П. И. Кононов

Административная ответственность

Учебное пособие

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.9(470+571)(075.8)

ББК 67.401(2Рос)я73

К64

Автор:

Кононов П. И., доктор юридических наук, профессор, почетный работник судебной системы, профессор кафедры гражданского и административного процесса Волго-Вятского института (филиала) Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), судья Второго арбитражного апелляционного суда в отставке, член Научно-консультативного совета при Верховном Суде Российской Федерации.

Рецензенты:

Россинский Б. В., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, профессор кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА);

Макарейко Н. В., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры административного права и процесса Нижегородской академии Министерства внутренних дел Российской Федерации.

В учебном пособии изложены основы теории и нормативно-правового регулирования института административной ответственности в Российской Федерации. На основе анализа действующего законодательства об административных правонарушениях, обобщения судебной практики по делам об административных правонарушениях раскрыты вопросы понимания административной ответственности, административного правонарушения, систематизированы виды и общие правила назначения административных наказаний, комплексно проанализирован порядок производства по делам об административных правонарушениях в административных органах и судах общей юрисдикции, а также в арбитражных судах.

Нормативные правовые акты приведены по состоянию на 1 января 2024 г.

Учебное издание предназначено для обучающихся высших учебных заведений юридического профиля по направлениям подготовки бакалавриата и специалитета. Может оказаться полезным для должностных лиц и судей, осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях.

УДК 342.9(470+571)(075.8)

ББК 67.401(2Рос)я73

© Кононов П. И., 2024

© ООО «Проспект», 2024

ПРЕДИСЛОВИЕ

Институт административной ответственности является одной из важнейших составных частей современного административного права России как науки и как учебной дисциплины. Меры административной ответственности применяются компетентными органами, должностными лицами и судьями за административные правонарушения, совершаемые в самых разных сферах функционирования государства, общества: экономической, социально-культурной, государственно-политической, правоохранительной. В этой связи обучающийся в высшем учебном заведении юридического профиля, независимо от того, в какой из названных сфер он в дальнейшем, как профессиональный юрист, будет работать, должен овладеть знаниями теории административной ответственности, действующего законодательства об административных правонарушениях, приобрести начальные навыки и умения применения на практике норм указанного законодательства. На достижение обозначенных задач учебного процесса и направлено содержание настоящего учебного пособия. Его автор, обладающий большим опытом рассмотрения в качестве судьи дел об административных правонарушениях, преподавательской деятельности в высших учебных заведениях по дисциплине «Административное право», постарался изложить учебный материал в самой доступной для его восприятия обучающимися форме. Используемые в книге положения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) и судебная практика по их применению систематизированы по соответствующим темам курса и рассматриваемым в их рамках вопросам. В конце каждой главы учебного пособия содержатся: контрольные вопросы по всем включенным в структуру главы параграфам; задания и задачи, выполнение и решение которых направлено на выработку у обучающихся навыков и умений применения положений КоАП РФ при разрешении конкретных юридико-фактических ситуаций, возникающих в ходе производства по делам об административных правонарушениях.

Содержание учебника состоит из четырех глав.

В первой главе «Общие правовые основы административной ответственности в Российской Федерации» впервые в учебной литературе излагается краткий очерк истории возникновения и эволюции института административной ответственности в России, начиная с XV века до введения в действие КоАП РФ 2001 года, а также анализируется современное законодательство Российской Федерации об административных правонарушениях, его структура и перспективы совершенствования, рассматриваются вопросы теории и нормативно-правового регулирования института административной ответственности и административного правонарушения.

Во второй главе «Административные наказания и правила их применения» рассматриваются понятие и виды административных наказаний как мер административной ответственности, содержание и правила применения каждого из предусмотренных главой 3 КоАП РФ административных наказаний, а также общие правила назначения всех административных наказаний.

Третья глава «Производство по делам об административных правонарушениях в административных органах и судах общей юрисдикции» посвящена вопросам понимания сущности, принципов, субъектного состава и стадий производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого в административных органах и судах общей юрисдикции.

В четвертой главе «Производство по делам об административных правонарушениях в арбитражных судах» излагаются общие правовые основы и правила рассмотрения арбитражными судами дел об административных правонарушениях, а именно: дел о привлечении к административной ответственности юридических лиц, их должностных лиц и индивидуальных предпринимателей и дел об оспаривании постановлений и других правовых актов, изданных (принятых) административными органами, их должностными лицами в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в рамках внесудебного производства по делам об административных правонарушениях.

Автор выражает надежду на то, что подготовленное им учебное пособие окажется полезным в ходе учебного процесса в высших учебных заведениях для обучающихся по направлениям подготовки бакалавриата и специалитета по дисциплинам: «Административное право», «Административная ответственность», «Административная юрисдикция».

Глава 1. ОБЩИЕ ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1. История возникновения и эволюции института административной ответственности в законодательстве России

Историко-правовое исследование российского законодательства показывает, что административная ответственность как самостоятельный вид юридической ответственности, наряду с уголовной, зародилась еще в доимперский период отечественной истории. Конечно, в первом русском юридическом сборнике — «Русской правде», — краткая редакция которого появилась в Киевской Руси уже в XI веке, не усматривается признаков существования отделенной от уголовной специальной публично-правовой ответственности членов тогдашнего общества. Все предусмотренные указанным законодательным актом правонарушения и установленные за их совершение наказания, в том числе штрафного характера (виры, продажи), имеют уголовно-правовую природу.

В период существования Московского государства (XV–XVII века) административное законодательство находилось еще в зачаточном состоянии и формально юридически не было обособлено от других видов законодательства: гражданского, уголовного, семейного, процессуального. В нормативных правовых актах того времени нормы различных отраслей права были перемешаны, в их построении не было надлежащей системы. Вместе с тем и в это время издавались нормативные правовые акты, предусматривавшие за нарушение тех или иных правил наряду с уголовными наказаниями физического характера, также публично-правовые имущественные взыскания (штрафы, пени) в пользу государя. Такая публично-правовая ответственность в виде заповеди (штрафа) и пени в пользу государя была установлена отдельными великокняжескими (царскими) грамотами и указами, в частности за нарушение предоставленных монастырям преференций, посягательство на их земли и рыбные ловли, незаконную продажу или обмен лошадей, нарушение правил ямской гоньбы, нарушение откупщиками и мытниками правил уплаты платежей за перевозы и мосты, неосвоение предоставленных для сельскохозяйственного использования земель. Правовая природа обозначенных мер ответственности отличается от законодательно установленных и обычно применявшихся в рассматриваемый исторический период уголовных наказаний. В этой связи представляется правомерной постановка вопроса о возможности отнесения перечисленных санкций к мерам административной ответственности штрафного характера.

В первой четверти XVIII века, в период правления Петра I, началось формирование, в качестве самостоятельных отраслей, законодательства о государственном строе и административного законодательства. В частности, были приняты нормативные правовые акты о Правительствующем сенате и учреждениях при нем, о генерал-прокуроре, о государственных коллегиях, выполнявших функции государственного управления в отдельных сферах жизнедеятельности государства и общества, об органах и должностных лицах полиции, о государственной службе. Возникновение системы публичного законодательства создало предпосылку для установления специальных мер публично-правовой ответственности за нарушение его положений, отличных от традиционно применявшихся в Русском государстве мер уголовной ответственности, то есть уголовных наказаний. Такой мерой ответственности стал штраф, взыскиваемый в пользу государства и применяемый во внесудебном — административном порядке. В частности, Петром I был издан ряд указов, предусматривавших публично-правовую ответственность государственных должностных лиц, служащих государственных учреждений в виде наложения на них штрафов за нарушение установленных правил функционирования государственного аппарата, неисполнение законов и указов императора. Указанные штрафы действительно применялись и взыскивались Правительствующим сенатом. Кроме того, указами о применении полицейских мер, направленных на охрану общественного порядка, обеспечение соблюдения правил благоустройства городов, винокурения, предусматривалось наложение на жителей городов и других поселений штрафов за нарушение соответствующих правил. Названные меры штрафного характера, применявшиеся во внесудебном порядке, уже вполне обоснованно могут квалифицироваться в качестве мер административной ответственности.

В период правления императрицы Екатерины II впервые принимается кодифицированный административный закон — Устав благочиния, или Полицейский, который был утвержден Указом от 8 апреля 1782 года. Среди прочего главами «М» и «Н» данного Устава наряду с уголовной ответственностью за преступления предусматривалась и применяемая во внесудебном порядке органами полиции ответственность за проступки, связанные главным образом с нарушением правил поведения в общественных местах и правил благоустройства городов. К мерам ответственности за проступки относились взыскания в виде штрафа (пени), ареста, содержания в исправительном, смирительном и рабочем домах. Такая внесудебная, полицейская, ответственность также вполне отвечает признакам административной ответственности.

Следующим этапом в развитии института публично-правовой ответственности, которая может быть охарактеризована по своей правовой природе в качестве административной, является эпоха разработки и принятия, начиная со второй четверти XIX века, кодифицированных законов-уставов, регулирующих вопросы государственного благоустройства, благочиния и уголовной ответственности. Здесь, прежде всего, необходимо выделить целый ряд полицейских уставов, которые предусматривали применение различными видами полиции административных взысканий за нарушение установленных этими же уставами правил поведения в сфере охраны общественного порядка, общественной безопасности, здравоохранения, торговли, благоустройства городов. Например, Свод учреждений и уставов врачебных по гражданской части содержал нормы об ответственности фармацевтов в виде наложения штрафа за нарушение правил работы аптек. Уставом о паспортах и беглых устанавливалась ответственность в виде наложения штрафа за нарушение паспортных правил. Уставом о предупреждении и пресечении преступлений — ответственность в виде наложения штрафа, ареста, содержания в смирительном, рабочем доме за нарушение общественного порядка (пьянство, непотребство, нищенство, развратное поведение). В Своде постановлений о фабричной, заводской и ремесленной промышленности содержался раздел, которым предусматривалась ответственность в виде наложения штрафа за нарушение законодательства о мануфактурах, фабриках и заводах. В Уставе пожарном имелась глава 6, нормы которой устанавливали взыскания в виде штрафа за несоблюдение предосторожностей от пожара. Устав сельский судебный для государственных крестьян предусматривал налагаемые органами полиции денежные взыскания за проступки государственных крестьян. При этом интересно отметить, что статья 361 данного Устава прямо разграничивала проступки как деяния, запрещенные законом под страхом легкого наказания или полицейского исправления, и преступления, за которые подлежали применению уголовные наказания. Кроме того, в Уставе подробно регламентировался порядок разбора проступков в городской и земской полиции.

Разграничение преступлений и проступков и соответствующих им мер уголовной и административной ответственности прослеживается также и в Уложении о наказаниях уголовных и исправительных от 15 августа 1845 года. Разделы данного Уложения о преступлениях и проступках против имущества и доходов казны (раздел VII), против общественного благоустройства и благочиния (раздел VIII) содержали многочисленные составы правонарушений, являвшихся, по существу, не преступлениями, а проступками. За совершение таких правонарушений органами полиции применялась ответственность в виде наложения взысканий, к числу которых относились, в частности, штраф, кратковременный полицейский арест, конфискация отдельных предметов и веществ (водки, спирта и т. п.).

В период проведения в России судебной реформы, в 1864 году, был принят Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями. Все правонарушения, за совершение которых данным Уставом предусматривалась ответственность, именовались проступками. Вместе с тем из анализа указанного нормативного правового акта со всей очевидностью следует, что многие из таких проступков не обладали серьезной общественной опасностью и не могли быть квалифицированы в качестве преступлений. Об этом свидетельствует не только их характер, но и те наказания, которые подлежали применению за их совершение, в частности такие, как выговор, замечание, внушение, штраф в незначительном размере (например, в размере один, три, пять рублей), арест до пятнадцати дней. Несмотря на то что наказания за подобные проступки назначались мировыми судьями, а не должностными лицами полиции, имеются достаточные основания полагать, что ответственность за их совершение являлась по своей правовой природе административной, а не уголовной.

Таким образом, уже в досоветский период российской юридической истории, начиная с XV века, возник и получил достаточно определенное нормативное закрепление самостоятельный вид публично-правовой ответственности, которая по своей правовой природе может быть охарактеризована в качестве административной ответственности. Несмотря на смешивание в законодательных актах норм об уголовной и административной ответственности, существование последней наряду с уголовной вполне очевидно, поскольку она применялась несудебными (полицейскими) органами за совершение не преступлений, а проступков, и состояла не в назначении наказаний, а в наложении взысканий, главным образом штрафного характера.

С началом советского периода истории российской государственности (с 1917 года) институт административной ответственности получает самостоятельное нормативно-правовое закрепление в законодательстве, административная ответственность окончательно обособляется от уголовной. В качестве первых основополагающих нормативных правовых актов, изданных в 20-е годы XX столетия и предусматривавших общие правила применения мер административной ответственности, можно назвать Декрет Всероссийского центрального исполнительного комитета (далее — ВЦИК) и Совета народных комиссаров (далее — СНК) от 27 июля 1922 года «О порядке издания обязательных постановлений и о наложении за их нарушение взысканий в административном порядке», Положение об издании местными исполнительными комитетами и городскими советами обязательных постановлений и о наложении за их нарушение взысканий в административном порядке, утвержденное ВЦИК и СНК 28 июня 1926 года, Инструкцию народных комиссариатов внутренних дел и юстиции РСФСР по применению указанного выше Декрета от 12 января 1924 года, а также Постановление ВЦИК и СНК от 30 апреля 1928 года «Об ограничении наложения взысканий в административном порядке». Первые три из названных нормативных правовых актов определяли порядок издания местными органами власти обязательных постановлений по вопросам охраны правопорядка, государственного и общественного имущества, здоровья населения, обеспечения безопасности, проведения противопожарных мер и т. п., а также устанавливали правила наложения соответствующими исполнительными комитетами и органами милиции взысканий (предупреждения, штрафа, принудительных работ) за нарушение таких обязательных постановлений, в том числе регламентировали производство по делам о наложении указанных взысканий. Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 30 апреля 1928 года закрепило исчерпывающий перечень случаев предоставления нормативными правовыми актами права наложения в административном порядке взысканий в виде предупреждения, штрафа и принудительных работ. Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 30 марта 1931 года было утверждено новое Положение об издании местными исполкомами и советами обязательных постановлений и о наложении за их нарушение взысканий в административном порядке, которое более полно и точно урегулировало правила, в том числе процедуру наложения таких взысканий, определив в качестве основных органов, уполномоченных на их применение, образуемые при местных исполкомах и советах специальные комиссии. В течение последующих десятилетий, вплоть до 1981 года, когда были приняты Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях, законодательство об административной ответственности в целом носило децентрализованный, местный характер, поскольку такая ответственность за нарушение обязательных постановлений устанавливалась главным образом на уровне губерний, краев, областей городов и районов. Местные органы власти издавали множество обязательных постановлений и предусматривали за нарушение каждого из них административную ответственность. Вместе с тем отдельными нормативными правовыми актами федерального уровня (СССР и РСФСР) в период 30–70-х годов XX века вводилась административная ответственность за нарушение установленных на указанном уровне правил поведения, правил осуществления какой-либо деятельности в тех или иных сферах функционирования государства и народного хозяйства. К числу подобных актов можно, например, отнести Постановление Центрального исполнительного комитета и Совета народных комиссаров от 30 мая 1928 года «О порядке издания Народным комиссариатом путей сообщения обязательных постановлений и о наложении за нарушение их взыскания в административном порядке», Постановление СНК РСФСР от 7 октября 1932 года «Об административной ответственности должностных лиц и частных нанимателей за нарушение законодательства о труде», Воздушный кодекс Союза СССР от 7 августа 1935 года, Постановление Совета Министров РСФСР от 16 октября 1963 года № 1218 «Об установлении штрафов за нарушение правил пожарной безопасности», Указ Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 года «Об усилении ответственности за хулиганство», Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 19 июня 1968 года «Об усилении административной ответственности за нарушение правил движения по улицам городов, населенных пунктов и дорогам и правил пользования транспортными средствами», Указ Президиума Верховного Совета СССР от 14 мая 1970 года «Об административной ответственности за нарушение земельного законодательства», Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 апреля 1973 года «Об административной ответственности за повреждение электрических сетей напряжением до 1000 вольт».

Базовым нормативным правовым актом, определявшим основные правила и процедуры наложения в административном порядке штрафов, в период с 1961 по 1981 год являлся Указ Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 года «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке».

Таким образом, в период с 1920-х годов по 1981 год сформировался значительный массив разрозненных, несистематизированных нормативных правовых актов, предусматривавших административную ответственность за нарушение норм и правил, действовавших в разных сферах жизни государства и общества. При этом отсутствовал единый кодифицированный законодательный акт, который предусматривал бы единообразные правила установления и применения мер административной ответственности, осуществления производства по делам о наложении административных взысканий.

Осознанная законодателем необходимость систематизации разрозненных норм об административной ответственности обусловила разработку и принятие в 1981 году Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях (далее — Основы). Характеризуя данный законодательный акт, необходимо прежде всего отметить, что в основу законодательства об административной ответственности было положено не понятие такой ответственности, а понятие «административное правонарушение». Определение данного понятия было впервые нормативно закреплено в статье 7 Основ. Кроме того, в Основах впервые были введены процессуально-правовые категории «дело об административном правонарушении» и «производство по делам об административных правонарушениях». Основы впервые провели четкое разграничение компетенции Союза ССР и союзных республик по вопросам установления административной ответственности и правил ее применения, закрепили принципы, систему и общие правила наложения административных взысканий за совершение административных правонарушений, определили систему органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, а также общий порядок производства по этим делам. Главное значение Основ заключалось в том, что они сформировали общую конструкцию, модель построения законодательства об административных правонарушениях в республиках Советского Союза и стали правовой базой для разработки и принятия соответствующих республиканских кодексов об административных правонарушениях. Постановлением Верховного Совета РСФСР от 20 июня 1984 года был принят Кодекс РСФСР об административных правонарушениях (далее — КоАП РСФСР) с введением его в действие с 1 января 1985 года.

КоАП РСФСР включал в себя пять разделов: I. «Общие положения», II. «Общая часть» и «Особенная часть», III. «Органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях», IV. «Производство по делам об административных правонарушениях», V. «Исполнение постановлений о наложении административных взысканий». Структурной особенностью данного кодекса, в отличие от действовавшего в то время Уголовного кодекса РСФСР, явилось объединение в его составе материальной и процессуальной составляющих института административной ответственности. Первые два раздела кодекса, по существу, воспроизводили в несколько иной редакции, с небольшими уточнениями и дополнениями, соответствующие положения Основ. Многие нормы Общей части КоАП РСФСР были заимствованы из Уголовного кодекса РСФСР, в частности положения об умышленной и неосторожной вине в совершении административных правонарушений, о таких исключающих административную ответственность обстоятельствах, как крайняя необходимость, необходимая оборона, невменяемость, малозначительность правонарушения, а также об обстоятельствах, смягчающих и отягчающих указаннную ответственность. Особенная часть кодекса состояла из десяти глав, каждая из которых содержала нормы, предусматривавшие составы административных правонарушений, совершаемых в различных сферах социально-экономической жизни государства и общества, в сфере охраны государственного и общественного порядка, и административную ответственность (административные взыскания) за их совершение. Впервые в кодексе была осуществлена систематизация органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, проведено четкое разграничение их компетенции по разрешению этих дел. Значительным шагом вперед в правовом регулировании административной ответственности явилась процессуализация института этой ответственности. Раздел IV КоАП РФ достаточно полно регламентировал порядок осуществления производства по делам об административных правонарушениях, впервые введя, в том числе применительно к разрешению данных дел, такие обязательные элементы любой процессуальной деятельности, как состав лиц, участвующих в производстве, с определением их правового статуса, доказательства и правила доказывания, перечень обстоятельств, исключающих производство по делу. Впервые в рамках отдельной главы кодекса были систематизированы нормы, определяющие содержание и правила применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Специальная глава КоАП РСФСР детально определяла правила исполнения постановлений о наложении административных взысканий.

Значение КоАП РСФСР 1984 года заключалось, прежде всего, в том, что он явился первым в России кодифицированным законом, нормативно закрепившим институт административной ответственности как самостоятельный, наряду с уголовной, вид юридической ответственности, систематизировавшим нормы этого института и, по существу, сформировавшим общий облик законодательства об административных правонарушениях как отдельной составной части российского законодательства.

После распада в 1991 году Советского Союза и возникновения, по сути, нового государства — Российской Федерации — КоАП РСФСР продолжил свое действие на территории постсоветской России. В течение 90-х годов XX столетия в связи с формированием в Российской Федерации новых политико-правовой и социально-экономической систем в кодекс вносились определенные дополнения и изменения, связанные главным образом с установлением административной ответственности за вновь вводимые законодателем составы административных правонарушений (например, нарушение избирательного и антимонопольного законодательства), а также с реформированием системы органов исполнительной власти, уполномоченных на рассмотрение дел об административных правонарушениях. Что касается Общей части КоАП РФ, то в числе наиболее значимых изменений и дополнений, которые были внесены в нее в период с 1991 по 2001 год, можно выделить введение нового вида взыскания — административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, а также дополнение такого взыскания, как лишение специального права, предоставленного данному гражданину, лишением права на эксплуатацию радиоэлектронных средств или высокочастотных устройств.

В то же время параллельно с внесением поправок в действовавший КоАП РСФСР в рассматриваемый период были приняты (изданы) отдельные законы, устанавливавшие административную ответственность, в том числе юридических лиц, за нарушение специальных правил осуществления тех или иных видов деятельности, а также регулировавшие процедуры ее применения. В числе таких нормативных правовых актов можно назвать, например, Закон Российской Федерации от 17 декабря 1992 года № 4121-1 «Об административной ответственности предприятий, учреждений, организаций и объединений за правонарушения в области строительства», Федеральный закон от 8 июля 1999 года № 143-ФЗ «Об административной ответственности юридических лиц (организаций) и индивидуальных предпринимателей за правонарушения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции». Сложилась парадоксальная ситуация, обусловленная тем, что, с одной стороны, в стране, перешедшей на рельсы либерально-демократического и рыночного развития, продолжал действовать без каких-либо принципиальных изменений КоАП РСФСР советского образца, а с другой стороны, была введена в действие масса новых нормативных правовых актов, регулировавших материально-правовые и процессуально-правовые вопросы административной ответственности, вошедших в прямое противоречие с указанным кодексом. В такой обстановке совершенно обоснованно был поставлен вопрос о необходимости разработки нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, который бы полностью соответствовал экономическим и политико-правовым реалиям, сложившимся после 1991, и особенно после принятия в 1993 году Конституции Российской Федерации.

Федеральным законом от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ был утвержден Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ), который введен в действие с 1 июля 2002 года. Как уже было отмечено выше, принятие данного кодекса было обусловлено необходимостью переориентации отечественного законодательства об административной ответственности на новую систему сложившихся в России социально-экономических и политико-правовых отношений. При разработке КоАП РФ следовало принять во внимание такие экономические и политико-правовые факторы, как возникновение в стране институтов частной собственности, свободного рынка и предпринимательства, необходимость их правового регулирования и правовой защиты, формирование новых политических и демократических форм функционирования государства и общества, а также подходов к пониманию и защите прав и свобод человека и гражданина. Обозначенные факторы, безусловно, повлияли на выработку концепции нового кодекса, содержание его Общей, Особенной и Процессуальной частей. В числе наиболее значимых новых положений КоАП РФ 2001 года, принципиально отличающих его содержание от содержания КоАП РСФСР 1984 года, можно выделить следующие.

1. По общим положениям и Общей части КоАП РФ:

1) введение принципа презумпции невиновности лица в совершении административного правонарушения (статья 1.5 КоАП РФ);

2) установление административной ответственности юридических лиц и специальных правил ее применения (статьи 2.1, 2.10 КоАП РФ);

3) определение мер административной ответственности в качестве административных наказаний и введение нового вида таких мер, а именно дисквалификации (статьи 3.1–3.2 КоАП РФ);

4) отнесение к исключительной компетенции судей назначение большинства административных наказаний (статьи 3.7–3.11 КоАП РФ);

5) введение дифференцированных по продолжительности сроков давности привлечения лиц к административной ответственности (статья 4.5 КоАП РФ).

2. По Особенной части КоАП РФ:

1) установление административной ответственности за административные правонарушения в области информации (глава 13 КоАП РФ);

2) установление административной ответственности за административные правонарушения в области предпринимательской деятельности и деятельности саморегулируемых организаций, в том числе за нарушение законодательства о лицензировании, антимонопольного законодательства и законодательства о несостоятельности (банкротстве) (глава 14 КоАП РФ);

3) установление административной ответственности за административные правонарушения, связанные с нарушением правил работы с денежной наличностью, осуществления банковских, валютных операций, правил обращения ценных бумаг (глава 15 КоАП РФ);

4) установление административной ответственности за административные правонарушения в области таможенного дела (глава 16 КоАП РФ);

5) установление административной ответственности за административные правонарушения, посягающие на институты государственной власти (глава 17 КоАП РФ).

3. По Процессуальной части КоАП РФ:

1) существенное расширение компетенции судей по разрешению дел об административных правонарушениях, отнесение рассмотрения дел об отдельных правонарушениях к подведомственности судей арбитражных судов (статья 23.1 КоАП РФ);

2) расширение числа лиц, участвующих в производстве по делу об административном правонарушении, с включением в их состав защитника, законного представителя юридического лица, специалиста, понятых, прокурора (глава 25 КоАП РФ);

3) введение в КоАП РФ отдельной главы, устанавливающей правила доказывания по делу об административном правонарушении (глава 26 КоАП РФ);

4) введение в КоАП РФ отдельной главы, регулирующей основания и порядок применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, с дополнением перечня таких мер новыми, в частности такими как доставление, осмотр помещений и территорий, арест товаров, транспортных средств и иных вещей, привод;

5) введение стадии возбуждения дела об административном правонарушении, порядок которого регламентирован отдельной главой КоАП РФ (глава 28 КоАП РФ).

Таким образом, КоАП РФ создал определенную нормативно-правовую основу для обновления института административной ответственности применительно к условиям сложившейся к 2001 году правовой системы Российской Федерации. КоАП РФ продолжает действовать и в настоящее время с учетом внесенных в него за прошедший с 2002 года период многочисленных изменений, уточнений и дополнений, в том числе с учетом правовых позиций, обозначенных в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации, вынесенных по делам о проверке конституционности отдельных положений названного кодекса.

1.2. Законодательство Российской Федерации об административной ответственности: современное состояние и перспективы развития

Исторически так сложилось, что отечественное законодательство, регулирующее основания и правила применения административной ответственности, именуется законодательством об административных правонарушениях.

Вместе с тем в 2002 году был введен в действие Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации (далее — АПК РФ), глава 25 которого установила процессуальные правила рассмотрения арбитражными судами отнесенных к их компетенции дел об административных правонарушениях. Данный кодекс в обозначенной части формально юридически отделен от КоАП РФ и не относится к законодательству об административных правонарушениях. В этой связи действующее в настоящее время законодательство Российской Федерации об административной ответственности включает в себя:

1) законодательство об административных правонарушениях;

2) законодательство о порядке рассмотрения арбитражными судами отнесенных к их компетенции дел об административных правонарушениях.

Рассмотрим далее систему и структуру данных видов законодательства об административной ответственности.

В соответствии с частью 1 статьи 1.1 КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях состоит из данного Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Соответственно, не допускается принятие каких-либо иных федеральных законов, подзаконных нормативных правовых актов, законов и подзаконных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, предусматривающих общие правила привлечения к административной ответственности, меры такой ответственности за совершение отдельных административных правонарушений, а также регламентирующих порядок производства по делам об административных правонарушениях. Единственным исключением из этого общего правила могут выступать подзаконные нормативные правовые акты уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, устанавливающие перечень должностных лиц, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях (часть 4 статьи 28.3 КоАП РФ).

Таким образом, систему законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях образуют законодательные акты двух уровней:

1) федерального уровня, представленного только КоАП РФ;

2) уровня субъектов Российской Федерации, представленного законами субъектов Российской Федерации (в том числе кодифицированными) об административных правонарушениях (об административной ответственности).

Особенность структуры рассматриваемого законодательства заключается в том, что оно, в отличие, например, от уголовного и уголовно-процессуального законодательства, объединяет в себе как нормы материального административного права, определяющие общие правила привлечения к административной ответственности и составы административных правонарушений, так и нормы административно-процессуального права, регламентирующие правила осуществления производства по делам об административных правонарушениях. В частности, в структуре КоАП РФ выделены и обособлены: Общая часть, нормы которой устанавливают общие положения об административной ответственности, административном правонарушении и административных наказаниях (раздел I); Особенная часть, нормы которой формулируют составы конкретных административных правонарушений и предусматривают административные наказания за их совершение (раздел II); часть, нормы которой определяют компетенцию судей, органов, должностных лиц по рассмотрению дел об административных правонарушениях (раздел III); часть, нормы которой регламентируют производство по делам об административных правонарушениях (раздел IV); часть, нормы которой устанавливают правила исполнения вступивших в законную силу постановлений по делам об административных правонарушениях.

Положениями статей 1.3 и 1.3.1 КоАП РФ установлено разграничение предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях.

В соответствии с данными нормами в исключительном ведении Российской Федерации находится установление: 1) общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях; 2) перечня видов административных наказаний и правил их применения; 3) административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (например, за нарушение правил дорожного движения, охраны окружающей среды, требований пожарной и промышленной безопасности); 4) компетенции судей органов и должностных лиц в производстве по делам об административных правонарушениях, предусмотренных Особенной частью КоАП РФ; 4) порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; 5) порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний. Все обозначенные вопросы регулируются одним федеральным кодифицированным законом — КоАП РФ.

Законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях могут быть определены: 1) административная ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления (например, за нарушение установленных правил благоустройства муниципальных образований, правил содержания домашних животных); 2) организация производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации; 3) подведомственность дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, компетенция органов и должностных лиц в производстве по делам об этих правонарушениях.

Законы субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях (об административной ответственности) не могут противоречить положениям КоАП РФ. Этими законами, в частности, не могут устанавливаться:

1) административная ответственность (в том числе в порядке дополнения и уточнения КоАП РФ) за административные правонарушения, объективная сторона которых заключается в нарушении правил и норм, предусмотренных федеральными законами, иными федеральными нормативными правовыми актами (актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, иных федеральных органов исполнительной власти);

2) административные наказания, предусмотренные главой 3 КоАП РФ, за исключением предупреждения и административного штрафа;

3) новые, не предусмотренные главой 3 КоАП РФ, административные наказания;

4) правила производства по делам об административных правонарушениях, не предусмотренные разделом IV КоАП РФ;

5) правила исполнения постановлений о назначении административных наказаний, не предусмотренные разделом V КоАП РФ.

Разъяснение Верховного Суда Российской Федерации:

Применению подлежат только те законы субъектов Российской Федерации, которые приняты с учетом положений КоАП РФ, определяющих предметы ведения и исключительную компетенцию Российской Федерации, а также статьи 1.3.1 КоАП РФ, определяющих предметы ведения субъектов Российской Федерации. В частности, законом субъекта Российской Федерации не может быть установлена административная ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных законами и другими нормативными актами Российской Федерации. В качестве мер административного наказания могут быть предусмотрены предупреждение и административный штраф¹.

В соответствии с положениями статьи 1.2 КоАП РФ задачами законодательства об административных правонарушениях являются:

1) охрана и защита от возможных административных правонарушений:

• личности, прав и свобод человека и гражданина;

• здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения;

• общественной нравственности;

• окружающей среды;

• установленного порядка осуществления государственной власти;

• общественного порядка и общественной безопасности;

• собственности, законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства;

2) предупреждение административных правонарушений.

Решение обозначенных задач обеспечивается посредством установления и применения на практике мер административной ответственности за административные правонарушения, посягающие на перечисленные охраняемые данными мерами социально значимые ценности. При этом необходимо отметить, что посредством установления и применения мер административной ответственности охраняются и защищаются не только административные, но и иные публично-правовые, а также частноправовые отношения (конституционные, финансовые, муниципальные, земельные, экологические, гражданские, трудовые и т. д.).

Законодательство о порядке рассмотрения арбитражными судами отнесенных к их компетенции дел об административных правонарушениях представлено только на федеральном уровне в АПК РФ. Данный кодекс содержит процессуальные нормы, регламентирующие специальные правила рассмотрения арбитражными судами отнесенных к их компетенции КоАП РФ (статьи 23.1, 30.1) дел об административных правонарушениях. В его структуре выделена соответствующая глава 25, включающая в себя два параграфа:

1) рассмотрение арбитражными судами дел о привлечении юридических лиц, их должностных лиц и индивидуальных предпринимателей к административной ответственности на основании соответствующих заявлений органов и должностных лиц, уполномоченных на основании КоАП РФ составлять протоколы об административных правонарушениях, а также прокурора;

2) рассмотрение арбитражными судами дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов о привлечении к административной ответственности за совершение административных правонарушений, связанных с осуществлением предпринимательской или иной экономической деятельности, на основании соответствующих заявлений юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, привлеченных к такой ответственности.

Перспективы совершенствования и развития законодательства Российской Федерации об административной ответственности.

Действующее в настоящее время российское законодательство об административных правонарушениях находится в процессе постоянного совершенствования, обусловленного как появлением новых объектов административно-правовой охраны и защиты, так и выявленной в ходе применения на практике данного законодательства необходимостью уточнения и дополнения существующих подходов к нормативно-правовому регулированию оснований и правил применения мер административной ответственности. Вместе с тем с течением времени возникла и необходимость в кардинальном реформировании института административной ответственности. В этой связи в июне 2019 года Правительством Российской Федерации была утверждена Концепция нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — Концепция), на основе которой в настоящее время ведется работа по подготовке проектов новых федеральных кодифицированных законодательных актов: Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и Процессуального кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Основные направления реформирования законодательства об административных правонарушениях, предусмотренные Концепцией, сводятся к следующим положениям:

1. Выделение в качестве главного направления реформирования института административной ответственности трансформацию его из преимущественно карательно-фискального инструмента в институт назначения наказания, подлежащего дифференцированному применению с учетом риск-ориентированного подхода в случае, если профилактические меры не оказали должного воздействия на правонарушителей.

2. Предложение о разделении КоАП РФ на два самостоятельных кодекса: Кодекс об административных правонарушениях, содержащий материальные нормы Общей и Особенной частей, и Процессуальный кодекс об административных правонарушениях, содержащий процессуальные нормы, регламентирующие производство по делам об административных правонарушениях.

3. Определение в общей части КоАП РФ понятия административной ответственности и выделение ее признаков, которые в настоящее время нормативно не закреплены и наличие которых в законе позволит отграничить административную ответственность от других видов юридической ответственности, в частности уголовной, гражданско-правовой, дисциплинарной.

4. Выделение и нормативное закрепление таких новых принципов административной ответственности, как принцип вины, принцип презумпции невиновности, принцип недопустимости повторного административного наказания за одно и то же административное правонарушение, принцип законности (указав в том числе на недопустимость применения по аналогии норм закона, устанавливающих административную ответственность), принцип справедливости, принцип соразмерности, принцип гуманизма, принципы непосредственности и формализации осуществляемого органом административной юрисдикции производства по делам об административных правонарушениях, принцип оперативности осуществляемого органом административной юрисдикции производства по делам об административных правонарушениях, принцип самостоятельности принятия решений в осуществляемом органом административной юрисдикции производстве по делам об административных правонарушениях, принцип обеспечения защиты при осуществлении органом административной юрисдикции производства по делам об административных правонарушениях, принцип обязательности постановлений и иных актов органов административной юрисдикции по делам об административных правонарушениях, принцип исполнимости административных наказаний.

5. Нормативное закрепление общих требований к формулированию состава административного правонарушения, его объективной стороны, а также уточнение понятия «административное правонарушение» в целях его разграничения с понятием «преступление».

6. Осуществление категоризации административных правонарушений исходя из характера и степени их общественной опасности (вредности) с подразделением их на менее опасные (вредные) — негрубые и более опасные (вредные) — грубые и определение в зависимости от такой градации правонарушений видов и размеров административных наказаний за их совершение.

7. Нормативное закрепление понятий длящегося, продолжаемого, однородного, неоднократного, повторного и малозначительного административного правонарушения, отсутствие которых в действующем кодексе не позволяет на практике должным образом дифференцировать совершаемые административные правонарушения, выделять их особенности, что в конечном счете оказывает прямое влияние на возможность назначения правонарушителям обоснованного, соразмерного совершенному деянию и справедливого административного наказания.

8. Закрепление общего правила о необходимости разграничения административной ответственности юридических лиц и их должностных лиц (работников), о недопустимости одновременного привлечения этих лиц к ответственности за одно и то же противоправное действие (бездействие).

9. Упорядочение сроков давности привлечения к административной ответственности в зависимости от категории совершенных административных правонарушений: грубых или негрубых.

10. Расширение процессуальных прав участников производства по делам об административных правонарушениях и гарантий их обеспечения.

1.3. Понятие, основные признаки административной ответственности, отграничение ее от иных видов юридической ответственности и принципы ее применения

В действующем КоАП РФ отсутствует определение понятия «административная ответственность». В то же время исходя из системного толкования отдельных правовых норм, содержащихся в главах 1–3 данного кодекса, можно прийти к выводу о том, что содержание административной ответственности состоит в применении административных наказаний к физическим и юридическим лицам, совершившим административные правонарушения. С учетом анализа совокупности всех материально-правовых и процессуально-правовых положений КоАП РФ определение понятия «административная ответственность» может быть сформулировано следующим образом.

Административная ответственность представляет собой вид юридической ответственности, которая заключается в применении компетентными органами исполнительной власти, иными несудебными органами, наделенными соответствующими публичными полномочиями (далее — административные органы), действующими от их имени должностными лицами, а также судами (судьями) общей юрисдикции и арбитражными судами (судьями) предусмотренных КоАП РФ и законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях (об административной ответственности) мер административной ответственности (административных наказаний) к физическим и юридическим лицам, виновно совершившим административные правонарушения.

Выделим далее основные характерные черты (признаки) административной ответственности как одного из видов юридической ответственности:

1. Юридико-фактическим основанием привлечения физического или юридического лица к административной ответственности является совершение им административного правонарушения из числа предусмотренных Особенной частью КоАП РФ или законом субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях (административной ответственности). Установленный КоАП РФ и названными законами перечень административных правонарушений является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит. Лицо, совершившее преступление или иное правонарушение, не отнесенное законом к числу административных правонарушений, не может быть привлечено за его совершение к административной ответственности.

2. Административная ответственность может применяться как в отношении физических лиц, их различных категорий (граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства, должностных лиц, военнослужащих, индивидуальных предпринимателей и т. п.), так и в отношении организаций, обладающих статусом юридического лица и зарегистрированных в качестве таковых в установленном законом порядке. Следовательно, не могут выступать субъектами административной ответственности организации, не зарегистрированные в качестве юридических лиц, а также филиалы и представительства юридических лиц. В случае фактического совершения административного правонарушения филиалом или представительством юридического лица административной ответственности за его совершение подлежит само юридическое лицо.

3. Административная ответственность может применяться как компетентными административными органами, к числу которых следует отнести федеральные органы исполнительной власти (например, органы МВД России, Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору), органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (например, органы государственного жилищного надзора), иные административные органы (например, Центральный банк Российской Федерации, административные комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, действующие в муниципальных образованиях), так и судами (судьями) общей юрисдикции и арбитражными судами (судьями). Компетенция субъектов, уполномоченных на привлечение физических и юридических лиц к административной ответственности, определена нормами главы 23 КоАП РФ.

4. Содержание административной ответственности заключается в применении компетентными административными органами и судами (судьями) к физическим и юридическим лицам, совершившим административные правонарушения, предусмотренных главой 3 КоАП РФ мер административной ответственности, именуемых административными наказаниями и влекущих претерпевание указанными лицами негативных юридически значимых последствий (лишений) личного, имущественного или организационно-правового характера. Нормы главы 3 КоАП РФ содержат исчерпывающий перечень административных наказаний, определяют их содержание и правила применения. Никакие иные меры, кроме предусмотренных главой 3 КоАП РФ, не могут устанавливаться и применяться в качестве мер административной ответственности. Содержание и правила применения каждого из административных наказаний определены в указанной главе КоАП РФ.

5. Меры административной ответственности применяются административными органами и судами (судьями) общей юрисдикции в рамках специального административного производства — производства по делам об административных правонарушениях, правила осуществления которого регламентированы процессуальными нормами КоАП РФ (раздел IV), а арбитражными судами (судьями арбитражных судов) — в рамках специального вида административного судопроизводства, правила осуществления которого определены нормами АПК РФ (глава 25).

Критерии разграничения административной и иных видов юридической ответственности.

Главными формально-юридическими признаками административной ответственности, позволяющими безошибочно отграничивать ее от иных видов как публично-правовой, так и частноправовой ответственности, являются: 1) основание административной ответственности — совершение административных правонарушений, исчерпывающий перечень которых определен Особенной частью КоАП РФ и действующими законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях (об административной ответственности); 2) характер мер административной ответственности, к числу которых относятся только административные наказания, исчерпывающим образом установленные и закрепленные главой 3 КоАП РФ.

С учетом выделенных основных признаков административная ответственность, в отличие от уголовной ответственности: 1) наступает за совершение не преступления, а административного правонарушения; 2) применяется не только судом, но и уполномоченными административными органами; 3) применяется не только в отношении физических лиц, но и в отношении юридических лиц.

Вместе с тем, несмотря на обозначенные формально-юридические различия, применение мер уголовной и мер административной ответственности направлено на решение общей задачи — борьбы с правонарушениями, и в ходе ее решения данные виды юридической ответственности дополняют друг друга.

Правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации:

Административная ответственность и уголовная ответственность, являясь самостоятельными правовыми инструментами, предназначенными для борьбы с теми или иными правонарушениями, обладающими общественной опасностью, имеют схожие задачи, базируются на рядоположенных принципах, преследуют общую цель защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности и правопорядка и, по сути, во многом дополняют друг друга².

В отличие от дисциплинарной ответственности административная ответственность: 1) наступает за совершение не дисциплинарного проступка, выражающегося в нарушении требований трудовой, служебной или иной корпоративной дисциплины, внутриорганизационных обязательных требований, а за совершение административного правонарушения; 2) применяется административными органами, судами (судьями) в отношении не находящегося в их организационно-служебном подчинении широкого круга физических и юридических лиц, а не органами управления, руководителями различных организаций в отношении находящегося в их организационно-служебном подчинении ограниченного круга физических лиц — работников (служащих) этих организаций, иных зависимых субъектов.

Формально-юридически, несмотря на определенное содержательное сходство, административную ответственность следует отграничивать от публично-правовой ответственности, предусмотренной не КоАП РФ, а другими федеральными законами и применяемой в ином процессуально-процедурном порядке. Имеются в виду, в частности, ответственность за совершение налоговых правонарушений, установленная Налоговым кодексом Российской Федерации; ответственность за нарушение законодательства о государственном социальном страховании, предусмотренная соответствующими федеральными законами, действующими в данной сфере; ответственность за нарушение банковского законодательства, применяемая в соответствии с Федеральным законом от 10 июля 2002 года № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»; ответственность за несвоевременное исполнение должником в исполнительном производстве исполнительного документа в виде взыскания с него исполнительского сбора, предусмотренная Федеральным законом от 2 октября 2007 года № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве».

Принципы административной ответственности.

Под принципами административной ответственности следует понимать предусмотренные Конституцией Российской Федерации в ее официальном толковании, федеральным законодательством об административных правонарушениях (КоАП РФ) фундаментальные, базовые правовые положения (требования), на основе которых должны формироваться и реализовываться нормы административного права, определяющие основания и правила применения мер административной ответственности.

В настоящее время в статьях 1.4, 1.5, 1.6, 1.7, 1.8 КоАП РФ раскрыто содержание некоторых принципов привлечения к административной ответственности, а именно: равенства перед законом, вины и презумпции невиновности, законности при применении мер административного принуждения в связи с административным правонарушением, действия законодательства об административных правонарушениях во времени и в пространстве.

Между тем в последние годы на основе анализа практики применения КоАП РФ и оценки ее с точки зрения положений Конституции Российской Федерации Конституционным Судом Российской Федерации были сформированы устойчивые правовые позиции, касающиеся выработки таких принципов административной ответственности, как индивидуализация, справедливость и соразмерность применяемых к правонарушителям административных наказаний³.

На основе анализа положений глав 1–4 КоАП РФ и правовых позиций, касающихся их применения, выработанных Конституционным Судом Российской Федерации, может быть предложена следующая система принципов административной ответственности.

1. Принцип законности привлечения лица к административной ответственности (статья 1.6 КоАП РФ), в содержание которого включаются следующие правила:

• применение уполномоченным на то административным органом, должностным лицом или судом (судьей) административного наказания осуществляется в пределах их компетенции, определенной главой 23 КоАП РФ или соответствующим законом субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях (административной ответственности);

• лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом, то есть подлежит такой ответственности только: 1) при установлении факта совершения административного правонарушения; 2) в пределах санкции, предусмотренной соответствующей статьей (частью статьи) Особенной части КоАП РФ или закона субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях (административной ответственности); 3) с соблюдением общих правил назначения административных наказаний, предусмотренных главами 3–4 КоАП РФ; 4) с соблюдением процедуры привлечения к административной ответственности, регламентированной разделом IV КоАП РФ.

2. Принцип равенства лиц, привлекаемых к административной ответственности (статья 1.4 КоАП РФ), в содержание которого включаются следующие правила:

• лица, совершившие административные правонарушения, равны перед законом, то есть подлежат привлечению к административной ответственности за эти правонарушения по одним общим правилам и с соблюдением единого общего порядка (процедуры);

• физические лица подлежат административной ответственности независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств, не связанных с совершенным административным правонарушением;

• юридические лица подлежат административной ответственности независимо от места нахождения, организационно-правовых форм, подчиненности, а также других обстоятельств, не связанных с совершенным административным правонарушением.

В соответствии с частями 2–3 статьи 1.4 КоАП РФ Конституцией Российской Федерации и федеральными законами устанавливаются особые условия применения мер административной ответственности в отношении отдельных категорий должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции (депутатов, судей, прокуроров, сотрудников Следственного комитета Российской Федерации и иных лиц), а также в отношении некоммерческих организаций, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся субъектами малого и среднего предпринимательства, руководителей и иных работников указанных юридических лиц. При этом следует иметь в виду, что применение соответствующих специальных правил привлечения указанных субъектов к административной ответственности не может квалифицироваться как нарушение принципа равенства, поскольку они не освобождаются полностью от такой ответственности, а лишь подвергаются ей в особом порядке.

3. Принцип вины в совершении административного правонарушения и презумпции невиновности лица, привлекаемого к административной ответственности (статья 1.5 КоАП РФ), в содержание которого включаются следующие правила:

• физическое и юридическое лица подлежат привлечению к административной ответственности только за те административные правонарушения, при совершении которых установлена их вина;

• привлечение лица к административной ответственности за невиновное нарушение правовых норм, образующее объективную сторону административного правонарушения, либо при неустановлении его вины в совершении указанного нарушения не допускается;

• лицо, привлекаемое к административной ответственности, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном КоАП РФ;

• лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность, его виновность в совершении административного правонарушения должны доказать орган, должностное лицо, возбудившие дело об этом правонарушении;

• все неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности (неполнота доказательств и невозможность их восполнения, неустранимые противоречия в имеющихся по делу об административном правонарушении доказательств), толкуются в пользу этого лица, то есть в пользу признания его невиновным в совершении вменяемого ему административного правонарушения.

Исключение из этих общих правил предусмотрено примечанием к статье 1.5 КоАП РФ, по смыслу которого лицо, привлекаемое к административной ответственности, обязано доказывать свою невиновность в случае совершения административных правонарушений в области благоустройства территории, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, совершенных с использованием транспортных средств либо собственником, владельцем земельного участка либо другого объекта недвижимости, в случае фиксации этих административных правонарушений работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи.

Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации:

1. Общепризнанным принципом привлечения к ответственности во всех отраслях права является наличие вины как элемента субъективной стороны состава правонарушения, а всякое исключение из него должно быть предусмотрено непосредственно в законе.

2. Наличие вины выступает необходимым признаком состава правонарушения, а бремя ее доказывания возлагается, по общему правилу, на уполномоченные органы государства и их должностных лиц. Вина в конституционном аспекте — как универсальная категория для всех видов юридической ответственности и для всех субъектов права, включая физических и юридических лиц — представляет собой основанные на характеристиках субъекта права пределы, в которых он может нести такую ответственность сообразно конституционным принципам равенства, справедливости и соразмерности. Без установления в предусмотренном административно-деликтным законодательством порядке вины физического или юридического лица в совершении деяния (действия, бездействия), подпадающего под признаки административного правонарушения, привлечение к административной ответственности неминуемо будет вступать в противоречие с конституционной природой презумпции невиновности, предполагающей в соответствии со статьей 49 (части 1 и 3) Конституции Российской Федерации возможность ее преодоления исключительно вступившим в законную силу судебным (юрисдикционным) актом, при принятии которого любые неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, должны толковаться в его пользу⁴.

4. Принцип индивидуализации административной ответственности.

Индивидуализация административной ответственности означает привлечение к административной ответственности того физического или юридического лица, которое непосредственно совершило противоправное действие (бездействие), квалифицируемое в качестве административного правонарушения, с учетом его индивидуальных и специально-правовых характеристик (возраста, состояния здоровья, особенностей правового статуса, например статуса военнослужащего, субъекта малого и среднего предпринимательства, и т. п.), принимаемых во внимание при выборе вида и размера (срока отбывания) назначаемого административного наказания. На практике данный принцип реализуется посредством применения административным органом, его должностным лицом, судом (судьей) правил назначения административного наказания, предусмотренных главой 4 КоАП РФ.

5. Принцип справедливости (соразмерности) административной ответственности состоит в следующем.

Справедливость административной ответственности заключается в соразмерности (пропорциональности, адекватности), т. е. соответствии применяемых к физическому или юридическому лицу мер административной ответственности (вида и размера [срока] административного наказания) характеру совершенного этим лицом административного правонарушения, который может проявляться: 1) в степени его общественной опасности (создание угроз жизни и здоровью людей, иным охраняемым законом ценностям, грубость допущенных нарушений норм права либо, наоборот, их несущественность, малозначительность); 2) в наличии или отсутствии вредных последствий его совершения (причинение имущественного, физического, морального или организационного вреда); 3) формой (умышленной или неосторожной) и степенью его вины в совершении административного правонарушения.

Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации:

1. Конституционными требованиями справедливости и соразмерности предопределяется дифференциация публично-правовой ответственности в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении тех или иных мер государственного принуждения.

2. Устанавливаемые в законодательстве об административных правонарушениях правила применения мер административной ответственности должны не только учитывать характер правонарушения, его опасность для защищаемых законом ценностей, но и обеспечивать учет причин и условий его совершения, а также личности правонарушителя и степени его вины, гарантируя тем самым адекватность порождаемых последствий (в том числе для лица, привлекаемого к ответственности) тому вреду, который причинен в результате административного правонарушения, не допуская избыточного государственного принуждения и обеспечивая баланс основных прав индивида (юридического лица) и общего интереса, состоящего в защите личности, общества и государства от административных правонарушений; иное — в силу конституционного запрета дискриминации и выраженных в Конституции Российской Федерации идей справедливости и гуманизма — было бы несовместимо с принципом индивидуализации ответственности за административные правонарушения⁵.

6. Принцип гуманизма административной ответственности, содержание которого может проявляться в следующем:

• недопустимость применения административного наказания в целях унижения человеческого достоинства физического лица, совершившего административное правонарушение, или причинения ему физических страданий (часть 2 статьи 3.1 КоАП РФ);

• возможность освобождения несовершеннолетнего физического лица в возрасте от шестнадцати до восемнадцати лет, совершившего административное правонарушение, от административной ответственности с применением к нему меры воздействия, предусмотренной федеральным законодательством о защите прав несовершеннолетних (часть 2 статьи 2.3 КоАП РФ);

• недопустимость применения отдельных видов административных наказаний к определенным категориям физических лиц (инвалидам; беременным женщинам; женщинам, имеющим несовершеннолетних детей определенной возрастной категории; лицам, для которых охота является основным законным источником средств к существованию) (части 3–4 статьи 3.8, часть 2 статьи 3.9, часть 3 статьи 3.13 КоАП РФ);

• обязательность учета при назначении физическому лицу административного наказания таких смягчающих административную ответственность обстоятельств, как раскаяние лица, совершившего административное правонарушение, совершение административного правонарушения в состоянии сильного душевного волнения (аффекта) либо при стечении тяжелых личных или семейных обстоятельств, совершение административного правонарушения несовершеннолетним, совершение административного правонарушения беременной женщиной или женщиной, имеющей малолетнего ребенка (пункты 1, 8, 9, 10 части 1 статьи 4.2 КоАП РФ).

7. Принцип недопустимости повторного привлечения к административной ответственности (часть 5 статьи 4.1 КоАП РФ), содержание которого сводится к следующему.

Никакое физическое или юридическое лицо не может неоднократно нести административную ответственность за фактически совершенное им в конкретном месте и в конкретное время противоправное действие (бездействие), за которое оно уже было привлечено к административной ответственности с назначением административного наказания, независимо от того, по какой статье (части статьи) КоАП РФ или закона субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях (административной ответственности) данное действие (бездействие) было квалифицировано в качестве административного правонарушения.

Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации:

1. Запрет привлекать к ответственности дважды за одно и то же административное правонарушение (часть 5 статьи 4.1 КоАП РФ) распространяется не только на случаи привлечения лица к ответственности на основании одной и той же статьи закона (части статьи закона), но и на случаи, когда соответствующее деяние содержит признаки составов двух административных правонарушений, притом что один из них охватывает признаки второго состава административного правонарушения.

2. Запрет на повторное привлечение лица к административной ответственности, установленный частью 5 статьи 4.1 КоАП РФ, не может быть сведен только к собственно административной ответственности, а распространяется и на случаи привлечения лица за содеянное одновременно к административной ответственности по КоАП РФ и к ответственности, хотя и предусмотренной отраслевыми федеральными законами, но по своей правовой природе являющейся публично-правовой, носящей, по общему правилу, карательный, а не восстановительный характер (имеется в виду в том числе ответственность в виде наложения судебного штрафа, в частности, за нарушение руководителем должника законодательства о банкротстве)⁶.

Аналогичный подход должен применяться и в случаях привлечения лица за одно и то же противоправное деяние как к административной, так и к иным видам публично-правовой ответственности, предусмотренной, например, налоговым законодательством и законодательством об обязательном социальном страховании.

В то же время не могут быть квалифицированы в качестве повторного привлечения лица к административной ответственности:

1) привлечение к административной ответственности юридического лица при наличии вступившего в законную силу постановления о назначении административного наказания в отношении руководителя или иного должностного лица данного юридического лица по факту совершенного ими одного и того же противоправного деяния и наоборот;

2) привлечение к административной ответственности юридического лица при наличии решения о привлечении к дисциплинарной ответственности его работника по факту совершенного ими одного и того же противоправного деяния;

3) привлечение к административной ответственности юридического или физического лица при наличии вступившего в законную силу решения суда о привлечении его к гражданско-правовой ответственности за имущественный ущерб, причиненный совершенным административным правонарушением.

8. Принцип привлечения к административной ответственности в соответствии с правилами действия законодательства Российской Федерации во времени.

В соответствии с частью 1 статьи 1.7 КоАП РФ лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит ответственности на основании закона, действовавшего во время совершения административного правонарушения (часть 1 статьи 1.7 КоАП РФ).

Приведенная норма формулирует общее правило, существо которого сводится к тому, что при привлечении лица, совершившего административное правонарушение, к административной ответственности, квалификации его действий (бездействия), определении для него вида и размера (срока) административного наказания должна применяться статья (часть статьи) КоАП РФ или закона субъекта Российской Федерации, определявшая состав указанного административного правонарушения и предусматривавшая ответственность за него, действовавшая во время (на дату) его фактического совершения, а не во время (на дату) принятия решения по делу об этом правонарушении. В то же время из этого общего правила имеются исключения, которые состоят в действии следующих специальных правил.

Правило первое: Закон, смягчающий или отменяющий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу, то есть распространяется и на лицо, которое совершило административное правонарушение до вступления такого закона в силу и в отношении которого постановление о назначении административного наказания не исполнено (первое предложение части 2 статьи 1.7 КоАП РФ).

Правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации:

Данные правила, основанные на общеправовых принципах справедливости, гуманизма и соразмерности ответственности за совершенное деяние его реальной общественной опасности, имеют универсальное для всех видов юридической ответственности значение и являются обязательными и для законодателя, и для правоприменительных органов, в том числе судов. Принятие законов, устраняющих или смягчающих ответственность, по-новому определяет характер и степень общественной опасности тех или иных правонарушений и правовой статус лиц, их совершивших, вследствие чего законодатель не может не предусмотреть — исходя из конституционно обусловленной обязанности распространения действия такого рода законов на ранее совершенные деяния — механизм придания им обратной силы, а уполномоченные органы не вправе уклоняться от принятия юрисдикционных решений об освобождении конкретных лиц от ответственности и наказания или о смягчении ответственности и наказания, оформляющих изменение статуса этих лиц. На указанных лиц распространяются изменения закона, обусловленные снижением общественной опасности наказуемого деяния и ослаблением вследствие этого меры ответственности, в том числе заменяющие вид ответственности на менее строгий, т. е. изменения, которые — в контексте общеправового регулирования и с учетом всех правовых последствий нововведений в сложившейся структуре права — могут расцениваться как улучшающие правовое положение лица, совершившего противоправное деяние⁷.

При применении предусмотренного в части 2 статьи 1.7 КоАП РФ указанного выше правила необходимо принимать во внимание следующие специальные условия его действия:

1. Новая правовая норма должна: смягчать установленную ранее действовавшей нормой административную ответственность, т. е. изменять вид или размер (срок) административного наказания, например, заменять административный штраф на предупреждение, снижать размер административного штрафа, срок лишения специального права и т. п. либо вообще отменять административную ответственность за деяние, которое ранее квалифицировалось в качестве административного правонарушения, либо иным образом улучшать положение лица, совершившего административное правонарушение, например предусматривать новые основания для освобождения от административной ответственности, замены административного наказания на менее строгое, новые обстоятельства, смягчающие административную ответственность.

2. Новая правовая норма, смягчающая, устраняющая административную ответственность или иным образом улучшающая положение лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу, то есть предусмотренные ею правила распространяются и на лицо, которое совершило соответствующее административное правонарушение до введения ее в действие, и подлежат применению как на стадиях возбуждения дела об этом правонарушении, его рассмотрения, так и на стадии пересмотра вынесенных по данному делу постановления и решений.

3. Новая правовая норма, смягчающая, устраняющая административную ответственность или иным образом улучшающая положение лица, совершившего административное правонарушение, не подлежит применению в случае, если на момент введения ее в действие данное лицо исполнило вынесенное в отношении него и вступившее в законную силу постановление о назначении административного наказания, например уплатило назначенный ему административный штраф, отбыло назначенный ему административный арест и т. п. Вместе с тем, если лицо, в отношении которого вынесено постановление о назначении административного штрафа, до вступления его в законную силу уплатило данный штраф, оно вправе в порядке обжалования указанного постановления требовать применения положений части 2 статьи 1.7 КоАП РФ в случае возникновения соответствующих оснований.

Правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации:

Уплата административного штрафа до вступления в законную силу постановления по делу об административном правонарушении не препятствует применению к лицу, его уплатившему, закона, отменяющего административную ответственность за совершенное административное правонарушение и вступившего в силу ранее вступления в законную силу указанного постановления⁸.

В случае, когда на стадии исполнения вступившего в законную силу, но еще не исполненного постановления о назначении административного наказания вводится в действие новая правовая норма, устраняющая административную ответственность за совершение соответствующего административного правонарушения, судья, орган, должностное лицо, вынесшие указанное постановление, в силу требования пункта 2 статьи 31.7 КоАП РФ обязаны прекратить его исполнение.

Кроме того, следует иметь в виду, что приведенные выше условия применения положений части 2 статьи 1.7 КоАП РФ распространяются также и на случаи внесения изменений в нормативные правовые акты, устанавливающие правила, нарушение которых образует объективную сторону соответствующих административных правонарушений (например, в случае отмены обязанности или запрета, неисполнение [несоблюдение] которых образует объективную сторону административного правонарушения).

Правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации:

Изменение (пересмотр) правил, несоблюдение которых образует объективную сторону административных правонарушений, предусмотренных бланкетными диспозициями законодательства об административных правонарушениях, не может не оказывать влияния и на оценку противоправности соответствующего деяния, а потому положения части 2 статьи 1.7 КоАП РФ должны подлежать учету при внесении изменений не только в данный Кодекс и принимаемые в соответствии с ним законы субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, но и в законы и иные нормативные правовые акты, устанавливающие правила и нормы, за нарушение которых предусмотрено наступление административной ответственности⁹.

Правило второе: Закон, устанавливающий или отягчающий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом ухудшающий положение лица, обратной силы не имеет (второе предложение части 2 статьи 1.7 КоАП РФ).

Данное правило прямо противоположно правилу, закрепленному в первом предложении части 2 статьи 1.7 КоАП РФ, и его содержание может быть сведено к следующим положениям:

1) новая правовая норма, устанавливающая административную ответственность за какое-либо действие или бездействие, не подлежит применению в отношении физического или юридического лица, совершившего такое действие или бездействие до введения в действие указанной нормы, квалифицирующей его в качестве административного правонарушения и предусматривающей за него административное наказание;

2) новая правовая норма, отягчающая административную ответственность за ранее предусмотренное законом административное правонарушение, а именно устанавливающая более строгий вид административного наказания (например, вместо предупреждения — штраф, вместо штрафа — лишение специального права или дисквалификацию и т. п.), увеличивающая максимальные размер или срок отбывания установленного ранее административного наказания, не подлежит применению в отношении физического или юридического лица, совершившего соответствующее правонарушение до введения в действие указанной нормы;

3) новая правовая норма, иным образом ухудшающая положение физического или юридического лица, совершившего к моменту введения ее в действие административное правонарушение, предусматривающая, в частности, новые обстоятельства, отягчающие административную ответственность, увеличивающая срок давности привлечения к административной ответственности за совершение соответствующего правонарушения, срок, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию, срок давности исполнения постановления о назначении административного наказания и т. п., не подлежит применению в отношении указанного лица.

Согласно части 2.1 статьи 1.7 КоАП РФ в случае одновременного вступления в силу положений закона, отменяющих административную ответственность за содеянное и устанавливающих за то же деяние уголовную ответственность, лицо подлежит административной ответственности на основании закона, действовавшего во время совершения административного правонарушения.

В соответствии с частью 3 статьи 1.7 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении осуществляется на основании закона, действующего во время производства по указанному делу. Содержание данного правила сводится к тому, что совершение всех процессуальных действий и принятие всех процессуальных решений в рамках возбужденного производства по делу об административном правонарушении на любых его стадиях должно происходить в соответствии с административно-процессуальными нормами, действующими на момент совершения соответствующих действий или принятия соответствующих решений (например, на момент составления протокола об административном правонарушении, рассмотрения дела об административном правонарушении, подачи жалобы на постановление по делу об административном правонарушении и т. п.).

1.4. Административное правонарушение как основание административной ответственности: понятие, признаки, состав

Как уже было отмечено выше, единственным основанием для привлечения лица к административной ответственности является совершение им административного правонарушения.

Нормативное определение понятия «административное правонарушение» закреплено в части 1 статьи 2.1 КоАП РФ, согласно которой административным правонарушением признается противоправное виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое данным кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

В приведенном определении обозначены такие признаки административного правонарушения, представляющего собой действие или физического, или юридического лица, как противоправность, виновность и наказуемость (наступление административной ответственности). Однако в части 1 статьи 2.1 КоАП РФ отсутствует указание на общественную вредность административного правонарушения. Кроме того, определив понятие административного правонарушения, законодатель при этом не раскрыл понятие и элементы состава такого правонарушения, хотя в КоАП РФ данное понятие используется (пункт 2 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ).

С учетом данных замечаний сформулируем более полное определение понятия «административное правонарушение», выделим и рассмотрим его основные признаки и общую правовую конструкцию состава.

Административное правонарушение представляет собой противоправное, то есть противоречащее положениям законов, иных нормативных правовых актов, признанных обязательными для исполнения нормативно-технических документов, действующих на территории Российской Федерации; общественно вредное, то есть причиняющее реальный вред (физический, имущественный, моральный, репутационный, организационный) охраняемым государством общественным отношениям либо создающее угрозу причинения такого вреда; виновное действие (бездействие) индивидуально определенного физического или юридического лица, обладающего юридической способностью нести административную ответственность, за которое КоАП РФ или законом субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях (об административной ответственности) установлена административная ответственность.

Таким образом, содержательно административное правонарушение — это деяние (действие или бездействие) физического или юридического лица, характеризуемое следующими основными признаками.

1. Противоправность деяния.

Противоправность деяния, которое определено законодателем в Особенной части КоАП РФ или в законе субъекта Российской Федерации в качестве административного правонарушения и за совершение которого установлена административная ответственность, выражается в нарушении (несоблюдении, неисполнении, ненадлежащем исполнении) норм административного или других отраслей права. Анализ норм Особенной части КоАП РФ показывает, что противоправность деяний, относимых к административным правонарушениям, может выражаться в нарушении предписаний и требований норм конституционного права (например, нарушение порядка организации и проведения выборов и референдума), административного права (например, нарушение правил дорожного движения, требований пожарной безопасности), гражданского права (например, нарушение права собственности, уничтожение или повреждение чужого имущества), финансового права (например, нарушение требований бюджетного, налогового, банковского, страхового законодательства), земельного права (например, незаконное пользование земельными участками) и других отраслей права.

Правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации:

Действия (бездействие) не могут быть основанием административной ответственности, даже если в них есть признаки противоправности, пока и если соответствующее деяние не описано как состав административного правонарушения, т. е. не запрещено в надлежащем для того законе¹⁰.

2. Общественная вредность деяния.

Любое административное правонарушение является общественно вредным деянием. Общественная вредность правонарушения может заключаться в причинении вследствие его совершения реального вреда охраняемым нормами права общественным отношениям, а именно: 1) физического (лишение человека жизни, причинение вреда его здоровью); 2) имущественного (лишение лица имущества, его повреждение); 3) морального (причинение физическому лицу душевных, нравственных страданий, унижение его чести и достоинства); 4) репутационного (подрыв деловой репутации юридического лица, индивидуального предпринимателя); 5) организационного (нарушение установленного порядка функционирования органов публичной власти, организаций, транспортно-логистической, жилищно-коммунальной инфраструктуры, систем жизнеобеспечения населения и т. п.), либо в создании угрозы причинения такого вреда. Таким образом, базовым понятием при характеристике любых видов правонарушений, в том числе административных, является причинение ими вреда или создание угрозы его причинения. Далее же возникает вопрос лишь о характере и степени вредности того или иного правонарушения. В зависимости от этих показателей законодатель и относит те или иные деяния к категории преступлений или административных правонарушений, которые, в свою очередь, также дифференцируются по степени общественной вредности на определенные категории (преступления небольшой тяжести, средней тяжести, тяжкие и особо тяжкие преступления, малозначительные и грубые административные правонарушения и т. п.). При этом необходимо отметить, что в судебной практике как административные правонарушения, так и преступления признаются общественно опасными деяниями и разграничиваются законодателем в зависимости от степени их общественной опасности.

Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации:

1. Правовое регулирование порядка привлечения к административной ответственности во многом предопределяется тем, что большинство административных правонарушений — в сравнении с запрещенными уголовным законом деяниями — представляют собой деяния, которые характеризуются невысокой степенью общественной опасности, влекут менее строгие меры ответственности и имеют для граждан не столь значительные негативные последствия.

2. Федеральный законодатель во многих случаях конструирует составы административных правонарушений и преступлений как смежные, а также, принимая во внимание изменение степени общественной опасности тех или иных правонарушений, другие обстоятельства, зачастую преобразует составы административных правонарушений в составы преступлений и наоборот¹¹.

3. Виновность лица, совершившего деяние.

Очевидно, что в силу положений части 1 статьи 1.5 и части 1 статьи 2.1 совершенное физическим или юридическим лицом противоправное, общественно вредное деяние (действие или бездействие) может быть признано административным правонарушением только в случае установления вины лица в совершении такого деяния. Вопрос о сущности и формах вины физического и юридического лиц при совершении ими административных правонарушений будет рассмотрен ниже в рамках характеристики элементов состава административного правонарушения.

4. Наказуемость деяния.

Исходя из содержащегося в части 1 статьи 2.1 КоАП РФ определения понятия административного правонарушения следует, что за совершение такого правонарушения установлена административная ответственность, понятие которой в названном кодексе не раскрыто. Вместе с тем по смыслу нормы части 1 статьи 3.1 КоАП РФ мерой административной ответственности является административное наказание, в применении которого в отношении лица, совершившего административного правонарушение, и проявляется признак наказуемости данного деяния. Вместе с тем, несмотря на наличие такого обязательного признака административного правонарушения, как наказуемость, лица, совершившие административные правонарушения, не подвергаются административным наказаниям в связи с исключением их административной ответственности по основаниям, предусмотренным КоАП РФ (например, в случае невменяемости физического лица, освобождения от ответственности в связи с малозначительностью совершенного административного правонарушения, в связи с несовершеннолетием правонарушителя).

Охарактеризуем далее понятие и элементы состава административного правонарушения.

Состав административного правонарушения можно определить как совокупность обязательных объективных и субъективных признаков (элементов), подтверждающих фактическое наличие административного правонарушения.

Только наличие в действиях физического или юридического лица состава административного правонарушения, всех входящих в него элементов в полном объеме, может служить достаточным юридико-фактическим основанием для привлечения данного лица к административной ответственности.

Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации:

1) действия (бездействие) не могут быть основанием административной ответственности, даже если в них есть признаки противоправности, пока и если деяние не описано как состав административного правонарушения, т. е. не запрещено в надлежащем для того законе;

2) наличие состава правонарушения является необходимым основанием для всех видов ответственности¹².

В силу пункта 2 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ отсутствие состава административного правонарушения является основанием для отказа в возбуждении дела об административном правонарушении или для прекращения производства по возбужденному делу об административном правонарушении.

В КоАП РФ хотя и используется, но не раскрывается содержание понятия «состав административного правонарушения», не выделяются его обязательные элементы.

В юридической науке в структуре состава любого правонарушения, в том числе административного, принято выделять следующие обязательные элементы: объект, объективная сторона, субъект и субъективная сторона. Такого понимания структуры состава административного правонарушения придерживается и судебная практика.

Разъяснение Верховного Суда Российской Федерации:

Наличие всех элементов состава административного правонарушения (объекта, объективной стороны, субъекта, субъективной стороны) позволяет говорить о наличии административного правонарушения. Недоказанность одного из элементов состава правонарушения свидетельствует о недоказанности совершения правонарушения, что влечет отмену постановления о назначении административного наказания и прекращение производства по делу об административном правонарушении¹³.

Рассмотрим каждый из названных элементов применительно к составу административного правонарушения.

1. Объект административного правонарушения — охраняемые мерами административной ответственности правоотношения, урегулированные различными материальными отраслями права.

В административно-правовой науке выделяют следующие виды объектов административного правонарушения:

1) общий объект — совокупность всех общественных отношений, охраняемых мерами административной ответственности, возникающих в различных сферах функционирования государства и общества (статья 1.2 КоАП РФ);

2) родовой объект — группа сходных (однородных) общественных отношений, охраняемых мерами административной ответственности (определяются по наименованию глав Особенной части КоАП РФ), например отношения в области охраны собственности, в сфере охраны окружающей среды и природопользования, в сфере транспорта, предпринимательской деятельности, финансов и т. д.;

3) видовой объект — отдельная группа общественных отношений, входящих в родовой объект (например, в рамках родового объекта — сферы предпринимательской деятельности [глава 14 КоАП РФ] могут быть выделены такие видовые объекты, как сферы лицензирования, оборота товаров, рекламной деятельности, антимонопольного регулирования и т. д.);

4) непосредственный объект — общественное отношение, на которое посягает конкретное административное правонарушение, предусмотренное соответствующей статьей (частью статьи) Особенной части КоАП РФ или законом субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях (например, непосредственным объектом административного правонарушения, состав которого предусмотрен частью 1 статьи 12.12 КоАП РФ [проезд на запрещающий сигнал светофора или запрещающий жест регулировщика], будет выступать порядок регулирования дорожного движения посредством сигналов светофора или жестов регулировщика).

Практическая значимость правильного определения объекта административного правонарушения, разграничения объектов различных правонарушений заключается в том, что они позволяют отнести конкретное предусмотренное Особенной частью КоАП РФ административное правонарушение к той или иной категории, установление которой может влиять, в частности, на применение срока давности привлечения за его совершение к административной ответственности (статья 4.5 КоАП РФ).

2. Объективная сторона административного правонарушения — совокупность признаков, характеризующих внешнюю сторону противоправного поведения лица и свидетельствующих о наличии в данном поведении нарушающего нормы права посягательства на охраняемый мерами административной ответственности объект.

В структуру объективной стороны административного правонарушения, как правило, включают две группы элементов (признаков), характеризующих внешнее проявление данного правонарушения:

1) обязательные (основные) признаки объективной стороны: противоправное действие (бездействие), общественно вредные последствия такого действия (бездействия) и причинно-следственная связь между данным действием (бездействием) и наступившими вредными последствиями;

2) факультативные (неосновные) признаки объективной стороны административного правонарушения: время, место, способ, средства, обстановка совершения правонарушения.

Первичным и главным признаком объективной стороны любого административного правонарушения выступает противоправное действие или противоправное бездействие, т. е. действие или бездействие, нарушающее предписания норм права и посягающее на объект (общественные отношения), охраняемый мерами административной ответственности.

Противоправное действие — это активное противоправное поведение физического или юридического лица, которое может выражаться в следующих формах:

1) совершение действия, запрещенного нормами права (например, превышение водителем автомобиля установленного Правилами дорожного движения или дорожным знаком ограничения скорости движения, осуществление лицензируемого вида деятельности без получения специального разрешения [лицензии] на ее осуществление);

2) совершение незапрещенного действия с несоблюдением установленных нормами права условий, порядка его совершения или требований, предъявляемых к его совершению (например, розничная продажа алкогольной продукции при отсутствии на нее товаросопроводительных документов, выполнение строительных работ с нарушением требований, установленных строительными нормами и правилами).

Противоправное бездействие — это пассивное противоправное поведение физического или юридического лица, которое может выражаться в следующих формах:

1) неисполнение предусмотренной нормой права юридической обязанности (например, неуплата средств на содержание детей или нетрудоспособных родителей, невыполнение водителем обязанностей в связи с дорожно-транспортным происшествием, участником которого он является, непредставление отчетности, определенных сведений в компетентные государственные органы);

2) неисполнение юридической обязанности, законно возложенной на лицо правоприменительным актом, требованием органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица (например, неисполнение законно выданного лицу органом государственного контроля [надзора] письменного предписания об устранении нарушений действующего законодательства).

В случае, когда в числе обязательных признаков объективной стороны конкретного административного правонарушения законодателем, помимо противоправного действия (бездействия), указано на наличие вредных последствий совершения такого действия (бездействия), возникает необходимость в установлении причинно-следственной связи между этими двумя элементами. В случае ее отсутствия (недоказанности) будет отсутствовать и объективная сторона соответствующего административного правонарушения, а значит, и его состав в целом. Например, в случае неустановления причинно-следственной связи между нарушением требований пожарной безопасности на каком-либо объекте и имевшим место на этом объекте пожаре, повлекшем уничтожение или повреждение чужого имущества, будет отсутствовать объективная сторона административного правонарушения, предусмотренного частью 6 статьи 20.4 КоАП РФ, и, соответственно, его состав в целом.

Примеры административных правонарушений, объективная сторона которых в полном объеме включает обязательные (основные) признаки: нарушение Правил дорожного движения или Правил эксплуатации транспортного средства, повлекшее причинение легкого вреда или средней тяжести вреда здоровью потерпевшего (части 1 и 2 статьи 12.24 КоАП РФ).

Примеры административных правонарушений, объективная сторона которых, помимо обязательных (основных) признаков, включает также факультативные (неосновные) признаки: 1) способ совершения правонарушения (причинение имущественного ущерба собственнику или иному владельцу имущества путем обмана или злоупотребления доверием — статья 7.27.1 КоАП РФ); 2) средства совершения правонарушения (незаконная рубка, повреждение лесных насаждений, совершенные с применением механизмов, автомототранспортных средств, самоходных машин и других видов техники — часть 2 статьи 8.28 КоАП РФ); 3) место совершения правонарушения (стрельба из оружия в населенных пунктах или других не отведенных для этого местах — часть 2 статьи 20.13 КоАП РФ); 4) время совершения административного правонарушения (предвыборная агитация, агитация по вопросам референдума вне агитационного периода, установленного законодательством о выборах и референдумах — статья 5.10 КоАП РФ).

В зависимости от наличия или отсутствия в нормативно установленной законом конструкции объективной стороны административного правонарушения указания на наступление вредных последствий противоправного действия (бездействия) все административные правонарушения подразделяются на две группы: правонарушения с материальным составом и правонарушения с формальным составом.

Правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации:

Устанавливая административную ответственность, федеральный законодатель в пределах доступной ему дискреции может по-разному, в зависимости от существа охраняемых общественных отношений, конструировать составы административных правонарушений и их отдельные элементы, в частности определять такой элемент состава административного правонарушения, как объективная сторона, исходя из положений федерального закона, регламентирующего отношения, которым противоправным деянием причиняется вред или создается угроза причинения вреда; принимая во внимание существенное влияние, которое могут оказывать на оценку общественной опасности административных правонарушений наступившие в результате их совершения негативные последствия, он вправе на основе разграничения формальных и материальных составов административных правонарушений дифференцировать описание признаков их объективной стороны в контексте причинения вреда — имущественного, организационного или иного — охраняемому объекту¹⁴.

В конструкции объективной стороны административного правонарушения с формальным составом не предусмотрено наступления материальных вредных последствий противоправного деяния. Объективная сторона такого правонарушения состоит в самом противоправном действии (бездействии), за один лишь факт которого предусмотрена административная ответственность.

Примеры: административные правонарушения, объективная сторона которых состоит в нарушении правил дорожного движения, не повлекших никаких вредных последствий (переход улицы в неустановленном месте, превышение установленной скорости движения транспортного средства, проезд на запрещающий сигнал светофора); нарушении требований пожарной безопасности, не повлекшее возникновение пожара, и т. п.

В конструкции объективной стороны административного правонарушения с материальным составом предусмотрено наступление материальных вредных последствий противоправного деяния, которые могут выражаться, в частности, в причинении физического вреда (телесных повреждений), имущественного вреда (утрата или повреждение имущества).

Примеры: административные правонарушения, объективная сторона которых состоит в повреждении электрических сетей, в нарушении требований пожарной безопасности, повлекшем возникновение пожара; в нарушении правил дорожного движения, повлекшем причинение вреда здоровью потерпевшего.

Особенная часть КоАП РФ содержит нормы, предусматривающие составы административных правонарушений, объективная сторона которых выражается в грубом нарушении каких-либо правил или обязательных требований.

Примеры: осуществление предпринимательской деятельности с грубым нарушением требований и условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией) (часть 4 статьи 14.1 КоАП РФ); грубое нарушение требований к бухгалтерскому учету (часть 1 статьи 15.11 КоАП РФ). При этом понятие грубого нарушения определенных правил или требований раскрывается в примечаниях к соответствующим статьям КоАП РФ.

За совершение административных правонарушений, объективная сторона которых заключается в грубом нарушении соответствующих правил или требований, предусматривается более строгая административная ответственность (более строгий вид административного наказания или его больший размер [срок отбывания]).

В зависимости от временной продолжительности совершения противоправного деяния, образующего объективную сторону административного правонарушения, возможно выделение следующих видов административных правонарушений.

Однократное административное правонарушение, объективная сторона которого состоит в однократном, разовом совершении противоправного действия, за которое предусмотрена административная ответственность и которое признается оконченным в момент его совершения.

Примеры однократного административного правонарушения: проезд водителя транспортного средства на запрещающий сигнал светофора (часть 1 статьи 12.12 КоАП РФ); однократная продажа потребителю товара ненадлежащего качества (часть 1 статьи 14.4 КоАП РФ).

Длящееся административное правонарушение, объективная сторона которого состоит в непрерывающемся во времени едином противоправном действии (бездействии), за которое предусмотрена административная ответственность и которое признается оконченным с момента прекращения его совершения либо с момента наступления событий, препятствующих его дальнейшему совершению, в том числе с момента его выявления и пресечения должностным лицом, уполномоченным на возбуждение дела о соответствующем административном правонарушении.

Разъяснение Верховного Суда Российской Федерации:

Длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении предусмотренных законом обязанностей. При этом следует учитывать, что такие обязанности могут быть возложены и иным нормативным правовым актом, а также правовым актом ненормативного характера, например представлением прокурора, предписанием органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль). Невыполнение предусмотренной названными правовыми актами обязанности к установленному сроку свидетельствует о том, что административное правонарушение не является длящимся¹⁵.

Примеры длящегося административного правонарушения: осуществление предпринимательской деятельности без соответствующей, полученной в установленном порядке лицензии (часть 2 статьи 14.1 КоАП РФ); эксплуатация построенного объекта капитального строительства без полученного в установленном порядке разрешения на ввод его в эксплуатацию (часть 5 статьи 9.5 КоАП РФ).

Продолжаемое административное правонарушение, объективная сторона которого состоит в совершении двух или более тождественных самостоятельных противоправных действий (бездействия) как эпизодов единого продолжаемого во времени противоправного поведения, квалифицируемых по одной статье (части статьи) Особенной части КоАП РФ или закона субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях (административной ответственности), признаваемого оконченным с момента окончания совершения или принудительного прекращения совершения последнего из указанных действий (бездействия).

Пример продолжаемого административного правонарушения: совершение юридическим лицом в течение длительного периода времени однотипных незаконных действий, каждое из которых образует событие соответствующего административного правонарушения (например, совершение многократно повторяемых операций по ежемесячной выплате иностранным работникам-нерезидентам заработной платы наличными денежными средствами, минуя специальный счет в банке, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 15.25 КоАП РФ).

Вместе с тем необходимо отметить, что понятие продолжаемого административного правонарушения действующим КоАП РФ не предусмотрено, и его использование возможно лишь по аналогии с категорией продолжаемого преступления, признанной как в теории уголовного права, так и в практике привлечения к уголовной ответственности. В этой связи официально в правоприменительной практике по делам об административных правонарушениях оно не используется, и теоретическая квалификация какого-либо реально совершенного административного правонарушения в качестве продолжаемого с точки зрения закона не влияет на применение за его совершение правил назначения административного наказания, предусмотренных главой 4 КоАП РФ.

Практическая значимость установления всех элементов объективной стороны конкретного совершенного административного правонарушения заключается в том, что оно позволяет правильно (полно и точно) квалифицировать противоправное деяние по соответствующей статье (части статьи) Особенной части КоАП РФ или закона субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях (административной ответственности) и тем самым отграничить его от иных сходных (смежных) правонарушений, а также правильно исчислить течение предусмотренного статьей 4.5 КоАП РФ срока давности привлечения лица к административной ответственности за совершение данного деяния исходя из его характера (однократного или длящегося).

3. Субъект административного правонарушения — физическое или юридическое лицо, совершившие противоправное действие (бездействие) и юридически способные нести за его совершение административную ответственность.

Исходя из содержания нормы части 1 статьи 2.1 КоАП РФ, в целом все субъекты административных правонарушений подразделяются на две большие группы: физические лица и юридические лица.

Физическое лицо (гражданин Российской Федерации, иностранный гражданин или лицо без гражданства), совершившее противоправное действие (бездействие), образующее объективную сторону какого-либо административного правонарушения, юридически может выступать субъектом этого правонарушения и нести за него административную ответственность при наличии двух обязательных условий: 1) достижение возраста шестнадцати лет (часть 1 статьи 2.3 КоАП РФ); 2) вменяемость во время совершения противоправного деяния (статья 2.8 КоАП РФ).

Юридическое лицо (организация, зарегистрированная в качестве юридического лица в установленном законом порядке), совершившее противоправное действие (бездействие), образующее объективную сторону какого-либо административного правонарушения, юридически может выступать субъектом этого правонарушения и нести за него административную ответственность во всех случаях, независимо от вида (коммерческая или некоммерческая организация), организационно-правовой формы (государственное или муниципальное предприятие, хозяйственное общество, учреждение и т. п.), формы собственности на имущество (государственная, муниципальная, частная) (статья 2.10 КоАП РФ).

В соответствии с частью 2 статьи 2.10 КоАП РФ в случае, если в статьях Особенной части данного кодекса не указано, что установленные этими статьями нормы применяются только к физическому лицу или только к юридическому лицу, то они в равной мере действуют в отношении и физического, и юридического лица, за исключением случаев, когда по своему смыслу соответствующие нормы относятся и могут быть применены только к физическому лицу. Приведенное правило означает, что, если в конструкции состава какого-либо административного правонарушения не содержится указания на субъектов данного правонарушения, в качестве таковых могут выступать как физические, так и юридические лица (например, часть 4 статьи 7.2 КоАП РФ).

Несмотря на обозначение в части 1 статьи 2.1 КоАП РФ только двух групп субъектов административных правонарушений — физических и юридических лиц, как Общая, так и Особенная части данного кодекса определяют на основании различных критериев специальные категории таких лиц, которые подлежат привлечению к административной ответственности за совершение отдельных административных правонарушений со специальным субъектным составом. К числу таких специальных субъектов в соответствии с нормами Общей и Особенной частей КоАП РФ относятся, в частности, должностные лица, их отдельные виды и приравненные к ним физические лица (статья 2.4 КоАП РФ), военнослужащие и приравненные к ним физические лица (статья 2.5 КоАП РФ), иностранные граждане и лица без гражданства (статья 2.6 КоАП РФ), владельцы транспортных средств (статья 2.6.1 КоАП РФ), собственники и иные владельцы земельных участков либо других объектов недвижимости (статья 2.6.2 КоАП РФ), водители транспортных средств, индивидуальные предприниматели, отдельные категории физических и юридических лиц, обладающих специальным правовым статусом и (или) выполняющих специальные функции (операторы обработки персональных данных, операторы связи, операторы фискальных данных, организаторы распространения информации в сети Интернет, владельцы аудиовизуального сервиса, организаторы азартных игр, хозяйствующие субъекты, изготовители продукции, исполнители работ и услуг, продавцы продукции, саморегулируемые организации, эмитенты, профессиональные участники рынка ценных бумаг, резиденты, декларанты, таможенные представители и т. п.).

Особенности административной ответственности отдельных категорий специальных субъектов административных правонарушений будут рассмотрены в главе 3 настоящего учебника.

Практическая значимость установления надлежащего субъекта совершенного административного правонарушения состоит в том, что оно позволяет привлечь к административной ответственности именно то физическое или юридическое лицо, которое совершило соответствующее противоправное деяние и обязано, а также юридически способно, понести за его совершение указанную ответственность.

4. Субъективная сторона административного правонарушения — совокупность признаков, характеризующих внутреннюю сторону противоправного поведения лица и свидетельствующих о его субъективном (личностном [психическом], организационно-управленческом) отношении к такому поведению. Субъективная сторона административного правонарушения определяет вину лица в его совершении.

Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации:

Общепризнанным принципом привлечения к ответственности во всех отраслях права является наличие вины как элемента субъективной стороны состава правонарушения, а всякое исключение из него должно быть выражено прямо и недвусмысленно, т. е. предусмотрено непосредственно в законе. Определяя понятие вины (виновности) физических и юридических лиц при установлении административной ответственности и конструируя альтернативные (умышленные и неосторожные) составы правонарушений, законодатель обладает — в заданных конституционными принципами равенства, справедливости и соразмерности границах — широким усмотрением, в том числе вправе дифференцировать ответственность за конкретное противоправное действие (бездействие) с учетом качественных и количественных характеристик вины, избегая, однако, несоразмерного обременения привлекаемого к ответственности лица¹⁶.

Вина физического лица в совершении административного правонарушения.

Вина физического лица в совершении административного правонарушения представляет собой психическое отношение данного лица к соответствующему противоправному действию (бездействию) и возможности наступления в результате его совершения тех или иных вредных последствий. В соответствии с положениями статьи 2.2 КоАП РФ такое психическое отношение к противоправному деянию и возможности наступления в результате его совершения вредных последствий может выражаться в форме умысла или неосторожности.

Умышленная форма вины физического лица при совершении административного правонарушения может проявляться в виде:

• прямого умысла, при котором лицо, совершившее противоправное деяние, сознавало противоправный характер своего действия (бездействия), предвидело его вредные последствия и желало наступления таких последствий;

• косвенного умысла, при котором лицо, совершившее противоправное деяние, сознавало противоправный характер своего действия (бездействия) и при этом не желало, но сознательно допускало наступление его вредных последствий либо относилось к ним безразлично.

Примеры совершения административного правонарушения с прямым умыслом: сокрытие, умышленное уничтожение информации о состоянии окружающей среды и природных ресурсов, об источниках загрязнения окружающей среды и природных ресурсов или иного вредного воздействия на окружающую среду (статья 8.5 КоАП РФ), обмеривание, обвешивание или обсчет потребителей при реализации товара (работы, услуги) либо иной обман потребителей (часть 1 статьи 14.7 КоАП РФ).

Примеры совершения административного правонарушения с косвенным умыслом: уничтожение плодородного слоя почвы, а равно порча земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления (часть 2 статьи 8.6 КоАП РФ); несоблюдение санитарно-эпидемиологических требований к сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации или обезвреживанию отходов производства и потребления, повлекшее причинение вреда здоровью людей или окружающей среде либо возникновение эпидемии или эпизоотии (часть 3 статьи 6.35 КоАП РФ).

Неосторожная форма вины физического лица при совершении административного правонарушения может проявляться в виде:

• самонадеянности, при которой лицо, совершившее противоправное деяние, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия (бездействия), но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на предотвращение таких последствий;

• небрежности, при которой лицо, совершившее противоправное деяние, не предвидело возможности наступления вредных последствий своего действия (бездействия), хотя должно было и могло их предвидеть.

Примеры совершения административного правонарушения по неосторожности, которая может проявляться как в форме самонадеянности, так и небрежности: нарушение правил дорожного движения или правил эксплуатации транспортного средства, повлекшее причинение легкого вреда здоровью потерпевшего (часть 1 статьи 12.24 КоАП РФ); нарушение требований пожарной безопасности, повлекшее возникновение пожара и уничтожение или повреждение чужого имущества либо причинение легкого или средней тяжести вреда здоровью человека (часть 6 статьи 20.4 КоАП РФ).

Следует отметить, что одни и те же административные правонарушения могут совершаться как с умышленной, так и с неосторожной формой вины в зависимости от субъективной психической оценки своего противоправного поведения и (или) возможности наступления его вредных последствий самим правонарушителем. В этой связи установление формы вины физического лица в совершении конкретного административного правонарушения, как правило, не имеет юридического значения для квалификации этого правонарушения по статье (части статьи) Особенной части КоАП РФ или закона субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях (об административной ответственности) и для выбора вида и размера (срока отбывания) административного наказания. Исключение составляют только случаи, когда в конструкции предусмотренных