Федерализм в современном публичном праве

Собрание трудов VI Международной научно-практической конференции

Ответственные редакторы
С. А. Авакьян, Э. О. Григорян,
В. В. Корольков

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.24

ББК 67.400

Ф32

Председатель редакционной коллегии:

Авакьян С. А., доктор юридических наук, заслуженный юрист РФ, заслуженный деятель науки РФ, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова.

Научный редактор:

Корольков В. В., кандидат юридических наук, аспирант кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова, глава Дискуссионного клуба федералистов.

Член редакционной коллегии:

Григорян Э. О., студентка магистратуры юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова.

Составитель:

Страхова И. А., студентка юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова.

Рецензенты:

Захаров А. А., кандидат философских наук, доцент кафедры теоретической и прикладной политологии факультета международных отношений, политологии и зарубежного регионоведения Российского государственного гуманитарного университета;

Румянцев О. Г., кандидат юридических наук, президент Фонда конституционных реформ, с 1990 по 1993 г. – народный депутат РФ, ответственный секретарь Конституционной комиссии СНД РФ, член Верховного Совета РФ, управляющий партнер ООО Консалтинговое агентство «РумянцевКонсалтинг».

Настоящее издание является собранием избранных трудов VI Международной конференции «Федерализм в современном публичном праве», прошедшей 7–17 ноября 2023 г. в Москве и Санкт-Петербурге. В конференции приняли участие 250 ученых из 63 научных и учебных заведений, из 121 предварительно отобранного доклада, озвученного на конференции, в настоящем собрании публикуется 74 статьи отечественных и зарубежных авторов на русском и английском языках.

Труды в собрании расположены в тематической последовательности секций конференции, посвященных тридцатилетию институтов федерализма и местного самоуправления в Конституции РФ 1993 г., истории и теории федерализма, фискальному федерализму и пространственному развитию, региональным интеграциям, сравнительному федерализму, а также федерализму в законодательстве и практике государственного строительства. Традиционно широкий охват, глубина раскрытия отдельных вопросов, как и география участников конференции, позволяют назвать данное собрание наиболее значимым отечественным изданием, специализирующимся на вопросах территориального устройства, а потому интересным широкому кругу читателей.

УДК 342.24

ББК 67.400

© Коллектив авторов, 2024

ВСТУПИТЕЛЬНОЕ СЛОВО

Сегодняшний день дает мало поводов для искренней радости: социальное напряжение, копящееся слишком долго, прорывается не только в виде вспышек вооруженных конфликтов по всему миру, но и сказывается на личных отношениях между людьми. Приближаясь к рубежу первой четверти двадцать первого столетия, мы чувствуем не только атомизацию в рамках отдельных социальных групп, которым мы принадлежим, но и многократный рост давления внутренней и внешней цензуры. И простое человеческое общение, и профессиональная коммуникация в настоящий момент сосредоточены скорее не на содержании и цели такого общения, а на том, чтобы ненароком не задеть чувств правящих меньшинств, на стороне которых вся мощь государственного принуждения и СМИ, способных сформировать любое мнение у любой аудитории. В текущих условиях эти страхи кажутся оправданными, однако мыслящим людям по всему миру необходимо, среди прочего, иметь внутреннюю опору для противодействия этим страхам. Одной из таких опор может быть искреннее и свободное от шор общение с коллегами, настроенными на конструктивное развитие нашей культуры вне зависимости от личных убеждений. В этом смысле стоит сказать, что у ставшей традиционной VI международной научно-практической конференции «Федерализм в современном публичном праве» за все годы ее существования получилось стать маленьким островком стабильности профессионального и личного общения. И 2023 год в этом смысле не стал исключением: на всех этапах конференции участники признавали, что благодаря этому масштабному форуму в России сформировался научный дискурс о федерализме, чего не могло бы произойти без искреннего и заинтересованного отношения к вопросу всех причастных лиц.

На этапе планирования конференции перед организаторами был поставлен целый ряд амбициозных задач содержательного характера, связанных прежде всего с увеличением экспертного участия в мероприятиях конференции. В сжатые сроки нужно было обеспечить не только привычный традиционным участникам конференции уровень дискуссии, но и принципиальным образом расширить географию участия, результатом чего стало проведение конференции в течение двух недель на площадке четырех вузов, расположенных в двух городах – Москве и Санкт-Петербурге. Такая расстановка приоритетов не могла не сказаться на том, что в каких-то мелочах неотвратимо возникнут проблемы. Таким образом, неформальным слоганом в узком кругу организаторов конференции стала фраза: «Лишь бы провести», однако в нее вкладывалось не равнодушие к общему детищу, а наоборот – желание не надорваться в попытке покорить новые вершины, сохраняя при этом уже занятое первенство. Взаимное уважение и чуткость к возникающим проблемам распространились с организаторов на экспертов и участников конференции, что также не могло не сказаться на качестве нашего общения.

Основа визуального ряда на конференции 2023 года должна была подчеркнуть ее «русскость» в условиях распространения отмены русской культуры в ряде государств мира. Изначально в этих целях планировалось использование картин авангардистов начала XX века, однако крайне скромный бюджет конференции не позволил нам легальным образом использовать понравившиеся изображения из-за авторских прав. Таким образом, руководствуясь организаторским кредо шестой конференции, в основу ее оформления легли русские народные узоры. Простота и изящество этих декоративных элементов были оценены участниками конференции как в России, так и за ее пределами.

Переходя от эмоциональных к научным итогам нашей конференции, стоит отметить ряд значимых количественных показателей, которые в сравнении с прошлыми годами знаменуют существенные качественные изменения. В конференции приняли участие более 250 ученых из 63 научных и учебных заведений, расположенных в 35 субъектах Российской Федерации и 10 иностранных государствах. На конференции был представлен 121 доклад, прошедший предварительный отбор, из которых лишь 74 прошли дополнительный отбор для публикации в настоящем собрании трудов. Работа конференции продолжалась две недели (7–17 ноября 2023 года) – очно с возможностью подключения по видеосвязи. Конференция впервые прошла в двух городах – Москве и Санкт-Петербурге, – что, надеюсь, также станет одной из добрых традиций нашего форума (особенно после личного знакомства с плеядой питерской школы коллег из других городов). Записи трансляции работы секций конференции доступны на канале «Федералист» на YouTube, их общий хронометраж превышает 34 часа, что в очередной раз подтверждает актуальность поднимаемых на конференции вопросов.

Программа работы конференции системно отражает эти вопросы:

1) панельная дискуссия на тему «Зачем изучать формы государства?»;

2) секция «30 лет Конституции России: итоги для федерализма и местного самоуправления»;

3) секция «История и теория федерализма»;

4) секция «Фискальный федерализм и пространственное развитие»;

5) секция «Региональные интеграции»;

6) секция «Сравнительный федерализм»;

7) секция «Федерализм в законодательстве и практике»;

8) форсайт-сессия «Федерализм и права человека».

Проведению конференции активно поспособствовали официальные партнеры VI международной научно-практической конференции «Федерализм в современном публичном праве», которых мы бы хотели особо поблагодарить: издательство «Проспект» и лично его генерального директора – Леонида Владимировича Рожникова; ООО «Румянцев и партнеры» и лично их руководителя – Олега Германовича Румянцева; компанию «КонсультантПлюс»; Межрегиональную ассоциацию конституционалистов и Московское отделение Ассоциации юристов России.

Отдельной благодарности заслуживают также уважаемые эксперты, принявшие участие в конференции с докладами и в качестве слушателей. В первую очередь, хотелось бы поблагодарить наших иностранных коллег: Харихара Бхаттачарью (Индия), Парну Гангулы (Индия), Кристиана Альтавиллу (Аргентина), Николаса Эрони (Австралия), Ренато Коста (Австралия), Сун Лэя (Китай), Алексу Николич (Сербия), Милицу Илич (Сербия), Кэролин Ли (Филиппины), Шахин Тейюб оглы Шукюрова (Азербайджан), Вадима Эдуардовича Ахеева (Великобритания), Елену Николаевну Батраеву (Австрия). В равной мере от лица организаторов и участников конференции мы благодарим отечественных экспертов, выступивших с докладами и принявших активное участие в дискуссии: Сурена Адибековича Авакьяна, Алексея Станиславовича Автономова, Ольгу Ивановну Баженову, Екатерину Сергеевну Баранову, Надежду Иосифовну Биюшкину, Наталью Александровну Богданову, Андрея Михайловича Будаева, Гаджи Дибирдадаевича Гаджиева, Елену Владимировну Гриценко, Сергея Алексеевича Денисова, Ксению Евгеньевну Довгань, Алексея Вячеславовича Должикова, Наталию Васильевну Дородонову, Игоря Геннадьевича Дудко, Андрея Александровича Захарова, Александра Михайловича Иванова, Екатерину Алексеевну Казьмину, Михаила Александровича Краснова, Валентина Викторовича Кудрявцева, Маргариту Валерьевну Кустову, Юлию Анатольевну Матафонову, Александра Александровича Меркуленко, Никиту Юрьевича Молчакова, Светлану Васильевну Нарутто, Марину Олеговну Окуневу, Светлану Васильевну Праскову, Инну Александровну Ракитскую, Олега Германовича Румянцева, Ольгу Сергеевну Рыбакову, Екатерину Владимировну Рябцеву, Федора Сергеевича Сосенкова, Марию Владимировну Старостенко, Ингу Анатольевну Старостину, Наталью Евгеньевну Таеву, Александру Алексеевну Троицкую, Елену Анатольевну Шапкину, Дмитрия Германовича Шустрова, Марка Львовича Энтина, Андрея Александровича Яника.

Отдельно за верность федералистской проблематике благодарим вовлеченных в работу конференции аспирантов и соискателей: Ивана Александровича Брикульского, Кирилла Витальевича Зотова, Олега Сергеевича Иванова, Романа Михайловича Иванова, Аяза Азатовича Камалова, Павла Александровича Клепинина, Дениса Олеговича Коновалова, Алиаскера Эльмановича Мамедова, Эмина Забил оглы Насирова, Максима Витальевича Пенизева, Карину Рашидовну Таюпову, Александра Алексеевича Шахова, Ольгу Сергеевну Шевченко.

Наконец, следует отметить, что уже шестой раз конференция была организована в рамках партнерства дискуссионного клуба федералистов с организациями обучающихся ведущих юридических вузов. Особо хочется поблагодарить представителей Студенческого научного общества Юридического факультета СПбГУ – Владислава Кравченко, Владимира Чернова, Егора Долженко; коллег из юридического клуба МГИМО – Алексея Старикова, Ивана Тупицына, Ивана Боровикова, Злату Егорову, Марью Любинскую; Авангард молодой науки и Ассоциацию студентов Университета имени О. Е. Кутафина – Кристину Воробьеву, Анастасию Курлову, Полину Миронову, Владимира Шишлова, Алесю Бычкову. Отдельной благодарности заслуживают и коллеги с Юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова: сотрудники кафедры конституционного и муниципального права – Елена Николаевна Маркова, Заира Мухтаровна Курбанова, Михаил Александрович Короткевич, Татьяна Михайловна Никулина; члены и активисты Студенческого совета и Научного студенческого общества – Эмма Григорян, Александра Лысенко, Антон Мартынов, Мария Костишина, Дарья Иванова, Анна Зельцер, Сергей Базолин, Григорий Чечулин, Ясмен Алышанова, Рашит Рахматуллин, София Рычкова. Также выражаем благодарность студентам-волонтерам, стоически вынесших все тяготы двухнедельной конференции и участвовавших в подготовке настоящего сборника: Ксении Алексеевой, Виктории Аргуновой, Полине Баданиной, Владиславу Безушкевичу, Вениамину Белякову, Валерию Буднику, Александру Букалову, Александре Васильевой, Элине Васильевой, Владиславу Выдумчику, Анастасии Гавриленко, Аминат Джамалудиновой, Роману Зайцеву, Максиму Звягинцеву, Ирине Ивановой, Ксении Ивановой, Яне Имаевой, Юлии Истамбаевой, Полине Каревой, Марии Квашенниковой, Полине Кичевой, Юлии Корниловой, Карине Корольковой, Екатерине Кузнецовой, Амирхану Кумукову, Дарье Лавреновой, Дарье Лисовской, Софье Литвишко, Даниилу Ляхову, Марии Майоровой, Эльдару Мамедову, Элен Маргарян, Артему Наумову, Олегу Овшинову, Даниилу Плешкову, Эстель Поповой, Алихану Пшибиеву, Надежде Раченковой, Елизавете Рыбниковой, Ирине Секретовой, Динаре Сидтиковой, Ирине Скорик, Валерию Сталеву, Ирине Степановой, Марии Стрепковой, Алине Сукач, Татьяне Титизян, Алсу Файзуллиной, Кристине Фокиной, Ольге Фроловой. Кроме того, благодарим Алису Зарицкую за психологическую поддержку. Отдельную особую благодарность выражаем художнику Анель Аутеновне Сабетбековой, подготовившей прекрасное оформление конференции и украсившей настоящее издание собрания трудов.

В настоящем собрании публикуются русско- и англоязычные труды участников конференции, прошедшие отбор по критериям относимости, актуальности, научной новизны, качества научно-юридического лексикона и оформления, оригинальности (не менее 70%). К публикации были допущены также и материалы, авторы которых по каким-то причинам не смогли выступить на конференции, но своевременно предоставили свои труды в редакционную коллегию.

Шестая конференция показала, что за эти годы у ее участников получилось не только полноценно интегрироваться в общемировой научный дискурс о федерализме, но и попутно достичь многих значимых целей. Так, в этом году стало очевидно, что на площадке конференции вырастает целое поколение молодых ученых: на основе докладов, сделанных на ноябрьской конференции в разные годы, студентами пишутся курсовые и дипломные работы, многие коллеги продолжают заниматься интересующими их проблемами, поступив в магистратуру и аспирантуру, а «старички» конференции, начинавшие участвовать в ней как студенты, уже начали свою преподавательскую карьеру. Подобные дифирамбы могли бы показаться абстрактными, если бы не личный опыт: так, автор этих строк, приступая к редактуре настоящего собрания, одновременно проходил через процедуру защиты кандидатской диссертации, работа над которой была бы далека от завершения без ноябрьской конференции. При этом я уверен, что в ближайшие годы нас ждет каскад новых прогрессивных диссертационных и дипломных исследований, подготовленных участниками конференции «Федерализм в современном публичном праве». Постановка проблем и выбор тем молодыми учеными не может не вызывать радости и даже товарищеской зависти за их оригинальность, актуальность и глубину – чтобы в этом убедиться достаточно взглянуть на оглавление настоящего собрания. Трудно представить, чтобы подобное издание, в котором на равных публикуются статьи и исследователей мирового уровня, и начинающих ученых, было возможно в нашей стране пять-шесть лет назад. Конференция, безусловно посодействовала этому развитию, но оно было бы немыслимо, если бы не упорный многолетний труд ученых и их верность выбранной ими сфере научных исследований. Отдельно следует и порадоваться за аналогичные успехи коллег, чья сфера профессиональных или научных интересов не связана с федерализмом напрямую: участие таких коллег из года в год является высшим проявлением интереса к обсуждаемым проблемам, добавляет остроты дискуссии, а также в очередной раз подтверждает актуальность всякой познавательной деятельности.

Наблюдая за общением таких разных людей, живущих в разных странах, имеющих различные взгляды, культуру и интересы, и сознавая продуктивность такого общения, нельзя не признать, что наша конференция из «“Вудстока” почитателей публичного права» стала пристанищем для пытливых умов со всего мира. Зная, что на этой конференции можно быть не только услышанным, но и понятым, все причастные конференции люди возвращаются на ее поля как в гости к доброму другу или в родной дом. Такое положение вещей не может не радовать организаторов конференции, но вместе с тем возлагает на нас дополнительную ответственность за сохранение этой площадки в качестве нашего коллективного интеллектуального достояния.

Вадим Владимирович Корольков
Глава дискуссионного клуба федералистов

PREFACE

Today offers little cause for genuine joy: social tensions that have been building up for too long are breaking out not only in the form of outbreaks of armed conflict around the world, but also affecting personal relationships between people. As we approach the turn of the first quarter of the twenty-first century, we feel not only atomisation within the individual social groups to which we belong, but also a manifold increase in the pressure of internal and external censorship. Both ordinary human communication and professional communication are now focussed not on the content and purpose of such communication, but rather on avoiding inadvertently hurting the feelings of the ruling minorities, who have the full force of state coercion and the mass media on their side, capable of forming any opinion in any audience. In the current climate, these fears seem justified, but thinking people around the world need, among other things, an inner support to counter these fears. One such pillar may be sincere and open-minded communication with colleagues who are committed to the constructive development of our culture, regardless of personal beliefs. In this sense, it is worth saying that the VI International Scientific and Practical Conference “Federalism in contemporary public law”, which has become a tradition, has managed to become a small island of stability for professional and personal dialogue over all the years of its existence. The year 2023 was no exception in this sense: at all stages of the conference participants recognised that thanks to this large-scale forum, a scientific discourse on federalism was formed in Russia, which could not have happened without a sincere and interested attitude to the issue by all those involved.

At the planning stage of the conference, the organisers were faced with a number of ambitious substantive tasks, primarily related to increasing expert participation in the conference events. In a short period of time, it was necessary not only to ensure the level of discussion familiar to traditional conference participants, but also to fundamentally expand the geography of participation, which resulted in the conference being held for a fortnight at four universities located in two cities — Moscow and St. Petersburg. Such prioritisation could not but affect the fact that in some small things problems would inevitably arise. Thus, the informal slogan in the narrow circle of conference organisers was the phrase: “Just to hold”, but it was not indifference to the common brainchild, but on the contrary — the desire not to work up a sweat in an attempt to conquer new heights, while maintaining the already occupied primacy. Mutual respect and sensitivity to arising problems spread from the organisers to the experts and conference participants, which could not but affect the quality of our communication.

The basis of the visual series at the 2023 conference was to emphasise its “Russianness” in the context of the spread of the abolition of Russian culture in a number of countries around the world. Initially it was planned to use paintings by avant-garde artists of the early 20th century for this purpose, but the extremely modest budget of the conference did not allow us to legally use the images we liked because of copyright. Thus, guided by the organisational credo of the sixth conference, Russian folk patterns formed the basis of its design. The simplicity and elegance of these decorative elements were appreciated by the conference participants both in Russia and abroad.

Moving from emotional to scientific results of our conference, it is worth noting a number of significant quantitative indicators, which in comparison with previous years mark significant qualitative changes. The conference was attended by more than 250 scientists from 63 scientific and educational institutions located in 35 subjects of the Russian Federation and 10 foreign countries. 121 papers were presented at the conference, which passed the preliminary selection, of which only 74 were further selected for publication in this Proceedings. The conference lasted two weeks (7–17 November 2023) — face-to-face with the possibility to connect via video link. For the first time the conference was held in two cities — Moscow and St. Petersburg — which, I hope, will also become one of the good traditions of our forum (especially after personal acquaintance with the pleiad of St. Petersburg school colleagues from other cities). Recordings of the conference sections are available on the Federalist channel on YouTube, their total timekeeping exceeds 34 hours, which once again confirms the relevance of the issues raised at the conference.

The conference programme systematically reflects these sessions:

1) panel discussion “Why do we need to research the forms of the state?”;

2) session “30 Years of the Constitution of the Russian Federation: Outcomes for Federalism and Local Self-Governance”;

3) session “History and Theory of Federalism”;

4) session “Fiscal federalism and Spatial Development”;

5) session “Regional Integrations”;

6) session “Comparative Federalism”;

7) session “Federalism in Law and Practice”;

8) foresight-session: “Federalism and Human Rights”.

The official partners of the VI International Scientific and Practical Conference “Federalism in contemporary public law” actively contributed to the conference, to whom we would like to especially thank: publishing house “Prospect” and personally its General Director – Leonid Rozhnikov; LLC “Rumyantsev and Partners” and personally their head – Oleg Rumyantsev; company “ConsultantPlus”; Interregional Association of Constitutionalists and Moscow branch of the Association of Lawyers of Russia.

The distinguished experts who took part in the conference with reports and as listeners also deserve special thanks. First of all, we would like to thank our foreign colleagues: Harihar Bhattacharya (India), Parna Ganguly (India), Christian Altavilla (Argentina), Nicholas Aroney (Australia), Renato Costa (Australia), Sun Lei (China), Aleksa Nikolić (Serbia), Milica Ilić (Serbia), Carolyn Lee (Philippines), Shahin Teyub oglu Shukurov (Azerbaijan), Vadim Akheev (United Kingdom), Elena Batrayeva (Austria).

On behalf of the conference organisers and participants, we equally thank the Russian experts who made presentations and took an active part in the discussion: Suren Adibekovich Avakyan, Alexei Stanislavovich Avtonomov, Olga Ivanovna Bazhenova, Ekaterina Sergeevna Baranova, Nadezhda Iosifovna Biyushkina, Natalia Alexandrovna Bogdanova, Andrey Mikhailovich Budaev, Gadzhi Dibirdaevich Gadzhiev, Elena Vladimirovna Gritsenko, Sergey Alexeevich Denisov, Ksenia Evgenyevna Dovgan, Alexei Vyacheslavovich Dolzhikov, Natalia Vasilyevna Dorodonova, Igor Gennadyevich Dudko, Andrey Aleksandrovich Zakharov, Alexander Mikhailovich Ivanov, Ekaterina Alexeyevna Kazmina, Mikhail Aleksandrovich Krasnov, Valentin Viktorovich Kudryavtsev, Margarita Valeryevna Kustova, Yulia Anatolievna Matafonova, Alexander Aleksandrovich Merkulenko, Nikita Yuryevich Molchakov, Svetlana Vasilievna Narutto, Marina Olegovna Okuneva, Svetlana Vasilievna Praskova, Inna Aleksandrovna Rakitskaya, Oleg Germanovich Rumyantsev, Olga Sergeevna Rybakova, Ekaterina Vladimirovna Ryabtseva, Fedor Sergeevich Sosenkov, Maria Vladimirovna Starostenko, Inga Anatolyevna Starostina, Natalia Evgenyevna Taeva, Alexandra Alekseevna Troitskaya, Elena Anatolyevna Shapkina, Dmitry Germanovich Shustrov, Mark Lvovich Entin, Andrey Alexandrovich Yanik.

We would like to thank the postgraduate students involved in the conference for their dedication to federalist issues: Ivan Alexandrovich Brikulsky, Kirill Vitalievich Zotov, Oleg Sergeyevich Ivanov, Roman Mikhailovich Ivanov, Ayaz Azatovich Kamalov, Pavel Alexandrovich Klepinin, Denis Olegovich Konovalov, Aliasker Elmanovich Mamedov, Emin Zabil oglu Nasirov, Maxim Vitalievich Penizev, Karina Rashidovna Tayupova, Alexander Alekseevich Shakhov, Olga Sergeevna Shevchenko.

Finally, it should be noted that for the sixth time the conference was organised as part of the partnership between the Federalist Discussion Club and student organisations of leading law schools. We would especially like to thank the representatives of the Student Scientific Society of the Faculty of Law of St. Petersburg State University – Vladislav Kravchenko, Vladimir Chernov, Egor Dolzhenko; colleagues from the MGIMO Law Club – Alexei Starikov, Ivan Tupitsyn, Ivan Borovikov, Zlata Egorova, Marya Lyubinskaya; the Vanguard of Young Science and the Association of Students of O. E. Kutafin University – Christina Vorobyeva, Anastasia Kurlova, Polina Mironova, Vladimir Shishlova, Alesya Bychkova. Colleagues from the Faculty of Law of the Lomonosov Moscow State University deserve special thanks: Elena Nikolaevna Markova, Zaira Mukhtarovna Kurbanova, Mikhail Aleksandrovich Korotkevich, Tatiana Mikhailovna Nikulina, members and activists of the Student Council and Scientific Student Society – Emma Grigorian, Alexandra Lysenko, Anton Martynov, Maria Kostishina, Daria Ivanova, Anna Zeltzer, Sergey Bazolin, Grigory Chechulin, Yasmen Alyshanova, Rashit Rakhmatullin, Sofia Rychkova. We also express our gratitude to the student volunteers who stoically endured all the hardships of the two-week conference and participated in the preparation of this Proceedings: Ksenia Alekseeva, Victoria Argunova, Polina Badanina, Vladislav Bezushkevich, Veniamin Belyakov, Valery Budnik, Alexander Bukalov, Alexandra Vasilieva, Elina Vasilieva, Vladislav Vydumchik, Anastasia Gavrilenko, Aminat Dzhamaludinova, Roman Zaitsev, Maxim Zvyagintsev, Irina Ivanova, Ksenia Ivanova, Yana Imaeva, Yulia Istambaeva, Polina Kareva, Maria Kvashennikova, Polina Kicheva, Yulia Kornilova, Karina Korolkova, Ekaterina Kuznetsova, Amirkhan Kumukov, Daria Lavrenova, Daria Lisovskaya, Sofia Litvishko, Daniil Lyakhov, Maria Mayorova, Eldar Mamedov, Elen Margarian, Artem Naumov, Oleg Ovshinov, Daniil Pleshkov, Estelle Popova, Alikhan Pshibiyev, Nadezhda Rachenkova, Elizaveta Rybnikova, Irina Sekretova, Dinara Sidtikova, Irina Skorik, Valery Stalev, Irina Stepanova, Maria Strepkova, Alina Sukach, Tatiana Titizyan, Alsu Faizullina, Kristina Fokina, Olga Frolova. In addition, we would like to thank Alice Zaritskaya for her psychological support. Special thanks go to the artist Anel Autenovna Sabetbekova, who prepared a beautiful design of the conference and decorated the present edition of the Proceedings.

This Proceedings publishes Russian- and English-language papers of the conference participants that were selected according to the criteria of relevance, topicality, scientific novelty, quality of scientific and legal vocabulary and design, and originality (at least 70%). Materials whose authors, for some reason, were not able to speak at the conference, but submitted their works to the editorial board in time, were also admitted for publication.

The sixth conference showed that over the years its participants have managed not only to fully integrate into the global scientific discourse on federalism, but also to achieve many significant goals. This year, for example, it became obvious that a whole generation of young scholars is growing up on the conference platform: students are writing term papers and diploma theses based on the presentations made at the November conference in different years, many colleagues continue to work on the problems they are interested in, having entered master’s and postgraduate programmes, and the “old-timers” of the conference, who began their participation as students, have already started their teaching careers. Such dithyrambs might seem abstract if it were not for personal experience: for example, the author of these lines, while beginning to edit this Proceedings, was simultaneously going through the procedure of defending his PhD thesis, the work on which would have been far from complete without the November conference. At the same time, I am sure that in the coming years we will see a cascade of new progressive dissertation and thesis research prepared by the participants of the “Federalism in contemporary public law”. The setting of problems and the choice of topics by young scholars cannot but cause joy and even comradely envy for their originality, relevance and depth — to be convinced of this it is enough to look at the table of contents of this Proceedings. It is hard to imagine that such a publication, which publishes articles by world-class researchers and novice scientists on an equal footing, was possible in our country five or six years ago. The conference certainly contributed to this development, but it would have been unthinkable if not for the hard work of scientists over many years and their loyalty to their chosen field of scientific research. We should also rejoice for similar successes of colleagues whose professional or scientific interests are not directly related to federalism: the participation of such colleagues from year to year is the highest manifestation of interest in the problems discussed, adds spice to the discussion, and once again confirms the relevance of any cognitive activity.

Observing the interaction of such different people, living in different countries, with different views, cultures and interests, and being aware of the productivity of such communication, one cannot but recognise that our conference from the “Woodstock” of public law devotees has become a haven for inquisitive minds from all over the world. Knowing that at this conference one can be not only heard but also understood, all the people involved in the conference return to its fields as to a good friend or home. This state of affairs cannot but please the organisers of the conference, but at the same time it places an additional responsibility on us to preserve this platform as our collective intellectual patrimony.

Vadim Korolkov
Head of the Federalist Discussion Club

СЕКЦИЯ «30 ЛЕТ КОНСТИТУЦИИ РОССИИ: ИТОГИ ДЛЯ ФЕДЕРАЛИЗМА И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ»

Пенизев Максим Витальевич
Аспирант кафедры конституционного, административного
и муниципального права Сибирского федерального университета,
Красноярск, Красноярский Край, Россия
maksim-penizev@yandex.ru

Местное самоуправление и Конституция Российской Федерации: итоги 30 лет и перспективы развития в единой системе публичной власти

Maxim Penizev
PhD-student of the Department of constitutional,
administrative and municipal law,
Siberian Federal University,
Krasnoyarsk, Krasnoyarsk Krai, Russia
maksim-penizev@yandex.ru

Local Self-Governance and the Constitution of the Russian Federation: 30 Years of Results and Prospects of Development in the Unified System of Public Power

Аннотация: В последние три десятилетия в России наблюдались значительные изменения в законодательном регулировании различных конституционно-правовых институтов: федерализма, парламентаризма, прав и свобод граждан, а также в области местного самоуправления. За этот немалый срок местное самоуправление стало главным инструментом для организации и реализации различных программ и проектов на местном, а также региональном уровнях. Но также в этот период и даже сегодня местное самоуправление в России продолжает сталкиваться с многочисленными вызовами – от проблем ограниченности финансирования, разграничения полномочий, до кадрового голода, а исходя из последних реформаторских предложений даже ставится вопрос о самой сущности местного самоуправления как самостоятельной формы власти. Цель данной научной статьи рассмотреть ключевые тенденции и изменения, произошедшие в сфере местного самоуправления в России за последние три десятилетия, оценить влияние этих изменений на развитие общества, определить достижения и проблемы, а также выделить перспективы для дальнейшего развития местного самоуправления, высказать предложения для дальнейшего совершенствования системы местного самоуправления в России.

Ключевые слова: местное самоуправление, органы местного самоуправления, самоуправление, публичная власть, конституция, реформа местного самоуправления.

Abstract: In the last three decades in Russia there have been significant changes in the legislative regulation of various constitutional and legal institutions: federalism, parliamentarism, the rights and freedoms of citizens, as well as in the field of local self-government. Over this considerable period, local self-government has become the main tool for organizing and implementing various programs and projects at the local and regional levels. But also during this period and even today, local self-government in Russia continues to face numerous challenges — from problems of limited funding, delimitation of powers, to personnel shortages. The future reform of local self-government raises the question of the very essence of local government as an independent form of government. The purpose of this scientific article is to consider the key trends and changes that have occurred in the field of local self-government in Russia over the past three decades, to assess the impact of these changes on the development of society, to identify achievements and problems, as well as to highlight prospects for the further development of local self-government, and to make proposals for further improvement. local government systems in Russia.

Keywords: local government, local government, self-government, public authority, constitution, local government reform.

Наряду с Конституцией Российской Федерации в 2023 году отмечает свое 30-тилетие также и заложенный ею институт местного самоуправления. Вместе с тем, в новое десятилетие местное самоуправление входит с грузом накопившихся проблем, а также неопределенностью своего будущего, причем перспективы местного самоуправления большинством исследователей не оцениваются оптимистично. Например, Е. С. Шугрина указывает, что сейчас вся система публичной власти находится в сложном правовом периоде своего развития – часть этой системы уже получила новые правила, которые оказывают влияние в том числе и на другую часть системы, которая все еще живет в старых правилах, что неминуемо вызывает коллизии и конкуренцию норм, при которых выбор в пользу местного самоуправления будет скорее исключением, чем правилом¹. Но даже отбросив то, что в период законодательной неопределенности интересы местного самоуправления не стоят на первом месте, то каким видит законодатель будущее местного самоуправления представляя Законопроект № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» (далее – Законопроект № 40361-8)², также не внушает оптимизма.

Прежде всего, окинув взглядом эти 30 лет развития местного самоуправления, можно сказать, что в каком-то смысле этот важнейший институт попал в петлю самоповторений законодателя. Это становится очевидным, если взглянуть на то, каким образом трансформировалось отечественное местное самоуправление за этот период времени. По оценкам исследователей за последние тридцать лет концепция местного самоуправления глобально менялась около пяти раз³, включая как периоды относительной демократизации местного самоуправления, так и периоды централизации, последний из которых мы наблюдаем воочию сегодня. Сегодня предлагается перейти от многоуровневой системы местного самоуправления к одноуровневой, и это происходит не впервые. Ранее также обозначались попытки создать одноуровневую систему местного самоуправления.

И хотя действующий Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»⁴ (далее – Закон о местном самоуправлении) формально был принят двадцать лет назад, тем не менее о правовой стабильности местное самоуправление все еще может только мечтать. Так за эти двадцать лет, количество федеральных законов, которыми вносились изменения и поправки в Закон о местном самоуправлении достигло практически двухсот, что говорит о том, что в среднем на каждый год существования этого закона приходится шесть-семь федеральных законов его изменяющих, а в отдельные периоды количество изменений было заоблачным. Анализируя изменения, внесенные в Закон о местном самоуправлении в 2018–2019 гг. (за это время было принято 16 федеральных законов), А. А. Приймак указывает, что динамичность законодательства в вопросах организации местной публичной власти позволяет оперативно вносить изменения с целью устранения выявленных несоответствий нормативно-правовых актов, их дублирования или противоречия, что положительно сказывается на правовом регулировании институтов местной власти и на жизнеустройстве муниципальных образований в целом⁵. Однако у столь высокой интенсивности изменений законодательства о местном самоуправлении безусловно есть и обратная сторона. По утверждению А. Р. Лаврентьева, Закон о местном самоуправлении превратился в «лоскутное одеяло» и исчерпал резервы как статутный закон для организации муниципального уровня публичного управления⁶. И мы склонны согласиться с данной позицией, более того следует отметить, что построение эффективно действующего института местного самоуправления не является возможным с практической точки зрения, в условиях, когда ключевой для отрасли Законом о местном самоуправлении постоянно «лихорадит» от тех или иных поправок.

Представляется, что столь высокая изменчивость Закона о местном самоуправлении обусловлена отсутствием сформированного образа будущего этого самого конституционно-правового института. Анализируя его развитие, нельзя не отметить, сколь мало внимание уделено Основным законом государства этому важнейшему институту. Конституция Российской Федерации дает максимально общие и обтекаемые характеристики местного самоуправления. Даже после внесенных Законом РФ о поправке к Конституции Российской Федерации от 14.03.2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» изменений конституционной ясности в положении местного самоуправления в России не прибавилось, а даже наоборот стало меньше. Как отмечает Е. В. Гриценко, несмотря на заглавие законопроекта вопросы федерализма и местного самоуправления не стали предметом широкой общественной или экспертной дискуссии⁷. Более того, нововведения в статьи о местном самоуправлении вместо решения существующих проблем сделали их еще более острыми. В частности, особое внимание уделяется исследователями на поиски баланса между изначально закрепленным в Конституции Российской Федерации принципом самостоятельности местного самоуправления (ст. 12) и принципом единства системы публичной власти, в которую включаются и органы местного самоуправления (ч. 3 ст. 132)⁸.

Можно понять и принять позицию авторов Конституции Российской Федерации 1993 года, когда принцип самостоятельности органов местного самоуправления уже по своей природе предполагал максимально ограниченное влияние органов государственной власти на местное самоуправление, этому соответствовало и весьма ограниченное упоминание в Конституции Российской Федерации вопросов, которые касались бы организации местной власти. Вероятно предполагалось, что местное самоуправление руководствуясь общими принципами, которые закрепляются федеральным законом должно было бы развиваться самостоятельно. Вместе с тем сегодня, когда местное самоуправление, очевидно, должно отказаться от части своей самостоятельности в пользу нововведенного принципа единства системы публичной власти, представляется, что ограниченное конституционное регулирование как института местного самоуправления, так и принципов функционирования единой системы публичной власти выглядят не отвечающими тем вызовам и целям, ради которых в Конституции Российской Федерации закреплены эти явления и их взаимоотношения. Так, непосредственно местному самоуправлению во всей Конституции Российской Федерации посвящено всего четыре статьи 12, 131, 132 и 133, общее содержание которых хотя и закрепляет ряд важнейших положений для этого института, тем не менее слишком абстрактные формулировки Конституции Российской Федерации не оставляют местному самоуправлению шансов на то, чтобы добиться непосредственного применения в ординарных судебных инстанциях норм Конституции Российской Федерации в различных спорах связанных с реализацией полномочий различными уровнями публичной власти.

Яркой иллюстрацией этого стало Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30.05.2023 г. № 27-П⁹, которым признаны несоответствующими Конституции Российской Федерации отдельные положения целого ряда федеральных законов, а также Правил обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 12.11.2016 г. № 1156¹⁰. По какой-то причине в этом случае (а также во многих других) судебной системе при отправлении правосудия было неочевидно, что органы местного самоуправления не могут нести ответственность не только за земли, государственная собственность на которые не разграничена, но тем более за содержание земель федеральной собственности, если напрямую эти полномочия не закреплены за местным самоуправлением. Пониманию этого не способствовало даже ранее вынесенное Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 26.04.2016 г. № 13-П¹¹, в котором была высказана во многом аналогичная позиция относительно земель лесного фонда. В результате восполнять проблемы функционирования органов публичной власти в казалось бы единой системе, которая, как указывает статья 2 Федерального закона от 08.12.2020 г. № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации»¹², основана на основе принципов согласованного функционирования и устанавливаемого на основании Конституции Российской Федерации и в соответствии с законодательством организационно-правового, функционального и финансово-бюджетного взаимодействия, приходится Конституционному Суду Российской Федерации.

Тем более абстрактные формулировки Конституции Российской Федерации относительно местного самоуправления предоставляют федеральному законодателю весьма широкое пространство усмотрения. Как неоднократно отмечалось различными исследователями¹³, и подтверждается официальными статистическими данными, ключевой проблемой для местного самоуправления является недофинансированность его полномочий. Как демонстрируют данные Министерства финансов Российской Федерации (далее – Минфин РФ) в России более 95% муниципальных образований (МО) являются не самодостаточными в финансовом плане, получают дотации из бюджетов более высокого уровня, при этом из всего многообразия муниципальных образований, данная тенденция наблюдается в последние 2021–2022 гг.¹⁴ По данным Минфина РФ в 2021 году только 889 муниципалитетов не получали какие-либо дотации (из них: 518 сельские поселения, 180 городских поселений, 142 внутригородских муниципальных образований городов федерального значения, 35 городских округов и 14 муниципальных районов). При этом большинство местных бюджетов не отличается высокой финансовой самостоятельностью: у более чем 50% муниципальных образований объем дотаций (в том числе замененных дополнительными нормативам отчислений) превышает 20% собственных доходов. Аналогичные выводы были получены и в 2022 году, точно так же, как и годом ранее более 50% муниципальных образований объем дотаций (в т.ч. замененных доп. нормативам отчислений) превышает 20% собственных доходов. Представляется, что такие неутешительные результаты финансовой зависимости местного самоуправления от федерального регионального уровня власти складываются ввиду изначального проблемного устройства финансово-бюджетной системы в России.

И ответ почему так произошло вполне очевиден: за 20 лет существования Закона о местном самоуправлении количество вопросов местного значения выросло более чем в два раза для городских поселений разрослась с 22 до более чем 40. При этом практически каждый федеральный закон вносящий изменения в основополагающие для местного самоуправления положения законодательства соответствовал по своему посылу недавней инициативе Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, которое предлагая ввести для местного самоуправления новые вопросы местного значения по выявлению и ликвидации несанкционированных свалок отходов на землях, находящихся в муниципальной собственности, а также на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, находящихся в границах территории муниципального образования, указывает в пояснительной записке к законопроекту, что «Принятие данного нормативного акта не потребует дополнительных затрат федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований»¹⁵. И это без учета того, что практически содержание каждого вопроса местного значения с перечислением полномочий, которые необходимо реализовывать органам местного самоуправления. Комитет Государственной Думы по региональной политике и местному самоуправлению, проводя анализ правового регулирования в сфере местного самоуправления пришел к выводу, что за органами местного самоуправления закреплены не менее чем 1766 полномочий, которые разобщены в 178 законах¹⁶. Даже без изменения Закона о местном самоуправлении практически ничто не ограничивает законодателя в его стремлении закрепить за местным самоуправлением новое полномочие, приписав его к уже существующим вопросам местного значения, большая часть которых сформулирована абстрактами терминами – «участие», «организация», «содействие».

На наш взгляд, в контексте общемировых тенденций к «конституционализации права», в том числе законодательства в сфере местного самоуправления¹⁷, объема накопившихся хронических проблем, с которым сталкивается местное самоуправление, этот институт заслуживает куда более значимого места в системе конституционного права Российской Федерации. Следовательно, для обеспечения эффективного и самодостаточного развития местного самоуправления нуждаются в конкретизации конституционные принципы, регулирующие сферу местного самоуправления, а также требуется расширение перечня конституционных гарантий для местного самоуправления, и даже введение новых принципов¹⁸. Безусловно конкретный перечень таких новых принципов и гарантий для местного самоуправления подлежит широкой научной дискуссии, а также обсуждению на уровне самих муниципальных образований. Так, когда мы говорим о единстве системы публичной власти нельзя не отметить, что «единство» оказывается весьма односторонним, так, федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации формируется исходя из целей и задач стоящих перед органами государственной власти без какого-либо участия муниципального сообщества, что ярко продемонстрировала негативная реакция экспертного и муниципального сообщества на Законопроект № 40361-8, который разрабатывался узким кругом законотворцев без привлечения профильных специалистов.

С учетом необходимости обеспечить реальное единство системы публичной власти, представляется необходимым создать механизмы обратной связи и взаимодействия между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Так, в целях гармонизации отношений между государственными органами и местным самоуправлением, выработки единой государственной политики в сфере местного самоуправления, полагаем целесообразным создание специального государственного органа, например, Министерства местного самоуправления, которое взяло бы на себя эти вопросы, а также обеспечивало бы учет мнения местных властей и населения при реализации тех или иных государственных перестроек системы местного самоуправления.

Также является важной задачей обеспечение обязательности учета на федеральном и региональном уровнях мнения представителей местного самоуправления при подготовке законодательных изменений, влияющих на вопросы, отнесенных к компетенции местного самоуправления. Обязательность учета мнения муниципальных образований должна быть обеспечена и при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Данное предложение неминуемо сталкивается с проблемой того, как обеспечить возможность высказаться более чем 18 тысячам муниципальных образований. Безусловно при таких масштабах непосредственный опрос представителей каждого муниципального образования невозможен, но здесь смогут вступить в дело советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации, Всероссийская ассоциация развития местного самоуправления, Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, а также иные объединения муниципальных образований.

Кроме введения в законодательство новых принципов и гарантий, необходимо создать механизмы для запуска работы уже существующих механизмов защиты местного самоуправления, например, нуждается в законодательном закреплении и описании процедура реализации закрепленного статьей 133 Конституции Российской Федерации права местного самоуправления на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате выполнения органами местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти публичных функций. Отсутствие законодательно установленных процедур для реализации этого права приводит к тому, что в ряде случаев разрешение этого вопроса приходится передавать в судебные инстанции¹⁹, с соответствующими временными затратами для органов местного самоуправления, помимо того, что для достижения успеха при судебных спорах с органами государственной власти местному самоуправлению не обойтись без соответствующих специалистов.

В целях решения вопроса финансовой обеспеченности полномочий местного самоуправления неминуемо встает вопрос о необходимости проведения аудита уже закрепленных за местным самоуправлением вопросов местного значения, проведение экономически обоснованных расчетов расходов, которые необходимы для эффективной реализации каждого из них, а также создание барьерного механизма, который бы ограничивал возможности законодателя вводить для муниципалитетов новые вопросы местного значения или полномочия без их финансового обеспечения.

В заключении видится необходимым поднять вопрос о том, каким именно образом была бы возможна реализация данных предложений. Представляется, что с учетом тенденции изменчивости действующего Закона о местном самоуправлении необходимо использовать механизмы, которые предоставили бы местному самоуправлению большую стабильность. Идеальным вариантом было бы расширение главы 8 Конституции Российской Федерации, чтобы предусмотреть для муниципальных образований новые гарантии и механизмы, стабильность которых бы обеспечивалась сложностью внесения поправок в Основной закон. Так, например, весьма широкий перечень гарантий для местного самоуправления предусматривается в Конституции Индии, а в приложениях к ней закреплен перечень вопросов местного значения для муниципальных образований²⁰. Вместе с тем, для отечественной Конституции не характерно досконально описывать те или иные процессы и явления правовой действительности, особенно принимая во внимание существование такой формы развития конституционных идей, как федеральные конституционные законы. Представляется, что местное самоуправление как одна из основ конституционного строя действительно заслуживает повышения правового статуса своего правового регулирования на уровне федерального конституционного закона. Избрание такой формы регулирования сферы местного самоуправлении будет призвано обеспечить более высокую стабильность законодательства о местном самоуправлении, не допустить постоянных поправок и превращения нового закона в очередное «лоскутное одеяло», а также сделать более ответственным сам подход к внесению изменений в регулирование столь важной сферы ввиду более сложной процедуры его принятия.

Демина Людмила Андреевна,
Огнева Софья Андреевна
Студентки Юридического института
Томского государственного университета,
Томск, Томская область, Россия
la-demina@mail.ru
ognewa.son@yandex.ru

Влияние решений Конституционного Суда Российской Федерации на развитие института местного самоуправления в России

Lyudmila Demina,
Sofya Ogneva
Students of the Law Institute,
Tomsk State University,
Tomsk, Tomsk Oblast, Russia
la-demina@mail.ru
ognewa.son@yandex.ru

Influence of Decisions of the Constitutional Court of the Russian Federation for the Development of the Institute of Local Self-Government in Russia

Аннотация: Конституция Российской Федерации 1993 года заложила основные тенденции развития местного самоуправления. Конституционный Суд Российской Федерации играет важную роль защите конституционного права на осуществление местного самоуправления. Решения Конституционного Суда Российской Федерации выполняют важнейшие функции в формировании и развитии института местного самоуправления посредством его полномочий по уточнению положений федеральных законов, а также устранения коллизии, возникающих между нормативными актами. В статье рассмотрены формы непосредственного влияния практики Конституционного Суда Российской Федерации на развитие и функционирование местного самоуправления в России. На основе правовых позиций Конституционного Суда были проанализированы основные проблемы, возникающие в процессе реализации конституционных прав в сфере местного самоуправления.

Ключевые слова: местное самоуправление, защита прав, Конституционный Суд Российской Федерации, население, муниципальное образование, конституционное правосудие, правоприменительная практика.

Abstract: The Constitution of the Russian Federation of 1993 laid down the main trends in the development of local self-government. The Constitutional Court of the Russian Federation plays an important role in protecting the constitutional right to exercise local self-government. The decisions of the Constitutional Court of the Russian Federation fulfil crucial functions in the formation and development of the institution of local self-government through its power to clarify the provisions of federal laws, as well as to eliminate conflicts arising between normative acts. This article considers the forms of direct influence of the practice of the Constitutional Court of the Russian Federation on the development and functioning of local self-government in Russia. Based on the legal positions of the Constitutional Court, the main problems arising in the process of implementing constitutional rights in the field of local self-government were analyzed.

Keywords: local self-government, protection of rights, the constitutional Court of the Russian Federation, population, municipality, constitutional justice, law enforcement Practice.

Значение Конституционного Суда Российской Федерации как органа конституционного правосудия обуславливается действием части 1 статьи 125 Конституции Российской Федерации, согласно которой Конституционный Суд РФ – высший судебный орган конституционного контроля, который осуществляет судебную власть самостоятельно и независимо посредством конституционного судопроизводства. Стоит отметить, что в настоящее время роль правовых позиций Конституционного Суда РФ имеет немаловажное значение, так как Конституционный Суд РФ наделен правом официального толкования Конституции РФ, а также каузального толкования по запросам судов или жалобам граждан на нарушение их конституционных прав и свобод²¹. Толкование Конституции РФ является центральной сферой деятельности Конституционного Суда РФ, а его правовые позиции имеют одинаково обязательную силу, как для законодателя, так и для правоприменителя. Особенностью правовых позиций Конституционного Суда РФ является то, что они вступают в силу сразу после их обнародования и не подлежат обжалованию. Конституционный Суд РФ защищает конституционные права и свободы человека и гражданина, в том числе в сфере осуществления местного самоуправления. В частности, Н. С. Бондарь справедливо указывает, что Конституция РФ представляет собой мерило, критерий оценки системы норм и институтов муниципального права в плане их соответствия высшим идеалам, получившим конституционное признание²². Также Н. В. Витрук отмечает, что обязательность решений и правовых позиций Конституционного Суда РФ означает их непререкаемость, которая обуславливается их юридической силой, приравненной к юридической силе самой Конституции РФ²³.

Конституционный Суд РФ в своих постановлениях неоднократно указывал на особую роль местного самоуправления в системе народовластия. Местное самоуправление, представляющее собой признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ территориальную самоорганизацию населения, призвано обеспечивать гражданам самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения²⁴. Как подчеркивает в своих решениях Конституционный Суд РФ, муниципальная власть по своей природе является властью самого местного сообщества, а субъектом права на самостоятельное осуществление муниципальной власти – непосредственно и через органы местного самоуправления – выступает население муниципального образования (Постановление Конституционного Суда РФ от 02.04.2002 г. № 7-П, Определение Конституционного Суда РФ от 10.04.2002 г. № 92-О, Определение Конституционного Суда РФ от 06.03.2008 г. № 214-О-П). Кроме того, на органы местного самоуправления возложена обязанность по решению вопросов обеспечения жизнедеятельности населения, удовлетворения потребностей и интересов жителей конкретного муниципального образования, что позволяет реализовать в полной мере принципы демократического правового государства (Постановление Конституционного Суда РФ от 29.03.2011 г. № 2-П).

Непосредственное влияние практики Конституционного Суда РФ на развитие местного самоуправления может осуществляться в различных формах. Прежде всего, в правовых позициях Конституционного Суда РФ закрепляется, что местное самоуправление является важной составляющей конституционного строя России, представляет собой самоорганизацию населения муниципального образования. Также Конституционным Судом РФ определяются субъективные права граждан, которые обеспечивают их участие в самостоятельном решении вопросов местного значения (Постановление Конституционного Суда РФ от 02.04.2002 г. № 7-П, Определение Конституционного Суда РФ от 06.03.2008 г. № 214-О-П). В правовых решениях Конституционного Суда РФ закрепляется двойственный конституционно-правовой статус органов статус местного самоуправления: они действуют как в интересах населения муниципального образования, так и выполняют определенные публичные функции (Определение Конституционного Суда РФ от 17.06.2008 г. № 435-О-О). Сочетание государственных и общественных начал, на которых строится местное самоуправление, не изменяет природу местного самоуправления и не затрагивает право граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения (Определение Конституционного Суда РФ от 02.11.2000 г. № 236-О).

Кроме того, в решениях Конституционного Суда РФ устанавливаются пределы самостоятельности местного самоуправления и их содержание. Безусловно, местное самоуправление обладает самостоятельностью, однако, такая самостоятельность не является абсолютной, ничем не ограниченной, она определяется пределами, установленными действующим законодательством (Постановление Конституционного Суда РФ от 16.10.1997 г. № 14-П, Определение Конституционного Суда РФ от 05.03.2009 г. №375-О-О). В этой связи возникает проблема недостаточной степени гарантированности прав органов местного самоуправления от необоснованного вмешательства органов региональной и федеральной власти. В данной ситуации Конституционный Суд РФ указывает на самостоятельность органов местного самоуправления. Например, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 24.01.1997 г. № 1-П Суд отрицательно оценил возможность передачи полномочий с местного на государственный уровень, определил важность непосредственного участия населения в осуществлении местного управления. Также позиция Конституционного Суда РФ, отраженная в Заключении Конституционного Суда РФ от 16.03.2020 г. № 1-З, позволяет решить вопрос организационной самостоятельности органов местного самоуправления в системе публичной власти.

Большое значение на процесс дальнейшего укрепления и развития института местного самоуправления оказали принятые в 2020 году поправки в Конституцию РФ, которые обозначили место органов местного самоуправления в системе публичной власти. В соответствии с ч. 3 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти. Примечательно упомянутое выше Заключение Конституционного Суда РФ от 16.03.2020 № 1-З, в котором Конституционный Суд РФ резюмировал, что единство публичной власти не отрицает самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий и не свидетельствует о вхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти.

Результатом конституционного правосудия выступает также внесение коррективов в стратегии нормотворчества на всех уровнях власти. В частности, одно из его решений поспособствовало разрешению проблемы передачи органам местного самоуправления отдельных полномочий органов государственной власти и ее недофинансирование. Постановление Конституционного Суда РФ от 29.03.2011 г. № 2-П, закрепляющее положение о недопущении финансирования обязательств из средств местного бюджета, которые возникли в случае осуществления деятельности органов государственной власти, положило начало процессу нормотворчества в области защиты органов местной власти от наделения их дополнительными полномочиями.

Также правовые позиции Конституционного Суда РФ выполняют важнейшие функции в формировании и развитии института обращений граждан в органы местного самоуправления. Конституционный Суд РФ в своем Определении от 16 июля 2015 г. № 1815-О прямо указал, что часть 6 статьи 8 Федерального закона от 02.05.2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»²⁵ содержит запрет, в соответствии с которым жалоба не может быть направлена в орган местного самоуправления, решение или действие которого обжалуется. Иными словами, указанные органы не имеют права рассматривать и разрешать такие жалобы граждан. В Определении Конституционного Суда РФ от 27.02.2018 г. № 555-О решается и такая проблема, как подтверждение факта рассмотрения обращения граждан в органы местного самоуправления. Так, было установлено, что факт вручения гражданину ответа не имеет юридического значения для соответствующих правоотношений, поскольку письменный ответ на обращение направляется гражданину либо по адресу электронной почты, либо по почтовому адресу заказным почтовым отправлением без уведомления. При этом Конституционный Суд РФ отдельно оговорил наличие у гражданина возможности доказать факт ненаправления ему ответа на обращение. В Определении Конституционного Суда РФ от 18.07.2019 г. № 2157-О уделяется внимание проблеме того, что, по мнению заявителя, ответы на вопросы, сформулированные в направляемых жалобах, даются органами местного самоуправления не по существу и носят формальный характер. Указывается, что те аспекты жалобы гражданина, которые не нашли отражение в ответе государственного органа, могут быть подвергнуты судебному контролю по жалобе самого заявителя на принятое по его обращению решение. Данное обстоятельство является достаточной гарантией защиты его прав и законных интересов.

Конституционный Суд РФ разрешает в своей практике и вопросы, связанные с осуществлением возложенных на органы местного самоуправления обязанностей по удовлетворению потребностей и интересов жителей муниципальных образований. Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 16.05.2000 г. № 8-П были признаны не противоречащими Конституции РФ положения пункта 4 статьи 104 Федерального закона от 26.10.2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»²⁶ в той части, в какой они предусматривают передачу муниципальным образованиям объектов инфраструктуры, жизненно необходимых для региона и принадлежащих должникам-собственникам. Однако было указано на необходимость выплаты таким лицам, находящимся в процедуре конкурсного производства, разумной, справедливой компенсации, обеспечивающей баланс между публичными и частными интересами. Тем самым Конституционный Суд РФ в данном решении защитил как интересы частных лиц, так и обеспечил удовлетворение потребностей муниципального образования в использование таких объектов.

Средствами конституционно-судебного контроля достигается устранение дефектов и восполнение пробелов в правовом регулировании местного самоуправления. В частности, в Определении Конституционного Суда от 02.11.2006 г. № 540-О указано, что по буквальному толкованию Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»²⁷ перечень объектов, которые могут находиться в муниципальной собственности, носит исчерпывающий характер и, соответственно, не предполагает включение в него иных объектов, даже если они объективно необходимы для решения вопросов местного значения. В связи с этим Конституционный Суд РФ установил, что данный перечень видов муниципального имущества не может рассматриваться как закрытый, следовательно, в муниципальной собственности может находиться и иное имущество, имеющее такое же целевое предназначение, что и имущество, отнесенное Законом к составу муниципальной собственности.

Как отмечает А. А. Джагарян, Конституционный Суд РФ является активным субъектом углубления и расширения конституционно-правовых основ местного самоуправления, формирует нормативно-доктринальные подходы к развитию, преобразованию и совершенствованию соответствующих правоотношений, а также обеспечивает охрану и защиту конституционных муниципальных прав²⁸. Таким образом, решения Конституционного Суда РФ выполняют важнейшие функции по формированию и развитию института местного самоуправления. Конституционный Суд РФ уточняет положения федеральных законов, а также устраняет коллизии, возникающие между нормативно-правовыми актами, что, в свою очередь, способствует реализации конституционных прав в сфере местного самоуправления.

Кудрявцев Валентин Викторович
Кандидат юридических наук,
доцент кафедры управления и права Поволжского
государственного технологического университета,
Йошкар-Ола, Республика Марий Эл, Россия
Val8882@rambler.ru

Интеграция органов местного самоуправления в систему публичной власти в России

Valentin Kudryavtsev
PhD in Law, Associate Professor of the Department
of Management and Law,
Volga State Technological University,
Yoshkar-Ola, Mari El Republic, Russia
Val8882@rambler.ru

Integration of local Self-Government Bodies into the System of Public Power in Russia

Аннотация: В статье рассматривается актуальная тематика реализации конституционных изменений 2020 года, касающихся включения органов местного самоуправления в единую систему публичной власти Российской Федерации наравне с органами государственной власти. В работе анализируются основные факторы, характеризующие необходимость этого процесса, основные итоги последних лет, касающиеся интеграции органов местного самоуправления в систему публичной власти, имеющиеся тенденции и перспективы, касающиеся места органов местного самоуправления в системе власти в стране и его роли в отечественном конституционализме в целом. Автором рассматриваются основные воззрения отечественных ученых-конституционалистов по данной проблематике, выдвигается и обосновывается собственная концепция интеграции органов местного самоуправления в систему единой публичной власти в стране. В статье дается оценка, как уже внесенных изменений в законодательство после 2020 года, так и имеющихся на данный момент законопроектов в этой сфере. По итогам работы делаются как авторские теоретические выводы, так и предложения по совершенствованию законодательства в рассматриваемых вопросах.

Ключевые слова: местное самоуправление, органы местного самоуправления, единая система публичной власти, органы публичной власти, органы государственной власти, формирование органов местного самоуправления, муниципальное образование, управление, власть.

Abstract: This article discusses the actual topic of the implementation of the constitutional amendments of 2020 concerning the inclusion of local self-government bodies in the unified system of public authority of the Russian Federation on an equal basis with state authorities. The paper analyzes the main factors characterizing the need for this process, the main results of recent years concerning the integration of local self-government bodies into the system of public power, the existing trends and prospects concerning the place of local self-government bodies in the system of power in the country and its role in domestic constitutionalism as a whole. The author examines the main views of domestic constitutional scientists on this issue, puts forward and substantiates his own concept of integration of local self-government bodies into the system of unified public authority in the country. The article gives an assessment of both the changes already made to the legislation after 2020 and the currently available draft laws in this area. Based on the results of the work, both the author’s theoretical conclusions and proposals for improving legislation in the issues under consideration are made.

Keywords: local self-government, local self-government bodies, unified system of public power, public authorities, state authorities, formation of local self-government bodies, municipal formation, management, power.

В настоящий момент, по-прежнему, остается актуальной проблематика интеграции органов местного самоуправления в единую систему публичной власти, которая была закреплена в части 2 статьи 80 Конституции РФ среди всех прочих поправок в 2020 году. С тех пор в федеральное законодательство было внесено немало поправок, касающихся изменения правового регулирования местного самоуправления по части усиления его взаимодействия с государственной властью вместе с которой они и образуют единую систему публичной власти. Данные изменения касаются изменения правового статуса органов местного самоуправления, порядка их отношений с органами государственной власти, порядка формирования органов местного самоуправления, изменения полномочий органов местного самоуправления. Кроме того, в настоящий момент разработан ряд законопроектов, касающихся правового статуса органов местного самоуправления, рассмотрение которого в данный момент отложено.

Представляется, что одним из итогов развития конституционализма в нашей стране на данном этапе, а также следствием многих актуальных вызовов, которые сегодня стоят перед нашей страной, является неизбежное укрепление связи местного самоуправления с органами государства. Особое значение приобретает давно ведущаяся в научных и общественных кругах дискуссия о переосмыслении трактовки и реализации статьи 12 Основного закона страны, закрепляющей, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Вместе с тем, интерес вызывает определение характера взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти в новых реалиях. И этот вопрос требует комплексного осмысления, как при толковании действующего законодательства и предлагаемых в него поправок, в их научно-теоретическом осмыслении, так и в правоприменительной практике последующего муниципального строительства.

Для начала видится важным рассмотреть основные подходы в отечественной науке, касающиеся процессов включения органов местного самоуправления в единую систему публичной власти. Стоит отметить, что среди этих подходов, с одной стороны, имеется два основных направления воззрений на рассматриваемую проблематику, с другой стороны, в каждом из этих подходов имеются свои направления, касающихся толкования и видения отдельных нюансов во взглядах на место рассматриваемого конституционно-правового института в системе публичной власти и его роли в контексте иных институтов конституционного права. Первый подход к осмыслению интеграции органов местного самоуправления в единую систему публичной власти характеризуется критическим отношением к включению органов местной власти в единую систему вместе с органами государственной власти. В своих работах последних лет подобного подхода, в частности, придерживаются О. И. Баженова, Н. С. Тимофеев и Н. Г. Чеботарев. Руководствуясь различными предпосылками, эти исследователи критически оценивают тенденции включения органов местного самоуправления в единую систему публичной власти вместе с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В частности, дается негативная оценка ограничению независимости местного самоуправления. Конституционные и иные изменения в федеральное законодательство последних лет по рассматриваемой проблематике квалифицируются указанными авторами, как тенденции огосударствления местного самоуправления, что, как подчеркивается, противоречит духу статьи 12 Конституции РФ, закрепляющий независимость органов местного самоуправления, их юридическое обособление от органов государственной власти. Также данными авторами отмечается необходимость соблюдения принципа самостоятельности местного самоуправления, поскольку только будучи по-настоящему самостоятельным от государственной власти, оно имеет полный конституционный смысл²⁹. В связи с этим, подвергаются критике, в частности, закрепление на уровне конституционно-правового регулирования федеральным законодательством возможности участия органов государственной власти субъектов РФ в формировании органов местного самоуправления, возможности удаления в отставку и роспуска региональными органами государственной власти должностных лиц и органов местного самоуправления³⁰. Также отрицательно оценивается закрепленная в федеральном законе в нынешней редакции возможность отмены органами федеральной государственной власти решений органов местного самоуправления, если они противоречат федеральному законодательству, с возможностью последующего обжалования этих решений в судебном порядке. Перечисленные законодательные изменения и тенденции в правовом регулировании местного самоуправления оцениваются этими исследователями с позиции конституционных принципов демократического государства, самостоятельности местного самоуправления и презумпции четкого соблюдения буквы статьи 12 Конституции РФ, устанавливающей недопустимость включения органов местного самоуправления в систему органов государственной власти.

Безусловно, имеющейся в указанном подходе акцент на четком соблюдении указанных конституционных принципов засуживает большого внимания и требует осмысления в рамках последующей проработки рассматриваемого вопроса и дальнейшего конституционно-правового развития местного самоуправления. Акцент на соблюдении элементов самостоятельности местного самоуправления необходим, так как это определяет всю его суть³¹. Вместе с тем, нельзя не отметить и иные подходы к осмыслению проблематики интеграции органов местного самоуправления в единую систему публичной власти. Так, заслуживает внимания подход к интеграции органов местного самоуправления в единую систему органов публичной власти, в основе которого лежит акцент на сущности органов местного самоуправления и их фактической деятельности, предназначения в системе конституционализма. Если говорить в целом, то сторонниками данного подхода не делается автоматический знак равенства между включением органов местного самоуправления в единую систему публичной власти и их включением в систему органов государственной власти. При этом сторонники подобного подхода не отрицают саму тенденцию огосударствления местного самоуправления в результате обсуждаемых законодательных изменений. Однако, сама суть данного огосударствления, по мнению сторонников подобного подхода, заключается не в ограничении независимости местного самоуправления от государственной власти, а выстраивании адекватных взаимоотношений в системе публичной власти для выполнения всех необходимых функций органов власти всех уровней. При этом, степень и особенности данных взаимоотношений, очевидно, еще требуют дальнейшего теоретического осмысления, законодательного урегулирования и последующей практической реализации.

В частности, С. А. Авакьяном делается акцент на том, что местное самоуправление является не отдельным от всех элементом власти, а одним из уровней системы власти в стране, обладающим определенной долей автономии в принятии решений по ряду вопросов местного значения в пределах, предусмотренных законом³². Соответственно, местное самоуправление, в этом случае, следует оценивать как отдельный уровень системы публичный власти, тем не менее, четко встроенный в эту систему и тесно взаимодействующий с другими уровнями публичной власти. Е. Б. Султановом в различных работах, с одной стороны, обосновывается необходимость максимального народного представительства на уровне местного самоуправления, с другой стороны, отмечается необходимость максимального сближения органов местного самоуправления и органов государственной власти в целях обеспечения реального народовластия на всех уровнях и защиты общественных интересов также на всех уровнях власти³³. Тесное сотрудничество различных уровней публичной власти в той или иной форме осмысляется Т. Н. Михеевой, которая ставит целью такого сотрудничества решение и вопросов местного значения, и вопросов, относящихся к государственным полномочиям, переданным органами государственной власти органам местного самоуправления³⁴. В данном случае, подчеркивается необходимость сбалансированного подхода к правовому регулированию деятельности органов местного самоуправления и их интегрированию в систему публичной власти³⁵. Подобная сбалансированность может выражаться в сочетании сохранения определенной автономии у органов местного самоуправления в единой системе публичной власти с одновременным усилением контроля за соблюдением законности в системе местного самоуправления.

Анализ рассматриваемых воззрений позволяет сделать вывод о том, что несмотря на то, что у обеих подходов к пониманию интеграции местного самоуправления в единую систему публичной власти имеются серьезные аргументы, тем не менее, второй подход, очевидно, в ближайшей перспективе будет более востребованным в силу своей гибкости, как в теоретическом, так и в практическом плане. Неразрывность местного самоуправления с иными уровнями публичной власти не подлежит сомнению. Его тесное взаимодействие с органами государственной власти неизбежно, однако, при этом, может иметь разные модели в разных исторических условиях. На сегодняшнем этапе, как представляется, для решения наиболее важных общественных вопросов, относящихся, как к федеральному уровню, как к уровню субъектов РФ, так и к уровню вопросов местного значения, необходимо тесное сотрудничество, взаимодействие всех уровней власти между собой. В свою очередь, наличие взаимодействия в правоотношениях всегда предполагает наличие общих целей. Кроме того, эта общность целей органов власти всех уровней на сегодняшний день диктуется теми вызовами, которые стоят перед нашей страной. Следовательно, видится правильной максимальная интеграция органов местного самоуправления в единую систему публичной власти. В свою очередь, конкретные механизмы этой интеграции на законодательном и практическом уровне будут предметом последующих исследований.

Широков Глеб Владиславович
Студент Юридического факультета
МГУ имени М. В. Ломоносова,
Москва, Россия
gleb55550@gmail.com

Проблемные аспекты новелл о местном самоуправлении на примере Московской области

Gleb Shirokov
Student of the Faculty of Law,
Lomonosov Moscow State University,
Moscow, Russia
gleb55550@gmail.com

Problematic Aspects of New Legislation on Local Self-Government in the Context of the Moscow Oblast

Аннотация: В статье рассматриваются проблемные аспекты законодательных новелл, касающихся организации местного самоуправления. Основной фокус исследования направлен на изучение тенденции преобразования муниципальных районов в городские округа на примере Ленинского муниципального района Московской области. В статье рассматриваются причины и цели преобразования, детально изучается процесс преобразования муниципального района в городской округ, исследуется реакция Законодателя на данную тенденцию и анализируются соответствующие законодательные изменения. Для более детальной аргументации используются статистические данные Федеральной службы государственной статистики (Росстат).

Ключевые слова: местное самоуправление, поселение, поселенческий принцип, муниципальный район, городской округ, муниципальный округ.

Abstract: Тhis article is concerned with the problematic aspects of legislative innovations on local government. The main focus of this paper is to study the trend of transforming municipal districts (municipalniy raion) into urban districts (gorodskoy okrug) using the example of the Leninsky municipal district of the Moscow region. The article examines the reasons and goals of the transformation, studies the process of transforming a municipal district into a city district in detail, examines the Legislator’s reaction to this trend and analyzes the corresponding legislative changes. For a more detailed argument, statistical data from the Federal State Statistics Service (Rosstat) is used.

Keywords: local government, settlement, settlement principle, municipal district, urban district, municipal district.

Городской округ, согласно статье 2 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ), является одной из форм муниципальных образований на территории Российской Федерации, наряду с муниципальным районом, и с 2019 года с муниципальным округом. Понятие «городской округ» возникло относительно недавно – с принятием вышеупомянутого Закона № 131-ФЗ в 2003 году. Однако, в результате внесения в него поправок, понятие «городского округа» претерпело значительные изменения. Так, в первоначальной версии Закона № 131-ФЗ, под «городским округом» понималось «городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района…». В 2017 году дефиниция была полностью преобразована, и городским округом стали «один или несколько объединенных общей территорией населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями…». Из определения также была исключена формулировка «вопросов местного значения муниципального района». В 2019 году с принятием Федерального закона от 01.05.2019 г. №87-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» был сделан следующий шаг, дополнивший определение городского округа важным требованием к месту жительства населения: «при этом не менее двух третей населения такого муниципального образования проживает в городах и (или) иных городских населенных пунктах».

Безусловно, такие изменения были небеспочвенны: наиболее ярко причину новелл иллюстрируют статистические данные Федеральной службы государственной статистики (далее – Росстат), в ежегодных статистических бюллетенях которой публикуется информация о количестве муниципальных образований на территории РФ. Для дальнейшего анализа необходимо использовать данные статистических бюллетеней за 2006 г. (с 01.01.2006 г. вступил в силу Закон № 131-ФЗ и был завершен переходный период), 2014 г. (промежуточный период, появление тенденции к образованию новых городских округов), 2017 г. (поправки в Закон № 131-ФЗ, изменение понятия «городской округ»), 2019 г. (введение дополнительных требований к образованию городского округа), а также 2022 г. Количество городских округов стабильно увеличивалось с 2014 по 2019 гг. Согласно статистике, рост составил более 17% – с 520 до 632 городских округов. Снижение темпов роста примерно на 7% произошло лишь после введения в 2019 г. новой формы муниципальных образований – «муниципальных округов». Так, по состоянию на 01.01.2023 г. в РФ существовало 588 городских округов (такое же количество было в 2017 г.).

Тенденция увеличения числа городских округов, наблюдаемая в 2014–2019 гг. безусловно привлекает внимание. Ведь понятно, что новые городские округа в большинстве случаев были образованы на месте бывших муниципальных районов, и зачастую полностью совпадали с их границами. Начиная с 2014 г. и вплоть до 2019 г. (до введения муниципальных округов) упомянутое увеличение числа городских округов практически полностью пропорционально снижению количества муниципальных районов. Статистика Росстата свидетельствует о том, что в 2014–2019 гг. число муниципальных районов снизилось более, чем на 8% c 1823 до 1673. Внесение поправок в Закон №131-ФЗ в 2019 г. и появление муниципальных округов привело к еще большему сокращению числа муниципальных районов. С 2019 г. по 2022 г. снижение составило 15% с 1673 до 1421. В итоге, с 2015 г. по 2022 г. количество муниципальных районов сократилось на 22%. Таким образом, данные выявляют специфическую тенденцию к ежегодному увеличению количества городских округов за счет упразднения муниципальных районов начиная с 2014 года и вплоть до 2019 года. Теперь «накладывая друг на друга» эти данные и первоначальную проблему изменения определения и сущности понятия «городской округ» в Законе № 131-ФЗ, можно сделать вывод, что эти процессы взаимосвязаны.

Действительно, примерно в середине 2010-х, некоторые субъекты РФ (Нижегородская, Калининградская, Сахалинская, Московская, Магаданская, Оренбургская, Тверская, Белгородская, Ярославская области, Ставропольский и Пермский края, Республика Коми, Чукотский автономный округ) начали проведение политики «укрупнения», в рамках которой появилась и начала активно развиваться тенденция по созданию городских округов. Причины реализации политики «укрупнения» и создания городских округов у субъектов РФ в целом были схожи, и де-факто обосновывались неудовлетворительностью двухуровневой системы муниципально-территориального устройства, сложностями применения этой схемы, необходимостью решения проблемы социально-экономического развития территорий, а также недостаточной квалификация местных кадров для решения вопросов местного значения³⁶.

Тем не менее, фактически декларируемые цели проведения политики «укрупнения» и создания городских округов несколько отличались от вышеперечисленных причин. К примеру, губернатор Московской области А. Ю. Воробьев объяснял необходимость создания городских округов в Московской области «удобствами для населения» и экономией бюджетных средств: «…Единая система транспортного сообщения, единая система ЖКХ, единый консолидированный бюджет района, оптимизированное количество чиновников, выполняющих свои функции – это то, что будет происходить в Московской области повсеместно»³⁷. Вероятно, таким образом Губернатор А. Ю. Воробьев стремился продемонстрировать «значительные», и «неоспоримые» преимущества городского округа над муниципальным районом для жителей соответствующих населенных пунктов Московской области. Однако, в официальном дискурсе никак не упоминался тот факт, что преобразование муниципальных районов в городской округ повлечет за собой отказ от двухуровневой модели организации муниципальной власти и полную ликвидацию уже сложившегося и успешно функционирующего поселенческого принципа. По моему мнению, сформулированные губернатором Московской области преимущества городских округов, в большей степени являются таковыми скорей для Правительства Московской области, чем для ее населения, поскольку позволяют повысить управляемость территориями, обеспечить контроль за значительным потоком бюджетных ресурсов, направляемых из федерального бюджета на различные проекты развития экономики, проекты создания и поддержки социальной и экономической инфраструктуры, а также оказывать влияние на процесс принятия решений, касающихся вопросов местного значения. В свою очередь, для населения Московской области преобразование муниципальных районов в городские округа, скорее носило негативный характер, ведь противоречило целям, заложенным в муниципальной реформе 2000-х годов и Законе № 131-ФЗ: приближению населения к власти, повышению эффективности муниципального управления за счет формирования городских и сельских поселений, решению вопросов местного значения на поселенческом уровне с активным привлечением местного сообщества.

Тем не менее, спорность используемых политических лозунгов представляется менее значимым вопросом. Первоочередной проблемой является тот факт, что статья 13 Закона №131-ФЗ фактически не предполагает такую форму преобразования муниципальных образований как преобразование муниципального района в городской округ. Наиболее близкой может казаться форма преобразования, установленная лишь после внесения поправок в 2017 году в часть 3.1 статьи 13 Закона №131-ФЗ предполагающая формальное объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, с городским округом. Однако, исходя из смысла данной статьи, в части 3.1 подразумевается объединение с уже существующим городским округом, на что указывает необходимость «согласия населения … городского округа, выраженного представительным органом соответствующего … городского округа». Безусловно, никакое иное толкование Закона № 131-ФЗ невозможно, иначе это будет вести к полному искажению первоначального смысла части 3.1 статьи 13.

Данную позицию поддержал Комитет Государственной Думы по региональной политике и местному самоуправлению: «Комитет неоднократно обращал внимание, что действующим законодательством не предусмотрено преобразование муниципальных районов в городской округ. Федеральным законом № 131-ФЗ предусмотрена лишь такая форма преобразования муниципальных образований, как объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, с городским округом (часть 3.1 статьи 13). По смыслу статьи 13 Федерального закона № 131-ФЗ, ее нормами предусмотрен исчерпывающий (закрытый) перечень форм преобразования муниципальных образований. В связи с этим осуществление преобразований в формах, не предусмотренных данным законом, недопустимо. Таким образом, объединение всех поселений в составе муниципального района в городской округ, по мнению Комитета, не соответствует Федеральному закону № 131-ФЗ»³⁸.

Изучая опыт преобразования муниципальных районов в городские округа, О. И. Баженова приходит к неутешительному выводу, что «процессы преобразования муниципальных образований в городские округа, происходили путем прямого нарушения положений Закона № 131-ФЗ и/или грубого искажения, заложенного в него смысла, обеспечивавшего защиту поселенческого начала местного самоуправления»³⁹. Обобщая опыт преобразования муниципальных районов в городские округа, Ольга Ивановна выделяет 3 основных механизма, при помощи которых осуществлялись подобные преобразования. В первом варианте происходило объединение всех поселений муниципального района в городское поселение, которое в дальнейшем наделялось статусом городского округа. Второй вариант преобразования предполагал объединение всех поселений муниципального района с городским округом. Третий вариант представлял собой смешение первого и второго способов преобразований⁴⁰. Тем не менее, несмотря на отсутствие в статье 13 Закона №131-ФЗ такой формы преобразования муниципальных образований как преобразование муниципального района в городской округ, неверное толкование и искажение смысла правовых норм, заложенных в данную статью, спорный, с правовой точки зрения, характер созданных на практике механизмов преобразования муниципальных районов в городской округ, никаким образом, как свидетельствуют статистические данные Росстата, не препятствовали появлению и развитию тенденции по созданию городских округов в РФ.

Тенденция по созданию городских округов в РФ в значительной степени затронула и Московскую область. В 2014 г. было начато проведение муниципальной реформы, в рамках которой в Московской области происходило «укрупнение» и создание городских округов вместо муниципальных районов. Уже в 2015 г. городские округа были сформированы на территориях Егорьевского, Каширского, Мытищинского, Озерского, Серебряно-Прудского и Шаховского муниципальных районов, при этом районы с входящими в их состав поселениями были упразднены. Согласно данным Росстата о количестве муниципальных образований на территории РФ, в 2013 г. в Московской области существовали 36 муниципальных районов и 36 городских округов, в 2017 г. – 16 муниципальных районов и 51 городской округ, в 2019 г. муниципальные районы были полностью упразднены, и количество городских округов достигло 60, тем самым двухуровневая система муниципально-территориального устройства и поселенческий принцип были полностью упразднены на территории Московской области.

Одним из последних преобразованных в городской округ был Ленинский муниципальный район Московской области. Закон Московской Области № 172/2019-ОЗ «Об организации местного самоуправления на территории Ленинского муниципального района» был утвержден губернатором Московской области А. Ю. Воробьевым 19 июля 2019 года. В статье 1 данного Закона подробно описан процесс преобразования муниципального района в городской округ. Первым этапом были объединены территории городских поселений Видное и Горки Ленинские, а также территории сельских поселений Булатниковское, Володарское, Молоковское и Развилковское. В результате объединения поселения утратили статус муниципальных образований. На втором этапе был прекращен статус муниципального образования сельского поселения Совхоз им. Ленина Ленинского муниципального района. Третий этап завершил преобразования, наделив муниципальное образование, «образованное путем вышеуказанного изменения состава территории Ленинского муниципального района», статусом городского округа. Безусловно, возникает целый ряд вопросов, связанных с подобными манипуляциями.

В первую очередь, причина выбора городского округа в качестве новой формы муниципального образования. Ведь Федеральным законом от 01.05.2019 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» были созданы «муниципальные округа» — аналогичные городскому округу муниципальные образования. Более того, в части 3.1-1 статьи 13 Закона № 131-ФЗ законодатель предусмотрел форма преобразования муниципального района в муниципальный округ, в результате объединения поселений. Получается, на момент преобразования Ленинского муниципального района, исходя из новых требований Закона № 131-ФЗ, вместо Ленинского муниципального района мог быть создан муниципальный округ, но не городской.

Во-вторых, в результате внесения в 2019 г. вышеупомянутых поправок в пункт 3.3 части 1 статьи 11 Закон №131-ФЗ, был введен перечень следующих критериев к городскому округу: 1) наличие в составе территории городского округа одного или нескольких городов и (или) городских населенных пунктов, в которых проживает не менее двух третей населения городского округа; 2) запрет на превышение в два и более раза площади территории городов и (или) городских населенных пунктов, площадью территорий сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, и территорий, предназначенных для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры городского округа; 3) необходимость превышения в пять и более раз плотности населения на территории городского округа по сравнению со средней плотности населения в РФ. Исходя из данных Росстата о численности населения Российской Федерации по муниципальным образованиям на 1 января 2019 г., население Ленинского муниципального района суммарно составляет 149 256 человек, соответственно, согласно требованию первого критерия – две трети, а именно 99 504 человека должны проживать в городе и (или) городском населенном пункте. Фактически, Ленинский муниципальный район на тот момент не соответствовал данному критерию: городское население составляло 75 699 человек, а сельское – 73 557 человек⁴¹.

Согласно Закону Московской области от 28 февраля 2005 г. № 79/2005-ОЗ «О статусе и границах Ленинского муниципального района и вновь образованных в его составе муниципальных образований», площадь территории Ленинского муниципального района составляет 20 283 га, а площадь территорий городского поселения Видное и Горки Ленинские Ленинского муниципального района – 2 717 га и 3 838 га соответственно. Таким образом, нарушается требование второго критерия — площадь сельских населенных пунктов – 13 728 га, в 2,1 раза превышает сумму площадей территорий городских поселений. Единственный критерий, предъявляемый к городскому округу, которому соответствовал Ленинский муниципальный район – это плотность населения. Используя данные статистических бюллетеней Росстата о численности населения Российской Федерации по муниципальным образованиям на 1 января 2019 г., плотность населения Ленинского муниципального района составляет 735,87 чел/кв.км. Средняя плотность населения в РФ, согласно данным Росстата, составляет примерно 8,2–8,5 чел/кв.км. Соответственно, требование о превышении плотности населения на территории городского округа в пять и более раз, соблюдается, фактическое превышение примерно в 86,4 раза. Таким образом, Ленинский муниципальный район на момент преобразования в 2019 г., а в последствии и Ленинский городской округ, не соответствовали двум из трех предъявляемых к городским округам критериев, установленными пунктом 3.3 частью 1 статьи 11 Закона № 131-ФЗ.

Третьим проблемным аспектом является фактическое отсутствие согласия населения городского поселения Видное и сельского поселения Совхоз им. Ленина Ленинского муниципального района. Так, Совет депутатов городского поселения Видное на 34-м заседании, большинством голосов принял Решение № 3/34 от 18 июня 2019 в поддержку объединения территорий городских и сельских поселений Ленинского Муниципального района. При этом, исходя из видеозаписи заседания 34-го заседания Совета депутатов, можно сделать вывод что в поддержку проекта Решения № 3/34 проголосовало 12 депутатов⁴². Данное решение нарушает часть 4.1 статьи 47 Устава Муниципального образования Городского поселения Видное, поскольку данная правовая норма устанавливает требование о принятии решения «не менее, чем двумя третями голосов от установленной численности депутатов». Исходя из данного требования, для принятия Решения № 3/34 было необходимо как минимум 13 голосов, ведь всего в Совет депутатов, согласно части 4 статьи 26 Устава городского поселения Видное входит 20 депутатов.

В свою очередь, Решение Совета депутатов сельского поселения Совхоз им. Ленина Ленинского муниципального района Московской области от 12.07.2019 г. № 7/2 «О несогласии на объединение территорий городских поселений Видное, Горки Ленинские, сельских поселений Булатниковское, Володарское, Молоковское, Развилковское, Совхоз им. Ленина Ленинского муниципального района» не было учтено ни Советом депутатов Ленинского муниципального района в Решении № 1/33 от 28.06.2019 г. «Об объединении территорий городских поселений Видное, Горки Ленинские, сельских поселений Булатниковское, Володарское, Молоковское, Развилковское, Совхоз им. Ленина Ленинского муниципального района», ни Законом Московской Области «Об организации местного самоуправления на территории Ленинского муниципального района», принятым Постановлением Московской областной думы от 04.07.2019 г. № 53/90-П и утвержденным губернатором Московской области А. Ю. Воробьевым 19.07.2019 года.

Приведенные примеры фактического отсутствия согласия населения городского поселения Видное и сельского поселения Совхоз имени Ленина Ленинского муниципального района свидетельствуют о нарушении части 3 статьи 13 Закона № 131-ФЗ в части требования наличия согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений. Таким образом, процесс преобразования Ленинского муниципального района в городской округ действительно очень спорен. По моему мнению, нарушение норм, изложенных в Законе № 131-ФЗ и Уставах муниципальных образований, сжатые примерно до 1 месяца сроки преобразования (с учетом проведения публичных слушаний в муниципальных образованиях по вопросу объединения территорий и заседаний Советов депутатов муниципального района, городских и сельских поселений) свидетельствуют об очевидной спешке как органов государственной власти Московской области, так и главы, Совета депутатов и Администрации Ленинского муниципального района. Подобная формализация и ускорение процесса также наводят на мысли об административном давлении.

Теперь, после рассмотрения и анализа появления, темпов развития, и сущности тенденции по созданию городских округов в РФ, изучив спорный процесс преобразования в городской округ на примере Ленинского муниципального района Московской области, я предлагаю выстроить хронологический ряд, наглядно демонстрирующий изменения в сфере организации местного самоуправления. Первый этап – период от 2003 г. до 2006 г. Безусловно, отправной точкой является принятие 06.10.2003 г. Закона № 131-ФЗ, ведь именно он, опираясь на положения статей 3, 8, 12, а также Главы 8 Конституции РФ сформулировал и повторно закрепил основные принципы, присущие организации местного самоуправления: принцип организационной самостоятельности, принцип многообразия организационных форм осуществления местного самоуправления, приоритет форм непосредственной демократии, принцип самостоятельности населения при определении структуры органов местного самоуправления. Еще один немаловажный принцип, изложенный в Конституции РФ (до принятия поправок в 2020 году), который лег в основание Закона № 131-ФЗ – поселенческий принцип (ст. 131 Конституции РФ до принятия Редакции № 5 от 14.03.2020 г.). Второй вехой в хронологическом ряде был период с 01.01.2006 г., когда вступил в силу Закон №131-ФЗ и был завершен переходный период вплоть до 2014 г., когда появилась тенденция по созданию городских округов в РФ.

Третий отрезок – промежуток между 2014–2019 гг., ознаменованный активными преобразованиями муниципальных районов в городские округа, несмотря на спорный, с правовой точки зрения, характер данных процессов. В 2019 г. были внесены изменения в Закон № 131-ФЗ: были созданы муниципальные округа (аналогичные городскому округу муниципальные образования), а также закреплена в части 3.1-1 статьи 13 Закона № 131-ФЗ форма преобразования муниципального района в муниципальный округ. Как свидетельствуют данные Росстата, статистически данные поправки полностью «переломили» тенденцию по созданию городских округов, однако, фактически – лишь изменили тенденцию, формируя муниципальные округа вместо городских округов на месте муниципальных районов. Анализируя статистические бюллетени о количестве муниципальных образований на территории РФ, можно сделать вывод, что количество муниципальных районов с 2019 по 2022 гг. снизилось на 15,06% – с 1673 до 1421 (при том, что в 2014–2022 гг. падение составило 22,05%). Количество городских округов в промежутке с 2019 по 2022 гг. также снизилось на 6,96% – с 632 до 588, в то время как количество муниципальных округов увеличилось с 33 в 2019 г. до 311 в 2022 г., т.е. рост числа муниципальных округов составил примерно 842%.

Последний четвертый этап в данном хронологическом ряде берет начало от принятия в 2020 г. поправок в Конституцию РФ и продолжается по настоящее время. Особо важно отметить, что в результате внесения в 2020 г. в статью 131 Конституции РФ изменений был изъят поселенческий принцип. Если до изменений часть 1 статьи 131 устанавливала, что местное самоуправление «осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций», то после поправок местное самоуправление стало осуществляется «в муниципальных образованиях, виды которых устанавливаются федеральным законом».

Не менее интересным событием, которое также можно отнести к четвертому этапу, является проект федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», внесенный 16.12.2021 г. сенатором Российской Федерации А. А. Клишасом и депутатом Государственной Думы П. В. Крашенинниковым и находящийся с 14.02.2022 г. по настоящий момент на рассмотрении во втором чтении⁴³. Законопроект является чрезмерно контроверсионным и фактически представляет собой полностью новый подход к организации местного самоуправления на территории РФ. Статья 1 законопроекта предлагает изменение основополагающего понятия местного самоуправления с формы «осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации…, решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций» на признаваемую и гарантируемую Конституцией Российской Федерации «форму самоорганизации граждан в целях самостоятельного решения вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения (вопросов местного значения) в пределах полномочий, предусмотренных в соответствии с Конституцией Российской Федерации…» (выделено мой – Г.Ш.). Безусловно, предлагаемое преобразование является полным пересмотром подхода как к доктринальному пониманию местного самоуправления, существовавшего с момента принятия 12.12.1993 г. Конституции РФ, так и к модели организации местного самоуправления. Предлагая данные изменения, авторы законопроекта, представляют полностью измененный перечень видов муниципальных образований: городской округ, муниципальный округ, внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения (ч. 2 ст. 9 законопроекта). Более того, несмотря на частичное заимствование существующей терминологии, в частях 3, 4, 5 статьи 9 законопроекта предлагается очередное полное изменение данных понятий. В итоге данный законопроект не только предлагает полностью иной, далеко не бесспорный подход к организации местного самоуправления, но и в том числе полностью ликвидирует поселенческий принцип, даже не предполагая такие формы муниципальных образований как муниципальный район, городское и сельское поселение.

Теперь, составив целостную хронологию из четырех основных этапов изменений в сфере местного самоуправления, необходимо сформулировать общий вывод. Появление в 2014 г. и активное развитие тенденции по образованию городских округов (до 2019 г.) и муниципальных округов (с 2019 г. по настоящее время) вместо муниципальных районов наглядно иллюстрируется данными Росстата. Одной из основных причин складывания данной тенденции выступают стремление к отказу от двухуровневой системы муниципально-территориального устройства и фактической ликвидации поселенческого принципа. Данные по преобразованию позволяют увеличить уровень «вовлеченности» органов государственной власти субъекта РФ в формирование органов местного самоуправления, реализацию отдельных вопросов местного значения и контроль за потоками бюджетных средств.

Пример Ленинского муниципального района Московской области наглядно демонстрирует механизм преобразования муниципального района в городской округ и иллюстрирует сопутствующие нарушения правовых норм, изложенных в Законе № 131-ФЗ и Уставах муниципальных образований, что в совокупности со значительно сжатыми сроками проведения преобразований, может свидетельствовать об административном давлении, и позволяет сделать неоднозначные выводы. Не менее важным представляется отметить «мягкую» реакцию законодателя на складывающуюся тенденцию преобразования муниципальных районов в городские округа. Учитывая, что упомянутое изменение определения «городской округ» в Законе № 131-ФЗ произошло только в 2017 г., то есть примерно 3 года спустя образования анализируемой тенденции, можно сделать вывод, что законодатель действовал недостаточно своевременно. В свою очередь, внесенные поправки в определение понятия «городской округ» значительно изменили и «размыли» его смысл, упразднили его поселенческий характер, что изначально не предполагалось муниципальной реформой середины 2000-х гг. и Законом № 131-ФЗ. Это подчеркивает недостаточную эффективность поправок, внесенных законодателем, ведь, фактически, дальнейшее развитие тенденции по ликвидации муниципальных районов не было пресечено. Более того, создав в 2019 г. муниципальные округа, законодатель нормативно оформил и узаконил спорную правоприменительную практику в области создания городских округов в РФ. Поправки, внесенные в 2020 г., в статью 131 Конституции также способствовали дальнейшему отказу от поселенческого принципа и двухуровневой модели муниципально-территориального устройства.

Выбранный законодателем путь закрепления в Конституции РФ и Законе № 131-ФЗ сложившихся правоприменительных практик представляется спорным, и нарушает стабильность правового регулирования. Подтверждением этому служит неоднозначный проект федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». По моему мнению, законодатель должен был избрать другой путь, и, руководствуясь принципом верховенства Конституции РФ и Закона № 131-ФЗ над законодательными актами субъектов РФ, в первую очередь должен был пресечь сформировавшуюся тенденцию по упразднению муниципальных районов с целью образования городских округов. Безусловно, далее было бы необходимо провести анализ причин появления данной тенденции и устранить существовавшие несовершенства двухуровневой модели муниципально-территориального устройства путем законодательных изменений, что поспособствовало бы ее дальнейшему сохранению и развитию.

Макаров Иван Александрович
Студент Юридического института
Новгородского государственного университета
имени Ярослава Мудрого,
Великий Новгород, Новгородская область, Россия
your.kingmak@yandex.ru

Формы государственного устройства в альтернативных проектах Конституции Российской Федерации

Ivan Makarov
Student of the Law Institute,
Yaroslav-the-Wise Novgorod State University,
Great Novgorod, Novgorod Oblast, Russia
your.kingmak@yandex.ru

Forms of Government in Alternative Projects Constitution of the Russian Federation

Аннотация: В статье сравниваются формы территориального устройства в альтернативных проектах Конституции Российской Федерации, представленных многочисленными государственными и общественными организациями и политическими партиями в 1990–1993 годах. Анализируется унитарный подход к делению страны в контексте особенностей становления и исторического развития российской государственности, рассматривается влияние советской государственной системы на традиции современного конституционализма, а также сопоставляется появившийся в 2020 году институт федеральных территорий с прототипом, описанным в проекте конституции от Министерства юстиции. На основе изучения подготовленного Фондом конституционных реформ издания документов и материалов Конституционной комиссии, главной задачей которой являлась разработка нового российского Основного закона, и современного российского законодательства делается вывод о возможных модификациях федеративного строительства, что актуализирует необходимость более глубокого исследования постсоветских конституционных идей.

Ключевые слова: форма государственного устройства, проекты конституции, конституционализм, унитарное устройство, федеративное строительство, федеральные территории, губернии, национальное самоопределение.

Abstract: The article compares the forms of territorial structure in alternative drafts of the Constitution of the Russian Federation, presented by numerous state and public organizations and political parties in 1990–1993. The author analyzes the unitary approach to the division of the country in the context of the peculiarities of the formation and historical development of Russian statehood, examines the influence of the Soviet state system on the traditions of modern constitutionalism, and compares the institute of federal territories that appeared in 2020 with the prototype described in the draft constitution from the Ministry of Justice. Based on the study of the publication of documents and materials of the Constitutional Commission prepared by the Foundation for Constitutional Reforms, whose main task was to develop a new Russian Basic Law, and modern Russian legislation, a conclusion is made about possible modifications of federal construction, which actualizes the need for a deeper study of post-Soviet constitutional ideas.

Keywords: form of government, drafts constitution, constitutionalism, unitary structure, federal construction, federal territories, provinces, national self-determination.

За период с июня 1990 года по ноябрь 1993 года в Конституционную комиссию РСФСР/РФ поступило более 20 проектов Конституции Российской Федерации. Это было время всплеска русского конституционализма, как отметил Л. Б. Волков в одноименной статье⁴⁴. Борьба политических сил в стране сопровождалась броуновским общественным движением народного прожектирования и конституционного правотворчества. В результате пересмотра взглядов на сущность российского государства разнообразие проектов Основного закона выразилось не только в предлагаемых моделях системы государственной власти в России, но и в ее территориальном устройстве. Действующая Конституция закрепляет в качестве субъектов РФ 24 республики, 48 областей, 3 города федерального значения, 9 краев, 1 автономную область и 4 автономных округа. Такой субъектный ряд имеет место в большей части проектов, опубликованных Фондом конституционных реформ, тем не менее комиссии были представлены предложения, содержащие принципиально другие подходы к территориальному делению.

Можно выделить целый блок проектов, авторы которых выступают за категорическую ликвидацию принципа территориального деления по национальному принципу. Проект от Либерально-демократической партии России (ЛДПР) исключает наличие национальных регионов и провозглашает унитарное устройство страны⁴⁵. Логично, что партия выступала за переименование государства на Республику Россия. Статья 2 проекта закрепляла разделение на имеющие равный статус губернии численностью примерно в 4–5 миллионов, причем отмечалось, что устройство России не зависит от национального состава населения. Вообще, от идеи перехода от федеративного государства к унитарному партия впоследствии не отказалась. Владимир Жириновский озвучивал ее и в 2004⁴⁶, и в 2012⁴⁷, и в 2017 годах⁴⁸. Подобное деление должно было ощутимо приблизить страну к решению несколько проблем. Во-первых, укрупнение административных единиц уменьшает общее число субъектов, не пропорциональное населению, что, в свою очередь, позволяет провести существенное сокращение бюрократического аппарата. Во-вторых, это обоснованно и экономически. Субъекты с населением в 3 и более миллиона вполне могут сами удовлетворять свои потребности, что нивелирует различие между донорами и дотационными регионами. Современная экономика Российской Федерации специфична увеличением внешней открытости регионов при слабой внутренней торговле, поэтому проект реформы ориентирован на интенсификацию межрегиональных связей и рост крупных инвестиций ввиду фактического отсутствия посредников между органами центрального правительства и органами самоуправления. В-третьих, проект реформы направлен на пресечение национал-сепаратизма и рассматривает унитарную модель как инструмент разрешения бесконечного национального вопроса в России.

Губернской системы как унитарной модели придерживались в своих проектах Международный русский клуб (иронично, что их проект на 12 статей был явно вдохновлен структурой Конституции США), Союз возрождения России и Конгресс русских общин, причем последние предлагали полноценно вернуться к дореволюционным административным единицам, таким как уезды и волости⁴⁹. Губернии встречаются и в проекте Российского движения демократических реформ (РДДР), выступающего за федеративное устройство, но имеют разве что лингвистический интерес, так как просто выступают понятийной заменой областям, стоящим в одном ряду с республиками и национальными автономиями⁵⁰.

В материалах Конституционной комиссии находились и, мягко говоря, оригинальные предложения. Так, Центристский блок политических партий и движений предлагал создать Европейско-Азиатский Союз Россия, состоящий из автономных территорий на основе самоуправления. Вопрос, каким образом регулировалась бы внутренняя политика в такой недоконфедерации с единым гражданством, остается подвешенным в воздухе. Сверх того, проект включает в себя курьезные тезисы о конституционном закреплении, например, приватизации через «национализацию и справедливое разделение», передачи земли народу «в любой форме при условии бережного отношения к ней» и пожизненного тюремного заключения за кражу и злостное хулиганство, что приближает его больше к сатирическому материалу, чем к реальному проекту Основного закона страны.

Российская христианско-демократическая партия (РХДИ) и Партия конституционных демократов Российской Федерации (ПКД) представляли Российскую Федерацию как союз Федеральных Государств и Федеральных Земель с правом выхода из состава федерации. Как подобный состав коррелируется с определением государства, в своей сути исключающем деление на другие государства, сказать сложно. Тем не менее, интересно появление термина «федеральные земли», который в несколько другом виде встречается в проекте конституции, получившим название «вариант Минюста России»⁵¹. Российская Федерация состоит из национально-территориальных и региональных образований, имеющих конституционно-правовой статус равноправных республик и земель, а также федеральных территорий, причем федеральная территория может приобрести статус республики или земли, если уровень ее экономического, социального и политического развития обеспечивает ей возможность самостоятельно пользоваться правами и выполнять обязанности, обусловленные новым статусом. В данном положении вызывают интерес обособление федеральных территорий от других субъектов федерации и закрепленная за ними возможность самостоятельного развития.

В результате поправок 2020 года федеральные территории действительно появились в п. 1 ст. 67 Конституции Российской Федерации, право на создание которых закреплено добавлением формулировки в п. «г» ст. 71 «организация публичной власти». Стало возможно создать федеральную территорию любого размера и в любом месте Российской Федерации с последующей правовой оптимизацией субъекта в соответствии с пп. «а» п. 1 ст. 72. Первая федеральная территория «Сириус» была образована на основе Федерального закона от 22.12.2020 г. № 437-ФЗ «О федеральной территории «Сириус». Важно обратить внимание на следующие нормы. Во-первых, ч. 1 ст. 3 ФЗ перечисляет 8 источников правовой основы создания и функционирования «Сириуса», среди которых нет законов Краснодарского края. Во-вторых, ч. 7 ст. 43 ФЗ уравнивает территорию с другими субъектами федерации. В-третьих, ст. 8 предоставляет поистине широчайшие полномочия «Сириуса», такие как отдельные полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и отдельные полномочия Краснодарского края, переданные для осуществления органам публичной власти федеральной территории, которые вправе вводить даже экспериментальный правовой режим (пп. 3 п. 5). В-четвертых, ст. 44 дозволяет «Сириусу» устанавливать специальное регулирование в 16 сферах общественных отношений, например, осуществление градостроительной или медицинской деятельности. В результате, «Сириус» становится самостоятельной административной единицей с исключительным статусом, финансирующейся напрямую из федерального центра и обладающей просто огромным списком полномочий.

Федеральные территории в Российской Федерации не входят в состав какого-либо субъекта, но и не являются самостоятельным субъектом, так как в отличие от него не имеют права представительства в федеральных органах. Но если в сегодняшнюю модель добавить это право, что предусматривает проект Минюста («представительный орган федеральной территории вносит соответствующее предложение в Парламент»), то в соответствии с п. 1 ст. 67 Конституции станет возможным, например, создание такой федеральной территории, которая де-факто объединит в себе несколько областей. Что следует за этим? Областные думы этих субъектов приводят свои уставы в соответствии с федеральным законом, после чего все областные и районные думы и администрации передают свои полномочия органам федеральной территории и прекращают свою деятельность. Такое образование федеральной территории не влечет изменение границ между субъектами, значит, не нужно вносить изменения в конституцию, и перенаправляет движение денежных потоков между федерацией и населением, исключая промежуточное региональное звено, что, безусловно, является шагом к унитаризации государства. Также вспоминаются созданные в мае 2000 года федеральные округа, нацеленные на сосредоточение ресурсного потенциала, замыкание хозяйственных связей и гибкость региональной политики, которые до сих пор не закреплены в конституции и имеют сугубо унитарное устройство.

Сегодня одной из опор еще формирующейся идейной основы российской государственности служит национальное самоопределение народов. В то же время Российская Федерация включает в себя и области, преимущественно населенные этническими русскими, подразумевающие территориальный принцип деления, и 39 национальных образований – наследие канувшей в лету РСФСР. «Унитарное государство с национальными республиками – нонсенс. Сложности, которые близкие по структуре страны переживают сегодня, прослеживаются на примерах Испании или Великобритании, чьи центральные правительства испытывают большие трудности в управлении национально-этническими автономиями, такими как Страна Басков и Каталония или Шотландия и Северная Ирландия», – подчеркивают В. Л. Иноземцев и А. Р. Абалов⁵². Вернуться в нынешних границах к каноническому унитарному устройству, перечеркнув столетнюю федеративную историю, у России уже не получится. В этом году исполняется 30 лет Конституции Российской Федерации. Несмотря на то, что за этот срок выросло 2 поколения россиян, Основной закон еще дополняется и изменяется, а значит, не теряет смысла обращение к альтернативным проектам Конституции, в которых, может случиться, законодатель найдет что-то, что поможет разрешить существующие проблемы и ответить на вызовы XXI века.

Данилова Ольга Владимировна
Студентка магистратуры (очной формы обучения)
Оренбургского института (филиала)
Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА),
Оренбург, Оренбургская область, Россия
kameneva-2000@bk.ru

Влияние федерализма на местное самоуправление

Olga Danilova
Master-student,
Orenburg Institute (branch) Kutafin MSAL
Orenburg, Orenburg Oblast, Russia
kameneva-2000@bk.ru

Impact of Federalism on Local Self-Government

Аннотация: В современной России местное самоуправление и федерализм неразрывно связаны между собой. Отдельные ученые называют местное самоуправление звеном квазифедеративных отношений. В рамках российской концепции организации власти в условиях федеративного государства местное самоуправление, являясь активным началом, с одной стороны, действительно можно рассмотреть как часть федерализма, однако, с другой – как основу развития гражданского общества. Реформирование местного самоуправления продолжается в течение нескольких лет, что не приводит к стабилизации данной сферы общественных отношений на практике. Помимо этого, демократический и управленческий потенциал, который несет в себе федерализм и местное самоуправление в науке недостаточно раскрыт. Особое значение имеют и конституционные новеллы 2020 г. в сфере организации и функционирования местного самоуправления в качестве одного из двух уровней системы публичной власти в Российской Федерации.

Ключевые слова: федеративное устройство; местное самоуправление; публичная власть; Конституция Российской Федерации; единая система публичной власти, уровни публичной власти, государственная власть.

Abstract: In modern Russia, local self-government and federalism are inextricably linked. Some scientists call local self-government a link of quasi-federal relations. Within the framework of the Russian concept of the organization of power in a federal state, local self–government, being an active beginning, on the one hand, can really be considered as part of federalism, however, on the other hand, as the basis for the development of civil society. The reform of local self-government has been going on for several years, which does not lead to the stabilization of this sphere of public relations in practice. In addition, the democratic and managerial potential that federalism and local self-government carry in science is not sufficiently disclosed. Of particular importance are the constitutional innovations of 2020 in the field of organization and functioning of local self-government as one of the two levels of the system of public power in the Russian Federation.

Keywords: federal structure; local self-government; public power; Constitution of the Russian Federation; unified system of public power, levels of public power, state power.

В соответствие с Конституцией Российской Федерации (далее – Конституция РФ) государственное устройство Российской Федерации основывается в 2-х уровневой организации публичной власти. Население осуществляет собственную власть посредством концепций публичной власти и непосредственно. Концепция публичной власти исполняется в формах: общегосударственной власти РФ; общегосударственной власти субъектов РФ; местного самоуправления. Местное самоуправление – это модель реализации, в том числе, общественностью муниципальных образований своей власти в границах, определенных Конституцией РФ, федеральным и региональным законами.

Ю. М. Алпатов отмечает, что «современное местное самоуправление следует рассматривать как механизм взаимодействия территориальных сообществ и государства, главной задачей которого является согласование соответствующих интересов»⁵³. При этом федерализм – это универсально значимая власть на всех уровнях, как федеральном, региональном, так и местном. Региональный и местный уровень власти в равной мере, как и федеральный, нацелен на охрану, обеспечение, регулирование интересов целого в противовес отдельному (частному). Региональный и местный уровень административной власти, как и федеральный, способны охранять, отстаивать, обеспечивать не только интересы целого, но и частного.

В свою очередь федеративное устройство России и организация местного самоуправления сопряжены с разделением публичной власти по вертикали, а именно по трем уровням ее осуществления. Очевидно, что не может один уровень публичной власти, а тем более один ее орган осуществлять все публичные функции и полномочия, поэтому разделение публичной власти и по горизонтали, и по вертикали неизбежно. При этом в нашей стране принцип федерализма по-прежнему остается одной из ключевых конституционных ценностей, что в целом предопределяет общий вектор любых преобразований по части территориальной организации публичной власти в рамках российской модели конституционализма. Да и ст. 12 российской Конституции, охватывающая своими нормами ряд основ конституционного строя, как известно, не подвергалась каким-либо изменениям ни в 2020 г., ни когда-либо еще со времени принятия Конституции РФ 1993 года⁵⁴. Итак, ст. 12 Конституции, устанавливающая базовые параметры функционирования местного самоуправления в стране, включена в число основ конституционного строя России, в связи с чем местное самоуправление уже само по себе надлежит рассматривать в качестве конституционной ценности того же порядка, что и демократия, высшая ценность человека, достоинство личности, правовое государство, федерализм, разделение властей, незыблемость суверенитета страны и ряд других.

Ранее (до внесения изменений 2020 г.) не использовавшийся в Конституции РФ термин «публичная власть» нашел свое отражение в целом ряде видоизмененных конституционных норм, в том числе и в ст. 132, которая была дополнена частью 3, зафиксировавшей следующее: «Органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в России и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории». Нормы ст. 12 Конституции РФ совершенствованию не подверглись и сохранились в первозданном варианте. Объясняется это тем, что положения гл. 1 «Основы конституционного строя» Конституции могут быть пересмотрены только лишь путем созыва Конституционного собрания (ст. 135 Конституции РФ). Помимо того, в силу ч. 2 ст. 16 Основного Закона никакие другие положения Конституции РФ не могут противоречить нормам, устанавливающим основы конституционного строя. Тем не менее – хотя, согласно ст. 12 Конституции РФ, органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти – в соответствии с новеллами ч. 3 ст. 132 Основного Закона они инкорпорированы в единую институциональную систему с органами государственной власти⁵⁵.

Концепция публичной власти и ее системы получила дальнейшее развитие в Федеральном законе от 21.12.2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (далее – Федеральный закон «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»)⁵⁶. В соответствии с вышеуказанным Законом, государственные органы и органы местного самоуправления, составляя единую систему публичной власти, взаимодействуют в целях предельно эффективного решения задач в интересах населения, а Президент обеспечивает их согласованное функционирование.

Кроме того, в первой статье данного Федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» определено то, что органы государственной власти (и иные государственные органы) осуществляют собственные полномочия на территории субъекта во взаимодействии, в том числе, и с органами местного самоуправления, территориально связанными с этим субъектом. Таким образом, в системе государственного администрирования общественных отношений на данный момент местное самоуправление переходит на качественно новый уровень. Помимо того, также статья первая включает органы местного самоуправления в общую систему разграничения предметов ведения и полномочий, устанавливая еще одну новую категорию – «уровни публичной власти», следовательно, в настоящий момент мы имеем двухуровневую систему государственной власти и трехуровневую систему власти публичной (два уровня государственной власти, а также местное самоуправление).

Бесспорно, данное обстоятельство в определенной степени уменьшит уровень самостоятельности и независимости местного самоуправления в сфере решения населением вопросов местного значения, вместе с тем, значительно повысит эффективность исполнения принимаемых решений. Отдельная глава в вышеупомянутом Законе посвящена разграничению предметов ведения и полномочий между тремя уровнями системы публичной власти России – федеральными органами, органами субъектов Федерации и местным самоуправлением. Хотя глава и называется «Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления», однако какие-либо собственные полномочия в сфере осуществления публичной власти для местного самоуправления усмотреть достаточно сложно.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) дополнительно закрепляет, что местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя РФ⁵⁷. По мнению О. Е. Кутафина и В. И. Фадеева, признание местного самоуправления в этом качестве «предполагает установление децентрализованной системы управления и иных (нежели в условиях централизации и концентрации власти) основ взаимоотношений федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления»⁵⁸. Кроме того, сама федеративная форма территориального устройства подразумевает «принципиальную децентрализацию государственной власти»⁵⁹.

Анализируя вышеизложенное, возникает вопрос о соотношении понятий «единая система публичной власти» и «система органов государственной власти». Равнозначна ли единая система публичной власти, частью которой объявляются органы местного самоуправления, системе органов государственной власти. В Федеральном законе от 8 декабря 2020 г. № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации» публичная власть раскрывается как власть (публичных) органов. С. А. Авакьян отмечает, что публичная власть – это власть народа, осуществляющаяся в формах государственной власти, общественной власти и смешанной общественно-государственной форме в виде власти местного самоуправления⁶⁰. Таким образом, органически муниципальная власть как одна из форм народовластия является одним из уровней публичной власти. С одной стороны, из вышесказанного следует, что между системами органов публичной и государственной власти существуют определенные различия. С другой стороны, элементы публичной власти выступают как некая целостность, в которой нет ничего ненастоящего.

В Постановлении от 1 декабря 2015 г. № 30-П КС РФ прямо установлено, что некоторые виды муниципальных образований, а именно муниципальные районы и городские округа (в том числе городские округа с внутригородским делением), по своей правовой природе представляют «публично-территориальную единицу, интегрированную в систему государственно-властных отношений» (п. 4.1), органы публичной власти таких муниципальных образований «призваны не только решать вопросы местного значения, но и участвовать в осуществлении на своей территории государственных функций», прежде всего исполняя государственные полномочия, возложенные на них федеральным центром или субъектом РФ⁶¹.

Как отметил КС РФ, под единством системы публичной власти понимается функциональное единство, которое предполагает согласованное действие различных уровней публичной власти как единого целого. Целью конструктивного взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления является наиболее эффективное решение общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения. Такое взаимодействие не свидетельствует о вхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. Категория «единая система публичной власти» производна от основополагающих понятий «государственность» и «государство», означающих политический союз (объединение) многонационального российского народа. Общая суверенная власть этого политического союза распространяется на всю территорию страны и функционирует как единое системное целое в конкретных организационных формах, определенных Конституцией РФ.

Заслуживает внимание, в том числе, тот факт, что высший орган конституционной юстиции указал на то, что самостоятельность местного самоуправления находит свое отражение в определении структуры его органов. Правовую позицию составляет рассмотрение условием самостоятельности местного самоуправления ограничение вмешательства государства в решение вопросов местного значения, и обеспечение баланса интересов между государственной и муниципальной властью – основой эффективного взаимодействия⁶².

Правовая конструкция единой системы публичной власти предполагает собой установление баланса между действующим правовым регулированием, включающим принцип самостоятельности местного самоуправления, как основы конституционного строя, не подлежащей пересмотру, и правоприменительной практикой на местах. Сохраняя статус признанного, гарантированного и самостоятельного в пределах своих полномочий, местное самоуправление в лице своих органов, как вновь признанной части единой системы публичной власти, получило правовую основу для активного и тесного взаимодействия с государственными органами по любым вопросам⁶³. Таким образом, органы местного самоуправления, не входящие в систему органов государственной власти входят в единую систему публичной власти вышеуказанного государственного союза⁶⁴. Другой подход к данной проблеме влечет за собой нарушение государственного единства и подразумевает неприменимость к местному самоуправлению базовых конституционно-правовых характеристик Российского государства, и повторяет высказывание Г. В. Барабашева, что это не автономия от государства, но автономия в государстве.

Матафонова Юлия Анатольевна
Кандидат политических наук,
доцент кафедры государственного,
муниципального управления и политики
Забайкальского государственного университета,
Чита, Забайкальский край, Россия
mega-yulya@mail.ru

Трансформация российского федерализма в политическом дискурсе 2020–2022 гг.

Yuliya Matafonova
PhD in Political Sciences,
Associate Professor at the Department of State,
Municipal Administration and Politics,
Trans-Baikal State University
Chita, Trans-Baikal Krai, Russia
mega-yulya@mail.ru

Transformation of Russian Federalism in the Political Discourse of 2020–2022

Аннотация: В статье представлен анализ политического дискурса о трансформации российского федерализма в связи с предоставлением российским регионам дополнительных полномочий в 2020 и 2022 годах и принятии федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации». Анализ мнений экспертов и исследователей позволил выявить их отношение к происходящим событиям через используемую ими терминологию. По вопросу предоставления субъектам Российской Федерации дополнительных полномочий в 2020 и 2022 годах мы дифференцировали мнения экспертов на две основные группы: первая – видящие «угрозу усиления регионов» даже в столь незначительном решении (негативная оценка); вторая – оценивающие ситуацию перераспределения как вынужденную, не имеющую последствий для российской федеративной системы (объективно-скептическая оценка). По вопросу воздействия на российский федерализм нового закона о публичной власти мнения достаточно поляризированы: от признания необходимости выстраивания властной вертикали до «сползания» к унитаризму. Направленность экспертных оценок обусловлена пониманием сущности федеративной государственности. Траектория экспертных оценок от 2020 г. до 2022 претерпела изменения в сторону усиления прагматичности и пессимизма.

Ключевые слова: российский федерализм, федерализация, централизация, перераспределение полномочий, политический дискурс.

Abstract: The article provides an analysis of the political discourse on the transformation of Russian federalism in connection with the provision of additional powers to the Russian regions in 2020 and 2022 and the adoption of the federal law “On the general principles of organizing public power in the constituent entities of the Russian Federation.” Analysis of the opinions of experts and researchers made it possible to identify their attitude to events through the terminology used by them. On the issue of granting additional powers to the constituent entities of the Russian Federation in 2020 and 2022, we differentiated the opinions of experts into two main groups: the first — seeing the “threat of strengthening the regions” even in such a minor decision (negative assessment); the second — assessing the situation of redistribution as forced, having no consequences for the Russian federal system (objectively skeptical assessment). On the issue of the impact on Russian federalism of the new law on public power, opinions are quite polarized: from recognizing the need to build a power vertical to “sliding” to unitarianism. The focus of expert assessments is due to an understanding of the essence of federal statehood. The trajectory of expert assessments from 2020 to 2022 has undergone changes towards increasing pragmatism and pessimism.

Keywords: Russian federalism, federalization, centralization, redistribution of powers, political discourse.

Несмотря на стереотипное представление о неизменности российских федеративных отношений, они подвержены некоторой трансформации под влиянием новых вызовов. В российском политическом дискурсе новый виток интереса к развитию федеративных отношений был связан с политическими решениями, принимаемыми в период пандемии и в настоящее время – период специальной военной операции.

В 2020 году широкое обсуждение трансформации российской федеративной практики началось с момента принятия Указа Президента РФ от 02.04.2020 г. № 239 «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)»⁶⁵. Данным указом субъекты Российской Федерации, а точнее главы субъектов, были наделены правом самостоятельно принимать решения по определению набора мер профилактики и борьбы с коронавирусной инфекцией. Такое решение являлось вполне рациональным в условиях территориальных масштабов нашей федерации и неодинаковой степени распространения коронавирусной инфекции. После Указа впервые за долгое время эксперты и исследователи стали обсуждать трансформацию российского федерализма. Появились кардинально противоположные мнения: если одни видели в этом решении шаг федерализации, рассматривали его как возможность проявления регионами (и губернаторами) политической субъектности⁶⁶, то другие выражали опасения по поводу центробежных тенденций, строили негативные прогнозы, видели угрозы целостности⁶⁷.

В политическом дискурсе данная ситуация описывалась с помощью таких конструкций, как «вынужденная федерализация», «чрезвычайная федерализация», «политическое усиление регионов». Словосочетание «чрезвычайная федерализация» имеет негативную окраску в высказываниях экспертов, которые по-своему понимают сущность федерализма, фактически выступают за сверхцентрализованную федерацию, в которой выборы на уровне субъектов федерации «опасны» и необходимо прямое назначение высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. Такое понимание федерализации противоречит истинной сущности федерализма, сводит на нет возможности федеративной организации политико-территориального пространства. Оценка передачи не столь значительных полномочий на уровень субъектов Российской Федерации как угрозы, способной привести к распаду единого территориального пространства, свидетельствует как об отсутствии понимания сущности федеративной государственности, так и о, возможно, намеренной гиперболизации ситуации в публичном пространстве, что является трендом современных публичных обсуждений и высказываний.

Эксперты, использующие конструкцию «вынужденная федерализация», высказывают более объективные оценки – они выступают за дальнейшую федерализацию российского политического пространства; считают, что характер федеративных отношений в России не изменился, федерация осталась сверхцентрализованной, а условия пандемии оказали незначительное воздействие – Центр был вынужден пойти на некоторое перераспределение полномочий и их передачу субъектам. Естественно, что передача полномочий по самостоятельному определению мер борьбы с коронавирусной инфекцией происходила совместно с передачей ответственности. Данный шаг расценивается экспертами, как вынужденный, совершенный в условиях крайней необходимости и не повлиявший на централизованный характер российского федерализма.

Еще один взгляд экспертов 2020 г. является достаточно критичным, но целесообразным – Павел Салин (директор Центра политологических исследований Финансового университета при правительстве РФ), политологи Михаил Комин и Виктория Полторацкая – отмечают существование федерализма в России только де-юре, указывают на отсутствие его динамики и преимущественно статичный характер «федеративной системы». Поэтому не оценивают передачу дополнительных полномочий губернаторам в условиях распространения коронавирусной инфекции как событие, заслуживающее внимания с точки зрения оценки перспектив изменения российского федерализма. Произошедшее событие они характеризуют как «ситуативное перераспределение ответственности», которое не только не меняет характер российского федерализма, но и, наоборот, свидетельствует об его отсутствии. Павел Салин, характеризуя ситуацию, употребляет выражения: «федерализмом здесь и не пахнет», «восприимчивость губернаторов к сигналам центра»⁶⁸. Аналогичной позиции придерживается и известный регионалист Р. Ф. Туровский, не видящий в происходящем перераспределении полномочий «намека» на развитие федеративных отношений, заявивший, что «не хотел бы спекулировать о возрождении федерализма»: он считает, что все принятые решения обусловлены проблемами, которые перед органами власти поставила пандемия.

Михаил Комин и Виктория Полторацкая, основываясь на соотнесении черт подлинной федерации с происходящей политической ситуацией, характеризуют произошедшее перераспределение полномочий такими конструкциями, как «децентрализация без федерализации», «административная децентрализация», «раздел ответственности», «ловушка для губернаторов»⁶⁹. Ключевым трендом российского федерализма в период пандемии они называют усиление зависимости регионов от федерального центра, произошедшее вследствие делегирования субъектам Российской Федерации дополнительных полномочий и ответственности без необходимых для их реализации ресурсов.

Таким образом, пандемия не привела к изменению траектории развития российского федерализма. Он остается свехцентрализованным. Анализ мнений экспертов и исследователей позволяет сделать вывод о сомнении значительной части политического сообщества в возможностях развития Российской Федерации по направлению к подлинной федерации, характеризующейся балансом отношений «Центр-субъекты». Рассмотренные мнения экспертов и исследователей можно дифференцировать на две основные группы: первая – видящие «угрозу усиления регионов» даже в столь незначительном решении («чрезвычайная федерализация»; негативная оценка); вторая – оценивающие ситуацию перераспределения как вынужденную, не имеющую последствий для российской федеративной системы (объективно-скептическая оценка). Не выявлено ни одной оптимистичной оценки.

В 2022 г. точкой отсчета для обсуждения вектора развития российского федерализма стал Указ Президента РФ от 19.10.2022 г. № 757 «О мерах, осуществляемых в субъектах Российской Федерации в связи с указом президента Российской Федерации от 19 октября 2022 года № 756»⁷⁰. Данный указ закрепил за главами субъектов Российской Федерации новые дополнительные полномочия: принятие решений о проведении мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; полномочия по реализации мер для удовлетворения потребностей Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований, органов и нужд населения. Им было поручено сформировать на территории региона оперативные штабы.

Интересным представляется изменение терминологии в высказываниях экспертов относительно трендов федеративных отношений в России. Если в 2020 году эксперты, негативно оценивающие перераспределение полномочий, употребляли термин «вынужденная федерализация», то в 2022 году в обиход вошла «принудительная федерализация». Конструкцию «принудительная федерализация» использует Дмитрий Солонников, при этом объединяя события 2020 и 2022 гг. в один политический процесс: началась она во время пандемии, а указ Президента № 757 свидетельствует об ее продолжении. Он не видит кардинальных перемен в отношениях Центр-регионы, называет принятое политическое решение продолжением политики «принудительной федерализации», которая началась еще в период пандемии. Также отмечает необходимость увеличения активности глав регионов в принятии необходимых решений в соответствии с конкретной ситуацией складывающейся в субъекте федерации; указывает, что с усилением полномочий губернаторов произошло и увеличение их обязанностей⁷¹.

«Спускание полномочий вниз» в условиях нестандартных социально-политических ситуаций при сохраняющейся крайне централизованной федеративной системе становится парадоксальным трендом трансформации российского федерализма. Оценки экспертов в 2022 г. стали менее эмоциональными, более сухими, спектр мнений сузился.

Еще одним поводом для обсуждения российского федерализма и отношений «Центр-регионы» стало принятие федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» № 414-ФЗ от 21.12.2021 г. Закон внес коррективы в систему распределения полномочий между уровнями публичной власти, ликвидировал ограничения по количеству сроков избрания глав субъектов РФ. По заявлению депутата А. А. Клишаса, закон направлен на дальнейшее развитие тех фундаментальных начал федерализма, которые заложены в основах конституционного строя Российской Федерации, также закон упорядочивает полномочия по предметам совместного ведения, позволяя защитить интересы субъектов Российской Федерации. Сенатор указывает на сохранение исчерпывающего подхода к перечню предметов совместного ведения федерации и субъектов, который позволит «исключить случаи необоснованного расширения полномочий регионов в отраслевом законодательстве, а также исключить возложение на них необоснованных расходов»⁷².

В политическом дискурсе влияние данного закона на федеративные отношения оценивается неоднозначно. Сергей Марков считает, что внесенные изменения будут способствовать росту дееспособности органов власти, которые в новых условиях получили больше возможностей эффективно реагировать на запросы общества. При этом он отмечает, что «де-юре федерализма в России чуть больше, чем де-факто» и приводит фразу Евгения Примакова: «федерализм отнюдь не идентичен демократии, но с таким многообразием регионов, как у нас, развиваться без него недемократично»⁷³.

Достаточно детально анализируя нормы закона, М. С. Саликов не все нововведения считает целесообразными. К примеру, неоднозначно оценивает норму о том, что теперь высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации одновременно замещает государственную должность Российской Федерации и государственную должность субъекта Российской Федерации. Он отмечает, что таким образом происходит своеобразная «конвертация» высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в федерального чиновника со всеми вытекающими последствиями⁷⁴. Действительно возникает вопрос о сохранении принципов федерализма в нашем государстве. Значительная часть введенных законом норм свидетельствует о расширении участия федерального Центра в делах субъектов Российской Федерации. При этом эксперты и исследователи неоднозначны в своих оценках и комментариях: если одни видят в новой системе организации публичной власти в субъектах Российской Федерации тренды централизации, продолжения выстраивания «вертикали власти» и «сползание к унитаризму»⁷⁵, то другие считают этот шаг упорядочиванием федеративных отношений, направленный на защиту интересов субъектов федерации. Полярность оценок обусловлена в том числе и изначальным пониманием сущности федерализма.

Трансформация российского федерализма остается насущным вопросом, обсуждение вектора его развития в связи с происходившими и происходящими событиями и процессами необходимо. Появление в политическом дискурсе подобного рода обсуждений не только вызывает исследовательский интерес, но, прежде всего, позволяет выявить основные концепты публичного дискурса, дифференцировать мнения на основе главного критерия – критерия понимания сущности федеративной государственности.

Осокин Александр Владиславович
Студент магистратуры Юридического факультета
МГУ им. М. В. Ломоносова,
Москва, Россия
osokin2001@yandex.ru

Экспериментальные правовые режимы в системе федеративных отношений

Alexander Osokin
Master-student of the Faculty of Law, Lomonosov
Moscow State University,
Moscow, Russia
osokin2001@yandex.ru

Regulatory Sandboxes in the System of Federal Relations

Аннотация: В настоящей статье рассматриваются проблемы правового эксперимента в РФ на примере партнерского финансирования. Проведен анализ перспектив нарушения федеративных отношений путем внедрения подобного правового режима.

Ключевые слова: федерализм, партнерское финансирование, экспериментальный правовой режим.

Abstract: This article considers the problems of regulatory sandboxes in the Russian Federation on the example of partnership financing. The prospects of violation of federal relations by introducing such a legal regime have been analysed.

Keywords: federalism, partner finance, regulatory sandbox.

Актуальные законодательные изменения в правовой системе РФ неизбежно обостряют вопрос, во-первых, о правовой природе и значении эксперимента (или так называемых регуляторных песочниц), а, во-вторых, о соотношении отдельных видов эксперимента с федеративным устройством РФ. Иначе говоря, необходимо рассмотреть место эксперимента в системе федеративных отношений на предмет допустимости существования специальных правовых режимов в системе федеративных отношений на наиболее актуальном примере – партнерском финансировании.

Предварительно отметим, что предлагаемая в настоящем исследовании постановка вопроса является уникальной по той причине, что проблема соотношения эксперимента и федеративных отношений не была ранее исследована ни в отечественной, ни в зарубежной литературе. Подобная ситуация, на мой взгляд, наличествует в связи с тем, что в РФ, являющейся национально-территориальной федерацией, была предпринята попытка создания специального правового режима для осуществления партнерского финансирования⁷⁶. На данный момент принятие данного закона является одним из наиболее спорных вопросов в контексте не только светского характера РФ, но и федеративных отношений между различными субъектами РФ, поскольку подобное регулирование предположительно нарушает равенство прав между субъектами РФ.

При этом проблема партнерского финансирования – лишь частная проблема того, что в теории права именуется правовым экспериментом. Под правовым экспериментом понимается организованная компетентным правотворческим органом апробация предполагаемых законодательных нововведений в ограниченном масштабе для проверки эффективности, полезности и экономичности экспериментальных правовых норм и отработки оптимальных вариантов будущих правотворческих решений общего действия⁷⁷. Иначе говоря, правовой эксперимент необходим для проверки определенных гипотез относительно эффективности или неэффективности нового регуляторного режима.

Следует констатировать, что на данный момент в РФ сложился правовой партикуляризм в сфере регулирования правовых экспериментов, поскольку одновременно существует две модели: с одной стороны, существуют экспериментальные правовые режимы (далее – ЭПР) в сфере цифровых инноваций, которыми не ограничивается перечень нововведений⁷⁸, а также существует правовые эксперименты ad hoc в сфере регулирования партнерского финансирования. В данном случае отсутствие, во-первых, единой нормативной базы регулирования эксперимента на территории РФ, а, во-вторых, неоднозначный характер эксперимента в сфере партнерского финансирования, ставит перед правовой наукой ряд вопросов относительно (i) конституционности такого правового режима, когда эксперимент вводится в отношении отдельных субъектов РФ по дискриминационному признаку (религиозный критерий), а также (ii) единством подходов при проведении эксперимента, поскольку законодательство в соответствующей области не является единообразным.

Обращаясь к первому вопросу, необходимо отметить, что конституционность ЭПР как таковых никогда не рассматривалась с конституционно-правовой правовой точки зрения. При этом, как отмечает Н. С. Малютин, практика Конституционного Суда РФ в целом свидетельствует о том, что введение экспериментальных правовых режимов едва ли может рассматриваться в качестве не соответствующего Конституции РФ инструмента. В частности, это подтверждается значительным количеством отказных определений КС РФ, затрагивающих экспериментальные правовые режимы⁷⁹. Иначе говоря, само по себе проведение эксперимента не может свидетельствовать о его неконституционности.

При этом, на наш взгляд, эксперимент в сфере партнерского финансирования явным образом может нарушать право на экономическое равенство субъектов РФ, что в американской конституционно-правовой практике именуется «позитивной дискриминацией», когда определенные льготы или привилегии предоставляются меньшинству с целью компенсации ее недостатков или достижения иных целей⁸⁰. На первый взгляд, может показаться, что федеральный законодатель делает явную уступку мусульманскому меньшинству народов России в тех регионах, где мусульманское население составляет большинство. В данном случае присутствуют обоснованные претензии со стороны народов, исповедующих иные религии: поскольку допускаются принципы исламского финансирования, почему не следует допустить регулирование, например, православного банкинга?

Действительно, попытка регулирования партнерского финансирования на территории ряда субъектов имеет под собой явную экономическую основу: во-первых, данные субъекты являются опытными в части структурирования сделок по нормам шариата (что, в принципе, не исключено действующим законодательством в силу действия принципа свободы договора). Во-вторых, возможность осуществления такой «халяльной» деятельности позволит осуществить привлечение иностранных инвестиций в субъекты РФ, где участники эксперимента (хозяйствующие субъекты различных организационно-правовых форм) вправе заключать сделки с резидентами стран Ближнего Востока и Центральной Азии. Получается, что при успехе эксперимента может идти речь относительно того, что федеральный законодатель ставит иные субъекты РФ в явно убыточное положение, не допуская осуществление на их территории деятельности по осуществлению партнерского финансирования.

Однако существует ряд соображений, свидетельствующих о том, что не следует рассматривать данный эксперимент в качестве неконституционного. Во-первых, анализ норм действующего законодательства свидетельствует, что целью внедрения нового регулирования является осуществление пруденциального регулирования и надзора со стороны Банка России за партнерским финансированием, которое ускользало из-под внимания регулятора до последнего времени. Во-вторых, федеральный законодатель – в случае успеха эксперимента – распространит действие эксперимента на территорию всей страны, что было доказано успешным опытом введения налога на профессиональный доход⁸¹. В-третьих, несмотря на предполагаемое нарушение федеративных отношений путем установления преференциального режима на территории ряда субъектов, права и свободы граждан, исповедующих иную религию, не ограничиваются, поскольку они также могут структурировать свои сделки по правилам партнерского финансирования. Более того, буквальное прочтение закона не свидетельствует о том, что он касается исключительно исламского финансирования – явным образом сделки могут структурироваться по правилам, принятым в стандартах иных конфессий.

При этом необходимо учитывать текущие реалии финансовых рынков, поскольку партнерское финансирование, которое так или иначе основано на принципах шариата, может эффективно существовать, в том числе для привлечения иностранных инвесторов, лишь при наличии централизованного органа, осуществляющего стандартизацию практики и ее разъяснения для участников рынка по партнерскому финансированию, а также разрешающее возникающие между ними споры (шариатский надзор)⁸². На данный момент в РФ отсутствуют инфраструктура шариатского (или иного специализированного) надзора, характерная для иностранных государств с развитым исламским финансированием⁸³. При этом следует отметить, что подобного рода инфраструктура нехарактерна и для европейских государств, которые, принципиально не запрещая религиозное финансирование, не предоставляют им возможность по созданию специализированного органа, фактически подменяющего собой отдельные государственные органы⁸⁴.

В данном случае следует согласиться с позицией Е. Н. Марковой, отмечающей, что ислам считает себя не только религией, но и образом жизни, когда другие религии и типы верований определяются по отношению к исламу⁸⁵. Иначе говоря, ислам представляет собой, с точки зрения мусульманских богословов, критерием оценки тех или иных явлений, в том числе в юридической жизни. В случае с необходимостью создания шариатского надзора на уровне юрисдикции рискуют реализоваться риски конфессионально-этнического характера, когда необходимость полноценного функционирования партнерского (исламского) финансирования потребует признание на федеральном уровне возможность функционирования государственного органа, создающего регулирование в отношении отдельной конфессиональной группы в противоречии с основами конституционного строя и компетенцией органов государственной власти.

Потенциальные пути выхода из данной ситуации могут наблюдаться в следующих решениях: необходимо либо отказаться от идеи создания централизованного органа в сфере регулирования партнерского финансирования, либо сформировать персональный состав такого нейтрального по своему характеру органа в сфере регулирования партнерского финансирования на основах представительства всех конфессий, существующих на территории РФ. Очевидно, что второй вариант с высокой степенью вероятности может оказаться конфликтным и не соответствующим целям партнерского финансирования – привлечению иностранных инвесторов из стран Ближнего Востока. Однако необходимо помнить о наличии инструментов арбитража, когда постоянно действующее арбитражное учреждение может осуществлять разрешение споров, а арбитражное решение может приводиться в исполнение уже государственными судами. В данном случае будут отсутствовать как риски конституционно-правового характера, поскольку такого рода учреждение не будет вмешиваться в компетенцию органов государственной власти, так и риски межконфессионального характера, поскольку заинтересованные лица по своей воле будут разрешать возникающие споры, что не потребует территориализации эксперимента по партнерскому финансированию и дискриминации отдельных субъектов РФ.

С нашей точки зрения, более острым вопросом является партикуляризм отечественного законодательства в области регулирования правового эксперимента, поскольку отсутствует единый источник регулирования, а также намек на возможную конституционализацию соответствующих положений. В частности, в Конституции Франции 1958 г. установлено, что «закон и регламент могут содержать по ограниченному предмету ведения и на ограниченный срок положения экспериментального характера» (ст. 37-1), а также устанавливается возможность предоставления органам публичной власти отдельных полномочий в рамках эксперимента по ограниченному предмету ведения (ст. 72). У французского законодателя широкая дискреция, отсутствует правовая определенность по установлению экспериментального правового режима. В Японии регулирование экспериментальных правовых режимов не представлено на уровне Конституции, но содержится в специальном законе, который устанавливает случаи, условия и пределы установления специальных правовых режимов. В данном случае позитивным моментом является правовая определенность экспериментального правового режима.

Опыт развитых юрисдикций свидетельствует о том, что необходимо обеспечение единства регулирования правового эксперимента во избежание различных регуляторных и конституционно-правовых трудностей. Более того, гораздо проще осуществлять введение ЭПР в сфере цифровых технологий, поскольку Интернет является общим. В случае с осуществлением финансовой деятельности ситуация осложняется, поскольку необходима предварительная оценка того, как определенная структура регулирования влияет на результаты политики, экономики, а также неизвестных правовых последствий того или иного эксперимента⁸⁶. Следовательно, в РФ необходимо принятие единого закона об ЭПР, подразумевающего общие принципы регулирования данного правового явления с возможностью их «донастройки» Правительством или иными уполномоченными органами.

При этом необходимо помнить о том, что необходимо совмещение двух существующих моделей регулирования эксперимента: с одной стороны, допускается конституционализация положений о правовом эксперименте с указанием на пределы его использования, а, с другой стороны, допускается правовая определенность в сфере внедрения и оценки результатов правового эксперимента. Кроме того, необходимо учитывать, что ограничения на введение экспериментов должны быть связаны с предотвращением ограничения фундаментальных прав и свобод человека и гражданина, основ публичной власти, а также нарушением иных конституционных гарантий, направленных на защиту от деятельности отдельных групп интереса при введении эксперимента и иных лиц, заинтересованных во введении эксперимента во вред публичным интересам.

Таким образом, внедрение правового эксперимента является крайне любопытной и прогрессивной мерой, которая, однако, не учитывает конституционно-правовые, в частности, федеративные отношения. На данный момент нельзя однозначно говорить о нарушениях основ федерализма, однако, допустимо осуществить постановку соответствующей проблемы, которая может актуализироваться по мере применения нового законодательного регулирования. Во избежание подобных нарушений необходимо обеспечение единообразия регулирования эксперимента, а также установление пределов их действия.

Вавилов Захар Ильич
Бакалавр юриспруденции,
Государственный институт экономики,
финансов, права и технологий,
Гатчина, Ленинградская область, Россия
zahar.vavilov.90@mail.ru

Принципы конституционной идентичности и федерализма в развитии конституционного строя Российской Федерации

Zakhar Vavilov
Graduate bachelor of law,
State Institute of Economics,
Finance, Law and Technology,
Gatchina, Leningrad Oblast, Russia
zahar.vavilov.90@mail.ru

Principles of Constitutional Identity and Federalism in the Development of the Constitutional System of the Russian Federation

Аннотация: В статье раскрывается сущность конституционной идентичности, дается характеристика правового происхождения данного явления. Указывается, что конституционно-правовая идентичность взаимосвязана с федеративным развитием Российской Федерации. Автором подчеркивается многогранность и важность изучения явления конституционной идентичности для научного юридического общества. Дается несколько теоретических представлений о конституционной идентичности разными представителя научного юридического сообщества. Автор обращает внимание на изменения, произошедшие в политических структурах и в обществе за последние 30 лет, и рассматривает, какие конституционные элементы и явления могут повлиять на развитие государства. Особое внимание уделяется принципу конституционной идентичности, с помощью которого Конституционный Суд РФ обозначает текущее взаимоотношение между наднациональными межгосударственными судебными органами и органом конституционного контроля России. Статья также анализирует последние изменения в законодательстве, связанные с исполнением и неисполнением решений межгосударственных судебных органов, их влияние на конституционный правопорядок и федерализм.

Ключевые слова: конституционное право, конституционная идентичность, федерализм, публичная власть, конституционное развитие, федеративное развитие России, Конституция РФ, Конституционный Суд Российской Федерации.

Abstract: The article reveals the essence of constitutional identity, characterizes the legal origin of this phenomenon. It is indicated that the constitutional and legal identity is interconnected with the federal development of the Russian Federation. The author emphasizes the versatility and importance of studying the phenomenon of constitutional identity for the scientific legal society. Several theoretical ideas about the constitutional identity of different representatives of the scientific legal community are given. The author draws attention to the changes that have occurred in political structures and in society over the past 30 years, and examines which constitutional elements and phenomena can affect the development of the state. Special attention is paid to the principle of constitutional identity, through which the Constitutional Court of the Russian Federation designates the current relationship between supranational interstate judicial bodies and the constitutional control body of Russia. The article also analyzes the latest changes in legislation related to the execution and non-execution of decisions of interstate judicial bodies, their impact on the constitutional order and federalism.

Keywords: constitutional law, constitutional identity, federalism, public authority, constitutional development, federal development of Russia, the Constitution of the Russian Federation, the Constitutional Court of the Russian Federation.

Конституционное развитие любого государства включает в себя множество сложных «вводных данных» историко-политического, правового, экономического плана. Российский конституционализм имеет нелинейное развитие: различные политические силы влияли на тенденции формирования как действующей Конституции РФ 1993 г., так и на предыдущие в период существования РСФСР и Советского Союза. 12 декабря 1993 Конституция Российской Федерации была принята всенародным голосованием и с тех пор претерпела множество изменений. За 30 лет действия Конституции РФ менялось политическое большинство в структурах и в ветвях власти, само общество трансформировалось и продолжает трансформироваться со своими ценностями и жизненным взглядами. Однако, Конституция России за это время обросла определенным элементами, которые могут привести к неоднозначным политико-правовым результатам, если политическое большинство или иные субъекты, имеющие властные воздействия в соответствии с законодательством России будут использовать определенные конституционные элементы в своих целях. На многие дискуссионные вопросы вокруг действующей Конституции РФ нет однозначного ответа, но научное юридическое сообщество может эффективно помочь найти ответы на актуальные конституционно-правовые вопросы. Важно учесть, что Россия является федеративным многонациональным государством, при этом орган конституционного контроля России в лице Конституционного Суда РФ все чаще делает акцент на «идентичности» в конституционно-правовой сфере относя на второй план, например, вопросы компетенции полномочий между федеральным центром и субъектами РФ. Инициатива приоритета внешнеправовой защиты внутренних конституционных ценностей Конституционным Судом России представляет собой интересную перспективу на ближайшее десятилетии, однако в сфере российского федерализма присутствуют еще больше актуальных вопросов.

На момент 2023 года Конституция РФ содержит в себе ряд конституционных норм, элементов и явлений, которые могут быть по-разному интерпретированы политическим большинством и иными субъектами, имеющими властные полномочия в своих целях. Развитие конституционных правоотношений России отчасти взаимосвязано и с международно-правовой обстановкой. Участие Российской Федерации в структурах международных судебных органов, международных организациях безусловно расширяет возможности. Конституционный Суд Российской Федерации все чаще стал руководствоваться «принципами конституционной идентичности» не только из-за множественных жалоб граждан РФ в ЕСПЧ на нарушение конституционных прав, но и в связи с качественным ухудшением сотрудничества и взаимодействия между Российской Федерацией и государствами Евро-Атлантического региона.

Конституционно-правовой смысл конституционной идентичности является определенно многоаспектным и многогранным. Явление конституционной идентичности представляет научный интерес для многих представителей научного юридического сообщества. Д. Г. Шустров, раскрывая сущность конституционной идентичности детально разбирает данное понятие и отмечает, что «конституционная идентичность – фундаментальное качество конституции, свидетельствующее о ее самотождественности, она формализуется в конституционных положениях и/или принципах, характеризующих основное содержание конституции и которые не могут быть изменены в рамках ее действия»⁸⁷. Исследуя конституционную идентичность как явление Д. Г. Шустров выделяет внутриправовую и внешнеправовую функции доктрины конституционной идентичности. Рассуждения о значении функций доктрины конституционной идентичности плавно переходит в аргументацию и сравнение того, что «понимание конституционной идентичности как отражения характеристик национальной идентичности в конституции встречается и в судебной практике», а также к констатации того, что «именно с внешнеправовой функцией в судебной практике и научной литературе чаще всего ассоциируется доктрина конституционной идентичности, тогда как о ее внутренней функции говорится неоправданно мало»⁸⁸. Немаловажную роль Д. Г. Шустров отводит двум подходам к построению отношений между конституцией и международным правом в рамках раскрытия темы конституционной идентичности, а именно иерархическому и функциональному подходу.

В свою очередь, А. А. Троицкая и Т. В. Храмова, говоря о конституционной идентичности указывают, что «конституционные нормы различаются между собой по степени экспрессивности и уровню абстрактности и фундаментальности»⁸⁹. При этом следует учитывать, что «система фундаментальных конституционных ценностей имеет непосредственное отношение к установлению конституционной идентичности как «согласованного нарратива тождества и индивидуальности»⁹⁰.

Представляет интерес и интерпретация конституционной идентичности К. Уайттингтоном, который подчеркивает, что помимо существования конституционно-правового текста имеет место и политический элемент⁹¹. Публичная политика реализует, приводит в действие текст Конституции, что в конечном итоге просматривается тенденция к сближению конституционно-правовой и политической сферы. К. Уайттингтон утверждает, что двусмысленность текста Конституции позволяет политическому субъекту выстраивать свое конституционно-правовое понимание ситуации.

Иного мнения придерживается действующий Председатель Конституционного Суда РФ В. Д. Зорькин, отмечая, что под конституционной идентичностью следует понимать защиту фундаментальных конституционных ценностей, которые отражены в тексте Конституции РФ, непосредственно в конституционных нормах. Также В. Д. Зорькин указывает на факторы, которые непосредственно влияют и участвуют на формирование этой самой конституционной идентичности, а именно: а) «распространение по всему миру популистской идеологии, как левого, так и правого толка»⁹²; б) «расширения наднационального регулирования в сфере защиты прав человека и возрастания активизма межгосударственных судебных органов»⁹³. Развивая мысль об конституционной идентичности В. Д. Зорькин в своей статье, констатирует: 1) наличие разногласий в системе национального и наднационального права, в частности разного подхода к конвенционному правопорядку; 2) возможность сдерживания проникновения решений международных межгосударственных судебных органов, которые идут вразрез с основными положениями Конституции РФ.

Принцип конституционной идентичности использован во многих судебных актах Конституционного Суда РФ. Особенно часто Конституционный Суд РФ стал прибегать к данному принципу после ухудшения отношений между Российской Федерацией и некоторыми государствами евроатлантического региона, а также в период рассмотрения крайне дискуссионных вопросов в области прав и свобод человека и гражданина. В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 2015 г. № 21-П принцип конституционной идентичности раскрывается как «субординация» в рамках взаимодействия европейского и конституционного порядка (деятельность Европейского Суда по правам человека как межгосударственного субсидиарного судебного органа предполагает уважения им национальной конституционной идентичности государств – участников Конвенции о защите прав человека и основных свобод). Также наднациональные органы должны быть внимательны к внутригосударственным нормам о фундаментальных правах, а также к соответствующим конституционным гарантиям.

Упоминание принципа конституционной идентичности в контексте защиты основополагающих конституционных норм содержится в Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 19 января 2017 г. № 1-П (о возможности исполнения постановления ЕСПЧ по делу ОАО «Нефтяная компания “ЮКОС”» против России. Анализируя правовую позицию Конституционного Суда РФ по данному делу, складывается впечатление того, что Суд отталкивается от аспекта противопоставления между российскими конституционными основами и наднациональными международными институтами.

Однако нельзя не согласиться с позицией уважаемых ученых, указывающих на то, что «в практике ряда органов конституционного контроля, в том числе Конституционного Суда России (далее – Конституционный Суд), в последние годы активизировалась тенденция обращения к конституционной идентичности и государствообразующим ценностям, в частности в процессе аргументирования решений, оправдывающих отступление от требований наднациональных правовых документов. При этом в подходах к интерпретации конституционных устремлений и формулированию элементов идентичности (в практике в целом, не только по делам, связанным с наднациональными обязательствами) вряд ли можно проследить продуманную, единообразную методологию, вследствие чего риски манипулирования высокими сущностями кажутся вполне реальными»⁹⁴. Противоположного мнения придерживается Г. А. Гаджиев, говоря о том, что российская конституционная идентичность «способ защиты от выходящей за пределы разумной наднационализации в области прав человека»⁹⁵.

Следует подчеркнуть, что именно в 2015 году Конституционному Суду РФ было дано право признавать неисполнимыми решения межгосударственных судебных органов в соответствии с вступившем в силу Федеральный конституционный закон от 14.12.2015 № 7-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации». В пояснительной записке к проекту федерального конституционного закона было сказано, что «проект федерального конституционного закона разработан во исполнение постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 2015 г. № 21-П и направлен на реализацию правомочия федерального законодателя — исходя из требований Конституции Российской Федерации и с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, выраженных в указанном Постановлении…»⁹⁶. С годами вопрос об исполнении решений межгосударственных судебных органов эволюционировал в более серьезную плоскость. В 2020 году был принят известный Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» в котором содержалась формулировка касательно исполнения Российской Федерацией решений межгосударственных органов. 79 статья Конституции РФ в действующей редакции напрямую взаимосвязана с вопросом об исполнениях Россией решений ЕСПЧ.

Однако, на момент 2023 года РФ может не исполнять решение ЕСЧП в связи с следующими событиями. 25 февраля 2022 года Совет Европы приостановил членство Российской Федерации в организации из-за вооруженного конфликта между Россией и Украиной. 15 марта 2022 года Россия объявила о начале процесса выхода из организации, однако 16 марта того же года Комитет министров Совета Европы принял решение о немедленном исключении России из-за действий России. Следует также уточнить, что на данный момент времени в федеральное законодательство России внесены изменения, согласно которым Постановления Европейского Суда по правам человека, которые вступили в силу после 15 марта 2022 года, не подлежат исполнению в России в соответствии с Федеральным законом от 11.06.2022 г. № 180-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации». В этом же контексте нельзя не упомянуть о том, что с 2023 года РФ более не придерживается положений многих международных договоров в соответствии с принятым Федеральным законом «О прекращении действия в отношении Российской Федерации международных договоров Совета Европы» от 28.02.2023 г. № 43-ФЗ.

Подводя итог всему вышесказанному, следует отметить, что конституционное развитие России во многом формируется нелинейно, превалирует внутриполитический аспект совершенствования конституционных норм и явлений, однако фактор взаимодействия с наднациональными элементами международного права нельзя исключать. Актуализация вопроса конституционно-правовой идентичности в актах Конституционного Суда Российской Федерации поэтапно поднимет тему развития федерализма. Возможно, при рассмотрении какого-либо дела, в соответствии с Федеральным конституционным законом от 21.07.1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» Конституционный Суд РФ сможет указать на новые возможности усовершенствования существующих федеративных отношений в контексте конституционно-правой идентичности.

Российская политико-правовая реальность в обозримом будущем в связи с неустойчивыми изменениями на международной арене, естественно, видоизмениться. Контекст федеративного устройства России и развития принципов федерализма будут все больше набирать актуальность, однако через какой правовой смысл политическое большинство будет обустраивать этот процесс?

Матюшин Дмитрий Александрович
Студент магистратуры
Университета имени О. Е. Кутафина,
Москва, Россия
dmitrui20015@gmail.com

Проблемы реализации народного суверенитета в федеративных государствах на примере Российской Федерации

Dmitry Matyushin
Master-student of the Kutafin MSAL,
Moscow, Russia
dmitrui20015@gmail.com

Problems of Realization of the People’s Sovereignty in Federal States on the Example of the Russian Federation

Аннотация: В настоящей статье автор на основе понимания сущности главного принципа демократического государственно-правового режима – народного суверенитета, как общей воли граждан государства, и производных от нее юридических свойств народной власти, рассматривает на примере Российской Федерации особенности ее реализации в форме государственного суверенитета, связанные с участием субъектов федерации в осуществлении суверенитета федерации в целом и таким образом в осуществлении народного суверенитета. В результате исследования автор приходит к выводу о наличии фундаментальных противоречий между отдельными свойствами народной власти и способами участия субъектов федерации в осуществлении ее суверенитета, как одной из форм реализации народной власти.

Ключевые слова: народный суверенитет, федеративное устройство, общая воля народа, частная воля отдельных лиц, двухпалатный парламент, государственная власть.

Abstract: In this article, the author, based on an understanding of the essence of the main principle of the democratic state-legal regime – people’s sovereignty, as the general will of the citizens of the state, and the legal properties of people’s power derived from it, examines on the example of the Russian Federation the features of its implementation in the form of state sovereignty associated with the participation of the subjects of the federation in the exercise of the sovereignty of the federation as a whole and thus in the exercise of popular sovereignty. As a result of the research, the author comes to the conclusion that there are fundamental contradictions between certain properties of people’s power and the ways of participation of the subjects of the federation in the exercise of its sovereignty, as one of the forms of realization of people’s power.

Keywords: people’s sovereignty, federal structure, the general will of the people, the private will of individuals, bicameral parliament, state power.

Соотношение федерализма как формы государственно-территориального устройства и демократии как государственно-правового режима неоднократно становилось предметом рассмотрения различных отечественных и зарубежных исследователей. При этом, в силу того, что теории федерализма и демократии формировались под большим влиянием опыта США, а большинство федеративных государств несомненно являются демократическими, получила широкое распространение точка зрения, согласно которой между федерализмом и демократией существует прямая взаимная связь⁹⁷. Она выражается, с одной стороны в том, что федеративная идея сама по себе является проявлением демократии, так как основывается на ее значимых принципах (умении граждан соглашаться друг с другом, наличии нескольких центров принятия политических решений, уважении к праву, политическом плюрализме, неприятии излишней концентрации власти, и в этой связи). С другой стороны, характер связи федерализма и демократии состоит в том, что в федеративных системах действует разделение властей не только по горизонтали (законодательная, исполнительная и судебная ветви), но и по вертикали (между федеральным центром и субъектами федерации), предполагающее разграничение полномочий между органами различного уровня, что таким образом способствует реализации децентрализации государственной власти, которая традиционно рассматривается как признак демократии.

Существует, однако, и иная точка зрения, в рамках которой утверждается, что федерализм сам по себе не является гарантией демократического режима, что, в частности, подтверждается нарушением демократического принципа «один избиратель – один голос» при формировании представительства субъектов федерации в федеральных органах власти, а также угрозой консервации недемократических режимов в субъектах федерации, обусловленной свободой региональных органов государственной власти, возникающей вследствие разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами⁹⁸. Таким образом, вопрос о соотношении федерализма и демократии остается нерешенным, и споры в научном сообществе продолжаются. Вместе с этим хотим отметить, что в дискуссии по названной теме не уделялось особого внимания вопросам реализации народного суверенитета в федеративных государствах. В то же время, на наш взгляд, отдельные особенности федеративного государственного устройства, связанные, в частности, с особенностями реализации государственной власти на уровне федерации, формируют основания для искажения отдельных свойств народного суверенитета. Иными словами, вступают с ними в противоречие, рассмотрение которого представляется значимым для дальнейшего его устранения и обеспечения таким образом реализации в полной мере народного суверенитета как основополагающего признака демократии.

Рассматривая данный вопрос, представляется верным в первую очередь раскрыть наше понимание народного суверенитета. В отечественной юридической науке, главным образом в рамках науки конституционного права, предлагается достаточно широкий перечень подходов к определению народного суверенитета, однако с нашей точки зрения верным можно считать только такое определение народного суверенитета, которое отражает не только набор его признаков, но и его сущность, под которой мы понимаем такое его свойство, которое с одной стороны отражает назначение народного суверенитета, а с другой – предопределяет все остальные его свойства (признаки). Что же является сущностью народного суверенитета?

Для ответа на этот вопрос необходимо обратиться к работе Ж.-Ж. Руссо «Об общественном договоре или принципы политического права», в которой французский философ представил развернутое обоснование народного суверенитета и его юридических свойств⁹⁹, и которого в этой связи обоснованно можно считать одним из авторов теории народного суверенитета. В означенной работе, Ж.-Ж. Руссо, исходя из представления о том, что в своем естественном состоянии, которое мы также можем охарактеризовать как догосударственное, люди обладают свободой и равенством, ограниченными только силами природы, описывает возникновение государства как результат продиктованного объективной необходимостью (невозможностью сохранения человечества в естественном состоянии в силу влияния различных факторов) волевого акта – общественного договора, в силу которого «каждый из нас отдает свою личность и всю свою мощь под верховное руководство общей воли и мы вместе принимаем каждого члена как нераздельную часть целого»¹⁰⁰. Таким образом в силу общей воли лиц, заключающих общественный договор, возникает народ как объединение граждан и государство как его политическая организация, дальнейшее существование которых также определяется общей волей. Эта общая воля народа, который как уже было отмечено, возникает и состоит из отдельных частных лиц (граждан), определяет его власть над каждым таким лицом, которая реализуется посредством государства и является суверенитетом. В этой связи считаем верным и обоснованным утверждать, что именно общая воля народа как совокупности граждан государства является сущностью его власти.

Но что представляет собой общая воля народа и какими свойствами она наделяет власть, которой он обладает и реализует посредством государства? Ж.-Ж. Руссо описывает общую волю как общее, среднее мнение, возникающее в результате соглашение (совпадения) частных интересов (воль) граждан, и направленное всегда к общему благу¹⁰¹, содержанием которого (по крайней мере одним из его элементов) является равенство. Стремление к общему благу продиктовано взаимным характером обязательств, образующих народ и государство, когда обеспечение блага для других означает обеспечение блага для самого себя¹⁰². Иными словами, в условиях, когда каждый человек в силу своей природы стремится к благу для себя и совокупность людей образует народ как единое коллективное целое, единственной возможностью направить силу такого целого на обеспечение блага для конкретного человека (путем использования возможностей всех остальных людей) становится обеспечение такого блага для каждого, то есть собственно общего блага. При этом автор теории народного суверенитета отдельного указывает на необходимость разграничивать общую волю и волю всех, где последняя представляет собой только объединение частных воль (интересов), направленное в конечном счете к благу лишь отельных частных лиц или их объединений¹⁰³. Содержание и порядок образования общей воли народа как совокупности всех граждан государства в свою очередь предопределяют следующие свойства власти народа:

1. Поскольку только общая воля всей совокупности граждан государства (народа) предопределяет его возникновение и форму, устанавливает систему органов государственной власти и местного самоуправления, а также определяет их дальнейшее существование посредством актов выражения общей воли, которыми являются законы, представляется возможным говорить о верховенстве народной власти, которое предполагает, что все полномочия органов государства и местного самоуправления продиктованы общей волей народа, которая с одной стороны является их источником, а с другой – их целью. Кроме того, верховенство общей воли и народной власти предполагает недопустимость противоречия ей какой-либо частной воли и основанной на ней власти;

2. Поскольку общая воля народа может возникать только путем соединения частных воль всех граждан (по крайней мере способных к этому, или иными словами, дееспособных в силу возраста и психического состояния), справедливо говорить о единстве народной власти, которая предполагает, что соединение воли части народа будет означать только возникновение общей воли этой совокупности граждан, которая по отношению к общей воле народа будет являться частной и власть такого объединения будет распространяться лишь на его членов в той мере, в которой это не противоречит общей воле всего народа;

3. Поскольку сама общая воля народа есть результат соглашения частных воль отдельных граждан, в силу которого они как единое коллективное целое (народ) наделяют себя же как отдельных лиц правами и обязанностями, а воля субъекта по отношению к самому себе как известно не предполагает ограничений, уместно говорить о том, народная власть носит неограниченный характер применительно ко всем сферам общественной жизни;

4. В силу тех же обстоятельств, исходя из которых власть народа предполагает единство, она характеризуется неотчуждаемостью, означающей, что приобретение власти в отношении граждан государства отдельными лицами без проявления в какой-либо форме (в форме непосредственного формирования органов государства путем выборов или в форме указания в законе на иной порядок их формирования) общей воли народа есть недопустимое проявление частной воли и означает узурпацию власти народа;

5. Поскольку общая воля народа, являясь выражением общественного интереса, всегда направлена к общему благу, она по существу своему всегда права в том смысле, что никогда не направлена на вред народу как целому и различным его частям, что означает непогрешимый характер народной власти. Следует, однако, иметь в виду, что несмотря на стремление к общему благу, общая воля не всегда может быть точно выражена народом, а также может быть намеренно искажена в процессе формирования посредством обмана со стороны отдельных лиц;

6. Принимая во внимание все вышеописанное, считаем возможным определить в настоящей работе народный суверенитет как обусловленную общей волей граждан государства верховную и единую, неограниченную, неотчуждаемую и непогрешимую власть народа.

Изложенное понимание народного суверенитета закономерно предопределяет его соотношение с государственной властью, применительно к которой также употребляется термин суверенитет. Так как народ своей общей волей создает государство и определяет все его характеристики, то справедливо утверждать, что власть государства производна от власти народа и является одной из форм ее реализации, в силу чего и приобретает все ее ранее описанные свойства, обусловленные общей волей народа. При этом следует иметь в виду, что власть государственная в силу своего производного характера не может реализовывать означенные свойства в отношении народа как единого коллективного целого. Иными словами, государственная власть не должна каким-либо образом противоречить общей воле народа. Хотим также заметить, что представление о том, что государственная власть (государственный суверенитет) является всего лишь одной из форм реализации народного суверенитета, наряду с властью общественной и местным самоуправлением, прочно утвердилось в отечественной науке¹⁰⁴.

Представленное выше суждение о принципиальной недопустимости противоречий между властью государства и властью народа имеет значение, поскольку в отдельных государствах при реализации государственной власти возникают фундаментальные противоречия, обусловленные их федеративным устройством, которые не позволяют говорить о полноценной реализации народного суверенитета (народной власти). Рассмотрим некоторые такие противоречия на примере Российской Федерации.

Как известно, характерным признаком федеративного устройства государства является двухпалатный парламент, где одна из палат представляет интересы входящих в него субъектов. Не является исключением и Российская Федерация, где Федеральное Собрание является законодательным и представительным органом, состоящим из двух палат – Государственной Думы и Совета Федерации, характер представительства (хотим отметить, что термин «представительство» в настоящей работе употребляется с известной условностью, поскольку воля не может быть представлена и в каждом конкретном случае, когда народ не осуществляет свою власть непосредственно путем референдума или выборов, мы можем лишь презюмировать ее выражение уполномоченными народом лицами) которых определен Конституцией РФ и федеральными законами. Так, поскольку депутаты Государственной Думы ФС РФ рассматриваются как представители всего народа в части 2 статьи 1 Федерального закона «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»¹⁰⁵, справедливо утверждать, что Государственная Дума ФС РФ является выразителем общей воли многонационального народа РФ как единого коллективного целого, в то же время, поскольку сенаторы Совета Федерации ФС РФ в большинстве своем являются представителями субъектов РФ, о чем прямо указано в пункте «а» части 2 статьи 95 Конституции РФ, а те их из них, которые рассматриваются как представители РФ в силу пункта «б» части 2 статьи 95 Конституции РФ, не являются в действительности таковыми в силу того, что назначаются Президентом РФ, а не избираются общей волей народа, справедливо утверждать, что Совет Федерации ФС РФ является выразителем общей воли отдельных субъектов РФ, которая по отношению к общей воле всего народа является однако всего лишь частной волей и в силу верховенства первой не может ей противоречить. Однако в действительности такое противоречие допускается в рамках федерального законодательного процесса, в котором деятельность Совета Федерации ФС РФ рассматривается как одна из форм реализации участия субъектов РФ в осуществлении суверенитета РФ. Противоречие проявляет себя в том, что принимаемые Государственной Думой ФС РФ ФКЗ и ФЗ, каждый из которых сам по себе является выражением общей воли всего многонационального народа РФ в силу описанного выше характера представительства Государственной Думы ФС РФ (с учетом упомянутой презумпции выражения общей воли), требует обязательного одобрения Советом Федерации ФС РФ в соответствии с частью 2 статьи 108 и частью 4 статьи 105 Конституции РФ, который, как мы уже отметили, является выразителем частной по отношению в к общей воле всего народа воли населения субъектов РФ. И, в случае если ФЗ и ФКЗ не будет одобрен Советом Федерации ФС РФ, то они подлежат повторному рассмотрению в Государственной Думе ФС РФ. Таким образом допускается противоречие между общей волей всего многонационального народа РФ и частной по отношению к ней волей отдельных субъектов РФ, в котором частная воля может превзойти общую, что подрывает верховенство последней, а значит и препятствует реализации народного суверенитета как верховной власти всего народа.

Хотим отдельно отметить, что предусмотренная текущим федеральным законотворческим процессом возможность преодолеть несогласие Совета Федерации ФС РФ не устраняет нарушение верховенства общей воли народа и народной власти, реализующиеся во власти государства, так как означенное юридическое свойство не предполагает какое-либо его умаление, пусть даже и временное.

Еще одной формой участия субъектов РФ в реализации суверенитета РФ, нарушающей принцип народного суверенитета следует признать участие органов законодательной власти в процедуре внесения поправок в главы 3-8 Конституции РФ. В соответствии со статьей 136 Конституции РФ, поправки к Конституции РФ принимаются в порядке, предусмотренном для ФКЗ, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации. Это означает как то, что и в данном случае проявляет себя вышеописанная проблема допускаемого противоречия между общей волей многонационального народа РФ и частной волей населения субъектов РФ, выражаемых Государственной Думой ФС РФ и Советом Федерации ФС РФ соответственно, так и возникновение новой проблемы, когда частная воля одного и того же субъекта (населения субъектов РФ) по сути проявляет себя дважды в деятельности государственных органов различного уровня и таким образом допускается возможность возникновения двойного противоречие между общей волей многонационального народа РФ и частной волей населения субъектов РФ, выражаемой уже не только Советом Федерации ФС РФ (первое возможное противоречие), но и законодательными собраниями субъектов РФ (второе возможное противоречие), что еще больше подрывает верховенство общей воли всего народа, а значит и верховенство его власти.

Таким образом, исходя из представленных примеров, представляется возможным говорить о том, что в федеративных государствах, для которых характерно существование двухпалатного парламента, в котором одна из палат принимает представляет интересы субъектов федерации и принимает участие в законодательном процессе на уровне федерации, возникает опасность нарушения принципа народного суверенитета в части реализации свойства верховенства обусловленной общей волей народной власти по отношению к любой частной воле и проявляемой ей властью. Кроме того, подобным принцип народного суверенитета и нарушается в том случае, когда допускается решающее участие законодательных органов субъектов федерации в процессе внесения изменений в основной закон страны.

Мозговой Михаил Михайлович
Студент Университета имени О. Е. Кутафина,
Москва, Россия
mikhailmozgovoi@mail.ru

Проблемные вопросы присоединения новых субъектов Российской Федерации

Mikhail Mozgovoi
Student of the Kutafin MSAL,
Moscow, Russia
mikhailmozgovoi@mail.ru

Problematic Issues of Accession of New Constituent Members to Russian Federation

Аннотация: В статье анализируется конституционно-правовое регулирование и опыт вхождения новых субъектов в состав Российской Федерации на примере присоединенных территорий в 2014 и 2022 годах. Отдельно рассматривается национальное и международное законодательства, регулирующие порядок присоединения территорий. Дается оценка проведению референдума как одного из способов присоединения новых субъектов. Рассматриваются основные теории возникновения государств: конститутивная и декларативная, как необходимые условия для присоединения к России. Анализируется допустимость проведения национальных процедур присоединения новых субъектов к Российской Федерации. Доказывается соблюдение международных правовых норм при реализации процесса вхождения новых субъектов федерации в состав России. Высказываются предложения по совершенствованию действующего законодательства в сфере присоединения новых территорий. Дается правовая оценка основным механизмам вхождения новых субъектов в состав России.

Ключевые слова: конституция, федеральный конституционный закон, субъект РФ, референдум, присоединение субъектов.

Abstract: The article analyzes the constitutional and legal regulation and the experience of the entry of new regions into the Russian Federation on the example of the attached territories in 2014 and 2022. The national and international legislation regulating the procedure for annexation of territories is considered separately. The assessment of holding a referendum as one of the ways of joining new regions is given. The main theories of the emergence of states, in particular, constitutive and declarative, are considered as necessary conditions for joining Russia. The permissibility of carrying out national procedures for the accession of new subjects to the Russian Federation is analyzed. Compliance with international legal norms in the implementation of the process of the entry of new subjects of the federation into Russia is proved. Proposals are made to improve the current legislation in the field of annexation of new territories. A legal assessment is given of the main mechanisms for the entry of new entities into Russia.

Keywords: constitution, federal constitutional law, subject of the Russian Federation, referendum, accession of regions.

В современной истории Россия уже дважды присоединяла к своей территории новые субъекты: 2014 год – присоединение Республики Крым и города федерального значения Севастополь; 2022 год – вхождение Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, Запорожской и Херсонской областей. Были и другие случаи образования новых субъектов на территории России, но они были связаны уже не с процессом присоединения новых субъектов к РФ, а происходили в рамках международной демаркации границы, то есть установление границ на местности (объединение Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа 1 декабря 2005 года в Пермский край или объединение 23 октября 2005 года Камчатской области и Корякского автономного округа в Камчатский край и т.д.). Присоединение новых территорий является не только предметом регулирования российского законодательства, но и международного права.

Стоит отметить, что оба случая присоединения в 2014 году и в 2022 году новых субъектов носили скорее вынужденный, чем планомерный характер, поскольку их целью была заявлена защита прав наших соотечественников и предотвращения геноцида русского народа. Форс-мажорный характер не мог не отразиться на самой процедуре процесса присоединения новых субъектов, что порождает вопросы относительно допустимости этих процедур. Однако для начала следует обратиться к двум основным правовым концепциям возникновения нового государства – декларативной и конститутивной. Согласно декларативной теории, государства как субъекты международного права появляются только с момента самопровозглашения своей независимости. Конститутивная теория связывает правосубъектность вновь провозглашенных государства с их признанием со стороны иных признанных государств¹⁰⁶. Мировая практика показывает, что за последние десятилетия страны отказывают вновь возникающим государствам в признании их как субъектов международного права, исключением является признание всеми членами ООН в 2011 году независимости Южного Судана от Судана.

В международном праве, пожалуй, единственным актом, регулирующим присоединение территорий к другим государствам, является Венская Конвенция «О праве международных договоров» 1969 года¹⁰⁷. Иные универсальные международно-правовые акты в сфере присоединения новых территорий отсутствуют. В Российской Федерации процедура присоединения новых субъектов регулируется Федеральным конституционным законом от 17.12.2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»¹⁰⁸ (далее – ФКЗ). Легитимный способ присоединения к России нового субъекта предусматривает изменения законодательной базы РФ. Изначально в ФКЗ значился пробел, связанный с тем, что не было четко обозначено, какой субъект правомочен обращаться к главе государства с запросом о присоединении к России нового субъекта. Данная лакуна была устранена в 2005 году путем внесения дополнений в ФКЗ, которые закрепили право обращения с запросом за главами и законодательными или представительными органами регионов, заинтересованных в объединении. Такие обращения должны содержать обоснование объединения, предполагаемое наименование нового субъекта, его территориальные границы, административно-правовой статус, предполагаемые сроки и условия проведения референдума и т.п.

Стоит также отметить и ч. 1 ст. 137 Конституции РФ и ее нормы о полномочиях Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Конституционного Суда РФ в части заключения международных договоров, их предварительной конституционно-правовой оценки и принятия федеральных конституционных законов, а также Федеральный закон от 15.07.1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах РФ»¹⁰⁹. В представленном перечне отсутствуют какие-либо акты субъектов, так как они не участвуют в процессе присоединения новых территорий. Данная позиция законодателя вызывает дискуссии в обществе, ведь в случае присоединения новых территорий интересы субъектов РФ также затрагиваются, особенно это касается тех регионов, которые в будущем будут граничить с новыми территориями¹¹⁰.

Не найдем мы в этом перечне и акты, которые бы устанавливали порядок проведения референдумов как на территории России или отдельных субъектах, так и на присоединяемых территориях. Согласно ст. 11 Федерального конституционного закона от 17.12.2001 г. № 6 «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»¹¹¹ проведение референдума предусмотрено только при объединении субъектов внутри России. На практике референдумы неоднократно проводились на присоединяемых территориях, которые служили как волеизъявление народа, желающего вступления в состав Российской Федерации. Отсутствие требования об обязательности проведения референдума можно объяснить тем, что Россия не может как-либо устанавливать или регулировать правила проведения референдумов за пределами своей территории, также это связано с юридическим закреплением статуса учредительной власти в разрезе норм международного права¹¹². О. В. Шпак придерживается мнения, что Россия вправе устанавливать свои правила относительно тех процедур, которые требуются для присоединения, и одним из таких условий как раз могло бы стать обязательное проведения референдума¹¹³. Проведение референдума является актом прямого выражения власти народа, а потому не может игнорироваться иными участниками правоотношений. В сфере международного права референдум является способом для населения не только провозгласить свою независимость, но и легитимировать это решение.

Можно ли говорить, что проведения референдума гарантирует государству его независимость и международного признания? К сожалению, нет. Наиболее ярким примером может послужить Приднестровская Молдавская Республика, которая в 2006 году выступила за свою независимость и присоединение к России, но до сих пор не получившая какого-либо широкого международного признания, что несомненно отражается как на международных связях, так и на экономическом взаимодействии с соседними государствами. Правовед М. Д. Полушкина придерживается мнения, что одной из причиной неприсоединения Приднестровской Молдавской Республики является одностороннее волеизъявление для вхождения в состав России, что считается недостаточным основанием для вхождения в состав другого государства, ведь необходима ответная реакция государства, в данном случае – России¹¹⁴. Приведенный пример иллюстрирует, что для вступления новых субъектов в состав России необходима обоюдная инициатива, как со стороны присоединяемого субъекта, так и со стороны того государства, куда хочет вступить субъект.

Если вновь обратиться к Федеральному конституционному закону от 17.12.2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», то можно увидеть, что в ч. 2 ст. 4 «принятие в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части осуществляется по взаимному согласию Российской Федерации и данного иностранного государства в соответствии с международным договором о принятии в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части, заключенным Российской Федерацией с данным иностранным государством»¹¹⁵. В современной юридической науке отсутствует какая-либо единая позиция относительно того, необходимо ли заключение международного договора между субъектом, желающим вступить в другое государство и самим государством, которое его принимает. В ФКЗ в ч. 1 ст. 7 закреплены положения, определяющие международный договор. После принятия нового субъекта международный договор уже теряют свою силу, поскольку одна из сторон перестает быть субъектом международного права. Е. Н. Огиенко считает, что для присоединения нового субъекта в состав другого государства и самого признания данного процесса необходимы лишь результаты референдума, который проведен по вопросу отделения от одного государства и присоединения к другому, поскольку сами результаты будут являться выражением воли народа по обозначенному вопросу¹¹⁶.

Другой спорный вопрос затрагивает наименования новых субъектов. В российском законодательстве отсутствуют какие-либо ограничения в выборе наименования для субъекта. Согласно действующим положениям Федеральных конституционных законов Донецкая Народная Республика и Луганская Народная Республика сохранили свои наименования, какие они были до вхождения в состав России. Обращает внимание слово «народная» в наименовании двух новых субъектов. Если углубиться в историю, то можно увидеть, что первые народные республики появились еще в 1917 году сразу после Октябрьской революции. «Народными» стали также ряд социалистических государств Европы после Второй мировой войны. В конце XX века после распада Советского Союза многие государства отказались от слова «народная» в наименовании своих государств. Можно прийти к выводу, что изначально, наименование «народная» было связано с социалистическим характером политического режима в некоторых государствах, что прослеживается и по сей день, например, Китайская Народная Республика или Корейская Народная Республика, где политический режим носит социалистический характер. «Народная» республика прежде всего относится к наименованию государств¹¹⁷. Анализируя опыт Донецкой Народной Республики и Луганской Народной Республики, можно предположить, что слово «народная» в наименовании территорий прежде всего подчеркивается их обособленность и независимость от Украины, в состав которых они входили. В настоящее время, в связи с вхождением в состав России данных субъектов необходимость в использовании термина «народная» в наименовании субъекта исчерпана. Сохранение данного термина может породить в будущем разногласия между субъектами, поскольку может создаться видимость в предоставлении новым субъектам особого статуса и особых привилегий по отношению к остальным регионам страны¹¹⁸.

В заключении хотелось бы отметить, что вхождение нового региона в состав страны довольно сложный и многогранный процесс, который требует тщательной и точечной проработки. Российское законодательство в данной сфере является достаточно разработанным. Однако существует ряд норм, которые требуют более детальной проработки с учетом постоянно изменяющихся геополитических условий в мире.

Романов Егор Владимирович
Студент Юридического факультета
МГУ имени М. В. Ломоносова,
Москва, Россия
romanov-egor.2003@mail.ru

Конституционно-правовые аспекты интеграции новых субъектов в состав РФ: воссоздание Новороссии

Egor Romanov
Student of the Faculty of Law,
Lomonosov Moscow State University,
Moscow, Russia
romanov-egor.2003@mail.ru

Constitutional and Legal Aspects of the Integration of New Constituent Members into the Russian Federation: the Reconstruction of Novorossiya

Аннотация: Меньше чем за 10 лет в состав России вошли несколько новых субъектов и миллионы человек стали нашими согражданами. Настоящая работа посвящена анализу и оценке тех конституционно-правовых механизмов, которые использовались при принятии в состав нашего государства новых территорий и их последующей интеграции в отечественную правовую, политическую и экономическую систему. Это необходимо, что оценить эффективность принятых решений, соблюдение прав человека и предложить решение проблемных моментов, а также оценить перспективы на будущее.

Ключевые слова: новые субъекты РФ, интеграция, федерализм, государство, конституционное право.

Abstract: In less than 10 years, several new subjects have joined Russia and millions of people have become our fellow citizens. This paper is devoted to the analysis and evaluation of those constitutional and legal mechanisms that were used when new territories were accepted into our state and their subsequent integration into the domestic legal, political and economic system. It is necessary to assess the effectiveness of the decisions taken, respect for human rights and offer solutions to problematic issues, as well as to assess the prospects for the future.

Keywords: new members of the Russian Federation, integration, federalism, the state, constitutional law.

Территория любого государства с самых древних времен и до наших дней является одним из главных объектов попечения и защиты со стороны власти, постольку поскольку именно на этой земле правители устанавливают и осуществляют свою власть, подчиняют своей воле ее население. Именно поэтому, территория и населения считаются одними из классических признаков государства, так как без этого попросту невозможно говорить и о самом существовании государства. Вместе с тем государственная территория интересует нас не только как политическая категория, но и с точки зрения права. Данной тематике посвящали свои труды многие ученые-юристы, однако в последнее время к данной теме обратились с новым интересом. А именно, после того как в 2014 году к Российской Федерации в качестве новых субъектов были присоединены Крым и Севастополь. А уже в 2022 году по этому же пути последовали Донецкая Народная Республика (ДНР), Луганская Народная Республика (ЛНР), Херсонская область и Запорожская область. Данный процесс вызвал пристальное внимание не только у политиков и политологов, но и у правоведов, которые со всех сторон попытались проанализировать, изучить и обосновать эти существенные изменения. Именно это я и постараюсь сделать в рамках этой статьи, а именно проанализировать с точки зрения науки конституционного права процедуру присоединения к Российской Федерации новых субъектов и процесс их интеграции в правовое, политическое и экономическое пространство России, оценить соблюдение при этом международного и национального права, а также соответствие правам и свободам человека и гражданина, закрепленными Конституцией РФ.

Прежде чем перейти к рассмотрению практики присоединения новых субъектов к России, стоит отметить, что подобная ситуация урегулирована отечественным конституционным законодательством, в частности Федеральным конституционным законом от 17.12.2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»¹¹⁹ (далее – ФКЗ «О принятии»). В соответствии с данным нормативно-правовым актом «Принятие в Российскую Федерацию нового субъекта осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, международными (межгосударственными) договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным конституционным законом, а также федеральными конституционными законами о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта». Особо подчеркивается, что эта процедура должна осуществляться на добровольной основе. Во исполнение данного положение устанавливается, что инициатором предложения о принятии в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части и заключении соответствующего международного договора, является данное иностранное государство. После получения соответствующей инициативы Президент РФ уведомляет о нем Совет Федерации, Государственную Думу и Правительство РФ, при необходимости проводит с ними консультации. После рассмотрения инициативы и принятия положительного решения необходимо заключить соответствующий международный договор, который, после подписания, передается в Конституционный Суд РФ для проверки на соответствие Конституции РФ, после чего вносится в Государственную Думу на ратификацию вместе с проектом федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта. После ратификации и вступления в силу международного договора, подписания и вступления в силу соответствующего федерального конституционного закона вносятся изменения в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ, которая и закрепляет состав Российской Федерации. Такой порядок следует признать правильным и соответствующим всем требования отечественного и международного права, а также отражающим волю людей, таким образом определяющим свою дальнейшую судьбу. Вместе с тем самого факта присоединения и его юридического оформления еще недостаточно, требуется продолжительная работа и время на полную интеграцию нового субъекта в правовое, экономическое и политическое пространство государства, что должно выражаться в систематической и последовательной работе Правительства соответствующего государства.

Вполне логичным является и утверждение, что вопрос правового режима территории любого государства охватывается не только национальным, но и международным правом. Для этих целей в международном праве существует принцип равноправия и самоопределения народов, а также принцип территориальной целостности и неприкосновенности государств, о соотношении которых далее пойдет речь. Принцип равноправия и самоопределения народов закреплен в п. 2 ст. 2 Устава ООН, а также в Декларации о принципах международного права 1970 года и Заключительном акте СБСЕ 1975 года. Сущность принципа определяется обязательством государств признавать, уважать и обеспечивать равноправие и самоопределение народов. Согласно международным актам все народы имеют право свободно и без вмешательства извне определять свой политический статус и осуществлять экономическое, социальное и культурное развитие. Каждый народ вправе сам решать каким образом осуществить свое самоопределение – создать собственное государство, присоединиться к другому государству и т.д. Государства обязаны воздерживаться от насильственных действий, препятствующих осуществлению этого права. Вместе с тем подчеркивается, что право на отделения является лишь элементом права нации на самоопределение, которое не должно пониматься как благоприятствование действиям, ведущим к нарушению территориальной целостности государства, которое соблюдает права и законные интересы населяющих его народов. Вместе с тем за народами, чьи права государством нарушаются признается наличие права на отделение, как возможный вариант осуществления права на самоопределение¹²⁰.

Несогласные могут апеллировать к принципу территориальной целостности и неприкосновенности государств, которое заключается в обязательстве каждого государства уважать территориальную целостность и неприкосновенность любого государства. Толкование различных международно-правовых актов приводит нас к тому, что в соответствии в данным принципом территория государства не может быть объектом приобретения другим государством в результате угрозы силой или ее применения, т.е. не может быть аннексирована. Она не может быть объектом военной оккупации в результате угрозы силой или ее применения. Территориальные приобретения, являющиеся результатом угрозы силой или ее применения, являются недействительными и неправомерными. Из данных положений вытекает обязательство государств признавать неприкосновенность границ друг друга (также известно, как принцип нерушимости границ)¹²¹. В этой связи Ф. Ф. Кокошкин указывает на наличие отрицательной обязанности всех государств не вмешиваться в деятельность каждого государства на его территории. Вместе с тем он отмечает, что из данного положения возможны и исключения. Так, государство иногда вынуждено уступить часть своей территории другому государству, чтобы сохранить себя самого как целое и спасти свою независимость. Но потеря части территории не затрагивает существование государства лишь до тех пор, пока она остается в известных пределах, которые нельзя установить заранее теоретически, но которые ясно чувствуются практически в каждом конкретном случае¹²².

Теперь же посмотрим на то, как данные нормы были воплощены и соблюдены на практике при присоединении новых субъектов к Российской Федерации в 2014 и 2022 годах. Предлагаю прежде проанализировать процесс воссоединения Крыма с Россией, а также рассмотреть вопрос интеграции крымского полуострова в правовую, экономическую и политическую систему Российской Федерации. Основным толчком для принятие этого решения крымчанами стало их нежелание принять новую власть, после государственного переворота на Украине в феврале 2014 года. В соответствии с этим, глава полуострова Сергей Аксенов выступил с инициативой о присоединении Крыма к России и 1 марта 2014 года обратился с этим предложением к Президенту РФ Владимиру Путину. После чего для определения дальнейшей судьбы полуострова на 16 марта 2014 года был назначен референдум¹²³. 11 марта 2014 года была подписана Декларация независимости Автономной Республики Крым и города Севастополя¹²⁴. В документе устанавливается, что население Крыма намерено реализовать свое право на самоопределение, и при одобрении жителями на референдуме вхождения Крыма и Севастополя в состав России, Крым объявляется независимым государством и в этом статусе обращается к России с предложением о принятии в состав Российской Федерации. В этом же документе дается отсылка к решению международного суда ООН в отношении Косово от 22 июля 2010 года, в котором устанавливалось, что одностороннее провозглашение независимости частью государства не нарушает какие-либо нормы международного права. Думается, что это сделано совершенно справедливо и подчеркивает легитимность подобного решения, а также является знаком для всего международного сообщества, что не получится придумать отговорок, для признания решения крымчан нелегитимным.

Таким образом, 16 марта 2014 года на территории полуострова прошел «общекрымский референдум» на котором жители подавляющим большинством голосов приняли решение о вхождении в состав российского государства¹²⁵. Вопросу референдума о самоопределении посвящена диссертация А. Н. Пономаренко, в которой он указывает на то, что референдум о самоопределении представляет собой демократический способ решения взаимосвязанных вопросов национального (этнического) и территориального характера, имеющих не только внутригосударственное, но и международно-правовое значение. Таким образом, он отмечает, что референдум о самоопределении выступает как особый способ мирного решения национально-территориальных вопросов¹²⁶. 17 марта 2014 года было принято Постановление Верховной Рады Автономной Республики Крым «О провозглашении Крыма независимым суверенным государством и об особом статусе Севастополя», что было признано Российской Федерацией, в соответствии с Указом Президента РФ¹²⁷. 18 марта 2014 года был заключен международный договор¹²⁸, который затем был признан соответствующим Конституции РФ Конституционном Судом РФ. А уже 20 марта 2014 года был принят Федеральный конституционный закон от 21.03.2014 г. № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов – Республики Крым и города федерального значения Севастополя»¹²⁹ (далее ФКЗ «О принятии Крыма»). Таким образом, было юридические закреплено «воссоединение» Крыма с Россией и новые субъекты получили статусы Республики Крым и города федерального значения Севастополя уже в составе Российской Федерации.

Несмотря на это и сегодня ведутся открытые дискуссии на тему легитимности и легальности подобной процедуры определения волеизъявления жителей крымского полуострова и вхождения Крыма, и Севастополя в состав России. В западной литературе и средствах массовой информации можно услышать высказывания о незаконном «захвате» Крыма и продолжающейся аннексии полуострова. На сегодняшний день не все государства признают Крым частью Российской Федерации. Однако, есть и другие мнения по этому поводу. Так, В. А. Томсинов хоть и признает нарушение конституций Украины и Автономной Республики Крым, вместе с тем отмечает соответствие ее всем международно-правовым принципам и нормам и в конечном счете подчеркивает легитимность воссоединения Крыма с Россией¹³⁰. С этим мнением нельзя не согласиться, так как мы уже убедились в том, что процедура «воссоединения» Крыма с Россией прошла в соответствии со всеми принципами и нормами конституционного и международного права. Международному сообществу, в конечном счете, придется признать это и согласиться с волеизъявлением крымчан.

Остановимся на анализе ФКЗ «О принятии Крыма», чтобы рассмотреть вопрос интеграции Крыма и Севастополя в правовое, экономическое и политической пространство России. Датой принятия Крыма и Севастополя в состав России указана дата подписания соответствующего международного договора, о котором говорилось выше, т.е. 21 марта 2014 года. Новые субъекты получили статусы Республики Крым и города федерального значения Севастополя. Ст. 3 ФКЗ «О принятии Крыма» также устанавливается территориальные границы новых субъектов РФ.

Для жителей Крыма важным является и разрешение вопросов гражданства, для защиты и прав и законных интересов в связи с переходом под юрисдикцию России. Этот вопрос также был решен в ФКЗ «О принятии Крыма», где устанавливалось, что все граждане Украины и лица без гражданства проживающие на территории новых субъектов РФ признаются гражданами Российской Федерации, за исключением лиц, которые в течение месяца заявят о желании сохранить у себя и (или) своих несовершеннолетних детей имеющееся гражданство либо остаться лицами без гражданства. Также ФКЗ устанавливает возможность выйти (отказаться) от гражданства Украины, причем путем подачи заявления о нежелании состоять в гражданстве Украины в соответствующий федеральный орган исполнительной власти РФ¹³¹. Особо стоит подчеркнуть альтернативный характер принятия этого решения, который был предоставлен жителям крымского полуострова, потому принятие решения о сохранении гражданства Украины или принятии российского гражданства осуществлялось исключительно в соответствии с волей людей, а подобное заявление стало лишь документом, фиксирующим их волеизъявление, потому как в сложившихся обстоятельствах переходе Крыма в состав России, становлении новой власти на самой Украине иной возможности определить волю людей, по видимому, не представлялось бы возможным.

Особо стоит обратить внимание на то, что для людей, принявших российское гражданство исключались все ограничения, установленные российским законодательством для лиц, имеющих гражданство иностранного государства. Закрепление такого положения является обоснованным, иначе крымчане бы были необоснованно ограничены в своих правах, что привело бы к образованию на территории России особой категории «населения-изгоя», которое бы ограничивалось в некоторых правах только на основании того, что раньше они входили в состав иностранного государства, что было бы неприемлемым ограничением их законных интересов, а потому вряд ли бы можно было бы говорить о настоящем воссоединении и возможно его бы вообще не было. Таким образом, следует признать, что законодатель избрал правильный способ для разрешения сложных вопросов гражданства жителей крымского полуострова.

Следующим важным моментом воссоединения является установленный статьей 6 ФКЗ «О принятии Крыма» переходный период, который действует до 1 января 2015 года, в течение которого урегулируются вопросы интеграции новых субъектов в экономическую, финансовую, кредитную и правовую систему Российской Федерации, в систему органов государственной власти РФ. В соответствии с этой нормой данный закон регулирует обширный перечень вопросов интеграции полуострова. Например, регулируются вопросы образования на территории Республики Крым и города федерального значения Севастополя органов государственной власти и местного самоуправления. Так, уже в сентябре 2014 года жители полуострова должны избрать свои законодательные (представительные) органы, которые в свою очередь до декабря того же года избирают глав субъектов РФ. До этого момента устанавливаются временные органы, осуществляющие государственную власть: Государственный Совет Республики Крым и Совет министров Республики Крым, а также Законодательное Собрание города Севастополя. Местное же самоуправление, до завершения формирования новых органов государственной власти в этих субъектах, осуществляют местные государственные администрации, главы которых назначаются Председателем Совета министров Республики Крым. ФКЗ «О принятии Крыма» устанавливает для жителей полуострова, приобретших гражданство России, гарантии в сфере социальной защиты и охраны здоровья. Так, закрепляется право на получение пенсий, пособий, мер социальной поддержки и на оказание медицинской помощи в соответствующем размере.

Также регулируются и финансовые отношения в новых субъектах. В частности, статья 16 ФКЗ «О принятии Крыма» закрепляет рубль как денежную единицу на территории Крыма и Севастополя, однако до 1 июня 2014 года допускается обращение гривны (национальной денежной единицы Украины) наравне с рублем, таким образом до этого момента валютные ограничения на расчеты в гривнах в наличной и безналичной форме не распространяются. Законодательство о налогах и сборах применяется с 1 января 2015 года, до этого момента налоговые правоотношения в этих субъектах регулируются актами органов власти этих субъектов РФ. Вместе с этим регулируются и вопрос перехода в собственность Республики Крым и Севастополя всех архивных документов, которые находятся на их территориях. Устанавливается действие законодательных и иных актов Российской Федерации на территории этих субъектов с момента принятия их в состав России, за исключением предусмотренных случаев. Ранее принятые нормативные правовые акты действуют до окончания переходного периода или до принятия иных соответствующих актов, вместе с тем они не должны противоречить Конституции РФ.

Наряду с обозначенными вопросами ФКЗ «О принятии Крыма» регулирует и иные сферы позволяя новым субъектам плавно и поэтапно войти в правовое, экономическое и политическое пространство России, тем самым обеспечивая права и законные интересы проживающих там людей. Именно такой способ присоединения новых территорий стоит считать единственно верным и соответствующим действующему законодательству, принципам и нормам международного права, а потому его действительно можно назвать «воссоединением», поскольку данный термин характеризует не только смену территориальной принадлежности Крыма, но и добровольно принятое решения об этом его жителей, которое было воплощено в жизнь удобной, эффективной и легальной процедурой с сохранением законных интересов крымчан в этот исторически напряженный и важный период.

Вместе с тем, одной из причин такого развития событий является геополитический фактор, влияние которого со временем стало нарастать. Вместе с Крымом и некоторые другие регионы Украины не приняли новой власти и старались отстоять свою независимость. Не смотря на все попытки урегулировать конфликт мирным путем, это не привело к заметным результатам, не смотря на заключенные, но так и не исполненные в реальности Минские соглашения¹³². На протяжении восьми лет конфликт продолжал усугубляться, что повлекло за собой отторжение еще четырех восточных регионов Украины. Таким образом, очевидно, что вхождение ДНР, ЛНР, Запорожской и Херсонской областей в состав Российской Федерации является логичным продолжением той политики, которая ведется с 2014 года и планомерно ведет к распаду украинского государства. Ввиду этого невозможно рассматривать вхождение этих новых субъектов в состав России в отрыве от истории Крыма и Севастополя, постольку поскольку это составные части одного историко-политического процесса. Однако, не будем касаться политической составляющей данного процесса, поскольку это не является предметом анализа, стоит только указать на важное его влияние на развитие хода событий именно по такому пути. Нас же будет интересовать юридическая составляющая присоединения четырех новых субъектов к Российской Федерации, в том числе с точки зрения сравнения с аналогичным процессом относительно Крыма.

Как уже отмечалось выше, после февраля 2014 года жители юго-востока Украины не признали новую киевскую власть в результате чего начались боевые действия, а уже 7 апреля 2014 года было объявлено о суверенитете Донецкой Народной Республики (ДНР), 27 апреля 2014 года суверенитет провозгласила Луганская Народная Республика (ЛНР), однако их суверенный статус тогда не был признан международным сообществом, в том числе и Россией, для того, чтобы способствовать мирному урегулированию конфликта и сохранению территориальной целостности Украины¹³³. 11 мая того же года в Донбассе прошли референдумы по вопросу о статусе республик¹³⁴, по итогам которых 12 мая 2014 года был провозглашен государственный суверенитет народных республик. 14 мая принята Конституция ДНР, 18 мая – Конституция ЛНР. Киев, а также западные страны итоги плебисцитов не признали¹³⁵.

В 2014–2022 году конфликт продолжал усугубляться. Очередной виток эскалациий пришелся на февраль 2022 года, из-за чего началась эвакуация населения Донбасса на территорию России, а народные республики официально обратились к России с просьбой о признании независимости. 21 февраля 2022 года Российская Федерация признала независимость ДНР и ЛНР¹³⁶, а 24 февраля 2022 года была начата специальная военная операция (СВО) по инициативе Президента РФ Владимира Путина¹³⁷. В ходе СВО под контроль России перешли также части Запорожской и Херсонской областей, на которых были созданы военно-гражданские администрации (ВГА). Уже 19 сентября 2022 года общественные палаты ДНР и ЛНР обратились к главам их субъектов с инициативой о проведении референдума по вопросу о вхождении республик в состав России, аналогичные обращения были получены и главами ВГА Запорожской и Херсонской областей на следующий день. 20 сентября 2022 года главы народных республик и ВГА санкционировали проведение референдумов в период с 23 по 27 сентября 2022 года, таким образом воспользовавшись правом на самоопределение в соответствии с Уставом ООН и международным правом.

Голосование на референдумах было проведено в указанные выше сроки, с соблюдением всех норм международного и избирательного права¹³⁸. Отдельно стоит отметить, что процедура волеизъявления людей в этом случае несколько отличалась от той, что проводилась в Крыму в 2014 году. Так, голосование проходило в том числе и на специальных избирательных участках на территории России, т.к. многие жители были эвакуированы из мест их постоянного проживания на фоне боевых действий. Вместе с этим данный плебисцит проходил в совершенно беспрецедентных условиях боевых действий, когда часть территории присоединяющихся субъектов находится под контролем вооруженных сил Украины и проживающие там люди физически не могли принять участие в референдуме. Таким образом, они невольно были лишены возможности повлиять на определение своей судьбы. Думается, что в условиях военных действий организовать процесс иначе невозможно, однако, после установления контроля Россией над всей территорией ее новых субъектов необходимо предоставить возможность людям выразить свое мнение. Вместе с тем, непонятно, какую силу подобное волеизъявление будет иметь юридически. С точки зрения права, результаты референдума могут быть отменены только другим референдумом, получается, что после окончания СВО новый референдум будет призван лишь подтвердить уже свершившийся факт присоединения новых субъектов к России, что станет дополнительным основанием легитимности процесса. Эти факты доказывают, что отказ от формализации процедуры волеизъявления в ФКЗ «О принятии» в данном случае обоснован, т.к. невозможно предусмотреть ситуацию в которой придется такой плебисцит проводить. В этом смысле законодательная власть дает исполнительной возможность гибко подходить к регулированию этого вопроса. При этом соблюдение избирательного и международного права важно для объективности и достоверности результатов такого волеизъявления.

После подведения итогов плебисцита главы ДНР, ЛНР, военно-гражданских администраций Запорожской и Херсонской областей (как независимые государства) обратились к Президенту РФ Владимиру Путику с предложением о принятии их в состав России в качестве новых субъектов. 29 сентября 2022 года Президент РФ подписал указы о признании независимости Запорожской и Херсонской областей. 30 сентября 2022 года Президент РФ и главы Донецкой и Луганской народных республик, Запорожской и Херсонской областей подписали международные договоры о вхождении этих регионов в состав России, которые затем, в соответствии с ФКЗ «О принятии» были направлены в Конституционный Суд Российской Федерации (далее КС РФ) для проверки на соответствие Конституции РФ. Вскоре КС РФ признал договоры соответствующими Конституции РФ. Согласно договорам, ДНР, ЛНР, Запорожская и Херсонская области считаются принятыми в Российскую Федерацию с даты подписания договоров – 30 сентября 2022 года¹³⁹. Отмечу, что при изменении ч. 1 ст. 65 Конституции РФ в отношении ДНР и ЛНР сохранили традиционные (полные) названия, закрепили их как Народные Республики в составе России, что отражает их национальную и культурную самобытность, при том, что юридически они являются обычными республиками.

Таким образом, мы видим, что процесс вхождения новых субъектов в состав России в 2022 году развивался практически аналогично истории с крымским полуостровом в 2014 году, что подтверждает тезис о продолжающемся процессе распада украинского государства. В этой связи Б. Н. Чичерин справедливо отмечал, что государства разрушаются либо под действием внешних сил, либо внутренним распадением. При этом если к внешним силам он относил войну, то внутреннее распадение, по его мнению, почти всегда составляет для государства насильственное событие, которое обыкновенно совершается насильственным отторжением его частей. Также Б. Н. Чичерин указывал на то, что часть государства имеет право на неповиновение если, нарушаются ее права и, если вместо заботы о благосостоянии подчиненной области, владычествующее государство употребляет силу для притеснения, так оно уклоняется от своей цели – достижения общего блага и нарушает свои обязанности. В таком случае у угнетенной области вследствие невыносимых притеснений возникает право нужды, и оно может применить силу для собственной защиты¹⁴⁰. Именно из этих соображений исходили восточные регионы Украины в 2014 году, что и подтолкнуло их к решению о переходе под покровительство России.

Соответственно, во исполнение соответствующих положений ФКЗ «О принятии», были приняты четыре федеральных конституционных закона, который уточняли процедуру интеграции новых территорий в правовое, экономическое и политическое пространство России¹⁴¹ (далее ФКЗ «О принятии новых субъектов»). Дальнейшее повествование будет основано на анализе этих законодательных актов, однако, постольку поскольку их содержания является во многом идентичным, постараюсь остановиться только на концептуальных моментах.

Как и в ФКЗ «О принятии Крыма», одним из центральных вопросов является определение гражданства жителей новых субъектов РФ. ФКЗ «О принятии новых субъектов» устанавливает презумпцию принятия российского гражданства всеми лицами, проживающими в этих субъектах, на подачу заявления об отказе от принятия гражданства РФ им дан 1 месяц. Для получения паспорта гражданина РФ надо подать заявление о принятии гражданства РФ. Особенностью является положение о необходимости принесения Присяги гражданина Российской Федерации, которую должны принести все лица, за исключением тех категорий, которые установлены данным законом. Аналогично, лица, не желающие состоять в гражданстве Украины должны подать соответствующие заявления в органы исполнительной власти РФ. При этом на лиц, принявших гражданство РФ и не имеющим гражданство другого иностранного государства, в т.ч. Украины, не распространяются ограничения, предусмотренные российским законодательством для лиц, имеющих гражданство (подданство) иностранного государства. Как уже указывалось выше, применительно к присоединению Крыма, такая норма является справедливой и оправданной.

Далее регулируется порядок образования на территории новых субъектов органов государственной власти РФ. Выборы в их законодательные (представительные) органы проводятся в сентябре 2023 года, до этого момента полномочия этих органов осуществляют соответственно: Народный Совет ДНР – Парламент ДНР, Народный Совет – Парламент ЛНР, а в Херсонской и Запорожской областях, что характерно, нормативно-правовое регулирование осуществляется актами их временно исполняющих обязанности Губернаторов, до формирования законодательного (представительного) органа. В течение 10 дней со дня их принятия в состав России Президентом РФ назначаются временно исполняющие обязанности Главы или Губернаторы этих субъектов. Правительства новых субъектов РФ продолжают свое функционирование до формирования нового Правительства временно исполняющим обязанности высшими должностными лицами субъектов. Наряду с этим формируется система органов исполнительной власть субъектов РФ и принимаются их основные законы: Конституции и Уставы.

Также регулируются вопросы и местного самоуправления в новых субъектах РФ, оно будет осуществляться в городских и (или) муниципальных округах. Для регулирования муниципальной власти законодательные органы новых субъектов должны в течение 6 месяцев со дня вступления в силу ФКЗ «О принятии новых субъектов» принять соответствующие региональные законы. Главы муниципальных образований при этом избираются их представительными органами из числа кандидатов представленных высшими должностными лицами этих субъектов. До формирования органов местного самоуправления действующие органы исполняющие их полномочия продолжают работать. Стоит отметить, что данные положения о регулировании местного самоуправления очень схожи с теми, которые были внесены в Государственную Думу в соответствии с проектом Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». Таким образом, можно предположить, что законодатель заранее предопределяет итог дискуссии о будущей модели местного самоуправления в России. Вместе с тем, она вызывает ряд нареканий со стороны общественности, некоторых депутатов разных уровней и других лиц. Понятно, что в условиях специальной военной операции вопросы местного самоуправления отходят на второй план, но в обозримом будущем к нему придется вернуться. Вместе с тем, независимо от итогов этой дискуссии и выбранной модели местного самоуправления, органы публичной власти должны добросовестно исполнять взятые на себя полномочия обеспечивая интересы населения. Особенно это актуально, как раз для новых субъектов РФ где еще предстоит восстановить нормальное функционирование объектов жизнедеятельности.

Также ФКЗ «О принятии новых субъектов» предоставляют людям гарантии на получение пенсий, пособий компенсаций, иных социальных выплат, в также на охрану здоровья и оказание медицинской помощи, в соответствующем размере. Законодательство о налогах и сборах, а также бюджетное применяется на территории новых субъектов с 1 января 2023 года, до этого налоговые правоотношения регулируются актами органов власти субъектов. Денежной единицей в этих субъектах является рубль, но до 31 декабря 2022 года допускалось обращение гривны, за исключением предусмотренных в законах случаев.

Помимо обозначенных вопросов, ФКЗ «О принятии новых субъектов» регулируют и другие особенности интеграции новых субъектов в состав РФ, например, в сфере создания и функционирования органов прокуратуры и следствия, суда, адвокатуры и нотариата, правоотношения в сфере связи и оборота недвижимости, устанавливают особенности законодательства о недрах и т.д. Данная политика, направленная на выравнивание положения жителей новых регионов РФ с гражданами других субъектов РФ, является единственно верной и отвечающей не только национальным интересам России, но и правам человека, а также законным интересами всего населения присоединенных территорий. Вместе с тем трудно не заметить подход законодателя, который во многом аналогичен сценарию, по которому происходило включение в состав России Крыма и Севастополя, что также подтверждает тезис об эффективности положений ФКЗ «О принятии». Вместе с тем уже можно говорить о сформировавшейся практике присоединения к России новых субъектов, которая вполне может использоваться и в будущем, если кто-то пожелает преумножить количество субъектов в составе Российской Федерации, ее национальное и культурное многообразие, широту территории и численность населения.

Таким образом, можно считать успешной сложившуюся практику интеграции в российское политическое, правовое и экономическое пространство новых субъектов. Помимо удачного законодательного регулирования этого важного для государства вопроса нельзя не упомянуть и иные стороны этого процесса. С 2014 года прошло меньше 10 лет, однако уже можно подвести некоторые итоги интеграции крымского полуострова. За эти годы было сделано немало, чтобы улучшить комфорт и безопасность его жителей, сделать Крым визитной карточкой России привлечь туда людей, туристов и бизнес и создать комфортные условия для жизни. За это время была восстановлена социальная, коммунальная, жилищная и транспортная инфраструктура. Построен крымский мост, который позволил связать полуостров с материковой частью России, аэропорт, обеспечивающий быструю транспортную доступность из любой точки России и мира, что благоприятно сказалось на экономическом и инвестиционном потенциале полуострова и на уровне жизни людей. За эти годы Крым стал одним из центров туризма для россиян и иностранцев, восстановлены многие исторические памятники и объекты культурного наследия, сделано многое другое чтобы он по-настоящему стал частью Российской Федерации и это действительно дало свои плоды, так как многие россияне уже давно считают Крым своим, а значит произошло действительно «воссоединение» Крыма с Россией не только на бумаге, но и в сознании людей. Хочется наедятся, что такая же судьба ждет и наши новые субъекты, которые после окончания специальной военной операции будут восстанавливаться, преображаться и встраиваться в жизнь всей России как полноправные ее члены и таким образом произойдет еще одно воссоединение с нашими историческими территориями и проживающими там людьми.

Говоря об организации этого процесса следует вспомнить, что в соответствии с Указом Президента РФ от 21.03.2014 г. № 168 был образован Крымский федеральный округ (КФО) в составе Республики Крым и города федерального значения Севастополя. Это было сделано с целью «повышения эффективности деятельности органов государственной власти», что было необходимо в тех условиях начального пути интеграции Крыма с Россией, однако уже в 2016 году в соответствии с Указом Президента РФ от 28.07.2016 г. № 375 Крымский федеральный округ был упразднен и включен в состав Южного федерального округа. Таким образом, можно сделать вывод о том, что за 1,5 года удалось наладить функционирование органов государственной власти в Крыму и Севастополе, привести в соответствии с федеральным законодательством и Конституцией РФ основной пласт нормативных правовых актов. Однако в ближайшем будущем этот же процесс интеграции придется пройти и ДНР, ЛНР, Херсонской и Запорожской областям в связи с чем возврат к идее отдельного для этих субъектов РФ федерального округа может быть вполне актуальным. Включение в состав такого округа и крымского полуострова выглядит вполне логичным как с географической точки зрения, так и с точки зрения экономики и управления. Такой федеральный округ мог бы получить одно из названий: приазовский, причерноморский или же новороссийский федеральный округ, что вполне соответствует как географическим характеристикам региона, так и его культурно-историческим особенностям. Думается, что с точки зрения интеграции, необходимости приведения в соответствие законодательных норм, такое решения выглядит обоснованным и логичным, так как еще предстоит большая работа от выстраивания органов местной и государственной власти в этих субъектах, до налаживания экономических связей, в чем помог бы и опыт Крыма, и его географическая близость к новым субъектам. Вместе с этим за годы в составе России Крым стал одним из центров развития туристической отрасли, а поскольку Азовское море теперь является внутренними водами России, то и туризм на этом направлении будет развиваться, и опыт крымского полуострова здесь тоже будет уместен. На мой взгляд, такое решение положительно скажется на выстраивании логистических и экономических цепочек взаимодействия хозяйствующих субъектов для обеспечения комфортного уровня жизни во всех новых субъектах России. Поэтому, такой подход, с моей точки зрения кажется обоснованным, надеюсь он будет воплощен властями в дальнейшем.

Коновалов Денис Олегович
Аспирант Высшей школы юриспруденции
и судебно-технической экспертизы
Гуманитарного института
Санкт-Петербургского политехнического
университета Петра Великого,
Санкт-Петербург, Россия
den999@list.ru

Организация публичной власти на территории Донецкой Народной Республики и Луганской Народной Республики: теоретико-правовой аспект

Denis Konovalov
PhD-student of the Higher School of Jurisprudence and
Forensic Technical Expertise, Humanitarian Institute,
St. Petersburg Polytechnic University of Peter the Great
St. Petersburg, Russia
den999@list.ru

Organization of the Public Power on the Territory of the Donetsk People’s Republic and the Luhansk People’s Republic: Theoretical and Legal Aspect

Аннотация: В работе рассматривается модель организации публичной власти в Донецкой Народной Республике и Луганской Народной Республике Российской Федерации с учетом теоретических признаков, выработанных юридической наукой для публичной власти. В статье раскрывается горизонтальное устройство публичной власти в республиках, комментируются направления для дальнейшего встраивания новых регионов в единую систему публичной власти.

Ключевые слова: организация публичной власти, публичная власть, органы публичной власти, народ, территория, единая система публичной власти.

Abstract: The work considers the model of the organization of public power in the Donetsk People’s Republic and the Luhansk People’s Republic of the Russian Federation, taking into account the theoretical features developed by legal science for public power. The article reveals the horizontal structure of public power in the republics, comments on the directions for further integration of new regions into a single system of public power.

Keywords: organization of public power, public power, public authorities, people, territory, unified system of public power.

После проведения конституционной реформы в 2020 году, в Российской Федерации продолжается совершенствование системы публичной власти. Одним из важных направлений государственной политики, при выстраивании единой системы публичной власти, стала интеграция новых регионов в состав Российской Федерации: Донецкой Народной Республики (далее – Донецкая Республика, ДНР), Луганской Народной Республики (далее – ЛНР), Херсонской области и Запорожской области. Эффективность деятельности, направленной на интеграцию территорий, неразрывно связана с выбранным подходом к организации публичной власти на такой территории. Публичная власть реализуется специально уполномоченными властными субъектами в интересах населения, проживающего на определенной территории¹⁴². Приведенные сущностные характеристики публичной власти применимы и к новым регионам, которые до вступления в состав Российской Федерации были признаны Российской Федерацией суверенными и независимыми государствами.

Для организации и выстраивания публичной власти, с теоретической точки зрения, большое значение имеет легитимность – действия органов публичной власти в интересах народа¹⁴³. ДНР и ЛНР провозгласили свою независимость на основании результатов референдумов, прошедших в мае 2014 года. Республики, еще до признания их независимости Российской Федерацией, сформировались как самостоятельные субъекты права, на их территории действовали республиканские конституции, осуществляли деятельность органы публичной власти, работали финансовые регуляторы – республиканские банки. Учитывая обстоятельства, в которых формировалась государственность народных республик, их население свой публичный интерес выразило неоднократно¹⁴⁴. Созданные органы публичной власти подтверждали свой производный статус от населения республик на выборах.

Тесные исторические, культурные и экономические связи республик и России, а также наличие постоянной внешней угрозы, повлияло на необходимость признания ДНР и ЛНР, и заключения с республиками договоров о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи. При этом заключение договоров со стороны республик с Россией представляет собой форму опосредованного осуществления публичной власти и выражения публичного интереса народов республик органами публичной власти¹⁴⁵. Непосредственное же выражение власти народа было осуществлено на референдумах, по итогам которых республики вошли в состав России, а их народы стали частью многонационального народа России.

Говоря о легитимности публичной власти, не стоит пренебрегать необходимостью легальности публичной власти¹⁴⁶. В законодательстве определяются элементы, составляющие правовой статус органов публичной власти: сфера деятельности, цели и задачи, функции, властные полномочия. Для России, являющейся правовым государством, особое значение имеет процесс правовой интеграции новых регионов в Российскую Федерацию. Порядок, направления интеграции и ее сроки предусмотрены положениями федеральных конституционных законов, в соответствии с которыми республики принимались в состав России и образовывались как субъекты РФ. По завершении переходного периода, новые регионы должны быть в полной мере интегрированы в российское государство и общество, в том числе в рамках выстраиваемой единой системы публичной власти. Подход, использованный в Российской Федерации при организации публичной власти, учитывает такие базовые принципы, как: суверенитет народа, принцип единства системы государственной власти, принцип разделения властей, равноправие субъектов федерации, разграничение предметов ведения и другие¹⁴⁷. Все эти принципы имеют основополагающее значение при организации публичной власти и в новых регионах.

Территориальное деление публичного интереса предопределяет многоуровневость организации публичной власти. Так, в Российской Федерации система публичной власти состоит из трех уровней: федерального, регионального и местного¹⁴⁸. До вхождения в состав Российской Федерации и в ЛНР, и в ДНР организация публичной власти состояла из двух уровней: государственного и местного. Теперь организация публичной власти на территориях новых российских регионов включает как властные отношения внутри новых субъектов федерации, так и взаимодействие между региональным и федеральным уровнем, региональным и местным уровнем.

Особое место в иерархии уровней публичной власти занимают федеральные округа и институт полномочных представителей Президента Российской Федерации¹⁴⁹. Однако, республики и иные новые регионы в составе России не входят в состав какого-либо федерального округа и не образуют самостоятельного федерального округа. Принимая во внимание практику деятельности рассматриваемого института, целесообразно рассмотреть возможность образования отдельного федерального округа для последующего включения новых регионов в состав Южного федерального округа.

Еще один институт, имеющий отношение к публичной власти¹⁵⁰, Государственный Совет. Этот конституционный государственный орган содействует Президенту РФ в реализации им своих полномочий по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов публичной власти. Представители каждого субъекта РФ являются членами Государственного Совета РФ по должности. В конце 2023 года главы ЛНР и ДНР были включены в состав Государственного Совета.

В отличие от основных законов республик, действовавших до их вхождения в состав России, текст сегодняшних конституций ДНР и ЛНР не содержит существенных различий. Систему органов публичной власти обеих республик, в составе Российской Федерации, составляют: законодательный орган – Народный Совет, высшее должностное лицо субъекта – Глава Республики, исполнительный орган – Правительство Республики. Численность депутатов парламента в ДНР — 90 членов, а в ЛНР – 50 членов. Стоит отдельно отметить, что в обеих республиках избрание главы ДНР и ЛНР осуществляется депутатами Народных Советов, что является одной из двух моделей, предусмотренных законодательством об общих принципах организации публичной власти в субъектах РФ. Что касается судебной ветви власти, то с сентября 2023 года в обеих республиках начали действовать федеральные суды, среди которых: Верховный Суд, Арбитражный суд, городские, районные и межрайонные суды республик. Пока не созданы судебные участки и не назначены мировые судьи, поэтому дела, которые могли бы быть отнесены к их подсудности, рассматриваются судами общей юрисдикции.

Сегодня в республиках существует законодательство, определяющее правовые основы местного самоуправления и административно-территориального устройства регионов. В ДНР и ЛНР на местном уровне были образованы муниципальные и городские округа. Республиканское законодательство о местном самоуправлении содержит положения: о правовом статусе органов публичной власти и должностных лиц, о принципах организации местного самоуправления, о вопросах местного значения, о порядке наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, а также характеризует формы непосредственного осуществления местного самоуправления населением.

В целом, действующее законодательство республик, затрагивающее вопросы организации публичной власти, как на региональном, так и на местном уровне ограничено предметами ведения Конституции РФ, общими принципами организации публичной власти, установленными в федеральном законодательстве, вследствие чего организация публичной власти на территории новых регионов не имеет существенных различий с другими регионами России. Говоря об административно-территориальном устройстве, следует заметить, что в текущих условиях фактический контроль над некоторыми районами Донецкой Народной Республики и территориями Луганской Народной Республики в полной мере не осуществляется Российской Федерацией, однако республиканское законодательство в своих формулировках прямо включает эти территории в состав ДНР, ЛНР и России.

Провозглашение независимости Донецкой Народной Республики и Луганской Народной Республики в мае 2014 года осуществлялось в границах бывших Донецкой области и Луганской области. Вместе с тем, соотношение принципов территориальной целостности государств и права на самоопределения народов не имеет однозначного подхода и критериев в практике применения норм международного права. При рассмотрении данного вопроса, следует сослаться на: конституционные положения о территориальной целостности Российской Федерации в ст. 67 Конституции РФ; положения о пределах территорий ДНР и ЛНР, определенные в ст.3 Федерального конституционного закона от 04.10.2022 г. № 5-ФКЗ и в ст.3 Федерального конституционного закона от 04.10.2022 г. № 6-ФКЗ, а также основания принятия республик в Российскую Федерацию, перечисленные в ч. 2 ст.1 приведенных нормативных правовых актов. Совокупность приведенных правовых источников позволяет заключить о том, что установление границ Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики и сегодняшней Государственной границы Российской Федерации с учетом территории новых субъектов основано на российских конституционных и международных правовых принципах.

В этой связи следует обратить внимание и на тот факт, что Российская Федерация контролирует отдельные территории Харьковской области. На этих территориях не проводился референдум о включении в состав России. Территории, хотя и граничат с Луганской Народной Республикой, включены в ее административно-территориальный состав не были, что также подтверждает правовую стабильность территориальных пределов республик.

Таким образом, при соотнесении модели организации публичной власти в новых регионах с признаками публичной власти, выработанными в теоретической науке, наибольшей проблемой представляется территориальный вопрос. Тем не менее, текущее временное отсутствие фактического контроля над некоторыми территориями ДНР и ЛНР нисколько не препятствует юридическому признанию указанных территорий в составе ДНР, ЛНР и соответственно Российской Федерации. В данный момент продолжается переходный период, связанный со встраиванием новых регионов в единую систему публичной власти, что напрямую влияет на темпы интеграции республик.

Музалевская Екатерина Андреевна
Студентка Института публичного права и управления
Университета имени О. Е. Кутафина,
Москва, Россия
katerina.muzalevskaya13@gmail.com

Изменение границ субъектов Российской Федерации: проблемы реализации

Ekaterina Muzalevskaya
Student at the Institute of Public Law and Management,
Kutafin MSAL,
Moscow, Russia
katerina.muzalevskaya13@gmail.com

Changing the Borders of the Constituent Entities of the Russian Federation: Problems of Implementation

Аннотация: В статье рассматриваются актуальные вопросы правового регулирования изменения границ субъектов РФ. На основе федерального и регионального законодательства, а также правовых позиций Конституционного Суда РФ анализируются механизмы, обеспечивающие процедуры урегулирования территориальной неопределенности. Особое внимание уделено вопросам разграничения понятий «граница субъекта РФ» и «государственная граница»; участия населения в принятии решений при изменении границ субъекта РФ; специфики ч.3 ст. 67 Конституции РФ, а также отличительных особенностей процедуры изменения границ и первичного установления границ. Сделан вывод о том, что в настоящее время недостаточно правового регулирования при решении проблем территориального устройства. Автором предлагаются положения, которые могут быть включены в специальный федеральный закон об изменении границ субъектов РФ

Ключевые слова: Конституция РФ, федерализм, границы субъектов РФ, референдум, население.

Abstract: The article discusses current issues of legal regulation of changes in the borders of constituent entities of the Russian Federation. Based on federal and regional legislation, as well as the legal positions of the Constitutional Court of the Russian Federation, the mechanisms that provide procedures for resolving territorial uncertainty are analyzed. Particular attention is paid to the issues of distinguishing the concepts of «border of a subject of the Russian Federation» and «state border»; participation of the population in decision-making when changing the boundaries of a constituent entity of the Russian Federation; the specifics of Part 3 of Article 67 of the Constitution of the Russian Federation, as well as the distinctive features of the procedure for changing boundaries and the initial establishment of boundaries. It is concluded that at present there is insufficient legal regulation in solving problems of territorial structure. The author proposes provisions that can be included in a special federal law on changing the borders of constituent entities of the Russian Federation

Keywords: Constitution of the Russian Federation, federalism, borders of the constituent entities of the Russian Federation, referendum, population.

Одной из актуальных проблем территориального устройства РФ является изменение границ субъектов Российской Федерации. Как отмечала Н. А. Михалева, территория субъекта РФ – неотъемлемая часть территории РФ, поэтому устанавливается особая процедура территориальных изменений, что выступает гарантией территориальной целостности России¹⁵¹. В настоящее время некоторые аспекты данного вопроса регулируются Конституцией РФ (ч.3 ст.67; ч.1 ст.102; ч.1 ст.131), Регламентом Совета Федерации, конституциями (уставами) субъектов РФ и правовыми позициями Конституционного Суда РФ. Однако совершенствование правовых основ государственно-территориального устройства и необходимость урегулирования возникающих территориальных споров предопределяют принятие специального федерального закона об изменении границ субъектов РФ.

На практике существует немало аргументов в пользу федерального регулирования вопросов изменения границ субъектов РФ. В 2002 году в Государственную Думу РФ был внесен законопроект «Об изменении административных границ субъектов Российской Федерации»¹⁵². Однако Комитетом Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике было отмечено, что само название умаляет статус субъектов РФ, которые являются государственно-территориальными единицами, а не административно-территориальными. Изменение таких границ является государственно-территориальным процессом со своей логикой и стадиями¹⁵³. Законопроект не был поддержан Правительством РФ и не прошел первого чтения.

По справедливому замечанию Т. Я. Хабриевой, основной целью данного закона будет являться не только уточнение порядка изменения границ между субъектами РФ, но и установление правовых оснований делимитации. Такое регулирование должно создать юридически обоснованные препятствия для придания режиму границ между субъектами РФ свойств, присущих режиму Государственной границы¹⁵⁴.

Соглашаясь с мнением Т. Я. Хабриевой отметим, что отсутствие закрепленного на законодательном уровне понятия «граница субъекта РФ» приводит к появлению в законах ряда субъектов РФ норм, которые либо полностью отождествляют понятия «граница субъекта РФ» и «государственная граница», либо вовсе не устанавливают необходимую норму-дефиницию. Однако первое положение противоречит ч. 1 ст. 67 Конституции РФ, которая прямо относит внутренние воды, территориальное море и воздушное пространство над ними исключительно к территории РФ. При разрешении вопроса об изменении границы субъекта РФ, полностью или в определенной части совпадающей с государственной границей, необходимо исходить из приоритета публичного интереса РФ. По мнению автора, для пресечения складывающийся неправомерной аналогии вышеуказанных понятий определение «граница субъекта РФ» можно сформулировать следующим образом: фактическая линия, определяющая пределы территории субъекта РФ и устанавливающая его юрисдикцию.

Некоторые авторы указывают еще на одну проблему, существующую при изменении границ субъектов РФ – нечеткость формулировки ч. 3 ст. 67 Конституции РФ, закрепляющей необходимость взаимного согласия субъектов при таком изменении¹⁵⁵. Положение данной нормы можно рассматривать в нескольких аспектах: а) прямая возможность изменения границы субъектов с их взаимного согласия; б) возможность изменения границы по иным основаниям, прямо не предусмотренным в данной статье; в) возможность сохранения границы, несмотря на наличие взаимного согласия субъектов.

Раскрывая сущность второго пункта, отметим, что вопросы территориального устройства, находящие отражение в данной статье, носят ограниченный характер и не распространяются на все возможные варианты изменений, происходящих в федеративном государстве.

Подтверждением третьего пункта является конституционное положение, закрепляющее за Советом Федерации утверждение изменения границ между субъектами РФ. По существу, Совет Федерации при наличии взаимного согласия между субъектами РФ может не утвердить такое изменение и наложить вето. Данное право подробно раскрывается в Регламенте Совета Федерации. Так, ч.5 ст.147 указывает, что в случае неутверждения изменения границ субъектов РФ по инициативе Комитета Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике Совет Федерации вправе принять решение о проведении консультаций по рассматриваемому вопросу с последующим вынесением его на заседание Совета Федерации¹⁵⁶.

Кроме того, неурегулированным остается вопрос о субъектах, посредством волеизъявления которых происходит выражение согласия на изменение границ субъекта РФ. Норма ч.3 ст.67 Конституции РФ допускает как непосредственное выражение воли, так и через представителей. С учетом положений ч.3 ст.3 Конституции РФ можно сделать вывод о том, что именно референдум подходит для выражения согласия. К тому же, ч.2 ст.131 Конституции РФ указывает, что изменение границ территорий, где осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующей территории. Данное правило можно было бы распространить и на федеральный уровень, но Конституцией РФ подобные гарантии не закреплены. Несмотря на это, некоторыми субъектами РФ было отражено такое правило в конституциях и уставах. Так, например, в Конституциях Республики Алтай, Республики Бурятия, Республики Карелия говорится, что «… границы территории Республики не могут быть изменены без согласия народа Республики, выраженного путем референдума»; в уставах Волгоградской, Омской, Оренбургской, Пензенской областей отмечается, что границы области могут быть изменены с согласия граждан, проживающих на определенной территории, выраженного на референдуме.

Однако федеральный законодатель уполномочил на выражение такого согласия высших должностных лиц и законодательные органы субъектов РФ. В этой части стоит обратиться к правовым позициям Конституционного Суда РФ, в соответствии с которыми указание федерального законодателя на использование при решении вопроса об изменении границ публично-территориального образования формы представительной демократии не исключает необходимость – с учетом вытекающего из конституционного принципа народовластия требования согласованного функционирования институтов непосредственной и представительной демократии – правового гарантирования населению возможности выразить свою позицию в отношении предполагаемых территориальных изменений¹⁵⁷. В свою очередь, отсутствие возможности проведения референдума не исключает права населения субъекта РФ на участие в решении и обсуждении соответствующих вопросов, а также необходимости учета государственными органами результатов такого обсуждения¹⁵⁸.

Определенные сложности вызывает порядок первичного установления границ между субъектами РФ, который имеет существенные различия с порядком их изменения. Стоит отметить, что ни Конституция РФ, ни законодательство субъектов не раскрывают особенностей первичного установления границ между субъектами, что на практике вызывает коллизии.

Во-первых, как было отмечено выше, при изменении границы субъекта РФ необходимо учитывать мнение населения, проживающего на конкретной территории путем референдума. Однако данная процедура не предусмотрена при первичном установлении границ. В одном из своих Постановлений Конституционный Суд РФ указывал, что субъекты РФ, могут самостоятельно определять вопросы, по которым проводится референдум, если этими вопросами не затрагиваются полномочия РФ и если они не решены в федеральном законе. Кроме того, вынесение на референдум вопроса об установлении границы субъекта РФ не предусмотрено федеральным законодательством, а значит оно и не запрещается. Отметим, что вопросы, которые не могут выноситься на референдум субъекта РФ установлены в Федеральном законе от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В таком случае субъекты всей полнотой прерогатив¹⁵⁹.

Во-вторых, Совет Федерации утверждает изменение границ между субъектами РФ, что обеспечивает гарантию территориальной целостности и недопущение субъективистских решений. Между тем, применительно к первичному установлению границ субъектов РФ роль Совета Федерации нивелируется, что приводит к неправомерному упрощению данной процедуры и вносит неопределенность в вопросах обеспечения общефедеральных интересов.

В заключение отметим: вопросы, касающиеся государственно-территориального устройства, на сегодняшний день не получили достаточного доктринального осмысления. Процедура изменения границ – вопрос конституционного значения, что обуславливает необходимость ее четкой регламентации на федеральном уровне. Однако соответствующий федеральный закон до сих пор не принят, хотя Конституция РФ дает для этого необходимую правовую основу, а практические потребности государственно-территориального устройства свидетельствуют о необходимости реализации конституционных возможностей в данном направлении. В федеральном законе следует отразить понятийный аппарат, который способствовал бы, в том числе, отграничению понятия «граница субъекта РФ» от смежных; унифицировать круг субъектов инициативы по изменению границ субъектов РФ; уточнить юридический механизм по изменению границ субъекта РФ.

Белослудцев Даниил Павлович,
Каукин Дмитрий Николаевич
Студенты Института государства и права
Тюменского государственного университета,
Тюмень, Тюменская область, Россия
belosludtcev.daniil@yandex.ru
dmitriykaukin16@gmail.com

Концепция республики как «государства внутри государства»: проблемы и перспективы развития модели

Daniil Belosludtsev,
Dmitry Kaukin
Students of the Institute of State and Law,
Tyumen State University,
Tyumen, Tyumen Oblast, Russia
belosludtcev.daniil@yandex.ru
dmitriykaukin16@gmail.com

Concept of the Republic as a ‘State within a State’: Problems and Prospects for the Development of the Model

Аннотация: В данной статье авторами рассматриваются проблемы функционирования федеративной модели Российской Федерации в части определения статуса республик как субъектов российского государства, дается обзор признаков понятий «государство», «государство внутри государства», проводится аналитика терминологии, используя которую авторы республиканских Конституций приводят описательные характеристики собственного правового статуса, историко-культурного наследия и полноты суверенности. Рассмотрена проблематика концепции существования одного государства внутри другого с приведением зарубежного опыта с целью анализа возможных трудностей функционирования модели и выявления перспективных подходов к решению проблемных вопросов. Авторами освещена двойственность и отсутствие конкретизированных законодательных позиций в части правового статуса республик в составе Российской Федерации, предпринимается попытка указания на пути преодоления такой двойственности толкования с приведением осмысления позиции Конституционного Суда Российской Федерации и норм конституционного законодательства.

Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, Республики, государство в государстве, суверенитет, субъекты Российской Федерации.

Abstract: In this article, the authors examine the problems of functioning of the federal model of the Russian Federation in terms of determining the status of republics as subjects of the Russian state, provide an overview of the features of the concepts of “state”, “state within a state”, and analyze the terminology, using which the authors of republican Constitutions provide descriptive characteristics of their own legal status, historical and cultural heritage and complete sovereignty. The problems of the concept of the existence of one state within another are considered, citing foreign experience in order to analyze possible difficulties in the functioning of the model and identify promising approaches to solving problematic issues. The authors highlight the duality and lack of specific legislative positions regarding the legal status of the republics within the Russian Federation; an attempt is made to indicate ways to overcome such duality of interpretation by providing an understanding of the position of the Constitutional Court of the Russian Federation and the norms of constitutional legislation.

Keywords: The Constitution of the Russian Federation, the Republic, the state within the state, sovereignty, subjects of the Russian Federation.

Статья 5 Конституции Российской Федерации, содержащая в себе перечень видов субъектов нашего государства, провозглашает равенство их правового статуса. Вместе с тем, аналитика историко-правовых аспектов формирования современного российского федерализма и актуального законодательства как на федеральном, так и субъектном уровне, позволяет нам сделать вывод о том, что на сегодняшний день такая формулировка расходится с объективной оценкой статуса республик относительно иных видов субъектов. Более того, некоторые российские республики по ряду признаков мы можем описать такой категорией, как «государство внутри государства». На сегодняшний день в составе России республиками являются двадцать четыре субъекта, каждый из которых имеет собственную Конституцию. Анализ данных нормативных актов позволяет нам оценить не только ключевую нормативную базу каждой из республик, аспекты исторической идентичности и культурных традиций, выраженных юридической лексикой, но и то, как они определяют свою суверенность и ее полноту.

Особого внимания заслуживает то, какую именно терминологию используют в первых статьях составители республиканских Конституций для самоидентификации. Анализ всех двадцати четырех правовых актов показывает – семнадцать соответствующих субъектов (Республика Адыгея, Республики Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Карелия, Республика Крым, Луганская Народная Республика, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Саха (Якутия), Республика Северная Осетия – Алания, Республика Татарстан, Республика Тыва, Удмуртская Республика, Чеченская Республика) с указанием на свой демократический, светский, правовой характер, историко-культурные элементы, вариативно используют понятие «государство в составе Российской Федерации». При этом, лишь семь субъектов-республик Российской Федерации (Республика Алтай, Донецкая Народная Республика, Республика Калмыкия, Республика Коми, Луганская Народная Республика, Республика Хакассия, Чувашская Республика) не используют данный термин в вводных статьях, ограничиваясь указанием на себя как на «равноправные субъекты в составе Российской Федерации». Безусловно, в данном вопросе вывод не может быть сделан сугубо на основе метода герменевтического анализа. Вместе с тем, норма и ее текстуальное выражение имеют ключевую важность, будучи исходным источником для дальнейшего регулирования правоотношений между субъектами-республиками и централизованной федеральной властью. Отсутствие понятийно-правового единообразия между республиками в данном вопросе служит не только показателем самоопределения субъектов, но и одновременно дифференцирует их, выделяя перечень «государств внутри государства», обозначая вместе с тем резонный вывод о том, что несмотря на отсутствие подобных указаний в Конституции Российской Федерации, имеет место градация формально равноправных республик. Такая дифференциация рождает ряд проблемных вопросов для российского конституционного права, таких как: «имеют ли республики, относимые к разным категориям, действительные различия в правовом статусе?», «какое политическое значение имеет использование подобной терминологии в вопросе регуляции отношений с федеральным центром, служит ли это показателем повышенной обособленности субъектов?».

Достичь базового понимания того, что представляет собой «государство», для дальнейшего сравнительного сопоставления с республиками (государствами) Российской Федерации, мы можем путем обращения к его признакам. Так, Н. И. Матузов и А. В. Малько выделяют ряд таковых, а именно: публичность власти; система налогообложения; территориальное деление населения; правовая система и монополия на правотворчество; монополия на легальное применение силы; устойчивые правовые связи с населением (гражданство, подданство); собственные материальные (бюджетные) средства; монополия на официальное представительство всего общества; суверенитет; наличие государственных символов (герба, флага и гимна)¹⁶⁰. Данный перечень создан с учебными целями и не носит официального характера, вместе с тем, анализ иных источников теоретико-правового характера предлагает нам сходный взгляд на сущностные характеристики государства. Рассмотрев вышеперечисленные признаки, мы можем задаться вопросом – соответствуют ли им наши субъекты-республики? Более того, где проходит граница при использовании понятия «государство», если прибегаем мы к нему, обозначая как суверенную страну, так и находящийся внутри нее субъект? Отметим, что несмотря на то, что сама природа федеративной модели государственного устройства предполагает определенную самостоятельность его частей, исторически обусловленной и важной для российского государственного строительства является тенденция ориентированности деятельности субъектов на центральную власть, что говорит о специфическом характере складывающейся федеративности.

Попытка ответа на определенные выше проблемные вопросы имела место в Постановлении Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”». Так, в части 2.1 Постановления, состав Суда, проводя анализ вопросов разграничения суверенитета Российской Федерации и находящихся в ее составе субъектов, делает ряд замечаний о несоответствии Конституции РФ ряда субъектных правовых норм, указывая, что «… использование в статье 5 (часть 2) Конституции Российской Федерации применительно к установленному ею федеративному устройству понятия «республика (государство)» не означает (…) признание государственного суверенитета этих субъектов Российской Федерации, а лишь отражает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера». Соответственно, с одной стороны, мы можем проследить мысль о том, что использование данной терминологии носит скорее символический, нежели правоустанавливающий характер. Вместе с тем, возникает в определенной степени логически противоречивый дуализм – абзац 3 части 2.1 Постановления содержит прямое указание на «исключение существования двух уровней суверенных властей». При этом, как было отвечено выше, семнадцать республик все также используют термин «государство» для самоидентификации, когда как суверенность – один из ключевых государствообразующих признаков¹⁶¹.

Выводов может быть несколько – либо система двухуровневого суверенитета (как минимум на уровне терминологическом) имеет потенцию к существованию и сегодня, либо же осмысление понятия «государство» должно находиться в строгой зависимости от историко-правовых, культурных аспектов российской государственности. Одним из решений данного вопроса могли бы стать либо поправки к республиканским Конституциям, нейтрализующие дуализм трактовки категории «государства внутри государства», ведущие к унификации правовых статусов республик. Вместе с тем, такой подход может быть проблематичен в виду базовой потребности культурно-исторической самоидентификации республик, а также противоречить реализации полноты конституционно обусловленной автономности принятия решений по вопросам, относящимся к предметам их ведения. В связи с этим предварительно стоит осмыслить другой вариант решения, а именно путь более конкретной градации контекстуальных границ использования термина «государство».

Примером двойственности правового статуса республик как «государств внутри государства» служит и факт того, что до момента принятия 21.12.2021 г. Федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», главы некоторых республик имели наименование «президентов» (фактически, глава Татарстана сохранял наименование до 12.07.2022 г.)¹⁶². С момента распада СССР и образования Российской Федерации, должности «Президента республики» не было только у глав четырех субъектов: Республики Алтай, Республики Карелия, Республики Коми и Республики Хакасия – постепенно эта должность начала упраздняться и у остальных. Причина данного изменения ясна, обозначил ее и пресс-секретарь Президента Российской Федерации, Дмитрия Пескова: «Конечно, должность президента должна быть одна»¹⁶³, тем самым закладывая мысль о недопустимости двухуровневого суверенитета внутри нашего государства. Однако, имели место и альтернативные мнения. Так, отметим следующий комментарий вышеуказанного закона со стороны главы Комитета Госсовета Татарстана по госстроительству А. Хабибуллина: «…отдельные положения законопроекта противоречат основам конституционного строя РФ как демократического федеративного правового государства. Мы полагаем, что в представленной редакции законопроект отходит от установления общих принципов основ правового регулирования деятельности органов государственной власти субъектов»¹⁶⁴. Таким образом, вопрос двойственности правового статуса «государств внутри государства» является проблемным не только в аспектах терминологическом, идеолого-историческом, но имеет непосредственное влияние и на глубину правовых полномочий субъектных властей.

Проблематике поднятого нами вопроса посвящена и статья «Проблемы развития конституционного статуса республик» Председателя Комитета Государственного Совета Республики Татарстан по законности и правопорядку Ш. Ш. Ягудина. Так, рассуждая о равноправном статусе субъектов, являющихся частью Российской Федерации, государственный деятель приходит к выводу о том, что анализ республиканских Конституций показывает их статусную индивидуальность, приводя в пример Республику Алтай, самостоятельно отказавшуюся от наличия внутриреспубликанского гражданства¹⁶⁵. Таким образом, очевиден факт того, что, хотя и в различных аспектах, но республики отличаются между собой как в правовых статусах, так и разной степенью государственных признаков и атрибутов, перечисленных нами выше. Проблемой современного конституционного права является то, что такая градация не закреплена в Конституции Российской Федерации, необходимым решением видится внесение соответствующих поправок в ближайшем будущем.

Отдельного дискурса, в контексте обозначенного выше вопроса, заслуживает и иная проблема – равноправия субъектов Российской Федерации, обозначенного 5 статьей Конституции. Так, рассуждая на данную тему, О. Е. Кутафин говорил: «Если речь идет о взаимоотношениях с Центром, здесь понятно, да, субъекты равноправны. Если речь идет о чем-то другом, то я не могу понять и никогда не соглашусь, что республика в составе Российской Федерации, и, скажем, автономный округ, который я очень уважаю, могут иметь равные права. Это, по-моему неестественно»¹⁶⁶. Мы можем согласиться с этим мнением, учитывая то, что республики, в отличие от иных видов субъектов, перечисленных в указанной статье, имеют определенные (большие или меньшие) признаки государственности. В связи с этим, по нашему мнению, возникает актуальная необходимость более глубокого доктринального и в дальнейшем законодательного анализа данного вопроса. Необходимым фундаментом государственного строительства на грядущие годы видится разработка как обновленной, более конкретизированной системы градации как субъектов в целом, так и отдельно различий республиканских статусов. В особенности это касается тех республик, которые позиционируют себя именно как «государства внутри государства».

На сегодняшний день мы можем наблюдать правовую ситуацию, когда базовые статусные элементы того, что есть республика, в действительности регулируются Конституцией Российской Федерации, когда как детализация отдельных аспектов суверенности находится в руках республиканских законодателей, ограниченных в своей деятельности строгими требованиями неделимости государства и конституционными нормами о разграничении предметов ведения между субъектами и федеральным центром. Такие отношения, с одной стороны, позволяют реализовать республикам индивидуальные потребности в проявлениях своей исторически обоснованной идентичности, оставаясь важной частью единого государства. Вместе с тем, отсутствие конкретизированных правовых рамок в перспективе может угрожать не только наличием разного рода идеологических разногласий и проблем, возникающих из-за двойственного статуса некоторых республик, но и проявлениями негативных тенденций децентрализации и отхода от принципа единоначалия при государственно-федеральном строительстве в будущем.

Вместе с тем, ситуация наличия «государства внутри государства» не нова для политической карты мира. Так, примером здесь может служить военизированная организация (в дальнейшем политическая партия) «Хезболла», имеющая представительство в парламенте и правительстве государства Ливан. Так, в 2000 году, после окончания оккупации Ливана Израилем, согласно резолюции ООН, южная часть Ливана должна была перейти под контроль легальной ливанской власти, однако Ливан решил оставить южную часть государства под контролем «Хезболлы»¹⁶⁷, т.е. данная организованная группа имеет как минимум один государствообразующий признак – собственную территорию. Что касается независимости и субъектности, то ситуация здесь также неоднозначна. Так, власти Ливана фактически наделили «Хезболлу» негласным суверенитетом, что проявляется, отчасти, в рассмотренной ранее передаче части государственных территорий под контроль организации. Отметим и то, что должностные лица Ливана ведут речь о «Хезболле» как об отдельном, обособленном субъекте правоотношений. Так, в 2006 году Эмиль Лахуд, занимавший в тот момент пост президента Ливана, сказал: «Хезболла пользуется огромным авторитетом в Ливане, потому что она освободила нашу страну... несмотря на то, что она очень мала, она противостоит Израилю»¹⁶⁸ — тем самым, глава легальной власти практически прямо указывает на то, что «Хезболла» обладает суверенитетом в отношении возглавляемого им государства, имея также представителей в парламенте и правительстве Республики Ливан, должностных лиц, способных принимать независимые решения (так, она самостоятельна в решении вопроса о вооруженных нападениях на государство Израиль¹⁶⁹). Большая часть финансирования «Хезболлы» происходит за счет привлечения средств частного капитала и различного рода пожертвований, однако некоторая часть бюджета формируется за счет налогов, уплачиваемых мусульманами-шиитами, проживающих на территории Ливана¹⁷⁰. Как итог, данный пример не только хрестоматийно иллюстрирует концепцию «государства внутри государства», но и дает сравнительную почву для рассмотрения зарубежного опыта и рассуждения о том, какие риски может нести ее реализация.

Тридцатилетний юбилей Конституции Российской Федерации – порог осмысления, когда конституционалистам стоит посмотреть назад и подвести итоги, работая над ошибками. Однако, несмотря на глобально меняющийся мир вокруг, цели нашего государственного строительства остаются прежними – развитие сильной, независимой, внутренне стабильной страны. Залогом успешности такого строительства является развитие конституционного законодательства, регулирующего вопросы внутрироссийского устройства. Важно помнить и отмечать уникальность России и ее правовой действительности, вместе с тем осознанно подходить к тому, что витиеватость фактических условий должна стать почвой для дальнейшего интенсивного развития внутреннего права.

Тихон Анастасия Владимировна,
Студентка очного Юридического университета
Российского государственного университета правосудия,
Москва, Россия
t1kh0n.n@mail.ru

Актуальные вопросы правового статуса сложносоставных субъектов Российской Федерации (на примере Тюменской области)

Anastasia Tikhon
Student of the Russian State University of Justice,
Moscow, Russia
t1kh0n.n@mail.ru

Topical Issues of the Legal Status of Composite Entities of the Russian Federation (on the Example of the Tyumen Oblast)

Аннотация. Статья посвящена исследованию особенностей правового статуса сложносоставных субъектов Российской Федерации, состоящих из согласно части 1 статьи 5 Конституции Российской Федерации равноправных субъектов, в том числе областей, краев и автономных округов. Анализируется опыт выстраивания взаимодействия между Тюменской областью, Ханты-Мансийским автономным округом – Югрой, Ямало-Ненецким автономным округом по направлениям деятельности трех ветвей власти: законодательной, исполнительной, судебной. Практический опыт Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа – Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа анализируется сквозь призму Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 года № 12-П. Делается вывод о том, что особенности правового статуса сложносоставных субъектов Российской Федерации составляют такие аспекты, как правовое регулирование, организация власти и реализация прав и свобод жителей регионов.

Ключевые слова: правовой статус сложносоставных субъектов РФ, Тюменская область.

Abstract. The article is devoted to the study of the peculiarities of the legal status of composite subjects of the Russian Federation, consisting of equal subjects, including regions, territories and autonomous districts, according to part 1 of Article 5 of the Constitution of the Russian Federation. The article analyzes the experience of building interaction between the Tyumen Region, Khanty-Mansi Autonomous Okrug – Yugra, Yamalo-Nenets Autonomous Okrug in the areas of activity of three branches of government: legislative, executive, judicial. The practical experience of the Tyumen Region, Khanty-Mansiysk Autonomous Okrug – Yugra and Yamalo-Nenets Autonomous Okrug is analyzed through the prism of the Resolution of the Constitutional Court of the Russian Federation No. 12-P of July 14, 1997. It is concluded that the features of the legal status of the composite subjects of the Russian Federation are aspects such as legal regulation, organization of power and the realization of the rights and freedoms of residents of the regions.

Keywords: the legal status of composite subjects of the Russian Federation, Tyumen region.

Согласно части 1 статьи 5 Конституции Российской Федерации (далее – Конституция РФ) Россия состоит из равноправных субъектов, в том числе областей, краев и автономных округов. Однако автономные округа могут входить в состав края или области на основании части 4 статьи 66 Конституции РФ. Означает ли это, что автономные округа занимают подчиненное положение в отношении края или области? И какими особенностями правового статуса обладают сложносоставные субъекты?

Разнообразие форм составляющих федерацию образований – результат исторического развития Российской Федерации, особенностей ее национального состава¹⁷¹. Автономные округа являются национально-территориальными государственными образованиями, входящими в состав края или области, имеющими своей целью способствовать сохранению самобытности и развитию отдельных компактно проживающих малочисленных народов северных территорий¹⁷². Как отметил Конституционный Суд РФ в Постановлении от 14 июля 1997 года № 12-П, вхождение автономного округа в состав края, области по смыслу части 4 статьи 66 Конституции означает такое конституционно-правовое состояние, при котором автономный округ, будучи равноправным субъектом РФ, одновременно составляет часть другого субъекта РФ – края или области. Из этого же конституционного положения следует, что отношения между такими субъектами могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти соответствующих субъектов. Федеральных законов, устанавливающих основы отношений между конкретным краем или областью с входящими в их состав конкретными автономными округами нет, равно как и отдельного рамочного закона. Попытка принятия Федерального закона «Об основах отношений края или области с входящими в их состав автономными округами» предпринималась в период с июля 1995 года по июнь 2003 года¹⁷³. В законе планировалось закрепить основы территориальных отношений между субъектами, разграничения между ними полномочий, взаимодействия органов государственной власти, проведения выборов, разрешения разногласий. Законопроект дважды повторно рассматривался Государственной Думой РФ, однако в июне 2003 года в связи с потерей актуальности был снят с рассмотрения¹⁷⁴. В сложносоставных субъектах РФ заключены договоры между органами государственной власти на основании, в том числе Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», утратившего силу с 1 января 2023 года, а также действующего в настоящее время Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414 «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах РФ». В настоящее время договоров два: между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа – Югры (далее – ХМАО-Югра) и Ямало-Ненецкого автономного округа (далее – ЯНАО)¹⁷⁵, а также между органами государственной власти Архангельской области и Ненецкого автономного округа¹⁷⁶. Больше в РФ таких договоров нет, как и сложносоставных субъектов.

Договор между органами государственной власти Тюменской области, ХМАО-Югры и ЯНАО был заключен 16 августа 2004 года со сроком действия по 31 декабря 2010 года. Однако действие договора регулярно пролонгируется, в последний раз это произошло 16 июня 2023 года, когда губернаторами регионов было принято решение сохранения действующей системы взаимоотношений до 2035 года¹⁷⁷. Положениями Договора от 16 августа 2004 года № 150 органам государственной власти Тюменской области предоставляется право участвовать в осуществлении на территории ХМАО-Югры и ЯНАО областных программ и осуществлять мероприятия по вопросам социального характера. Помимо реализации областных программ органы государственной власти Тюменской области разрабатывают концепцию развития региона с учетом основных направлений стратегического развития ХМАО-Югры и ЯНАО. Договор также устанавливает, что налоговые доходы от региональных налогов, собираемых на территориях автономных округов, подлежат зачислению в их бюджеты, равно как и налоговые доходы от федеральных регулирующих налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов РФ. Но из правила есть исключения в виде налоговых доходов от налога на прибыль организаций, зачисляемых в бюджет Тюменской области по нормативу в размере 29,5%, для целевого финансирования областных программ, и налоговых доходов по налогу на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья по нормативу в размере 100% для обеспечения компенсации выпадающих доходов. Вместе с подписанием Договора о взаимодействии органов государственной власти трех субъектов РФ была принята и программа «Сотрудничество», также сохраняющая свое действие в настоящее время. Ее реализация направлена на экономическую интеграцию территорий юга и севера Тюменской области, а также на социально-экономическое развитие сложносоставного субъекта¹⁷⁸. Заключение Договора от 16 августа 2004 года № 150 согласуется с правовой позицией Конституционного Суда РФ, выраженной им в Постановлении от 14 июля 1997 года № 12-П. В соответствии с ней, факт вхождения автономного округа в состав края, области допускает распространение на него полномочий органов государственной власти края, области. Однако эти полномочия отличаются от тех, которые край, область осуществляют в отношении других своих частей, так как автономный округ, входящий в состав края, области, не является административно-территориальной единицей и остается равноправным субъектом РФ.

Помимо названных документов, отношения Тюменской области с автономными округами строятся в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, Уставом Тюменской области, Уставом ХМАО-Югры, Уставом ЯНАО, договорами и соглашениями между органами государственной власти области и автономных округов¹⁷⁹. Статья 18 Устава Тюменской области определяет действие нормативных и ненормативных правовых актов, принятых органами государственной власти области и автономных округов, в пространстве. Так, обязательными для исполнения на всей территории области являются правовые акты областных органов государственной власти, принятые в пределах осуществления ими на территории автономных округов полномочий, закрепленных за ними федеральными законами; полномочий федеральных органов исполнительной власти, переданных для реализации органам исполнительной власти области, по согласованию с автономными округами; совместных полномочий области и автономных округов, реализация которых в соответствии с договорами осуществляется органами государственной власти области; полномочий, делегируемых органами государственной власти автономных округов. Иные правовые акты областных органов государственной власти действуют на территории автономных округов в случае их одобрения (ратификации) соответствующими органами государственной власти автономных округов. Совместные правовые акты, принятые органами государственной власти области и автономных округов, действуют на всей территории области.

Особенности правового статуса сложносоставных субъектов РФ определяет не только правовое регулирование взаимоотношений регионов внутри них, но и особенности организации власти. Например, интересно взаимодействие области и автономных округов в рамках проведения выборов глав регионов. Как отметил Конституционный Суд РФ в Постановлении от 14 июля 1997 года № 12-П, вхождение автономного округа в край, область означает также признание населения округа составной частью населения края, области. В связи с этим население автономного округа вправе наравне с населением других районов (частей) края, области участвовать в выборах органов законодательной и исполнительной власти (главы администрации) края, области. Однако данный факт влечет за собой создание ситуации, когда население непосредственно края или области ставится в неравноправное положение с населением автономных округов, поскольку оно не может самостоятельно и полностью формировать собственные органы государственной власти¹⁸⁰. Каким может быть выход из данной ситуации? В ноябре 2014 года Законодательное Собрание ЯНАО и окружная Дума ХМАО-Югры одобрили поправки в Уставы субъектов, исключающие прямые выборы губернаторов¹⁸¹. Согласно изменениям, окружные депутаты стали избирать глав субъектов из кандидатур, предложенных Президентом РФ. Единственной главой сложносоставного субъекта, избираемой на прямых выборах, остался губернатор Тюменской области, который к тому же может вносить Президенту РФ кандидатуры на должности губернаторов ХМАО-Югры и ЯНАО. Стоит отметить, что на момент 1 января 2014 года численность населения Тюменской области, включая автономные округа, составляла 3 546 300 человек, ХМАО-Югры – 1 597 200 человек, ЯНАО – 539 700 человек¹⁸², то есть в случае явки всех жителей на выборы губернатора Тюменской области, процент от обоих округов составил бы около 60. При этом принципиально важной является следующая особенность: в на основании Конституции РФ есть такой субъект, как Тюменская область с входящими в ее состав ХМАО-Югрой и ЯНАО, но нет такого субъекта РФ, как юг Тюменской области, без входящих в ее состав названных автономных округов¹⁸³. А значит, выборы главы Тюменской области не могут проводиться без участия в них населения автономных округов. Отмена прямых выборов губернаторов не стала пределом для парламентариев ХМАО-Югры и ЯНАО. Они выступили с законодательной инициативой в Государственной Думе РФ, чтобы на федеральном уровне закрепить такую схему выборов для автономных округов, входящих в сложносоставные субъекты РФ. Законопроект «О внесении изменений в статью 18 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и статью 26-3 Федерального закона “О политических партиях”» был подписан Президентом РФ 3 февраля 2015 года¹⁸⁴. В настоящее время положения, аналогичные внесенным изменениям, содержатся в статье 24 Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414 «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах РФ».

Не менее важным аспектом является и проблематика механизма правосудия в сложносоставном субъекте. Например, в вопросе территориальной подсудности экономических споров и дел в них, когда жители городов, расположенных на территории ЯНАО и одновременно Тюменской области, обращаются в арбитражный суд ЯНАО с иском, который принимается и рассматривается по существу, а при обращении в арбитражный суд Тюменской области, напротив, возвращается истцу на основании того, что это дело не подсудно данному суду¹⁸⁵.

2021 году в ходе обсуждения проекта Федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах РФ» губернатор ЯНАО и депутаты Тюменской областной думы обратили внимание на то, что предусмотренное частью 7 статьи 41 законопроекта изменение системы осуществления полномочий органов государственной власти субъекта РФ на территории автономного округа и распределения доходов от федеральных и региональных налогов и сборов может привести к разбалансированности организации публичной власти как в крае, области, так и в автономном округе, дисбалансу доходной и расходной частей региональных бюджетов¹⁸⁶. Положение законопроекта предусматривало, что в краях, областях, в состав которых входят автономные округа, полномочия органов государственной власти субъекта РФ, указанные в статье 46 настоящего Федерального закона, осуществляются органами государственной власти края, области на всей территории края области, включая территорию автономного округа, если иное не установлено федеральным законом. Один из разработчиков проекта Федерального закона, П. В. Крашенинников, отметил, что в сложносоставных субъектах РФ существующая система взаимодействия будет корректироваться, а не ломаться¹⁸⁷. В результате часть 7 статьи 41 Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414 «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах РФ» содержательно практически не изменилась.

Еще одной особенностью правового статуса сложносоставных субъектов РФ является реализация прав и свобод жителей региона. Например, 27 декабря 2022 года Конституционный Суд РФ вынес Определение об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Начметдинова Н.С., в которой он пытался обосновать неконституционность акта сложносоставного субъекта, устанавливающего условия выплаты ежемесячного пособия неработающим пенсионерам и инвалидам, имеющим стаж работы в ЯНАО не менее 15 или 10 лет соответственно. По мнению заявителя, оспариваемые им положения вступали в противоречие с Конституцией, поскольку исключали возможность предоставления названного ежемесячного пособия гражданину с учетом суммарной продолжительности стажа работы в ХМАО-Югре и ЯНАО. Неравенство в аспекте реализации прав и свобод жителей сложносоставного субъекта РФ наблюдается и в механизме государственной поддержки обучающихся, проявивших выдающиеся способности на мероприятия федерального уровня, когда разница установленных, например, в ХМАО-Югре и ЯНАО, премий за победу на заключительном этапе Всероссийской олимпиады школьников составляет 0 рублей и 300 000 рублей соответственно¹⁸⁸.

Таким образом, взаимодействие между регионами, входящими в состав сложносоставного субъекта РФ, выстраивается по направлениям деятельности всех ветвей власти: законодательной, исполнительной и судебной. Особенности правового статуса сложносоставных субъектов РФ составляют такие аспекты, как правовое регулирование, организация власти и реализация прав и свобод жителей регионов.

Потаскаев Вадим Виталиевич
Студент Института прокуратуры
Университета имени О. Е. Кутафина,
Москва, Россия
vv@potaskaev.ru

Асимметричный федерализм как фактор конфликтогенности и нестабильности в России: причины, последствия, пути решения

Potaskaev Vadim
Student of the Institute of Prosecutor’s Office,
Kutafin MSAL,
Moscow, Russia
vv@potaskaev.ru

Asymmetric Federalism as a Factor of Conflictogenicity and Instability in Russia: Causes, Consequences, and Solutions

Аннотация: Настоящая статья посвящена анализу асимметричного федерализма в Российской Федерации как фактора конфликтогенности и нестабильности в стране. Автор рассматривает различные типы конфликтов, связанных с асимметричным федерализмом, такие как конфликт между центром и регионами, конфликт между регионами, конфликт между элитами и населением, конфликт между разными этническими или религиозными группами. Кроме того, анализируются последствия этих конфликтов для политико-экономической и социально-культурной сфер деятельности России, а также предлагаются возможные пути решения этих проблем с учетом опыта других стран с асимметричным федерализмом. Гипотеза статьи заключается в том, что асимметричный федерализм в России является одновременно фактором конфликтогенности и нестабильности, а также фактором стабильности и развития в стране. Автор пытается доказать эту гипотезу, используя комплекс обще- и частнонаучных методов, в целях получения достоверных и научно обоснованных результатов. Новизна статьи состоит в том, что она представляет собой комплексное и многогранное исследование асимметричного федерализма в России, учитывая его исторические предпосылки и иные внешние факторы

Ключевые слова: асимметрия, федерализм, субъекты РФ, Конституция РФ, конфликт, война.

Abstract: The article examines how asymmetric federalism in Russia causes conflicts and instability in the country. It explores different types of conflicts related to asymmetric federalism, such as those between the centre and regions, regions, elites, and population, and ethnic or religious groups. It also analyses how these conflicts affect the political-economic and socio-cultural spheres of Russia, and suggests possible solutions based on the experience of other countries with asymmetric federalism. The article argues that asymmetric federalism in Russia is both a source of conflict and instability and a source of stability and development in the country. The author uses various scientific methods to support this argument. The article is a comprehensive and multifaceted study of asymmetric federalism in Russia, considering its historical background and other external factors.

Keywords: asymmetry, federalism, subjects of the Russian Federation, the Constitution of the Russian Federation, conflict, war.

По смыслу п. 1 ст. 5 Конституции Российской Федерации все 89 субъектов имеют равные права, что констатирует статус федерации как симметричной де-юре. Но возникает дилемма о том, де-факто ли это на современном этапе. Под асимметричным федерализмом принято понимать форму федеративного устройства, при которой субъекты федерации имеют различные права и обязанности, а также различный уровень автономии от центральной власти. Данная форма может быть обусловлена историко-культурными и экономико-политическими факторами, а также может быть результатом компромисса между различными группами интересов.

Асимметричный федерализм в России – политическая система, в которой существует неравномерное распределение власти и ресурсов между центром и регионами. Это вызвано несколькими причинами, включая исторические и культурные различия, неравномерное распределение ресурсов и доходов, а также недостаточную законодательную базу для решения этих проблем. Асимметрия российских регионов сложилась в результате перехода от централизованной советской системы к более децентрализованной постсоветской. В 1990-х годах страна столкнулась с серьезными вызовами для своей территориальной целостности и политической стабильности, такими как сепаратизм в Чечне (как отмечает Р. Киреев, сецессия Чечено-Ингушской АССР была «головной болью» России¹⁸⁹), экономический кризис (1992–1998 гг.), социальная несправедливость и коррупция. Данные вызовы можно классифицировать как аспекты возникновения асимметричного федерализма в России следующим образом:

• Исторический аспект: ввиду богатого и разнообразного исторического наследия, которое стало отправной точкой, в России сложились региональные особенности, приведшие к тому, что некоторые регионы получили больше прав и автономии по сравнению с другими. Например, сопоставляя город федерального значения (Москва) и 1 край (Краснодарский), сложно сказать, что у обоих субъектов равные права, только по причине того, что Москва – столица, априори имеющая большое влияние на принятие решений на федеральном уровне.

• Экономический аспект: Россия, с точки зрения экономического развития, богата: большинство регионов обладает природными ресурсами и специализируются в определенных отраслях народного хозяйства, что делает их экономически более независимыми от центрального правительства.

• Этническое многообразие: по сути п. 1 ст. 3 Конституции РФ Россия – многонациональный народ, т.е. обладает многочисленными этническими группами, и некоторые регионы населены представителями определенных этнических меньшинств. С целью поддержания социокультурной и языковой идентичности таких групп центральное правительство может предоставлять им дополнительные права и привилегии.

Так, исходя из вышеуказанных аспектов, центральная власть была вынуждена делегировать часть своих полномочий регионам, а также заключать двусторонние договоры с некоторыми из них, предоставляя им специальный статус и привилегии. Таким образом, Россия стала асимметричным федеративным государством, в котором существовало более 80 различных моделей отношений между центром и регионами.

Один из авторов Конституции РФ С. М. Шахрай объясняет, что национальные республики в составе России хотели сохранить свой особый статус и привилегии, которые они имели в период СССР, и не соглашались с равноправием всех субъектов федерации, и из-за этого пришлось искать компромисс между разными позициями и учитывать интересы всех сторон¹⁹⁰. В. В. Гошуляк отмечает, что в результате была создана модель российского федерализма, которая формально была симметричной, то есть предполагала равный конституционный статус всех субъектов федерации, но по сути была асимметричной, то есть допускала различия и особенности в отношениях между центром и регионами¹⁹¹. Эта модель российского федерализма была максимально возможной в тех исторических условиях, когда Россия переживала кризис и нестабильность, а также столкнулась с угрозой распада.

Однако асимметричный федерализм не решил все проблемы России, а в некоторых случаях даже усугубил их. Он может способствовать возникновению или усилению конфликтов между различными акторами на разных уровнях: между центром и регионами, между регионами, между элитами и населением, между разными этническими или религиозными группами. Конфликт между федеральными и региональными элитами в России имеет политический и экономический характер и связан с распределением ресурсов, полномочий и ответственности между разными уровнями власти.

В 1990-х годах центральная власть была слабой и неспособной контролировать регионы, которые стремились к максимальной автономии и самоуправлению. Региональные элиты использовали свои привилегии для обогащения, укрепления своей власти и противодействия центру. Некоторые регионы даже пытались выйти из состава России или создать свои собственные альянсы с другими регионами или странами. Самым ярким примером такого поведения был Чеченский конфликт, который стал самым кровопролитным и длительным вооруженным конфликтом в постсоветской России. Чечня объявила о своей независимости от России в 1991 году и попыталась установить свой собственный политический и правовой порядок, основанный на традиционных нормах и исламском праве. Центральная власть попыталась вернуть Чечню под свой контроль силовыми методами, что привело к двум Чеченским войнам (1994–1996 гг. и 1999–2009 гг.), которые унесли жизни десятков тысяч людей, а также причинили огромный ущерб экономике, инфраструктуре и социальной сфере как Чечни, так и России. Хотя Чечня формально осталась частью России, она получила высокий уровень автономии. Таким образом, Чечня стала наиболее заметным проявлением асимметрии субъектов Российской Федерации.

В 2000-х годах центральная власть стала более сильной и централизованной под руководством В. В. Путина, который начал процесс унификации и упорядочения федеративных отношений. Этот процесс включал в себя отмену двусторонних договоров между центром и регионами, установление единых правил для всех субъектов федерации, введение новой системы формирования и назначения региональных глав, усиление федерального контроля и надзора за региональными бюджетами, налогами, законодательством и судебной системой, а также создание семи федеральных округов для координации и согласования действий между центром и регионами. Этот процесс привел к снижению уровня асимметрии в России, но также вызвал недовольство и сопротивление со стороны региональных элит, которые потеряли часть своих привилегий, ресурсов и средств влияния. Некоторые регионы стали демонстрировать свою независимость и оппозиционность по отношению к центру, выдвигая свои требования и интересы, поддерживая альтернативные политические силы или участвуя в массовых протестах. Примерами таких регионов могут быть Татарстан, Саха (Якутия), Краснодарский край, Москва и др. Таким образом, асимметричный федерализм в России породил конфликт между центром и регионами, который имеет тенденцию к периодическому обострению или сглаживанию в зависимости от ситуации в стране и отношения между лидерами разных уровней. Этот конфликт представляет угрозу для политической стабильности и единства страны, а также затрудняет эффективное управление и развитие страны.

Другой тип конфликта, связанный с асимметричным федерализмом в России, – это конфликт между регионами. Этот конфликт также имеет политический и экономический характер и связан с конкуренцией за ресурсы, влияние и признание между разными субъектами федерации. В 1990-х годах Россия столкнулась с проблемой территориальной неоднородности и диспропорциональности, когда некоторые регионы стали более развитыми, богатыми и автономными, чем другие. Это привело к возникновению разрыва между «донорами» и «получателями» бюджетных средств, между «центрами» и «перифериями», между «этническими» и «неэтническими» регионами. Это породило чувство несправедливости и недовольства между регионами, а также стимулировало амбиции и претензии некоторых из них. Некоторые регионы стали требовать большей доли в бюджете, большего участия в политическом процессе, большего уважения к своей идентичности и культуре. Некоторые регионы также стали конфликтовать между собой из-за территориальных, экологических, экономических или этнических споров. Примерами таких конфликтов могут быть Карабахский конфликт между Арменией и Азербайджаном, который затронул интересы России и ее субъектов в Южном Кавказе, Каспийский конфликт между Россией, Ираном, Туркменистаном, Казахстаном и Азербайджаном, который касался раздела Каспийского моря и его природных ресурсов, Конфликт в Приднестровье между Молдовой и непризнанной Приднестровской Молдавской Республикой, который включал в себя участие России и ее субъектов в Поволжье и Урале, Конфликт в Черноморском регионе между Россией и Украиной, который затрагивал интересы России и ее субъектов в Крыму, Северном Кавказе и Кубани.

В 2000-х годах Россия попыталась сгладить различия между регионами и установить более справедливый и сбалансированный порядок в федеративных отношениях. Это включало в себя пересмотр бюджетной системы, которая стала более прозрачной, универсальной и равноправной для всех субъектов Федерации, создание новых механизмов координации и сотрудничества между регионами, таких как Совет Федерации, Государственный Совет, Межрегиональные ассоциации и Соглашения о разграничении полномочий, а также усиление роли федеральных округов в решении межрегиональных проблем. Это привело к снижению конфликтогенной обстановки в отношениях между регионами, но также вызвало опасения о потере региональной самобытности и разнообразия.

Конфликт между элитами и населением – явление, которое относится к напряженным отношениям и противостоянию между небольшой группой людей, обладающих значительной властью, влиянием и ресурсами (элитами), и широкими слоями населения. Этот конфликт может возникать по разным причинам, включая экономические, политические, социальные и культурные факторы. В экономическом контексте конфликт может быть связан с неравенством доходов и богатства, когда элиты контролируют значительную часть ресурсов страны, в то время как большинство населения сталкивается с бедностью или ограниченными возможностями. В политическом контексте конфликт может проявляться в форме авторитаризма или коррупции, когда элиты используют свою власть для подавления демократических процессов и удержания контроля над государственными институтами. В социальном контексте конфликт может быть связан с дискриминацией или социальной несправедливостью, когда элиты поддерживают системы, которые ограничивают доступ к образованию, здравоохранению или другим социальным благам для определенных групп населения. В культурном контексте конфликт может возникать из-за различий в ценностях, убеждениях или образе жизни между элитами и населением.

Конфликт между элитами и населением может привести к социальному недовольству, протестам, революциям или гражданским конфликтам. Он также может подрывать доверие к государственным институтам и демократическим процессам. Решение этого конфликта требует усилий по снижению социального неравенства, укреплению демократии и прав человека, а также поощрению диалога и сотрудничества между различными слоями общества. Между разными этническими или религиозными группами нередко возникают конфликты, которые можно отнести к столкновению между различными культурными, языковыми, религиозными или национальными идентичностями, которые, в свою очередь, существуют в многонациональной и многоконфессиональной России. Этот конфликт может возникать по разнообразным причинам, включая те же исторические и социально-экономические факторы.

В историческом контексте конфликт может быть связан с наследием имперского или советского периода, когда отдельные социальные группы были подвергнуты колонизации, ассимиляции, репрессиям или депортациям. В политическом контексте конфликт может проявляться в форме сепаратизма или национализма, когда некоторые группы стремятся к самоопределению, автономии или независимости от России. В экономическом контексте конфликт может быть связан с конкуренцией за ресурсы, рынки или рабочие места между разными группами. В социальном контексте конфликт может быть связан с дискриминацией или нетерпимостью по отношению к другим группам на основе их культурных, языковых, религиозных или национальных признаков.

Конфликт между разными этническими или религиозными группами может привести к нарушению прав человека, насилию, терроризму или войне. Он также может подрывать единство и солидарность России как федеративного государства. Решение этого конфликта требует усилий по уважению и защите культурного разнообразия, прав человека и межкультурного диалога в России. В современной демократичной стране конфликты как таковые могут проявляться в разных формах: от мирных протестов и переговоров до насилия и войн. В зависимости от степени обострения, интенсивности и продолжительности, конфликты, связанные с асимметричным федерализмом в России, могут проявляться в разных формах. Самая демократичная и конструктивная форма – протесты и переговоры, когда стороны конфликта выражают свои требования, интересы и позиции через законные и ненасильственные средства, а также пытаются найти компромисс или соглашение через диалог или посредничество. Примерами такой формы могут быть митинги, петиции, забастовки, обращения к властям или к общественному мнению, участие в выборах или референдумах, создание коалиций или альянсов, участие в рабочих группах или комиссиях и т.д.

Более радикальная и деструктивная форма предполагает использование насильственных средств принуждения, когда стороны конфликта используют силу или угрозу силы для достижения своих целей, а также пытаются нанести ущерб или уничтожить противника. Примерами такой формы могут быть терроризм, геноцид, этнические чистки, саботаж, бандитизм, захват заложников, убийства, похищения, изнасилования, пытки, поджоги, взрывы, боевые действия, оккупация территорий и т.д. Обратившись к трудам¹⁹² Аристотеля, который писал о войне как о неизбежном, но необходимом явлении в жизни народа, придем к выводу, что война – справедливое по природе своей явление. Идея о справедливой войне гласит, что война может быть использована как средство для самообороны, так и восстановления справедливости – согласно трактатам Аристотеля. Однако, изучая работы Цицерона¹⁹³, можно прийти к выводу, что война – часть римского права и морали, она должна быть объявлена по закону и с согласия народа. Так, Аристотель и Цицерон говорили о войне как о сложном и противоречивом явлении, которое требует мудрости и добродетели для его регулирования. Они оба – основоположники традиции справедливой войны, которая продолжает развиваться до наших дней.

Конечно же, подобные формы не являются строго разделенными или постоянными. Они могут переходить друг в друга в зависимости от изменения ситуации или стратегии сторон конфликта. Они также могут сосуществовать одновременно на разных уровнях или в разных регионах. Однако они имеют разную степень серьезности и последствий для России как федеративного государства. Поэтому необходимо предотвращать эскалацию конфликтов от мирных протестов и переговоров до насилия и войны, а также способствовать переходу от насилия и войны к мирным протестам и переговорам.

Основная цель асимметричного федерализма – относительная гибкость в управлении страной или регионом и учет индивидуальных нужд различных территорий. Это позволяет проводить более эффективную политику, учитывая местные особенности и проблемы. Одним из примеров асимметричного федерализма является Канада. В Канаде некоторые провинции имеют больше прав и полномочий, чем другие. Например, провинции Квебек и Нью-Брансуик имеют дополнительные языковые и культурные права, чтобы сохранить франкоязычную культуру и традиции. Другими примерами асимметричного федерализма являются Испания и Бельгия: в Испании регионам Баскония и Каталония предоставляются больше полномочий в области налогообложения и законодательства, чем другим регионам.

Преимуществами асимметричного федерализма являются более эффективное управление территорией, учет разных потребностей и уникальных характеристик регионов, а также возможность избежать конфликтов и напряженности, связанных с сильным централизованным управлением. В целом, асимметричный федерализм представляет интересный подход к управлению страной или регионом, позволяя учитывать особенности и потребности разных территорий. Однако его применимость зависит от конкретных условий и динамики внутри федерации или субъекта.

Резюмируя все вышесказанное, можно сделать следующие выводы:

• Исторические и культурные различия регионов играют важную роль в асимметричности федеральной системы. Россия является огромной и географически разнообразной страной с различными этническими и культурными группами. Последствия этого многообразия ощущаются в форме различной политической и экономической активности в разных регионах. Регионы с более развитой инфраструктурой и экономикой, такие как Москва и Санкт-Петербург, имеют большую политическую и экономическую силу, в то время как менее развитые и отдаленные регионы имеют меньше влияния.

• Неравномерное распределение ресурсов и доходов также является важным фактором асимметричного федерализма. Россия богата природными ресурсами, такими как нефть, газ и др. полезные ископаемые, которые сосредоточены в определенных регионах. Это приводит к тому, что эти регионы получают больший доход и имеют большую политическую силу. В то же время регионы без таких природных ресурсов оказываются в несколько худшем положении и зависят от центрального правительства.

• Недостаточная законодательная база также способствует асимметричности федерализма в России. Несмотря на то, что федеральное законодательство существует для регулирования отношений между центром и регионами, оно нередко остается неэффективным или недостаточным. Это приводит к тому, что регионы могут автономно интерпретировать законы, что может вызывать конфликты и приводить к неравному распределению власти и ресурсов.

Куц Марианна Сергеевна
Студентка Юридического факультета
МГУ им. М. В. Ломоносова,
Москва, Россия
mariannaskuts@gmail.com

Симметрия российского федерализма: теория и практика

Marianna Kuts
Student of the Faculty of Law,
Lomonosov Moscow State University,
Moscow, Russia
mariannaskuts@gmail.com

The Symmetry of Russian Federalism: Theory and Practice

Аннотация: В рамках данной статьи производится краткий анализ симметрии российского федерализма, выявлены его основные проблемы и механизмы их решения. Представляется немаловажным вопрос о существовании симметрии вообще, ее необходимости.

Ключевые слова: федерализм; симметричная федерация; российский федерализм; автономные округа; автономная область.

Abstract: Within the framework of this article, a brief analysis of the symmetry of Russian federalism is carried out, its main problems and mechanisms for their solution are identified. It seems to be an important question about the existence of symmetry in general, its necessity.

Keywords: federalism; symmetrical federation; Russian federalism; autonomous districts; autonomous region.

Заявленная тема уже не раз подвергалась исследованию, а дискуссии по вопросу является ли российский федерализм симметричным ведутся уже давно. Тем не менее, на мой взгляд, невозможно обойти стороной проблему, которая остается нерешенной на протяжении тридцати лет. Основой типологизации симметричности федерализма является однородность субъектов федерации с точки зрения их государственной природы и конституционно-правового статуса. Симметричная федерация предполагает полное равенство в правах субъектов и их статусе, в то время как ассиметричная, соответственно, неравноправие субъектов.

Согласно статье 5 Конституции, «Российская Федерация состоит из краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов равноправных субъектов Российской Федерации». Так основы конституционного строя декларируют симметричный тип федерации, при этом создавая разнородные хотя бы по названию (а по сути и по природе) субъекты федерации. То есть уже в первой главе Конституции РФ заложена проблема неопределенности модели федерализма. А. А. Ливеровский отмечает, что Конституция РФ на самом деле не содержит учредительных положений титула субъектов, а лишь отражает историко-правовое развитие российского федерализма, с чем я не могу не согласиться¹⁹⁴. На мой взгляд, Конституция РФ закрепляет результат 75-летнего развития национально-территориального деления, заложенного при разработке и принятии Конституции в 1918 году. Более того, те положения, которые непосредственно порождают асимметрию российского федерализма (здесь речь идет, прежде всего, о статусе республик) были вызваны во многом необходимостью разрешения политического кризиса, который существовал в конце XX века.

Я считаю, что основным «препятствием» на пути к симметрии российского федерализма, декларируемой в основах конституционного строя, являются автономии в составе России: автономная область и автономные округа, обладающие особым статусом. Также актуален вопрос о том, является ли необходимым слепое стремление к симметрии или для столь большого и многонационального государства асимметрия федерации становится вынужденной необходимостью, которая, к тому же, позволяет претворить в жизнь цель свободного и полного развития всех народов. На сегодняшний день остаются четыре автономных округа и одна автономная область. Можно предположить, что необходимость столь широкого разнообразия субъектов федерации в условиях современной России уже не является столь острой, а может и вовсе исчезла. Изначально при формировании российского федерализма в 1918 году ставилась задача обеспечить свободное развитие всех народов России, в том числе посредством создания национально-территориальных автономий. На современном этапе развития государственности в России если предположить, что такая цель уже достигнута, ее реализация возможна посредством и других инструментариев, более эффективных. Уже в период с 2005 по 2009 пять бывших автономий потеряли статус субъекта РФ и были объединены с соответствующими краями и областями, что может свидетельствовать, в первую очередь, о снижении потребности в создании и поддержании сложной многоступенчатой системы жизнеобеспечения автономий как субъектов Российской Федерации. При этом, предположение о том, что цель, обозначенная ранее, все еще недостижима, также ставится под вопрос те инструменты и механизмы, которые использовались на протяжение последних тридцати лет. Таким образом, вывод об их неэффективности и необходимости внесения изменений становится очевидным.

Можно предположить, что существование автономных округов в статусе субъекта РФ показало свою несостоятельность в условиях современных общественных отношений. Формально обладая самостоятельностью и независимостью во взаимоотношениях с центральными органами власти, реально автономные округа обладают ограниченными экономическими возможностями и не способны к самостоятельному развитию и обеспечению благосостояния своего населения. Более того, их, казалось бы, привилегированный, особенный статус становится для них же самих ограничителем, который не позволяет более полное культурное развитие. В связи с этим необходимо переосмыслить статус автономных округов и автономной области.

В качестве первоочередной идеи представляется, что в современной России нет необходимости выделения столь широкого круга субъектов, который, во многом, и порождает асимметрию российского федерализма. На мой взгляд, сегодня необходимо построение федерации, в основе которой лежит принцип экономической целесообразности. Безусловно, невозможно будет полностью отказаться от национально-территориального деления, поскольку Россия была, есть и будет многонациональным государством. Именно поэтому я считаю необходимым построить такую модель российского федерализма, при которой статусом субъектов, отражающих национально-территориальный принцип, будут обладать республики, а для народов, не образовавших собственные республики, необходимо разработать альтернативные механизмы существования национальных автономий, или, скорее, национально-культурных образований уже внутри субъектов, которые могли бы предотвратить возможное ущемление прав народов России, продолжить политику свободного развития народов, но без присвоения статуса субъекта РФ. Так какими же механизмами представляется возможным заменить существующие сегодня автономии?

1. Одним из механизмов, который обеспечивает свободное развитие народов России уже сегодня, являются национально-культурные автономии, действующие на основе Федерального закона «О национально-культурной автономии» от 17 июня 1996 года № 74-ФЗ. Они могут быть образованы на основе добровольной самоорганизации граждан в целях сохранения самобытности, развития национальной культуры в форме общественных организаций. На самом деле, существующий механизм национально-культурных автономий, хотя и содержит очень интересные и подходящие для реорганизации автономных округов и автономных областей, тем не менее включает в себя множество проблем и требует пересмотра.

2. Другим механизмом, который при ликвидации автономных округов как субъектов федерации способен обеспечить свободное развитие народов России может стать наделение Статусом автономного территориального образования в составе иного субъекта. Такой механизм был использован в Советской России и предполагал в том числе и представительство автономного (национального) округа в Совете Национальностей Верховного Совета СССР. Относительная самостоятельность этих территориальных образований выражается в том, что решения органов власти или населения образования, принятые в пределах автономных прав, не могут быть отменены органами государственной власти федерации или органами власти субъекта федерации, в который входит такое автономное территориальное образование. С другой стороны, такой механизм можно признать лишь одной из ступеней на пути к полному оформлению автономных округов в качестве равноправных субъектов федерации, которое произошло в 1993 году, и будет являться лишь «откатом» на предыдущий этап исторического развития института.

3. В результате реформ, проведенных на основе ФКЗ от 17 декабря 2001 года №6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», появился новый институт «административно-территориальная единица с особым статусом», который, вероятно, призван обеспечить более мягкий и плавный переход бывших субъектов РФ к новому статусу. При этом в так называемых «объединительных» конституционных законах особый статус вновь образованных административно-территориальных единиц представляется достаточно смутно и осуществляется уставами и законодательством соответствующих субъектов. Так, закон «Об административно-территориальном устройстве Красноярского края» регулируя правовое положение административно-территориальных единиц с особым статусом, не уделяет им большого внимания, заключая все положения, касающиеся их, в три коротких пункта. Представляется, что такое регулирование не может быть достаточным. Более того, на мой взгляд, рассматриваемый институт должен быть не более чем переходным положением бывших автономий. Вероятно, необходимо доработать существующие механизмы, обеспечивающие достойное и свободное развитие народов России, чтобы отказаться от существующего многообразия субъектов ассиметричной федерации.

В заключение, я бы хотела отметить, что декларируемая симметричность российского федерализма наряду с реальной асимметрией статуса субъектов РФ представляется мне не чем иным, как попыткой преодолеть политический кризис конца XX века. При этом, 30-летний опыт развития современного российского федерализма показал несовершенство как существовавших на основе Конституции РФ институтов (самих автономных округов и автономной области и их статус), так и других институтов, созданных для решения уже выявленных проблем. Задача современных юристов, на мой взгляд, при разработке наиболее подходящей модели российского федерализма заключается в том, чтобы либо привести в соответствие статус субъектов РФ с нормами основ конституционного строя, либо полностью пересмотреть существующий подход к симметрии российского федерализма, сократить количество субъектов федерации и провести масштабную реформу — образовать субъекты на основе экономического фактора.

Иванов Александр Михайлович
Кандидат исторических наук, доцент Смоленского филиала
Российской академии народного хозяйства и государственной
службы при Президенте РФ,
Смоленск, Смоленская область, Россия
Aleks-i-82@yandex.ru
Михайленков Сергей Юрьевич
Студент Смоленского филиала Российской академии народного
хозяйства и государственной службы при Президенте РФ,
Смоленск, Смоленская область, Россия
coo.sobakapavlova@yandex.ru

Комиссии по вопросам помилования в субъектах РФ как фактор реализации правового гуманистического института помилования: опыт Смоленской области

Aleksandr Ivanov
PhD in History, Associate Professor,
Smolensk Branch of the Russian Presidential Academy of National
Economy and Public Administration
Smolensk, Smolensk Oblast, Russia
Aleks-i-82@yandex.ru
Sergey Mikhailenkov
Student of the Smolensk Branch of the Russian Presidential Academy
of National Economy and Public Administration
Smolensk, Smolensk Oblast, Russia
coo.sobakapavlova@yandex.ru

Pardon Commissions in the Constituent Entities of the Russian Federation as a Factor in the Implementation of the Legal Humanistic Institution of Pardon: Smolensk Oblast Experience

Аннотация: В статье раскрывается юридическая природа правового института помилования, затрагиваются морально-этические аспекты применения института, рассматривается нормативно-правовая база, регламентирующая его применение, оговаривается возникновение и становление комиссий по вопросам помилования на территориях субъектов РФ. В работе были применены методы научного познания: анализ, синтез, индукция, системный подход, историко-правовой, метод формальной логики, юридико-догматический и другие.

Ключевые слова: гуманизм, комиссии, помилование, президент, Российская Федерация.

Abstract: The article reveals the legal nature of the legal institution of pardon, touches upon the moral and ethical aspects of the application of the institution, considers the regulatory framework governing its application, stipulates the emergence and formation of commissions on pardon in the territories of the subjects of the Russian Federation. The methods of scientific cognition were applied in the work: analysis, synthesis, induction, system approach, historical and legal, method of formal logic, juridical-dogmatic and others.

Keywords: humanism, commissions, pardon, president, Russian Federation.

Институт помилования имеет свою юридическую природу, по сути, она представляет собой отказ лица, осуществляющего наказание в виде государства (его верховного представителя) от данного права. Институт помилования имеет как своих сторонников, так и противников, прежде всего это касается тех стран, где право помилования принадлежит органам исполнительной власти. В качестве примера можно привести Соединенные Штаты Америки (далее США), где приоритетное право помилования осуществляется губернаторами штатов, зачастую они не могут быть объективны в вопросах помилования, поскольку это может навредить их политическому рейтингу. Президент США также имеет право помилования, но только в отношении федеральных преступлений, также примечателен тот факт, что в США не имеется общефедерального уголовного законодательства, в отличие от Российской Федерации¹⁹⁵.

Институт помилования можно считать одним из древнейших гуманистических институтов, хоть в древности он не был закреплен юридически, но само призвание к помилованию часто встречается в Библейских текстах, приведем в качестве примера следующие строки: «Да оставит нечестивый путь свой и беззаконник – помыслы свои, и да обратится к Господу, и Он помилует его, и к Богу нашему, ибо Он многомилостив» (Исаия Гл.55, стих 7). Следует сделать некоторую ремарку, право и государство уже долгое время имманентны, исходя из учения теории государства и права, одна из особенностей права, как системы формально-определенных норм, что возводятся государством в закон – это то, что право и мораль неразрывно связаны между собой. Право зачастую опирается на моральные нормы, поскольку они отражают запрос общества в экономическом, культурном и политическом отношении¹⁹⁶.

В современном российском государстве право помилования согласно ст. 89 Конституции РФ осуществляет Президент РФ. Этот акт милосердия выражается в том, что осужденный освобождается от наказания полностью или частично, также наказание может быть смягчено, а судимость может быть снята, что регламентируется общей частью Уголовного Кодекса РФ (далее УК), а именно в ч. 2. ст. 85. Впервые комиссия по вопросам помилования была образована, согласно Указу Президента РФ Б. Н. Ельцина от 12 января 1992 г. № 17 «О Комиссии по вопросам помилования». Ходатайство о помиловании подавалось через администрацию исправительного учреждения и рассматривалось комиссией, окончательное решение принималось Президентом РФ. В состав комиссии входили общественные деятели, выдающиеся деятели искусства и юристы, также следует упомянуть, что комиссия являлась «центральным» консультативно-совещательным органом, касаемо рассмотрения вопросов помилования, на территории субъектов они появятся позднее. За время работы комиссии с 1992 г. по 2001 г. было помиловано порядка 69 856 человек, из них было порядка 12,5 тыс. чел приговоренных к высшей мере наказания, которая была заменена на пожизненное заключение, по утверждению О. Г. Донской (Кавелиной), в данный период действия комиссии было большое количество необоснованного применения акта помилования, которое имело политический характер, что негативно сказывалось на авторитете судебной власти¹⁹⁷.

В 2000 г. началась новая веха в истории комиссий по вопросам помилования, которая была связана с избранием на должность Президента РФ – В. В. Путина. В 2001 г. комиссия, созданная Б. Н. Ельциным, прекратила свое существование была расформирована на основании Указа Президента РФ № 1500 от 28 декабря 2001 г. «О комиссиях по вопросам помилования на территориях субъектов Российской Федерации», в 2000-е гг. резко сократилось число помилованных, так юридических кругах ведутся споры, касаемо деградации института помилования, на эту тему также высказалась судья Конституционного Суда РФ в отставке – Т. Г. Морщакова: «Если в 1999 году было помиловано более 7800 человек за год, то в 2014 году эта цифра упала до двух человек в год»¹⁹⁸.

Авторы, частично согласны с позицией Т. Г. Морщаковой, но не стоит опускать и тот факт, что с 1992 по 2000 гг. данный институт был подрывным для судебной системы и «ломал» судебные приговоры, так, например, в 2000 г. было помиловано порядка 12 843 человек из них 76% отбывали наказания за тяжкие и особо тяжкие преступления, к примеру, в их числе было около 2689 убийц, а также 18 похитителей людей. В свою очередь бывший председатель комиссии А. И. Приставкин, высказывался следующим образом: «помилование не столько акт милосердие, сколько исправление ошибок карательного правосудия». В утвержденном указе Президента РФ В. В. Путина «Положение о порядке рассмотрения ходатайств о помиловании в Российской Федерации», ограничивается применение помилования к осужденным, злостно нарушающим порядок отбывания наказания, а также ранее освобождавшимся от наказания условно-досрочно (далее УДО), по акту помилования или амнистии, замене наказания более мягким, либо совершившим умышленное преступление во время УДО¹⁹⁹. До этого подобных требований к кандидатам на помилование – не предъявлялось, таким образом Президент РФ В. В. Путин принципиально реформировал комиссии по вопросам помилования, ведь гуманизм не тождественен освобождению от наказания самых отъявленных преступников, которые склонны к рецидиву и потому являются опасными для общества.

Правовое отражение института помилования содержится в следующих нормативно-правовых актах: ст. 89 Конституция РФ; ст. 85, ч. 1, Уголовный Кодекс РФ; ст. 176, ч. 1, Уголовно-Исполнительный Кодекс РФ, Указ Президента РФ от 28 декабря 2001 г. № 1500 «О комиссиях по вопросам помилования на территориях субъектов Российской Федерации», Указ Президента РФ от 14 декабря 2020 г. № 787 «О некоторых вопросах деятельности комиссий по вопросам помилования на территориях субъектов Российской Федерации». Все вышеупомянутые нормативные правовые акты были рассмотрены авторами, за исключением ст. 176 Уголовно-Исполнительного Кодекса РФ (далее УИК), данная статья содержит порядок обращения с ходатайством о помиловании, сама же норма говорит о том, что осужденный вправе обратиться с прошением к Президенту РФ о помиловании через администрацию органа исполняющего наказание, также данная норма отсылает нас к приказу Министерства Юстиции РФ 8 апреля 2015 № 83 «Об утверждении Инструкции об организации работы учреждений и органов уголовно-исполнительной системы с ходатайствами осужденных о помиловании», которая регламентирует порядок принятия администрацией исправительного учреждения ходатайства о помиловании²⁰⁰.

При В. В. Путине комиссии стали децентрализованными и получили распространение в пределах всех субъектов РФ, что регламентируется в п. 1 Указа Президента РФ № 1500 определено, что комиссии образовываются на всей территории РФ, а в п. 2 говорится, что основным направлением деятельности комиссии по вопросам помилования является рассмотрение ходатайства осужденных, отбывающих наказание в исправительных учреждениях, находящихся в следственном изоляторе, привлеченных к участию в следственных действиях или в судебном разбирательстве, а также лиц, отбывших назначенное судом наказание и имеющих неснятую судимость, также комиссией готовятся материалы для дальнейшего представления высшему должностному лицу субъекта, в перечень обязанностей комиссии входит: общественный контроль за исполнением Указов Президента о помиловании на территории субъекта, предложения по улучшению деятельность уголовно-исполнительной системы субъекта и т.д. В п. 3 Указа оговорено, что состав комиссии не должен быть менее 11 человек, председатель утверждается высшим должностным лицом субъекта, а члены комиссии должны иметь безупречную репутацию и высшее образование²⁰¹.

Трудно и не вполне объективно будет рассматривать деятельность комиссий по вопросам помилования, не затронув региональный аспект, поэтому в качестве рассматриваемого региона предлагается родная авторам настоящей работы Смоленская область. Начало свое деятельности смоленская комиссия по вопросам помилования берет с момента издания Указа Главы Администрации Смоленской области от 15 февраля 2002 г. № 2 «О комиссии по вопросам помилования на территории Смоленской области» (на основании Указа Губернатора Смоленской области от 1 июня 2009 г. утратил силу). Состав комиссии по вопросам помилования был утвержден согласно распоряжению Губернатора Смоленской области от 23 апреля 2015 г. № 410-р «Об утверждении состава Комиссии по вопросам помилования на территории Смоленской области», — председатель О. Н. Прудникова, которая в свою очередь является председателем исполнительного комитета Смоленского регионального отделения Общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России». В состав комиссии входит 11 человек (не включая председателя), такой количественный состав не противоречит п. 3 Указа Президента № 1500. В составе комиссии представители общественных организаций и преподаватели высших учебных заведений, Уполномоченный по правам человека в субъекте РФ, пятеро из которых имеют ученую степень, четверо по юридическим специальностям. Данный факт свидетельствует о том, что предъявленные требования к кандидатам соблюдены в полной мере, члены комиссии вызывают доверие общественности, имеют хорошую репутацию и высшее образование, а часть из них и ученую степень.

Свою отчетную деятельность комиссия ведет с 25 февраля 2014 г. в свободном доступе представлена документация с 2016 г. поэтому рассмотрим период с 2016 г. по 1-ое полугодие 2023 г. Всего представлены следующие документы: ходатайства от осужденных: в 2016 г. – 69, в 2017 г. – 31, в 2018 г. – 44, в 2019 г. – 37, в 2020 г. – 36, в 2021 г. – 21, в 2022г. – 18, 1-ое полугодие 2023 г. – 5; ходатайства о помиловании: в 2016 г. – 63, в 2017 г. – 28, в 2018 г. – 47, в 2019 г. – 37, в 2020 г. – 35, в 2021 г. – 20, в 2022 г. – 18, 1-ое полугодие 2023г. – 1; Рекомендовано применить помилование (освобождение от наказания, сокращение срока наказания, снятие судимости): в 2016 г. – 2, в 2017 г. – 1, в 2018 г. – 1, в 2019 г. – 0, в 2020 г. – 2, в 2021 г. – 1, в 2022 г. – 1, 1-е полугодие 2023 г. – 0.

Во-первых, как можно наблюдать исходя из вышеприведенных данных, наблюдается тенденция снижения подачи ходатайств со стороны осужденных. Во-вторых, крайне низки показатели лиц, которые рекомендованы к помилованию их число не превышает 2-х, также следует обратить внимание, что например к снятию судимости был рекомендован всего один человек за данный период, а именно в 2018 г. Помимо этого на комиссию возложена функция общественного контроля, что также регламентируется Указом Президента РФ № 1500, проверяются условия содержания осужденных, проводятся беседы, даются устные советы и консультации²⁰².

Резюмируя, авторами делается вывод, что в действующий момент положение института помилования, как гуманистического института права, весьма неоднозначно, действительно наблюдается его деградация. Помилование также является способом стимулирования позитивного поведения среди осужденных, Российская Федерация лидирует по количеству лиц, содержащихся в местах лишения свободы, так согласно статистике Федеральной Службы Исполнения Наказаний, на 1 января 2023 г. в исправительных учреждениях содержится 433 006 человек²⁰³. Должное функционирование института помилования могло бы значительно разгрузить уголовно-исполнительную систему. Не стоит бояться помилования, но и нельзя превращать его в «массовое» явление, как это было в 1990-х гг.

Егорова Ульяна Андреевна,
Кондратьев Арсений Павлович
Студенты Юридического факультета
МГУ имени М. В. Ломоносова,
Москва, Россия
ulianaegorova_jus@mail.ru
kondratevarseniy@gmail.com

Правовой статус чукотского языка в Чукотском автономном округе и проблема государственных языков

Ulyana Egorova,
Arseniy Kondratev
Students of the Faculty of Law,
Lomonosov Moscow State University,
Moscow, Russia
ulianaegorova_jus@mail.ru
kondratevarseniy@gmail.com

Legal Status of the Chukchi Language in the Chukchi Autonomous Okrug and the Problem of State Languages

Аннотация: В статье рассматривается, в первую очередь, вопрос правового статуса чукотского языка в Чукотском автономном округе. Эта проблема, на самом деле, является более масштабной, чем может показаться. Речь идет о небесспорной конституционной норме, согласно которой установление государственного языка возможно только в республиках. При этом игнорируется реальный национальный состав населения в соответствующих субъектах. В этом аспекте Чукотский автономный округ является одним из наиболее показательных примеров. Мы решили осветить правовое регулирование языка в Чукотском автономном (национальном) округе с 1930-ых годов до настоящего времени, но не смогли не затронуть, в целом, вопрос о статусе языков в автономных (национальных) округах и республиках. Также в статье мы предлагаем один из возможных путей решения данной проблемы.

Ключевые слова: Чукотский автономный округ, национальный округ, автономный округ, республика, государственный язык, национальный состав.

Abstract: The article is primarily devoted to the issue of the legal status of the Chukchi language in the Chukotka Autonomous Okrug (District). This problem, in fact, is more extensive than it may seem. We are talking about the controversial constitutional norm according to which only republics have the right to establish a state language. At the same time, the real national composition of the population in the relevant subjects of the federation is ignored. In this aspect, the Chukotka Autonomous Okrug is one of the most illustrative examples. We decided to highlight the legal regulation of the language in the Chukotka Autonomous (National) Okrug from the 1930s to the present, but could not but consider, in general, the issue of the status of languages in autonomous (national) districts and republics. Also, in the article we propose one of the possible ways to solve this problem.

Keywords: Chukotka Autonomous Okrug (District), national district, autonomous district, republic, state language, national composition.

Постановлением ВЦИК от 10.12.1930 г. «Об организации национальных объединений в районах расселения малых народностей Севера» был образован Чукотский национальный округ в составе Дальневосточного края РСФСР²⁰⁴. Национальный округ не был автономным образованием. Конституция СССР 1936 г. признавала только две формы автономии: автономную республику и автономную область. Национальный округ же рассматривался как форма территориальной организации народности или этнографической группы. Между народностями (этнографическими группами) и нациями проводилась четкая дифференциация. Но надо отметить, что исходили не из культурного и даже не из экономического критерия, а из количественного признака. Так, И. Д. Левин писал: «такие этнографические группы, как например, народности Севера, развивавшиеся в крайне неблагоприятных условиях, отстали в культурном и в экономическом отношениях. Однако советская власть предоставила наиболее отсталым в прошлом племенам все возможности быстро догнать ушедшие вперед нации». Далее он указывает на то, что между крупными нациями и мелкими народностями устанавливалось фактическое культурное и экономическое равенство. И. Д. Левин утверждал, что народность должна была обладать численностью не менее 100 тысяч человек, чтобы образовать нацию. Так что для свободного развития национальных меньшинств и этнографических групп в рамках национальной политики были созданы, в том числе, национальные округа. Отсутствие необходимых демографических условий делали невозможным предоставление им прав автономных образований²⁰⁵.

Мы считаем, что называть численность как единственный критерий образования нации в СССР (и, как следствие, автономных образований) и отрицать фактическое культурное и экономическое неравенство – это лукавство. Во-первых, если обратиться к переписи населения за 1939 г. численность, например, хакасов составила 53 тысячи человек (Хакасская автономная область), ойротов (алтайцев) – 48 тысяч человек (Ойротская автономная область) и т.д., то есть 100 тысяч, о которых писал И. Д. Левин совершенно не наблюдалось. Во-вторых, в 1939 г. численность чукчей составляла 14 тысяч человек²⁰⁶ , а в 1989 г. – 15 тысяч²⁰⁷ (в 1980 г. Чукотский национальный округ стал автономным округом). Очевидно, что количественный критерий точно не являлся определяющим. Мы убеждены, что за этим количественным признаком скрывался действительный критерий дифференциации – уровень экономического и, главное, культурного развития. Лишь в 1930-ых годах чукчи обрели письменность на родном языке – с подачи советской власти. В 1922 г. отдел национальных меньшинств при Народном комиссариате по делам национальностей РСФСР выступил с предложением о создании алфавитов для малых народностей Севера. В октябре 1932 г. появился первый букварь на чукотском языке. С этого же года начала издаваться газета «Советская Чукотка» со страницей на чукотском языке. Так было положено начало ликвидации неграмотности в Чукотском национальном округе. Кроме чукотского языка, со второго класса обучения в школах преподавался и русский язык²⁰⁸.

Стоит отметить, что культурное строительство на Чукотке не было гладким: советской власти пришлось столкнуться с сопротивлением со стороны шаманов и крупных оленеводов. Противодействуя культурным новшествам, они даже шли на убийство учителей в местных школах. Главным орудием борьбы против подобной антисоветской деятельности стала широкая разъяснительная работа, которая мотивировала коренное население самим идти в ликпункт²⁰⁹. Другими словами, изначально советская власть не решилась давать права автономий отсталым народам Крайнего Севера, которые, фактически, еще не переросли родовой строй. Но все-таки в рамках национальной политики, основанной на Декларации прав народов России 1917 г.²¹⁰, какие-то возможности для «свободного развития» чукчам надо было предоставить. И выбрали наиболее «компромиссную» форму организации – национальный округ. Только в 1980 г., в соответствии с Законом «Об автономных округах РСФСР»²¹¹, Чукотский национальный округ приобрел права автономии.

Последним аспектом в нашем небольшом историческом экскурсе будет вопрос о правовом статусе чукотского языка в советское время. Как уже было указано, в 1930 г. был образован Чукотский национальный округ. Согласно Конституции СССР 1936 г. судопроизводство велось на языке союзной или автономной республики или автономной области. Также всем гражданам СССР гарантировалось обучение в школах на родном языке (ст. 121). Законы, принятые Верховным Советом СССР, публиковались на языках союзных республик (ст. 40)²¹². В Конституции РСФСР 1937 г., в свою очередь, предусматривалась возможность ведения судопроизводства и на языке национального округа (национальные округа были образованы только в составе РСФСР) (ст. 114)²¹³. В Конституции СССР 1977 г. содержалось аналогичное положение (только уже не для национальный округов, а для автономных) (ст. 159)²¹⁴. Законом СССР «О языках народов СССР» устанавливалась категория государственного и официального языка. Только союзной и автономной республике предоставлялось право устанавливать язык республики в качестве государственного языка. Русский язык признавался на территории СССР официальным языком СССР (ст. 4). Однако возможность ведения судопроизводства на языке автономного округа была сохранена (ст. 10). Были закреплены и другие гарантии для автономных округов: обращение в государственные и общественные органы, предприятия, учреждения и организации на родном языке, ответы от государственных органов также давались на языке обращения; образование на языке народа; возможность ведения нотариального делопроизводства на языке автономного округа; официальные документы, удостоверяющие личность или сведения о ней оформлялись на языке автономного округа и на официальном языке СССР; при подготовке и проведении выборов использовался язык автономного округа и другие²¹⁵. Так что появление термина «государственный язык» не сужало круг прав и гарантий для автономных округов. Переломным моментом стало принятие Закона РСФСР «О языках народов РСФСР»: были урезаны права для автономных округов. Так, судопроизводство и делопроизводство в правоохранительных органах теперь велось на русском языке, но для республик в составе РСФСР сохранялась возможность использования своего государственного языка. Но показательно, что еще было включено положение о том, что судопроизводство и делопроизводство в правоохранительных органах может вестись «на языке большинства иноязычного населения, компактно проживающего в какой-либо местности», то есть сам по себе статус автономного округа уже не давал прежних гарантий²¹⁶. В целом, положения изначальной редакции Закона отражены и в действующей редакции, поэтому более подробно мы их рассмотрим далее.

И теперь переходим к ключевому: как же регулируется языковой вопрос в Конституции РФ 1993 года? В 1992 г. Чукотский автономный округ был выведен из состава Магаданской области и с тех пор входит непосредственно в Российскую Федерацию в качестве одного из ее субъектов. Конституция РФ закрепила 6 видов субъектов: края, области, города федерального значения, республики, автономная область и автономные округа. Статья 5 ч.1 устанавливает, что все они являются равноправными субъектами федерации. Однако же прослеживается ряд особенностей, констатирующих определенную асимметрию в правах между субъектами, а именно, между республиками и другими субъектами. Даже если не обращать внимания на различные косметические моменты наподобие определения республик как «государств» и порядок перечисления субъектов в ст. 65, в глаза бросается, пожалуй, наиболее принципиальный момент – право устанавливать свой государственный язык, гарантируемое статьей 68 только республикам. Как мы уже указывали ранее, сам факт предоставления права устанавливать язык в качестве государственного определенным образованиям не означает автоматическое ущемление прав других национально-территориальных образований (см. выше Закон СССР «О языках народов СССР»). Главное в этом вопросе – это правовые последствия установления государственного языка. Как будет показано далее, именно в Конституции 1993 г. и соответствующем федеральном законодательстве значение возможности установления государственного языка исключительно республикам кардинально отличается от предшествующего периода нашей истории. Так что такое решение, как минимум, небесспорно, так как республики – не единственный вид субъектов, в образовании которого играл роль национальный признак. Если с автономными областями вопрос после распада СССР и образования РФ фактически отпал, так как практически все автономные области (Хакасская, Адыгейская, Горно-Алтайская и Карачаево-Черкесская) были повышены до статуса республик в составе РСФСР и были теперь подчинены ей напрямую, а не через посредство краев или областей²¹⁷, за исключением Еврейской автономной области, не изменившей своего статуса, то автономные округа не приобрели статуса республик, а, соответственно, и права на установление своего государственного языка. Несправедливость в положении Чукотского автономного округа прослеживается, как нам кажется, наиболее явно.

Выражается это в следующем. Так, например, согласно Всероссийской переписи населения за 2010 г., более четверти (27%) проживающих в Чукотском автономном округе являются чукчами. Безусловно, не все чукчи владеют чукотским языком и реальное число носителей этого языка меньше, однако, во-первых, это, по большей части, результат политики по непризнанию этого языка в качестве государственного языка субъекта, а, во-вторых, существуют такие примеры республик со своими государственными языками, которые не могут не вызвать недоумения. В этой связи показательны доли населения «титульных наций» в республиках, имеющих государственный язык: Республика Коми – 23% коми; Республика Хакасия – 12% хакасов; Республика Кабардино-Балкария – 13% балкарцев, Республика Карачаево-Черкессия – 12% черкесов, 8% абазинов и 3%(!) ногайцев и т.д.²¹⁸ Отдельно хотелось бы выделить Республику Дагестан, в Конституции которой зафиксировано, что «государственными языками являются русский и языки всех народов, населяющих республику» (ст. 11)²¹⁹, при этом территорию Дагестана населяют народы, число представителей которых по отношению к общему населению Республики составляет порой доли процента. Взглянув на эти примеры, трудно не задаться вопросом, почему чукчам, составляющим заметную долю населения (повторим, 27%!) в своем субъекте, отказывают даже в потенциальной возможности установить особый статус своего языка, так как, опять же, Конституция РФ знает только категорию «государственного языка», который является либо русским, либо языком республик.

Дабы было понятно, что статус государственного языка субъекта – не пустой звук, предлагаем обратить внимание на то, какие гарантии он дает. Так, только государственному языку республик Закон РФ (редакция № 8, действующая) «О языках народов Российской Федерации» дает следующие возможности быть: языком работы в органах государственно власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик; языком опубликования федерального и регионального законодательства в республиках; языком дело- и судопроизводства в федеральных судах общей юрисдикции (за исключением военных судов); языком дело- и судопроизводства у мировых судей, так же языком делопроизводства в правоохранительных органах субъектов РФ (аналогичные правила действуют в отношении использования языка в нотариальном делопроизводстве)²²⁰. Как можно видеть, перед нами предстает достаточно широкий перечень случаев, в которых язык, наделенный статусом государственного языка субъекта, дает значительные гарантии «титульной нации». И тем более непонятным выглядит такое отношение к языку народа, давшему наименование Чукотскому автономному округу, при взгляде на то, как регулировался аналогичный вопрос в советском законодательстве, например, при определении языка судопроизводства (см. выше Закон СССР «О языках народов СССР»). Справедливости ради отметим, что некоторые гарантии, которые предусматривались в советское время для автономных (национальных) округов были, как бы, сохранены, но уже для «народов Российской Федерации на территориях их компактного проживания» и то – в каких-то «необходимых случаях» (похожее регулирование уже было в изначальной редакции данного Закона, см. выше).

Мы полагаем, что необходимость закрепления особого статуса чукотского языка в Чукотском автономном округе обусловлена не только вышеперечисленными юридическими соображениями, но и с точки зрения национальной политики такое решение представляется правильным. За последние десятилетия наблюдается явный упадок чукотского языка. По данным Всероссийской переписи населения за 2002 г. численность лиц, владеющих чукотским языком, составляла 8 тысяч человек, в 2010 г. – 5 тысяч, а в 2020 – 2,5 (!) тысячи человек²²¹. Естественно, когда Конституция не признает никакого особого статуса субъектообразующего народа, то такая печальная статистика является закономерным следствием. Сложно говорить о равноправии языков народов России и создании «условий для сохранения и равноправного и самобытного развития языков народов». Законодатель признает только за языками республик особый статус, руководствуясь исключительно формальным критерием – видом субъекта. Хотя, как было указано раннее, одни автономные образования после распада Союза были преобразованы в республики, а другие – нет, невзирая на национальный состав. При закреплении значения государственного языка в Конституции 1993 г. и в Законе «О языках народов Российской Федерации» («О языках народов РСФСР») игнорировались гарантии использования языка для других народов, которые существовали более полувека. Как нам кажется, в этом вопросе необходимо исходить из объективного показателя – процент численности определенного народа в субъекте. Дело в том, что не существует адекватного критерия образования республики в составе РФ, предполагается, что в рамках многонационального государства республика обладает определенными преимуществами в силу своего национального состава. Но как мы уже показали, этот тезис не соответствует действительности. Тогда почему же Чукотский автономный округ, на территории которого проживает более четверти чукчей, безосновательно находится в ином положении?

Таким образом, мы предлагаем на конституционном уровне предоставить право не только республикам, но и другим субъектам РФ устанавливать свой язык, и чтобы возможности его использования не отличались от гарантий, предоставленных республикам. Мы не говорим, что обязательно нужно распространить категорию государственного языка на все субъекты без исключения, и даже не на все автономные округа. Во-первых, здесь речь идет не о терминологическом различии, а сущностном, не важно: речь идет о государственном, официальном или, допустим, народном языке; можно наделить другие субъекты государственным языком, а можно ввести новый термин для обозначения их языка. Главное, чтобы юридические последствия наделения таким статусом языка ничем не уступали действующим преимуществам в использовании государственных языков республик. Во-вторых, повторимся, необходимо смотреть на каждый конкретный субъект и на его национальный состав. Возможно, имеет смысл установить определенную планку (например, 15–20%) численности народа в субъекте РФ для установления особого статуса их родного языка. Исходя из всего вышесказанного, очевидно, что Чукотский автономный округ должен обладать такой возможностью.

В заключение хотелось бы сказать, что Чукотский автономный округ – не является единственным примером такой дискриминации, и это открывает новые горизонты для дальнейших исследований. Так, не менее актуальным является вопрос о правовом статусе языков в новых субъектах РФ. Год назад было принято два Федеральных конституционных закона, согласно которым в составе РФ были образованы Запорожская и Херсонская области. Сразу можно обратить внимание на статус новых регионов, а именно – статус областей, которые также не имеют права на установление своего государственного языка. У нас не имеется актуальных данных об этнической структуре этих регионов, но нельзя не признать, что украиноговорящие составляют (во всяком случае, бесспорно составляли до принятия в состав РФ) большинство населения²²². Коль скоро российское государство декларирует, что оно не делает различий между разными народами и желает принять регионы полностью, с проживающим там населением, становится просто необходимым либо предоставить право на установление государственного языка (особо статуса языка) новым субъектам, либо наделить их статусом республик. Так, в 2014 году во время присоединения Крыма были соблюдены интересы всех жителей полуострова и было установлено три государственных языка, хотя и украинцы, и крымские татары однозначно составляли меньшинство. Данный пример, как нам кажется, говорит о том, что жесткая норма Основного закона уже не раз стала причиной того, что национальные особенности некоторых регионов были не учтены, и что, как и любая крупная ошибка в национальной политике, это может повлечь очень серьезные последствия в будущем.

Атажанов Фархад Сардорович
Студент магистратуры Юридического факультета
МГУ имени М. В. Ломоносова
Москва, Россия
farkhad.atazhanoff@gmail.com

Законотворческий механизм исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации

Farhad Atazhanov
Master-student of the Faculty of Law,
Lomonosov Moscow State University,
Moscow, Russia
farkhad.atazhanoff@gmail.com

Enforcement of Constitutional and Judicial Prescriptions and Recommendations by Constituent Entities of the Russian Federation

Аннотация: В данной статье автор рассматривает механизм правотворческого (нормативного, законотворческого) исполнения решений Конституционного Суда Российского Федерации на федеральном и региональном уровнях, в частности, эволюцию и актуальные проблемы данного института, и на их основе формулирует предложения по совершенствованию правового регулирования.

Ключевые слова: конституционное судопроизводство, Конституционный Суд РФ, исполнение судебных решений, нормотворчество.

Abstract: In this article, the author examines the mechanism of law-making (normative) execution of decisions of the Constitutional Court of the Russian Federation at the federal and regional levels, in particular, the evolution and current problems of this institution, and on their basis formulates proposals for improving legal regulation.

Keywords: constitutional litigation, Constitutional Court of the Russian Federation, enforcement of court decisions, rulemaking.

Исполнение итоговых решений Конституционного Суда Российской Федерации (далее – КС РФ, Суд) представляет собой не что иное как заключительный аккорд композиции под названием «конституционный судебный процесс», в отсутствие которого все произведение утрачивает смысл. Поскольку исполнение решений КС РФ, будучи завершающей стадией конституционного судопроизводства, в ряде случаев влечет юридические последствия для нормотворческих (прежде всего, законодательных) органов, принявших дисквалифицированную норму, постольку эта стадия имеет функциональную связь, если не с законодательным, то по крайней мере с законотворческим процессом как более широкой правовой категорией²²³. Ввиду того что Суд лишен собственного принудительного механизма исполнения решений, в этот процесс включено множество публично-властных институтов: и в первую очередь законодательные органы. Таким образом, правотворческая реализация²²⁴ решений КС РФ, обладающих свойством общеобязательности²²⁵ – задача не только конституционного правосудия, но и законотворческой деятельности.

Статья 80 Закона о Конституционном Суде (далее – ФКЗ), в том числе и ее наименование, были изложены в совершенно иной редакции в 2001 году. Данное изменение было продиктовано необходимостью обеспечить строгое и неукоснительное соблюдение решений Суда нормотворческими органами, а стало быть, и укрепить авторитет самого КС РФ²²⁶. Так, новым законоположением в целях приведения законодательства в соответствие с Конституцией РФ была установлена обязанность Правительства РФ не позднее трех месяцев после опубликования решения Суда внести в Государственную Думу законопроект, устраняющий пробел или противоречие в правовом регулировании, который должен быть рассмотрен Государственной Думой во внеочередном порядке. В свою очередь представительные органы субъектов РФ были обременены обязанностью в шестимесячный срок «исправить» признанный неконституционным региональный закон на основании проекта, представленного в течение двух месяцев высшим должностным лицом субъекта. В случае невыполнения региональной властью данных требований устанавливалась процедура привлечения указанных органов к конституционно-правовой ответственности в виде роспуска и отрешения Президентом в порядке, предусмотренном ФЗ № 184-ФЗ. Также немаловажным нововведением явилось дополнение ст. 87 ФКЗ положением, согласно которому признание неконституционными нормативных актов одних субъектов РФ налагает обязанность на другие субъекты РФ отменить акты, аналогичные тем, что признаны не соответствующими Конституции (впрочем, без указания предельного срока для выполнения описанного требования²²⁷).

Следующий виток развития института исполнения решений Суда был ознаменован изменениями 2013 года. Так, во-первых, срок внесения Правительством проекта закона был увеличен с трех до шести месяцев. Во-вторых, Правительство РФ перестало быть исключительным субъектом законодательной инициативы: соответствующее право (не обязанность) было предоставлено иным субъектам, перечисленным в ст. 104 Конституции (за исключением собственно КС РФ). И в-третьих, из ФКЗ исчезло предписание Государственной Думе во внеочередном порядке рассмотреть законопроект во исполнение решений Суда. Если первые две новеллы были вполне обоснованными: разработка столь существенных законов требует значительного времени и факультативного участия большего числа государственных органов и лиц, замещающих государственные должности²²⁸, то последнее «послабление» для нижней палаты парламента не принесло никакой пользы – напротив — дискредитировало принцип общеобязательности решений КС РФ.

Причины, по которым решения Суда не получают оперативной нормативной реализации, разнообразны. Политические причины могут влиять на принятие законов в соответствии с Конституцией, в частности, при неконституционном упущении: в Венгрии так было с законами о меньшинствах, СМИ и минимальном числе парламентариев, необходимом для учреждения парламентской политической группы. Финансовые основания могут также усложнять исполнение, как в Молдове, законодательства об иностранных инвестициях. В Хорватии несвоевременное либо неполное исполнение решения Конституционного суда всегда было вызвано финансовыми факторами, которые вынуждали парламент принимать законодательство идентичное дисквалифицированному. Трудности в выполнении решений конституционных судов могут также быть связаны с отсутствием знания о них или отсутствием ясности (Португалия) и случаями, когда Конституционный суд признает закон неконституционным, но не недействительным, что не стимулирует законодателя устранить соответствующий акт из нормативной системы (Германия)²²⁹. Применительно же к Российскому государству неисполнение решений КС РФ обусловлено такими специфическими причинами как рецидив правового нигилизма, ложное понимание должностными лицами защиты интересов граждан, амбиции региональных лидеров, недостаточная реакция на них федеральных властей²³⁰.

Как отмечал КС РФ в далеком 2009 году, большинство его решений реализуются надлежащим образом, вместе с тем некоторые, вопреки требованиям ФКЗ, в течение длительного времени остаются неисполненными. По наблюдениям КС РФ проблемы их неправильного или несвоевременного исполнения возникают чаще всего на этапе подготовки Правительством проектов законов. При этом в Государственной Думе законопроекты, как правило, проходят дальнейшие стадии без нарушения требований к порядку рассмотрения законопроектов. Затягиванию сроков исполнения решений Суда способствует несовершенство нормативной базы, конкретизирующей порядок реализации этих решений. Так, в Регламенте Правительства РФ отсутствуют указания, определяющие порядок принятия решений о мерах по исполнению решений Суда. В целях содействия своевременному исполнению принятых им решений КС РФ взаимодействует с органами, уполномоченными реализовать эти решения, в частности с Федеральным Собранием и Правительством, однако ввиду слабой нормативной урегулированности их полномочий в части содействия благовременному исполнению решений Суда данные органы объективно не в силе влиять на этот процесс²³¹.

В Информации от 2012 года КС РФ отметил, что за период, прошедший с 2009 года, можно констатировать определенные улучшения в части взаимодействия институтов, включенных в механизм исполнения решений Суда. Так, значимую работу по координации исполнения ведет Совет Федерации, а Государственная Дума регулярно направляет в КС РФ данные о состоянии исполнения его решений. Кроме того, Суд положительно оценивает общероссийский мониторинг правоприменения, осуществляемый Министерством юстиции, а также прокурорские меры реагирования. Тем не менее, целый ряд решений Суда до сих пор остается нереализованным. Так, в регламентах палат Федерального Собрания не предусмотрены специальные процедуры по надлежащему исполнению решений КС РФ, что создает возможность ничем не ограниченных переносов рассмотрения законопроектов. В еще большей степени своевременному исполнению решений препятствует многократное продление сроков Аппаратом Правительства РФ по просьбам профильных ведомств, апеллирующих к различным обстоятельствам экономической и иной целесообразности²³².

По данным Секретариата КС РФ на 2015 год двукратное увеличение срока исполнения решений Суда Правительством РФ практически сняло проблему нарушения этих сроков. В то же время по-прежнему большинство из находящихся на рассмотрении в Государственной Думе законопроектов проходят продолжительные процедуры назначения ответственных профильных комитетов, наличествует практика «переходящих» законопроектов — в контексте исключения положения о внеочередном порядке рассмотрения нижней палатой соответствующих законопроектов и отсутствия законодательно установленных сроков принятия соответствующих законов²³³.

На сегодняшний день Секретариат отмечает, что установленный законодательством механизм исполнения решений КС РФ в сфере нормотворчества в целом стабильно функционирует и обеспечивается надлежащими действиями субъектов правотворчества. Правительством РФ обеспечивается разработка большей части законопроектов, в то время как иные субъекты законодательной инициативы куда реже реализуют свое право. Как и ранее Правительство безотлагательно реагирует на решения Суда: в сжатые сроки подведомственным органам поручается разработка и представление на последующее обсуждение соответствующих законопроектов. Таким образом, требование о сроках предоставления в Государственную Думу законопроекта соблюдается. Вместе с тем до сих пор не решена проблема обеспечения разработки и принятия законов, в случаях, когда ранее разработанный законопроект был отклонен нижней палатой²³⁴.

Итак, по состоянию на 25 августа 2022 года подлежат исполнению в порядке ст. 80 ФКЗ 48 постановлений, включая решения, вынесенные еще в начале 2010-х годов²³⁵.

СЕКЦИЯ «ИСТОРИЯ И ТЕОРИЯ ФЕДЕРАЛИЗМА»

Milica Ilić
PhD student at the Faculty of Law,
University of Belgrade,
Belgrade, Serbia

Federalization of the Kingdom of Yugoslavia: The Banovina of Croatia Case

Илич Милица
Аспирантка правового факультета
Университета Белграда,
Белград, Сербия

Федерализация Королевства Югославия: кейс Хорватской бановины

Аbstract: This study analyses constitutional structure and territorial organisation of the Kingdom of the South Slavs from 1918 to 1941. The Constitutions of 1921 and 1931 were compared in matter of territorial organisation. A trend towards decentralisation and integration has been identified, one step of which was the creation of the Banovina of Croatia. Different theories of its legal status are analysed in terms of comparison.

Keywords: federalization, Kingdom of Yugoslavia, Banovina of Croatia, legal status, centralisation.

Аннотация: Статья анализирует государственное устройство и территориальную организацию королевства Югославия в период с 1918 по 1941 год. Конституция 1921 года и Конституция 1931 года сравниваются с точки зрения территориальной организации государства. Выявлен тренд на децентрализацию, одним из проявлением которого стало выделение Хорватской бановины. Сравниваются различные подходы к ее правовому статусу.

Ключевые слова: федерализация, Королевство Югославия, Хорватская бановина, правовой статус, централизация.

1. Unitarist centralism of the Kingdom of the South Slavs

The work titled “The Federalisation of the Kingdom of Yugoslavia – the Banovina of Croatia case” aims to depict the constitutional structure and territorial organisation of the Kingdom of the South Slavs from 1918 to 1941. The term “Kingdom of the South Slavs” is used in the paper as a common name for the Kingdom of Serbs, Croats, and Slovenes (1918-1929) and the Kingdom of Yugoslavia (1929-1941). The Kingdom of Yugoslavia was established in 1929 when King Aleksandar Karađorđević, following the principle of integral Yugoslavism, changed the state’s name to the Kingdom of Yugoslavia. In the second part, this work will discuss the legal validity of the Agreement on the creation of a new territorial decentralisation unit within the Kingdom – the Banovina of Croatia. The third part of the paper will deal with the status of the Banovina of Croatia and the elements of its statehood.

A new state was created on December 1st, 1918, after the Great War – the Kingdom of Serbs, Croats and Slovenes (hereinafter: The Kingdom of SCS), by uniting the Kingdom of Serbia and the territories of the former Austro-Hungarian Monarchy, where South Slavic peoples lived. “Serbia brought statehood and tradition to the new state, sacrificed more than a quarter of the total population for it in the war (...) At the end of the war, it found itself in the camp of the victors, thereby enabling other Yugoslav nations to leave the side of the defeated through the establishment of the newly formed Yugoslav state and join the victors, almost without casualties”²³⁶. On the other hand, representatives of the Croatian people viewed the act of unification and formation of a common state as “Serbianisation” and an obstacle to the formation of their national state²³⁷.

The Kingdom of SCS was a unitary, centralised monarchy, headed by the Serbian Karađorđević dynasty. In the period between the two world wars, constitutional discontinuity was inherent in the Kingdom of the South Slavs, since the Kingdom went through two periods of constitutionality (1921-1929 and 1931-1941) and through two periods of the absence of constitutional regulations (1918-1921 and 1929-1931).

1.1. Territorial organisation of the Kingdom of Serbs, Croats and Slovenes according to the Constitution of 1921

The first constitution of the Kingdom of Serbs, Croats, and Slovenes of 1921, known as the “Vidovdan Constitution”, proclaimed the principles on which the newly formed Kingdom of Serbs, Croats, and Slovenes would be based. The foundations of statehood included: a monarchical form of governance; the principle of a flexible division of power, exemplified by a parliamentary system of government; and the principle of compromise unitarism and state centralisation²³⁸.

The principle of compromise unitarism was adopted as a model for addressing the complex issue of multi-ethnicity within the newly established state. The monarchical form of governance implied a unified state with strong centralised executive authority, which clashed with the existence of three distinct nations – Serbs, Croats, and Slovenes. The idea of integrating Yugoslavism as a principle was therefore woven into the foundations of the new state²³⁹. In line with the ideology of integral Yugoslavism, the common state changed its name to the “Kingdom of Yugoslavia” in 1929. The Constitution of the Kingdom of Serbs, Croats, and Slovenes of 1921 established a territorial organisation of a centralised nature.

Administrative authority in the Kingdom was exercised on the basis of administrative units, namely regions, districts, counties, and municipalities²⁴⁰. The position of local self-government units was regulated according to the electoral principle²⁴¹. “Essentially, local self-government was a combination of elements of local administration. The municipality was a purely self-governing unit, while the county and region were units where both state and self-governing authorities were exercised. In districts, where they existed, only state authority held sway”²⁴².

1.2. Territorial organisation of the Kingdom of Yugoslavia pursuant to the Constitution of 1931

In the period from January 6th, 1929, until the adoption of the new Constitution of 1931 (Octroic Constitution), the Kingdom of Yugoslavia was under the dictatorship of King Aleksandar Karađorđević. This historical period is known under the name of the January 6th Dictatorship. With the suspension of the Constitution of 1921, the Kingdom became an absolute monarchy²⁴³. With the repeal of the Law on Regional and County Self-Government on October 3rd, 1929, local self-government was abolished. On the same day, the Law on the Name and Division of the Kingdom into Administrative Areas was adopted. It established nine local government units – banovinas. Later, the Constitution of 1931 adopted the territorial organisation from the Law on the Name and Division of the Kingdom into Administrative Areas. The Kingdom included Drava, Sava, Vrbas, Littoral (Primorska), Drina, Zeta, Danube, Morava and Vardar Banovina²⁴⁴. By their nature, banovinas were administrative units with elements of local self-government, divided into counties and municipalities²⁴⁵.

The borders of the banovinas were arranged in such a way that they did not coincide with the borders of the expansion of nations, historical areas or other lines that would introduce tendencies towards separatism into the heterogeneous body of the Yugoslav people. In this way, centralism was promoted and the ideology of integral Yugoslavism was reinforced.

At the head of each banovina, serving as the representative of supreme authority, was the Ban, who was appointed by the King upon the exclusive recommendation of the Ministerial Council²⁴⁶. There were certain elements of local self-government in the banovinas, incarnated in the bodies of the banovina self-government, the Banovina Council and the Banovina Board. Members of Banovina Councils were elected in general, equal and direct elections. The Banovina Board, as the highest executive body of the banovina, emerged from the Banovina Council. The banovina self-government was responsible for passing banovina’s decrees, which within the banovina had the force of law and had to be drafted in accordance with the Constitution and laws of the Kingdom²⁴⁷. The State Council decided ex ante on the constitutionality and legality of banovina’s decrees. In the event that the State Council did not decide in favour of the banovina’s ordinance, the Ban did not have the authority to promulgate them²⁴⁸.

2. Agreement on the creation of the Banovina of Croatia

The Banovina of Croatia was created in 1939, with the Agreement on the Creation of the Banovina of Croatia, the so-called Cvetković-Maček Agreement. Dragiša Cvetković was the Prime Minister of the Kingdom of Yugoslavia, which was governed by a triple Viceroyalty headed by Prince Pavle Karađorđević, after the assassination of King Aleksandar. Vladko Maček was the leader of the parliamentary Croatian Peasant Party and represented the interests of the Croatian people in the negotiations with Dragiša Cvetković.

The main task of the Cvetković’s Government was to find a compromise solution to the issue of the territorial status of the Croatian people in the Kingdom – the so-called Croat question. Negotiations between Dragiša Cvetković and Vladko Maček began in April 1939 and lasted until August 1939. On August 26th, 1939, the Viceroyalty confirmed the text of the Agreement. The Cvetković-Maček Agreement was by its nature a political act of a general nature, and for the sake of its practical application, the Regulation on the Banovina of Croatia was also adopted. In order to give legal force to the Agreement, additional acts were adopted, as well²⁴⁹.

The Cvetković-Maček Agreement marked the end of the era of centralism in the Kingdom of Yugoslavia. The Agreement brought novelty to the territorial organisation of the Kingdom, establishing the Banovina of Croatia as a new unit of territorial organisation, the autonomy of which exceeded the powers of other banovinas. The territory of the Banovina of Croatia included Littoral and Sava Banovina with the attached counties of Dubrovnik, Šid, Ilok, Brčko, Gradačac, Travnik and Fojnica. “The territorial gains of the Croats, included in this document, had a long antecedent history of their claim and Serbian refusal to make concessions to them”²⁵⁰. Within this chapter, the paper considers the demands of the Croatian and Serbian sides, as well as the course of negotiations, which preceded the conclusion of the Agreement.

The domestic legal theory underscores the unconstitutionality of the creation of the Banovina of Croatia. As a matter of fact, the very text of the Agreement refers to Article 116 of the Constitution of 1931, which was interpreted very extensively in that regard. Article 116 provided that “In case of war, mobilisation, disorder or disturbances endangering public order and the security of the State, or in general if public interests are endangered, the King may, in such extraordinary case, decree all absolutely necessary extraordinary measures to be taken throughout the entire Kingdom or in any part thereof, irrespective of constitutional and legal prescriptions.” Paragraph 2 of the same article reads that: “All exceptional measures taken shall subsequently be submitted to Parliament for approval”. The regular procedure for amending the Constitution involves the participation of the King and the Parliament, that, in accordance with Article 114 and 115, approve the proposed amendments to the Constitution with the appropriate majority ex ante. The regular procedure for constitutional change was not applied in the case of the Agreement on the Creation of the Banovina of Croatia, nor was the Agreement, i.e. Decree on the Banovina of Croatia considered before the Parliament.

Therefore, the paper considers the question whether the government of the Kingdom and the Viceroyalty acted ultra vires when concluding the Agreement on the Banovina of Croatia and whether that act can be qualified as a necessity for the purpose of protecting the country’s public interests.

3. The territorial status of the Banovina of Croatia in the Kingdom of Yugoslavia from 1939 to 1941

When it comes to the status of the Banovina of Croatia, the opinion of legal scholars was divided. Certain Croatian authors²⁵¹ believed that the centralism of the Kingdom was not violated by the creation of the Banovina, since the Banovina did not have elements of statehood. On the contrary, the state organisation remained centralised, and the process of federalisation of the Kingdom was just in its initial stages. There was also an opposite point of view, which found elements of statehood in Banovina’s position. The latter authors advocated the thesis of the Banovina of Croatia as a federal unit within the Kingdom. In point of fact, the Banovina of Croatia enjoyed the right to legislative, executive and judicial power, which represent the powers of federal units. The legislative power of the Banovina should have been constituted by the Parliament, but the constitution of the Banovina Parliament never occurred, and the legislative power was exercised jointly by the Ban and the Viceroyalty.

There is one common denominator of all theories about the status of the Banovina of Croatia: its formation was certainly only the beginning of the federalisation of the Kingdom of Yugoslavia. And whether the federalisation of the Kingdom on a national basis would lead to its dissolution remains a historical dilemma. There is a basis for an affirmative answer to this question, bearing in mind the breakup of the common Yugoslav state (SFRY) in the 90s of the 20th century and the creation of national states.

Крамаренко Егор Вячеславович
Студент магистратуры Юридического факультета
МГУ имени М. В. Ломоносова,
Москва, Россия
egorkramarenko@seznam.cz

Государственный союз Сербии и Черногории — механизм формирования совместных органов

Egor Kramarenko
Master’s student of the Faculty of Law,
Lomonosov Moscow State University,
Moscow, Russia
egorkramarenko@seznam.cz

State Union of Serbia and Montenegro: A Mechanism for the Formation of Joint Bodies

Аннотация: статья описывает предысторию появления государственного союза Сербии и Черногории, предпосылки распада Союзной Республики Югославия. Раскрывается порядок формирования совместных органов государственного союза. Освящаются основные проблемы, связанные с деятельностью данных органов.

Ключевые слова: конфедерация, Конституционная хартия Сербии и Черногории, государственный союз Сербии и Черногории, Союзная Республика Югославия, Скупщина Сербии и Черногории, Суд Сербии и Черногории.

Abstract: the article describes the background to the emergence of the state union of Serbia and Montenegro. The procedure for forming joint bodies of the state union is revealed. The problems associated with the activities of these bodies are presented.

Keywords: confederation, Constitutional Charter of Serbia and Montenegro, state union of Serbia and Montenegro, Federal Republic of Yugoslavia, Assembly of Serbia and Montenegro, Court of Serbia and Montenegro.

Процесс распада Югославии на множество государств не был достаточно быстротечным и простым, поскольку сопровождался конфликтами разной степени напряженности. В конечном итоге, крупное государство, некогда находившееся на Балканах, разделилось на 6 государств (Боснию и Герцеговину, Сербию, Македонию, Хорватию, Словению, Черногорию). После окончания военного конфликта в Косово и Метохии, снятия санкций с Союзной Республики Югославия в 2001 году, необходимо было нормализовать отношения между двумя союзными республиками.

Однако, не все так было просто. Еще в 1993 году в Черногории стало появляться общественное мнение о необходимости отделения от Сербии. К примеру, в октября 1993 года было проведено собрание, на котором было провозглашено создание автокефальной православной церкви и избрания патриархом Антония Абрамовича²⁵². В 1996 году, в декабре Демократическая партия социалистов Черногории была расколота в результате внутренней борьбы премьера Мило Джукановича и президента Черногории Момира Булатовича. Момир Булатович выступал за поддержку курса Слободана Милошевича, президента СРЮ, в то время как Мило Джуканович был против курса союзного президента и выступал за отделение от Сербии²⁵³. В результате этого противостояния в июле 1997 года на партийной конференции правящей партии сторонники премьера проголосовали за исключение Момира Булатовича из ДПС, а в качестве президента Черногории на выборах предложить Мило Джукановича²⁵⁴. После победы Мило Джукановича на следующих президентских выборах (мандат с января 1998 года по ноябрь 2002 года), сторонники Момира Булатовича (сторонники единства с Сербией) начали терять свои позиции.

В результате этого в Черногории начал складываться политический режим, саботирующий решения союзных органов. Так например, было создан 7 батальон Военной полиции Армии Югославии в Черногории²⁵⁵, появилась пограничные пункты между Сербией и Черногорией, контролирующие уплату пошлины на союзные товары, в денежном обращении стала использоваться немецкая марка (вместо югославского динара)²⁵⁶. Как следствие в начале 2001 года начались переговоры о реформировании союзного правительства Сербии и Черногории. Уже 14 марта 2002 года Воислав Коштуница (президент Сербии), Зоран Джинджич (премьер-министр Сербии) и Мило Джуканович (президент Черногории) – подписали Переходные положения о реформировании отношений Сербии и Черногории²⁵⁷.

На основе этих положений²⁵⁸ конституционная комиссия приняла 6 декабря 2002 года Конституционную хартию Сербии и Черногории²⁵⁹. В науке политологии данный факт не остался не замеченным, поскольку Черногории не хватило политической и юридической силы, чтобы сразу отделится от СРЮ. В Конституционной хартии был прописан порядок сецессии одной из членов-государств. Таким образом, можно сказать, что стороны включив данный механизм в документ сразу договорились о возможности его применения в ближайшем будущем. Сложившаяся ситуация подтверждает гипотезу о том, что односторонняя сецессия недопустима, и намерения одной территориальной общности требует подтверждения другой части государства²⁶⁰.

Публикаций о порядке создания Конституционной хартии СиЧ не сохранилось. Парламент Сербии в январе 2003 года проголосовал за принятие Конституционной хартии, после чего Скупщина Черногории сделала тоже самое. Затем Союзная скупщина 4 февраля 2003 года приняла Конституционную хартию, в результате чего СР Югославия прекратила свое существование, трансформировавшись в государственный союз Сербии и Черногории (СиЧ). Фактически, данный акт предлагал трансформацию СРЮ из федерации в конфедерацию, с особенным порядком формирования органов. Необходимо сказать о важной проблеме существования федераций с двумя субъектами: подобные федерации обычно не являются долгосрочными. Любая федерация предполагает, что федеральные единицы имеют право голоса в принятии общегосударственных решений. Если таких единиц лишь две, между ними получается перманентное противостояние, поскольку в конфликтных ситуациях голоса приходятся по формуле «1:1», правовые методы разрешения споров становятся нерелевантными, уходят в политическую плоскость.

Первая статья Конституционной хартии: имя государственного объединения – Сербия и Черногория. Уже в первой статье наблюдается резкий поворот скорее к конфедерации, чем к усилению федерации. Статья не говорит, что это государство или федерация, а вводит новое понятие «государственное объединение». Административный центр Сербии и Черногории был в Белграде, но Суд Сербии и Черногории перенесли в Подгорицу (статья 6). Особенностью Конституционной хартии является существование новых общегосударственных органов, которые формировались на паритетной основе. Данный закон предполагал создание 4 органов: Скупщина Сербии и Черногории (парламент), Президент Сербии и Черногории, Совет Министров, Суд Сербии и Черногории (конституционный суд был упразднен).

Скупщина Сербии и Черногории являлась однопалатным органом, состоявшим из 126 депутатов, 91 депутат избирался из Сербии и 35 из Черногории (статья 20). Мандат депутата длится 4 года. Депутаты на первых выборах избирались от Скупщины Сербии и Скупщины Черногории, затем должны были избираться на прямых выборах в каждой республике. Парламент государства имел компетенцию по регулированию общегосударственных институтов, ратификации международных договоров, принимает законы о президенте Сербии и Черногории, Совету Министров (статья 19). Статьей 21 вводится должность председателя и заместителя председателя Скупщины Сербии и Черногории, причем лица на данных должностях, не могут быть из одного члена-государства. Также председатель Скупщины Сербии и Черногории и президент Сербии и Черногории не могли быть представителями одного и того же члена-государства (статья 22). Для депутатов также был утвержден особый порядок голосования: решения принимаются большинством голосов от общего числа парламентариев, с учетом того, что за решение голосует и большинство от общего числа депутатов из каждого государства. Право законодательной инициативы принадлежало лишь Совету Министров, депутату Скупщины или парламенту государства-члена (статья 25).

Президент Сербии и Черногории представлял страну за рубежом, председательствовал Советом министров и руководил его работой, предлагал Скупщине состав Совета министров, входил в Верховный совет обороны, а также опубликовывает законы (статья 26). Если Скупщина три раза подряд отклоняет кандидатуры президента, то она распускается и проходят новые выборы. Если президент СиЧ из того же государства, что и председатель парламента, тогда заместитель председателя и председателя Скупщины меняются функциями. Президент СиЧ не может быть два раза подряд избран из одного и того же государства (статья 27). Президент ответственен перед Скупщиной. Избирался на 4 года.

Совет министров осуществлял политику Сербии и Черногории,