верховном суде образуются вакансии. Ричард Никсон назначил четырех судей за первые два года своего президентства; а вот Джимми Картер – ни одного. Но открытие вакансий не единственный фактор. Так, республиканцы заблокировали утверждение Меррика Гарланда и поспешили провести в суд Эми Кони Барретт. Кроме того, чтобы угодить прореспубликански настроенным избирателям по вопросу абортов, президенты-республиканцы за последнюю четверть века выдвигали в Верховный суд почти исключительно очень консервативных католиков. Конечно, ни один судья не должен быть выбран или его кандидатура отклонена по причине религиозных убеждений. Но… по факту у нас есть Верховный суд с шестью судьями-католиками, потому что президенты-республиканцы хотели послать сообщение, что их судьи проголосуют за отмену «решения Роу против Уэйда» (Roe v. Wade)[11]. И в результате это было сделано.

Из-за фактора времени появления вакансий и политического давления у нас теперь есть Верховный суд, который гораздо более консервативен, чем большинство американского народа, и, вероятно, будет таковым еще очень долгое время. Суд не только крайне недемократический институт, его деятельность еще и активно способствует подрыву демократии.

За последнее десятилетие возникла новая угроза демократии, которую создатели Конституции не могли себе даже представить: рост влияния на общество социальных сетей. Природа коммуникаций между людьми кардинально изменилась. Социальные сети и интернет значительно расширили возможности влиять на массы и демократизировали способность их пользователей охватывать широчайшую аудиторию. Раньше, чтобы «достучаться» до большого количества людей, человек должен был быть достаточно богатым, чтобы иметь свою газету или лицензию на телерадиовещание. Теперь это может сделать любой, у кого есть смартфон или подключенный к интернету компьютер. Кроме того, почти у всех граждан теперь есть немедленный доступ к неограниченному объему информации.

Но у социальных сетей существует и обратная сторона: когда новости распространяются легко и для этого не требуется больших вложений, столь же быстро и просто может передаваться и ложная информация. Появление технологии дипфейков – выглядящих реальными поддельных изображений, сгенерированных или отредактированных при помощи цифровых технологий, которые на самом деле являются ложными, – усугубляет проблему дезинформации. Современная интерпретация первой поправки защищает право на распространение лжи в заявлениях на политические темы, а в качестве «лекарства» от этой лжи предусматривает возможность высказываться на эту же тему как можно большему числу людей. Однако такой подход часто не способен обеспечить защиту от потоков лжи во время избирательных кампаний. Стоящий перед обществом и государством вызов заключается в том, что необходимо сохранить социальные сети как беспрецедентный инструмент свободы слова, одновременно борясь с реальной опасностью тиражирования лжи, которая во время выборов угрожает самой демократии. Кроме того, распространение соцсетей, позволяющих людям выбирать свою информационную среду, усилило политическую поляризацию, что еще больше подрывает демократические принципы. Наконец, интернет и социальные сети открыли беспрецедентные возможности для иностранного вмешательства в выборы. Эти угрозы в ближайшие годы будут только расти.

Расовое неравенство продолжает существовать практически без изменений. Безусловно, основные законы о гражданских правах были приняты еще в 1960-х годах, а последний значимый закон в этой сфере был принят в 1991 году. Тем не менее огромное расовое неравенство сохраняется. 24 % афроамериканцев и 21 % латиноамериканцев живут за чертой бедности по сравнению с 9 % белых граждан США [26]. 40 % афроамериканских детей живут в бедности – у черного ребенка, рожденного сегодня, 4 шанса из 10 родиться в бедной семье по сравнению с вероятностью 14 % для белых детей. Уровень заключенных среди афроамериканских мужчин составляет более 3 тысяч на 100 тысяч человек – примерно в 4 раза выше среднего по стране и в 6 раз выше, чем среди белых мужчин. У афроамериканца, родившегося в 2001 году, вероятность в какой-то момент жизни оказаться в тюрьме составляет 32 %, тогда как у родившегося в том же году белого – всего 6 %. Средний уровень доходов афроамериканских семей за последние два десятилетия вырос, но все еще составляет менее двух третей дохода белых семей. Более того, «принадлежащие к среднему классу чернокожие зарабатывают 70 центов на каждый заработанный белым (тоже относящимся к среднему классу) доллар, но обладают всего 15 центами накопленного богатства на каждый доллар богатства белых представителей среднего класса» [27].

Такие расовые диспропорции имеют корни в том трагическом выборе, сделанном создателями Конституции в 1787 году, когда они разрабатывали документ, защищавший институт рабства.

Описанные выше изменения – сдвиги в структуре населения, перестройка партийной системы, возросшая роль коллегии выборщиков в избрании президента, изменения во внутренних регламентах сената, способствующие использованию филибастера, состав Верховного суда и даже появление социальных сетей – все вместе делают все более труднодостижимым реальный прогресс в установлении расового равенства.

Более того, растущий разрыв между имущими и неимущими в нашем обществе сам по себе представляет угрозу демократии. Неравенство доходов в США увеличилось примерно на 20 % с 1980 по 2016 год [28]. Как отмечалось Советом по международным отношениям, «неравенство доходов и богатства в США значительно выше, чем почти в любой другой развитой стране, и оно продолжает расти» [29]. Те, кто ощущает себя навсегда выключенным из современной жизни, более восприимчивы к призывам авторитарных лидеров, которые играют на их недовольстве. Вся мировая история показывает, что огромный разрыв в благосостоянии между различными общественными группами представляет собой большую угрозу для самого существования демократии [30].

#### Можно ли спасти американскую демократию?

Конституционные реформы, проведение которых необходимо для спасения американской демократии, несложно перечислить. Это:

• введение прямых всенародных выборов президента;

• распределение мест в сенате на основе численности населения;

• отмена возможности филибастера или, по крайней мере, кардинальная реформа допускающего регламента;

• ограничение сроков полномочий членов Верховного суда;

• ликвидация возможности партийного джерримендеринга;

• расширение полномочий конгресса, особенно в вопросах гражданских прав;

# Примечания

1

Период Реконструкции – период после Гражданской войны в США с 1865 по 1877 год, в течение которого в Соединенных Штатах решались проблемы реинтеграции в Союз потерпевших поражение в этой войне южных штатов Конфедерации и связанные с ними вопросы отмены рабовладения. – Здесь и далее в постраничных сносках – примечания редактора.

2

Джерримендеринг (gerrymandering) – англоязычный термин, не имеющий прямого аналога в русском языке и означающий произвольную «нарезку» избирательных округов с целью искусственного изменения соотношения политических сил в них и, как следствие, в целом на территории проведения выборов. Этот метод широко применяется в странах с мажоритарными выборами в парламент и сильной партийной системой.

3

Филибастер (от английского слова filibuster) – тактика обструкции законопроектов парламентским меньшинством путем забалтывания, затягивания споров о предмете законопроекта и «утапливания» предмета в большом количестве частных случаев и поправок, не всегда существенных. Филибастер как форма парламентской борьбы развился в сенате США, где продолжительность обсуждения, в отличие от палаты представителей, неограниченна.

4

Имеется в виду так называемый штурм Капитолия 6 января 2021 года сторонниками проигравшего тогда выборы президента Д. Трампа.

5

Сецессия – выход из состава государства какой-либо его части (субъекта или административно-территориальной единицы).

6

Исследовательский центр Пью (Pew Research Center) – некоммерческая организация. Основана в 2004 году, находится в Вашингтоне. Центр предоставляет информацию о социальных проблемах, общественном мнении и демографических тенденциях, формирующихся в США и мире.

7

Примечания автора в конце книги, в разделе «Примечания».

8

Фаустовская сделка – другое название сделки с дьяволом.

9

«Мистер Смит едет в Вашингтон», реж. Фрэнк Капра (1939), по рассказу Льюиса Р. Фостера «Джентльмен из Монтаны».

10

Согласно американской традиции, красный цвет символизирует Республиканскую, а синий – Демократическую партию США. Соответственно термин «красный штат» – это штат, традиционно на выборах отдающий предпочтение республиканцам, а «синий штат» – демократам. К «пурпурным» относятся т. н. колеблющиеся штаты, в которых в конкретный момент времени победу на выборах могут одержать и те и те.

11

«Роу против Уэйда» – историческое решение Верховного cуда США относительно законности абортов. Суть решения: женщина имеет право прервать беременность исключительно по собственному желанию до тех пор, пока плод не станет жизнеспособным. Примерный срок достижения жизнеспособности – 7 месяцев (28 недель); этот порог может быть снижен до 24 недель. 24 июня 2022 года Верховный суд США признал неконституционным 49-летний прецедент по делу «Роу против Уэйда». Теперь штаты снова смогут самостоятельно решать, разрешать аборты или нет.