Правовая модель воссоединения новых регионов с Российской Федерацией

Монография

Под редакцией
доктора юридических наук
Е. С. Аничкина,
доктора юридических наук, профессора
В. В. Сорокина

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 34:32(470+571)

ББК 67.401.212(2Рос)

П68

Рецензенты:

Безруков А. В., доктор юридических наук, профессор Сибирского федерального университета;

Асеева Н. В., кандидат юридических наук, доцент, декан юридического факультета Донецкого государственного университета;

Солонина А. П., кандидат юридических наук, доцент, проректор Донбасского государственного университета юстиции.

Под редакцией доктора юридических наук, директора юридического института Алтайского государственного университета, заведующего кафедрой конституционного и международного права Алтайского государственного университета Е. С. Аничкина, доктора юридических наук, профессора В. В. Сорокина.

В книге представлена правовая модель воссоединения новых регионов с Российской Федерацией. Аналогов подобным научным разработкам пока нет.

Законодательство приведено по состоянию на 1 апреля 2024 г.

Издание представляет интерес для научных работников, преподавателей вузов, аспирантов и студентов, органов государственной власти и местного самоуправления, активных субъектов гражданского общества.

УДК 34:32(470+571)

ББК 67.401.212(2Рос)

© Алтайский государственный университет, 2024

© ООО «Проспект», 2024

ВВЕДЕНИЕ

Уважаемые читатели!

Укрепление государственного суверенитета России привело к постановке вопроса о воссоединении новых регионов с Российской Федерацией. Представленное в коллективной монографии исследование направлено на проведение комплексного анализа правовых систем ЛНР и ДНР, начиная с предпосылок их формирования и заканчивая перспективами развития. В качестве основной исследовательской цели можно обозначить создание научных основ формирования модели правовых систем ЛНР и ДНР, в рамках которой не только будут выявлены негативные характеристики, пробелы, коллизии в рамках правовых систем ЛНР и ДНР с предложением путей их преодоления, но и положительные тенденции, национальные политические и иные объективные особенности, требующие дополнительного развития и детализации.

Важно отметить, что заявленная проблематика не рассматривается с позиции формально-юридического анализа нормативных правовых актов на предмет их качества, так как система законодательства является только одной из составных частей правовой системы. Правовая система представляет собой совокупность фундаментальных правовых явлений конкретного государства, а именно правообразования, системы законодательства, правовой идеологии, правоприменения. Таким образом, данная структура совмещает нормативный (законодательный), идеологический (духовный), и фактический (практический) аспект правовой деятельности. Правовая система и качество ее функционирования оказывают влияние на политическую, экономическую, социальную и культурную составляющие жизни общества, поэтому заявленная проблематика предполагает масштабность и комплексность проводимого исследования, затрагивающего различные правовые явления.

Обозначенная базовая проблема и необходимость ее разрешения обуславливается отдельными вопросами, в совокупности образующими и влияющими на правовые системы ЛНР и ДНР. В частности, можно выделить ряд особенностей, демонстрирующих необходимость комплексной оценки фактической ситуации в контексте генезиса, развития и функционирования правовых систем новых регионов Российской Федерации.

Представленная ситуация создает инновационную правовую конструкцию, в которой происходит не создание изначально новой правовой системы, построенной на отборе и сопоставлении наиболее качественных и подходящих юридических практик, а совмещение привычного (традиционного) с самостоятельным добавлением нетипичных юридических явлений и конструкций. Подобная ситуация происходит и в вопросах ментальности, когда люди ориентированы на моральные аспекты, присущие русскому человеку, но были воспитаны в иных правовых условиях, нормативно закрепляющих свои собственные трактовки моральных аспектов.

Создание правовой системы без тесной привязки к особенностям населения может быть губительным для новых регионов России. В таких условиях возникает высокий уровень вероятности развития коррупции, сращивания государственного аппарата либо с коммерческими, либо с коррумпированными структурами. Поэтому степень вовлеченности населения в разрешение правовых вопросов с последующим общественным контролем имеет важное значение для всех составляющих правовой системы (нормативной, духовной, практической).

Процесс воссоединения новых регионов с Российской Федерацией требует осмысления и глубокого анализа. Проблема создания комплексной научно-обоснованной модели правовых систем Донецкой и Луганской народных республик приобретает особую значимость для Российской Федерации в свете усилившихся с февраля 2022 г. интеграционных процессов. Военная спецоперация на Украине актуализирует научный и практический интерес к осмыслению специфики и тенденций развития элементов правовых систем (права, законодательства, правовой идеологии, правоприменения и др.) новых территорий после 2014 г. в целях формирования механизмов правовой гармонизации Российской Федерации с новыми регионами.

Юридический институт Алтайского государственного университета одним из первых включился в процесс юридического обеспечения воссоединения новых регионов с Российской Федерацией. Важным мотивом активной научно-исследовательской работы в данном направлении стало получение гранта Российского научного фонда № 23-28-00138 «Системы права признанных республик Донбасса: проблемы переходного состояния и пути достижения самодостаточности» коллективом ученых Юридического института АлтГУ.

За короткое время нами были организованы две масштабные Всероссийские научно-практические видеоконференции по правовым вопросам воссоединения новых регионов с Российской Федерацией, опубликованы заметные статьи в высококвартильных журналах. Теперь наступил этап издания коллективной монографии совместно с учеными Донецкой, Луганской народных республик и Крыма.

Нам, как организаторам данного объединительного процесса, приятно было слышать от ученых Донецка, Луганска, Симферополя и других научных центров, как долго они ждали этого научного объединения и как важно, что они дождались.

В представленной коллективной монографии поставлены и на монографическом уровне решались следующие вопросы:

1) юридическое сопровождение воссоединения новых регионов с Российской Федерацией;

2) изучение правового массива Донецкой и Луганской народных республик в целях прогнозирования дальнейших путей его развития;

3) исследование разнообразных аспектов безопасности трансграничных регионов России.

Научная значимость решения обозначенных вопросов относится к разряду системообразующих и первоочередных. Авторы научных рекомендаций, изложенных в настоящей книге, едины во мнении, что воссоединение новых регионов с Российской Федерацией обеспечит геополитическую стабильность на евразийском континенте и немыслимо без привлечения потенциала правовой (и прежде всего, конституционно-правовой) доктрины.

Чем глубже мы погружаемся в эту научную проблему, тем сильнее ощущаем ее своевременность и фундаментальный характер. Авторы идеи настоящего издания удовлетворены продуктивностью предпринятых научных усилий.

С уважением,
Аничкин Евгений Сергеевич,
директор юридического института
Алтайского государственного университета,
заведующий кафедрой конституционного
и международного права,
доктор юридических наук

Раздел I. ФОРМИРОВАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ОРГАНОВ ВЛАСТИ НОВЫХ РЕГИОНОВ РОССИИ

Аничкин Е. С.
(заведующий кафедрой конституционного
и международного права Алтайского государственного
университета, доктор юридических наук)

ГЕНЕЗИС И ОСНОВНЫЕ ВЕХИ РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ДОНЕЦКОЙ И ЛУГАНСКОЙ НАРОДНЫХ РЕСПУБЛИК В 2014–2024 ГГ.: ОТ НЕПРИЗНАННЫХ ГОСУДАРСТВ ДО СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ¹

Важнейшие для дальнейшего развития и судьбы России события, наблюдаемые в настоящее время (беспрецедентные антироссийские санкции со стороны «коллективного Запада», специальная военная операция нашей страны на Украине, частичная мобилизация и пр.), в значительной степени являются следствием тех процессов, которые рельефно обозначились и оформились на Украине в 2014 г. Самопровозглашение Донецкой и Луганской народных республик (далее — ДНР, ЛНР) в апреле 2014 г. и их вооруженная борьба за независимость с материнским государством, последующее международное признание несколькими странами мира (Российской Федерацией, Сирией, КНДР), а затем и включение этих территорий в сентябре 2022 г. в состав Российской Федерации стали важными событиями в обновлении геополитической архитектуры на постсоветском пространстве. Все эти события актуализируют научный и практический интерес к осмыслению специфики и тенденций развития законодательства указанных территорий после 2014 г. и до сегодняшнего дня.

Качественно новый этап развития обусловливает активное формирование республиками собственной государственности и стремление к построению существенно модернизированных автономных правовых систем. Это закономерно встречает на своем пути многочисленные препятствия и сложности как военно-политического, так и организационно-правового и экономического характера. Закономерно, что право непризнанных или частично признанных государственных образований переживает переходный период формирования, характеризующийся коренными изменениями, незавершенностью системы, противоречивостью, неравномерностью развития отраслей и институтов, динамичностью и пробельностью правового регулирования, незрелостью и радикализмом правосознания². Не являются исключением и формирующиеся правовые системы республик Донбасса. Более того, переходный период в них получил даже формальное отражение. Так, Конституция ЛНР, принятая 18 мая 2014 г., называлась «Временный Основной Закон (Конституция) Луганской Народной Республики»³, а в ДНР первоначальный этап ее правового развития ознаменовался принятием постановления Совета Министров ДНР от 02.06.2014 № 9-1 «О применении Законов на территории ДНР в переходный период»⁴, а позднее постановления Совета Министров ДНР от 31.05.2016 № 7-58 «О применении уголовно-процессуального законодательства на территории Донецкой Народной Республики в переходный период»⁵.

Поскольку главным компонентом правовой системы является законодательство, то в данной статье основной фокус внимания сосредоточим на основных чертах его развития в период от самопровозглашения республик до их принятия в состав Российской Федерации. Полагаем, что в своем развитии системы законодательства ДНР и ЛНР прошли несколько этапов, каждый из которых имеет свою специфику, обусловленную динамикой текущих внешне и внутриполитических изменений. Нижней хронологической границей первого этапа является самопровозглашение ДНР и ЛНР в апреле 2014 г. Следует согласиться с А. А. Поправко в том, что он характеризуется созданием «смешанной правовой системы с преобладанием законодательства Украины»⁶, влияние которого заметно ослабевает к 2018 г.

Для второго этапа примерно с 2018 и по 2021 г. характерно усиление пророссийской правовой ориентации и расширение рецепции российского опыта. Этот вектор особенно усилился после февраля 2022 г., когда Российская Федерация официально признала независимость республик Донбасса как субъектов международного права и начала на территории Украины специальную военную операцию. Как известно, это признание было оформлено указами Президента РФ⁷, а также договорами о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи, подписанными Российской Федерацией с ДНР и ЛНР 21 февраля 2022 г. и ратифицированными в форме федеральных законов на следующий день⁸. Показательным водоразделом между этапами послужили конституционные реформы в ДНР и ЛНР на рубеже 2018–2019 гг., когда в конституции республик были внесены многочисленные поправки о взаимоотношениях между высшими органами государственной власти (главы республик, народные собрания, правительства), копирующие модель взаимоотношений между Президентом РФ, Государственной Думой Федерального Собрания РФ и Правительством РФ⁹.

Третий этап, продолжающийся в настоящее время юридически обособлен фактом включения территорий ДНР, ЛНР, а также Запорожской и Херсонской областей 30 сентября 2022 г. в состав Российской Федерации на правах ее субъектов¹⁰.

У первых двух этапов наблюдались как общие черты, так и различия. Основными общими чертами стали:

1) активное развитие собственно республиканского законотворчества ДНР и ЛНР;

2) смешанное содержание систем законодательства ДНР и ЛНР с эклектикой элементов украинского и российского законодательства и соответствующего правового опыта;

3) влияние на формирование правового регулирования новых республик режима военного положения. Ключевое различие заключается в преобладающем действии на первом этапе украинского законодательства и, напротив, дистанцировании от него и активной рецепции российских правовых практик в последующем.

Данные утверждения требуют подробного обоснования.

Развитие собственного законодательства ДНР и ЛНР в 2014–2021 гг.

Обретение республиками юго-востока Украины независимости и активное формирование ими собственной государственности объективно предопределяло необходимость форсированного формирования автономных систем права как в ДНР, так и в ЛНР. По нашим подсчетам за период с 2015 г. (парламент — Народный Совет ЛНР приступил к работе только 17 ноября 2014 г., а первые результаты его законодательной деятельности появились в начале 2015 г.) по 2021 г. в ЛНР было принято 638 законов, причем темп законотворческой активности Народного Совета ЛНР заметно увеличился (на 30–40%) в последние годы, что объясняется увеличением количества законов о поправках в ранее принятые законы. Так, в 2015 г. в ЛНР было принято 75 законов, в 2016 г. — 61, в 2017 г. — 58, в 2018 г. — 89, в 2019 г. — 120, в 2020 г. — 117 и в 2021 г. — 118¹¹.

Примерно такие же количественные данные о принятых законах в ДНР. В соответствии с данными официального сайта Народного совета ДНР количество принятых парламентом и подписанных Главой ДНР законов составило в 2014 г. — 13, в 2015 г. — 94, в 2016 г. — 56, в 2017 г. — 62, в 2018 г. — 57, в 2019–78, в 2020–153, в 2021–105. Таким образом, общее количество принятых законов с учетом 2022 г. составило 604¹². В то же время несколько иные количественные данные приведены А. А. Поправко — 778 законов. При этом далее уточняется, что за период 2014–2021 гг. принято 147 новых законов, 9 кодексов, а также 625 изменений и дополнения к уже существующим законам¹³. Примерно такая цифра действительно складывается без учета законов, принятых парламентом, но отклоненных Главой ДНР.

Такое количество принятых законов динамично заполнило все основные сферы общественных отношений: государственное строительство, хозяйственная деятельность, социальная политика, культурно-образовательная сфера, финансы и налоговая система, экология и недра и пр. Это послужило основой генезиса и развития соответствующих отраслей права (конституционного, гражданского, предпринимательского, социального обеспечения, финансового, налогового, экологического и т. д.). Прежде всего, в образовавшихся квазигосударствах были приняты собственные конституции — 14 мая 2014 г. Конституция ДНР и 18 мая 2014 г. Конституция ЛНР. Они послужили основой формирования кодифицированного и обыкновенного законодательного регулирования. Кроме того, в ЛНР изначально было предусмотрено принятие конституционных законов, но вскоре они были исключены из системы нормативных правовых актов Республики¹⁴.

В настоящее время в ДНР принято 10 кодексов, в ЛНР 11, но также несколько проектов кодексов находятся в разработке (например, Трудовой кодекс ДНР, Жилищный кодекс ЛНР). При этом обращают на себя внимания два ключевых различия между республиками в этом вопросе. Во-первых, несовпадение темпов принятия кодексов. Если в ДНР первым 14.08.2014 был принят Уголовный кодекс, а все остальные были приняты с 2018 по 2022 г. (Уголовно-процессуальный кодекс 24.08.2018, Гражданский кодекс 13.12.2019, Водный кодекс 07.02.2020, Семейный кодекс 17.07.2020, Арбитражный процессуальный кодекс 30.04.2021, Гражданский процессуальный кодекс 30.04.2021, Кодекс административного судопроизводства 30.06.2021, Уголовно-исполнительный кодекс 30.06.2021, Земельный кодекс 11.04.2022), то в ЛНР, напротив, все кодексы принимались равномерно с 2015 по 2018 гг. — Трудовой кодекс 30.04.2015, Уголовный кодекс 14.08.2015, Уголовно-процессуальный кодекс 21.08.2015, Кодекс гражданской защиты 24.06.2016, Кодекс об административных правонарушениях 15.07.2016, Таможенный кодекс 07.04.2017, Арбитражный процессуальный кодекс 14.06.2018, Кодекс административного судопроизводства 14.06.2018, Семейный кодекс 14.06.2018, Гражданский кодекс 08.10.2018, Гражданский процессуальный кодекс 08.10.2018. Во-вторых, обращает на себя внимание частичное различие в видах кодексов. В-третьих, в ЛНР и ДНР кодексы обладают разным уровнем юридической силы: если в соответствии со ст. 3 и ч. 3 ст. 9 Закона ЛНР «О нормативных правовых актах в Луганской Народной Республике» от 30.04.2015 кодексы занимают промежуточное положение между конституцией и законами¹⁵, то в иерархии нормативных правовых актов ДНР кодексы занимают третье место после конституции и законов (п. 1 ст. 6 Закона ДНР от 07.08.2015 «О нормативных правовых актах»)¹⁶.

Сведения о принятии обыкновенных законов и содержании некоторых из них хорошо представлены в ряде научных публикаций¹⁷. Поскольку становление ДНР и ЛНР было обусловлено одинаковыми причинами, происходило в схожей общественно-политической обстановке и имело идентичные ориентиры дальнейшего развития, то неудивительна тождественность многих правовых институтов, источников и норм права этих республик. Также для унификации и синхронизации законодательства ДНР и ЛНР кроме политических (создание на первоначальном этапе Союза народных республик)¹⁸ были и юридические основания, оформившие интеграционные намерения республик в Меморандуме о правовом сотрудничестве 2015 г., Соглашении о сотрудничестве в области регистрации актов гражданского состояния 2015 г., Протоколе о намерениях создания единого таможенного пространства 2018 г., Договоре о создании единого экономического пространства 2021 г. и ряде других подобных документов. Важнейшим направлением этой работы явилось расширение межпарламентского сотрудничества между Народным Советом ДНР и Народным Советом ЛНР. В частности, в Протоколе о сотрудничестве между законодательными органами ДНР и ЛНР от 15.06.2018 предусмотрен регулярный обмен информацией о текущей деятельности обоих парламентов, принятыми нормативными актами и их проектами, находящимися на рассмотрении; совместные консультации при разработке проектов законов; сотрудничество в сфере обмена методическими и другими материалами¹⁹.

В связи с этим, хотелось бы сосредоточить внимание не на обзоре текущего законодательства, а на выявлении ряда принципиальных различий в законодательном регулировании двух республик Донбасса. Только сопоставление основных законов позволяет констатировать наличие Счетной палаты в ЛНР и отсутствие таковой в ДНР, запрет продажи земель в ЛНР (п. 4 ст. 5 Конституции ЛНР 2014 г.) и отсутствие такого запрета в ДНР, полномочие Народного Совета ДНР толковать Конституцию ДНР (ст. 69 Конституции ДНР 2014 г.) и, напротив, отсутствие такого права у Народного Совета ЛНР (хотя до 2019 г. такое полномочие в Регламента Народного Совета ЛНР было), обладание Народным Собранием ЛНР контрольным полномочием в обязательном порядке рассматривать нормативные правовые акты Главы Республики с целью рекомендовать ему внести в них изменения, или отменить, либо обжаловать в судебном порядке (ч. 4 ст. 60 Конституции ЛНР) и отсутствие данного полномочия у парламента ДНР и ряд других. При сравнении первоначальных редакций конституций ДНР и ЛНР различий было еще больше, например, различался срок избрания глав республик и парламентов (4 года в ЛНР и 5 лет в ДНР, признание «первенствующей и господствующей» религией «православной веры, исповедуемой Русской Православной Церковью (Московским Патриархатом) в Конституции ДНР (п. 2 ст. 9) и отсутствие подобных норм в основном законе ЛНР, амбициозное и прямолинейное заявление в ч. 1 ст. 55 Конституции ДНР, согласно которому «в случае присоединения Донецкой Народной Республики к федеративному государству Донецкая Народная Республика становится равноправным субъектом федеративного государства» (что свидетельствовало о конституированной пророссийской ориентации) и в отличие от этого нейтральные формулировки Конституции ЛНР.

Сказанное свидетельствует об активной деятельности республик в области законотворчества и создания государственного механизма с присущей им самостоятельностью и принятием оригинальных правовых решений.

Влияние правовой системы Украины

Несмотря на активную законодательную деятельность парламентов ДНР и ЛНР, констатировать автономию и самодостаточность систем права данных республик было бы ошибочно и преждевременно. С одной стороны, республики не могли в одночасье разорвать сформировавшиеся правовые связи с материнским государством, с другой стороны, их ориентация в дальнейшем государственном развитии на Россию также получала явное правовое отражение. Поэтому важнейшей чертой права республик Донбасса с 2014 по 2022 г. является его смешанный характер со сложным переплетением различных сегментов украинского и российского права.

В этой связи применительно к ДНР В. В. Введенская справедливо отмечает: «Государственное устройство Украины и ее законодательство сформировали «правовые привычки», которые население принесло с собой в государственные реалии ДНР», что послужило «немаловажным фактором, обусловившим невозможность одновременного полного отказа от использования законодательства Украины на территории ДНР»²⁰. Поэтому в ч. 2 ст. 86 Конституции ДНР устанавливалось правило, согласно которому законы и иные нормативные правовые акты, действовавшие на территории ДНР до вступления в силу Конституции ДНР, применяются в части не противоречащей Конституции ДНР. Иными словами, на территории ДНР продолжилось действие нормативных правовых актов Украины по состоянию на май 2014 г. Аналогичное правило содержалось в ч. 2 ст. 86 Конституции ЛНР. Также в соответствии с постановлением Совета Министров ДНР от 02.06.2014 № 9-1 «О применении Законов на территории ДНР в переходный период» до принятия Законов ДНР, регулирующих отношения между субъектами права, предписывалось применять законы Украины или законы других государств в частях, не противоречащих Декларации о суверенитете ДНР и Конституции ДНР, но после утверждения их Советом Министров ДНР²¹.

Именно Совет Министров ДНР, а не Народный Совет ДНР получил право внесения изменений в законы Украины, действующие на территории ДНР в целях их адаптации к нуждам Республики. Например, посредством постановления Совета Министров ДНР от 31.05.2016 № 7-58 «О применении уголовно-процессуального законодательства на территории Донецкой Народной Республики в переходный период» были внесены изменения в названия, упоминаемые в УПК Украины, но не соответствующие реалиям ДНР (замена «Уголовного кодекса Украины» на «Уголовный кодекс ДНР», «Генерального прокурора Украины» на «Генеральный прокурор ДНР»), исключено применение слов-анахронизмов («Верховный суд Автономной Республики Крым», «областной суд», «прокурор области», «прокурор города Киева»), внесены изменения в редакцию ряда статей УПК с целях их гармонизации с Уголовным кодексом ДНР²². При этом примечательно, что в ДНР было подтверждено действие не того Уголовно-процессуального кодекса Украины, который имеет юридическую силу в настоящее время, а УПК УССР 1960 г. (в ред. 2001 г.), действовавшего на территории Украины до апреля 2013 г. Как видно, наблюдается реставрация отдельных компонентов советского права как лучших или во всяком случае приемлемых правовых образцов. В таком адаптированном варианте УПК Украины советского периода действовал на территории ДНР до принятия 24 августа 2018 г. УПК ДНР. Подобным же образом на территории ДНР в скорректировано-усеченном варианте по сравнению с украинским аналогом до сих пор сохраняет действие Кодекс об административных правонарушениях Украины 1984 г., в который постановлениями Совета Министров ДНР несколько раз вносились изменения и дополнения (Кодекс об административных правонарушениях ДНР находится на стадии обсуждения).

Однако есть и примеры необоснованного отказа от украинского законодательного опыта, когда закон принимается ради закона. Депутат Народного Совета ДНР С. В. Рубин приводит пример с заменой ранее действующего Закона Украины «Об отпусках» от 15.11.1996 № 504/96-ВР, «который за время своего действия был максимально усовершенствован и доработан, имел обширную правоприменительную практику и ни одной нормой не противоречил Конституции ДНР», на Закон ДНР от 06.03.2015 № 16-IHC «Об отпусках», «в результате чего обществом и государством был получен новый до конца непроработанный закон, на доработку которого в настоящее время тратятся людские ресурсы и бюджетные деньги», а также вносятся многочисленные поправки²³.

В то же время не все положения украинского права по объективным причинам применимы на территории самопровозглашенных республик. Всякого рода ограничения и запреты, подчеркивающие непризнание групповой идентичности русскоязычных этнических групп, проживающих на Юго-Востоке Украины, блокируются на территории республик. Так, по данным В. В. Груздева на территории Луганской области русский язык на переписи 2001 г. определили, как родной 68,8% населения области, по сравнению с данными переписи 1989 г. этот показатель возрос на 4,9 процентного пункта²⁴. В этой связи Л. А. Бердегулова резонно отмечает, что нормы украинского права, установившие запрет на использование русского языка, не были восприняты руководством ДНР и ЛНР при формировании законодательной базы и, напротив, положения «которые увязываются с политикой квазигосударственного образования, становятся предметом рецепции»²⁵. Более того, украинские нормативные акты в ряде случаев получают официальное толкование верховных судов ДНР и ЛНР и действуют на территориях республик только в соответствующей интерпретации²⁶.

В целом первые годы после самопровозглашения правовые системы ДНР и ЛНР представляли собой постепенное отдаление от украинского законодательства к собственному республиканскому законодательству. Во многом законодательство Украины воспринималось как временное и вынужденное, то есть до построения республиками самодостаточной системы законодательства. Законы и подзаконные нормативные правовые акты Украины регулировали те общественные отношения, которые в первые годы не были и не могли быть сразу урегулированы законодательством ДНР и ЛНР и применялись в части, не противоречащей конституциям ДНР и ЛНР и декларациям об их суверенитете.

Рецепция российского права

Однако с момента независимости и с каждым годом все более явно набирала силу противоположная тенденция к активной рецепции российского правового опыта. Нацеленность правовых систем самопровозглашенных государств Юго-Востока Украины на гармонизацию с российской правовой системой имеет существенные основания, объясняемые не только военным противостоянием с Украиной, а также социально-экономической и гуманитарной блокадой со стороны материнского государства (невыплаты пенсий, пособий, заработной платы бюджетникам, разрушение инфраструктуры и пр.), но и «духовной и кровной приверженностью к Русскому миру, его языку, традициям и истории»²⁷. Ведь из 8 млн русских, проживавших в Украине на 2014 год, более 50% были жителями Донецкой и Луганской областей (около 3 млн чел. в ДНР и около 1,5 млн чел в ЛНР). Восприятие украинским режимом Донбасса как «пророссийской недоукраины» «стала катализатором раскола общества и формирования внутри него с одной стороны — Евромайдана, а с другой — общественных объединений на Донбассе, образовавших собственную публичную власть, оппозиционную Евромайдану»²⁸ и направленную на политическую, экономическую и правовую интеграцию с Россией. Юридическое непризнание новых республик со стороны Украины на фоне интенсивного формирования ими собственной государственности повлекло за собой образование множества правовых пробелов, которые нужно было чем-то заполнять. С учетом пророссийских ориентиров и сжатых сроков оптимальным вариантом решения образовавшихся проблем стала рецепция отечественного законодательства вплоть до копирования структуры и содержания отдельных федеральных законов. По этой причине постановление Совета Министров ДНР от 02.06.2014 № 9-1 «О применении Законов на территории ДНР в переходный период» прямо предусматривало: «до принятия Законов ДНР, регулирующих отношения между субъектами права, применять Законы Украины или Законы других государств в частях, не противоречащих Декларации о суверенитете ДНР и Конституции ДНР». Указанная формулировка о «законах других государств» рассматривается исследователями как очевидный шаг, который «был сделан для использования законодательства России в дальнейшем»²⁹.

Наиболее распространенным вариантом сближения законодательства республик с российским законодательством стало заимствование отечественных правовых образцов в качестве первоосновы для законов ДНР и ЛНР. Таким путем был реципирован в ДНР Гражданский кодекс РФ и Уголовный кодекс РФ³⁰, фактической копией Кодекса РФ об административных правонарушениях стал одноименный кодекс ЛНР³¹, при разработке законодательства о судебной системе ЛНР было использовано российское законодательство о судоустройстве³², при формировании системы государственной службы ДНР³³ и нотариата ДНР весьма полезным стал опять же российский опыт³⁴.

Однако были известны и случаи прямого действия отдельных нормативных правовых актов РФ на территории ДНР в первое время после обретения независимости. Например, постановлением Совета Министров ДНР № 20-3 от 28.07.2014 «О временном положении “О полиции Донецкой Народной Республики”» было предусмотрено (абз. 12), что принципы деятельности полиции, ее права и обязанности, порядок прохождения службы, присвоение специальных званий и иные вопросы функционирования органов полиции устанавливаются Федеральным законом от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции», а также Федеральным законом от 30.11.2011 № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в части не противоречащей основам конституционного строя ДНР и его законодательной базы³⁵.

Уменьшению правовых различий между законодательством ДНР, ЛНР и Российской Федерации способствует углубленное правовое сотрудничество, предусмотренное договорами о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи, подписанными Российской Федерацией с ДНР и ЛНР 21 февраля 2022 г. и ратифицированными в форме федеральных законов на следующий день. Данные договоры предусматривают обмен правовой информацией, упрощенный прием жителей признанных республик в российское гражданство, взаимное признание документов, выданных органами публичной власти договаривающихся сторон, а также принятие мер по унификации законодательства. Но отдельные проявления правового партнерства наблюдались и ранее, показательным примером чего может послужить признание в России паспортов ДНР и ЛНР и регистрационных знаков транспортных средств на основании Указа Президента РФ от 18.02.2017 «О признании в Российской Федерации документов и регистрационных знаков транспортных средств, выданных гражданам Украины и лицам без гражданства, проживающим на территориях отдельных районов Донецкой и Луганской областей Украины»³⁶.

В то же время активная компиляция украинских и российских правовых практик сочетается с сохранением уникальных черт правового развития республик, отличающих их как от материнского государства, так и от государства-патрона. Так, в отличие от России и Украины в республиках отсутствует институт гражданства, нет конституционных судов, не предусмотрена муниципальная служба, а в первые годы было предусмотрено два государственных языка — русский и украинский (впоследствии упоминание об украинском языке из основных законов ДНР и ЛНР было исключено). В отличие от России обе республики провозгласили себя как унитарные государства. Оригинальной выглядит и реставрация отдельных законов советского периода, которые прекратили юридическую силу на территории Украины и России.

Формализация режима военного положения

По объективным причинам с самого начала развитие систем права республик Донбасса происходило в условиях действия особого правового режима — режима военного положения. Согласно статистическим данным, число погибших только среди мирного населения республик в результате боевых действий между вооруженными силами Украины и ДНР, ЛНР составило уже к началу 2019 г. не менее 3300 чел., раненых мирных жителей — 7–9 тыс. чел., число внутренне перемещенных лиц из ДНР и ЛНР в другие регионы Украины и за рубеж составило 1 361 912 чел.³⁷

Военное положение было формализовано серией нормативных правовых актов республик в самое первое время после их самопровозглашения. Так, после создания ДНР как независимого государства, законодательные полномочия на ее территории первое время до формирования Верховного Совета ДНР исполнял Совет Министров ДНР, издавший за это время два постановления, приравненных к законам, одно из которых № 6-5 от 25.05.2014 «О введении на территории Донецкой Народной Республики военного положения»³⁸. Вскоре последовал принятый уже Верховным Советом ДНР Закон ДНР № 15-5 ВС «О неотложных мерах социальной защиты граждан, проживающих на территории Донецкой Народной Республики в условиях агрессии вооруженных сил и вооруженных формирований Украины» от 20.06.2014³⁹, пришедший на смену Верховному Совету ДНР и приступивший к работе в ноябре 2014 г. Народный Совет ДНР одними из первых принял Закон ДНР 07 — IНС «О гражданской обороне» от 13.02.2015⁴⁰ и Закон ДНР 10 — IНС «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Донецкой Народной Республике» от 17.02.2015⁴¹, действующие до настоящего времени.

В ЛНР режим военного положения был установлен Законом ЛНР № 17-II «О военном положении» от 24.04.2015⁴² и конкретизирован сопутствующими законодательными актами: Законом ЛНР № 8-II «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Луганской Народной Республике» от 13.02.2015⁴³, Законом ЛНР № 30-II «Об обороне» от 22.05.2015⁴⁴, Законом ЛНР № 147-II «Об участниках боевых действий в период отражения вооруженной агрессии Украины против Луганской Народной Республики» от 21.02.2017⁴⁵. Ввиду непрекращающихся боевых действий все указанные законы на сегодняшний день сохраняют юридическую силу.

Режим военного положения предопределил централизованную и милитаризованную систему государственного управления, функционирование специальных органов власти, а также широкий перечень ограничительных мер. Так, в обоих регионах были сформированы добровольческие армии (народные ополчения), в структуре органов исполнительной власти ЛНР было создано Управление мобилизационной работы и Центр управления восстановлением ДНР (действовавший до 2016 г.), на территории боевых действий в ДНР создавались военно-полевые суды. В первые два-три года существования республик полноценно не функционировала судебная система. По свидетельству В. Л. Толстых, в этот период суды ЛНР не рассматривали гражданские дела, а «судебные функции по назначению мер пресечения, наказаний за совершение административных проступков частично осуществляла прокуратура, а в некоторых случаях приговоры выносились по законам военного времени»⁴⁶, то есть допускался народный суд, отправление на фронт в качестве вида наказания и смертная казнь. До сих пор судебные решения, вынесенные судами ДНР и ЛНР, не признаются на Украине и за границей.

Кроме того, особый правовой режим повлек за собой целый ряд непопулярных ограничительных мер, среди которых запрет приватизации предприятий, акций, земли, объектов жилищного фонда; запрет продажи земли (характерно только для ЛНР); запрет игорного бизнеса, продажи пиротехнических средств, эмиссии ценных бумаг (ДНР); внешнее управление предприятиями в целях переориентации налоговых поступлений в бюджеты самопровозглашенных республик; частичная национализация рынков, супермаркетов и предприятий, которые принадлежали украинским олигархам, в ответ на торговую блокаду со стороны Украины (ДНР); особый режим въезда и выезда; ограничение свободы передвижения; неоднократные введения и отмены комендантского часа; запрет забастовок; ограничение проведения публичных манифестаций; допустимость изъятия имущества физических и юридических лиц для нужд вооруженных сил; возможность применения смертной казни. Закономерным последствием режима военного положения являются дополнительные меры социальной защиты населения ДНР и ЛНР и участников военных действий по защите интересов новых республик⁴⁷.

Иными словами, с учетом реалий осадного положения для республиканского законодательства 2014–2022 гг. характерно широкое использование приемов чрезвычайного регулирования. Поскольку системы права ДНР и ЛНР неизбежно сгенерировали все сопутствующие вызовы, то режим военного положения стал вынужденным следствием военной агрессии со стороны материнского государства.

Новые конституции ДНР и ЛНР

30 сентября 2022 г. произошло важнейшее историческое событие, повлекшее за собой заметные изменения в политической, экономической и правовой жизни нашей страны. В Российскую Федерацию были приняты зарубежные территории, в связи с чем в составе России было образовано четыре новых субъекта: Донецкая Народная Республика, Луганская Народная Республика, Запорожская область и Херсонская область. На интеграцию территорий в Российскую Федерацию большое влияние оказало «волеизъявление населения, проживавшего ранее на украинской территории, восстановление исторической справедливости» и соответствие «ожиданиям многонационального народа России»⁴⁸. В современных условиях, как справедливо замечает С. В. Кабышев, «в российском обществе существенно усилился запрос на единение, на безусловную защиту нашего исторического достоинства и определение прочного ценностного базиса для стратегического развития страны»⁴⁹. Именно поэтому осмысление правовых аспектов недавнего преобразования территориальной структуры России как федеративного государства представляется актуальным и необходимым.

С конституционно-правовой точки зрения темпы интеграции новых регионов с Российской Федерацией неодинаковы: если в Донецкой Народной Республике (далее — ДНР) и в Луганской Народной Республике (далее — ЛНР) новые конституции, юридически подтвердившие факт вхождения в состав России, были приняты еще 30 декабря 2022 г.⁵⁰, то в Запорожской и Херсонской областях уставы были приняты значительно позднее. Это объяснялось тем, что согласно ч. 2 ст. 66 Конституции РФ устав области принимается законодательным (представительным) органом, а такого рода органы в указанных областях не были сформированы, а были избраны только в единые дни голосования в стране с 8 по 10 сентября 2023 г. Анализ новых конституций ДНР и ЛНР позволяет выделить несколько характерных черт правовой и институциональной интеграции присоединенных республик с Россией.

1. Конституции молодых республик являются формально-юридическим индикатором тех общественно-политических процессов, которые сопровождали их принятие. Ряд конституционных положений отражают факт вхождения в состав Российской Федерации и подчеркивают остроту политической обстановки в республиках.

В частности, в преамбулах содержится ссылка на положительные результаты состоявшегося 27 сентября 2022 г. в республиках референдума по вопросу о вхождении в состав Российской Федерации. Часть 5 ст. 9 Конституции ДНР и ч. 4 ст. 9 Конституции ЛНР устанавливают запрет на создание общественных объединений цели или действия которых направлены на реабилитацию нацизма и пропаганду нацистской атрибутики или символики. При определении статуса республики оба основных закона содержат отсылки к договору между Российской Федерацией и соответствующей республикой о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта, а также к Федеральному конституционному закону от 04.10.2022 № 5-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Донецкой Народной Республики и образовании в составе Российской Федерации нового субъекта — Донецкой Народной Республики» и к Федеральному конституционному закону от 04.10.2022 № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Луганской Народной Республики и образовании в составе Российской Федерации нового субъекта — Луганской Народной Республики» (ч. 1 ст. 44 Конституции ДНР, ч. 1 ст. 44 Конституции ЛНР). Кроме того, конституции республик содержат одинаковое правило, согласно которому их территория определяется границами, существовавшими на день принятия в Российскую Федерацию и образования в составе Российской Федерации нового субъекта (ч. 1 ст. 45 Конституции ДНР, ч. 1 ст. 45 Конституции ЛНР).

Заключительная статья обеих конституций (ст. 83) легализует переходный период интеграции республик в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы Российской Федерации, в систему органов государственной власти России. Договором между РФ и ДНР о принятии ДНР в Российскую Федерацию и образовании в составе России нового субъекта (ст. 6)⁵¹ и аналогичным договором с ЛНР⁵² такой переходный период установлен с даты принятия в Российскую Федерацию, то есть с 30 сентября 2022 г. и до 1 января 2026 г. При этом отдельные положения данных договоров конкретизирует правовое содержание переходного периода. К примеру, согласно ч. 2 ст. 8 Договора с ДНР «нормативные правовые акты Донецкой Народной Республики действуют на территории Донецкой Народной Республики до окончания переходного периода или до принятия соответствующего нормативного правового акта Российской Федерации и (или) нормативного правового акта Донецкой Народной Республики».

Данные положения договоров получили активную реализацию: в течение 2023 г. в республиках на основании и в развитие новых конституций было принято немало законов по вопросам государственного строительства. Все законы в ДНР и ЛНР, принятые после новых конституций от 30.12.2022 сопровождены ссылками на Конституцию РФ и соответствующий предмету правового регулирования федеральный закон. Это свидетельствует о формально-юридической связи федерального и регионального (собственно республиканского) законодательства и, как следствие, об интеграции новых территорий в правовую систему России.

2. В сравнении с основными законами других субъектов РФ новые конституции ДНР и ЛНР содержат ряд специфических норм об организации и функционировании высших органов государственной власти. В определенной мере эти нормы констатируют нестандартность конфигурации республиканских органов государственной власти на фоне других регионов страны.

Во-первых, со времени принятия в состав России и до настоящего времени республики возглавляют назначенные Президентом РФ временно исполняющие обязанности высшего должностного лица — главы республики: в ДНР — Д. В. Пушилин, в ЛНР — Л. И. Пасечник. Такое положение было закреплено в ст. 7 вышеуказанных договоров с ДНР и ЛНР об их принятии в Российскую Федерацию.

Во-вторых, обе конституции предусмотрели косвенные выборы глав республик, то есть их избрание республиканскими парламентами. Согласно ч. 1 ст. 51 Конституции ДНР «Глава Донецкой Народной Республики избирается депутатами Народного Совета Донецкой Народной Республики в соответствии с федеральным законодательством, настоящей Конституцией и законом Донецкой Народной Республики». Тождественное правило содержится в ч. 1 ст. 63 Конституции ЛНР. Новый состав республиканских парламентов будет сформирован в ДНР и ЛНР в единые дни голосования с 8 по 10 сентября 2023 г., после чего приступившие к работе законодательные органы проведут выборы глав республик из числа трех кандидатов, представленных Президентом РФ⁵³. Во многом такая модель избрания главы субъекта РФ обусловлена действующим на территории ДНР и ЛНР режимом военного положения⁵⁴.

Примечательно, что косвенные выборы получили проекцию и на муниципальный уровень, но только не в конституциях республик, а в недавно принятых федеральных конституционных законах, оформивших интеграцию республик в состав Российской Федерации: ФКЗ от 04.10.2022 № 5-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Донецкой Народной Республики и образовании в составе Российской Федерации нового субъекта — Донецкой Народной Республики»⁵⁵ и ФКЗ от 04.10.2022 № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Луганской Народной Республики и образовании в составе Российской Федерации нового субъекта — Луганской Народной Республики»⁵⁶. Так, в ч. 5 ст. 11 ФКЗ от 04.10.2022 № 5-ФКЗ предписано следующее: «главы вновь образованных муниципальных образований избираются представительными органами таких муниципальных образований из числа кандидатов, представленных Главой Донецкой Народной Республики, и возглавляют местную администрацию».

В-третьих, в отличие от подавляющего большинства российских регионов, где глава субъекта РФ одновременно возглавляет высший орган исполнительной власти, в ДНР и ЛНР должности главы республики и председателя республиканского правительства разведены. Согласно ч. 1 ст. 71 Конституции ДНР «Глава Донецкой Народной Республики после консультаций с Народным Советом Донецкой Народной Республики назначает на должность и освобождает от должности Председателя Правительства Донецкой Народной Республики». Такое же предписание установлено в п. 12 ст. 65 Конституции ЛНР. При этом исследуемые конституции наделяют глав республик функцией руководства исполнительной властью в республике (ч. 1 ст. 50 Конституции ДНР и ч. 1 ст. 62 Конституции ЛНР) и правом в одностороннем порядке в ЛНР и по представлению председателя правительства в ДНР назначать на должность и освобождать от должности заместителей председателя правительства, республиканских министров и иных руководителей региональных органов исполнительной власти (п. 13, 14 ст. 53 Конституции ДНР, ч. 2 ст. 71 Конституции ЛНР).

3. Несмотря на значительное текстуальное сходство конституций ДНР и ЛНР между ними есть некоторые (хотя и немногочисленные) различия. Главным образом, они сводятся к следующему.

А) Не совпадает круг субъектов — инициаторов изменения конституций. В обоих республиках ими являются главы республик и группа депутатов численностью не менее одной трети от установленного числа депутатов Народного Совета (ч. 1 ст. 82 Конституции ДНР, ч. 1 ст. 82 Конституции ЛНР), но в ЛНР еще и представительные органы муниципальных образований ЛНР.

Б) Частичные различия наблюдаются в перечне субъектов законодательной инициативы в республиканском парламенте. В обоих республиках ими являются главы республик, депутаты Народного Совета, республиканские правительства, прокуроры республик, представительные органы местного самоуправления. Но если согласно ч. 1 ст. 67 Конституции ДНР еще одним субъектом являются сенаторы Российской Федерации — представители законодательного и исполнительного органов Донецкой Народной Республики, то в соответствии ч. 1 ст. 59 Конституции ЛНР таким субъектом выступает территориальный орган Министерства юстиции Российской Федерации по Луганской Народной Республике по вопросам его ведения.

В) Неодинакова процедура формирования состава правительства в республиках. Глава ДНР назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства ДНР и министров по представлению Председателя Правительства ДНР (п. 13, 14 ст. 53 Конституции ДНР), а без представления других руководителей исполнительных органов ДНР. В то же время в Конституции ЛНР (п. 13, 14 ст. 65) при формировании состава Правительства Главой ЛНР о представлении Председателя Правительства ЛНР не упоминается.

Г) Имеет место несовпадение структуры сопоставляемых конституций: в Конституции ДНР глава 4 «Глава Донецкой Народной Республики» предшествует главе 5 «Народный Совет Донецкой Народной Республики», а в Конституции ЛНР последовательность этих глав обратная, то есть глава 4 посвящена Народному Совету, а глава 5 — Главе ЛНР.

Д) В отличие от ДНР, где в новую Конституцию от 30 декабря 2022 г. ни одной поправки внесено пока не было, новый основной закон ЛНР уже претерпел поправку. Согласно Закону ЛНР «О поправке к статье 72 Конституции Луганской Народной Республики»⁵⁷, из нее был исключен п. 13 ст. 72 в соответствии с которым Правительство ЛНР «создает Аппарат Правительства Луганской Народной Республики и утверждает положение о нем». В настоящее время фактически это стало функционалом Администрации Главы ЛНР. Аналогичная норма содержится также в п. 13 ст. 72 Конституции ДНР, но каких-либо изменений она не претерпела.

4. В вышеназванных федеральных конституционных законах заложена определенная специфика взаимоотношений высших органов государственной власти ДНР и ЛНР с федеральными органами государственной власти. Во многом эти особые правила обусловлены сложной политической ситуацией, действием режима военного положения и незрелостью отдельных механизмов государственного управления на новоприсоединенных территориях. Данные правила имеют две характерные черты: с одной стороны, отражают переходный период развития государственности названных республик, с другой стороны отличаются директивным характером и закладывают основу более высокого уровня централизации отношений между отдельными федеральными и республиканскими органами власти. Проиллюстрируем их на примере ФКЗ от 04.10.2022 № 5-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Донецкой Народной Республики и образовании в составе Российской Федерации нового субъекта — Донецкой Народной Республики», хотя в обоих федеральных конституционных законах положения идентичны.

Первую характерную черту отражают, в частности, положения о временной границе (до 01.06.2023) создания в республиках территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (ч. 8 ст. 8); о допустимости до завершения формирования органов прокуратуры ДНР, но не позднее 01.01.2026, осуществлять их полномочия органам военной прокуратуры Российской Федерации (ч. 3 ст. 9); о неприменении к сенаторам Российской Федерации — представителям от ДНР в Совете Федерации требования законодательства о постоянном проживании на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, а также об обязательном закрытии счетов (вкладов) в иностранных банках, расположенных за пределами территории России, о прекращении хранения наличных денежных средств и ценностей в таких банках, об отчуждении иностранных финансовых инструментов (ч. 7 ст. 8).

Вторую характерную черту раскрывают, прежде всего, нормы о назначении Президентом РФ временно исполняющего обязанности Главы ДНР до его избрания в установленном порядке (ч. 4 ст. 8), а также о взаимодействии с Верховным Судом РФ. Так, ч. 2 ст. 10 предусматривает осуществление конкурсного отбора на замещение должности судьи в судах Российской Федерации, создаваемых на территории ДНР, непосредственно Высшей квалификационной коллегией судей РФ, а не квалификационной коллегией судей соответствующего субъекта РФ. Решение о дне начала деятельности федеральных судов на территории ДНР принимает исключительно Пленум Верховного Суда РФ и официально извещает об этом (ч. 4 ст. 10). Даже создание судебных участков и должностей мировых судей Народный Совет ДНР должен согласовывать с Верховным Судом РФ (ч. 3 ст. 10).

Развитие законодательства Донецкой Народной Республики в 2022–2023 гг.

Всего за период с 22 февраля 2022 г. до 31 декабря 2023 г. Народным Советом ДНР II созыва (действовал до 9 сентября 2023 г.) и Народным Советом ДНР РФ I созыва (приступил к работе с 29 сентября 2023 г.) был принят 191 закон (подсчитано мной. — Е. А.). Многие из них в тот же день подписывались Главой ДНР и официально опубликовывались. При этом с момента ратификации Договора о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Российской Федерацией и Донецкой Народной Республикой Законом ДНР № 351-IIНС от 22.02.2022⁵⁸, оформившего официальное признание самопровозглашенной республики со стороны России и до официального принятия ДНР в состав Российской Федерации 3 октября 2022 г.⁵⁹ Народный Совет ДНР II созыва принял 72 закона. С этой даты и до окончания своей работы 9 сентября 2023 г. Народный Совет ДНР II созыва принял еще 59 законов. После проведения в единый день голосования выборов уже в Народный Совет ДНР РФ, приступивший к работе с 29 сентября 2023 г., и до 31 декабря 2023 г., то есть всего за три месяца было принято еще 60 законов.

Каковы основные черты развития законодательства ДНР в период 2022–2023 гг.? Они не одинаковы и различаются в зависимости от трансформации взаимоотношений с Российской Федерацией. Для этапа от официального признания ДНР до включения в состав России (февраль — октябрь 2022 г.) характерно преобладание «поправочных» законов, поскольку более 2/3 от общего количества принятых законов были направлены на внесение изменений и дополнений в ранее принятые законы республики. Тематические законы с новым предметом правового регулирования немногочисленны (например, Земельный кодекс от 11.04.2022, Закон «О радиационной безопасности населения» от 11.04.2022, Закон «О молодежной политике» от 20.09.2022) и не посвящены органам публичной власти, поскольку основной массив законов, касающихся публичной власти был принят ранее. Также отличительной чертой этого этапа развития республиканского законодательства является принятие законов, регулирующих уголовные, гражданские, гражданско-процессуальные и иные общественные отношения, отнесенные Конституцией РФ к предметам исключительного ведения Российской Федерации. Например, неоднократно вносились изменения в Уголовный кодекс ДНР⁶⁰, Уголовно-исполнительный кодекс ДНР⁶¹, Гражданский кодекс ДНР⁶². В тот период это было нормальной практикой, поскольку ДНР не являлась еще субъектом Российской Федерации и позиционировала себя как самостоятельное частично признанное государственное образование.

Последующий этап, обусловленный принятием ДНР в состав Российской Федерации, естественным образом повлек за собой существенную трансформацию системы законодательства нового региона нашей страны. Во-первых, с октября 2022 г. и в течение 2023 г. наблюдается более интенсивное законотворчество, объясняемое не только изменением статуса ДНР, но и принятием 30 декабря 2022 г. новой Конституции ДНР.

Во-вторых, в принимаемых законах заметную долю стали занимать законодательные акты, посвященные различным органам и институтам публичной власти. В частности, это законы «О Счетной палате Донецкой Народной Республики»⁶³, «О государственных должностях Донецкой Народной Республики»⁶⁴, «Об Уполномоченном по правам человека в Донецкой Народной Республике»⁶⁵, «Об Уполномоченном по правам ребенка в Донецкой Народной Республике»⁶⁶, а также принятые уже Народным Советом ДНР РФ I созыва законы «О Правительстве Донецкой Народной Республики»⁶⁷, «О Народном Совете Донецкой Народной Республики»⁶⁸, «О порядке назначения и деятельности мировых судей в Донецкой Народной Республике»⁶⁹ и др.

В-третьих, развитие законодательства ДНР как субъекта Российской Федерации характеризуется в рассматриваемый период заметным снижением количества «поправочных» законов и, напротив, преобладанием законов с самостоятельным (и более того, оригинальным) предметом правового регулирования. В этом плане показательными являются законы «О стратегическом планировании в Донецкой Народной Республике»⁷⁰, «О межрегиональных соглашениях Донецкой Народной Республики»⁷¹, «О мерах по предупреждению причинения вреда здоровью детей, их физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию»⁷², «Об организации совместного нахождения некоторых категорий лиц с детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, в медицинской организации при оказании медицинской помощи в стационарных условиях»⁷³.

Примечательно, но некоторые из новых законов, даже исходя из своих названий, отражают переходный период в развитии правовой системы и государственности ДНР. Иллюстрацией могут послужить законы «Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории Донецкой Народной Республики в переходный период»⁷⁴, «Об особенностях регулирования отношений в сфере государственной кадастровой оценки земельных участков в переходный период»⁷⁵.

Новейший этап формирования законодательства Луганской Народной Республики (2022–2023 гг.)

После официального признания Российской Федерацией Луганской Народной Республики 22 февраля 2022 г. и до принятия ЛНР в состав России 4 октября 2022 г.⁷⁶ в признанной республике было принято 46 законов, а после интеграции в состав Российской Федерации и до 31 декабря 2023 г. еще 53 закона, то есть всего 99 законов (подсчитано мной. — Е. А.). Как видно, в сравнении с ДНР за этот же период времени в ЛНР принято почти в два раза меньше законов, что свидетельствует о разных темпах законодательной активности. В остальном наблюдается много общего.

Временной диапазон от официального признания ЛНР до принятия в состав России (февраль — октябрь 2022 г.) также, как и в ДНР отличался доминированием «поправочных» законов. При этом немало поправок было внесено в законы, принятые ЛНР как самопровозглашенным суверенным образованием. Так, были внесены изменения в Уголовно-процессуальный кодекс ЛНР⁷⁷, в Гражданский кодекс ЛНР⁷⁸, в закон «О военном положении»⁷⁹. В то же время было принято и несколько тематически новых законов, в частности, «О почтовой связи»⁸⁰, «Об объектах незавершенного строительства»⁸¹, «Об обращении недвижимого имущества в государственную собственность»⁸². Примечательно, но последние два закона не имеют аналогов в ДНР, хотя в подавляющим большинстве законы двух новых регионов идентичны по предмету правового регулирования и близки по содержанию.

После присоединения новых регионов к Российской Федерации в развитии законодательства ЛНР наблюдаются схожие с ДНР тенденции. Количество «поправочных» законов значительно сократилось, но теперь они в основном обусловлены необходимостью приведения республиканских законов в соответствие с федеральными законами с учетом разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, установленного ст. 71–73 Конституции РФ. Приоритетной линией развития законодательства ЛНР становится принятие новых законов, посвященных, главным образом, элементам системы публичной власти либо конкретизации переходного периода.

Примерами первой группы законов могут послужить законы «О системе избирательных комиссий, комиссий референдума в Луганской Народной Республике»⁸³, «О Счетной палате Луганской Народной Республики»⁸⁴, «О Правительстве Луганской Народной Республики»⁸⁵, «О местном самоуправлении в Луганской Народной Республике»⁸⁶, «О государственной гражданской службе Луганской Народной Республики»⁸⁷.

Подобно ДНР ряд законов ЛНР отражают переходный период интеграции республики в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы Российской Федерации, в систему органов государственной власти России, который, как известно, установлен до 1 января 2026 г. В этой связи показательными являются законы «Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории Луганской Народной Республики»⁸⁸, «О налоге на имущество организаций»⁸⁹.

Некоторые выводы

Вышесказанное позволяет сделать некоторые выводы. Во-первых, можно с уверенностью констатировать наличие ряда особенностей в системах законодательства республик Донбасса. Эти особенности отражают нацеленность на интеграцию с более развитой правовой системой России и одновременное отдаление от украинского права, отсутствие самодостаточности в силу постоянной рецепции лучших правовых решений и обусловленную этим эклектичность и компилятивность, высокий уровень интенсивности законотворчества, близость темпов и содержания законодательства двух республик, вызванных, в том числе их формированием в условиях действия особого правового режима военного положения.

Во-вторых, в своем правом развитии республики прошли два этапа и в настоящее время находятся на третьем. Первый этап характеризуется становлением собственно республиканского законодательства с параллельной рецепцией российского правового опыта, но преобладающим влиянием украинского права (2014–2018 гг.). Для второго этапа характерно дальнейшее формирование законодательного массива республик на фоне усиления российского правового воздействия и значительного уменьшения украинского правового сегмента (2019–2021 гг.). Третий этап объясняется принятием в сентябре 2022 г. ДНР и ЛНР в состав нашего государства и началом системной работы по качественному обновлению законодательства новых субъектов Российской Федерации.

В-третьих, основанная на новых республиканских конституциях правовая и институциональная интеграция ДНР и ЛНР с Российской Федерацией имеет несколько характерных черт:

1) отражает общественно-политическую обстановку в республиках и переходный характер их государственности;

2) отличается спецификой содержания в сравнении с другими субъектами РФ, главным образом, в вопросах организации и деятельности органов публичной власти на новоприсоединенных территориях;

3) на фоне общности, а порой и полного текстуального совпадения правовых норм новых республиканских конституций, демонстрирует между ними определенные различия в части формирования правительства, законодательного процесса и перечня субъектов — инициаторов изменения конституции;

4) формализует особенности взаимоотношений между отдельными федеральными и собственно республиканскими органами государственной власти.

В-четвертых, анализ статистики, направлений развития, а также общего и особенного в системах законодательства ДНР и ЛНР в период после их официального признания Российской Федерацией, а затем и принятия в ее состав позволяет констатировать ключевую особенность — формирование законодательства в условиях переходного периода интеграции новых регионов в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы Российской Федерации, в систему органов государственной власти России. Во многом этим объясняется тот факт, что в настоящее время и во временных пределах переходного периода законодательство ДНР и ЛНР как новых регионов России отличается и будет отличаться определенной оригинальностью содержания, своеобразием структуры и более широкими границами самостоятельности.

Русанов В. В.
(кандидат исторических наук, доцент
Алтайского государственного университета)

ПЕРСПЕКТИВЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ И СТАНОВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В НОВЫХ РЕГИОНАХ РОССИИ

Вхождение новых субъектов в состав России инициировало сложный, многоступенчатый и длительный процесс интеграции таких территорий в правовое и институциональное пространство нашего государства. Ю. Е. Курилюк указывает, что «на основании действующего законодательства и принятых подзаконных актов начался активный процесс правовой, экономической и иной интеграции новых субъектов в пространство Российской Федерации»⁹⁰.

Новые регионы существенно пострадали от длительных боевых действий, а также многие части территории продолжают находиться под ударами по сей день, ввиду чего первостепенной задачей выступает восстановление жилищ, общественных зданий, социальных институтов, учреждений и требуемой жителям инфраструктуры в новых субъектах России. Как указывают исследователи, «процесс интеграции… — это дело не одного месяца и даже года. Россия ускоряет этот процесс, осуществляя строительство мостов, дорог и иных объектов инфраструктуры»⁹¹. В федеральном бюджете, в полном объеме на 2023–2025 гг., заложено финансирование на восстановление инфраструктуры всех вошедших субъектов в состав РФ⁹².

В рамках создания единого информационного пространства России и ее новых регионов уже в 2022 г. жителям обеспечен доступ к порталу «Госуслуги», распространено вещание российских телевизионных и радиоканалов⁹³.

Президент РФ, отмечал, что «в целом социально-экономическое развитие и интеграция воссоединенных регионов набрали хороший темп, прежде всего благодаря четкой и слаженной работе правительства, федеральных министерств, ведомств и, конечно, коллег в субъектах Федерации»⁹⁴.

Кроме проблем инфраструктуры и быта, процесс интеграции новых территорий обусловил приведение государственного управления в соответствие с требованиями российского законодательства и, в первую очередь, Конституции РФ⁹⁵. Например, по справедливому замечанию П. В. Крашенинникова, «местное самоуправление надо будет выстраивать во всех четырех субъектах Российской Федерации, проводить выборы, организовывать территориальные органы, а внутри территорий — региональные и федеральные органы. Это все колоссальная работа, наша задача — сделать настройку правил поведения людей, правил поведения власти, чтобы власть, граждане и организации были вместе»⁹⁶.

Если на сегодняшний день государственно-политическое устройство субъектов, вошедших в состав России в 2014 г. практически произведено, то новые регионы, ставшие таковыми в 2022 г., находятся только в начале этого продолжительного и сложного пути. «В ДНР и ЛНР сохраняются прежние, времен самопровозглашенной независимости структуры правительств и парламенты, в которых пока нет российских партий. А в Херсонской и Запорожской областях вся система руководящих органов вообще выстраивается практически с нуля»⁹⁷.

Тем не менее, несмотря на действующий режим военного положения, важные мероприятия по гармонизации политического устройства регионов с государственным устройством постепенно происходят, в первую очередь, это касается руководителей территорий, являющихся ключевым звеном интеграционных процессов. Завершение всех мероприятий требуется провести, по замыслу законодателя, в течение переходного периода, то есть до 1 января 2026 г .⁹⁸

В исследованиях подчеркивается, что «процесс интеграции как самих органов публичной власти, так и замещающих в них должности государственных и муниципальных служащих в российское правовое пространство, бесспорно, требует времени и определенных организационных усилий, так что само по себе введение переходного периода выглядит вполне оправданным»⁹⁹.

До 1 июля 2023 г. в новых субъектах РФ создавались территориальные органы федеральных органов исполнительной власти. Для организации местного самоуправления образовывались городские и муниципальные округа, установлена численность депутатов муниципальных образований, сроки полномочий органов местного самоуправления.

Важное значение в процессе интеграции отводится вопросам обеспечения безопасности новых территорий ввиду продолжения боевых действий, что обусловливает потребность в создании (и воссоздании) органов безопасности и силовых структур, которые позволят поддерживать полноценный правопорядок и обеспечивать безопасность жителей новых субъектов РФ. «Создание режима безопасности на этих территориях, который только способен создать благоприятные условия для всего, начиная с успешного восстановления инфраструктуры, заканчивая созданием благоприятных условий для нормальной жизни и нормальной работы жителей этих территорий»¹⁰⁰.

В настоящее же время на ключевых постах в новых регионах остаются прежние кадры, хотя постепенное вхождение российских политических деятелей в управленческие механизмы таких территорий наблюдаются сейчас и имели место даже до момента юридического оформления их как равноправных субъектов в составе РФ. Однако серьезность переустройства управленческих механизмов обусловлено и тем, что новые регионы (в первую очередь речь идет о ЛНР и ДНР) на протяжении достаточно длительного времени стремились функционировать как отдельные государства, ввиду чего их государственно-управленческое устройство выстроено с учетом автономности от иных субъектов, а потому отсутствуют структуры и опыт взаимодействия с федеральным центром.

В таких условиях чрезвычайно значимую роль играет Полпред Президента РФ на территории Южного федерального округа. Исследователи отмечают, что «основной задачей перед полномочным представителем Президента РФ, в том числе в — Южном федеральном округе, является выработка эффективного механизма регионального управления в рамках существующего конституционного регулирования и в ходе его целенаправленного обновления»¹⁰¹. Выстраивание компетентной государственности и передача опыта является первостепенной задачей выстраивания управленческих структур и наполнение их кадрами на ближайшую перспективу.

Как указал Президент РФ, «на этих территориях предполагается создание федеральных судов. Верховному суду совместно с другими органами судейского сообщества предстоит большая работа по формированию новых составов судов, их скорейшей интеграции в российскую судебную систему»¹⁰².

В апреле 2023 г., был принят пакет из восьми законов о создании судов и порядке отбора кандидатов в их первоначальные составы на территории Донецкой и Луганской Народных Республик, Херсонской и Запорожской областей. На территориях ЛНР и ДНР создаются верховный и арбитражный суды республик, а в Запорожской и Херсонской областях — областные суды и арбитражные суды. Кроме того, создаются Луганский, Донецкий, Запорожский и Херсонский гарнизонные военные суды, межрайонные, районные и городские суды¹⁰³.

С 21 сентября 2023 г. началась работа в верховных и арбитражных судах ДНР и ЛНР, а также в Запорожском областном суде и Арбитражном суде Запорожской области, Херсонском областном суде и Арбитражном суде Херсонской области, городских, районных и межрайонных судах и четырех гарнизонных военных судах. Соответственно, успешно прошел процесс комплектования кадрового состава таких судов. Например, судью Второго арбитражного апелляционного суда Владимира Устюжанинова назначили председателем Арбитражного суда Запорожской области.

Таким образом, подводя итог следует сказать, что процедуры интеграции новых регионов с точки зрения процессов выстраивания на них правового государства по существующей в России модели можно признать активно протекающими. Безусловно, практическая реализация новых институтов покажет проблемы и противоречия, которые необходимо будет решать и устранять. Тем не менее, само по себе приведение государственного устройства в режим функционирования, аналогичный имеющимся на остальной территории нашего государства, является позитивным шагом, свидетельствующим о формировании на новых территориях единой общероссийской государственности.

Филипенко Т. В.
(доктор наук по государственному управлению,
профессор Института экономических исследований
при Правительстве ДНР, г. Донецк)

ФОРМИРОВАНИЕ РЕГИОНАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ДОНЕЦКОЙ НАРОДНОЙ РЕСПУБЛИКЕ

Одной из важных составляющих государственного строительства в Донецкой Народной Республике является формирование региональной системы контрольно-надзорной деятельности, обеспечивающей функционирование предпринимательской сферы в соответствии с обязательными требованиями и обязательствами.

В 2014 г. с провозглашением самостоятельности ДНР начался процесс формирования республиканской системы контрольно-надзорной деятельности. По состоянию на 1 октября 2022 г. в Республике было принято более 130 нормативных правовых актов, регулирующих порядок и особенности проведения различного вида контрольно-надзорной деятельности.

К указанным нормативным правовым актам относятся документы общего действия и локальные документы. Среди нормативных правовых документов общего действия, прежде всего, необходимо отметить Конституцию ДНР, принятую 14 мая 2014 г. и заложившую основы правового регулирования контрольно-надзорной деятельности в Республике¹⁰⁴. Термины «надзор» и «контроль» в Конституции ДНР, без раскрытия их содержания, используются в:

— ст. 69 (п. 16) — к ведению Народного Совета ДНР относится «осуществление наряду с другими уполномоченными на то органами контроля за соблюдением и исполнением законов ДНР, исполнением Республиканского бюджета ДНР, исполнением бюджетов государственных внебюджетных фондов ДНР, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью ДНР»;

— ст. 81 — «Прокуратура ДНР осуществляет надзор за соблюдением настоящей Конституции и исполнением законов на территории ДНР».

Первым законом, принятым после Конституции ДНР, стал Закон «О комитете народного контроля», предусматривающий создание комитета народного контроля, основными целями которого является обеспечение соблюдения и защиты прав, свобод и законных интересов граждан ДНР, развитие институтов гражданского общества, противодействие коррупции и повышение качества жизни населения¹⁰⁵.

В 2015 г. общественным движением «Донецкая Республика» был запущен проект «Народный контроль», как эффективная форма участия граждан во всех механизмах совершенствования процессов развития государства или некая платформа между народом и исполнительной властью¹⁰⁶.

Главными задачами народных контролеров являются:

— повышение качества обслуживания населения и выявление нарушений при формировании цен на продукцию;

— выявление нарушений, связанных с сохранением благоприятной окружающей среды;

— проведение рейдов в торговых точках по выявлению продуктов с истекшим сроком реализации, нарушений товарного соседства, нарушении санитарных норм, отсутствию поверки весового оборудования;

— надзор за качеством муниципального, бытового, транспортного обслуживания населения, за надлежащим содержанием жилищного фонда и других объектов социально-бытового назначения независимо от форм собственности.

Законом ДНР «О государственном надзоре в сфере хозяйственной деятельности» от 21 августа 2015 г. были определены правовые и организационные основы, принципы и порядок осуществления государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности, полномочия органов государственного контроля, их должностных лиц, права, обязанности и ответственность хозяйствующих субъектов при осуществлении государственного контроля¹⁰⁷.

Действие Закона «О государственном надзоре в сфере хозяйственной деятельности» распространяется на отношения, связанные с осуществлением государственного надзора в сфере хозяйственной деятельности и на все органы государственного надзора, если иное прямо не предусмотрено в Законе.

Объектами государственного надзора являются все субъекты хозяйствования, в том числе осуществляющие разработку, изготовление, переработку, сбор, складирование, хранение, погрузку-выгрузку, перевозку, реализацию (оптовую и розничную) продукции и товаров, включая газ, теплоэнергию, электроэнергию, воду, водоотведение и т. п., а также выполняющие работы и оказывающие услуги.

Статья 2 Закона ДНР «О государственном надзоре в сфере хозяйственной деятельности» предусматривает, что его действие не распространяется на отношения, которые возникают у субъектов хозяйственной деятельности в сфере налоговых, валютных, таможенных, бюджетных, банковских, трудовых и иных отношений, пенсионного и социального страхования, а также на проведение оперативно-розыскной деятельности, дознания, досудебного следствия и правосудия. Проведение контрольно-надзорных мероприятий в перечисленных сферах до включения в состав Российской Федерации регулировалось отдельными законами ДНР.

В законодательстве ДНР, так же как и в законодательстве РФ, функциональные понятия контроля и надзора законодателем смешаны. Так в преамбуле Закона ДНР «О государственном надзоре в сфере хозяйственной деятельности» указано, что в настоящем законе понятие «государственного надзора и контроля» в сфере хозяйственной деятельности тождественно понятию «государственного надзора», т. е. понятия надзор и контроль законодатель считает равными, такая же ситуация прослеживается и в других нормативных правовых актах.

Стоит отметить, что с правовой точки зрения между контролем и надзором значительной разницы не существует. Целью и того, и другого является обеспечение соблюдения законности и установленных правил подконтрольным объектом. И контрольные, и надзорные органы обладают полномочиями по применению определенных законодательством санкций к нарушителям. Поэтому зачастую эти понятия используются как синонимы.

С управленческой точки зрения понятия «контроль» и «надзор» имеют существенные различия. Контроль является элементом системы управления, выполняющим функцию обратной связи, посредством которой субъект управления получает достоверную информацию о результатах своего воздействия на объект управления в процессе управления, что позволяет ему скорректировать свои действия для достижения оптимального результата. Контролирующий орган заинтересован не только в обеспечении соблюдения законности, но и в том, чтобы ресурсы использовались рационально, система функционировала наиболее эффективно. В отличие от контрольного надзорный орган не является элементом системы управления, его не интересует, насколько эффективно функционирует подконтрольный объект, насколько рационально он использует ресурсы, каким образом и за какие средства будут устранены нарушения и недостатки. Надзорный орган имеет одну цель — обеспечить соблюдение законности и установленных правил. Таким образом, особенностями надзора являются: во-первых, его внешний характер; во-вторых, нацеленность только на соблюдение законности; в-третьих, ориентированность на поиск недостатков и наказание виновных¹⁰⁸.

В соответствии со ст. 11 Закона ДНР «О системе органов исполнительной власти Донецкой Народной Республики» от 24.04.2015 органы исполнительной власти Республики наделены правом осуществлять функции контроля и надзора в своей сфере деятельности¹⁰⁹. Систему органов исполнительной власти ДНР составляют: Правительство, министерства, государственные комитеты, службы, агентства, инспекции, иные органы исполнительной власти.

С подписанием 30 сентября 2022 г. Договора между Российской Федерацией и Донецкой Народной Республикой о принятии в Российскую Федерацию Донецкой Народной Республики и образовании в составе Российской Федерации нового субъекта¹¹⁰ в ДНР начался процесс перехода в правовое поле Российской Федерации, формирование региональной системы государственного контроля (надзора), реорганизация контрольно-надзорных органов, имеющих право осуществлять проверки субъектов предпринимательской деятельности. С 1 января 2023 г. на территории ДНР применяется законодательство РФ о налогах и сборах (ст. 15 Закона № 5-ФКЗ), бюджетное законодательство РФ (ст. 16 Закона № 5-ФКЗ), что обеспечивает проведение налогового и финансового контроля в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Федеральным конституционным законом от 04.10.2022 № 5-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Донецкой Народной Республики и образовании в составе Российской Федерации нового субъекта — Донецкой Народной Республики» на территории ДНР до 1 января 2026 г. установлен переходный период. В течение этого периода в ДНР продолжает действовать законодательство ДНР в части не противоречащей Конституции РФ, а также применяется законодательство Российской Федерации с особенностями, установленными для переходного периода, урегулируются вопросы интеграции в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы Российской Федерации, в систему органов государственной власти Российской Федерации.

Статьей 22 Закона № 5-ФКЗ предусматривается, что Правительство Российской Федерации определяет особенности применения положений законодательства Российской Федерации о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле при организации проведения контрольных (надзорных) мероприятий, проверок соблюдения временных обязательных требований, а также об обязательных требованиях при установлении и оценке применения содержащихся в нормативных правовых актах требований¹¹¹.

В Российской Федерации выделяется три уровня государственного контроля (надзора): федеральный, региональный, муниципальный. С принятием Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» от 31.07.2020 № 248-ФЗ общее количество видов контроля в России сократилось с 250 до 140 видов и сейчас на федеральном уровне выделяется 100 видов государственного контроля, на региональном — 33, на муниципальном — 7¹¹².

Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.03.2023 № 402 установлено, что до 1 января 2026 г. виды государственного контроля (надзора), муниципального контроля, порядок организации и осуществления которых регулируется Федеральным законом «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»¹¹³ и Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»¹¹⁴ на территории ДНР осуществляются с учетом установленных особенностей, касающихся проведения внеплановых контрольно-надзорных мероприятий, проверок на объектах чрезвычайно высокого и высокого риска, выдачи предписаний по итогам проведенных мероприятий, проведения профилактических мероприятий и профилактических визитов¹¹⁵.

Основанием для проведения внеплановых контрольно-надзорных мероприятий и внеплановых проверок являются:

— решение высшего должностного лица ДНР, относящееся к видам регионального государственного и муниципального контроля;

— решение руководителя (заместителя руководителя) федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление вида федерального государственного контроля (надзора);

— решение руководителя (заместителя руководителя) федерального органа исполнительной власти при осуществлении контроля за эффективностью и качеством его осуществления органами государственной власти ДНР, которым переданы полномочия по осуществлению видов федерального государственного контроля (надзора).

В основном это касается чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера, когда существует угроза причинения прямого вреда жизни или здоровью населения, обороне или безопасности государства. Проверки также могут проводиться, например, по указанию Президента РФ, Председателя Правительства РФ, по требованию прокурора и в некоторых других случаях. При отсутствии согласования с органами прокуратуры могут проводиться профилактические мероприятия, мероприятия по недопущению нарушения обязательных требований, контрольные мероприятия, не связанные с взаимодействием с подконтрольными лицами.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.02.2023 № 227 на территории ДНР с 1 июня 2023 г. установлен режим постоянного федерального государственного контроля (надзора) в отношении опасных производственных объектов I класса опасности и гидротехнических сооружений I класса. Кроме того, до 1 января 2025 г. введен мораторий на проведение плановых проверок в рамках федерального государственного надзора в области промышленной безопасности, федерального государственного надзора в области безопасности гидротехнических сооружений и федерального государственного энергетического надзора, а также запрет на возбуждение дел об административных правонарушениях. Контрольно-надзорные мероприятия по перечисленным видам федерального государственного надзора до 1 января 2028 г. проводятся в форме профилактических визитов¹¹⁶.

Главной идеей регулирования государственного контроля (надзора) и муниципального контроля является ограничение административной нагрузки на бизнес, осуществление профилактических и контрольных (надзорных) мероприятий в целях обеспечения допустимого уровня риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям в соответствующей сфере деятельности.

Исходя из этого, при формировании региональной системы государственного контроля (надзора) в ДНР необходимо определить ценности, на защиту которых направлено осуществление данных мероприятий. Событиями, которые могут причинить вред охраняемым законом ценностям, могут быть аварии, катастрофы, чрезвычайные ситуации, пожары, отравления, заболевания и эпидемии. Для каждого вида государственного контроля (надзора) необходимо определить перечень событий, которые могут причинить вред охраняемым законом ценностям, и предусмотреть случаи причинения вреда.

Источниками риска являются различные характеристики, присущие деятельности, производственным мощностям и полученным результатам деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, которые сами по себе или в сочетании с другими обстоятельствами, в том числе внешними, могут быть причиной или предпосылкой реализации событий, способных нанести ущерб охраняемым законом ценностям. Нужно также учитывать, что в деятельности субъектов хозяйствования ДНР значительное место занимают форс-мажорные риски, связанные не только с независящими от воли предпринимателя стихийными бедствиями, но и с военно-политической ситуацией в регионе¹¹⁷.

В целях формирования региональной системы контрольно-надзорной деятельности в ДНР до 1 января 2026 г. необходимо осуществить следующие мероприятия:

— принять решение относительно видов регионального государственного контроля (надзора), муниципального контроля на территории Республики;

— утвердить положения о видах регионального государственного и муниципального контроля, устанавливающие порядок организации и осуществления каждого вида контроля с учетом существующих территориальных особенностей;

— произвести регистрацию контрольно-надзорных органов в информационных системах, предусмотренных Федеральным законом РФ «О государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле в Российской Федерации»;

— контрольно-надзорным органам ДНР следует разработать программу профилактики рисков причинения ущерба охраняемым законом ценностям, по каждому из видов контроля составить исчерпывающий классификатор обязательных требований, соответствие которым оценивается в рамках государственного и муниципального контроля (надзора);

— сайты контрольно-надзорных органов должны обеспечить подконтрольных субъектов необходимыми нормативными и разъяснительными материалами, инструкциями по соблюдению обязательных требований, порядку проведения контрольно-надзорных мероприятий; стимулированию подконтрольных субъектов к добросовестному соблюдению обязательных требований.

Таким образом, региональная система контрольно-надзорной деятельности в Республике должна формироваться с соблюдением норм российского законодательства, на основе существующего опыта субъектов Российской Федерации, иметь превентивную направленность и четкие правила организации контроля и защиты прав предпринимателей, создавать равные условия ведения бизнеса.

Шелухин Н. Л.
(доктор юридических наук, профессор,
заведующий отделом исследования проблем
экономической безопасности Института экономических
исследований при Правительстве ДНР, г. Донецк)

РОЛЬ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ДОНЕЦКОЙ НАРОДНОЙ РЕСПУБЛИКИ В МИНИМИЗАЦИИ УГРОЗ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В СФЕРЕ ХОЗЯЙСТВОВАНИЯ

Донецкая Народная Республика, к моменту присоединения к РФ подошла в весьма сложном состоянии, — в течение 8 лет разрушалась инфраструктура, практически все промышленные предприятия прекратили свою деятельность, произошел отток квалифицированных кадров, значительно уменьшилось население. В связи с этим, в настоящее время, на первое место выходят вопросы восстановления промышленности, жилья, объектов инфраструктуры, снижение последствий демографического кризиса, социальной напряженности и в целом нормализации жизни людей, проживающих в новых субъектах Федерации. Естественно, что решение этих проблем и задач с одной стороны, невозможно без полноценного включения новых регионов в экономику, политику, бюджетную сферу и правовую жизнь РФ, с другой же стороны — именно эти проблемы и осложняют процесс интеграции. Минимизация угроз экономической безопасности в сфере хозяйствования во многом зависит от политики, проводимой органами государственной исполнительной власти и местного самоуправления.

В настоящее время угрозы в реальном секторе экономики ДНР, подлежащие минимизации, можно сформулировать так:

— спад производства; потери рынков; потери основных фондов; отказ от поддержки предприятий;

— разрушение инвестиционно-инновационного комплекса, свертывание НИОКР, сокращение заказов на высокотехнологичных производствах, потеря квалифицированных кадров;

— угрозы в социальной сфере: рост безработицы; снижения уровня жизни; увеличение социальных иждивенцев; утрата трудовых навыков;

— продовольственные и энергетические: открытость рынка для импорта; обострение ценовых диспропорций; падение производства энергии; преобладание продукции, произведенной вне региона;

— крайне низкий уровень развития региональных банков, которые были бы заинтересованы в формировании финансовых потоков на развитие региональной экономики¹¹⁸;

— криминализация общественных отношений в экономической деятельности; увеличение рисков, связанных с катастрофами техногенного характера; ослабление государственного надзора; отсутствие эффективных правовых и экономических механизмов предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в хозяйственной деятельности и т. д¹¹⁹.

В Донецкой Народной Республике деятельность органов государственной исполнительной власти и органов местного самоуправления по обеспечению безопасного и стабильного функционирования субъектов хозяйствования путем минимизации угроз различного происхождения носит трехуровневый характер: федеральный, региональный и уровень местного самоуправления.

На федеральном уровне. Задачи по обеспечению безопасного и стабильного функционирования субъектов хозяйствования решают 21 федеральное министерство, 29 федеральных служб и 18 федеральных агентств, которые являются федеральными органами исполнительной власти, деятельность которых непосредственно базируется на составе и типологии конкретных полномочий, т. е. разрешенных и предписанных законом воздействий на субъекты хозяйствования¹²⁰. В настоящее время перед органами федеральной исполнительной власти поставлена «задача — сделать все, чтобы как можно быстрее интегрировать эти исторически российские земли Донбасса, Новороссии в экономическое, правовое, образовательное пространство нашей страны»¹²¹. В контексте минимизации угроз экономической безопасности в сфере хозяйствования и интеграции в правовое поле РФ ярко высветился новый феномен государственного управления — прием федерального законодательства, нормы которого распространяются только на региональном уровне — на уровень новых регионов РФ:

— об особенностях правового регулирования отношений в сфере социальной защиты и социального обслуживания граждан, проживающих на территориях Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, Запорожской области и Херсонской области¹²²;

— о применении положений Федерального закона «Об исполнительном производстве» на территориях Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, Запорожской области, Херсонской области, в котором определяются условия, при наличии которых обозначенные исполнительные документы имеют ту же юридическую силу, что и исполнительные документы, выданные или вынесенные судами, иными государственными органами либо должностными лицами Российской Федерации, и подлежат принудительному исполнению в соответствии с Федеральным законом «Об исполнительном производстве». Также урегулированы процедурные вопросы, связанные с передачей в органы принудительного исполнения Российской Федерации исполнительных документов, находившихся на исполнении в органах публичной власти, осуществлявших функции по принудительному исполнению таких документов на территориях Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, Запорожской области, Херсонской области¹²³;

— о внесении изменений в Федеральный закон «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации». Согласно указанному документу до конца 2022 г. сведения о юридических лицах, которые имели в соответствии со своими учредительными документами место нахождения постоянно действующего исполнительного органа либо иного органа или лица, имеющих право действовать от имени юридического лица без доверенности, на новых территориях на день принятия их в РФ, включат в ЕГРЮЛ. Учредительные документы указанных юридических лиц нужно будет привести в соответствие с российским законодательством при первом внесении изменений в ЕГРЮЛ: донецким и луганским организациям — до конца 2023 г., прочим — до 30 июня 2024 г. В противном случае организацию исключат из ЕГРЮЛ. Физические лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, сведения о которых на день принятия в РФ новой территории содержались в соответствующих реестрах, которые созданы и велись в соответствии с нормативными правовыми актами соответствующей территории, вправе зарегистрироваться в качестве индивидуального предпринимателя в срок не позднее 30 июня 2023 г., при этом до наступления этой даты они вправе продолжить осуществление предпринимательской деятельности, а по истечении указанного срока утрачивают такое право¹²⁴;

— о применении положений Уголовного кодекса Российской Федерации и Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации на территориях Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, Запорожской области и Херсонской области.

Данным законом устанавливается, что уголовное судопроизводство во вновь образованных субъектах РФ осуществляется по правилам, установленным УПК РФ, а преступность и наказуемость деяний, совершенных на территориях новых субъектов до 30 сентября 2022 г., и иные уголовно-правовые последствия этих деяний определяются в соответствии с нормами уголовного законодательства РФ¹²⁵;

— о введении в действие части четвертой Гражданского кодекса Российской Федерации, нацеленный на регуляцию области интеллектуальных прав¹²⁶;

— о внесении изменений в ст. 4 ч. 1, ч. 2 Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации, вносящий многочисленные поправки в Налоговый кодекс РФ. Отдельный блок изменений посвящен новым регионам. Так, в ст. 148 НК РФ добавили п. 2.2, который устанавливает порядок определения места реализации работ и услуг, выполненных в новых регионах; в Кодекс ввели новую ст. 162.3 НК РФ, посвященную особенностям определения налоговой базы и исчисления НДС на присоединенных территориях и другие нормы¹²⁷;

— о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации. Федеральный закон от 14.04.2023 № 118-ФЗ и О внесении изменений в Федеральный закон «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» Федеральный закон от 14.04.2023 № 120-ФЗ, которыми упрощена процедуры признания военнослужащих и граждан, участвовавшим в специальной военной операции на территориях Украины, Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, Запорожской области и Херсонской области или в ходе вооруженной провокации на Государственной границе Российской Федерации и приграничных территориях субъектов Российской Федерации, прилегающих к районам проведения специальной военной операции на территориях Украины, Донецкой Народной Республики и Луганской Народной Республики пропавшими без вести и погибшими в зоне СВО¹²⁸, а так же другие федеральные законы;

— о внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Федеральный закон от 12.12.2023 № 574-ФЗ, согласно которому до 31 декабря 2025 г. в случае завышения на территориях ДНР и ЛНР, Запорожской и Херсонской областей цен (тарифов) на товары и (или) предельных уровней таких цен (тарифов), установленных нормативными правовыми актами данных субъектов России, административное наказание в виде предупреждения или административного штрафа назначается гражданину, должностному лицу, ИП, юридическому лицу уполномоченным на то должностным лицом непосредственно на месте совершения административного правонарушения. При этом протокол об административном правонарушении не составляется¹²⁹.

На наш взгляд, дальнейшая правовая интеграция будет проходить в области отраслевого законодательства, а минимизация угроз экономической безопасности в сфере хозяйствования на федеральном уровне заключается в своевременном принятии, не позволяющих различного толкования юридических норм, нормативных правовых актов способствующих адаптации российского законодательства на территории Донецкой Народной Республики.

На региональном уровне. Исполнительные органы власти Донецкой Народной Республики представлены: Администрацией Главы ДНР, Правительством ДНР и его аппаратом, 17 министерствами, 4 комитетами, 3 инспекциями, 2 представительствами, управлением и департаментом¹³⁰.

К основным направлениям деятельности региональной государственной исполнительной власти по минимизации угроз экономической безопасности в сфере хозяйствования относятся:

— своевременное, последовательное и непрерывное исполнения федеральных нормативных правовых актов и методик, направленных на минимизации угроз экономической безопасности в сфере хозяйствования;

— разработка и принятие адаптированных в правовое, юридическое и социальное поле РФ нормативных правовых актов переходного периода с использованием опыта республики Крым и других субъектов федерации;

— обеспечение безопасного и стабильного функционирования предприятий, напрямую подчиняющихся органам исполнительной власти ДНР.

Своевременное, последовательное и непрерывное исполнения федеральных нормативных правовых актов и методик, направленных на минимизации угроз экономической безопасности в сфере хозяйствования. Как указывалось выше, на федеральном уровне для введение новых регионов в правовое поле России принимаются федеральные нормативные правовые акты, действующие только в новых субъектах федерации. Вместе с тем допускаются случаи бюрократизации их выполнения. Например: федеральным законом от 12.12.2023 № 574 была предоставлена возможность непосредственно на месте совершения правонарушения, выражающееся в превышении предельных уровней региональных цен, привлекать к административной ответственности ИП или юридическое лицо без составления протокола об административном правонарушении, что способствовало бы поддержанию приемлемого уровня цен и оперативного реагирования на совершенное правонарушение.

13 декабря 2023 г. Народным Советом ДНР был принят республиканский закон «Об административной ответственности за завышение цен (тарифов) на товары и (или) предельных уровней таких цен (тарифов), установленных в Донецкой Народной Республике», согласно которому дела об административных правонарушениях, предусмотренных Законом, рассматриваются должностными лицами исполнительного органа Донецкой Народной Республики, реализующего государственную политику в сфере экономического развития, а именно Министерства экономического развития ДНР¹³¹. Однако механизм реализации вышеуказанного федерального закона на протяжении месяца разработан не был.

Разработка и принятие адаптированных в правовое, юридическое и социальное поле РФ нормативных правовых актов. При анализе нормативных правовых документов уровня Главы и Правительства ДНР за 2023 г. видно, что органами исполнительной власти ДНР проводилась определенная работа по адаптации республиканских нормативных правовых в правовое поле РФ. По этому вопросу распоряжением Главы Донецкой Народной Республики № 53 от 16.03.2023 была создана рабочая группа по отдельным вопросам приведения нормативных правовых актов Донецкой Народной Республики в соответствие с законодательством Российской Федерации¹³², а также распоряжением № 21 от 13.02.2023 все правотворческие органы обязаны направлять принятые нормативные акты для опубликования¹³³. Вместе с тем необходимо отметить, что рабочая группа с поставленной задачей в срок не справилась.

В Донецкой Народной Республике для решения различных проблем функционирования республики создан ряд коллегиальных органов, функционирование которых, по сути, направлено на минимизацию угроз экономической безопасности субъектов хозяйствования. Перечислим основные из них:

Постоянно действующее координационное совещание по обеспечению правопорядка в Донецкой Народной Республике (Указ Главы Донецкой Народной Республики от 28.12.2023 № 642). Анализируя персональный состав координационного совещания, необходимо отметить, что по составу оно является структурой, аналогичной Совету Безопасности РФ, но с усеченными функциями¹³⁴;

Межведомственная комиссия в сфере ценообразования (распоряжение Правительства Донецкой Народной Республики от 19.01.2024 № 4-Р2);

Совет по развитию предпринимательства при Главе Донецкой Народной Республики (распоряжение Главы Донецкой Народной Республики от 29.12.2023 № 475);

Совет по улучшению качества жизни в Донецкой Народной Республике (распоряжение Главы Донецкой Народной Республики от 22.09.2023 № 307);

Инвестиционный комитет Донецкой Народной Республики (распоряжение Главы Донецкой Народной Республики от 05.06.2023 № 165);

Фонд развития промышленности Донецкой Народной Республики (распоряжение Правительства Донецкой Народной Республики от 01.06.2023 № 36-Р2);

Штаб по обеспечению безопасности электроснабжения Донецкой Народной Республики (распоряжение временно исполняющего обязанности Главы Донецкой Народной Республики от 21.04.2023 № 99);

Межведомственный штаб по восстановлению экономики Донецкой Народной Республики (распоряжение Правительства Донецкой Народной Республики от 31.03.2023 № 21-Р3);

Коллегиальный орган по вопросам управления и распоряжения объектами имущества (Указ временно исполняющего обязанности Главы Донецкой Народной Республики от 18.08.2023 № 299).

Межведомственная комиссия по регулированию развития государственного сектора экономики и координации института временных администраций (распоряжение Совета Министров Донецкой Народной Республики от 08.11.2018 № 11. Ликвидирована 15 июня 2023 г.) и т. д.

Кроме этого, на уровне Главы и Правительства ДНР было принято ряд указов, постановлений и распоряжений, минимизирующих угрозы экономической безопасности в сфере хозяйствования и обеспечивающих устойчивую деятельность предприятий республики:

— в области поддержки предпринимательства

— в области устойчивой деятельности электроэнергетики

— инвестиций и инноваций

— в области социальной сферы и т. д.

Важность и сложность проблемы минимизации угроз экономической безопасности субъектов хозяйствования региона требует создание самостоятельного структурного подразделения исполнительных органов власти региона. В качестве проектного названия такого структурного подразделения может быть «Департамент экономической безопасности Донецкой Народной Республики». Департамент должен входить в структуру правительства и быть непосредственно подчинен одному из заместителей Председателя Правительства. Целесообразным представляется закрепление за Департаментом следующих основных полномочий:

— осуществляет организацию, координацию и разрабатывает порядок взаимодействия между структурными подразделениями Правительства, законодательными органами, федеральными органами исполнительной власти, совещательными и консультационными органами при должностных лицах и структурных подразделений Правительства, профессиональными организациями и объединениями в сфере управления экономической безопасности региона;

— осуществляет мониторинг угроз экономической безопасности, влияющих на социально-экономическую систему региона; разрабатывает перечень показателей мониторинга угроз экономической безопасности. Региона и предлагает пути их минимизации;

— выявляет источники образования негативных воздействий, влияющих на экономическую безопасность субъекта федерации; прогнозирует и оценивает ущерб социально-экономической системе при трансформации негативных воздействий;

— проводит экспертные заключения на поступившие проекты актов и других документов в части их возможного влияния на экономическую безопасность субъекта федерации;

— организует функционирование постоянно действующих курсов по подготовке и повышению квалификации работников служб безопасности субъектов хозяйствования;

— осуществляет информационно-аналитическое обеспечение структурных подразделений Правительства (администрации) субъекта федерации, федеральных органов исполнительной власти, законодательных органов субъекта федерации, совещательных и консультационных органов при должностных лицах и структурных подразделений Правительства (администрации) субъекта федерации, профессиональных организаций и объединений в сфере управления экономической безопасности региона¹³⁵.

Обеспечение безопасного и стабильного функционирования предприятий, напрямую подчиняющихся органам исполнительной власти ДНР. Особенностью угроз, носящих микроэкономический характер, является то, что они связаны с деятельностью хозяйствующих субъектов, расположенных на территории региона. При этом большое внимание уделяется крупным региональным предприятиям, поскольку именно они при эффективном функционировании производят значительную часть валового регионального продукта, участвуют в формировании определенной доли доходной части бюджета территориального образования, являются полноценными участниками внешнеторговых операций¹³⁶.

Основными, наиболее крупными, государственными предприятиями, подотчетными правительству республики являются:

— Государственная корпорация «Ритуал» — это единая государственная ритуальная служба Донецкой Народной Республики. ГП «Ритуал» создана с целью урегулирования деятельности, связанной с предоставлением ритуальных услуг, повышения качества ритуальных услуг, принятия мер по устранению грубых нарушений законности в сфере предоставления ритуальных услуг населению Донецкой Народной Республики. В административное и хозяйственное ведение корпорации входят: отделения корпорации во всех городах Республики; городские кладбища; сеть магазинов ритуальных услуг; горячая линия: короткий номер «200»; диспетчерская служба; собственный автопарк специализированного автотранспорта; служба «Тюльпан»;

— Государственный концерн «Корпорация развития Донбасса» ГК «Корпорация развития Донбасса» создан 8 августа 2022 г. распоряжением правительства Донецкой Народной Республики и является крупнейшим в регионе центром реализации государственной политики в области обеспечения модернизации и инновационного развития экономики, управления государственным имуществом. Основные цели деятельности Концерна связаны с проектами Комплексного развития территорий, развития территорий с преференциальным режимом, кластеров, индустриальных парков, логистических парков, промышленных технопарков, агропромышленных парков и экопромышленных парков. В состав ГК «Корпорации развития Донбасса» вошли такие предприятия: как ГУП ДНР «Донецкий промышленный центр»; ГУП «Санатории Донбасса»; ГУП ДНР «Логистический центр» и другие;

— Государственная корпорация по разработке и реализации современных технологий «Донецкие технологии» была создана в 2018 г. Указом Главы ДНР. В сферу управления которой были переданы объекты промышленного и социального значения.

Основные цели деятельности ГК «Донтех» — реализация государственной политики в сфере управления, эффективное управление государственным имуществом, обеспечение модернизации и инновационного развития экономики, осуществление контрольных, управленческих и иных общественно полезных функций и управленческих полномочий в отдельных сферах и отраслях экономики, реализация особо важных проектов и государственных программ, в том числе по социальному и экономическому развитию Донецкой Народной Республики. В сферу управления ГК «Донтех» входит: филиал № 1 на базе маслоэкстракционного завода по переработке семян подсолнечника; ГП «Рынки Донбасса»; филиал № 3 «Автовокзалы Донбасса»; филиал № 4 «Гостиницы Донбасса»; ГП «Спирт Донбасса»; филиал «Автотранспортный центр»;

— Государственная корпорация «Аграрный Донбасс» создана на основании Указа Главы Донецкой Народной Республики от 13.03.2018 № 66 и является крупнейшим агропромышленным комплексом, обеспечивающим полный цикл производства от растениеводства и животноводства до реализации населению готовой продукции. ГК «Аграрный Донбасс» включает в себя предприятия: ГП «Шахтерская птицефабрика»; ГП «Заря Агро»; ГП «Агро-Донбасс»; РП «Еленовский комбинат хлебопродуктов»; ГП «Сады Донбасса», Объединение «Торговый Дом Шахтерская птицефабрика»;

— Государственная корпорация «Недра» создана Указом Главы ДНР № 344 от 24.09.2020. ГК создана в целях обеспечения экономической безопасности Донецкой Народной Республики, модернизации и инновационного развития экономики, осуществления контрольных, управленческих и иных общественно полезных функций и полномочий в отдельных сферах и отраслях экономики. В состав ГК «Недра» входят: государственное предприятие «Недра» и государственное предприятие «Донецкая горнодобывающая компания»;

— Государственное унитарное предприятие Донецкой Народной Республики «Донецкая промышленная компания» создана распоряжением Президиума Правительства ДНР от 12.04.2022 № 92 и назначена временным администратором по управлению имуществом юридического лица-нерезидента филиал ГУ «Ниохим» Химико-металлургический завод» (Донецкий химико-металлургический завод», расположенное в поселке Донское Тельмановского района)¹³⁷.

Вышеуказанные предприятиям создавались решениями Главы республики или Правительства, им передавалось для эффективного использования коммунальное или частное имущество. Вместе с тем структура созданных предприятий и система управления ими была проработана не в полной мере, о чем свидетельствуют локальные нормативные правовые акты, регулирующие подчиненность предприятий, изменение их структуры, изменение руководства. Постоянное реформирование этих предприятий привело их к системному кризису, выраженному в снижении, а в некоторых случаях прекращении, производственной деятельности.

На уровне органов местного самоуправления. Исполнительные органы Донецкой Народной Республики на местном уровне представлены местными государственными администрациями, а органы местного самоуправления — органами 12 городских и 18 муниципальных округов¹³⁸. Гарантии органов местного самоуправления закреплены в ст. 12 Конституции РФ. «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти»¹³⁹.

Местное самоуправление ДНР организует свою деятельность в соответствии с Законами: от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и от 14.08.2023 «О местном самоуправлении в Донецкой Народной Республике»¹⁴⁰ .

К основным направлениям деятельности органов местного самоуправления по минимизации угроз экономической безопасности в сфере хозяйствования относятся:

— принятие нормативных правовых актов и проведение определенных организационных мероприятий исходя из специфики определенной территории;

— оказание муниципальных услуг и эффективность управления предприятиями, учредителями которых является органы местного самоуправления;

— организация муниципального контроля.

Принятие нормативных правовых актов и проведение определенных организационных мероприятий исходя из специфики определенной территории. К таким нормативным правовым актам относятся решения глав муниципальных образований по вопросам их компетенции. Принятие нормативных правовых актов и проведение определенных организационных мероприятий происходит исходя из специфики определенной территории, например: передача в аренду коммунального и муниципального имущества¹⁴¹. Процесс исполнения этих решений может привести к законному ограничению отдельных видов предпринимательской деятельности и снижению социальных угроз экономической безопасности муниципального образования. Например: «О создании специальной комиссии по определению границ прилегающих территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции и розничная продажа алкогольной продукции при оказании услуг общественного питания на территории муниципального образования городской округ Донецк»; «Об утверждении Программа восстановления и развития экономики и социальной сферы города Донецка на 2021–2023 годы» и т.д .¹⁴²

Важную роль в массиве нормативных правовых актов органов местного самоуправления играют «Правила благоустройства, санитарного содержания территорий, обеспечение чистоты и порядка на территории…» определенного муниципального образования, обеспечивающие гражданам комфортную среду для проживания и производства¹⁴³. В таких Правилах регламентируются:

— порядок осуществления благоустройства и содержания территорий объектов благоустройства;

— развитие, содержание и сохранность зеленых насаждений;

— порядок санитарного содержания и санитарной очистки города;

— наружная реклама;

— порядок осуществления благоустройства, содержания объектов и элементов благоустройства во время строительства, земляных, монтажных, ремонтных и других работ;

— перечень установленных законом ограничений на использования земельных участков объектов благоустройства;

— осуществление контроля выполнения правил и т. д.

Вышестоящими Правилами регламентируется деятельность субъектов хозяйствования в населенных пунктах в контексте санитарного содержания территорий, обеспечение чистоты и порядка. Выполнение «Правил благоустройства, санитарного содержания территорий, обеспечение чистоты и порядка на территории…» приводит к снижению социальных угроз экономической безопасности в сфере хозяйствования.

Согласно Закону ДНР «О местном самоуправлении в Донецкой Народной Республике» по вопросам местного значения населением муниципальных образований органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. Одновременно законодательно определено, что отдельные виды муниципальных нормативных правовых актов подлежат экспертизе вышестоящими органами местного самоуправления. Например: в соответствии с ч. 6 ст. 7 Федерального Закона от 06.10.2003 № 131, нормативные правовые акты районных муниципалитетов г. Донецка, затрагивающие вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, в целях выявления положений, необоснованно затрудняющих осуществление предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат экспертизе, проводимой органами местного самоуправления городского округа Донецк, в аналогичном Законе ДНР от 17.08.2023 № 468 такой нормы нет, что говорит о необоснованном расширении норм вышестоящего Закона и требует его корректировки.

На наш взгляд необходимо экспертировать все нормативные правовые акты муниципального уровня, относящиеся к предпринимательской деятельности. Согласно положениям п. 1 ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» прокуратура является одним из субъектов проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации.

Данная методика нацелена на выявление и устранение коррупциогенных факторов в исследуемых нормативных правовых актах.

К критериям коррупциогенных факторов в Методике относятся:

— устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил:

— широта дискреционных полномочий;

— определение компетенции по формуле «вправе»;

— выборочное изменение объема прав;

— чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества;

— принятие нормативного правового акта за пределами компетенции;

— заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий;

— отказ от конкурсных (аукционных) процедур;

— нормативные коллизии.

А также к коррупциогенным факторам отнесены также содержащие неопределенные, трудновыполнимые и обременительные требования к гражданам и организациям:

— наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права;

— злоупотребление правом заявителя государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами);

— юридико-лингвистическая неопределенность¹⁴⁴.

Оказание муниципальных услуг и эффективность управления предприятиями, учредителями которых является органы местного самоуправления. Минимизация угроз экономической безопасности в сфере хозяйствования на уровне местного самоуправления обеспечивается путем непрерывности оказания качественных коммунальных, транспортных, социальных и других видов услуг, обеспечивающих жизнедеятельность муниципального образования и субъектов хозяйствования, расположенных на его территории¹⁴⁵.

Ряд наиболее трудоемких и узкоспециальных услуг предоставляет Управление «Центр предоставления административных услуг» (ЦПАУ) администрации г. Донецка. Это структурное подразделение администрации города Донецка, для оказания населению и юридическим лицам комплекса административных услуг в режиме «одного окна», в максимально комфортных условиях. ЦПАУ осуществляет функции по взаимодействию с органами местного самоуправления и организациями, участвующими в предоставлении административных услуг, информированию граждан и организаций, приему и выдаче документов, обработке персональных данных, связанных с предоставлением указанных услуг в максимально сжатые сроки. Основная задача ЦПАУ — комплексное и оперативное решение вопросов граждан в удобном для них месте и режиме с помощью квалифицированного персонала, исключающее обращение в разные ведомства и организации для получения административных услуг. Основные направления ЦПАУ в оказании услуг: земельные отношения; ресторанное хозяйство; опека; архитектура; реклама; благоустройство. В настоящее время «Центр предоставления административных услуг», согласно информации сайта администрации г. Донецка, оказывает 32 вида квалифицированных услуг в наиболее сложной сфере, связанных с земельными отношениями¹⁴⁶. Вместе с тем административные регламенты и технологические карты на оказание услуг в ЦПАУ еще находятся в стадии разработки.

Оказываемые услуги действующего «Центра предоставления административных услуг» администрации г. Донецка, не совпадают по своему спектру с услугами, оказываемыми Государственным бюджетным учреждением «Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг Донецкой Народной Республики». Дальнейшее развитие прозрачности оказания этих услуг видится в разработке регламентов по их оказанию.

Наличие качественной муниципальной инфраструктуры, а соответственно и качество оказание муниципальных услуг значительно влияют на активизацию хозяйственной деятельности. Чем выше качество муниципальных услуг, тем больше уменьшаются риски хозяйственной деятельности, связанные с логистикой и управлением — сокращение времени доставки товаров, продление сроков эксплуатации транспорта и т. д. Муниципальные услуги предоставляются через муниципальные или аффилированные предприятия: муниципальные унитарные предприятия администрации города Донецка «Донэлектроавтотранс», «Дорожное ремонтно-строительное управление» и «Управление генерального плана г. Донецка», коммунальное предприятие «Донецкие городские земельные ресурсы», ООО «Экологическая компания “Громада”» и т. д.

Организация муниципального контроля. В настоящее время система муниципального контроля в ДНР находится в состоянии организации и становления. В соответствии с действующем законодательством к видам муниципального контроля относятся:

— контроль на автомобильном транспорте, городском, наземном, электрическом транспорте, и в дорожном хозяйстве (Федеральный закон от 08.11.2007 № 259-ФЗ «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта»);

— контроль за исполнением единой теплоснабжающей организацией обязательств по строительству, реконструкции и(или) модернизации объектов теплоснабжения (Федеральный закон от 27.07.2010 № 190-ФЗ «О теплоснабжении»);

— контроль в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий (Федеральный закон от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»);

— контроль в сфере благоустройства (Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»);

— жилищный контроль (Жилищный кодекс Российской Федерации);

— земельный контроль (Земельный кодекс Российской Федерации);

— лесной контроль (Лесной кодекс Российской Федерации).

Для построения системы организации, проведения и оценки муниципального контроля необходимо:

— определится с видами муниципального контроля, переданного органам местного самоуправления;

— разработать типовые документы: положения и административные регламенты по каждому виду муниципального контроля; двухсторонние соглашения по передаче органами местного самоуправления части полномочий по осуществлению отдельных видов контроля на уровень муниципальных районов и округов;

— разработать типовые документы, применяемые при осуществлении муниципального контроля;

— согласование ежегодного плана муниципального контроля с органами прокуратуры;

— использование сведений, находящиеся в распоряжении Федеральной налоговой службы России при подготовке к проведению муниципального контроля;

— взаимодействие при осуществлении контроля (надзора) органов муниципального контроля с другими контролирующими органами государственной власти;

— обучение должностных лиц, осуществляющих функции муниципального контроля;

— наличие обратной связи с объектами контрольной (надзорной) деятельности.

Выводы

1. Организационно-правовой механизм минимизации угроз экономической безопасности в сфере хозяйствования можно определить как механизм организации и системы деятельности органов государственной исполнительной власти, органов местного самоуправления, правоохранительных органов и субъектов хозяйствования в сфере публичных отношений, возникающих в связи с обеспечением безопасной и стабильной деятельности субъектов хозяйствования путем минимизации угроз различного происхождения их деятельности.

2. В Донецкой Народной Республике деятельность органов государственной исполнительной власти и органов местного самоуправления по обеспечению безопасного и стабильного функционирования субъектов хозяйствования путем минимизации угроз различного происхождения носит трехуровневый характер: федеральный, региональный и уровень местного самоуправления.

3. В контексте минимизации угроз экономической безопасности в сфере хозяйствования на федеральном уровне возник новый феномен государственного управления — федеральное законодательство, нормы которого распространяются только на региональный уровень (на уровень новых регионов РФ). Дальнейшая правовая интеграция в законодательства РФ будет проходить в области отраслевого законодательства.

4. Минимизация угроз экономической безопасности в сфере хозяйствования на федеральном уровне заключается в своевременном принятии, не позволяющих различного толкования, юридических норм, нормативных правовых актов, способствующих адаптации российского законодательства на территории Донецкой Народной Республики.

5. К основным направлениям деятельности региональной государственной исполнительной власти по минимизации угроз экономической безопасности в сфере хозяйствования относятся:

— своевременное, последовательное и непрерывное исполнения федеральных нормативных правовых актов и методик, направленных на минимизации угроз экономической безопасности в сфере хозяйствования;

— разработка и принятие адаптированных в правовое, юридическое и социальное поле РФ нормативных правовых актов переходного периода с использованием опыта республики Крым и других субъектов федерации;

— обеспечение безопасного и стабильного функционирования предприятий, напрямую подчиняющихся органам исполнительной власти ДНР.

6. К основным направлениям деятельности органов местного самоуправления по минимизации угроз экономической безопасности в сфере хозяйствования относятся:

— принятие нормативных правовых актов и проведение определенных организационных мероприятий исходя из специфики муниципальных территорий;

— оказание муниципальных услуг и эффективность управления предприятиями, учредителями которых является органы местного самоуправления;

— организация муниципального контроля.

7. Предлагаются следующие практические мероприятия по минимизации угроз экономической безопасности в сфере хозяйствования, компетенционно относящихся к органам государственной исполнительной власти и местного самоуправления.

Региональный уровень:

— для организации и координации деятельности в области обеспечения экономической безопасности субъектов хозяйствования создать в структуре правительства ДНР «Департамент экономической безопасности Донецкой Народной Республики», который бы был непосредственно подчинен одному из заместителей Председателя Правительства;

— в рамках цифровизации и борьбы с коррупцией обеспечить максимальное опубликование нормативных правовых документов регионального уровня;

o ограничить создание комиссий, штабов, советов, межведомственных совещаний и других форм управления, размывающих персональную ответственность за принятие решений;

— принять нормативный правовой акт высокого уровня о региональном и муниципальном контроле, в котором четко закрепить субъектов контроля (надзора) за видами контроля (надзора) на уровнях региона и муниципальных образований;

o в области кадровой политики перейти на замещение должностей руководителей государственных предприятий специалистами отрасли, а не «эффективными менеджерами» с публикацией трудового пути руководителя на сайте предприятия. Прекратить постоянное реформирование региональных предприятий, что приводит их к системному кризису, выраженному в снижении, а в некоторых случаях прекращении, производственной деятельности;

— окончательно решить вопрос о собственности брошенных и неработающих предприятий. Рассмотреть вопрос хозяйственной амнистии владельцев (до 2014 г.) предприятий с целью восстановления последних.

Муниципальный уровень:

— ввести в штат муниципалитетов (администраций городов и районов) специалистов по безопасности;

— разработать регламенты на все виды муниципального контроля;

— ввести обязательную правовую экспертизу всех нормативных правовых актов муниципального уровня, относящиеся к предпринимательской деятельности;

— создать центры по оказанию трудоемких и узкоспециальных услуг при муниципалитетах по примеру «Центр предоставления административных услуг» (ЦПАУ) администрации г. Донецка;

— обеспечить постоянный контроль за соблюдением «Правил благоустройства, санитарного содержания территорий, обеспечение чистоты и порядка на территории».

Малкин В. Ю.
(директор Института гражданской защиты
Луганского государственного университета им. В. Даля,
доктор экономических наук, профессор);

Голубцова О. А.
(кандидат экономических наук, доцент
Луганского государственного университета им. В. Даля)

УГРОЗЫ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РЕГИОНОВ РОССИИ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ

Современные глобализационные процессы вызывают появление новых угроз, образующихся перед обществом, и обусловливают необходимость выработки инновационных механизмов по их преодолению с целью повышения уровня безопасности на различных уровнях хозяйствования.

В последние годы турбулентность экономического развития в России и в мире в целом существенно возросла, одной из причин чего является развивающийся процесс смены технологических укладов, который сопровождается не только собственно технологическими, но также политическими, социальными, институциональными и иными трансформациями. Эти изменения порождают новые вызовы, угрозы и риски экономической безопасности, а также оказывают существенное влияние на интенсивность и формы проявления уже существующих. В результате, ситуация с обеспечением экономической безопасности России претерпевает серьезные изменения.

Значимость исследования экономической безопасности регионов России не вызывает сомнений, более того, фиксируется в стратегии национальной безопасности Российской Федерации. Также важность исследования региональной экономической безопасности связана с тенденцией к дифференциации регионов по уровню экономического развития ввиду внешних и внутренних угроз.

Материалы и методы. Теоретическую и методическую основу исследования составили научные труды отечественных и зарубежных ученых по современным проблемам обеспечения экономической безопасности. В ходе исследования были использованы материалы специальной, общеэкономической научной литературы и периодических изданий, научные источники, информация периодических печатных, справочных и информационных изданий.

Цель исследования — систематизация угроз экономической безопасности регионов России в современных условиях.

Задачи исследования:

— рассмотреть предпосылки формирования угроз экономической безопасности регионов России в современных условиях;

— исследовать риски возникновения угроз экономической безопасности регионов России;

— обосновать направления обеспечения экономической безопасности регионов России в современных условиях.

Для достижения поставленной цели и решения задач использованы следующие общенаучные и специальные методы: анализа и синтеза, индукции и дедукции; системного подхода; сравнительного анализа; абстрагирования.

Результаты и обсуждения. Категория экономической безопасности чаще всего рассматривается с точки зрения угроз, которые могут возникать в отношении субъектов национальной экономики, классифицируя их по разным признакам.

Исследователи на основе модели классификации угроз экономической безопасности региона определяют влияние важнейших факторов регионального развития на степень проявления отдельных угроз. Группа ученых предлагает оценивать состояние экономической безопасности регионов с учетом действия угрозы спада производства продукции промышленности.

Практика доказала, что учет комплекса угроз экономической безопасности — опасных действий, процессов и явлений во всех сферах и отраслях экономики, понимание логики их развития и взаимовлияния в кризисных условиях позволяют сформировать лучшие представления об основах национальной устойчивости, что, в свою очередь, упрощает обеспечение мер и корректировку экономической политики государства, ориентированная на обеспечение лучшего состояния защищенности от внешних и внутренних угроз. Наличие высоковероятных угроз означает, что органам государственной власти и другим субъектам обеспечения экономической безопасности потребуется модернизация стратегий поведения, переосмысление планов и приоритетов действий, ориентируясь на укрепление экономической безопасности государства.

Переход к имплементации императивов экономической безопасности к повседневной политике экономического развития потребует полноценного учета вызовов и угроз в практике нормообразования и выработки соответствующей политики. Кроме этого, обеспечение экономической безопасности предусматривает решение проблемы: стоит ли инвестировать сейчас в минимизацию еще не реализовавшихся угроз, особенно в условиях критического рационирования средств и ресурсов развития.

Экономическая безопасность как способность национальной экономики сохранять устойчивость и неуязвимость к внутренним и внешним угрозам, обеспечивать высокую конкурентоспособность в мировой экономической среде, устойчивый и сбалансированный рост — важные критерии оценки качественных параметров национальной экономики, стратегической эффективности экономической политики государства в экономической сфере.

Учет широкого спектра угроз экономической безопасности является важным шагом в формировании эффективных стратегий устойчивости и защиты государства. Анализ комплекса угроз и их взаимосвязей помогает раскрыть уязвимые места и потенциальные риски в экономических системах. Это отражается в разработке долгосрочных стратегий развития, направленных на уменьшение уязвимости и повышения устойчивости экономики. При этом глобальные вызовы, как правило, приводят к существенной трансформации и изменению приоритетности угроз экономической безопасности государства.

В условиях проведения Российской Федерацией специальной военной операции, в результате которой на Россию были наложены многочисленные международные санкции требовали мобилизации всех возможных ресурсов и усилий по обеспечению экономической безопасности государства.

Скопившиеся резервы и сплоченность граждан сыграли решающую роль в устойчивости страны перед новой экономической реальностью.

Затянувшиеся боевые действия влияют на экономику страны. В таких условиях растущего деструктивного влияния многочисленных вызовов важна стратегия для сохранения экономической устойчивости и обеспечения экономической безопасности.

Взаимовлияние и взаимообусловленность угроз экономической безопасности РФ по разным сферам безусловно. Так, сохранение напряженности во внешнеэкономической среде может оказывать влияние на производственную и инвестиционно-инновационную составляющую.

Существует прямая связь между внешними угрозами и экономической безопасностью региона, длительное сохранение внутренних угроз без проведения эффективной экономической политики делает регион более уязвимым для внешних угроз. Следует отметить, что в современных условиях к внешним и внутренним угрозам региональной экономической безопасности со временем добавляются все новые разновидности. На практике наиболее опасными угрозами для развития регионов можно определить такие:

— неравномерность территориального развития страны;

— ослабление системы государственного регулирования и контроля в сфере экономики;

— ослабление внешнеэкономической позиции экспортоориентированных регионов, особенно промышленных;

— углубление структурных диспропорций региональных рынков труда;

— значительное снижение объемов бюджетного финансирования социальной инфраструктуры, что способствует ухудшению демографической ситуации и социальному напряжению

Нестабильность логистических маршрутов, возникающая из-за военной опасности и возможных блокировок, может негативно повлиять на внешнеэкономическую деятельность и угрожать безопасности внешней торговли. В свою очередь, потеря экспортного потенциала из-за разрушения производственных объектов и отрицательного сальдо внешней торговли могут существенно повлиять на внешнеэкономическую безопасность.

Для обеспечения устойчивости в этом контексте важно принимать меры, направленные на разблокирование логистических маршрутов и восстановление производственных мощностей. В условиях антироссийских санкций инвестиционно-инновационная деятельность потеряла предыдущий темп, поэтому понимание потребностей восстановления этой сферы важно для обеспечения будущей экономической устойчивости. Включение такого аспекта помогает разработать надлежащие стратегии для поддержки инвестиций во время проведения специальной военной операции.

Специализированный план действий по обеспечению инвестиционно-инновационной безопасности, разработанный с учетом особенностей современного периода может стать эффективным инструментом поддержки и обеспечения стабильности в этой важной сфере. Он поможет адаптировать инвестиционные и инновационные стратегии к сложным условиям развития экономики Российский Федерации (в период проведения СВО, антироссийских санкций) и способствовать восстановлению развития этого сектора. Эти меры важно координировать и реализовывать в сотрудничестве с соответствующими государственными и общественными организациями в целях эффективного обеспечения экономической безопасности страны. Важно дальше продолжать уделять внимание этим аспектам для обеспечения устойчивого улучшения экономической ситуации.

Наряду с новыми рисками, а также провокациями со стороны NATO на границах России, трансформация национальной экономики в современных условиях, активной цифровизации социально-экономических отношений актуализирует проблематику формирования принципиально новых подходов и механизмов противодействия вызовам, рискам и угрозам через обеспечение безопасности информационной среды Российской Федерации как предпосылки и надстройки экономической безопасности государства.

Цифровое мошенничество, вызовы на рынке криптовалют, кибератаки, кибертерроризм, недостаточность собственных финансовых ресурсов предприятий и инновационных и интеллектуальных инвестиций для ускоренного экономического развития, сокращение рабочих мест из-за трансформации рынка труда — это далеко не полный перечень вызовов экономической безопасности бизнеса в условиях диджитализации. Кроме этого, проведение специальной военной операции показало, что одним из ключевых ее элементов является информационная война. Поэтому формирование безопасно ориентированной информационной среды в Российской Федерации — это требование времени.

Неклассическим фактором влияния на экономическую безопасность государства, связанным с внедрением информационных технологий, можно определить дезинформацию, оцениваемую с помощью ряда индикаторов, как, например, сумма подозрительных финансовых операций, о которых поступили сообщения в национальное подразделение финансовой разведки.

Дезинформация — негативно влияет на эффективность экономики, в частности, объемы ВВП, поскольку значительная часть генерируется в сфере нелегальных экономических отношений. Общественная опасность дезинформации снижается путем превращения необнаруженной дезинформации в выявленную, а высокая вероятность обнаружения дезинформации сдерживает людей от ее распространения. Важным фактором для противодействия дезинформации — защита качества информации, предоставленной органами власти и защитными институтами, повышение доверия общественности к этим данным.

Противодействие цифровым рискам и угрозам является важной стратегической целью для государства для улучшения инвестиционной привлекательности, решения внутренних проблем и консолидации с мировым сообществом. Эффективное противодействие распространению угроз основывается на основе мониторинга экономической безопасности государства, разработке и внедрению соответствующих стратегических, тактических и оперативных управленческих мероприятий. Этот мониторинг должен быть расширен на сегодняшний день игнорируемые, с точки зрения экономической безопасности, зоны цифровой инфраструктуры и программного обеспечения. Поскольку непрогнозируемые угрозы, связанные с внедрением цифровых технологий, не подлежат прямому влиянию, обычно их нельзя предупредить, поэтому можно только разрабатывать меры по снижению их влияния или косвенно влиять на смежные факторы экономической безопасности для формирования безопасно ориентированной информационной среды в стране.

Диверсификация деятельности, адаптация бизнес-моделей и возобновление экономической деятельности играют немаловажную роль в обеспечении экономической безопасности государства в условиях трансформации рисков и угроз.

В связи с проведением специальной военной операции (СВО) максимальный уровень реагирования (военное положение) введен в Донецкой и Луганской Народных Республиках, в Запорожской и Херсонской областях с 20 октября 2022 г., подразумевающее введение мер, предусмотренных Федеральным конституционным законом от 30.01.2002 № 1-ФКЗ «О военном положении». Для граничащих с ними регионов предусмотрен средний уровень реагирования. Неопределенность экономической стратегии в условиях обусловлена, в том числе, невозможностью осуществления экономической деятельности на означенных территориях, опасностью и непрогнозируемостью в функционировании логистических маршрутов и ограничениями в диверсификации производственных процессов из-за географической специфики. Комплексное влияние указанных факторов приводит к трансформации рисков и угроз экономической безопасности РФ.

Выводы. Таким образом, одной из приоритетных задач регионального управления является выявление, мониторинг и прогнозирование факторов, влияющих на экономическую безопасность региона. Соответствующие меры должны опираться на четкое понимание угроз экономической безопасности территории и исходя из характеристики и состояния угроз определяются структурные элементы системы обеспечения экономической безопасности, а также место, функции и задачи каждого из них в противодействии этим угрозам. Фактически определяется механизм выявления, предупреждения и прекращения угроз экономической безопасности и провоцирующих факторов. В современных условиях на экономическую безопасность региона значительное влияние оказывает цифровое мошенничество, вызовы на рынке криптовалют, кибератаки, кибертерроризм, а также такой неклассический фактор, связанный с внедрением информационных технологий, как дезинформация. Противодействие цифровым рискам и угрозам является важной стратегической целью для государства для улучшения инвестиционной привлекательности регионов.

Хараберюш И. Ф.
(доктор юридических наук, профессор,
ведущий научный сотрудник отдела
исследования проблем экономической безопасности
Института экономических исследований»
при Правительстве ДНР, г. Донецк)

МИНИМИЗАЦИЯ КРИМИНАЛЬНЫХ УГРОЗ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ СУБЪЕКТОВ ХОЗЯЙСТВОВАНИЯ

Одной из причин деформации структуры отечественной экономики выступает криминализация, которую законодатель также выделяет в качестве самостоятельной угрозы экономической безопасности¹⁴⁷. Криминализация экономических отношений, процессов и всей экономической системы является одной из самых очевидных угроз национальной экономике. Следует обратить внимание на то, что растет не только количество экономических преступлений, но увеличивается и ущерб, который они способны нанести экономике государства¹⁴⁸ и отдельным субъектам хозяйствования.

В экономической области перед государственными, региональными, правоохранительными органами и перед самими субъектами хозяйствования стоят задачи минимизации угроз экономической безопасности. Рассмотрим некоторые наиболее перспективные, по нашему мнению, направления минимизации криминальных угроз.

По данным МВД порядка 80% преступлений в России являются преступлениями экономической направленности, ущерб от них в 2019 г. составил 447,2 млрд руб. — 77,2% от общего ущерба от преступлений, а в 2021 г. — около 642 млрд руб. Это более 77% от общего ущерба от преступлений. И хотя в 2022 г. ущерб от преступлений экономической направленности составил 45,3% (339,1 млрд руб.) от общего ущерба от преступлений — это существенный урон экономики РФ и фактор снижения уровня ее экономической безопасности в общем и безопасности регионов, в частности. В том же 2022 г. кражи составили 35,6% от общего числа преступлений. А преступления против собственности, в отношении которых следствие обязательно составил 35,5%¹⁴⁹. Подразделениями органов внутренних дел в 2023 г. выявлено 82,8% преступлений экономической направленности от общего количества зарегистрированных и 77,3% криминальных деяний коррупционного характера¹⁵⁰.

Мы считаем, что наибольшего эффекта в обеспечении противодействия преступлениям экономической направленности и минимизации криминальных угроз можно добиться, обеспечив надлежащее использование передовых технических средств и современных информационных технологий и систем по направлениям:

— охрана объектов с использование технических средств охраны;

— информационно-аналитическая работа службы безопасности субъекта хозяйствования и подразделений по обеспечению экономической безопасности и противодействию коррупции (ЭБиПК);

— оперативно-розыскная деятельность подразделений ЭБиПК;

— противодействие утечкам конфиденциальной информации;

— организация взаимодействия субъектов хозяйствования с правоохранительными и контролирующими органами.

Услуги охраны в России предоставляют частные охранные предприятия в соответствии с Закон РФ от 11.03.1992 № 2487-I «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», подразделения вневедомственной охраны войск национальной гвардии в соответствии с Федеральным законом от 03.07.2016 № 226-ФЗ (ред. от 29.12.2022) «О войсках национальной гвардии Российской Федерации», а также подразделения ведомственной охраны в соответствии с Федеральным законом от 14.04.1999 № 77-ФЗ «О ведомственной охране».

Известно, что экономическая безопасность региона зависит от состояния экономической безопасности субъектов хозяйственной деятельности, входящих в состав этого региона. При этом надежная защита экономики любого субъекта хозяйственной деятельности возможна только при комплексном и системном подходе к ее организации, что обеспечивает система экономической безопасности субъекта хозяйственной деятельности (СЭБСХД)¹⁵¹.

Концептуально разработаны основные направления построения СЭБСХД¹⁵², однако, мы считаем, что в указанной структуре не учтена важная и необходимая на сегодняшний день составная системы безопасности — интегрированная система технической безопасности (ИСТБ), состоящая из подсистем в зависимости от конкретной структуры субъекта хозяйственной деятельности. В данном случае одной из таких подсистем является подсистема охраны объектов с помощью технических средств охраны (ТСО).

Оснащение субъектов хозяйствования региона техническими средствами охраны, мы считаем, должны отвечать таким основным требованиям:

1. В системах безопасности должна проводиться единая техническая политика в области выбора, внедрения и технической эксплуатации ТСО.

2. Конкретная номенклатура применяемых ТСО должна определяться «Перечнем ТСО, разрешенных к применению в регионе», который является основополагающим документом при поведении единой технической политики.

3. «Перечень технических средств охраны, разрешенных к применению в регионе» носит обязательный характер в рамках, представленных в нем групп однородной сертифицированной продукции. Используемые технические средства охраны должны удовлетворять модульному принципу построения.

4. Технические средства, относящиеся к другим группам однородной продукции, не включенным в Перечень, выбираются по усмотрению заказчика, исходя из сопоставления решаемых задач с тактико-техническими характеристиками и стоимостными показателями.

5. Технические задания и проектная документация на оборудование объектов ТСО должны согласовываться со Службой безопасности субъекта хозяйственной деятельности и совмещаться с существующей ИСТБ.

6. Выбор организаций (фирм) для проведения монтажа ТСО и пуско-наладочных работ на объектах должен осуществляться заказчиком на конкурсной основе. При этом к конкурсу допускаются организации (фирмы), имеющие лицензии на проведение соответствующих работ.

7. Техническая эксплуатация ТСО должна производиться силами инженерно-технических специалистов службы безопасности субъекта хозяйствования. Допускается привлечение к этой работе специалистов частных охранных предприятий или вневедомственной охраны (на охраняемых ее силами объектах), а также, при незначительных объемах, когда введение в штаты соответствующего специалиста экономически нецелесообразно — работников сторонних специализированных организаций на договорной основе.

8. Инженерно-технический персонал службы безопасности должен осуществлять технический надзор за проведением монтажных и пусконаладочных работ и участвовать в приемке систем ТСО в эксплуатацию.

Для повышения эффективности ТСО с целью минимизации криминальных угроз необходимо рассмотреть возможные перспективы развития систем охраны объектов. Таким направлением усовершенствования организации охраны, мы считаем, является применение интеллектуальных систем (ИС) и сертифицированного информационного обеспечения и технического оборудования. Для охраны объектов наиболее перспективными направлениями могут быть интеллектуальные системы видеонаблюдения, информационно-справочного обеспечения и централизованной охраны объектов.

Функциональность всего объектного программного обеспечения интеллектуальных систем видеонаблюдения, позволяющих минимизировать угрозы, подразделяется на две большие группы: распознавание и классификация объектов видеонаблюдения; отслеживание пути объекта видеонаблюдения.

Развитие информационно-справочного обеспечения охранной деятельности связано с появлением геоинформационных систем (ГИС), предоставляющих информацию о пространственном размещении объектов с использованием карт или планов, что очень важно для своевременного противодействия преступным проявлениям против собственности.

К ИС охраны объектов можно отнести системы централизованной охраны, например, «Орлан», «КРОНОС», «АИ-Грифон» и др., которые, по сути, представляют комплекс технических средств и программного обеспечения для централизованного наблюдения за состоянием устройств охранной и пожарной сигнализация с использованием сотовой сети GSM-900/1800 и проводной линии АТС. Для повышения надежности работы систем (минимизации угроз проникновения) перспективным будет использование аттестованных систем централизованной охраны, оснащенных сертифицированными средствами обнаружения и оповещения.

Информационная составляющая заключается в осуществлении эффективного информационно-аналитического обеспечения хозяйственной деятельности предприятия. Служба безопасности субъекта хозяйствования выполняет при этом определенные функции, которые в совокупности характеризуют процесс создания и защиты информационной составляющей экономической безопасности¹⁵³. Целью информационно-аналитической работы в области обеспечения информационной безопасности субъекта хозяйствования считают сбор, обработку и анализ информации, которая служит для выявления и нейтрализации внутренних и внешних угроз данному субъекту. Однако анализ собранной и постоянно обновляемой информации может вызывать проблему, связанную с качественной обработкой большого массива данных и его мониторингом. Минимизация этих угроз, по нашему мнению, обеспечивается внедрением автоматизированных информационно-аналитических систем, аттестованных по требованиям безопасности информации¹⁵⁴.

Обеспечение экономической безопасности субъектов хозяйствования во многом зависит от эффективности работы правоохранительных органов. И одними из важнейших направлений по устранению угроз экономической безопасности является их информационно-аналитическая работа¹⁵⁵ и оперативно-розыскная деятельность. В данном случае оперативно-розыскные силы и средства должны играть главенствующую роль, выступая инструментом упреждения наступления опасных последствий для экономических интересов личности, общества, государства¹⁵⁶ и, естественно, для каждого субъекта хозяйствования.

Современные условия, новая социальная, экономическая и институциональная среда, в которой осуществляют свою деятельность оперативные подразделения ЭБиПК, значительно снизила эффективность традиционных методов информационно-аналитической работы и оперативно-розыскной деятельности (ОРД). Поэтому для минимизации угроз экономической безопасности субъектов хозяйственной деятельности, регионов и государства в целом возникла необходимость поиска новых путей их совершенствования. Многообразие субъектов хозяйствования, упрощенный формат регистрации физических и юридических лиц, трудно контролируемые коммуникации граждан и организаций, экономическая свобода значительно осложнили получение целевой оперативно-розыскной информации. Перспективным направлением, мы уверены, в информационно-аналитической работе и ОРД могут быть информационные ресурсы сети Интернет (интернет-каталоги, поисковые системы, онлайновые полнотекстовые базы данных, доски объявлений, форумы, чаты, блоги, социальные сети и т. д.), которые необходимо использовать для получения оперативно значимой информации и проведения оперативно-розыскных мероприятий¹⁵⁷, что повысит эффективность их работы и позволит минимизировать риски криминального характера для субъектов хозяйствования.

В совершенствовании оперативно-розыскной деятельности для противодействия экономическим преступлениям мы также видим перспективность использования интеллектуальных систем, позволяющих минимизировать риски криминальных угроз. Примером может служить Система технических средств для обеспечения функций оперативно-розыскных мероприятий (СОРМ) и ее новейший вариант СОРМ-3, который обеспечивает объединение СОРМ-1 (слежение за аналоговой связью, телефонными переговорами), СОРМ-2 (прослушивание мобильной связи и контроль Интернета) и дополнительно контролирует часть VPN серверов¹⁵⁸, прослушивает в прямом эфире Skype, ICQ¹⁵⁹, спутниковую связь и ряд других нововведений. Но ключевым фактором является то, что СОРМ-3 — это единая глобальная база данных, которая взаимосвязана с различными направлениями СОРМ¹⁶⁰.

Проблемой, существенно влияющей на экономическую безопасность субъектов хозяйствования, считается утечка конфиденциальной информации. Тема информационной безопасности является актуальнейшим вопросом для всего российского IT-сектора, считает член комитета Госдумы по информационной политике, информационным технологиям и связи Антон Немкин¹⁶¹.

Он отметил, что в январе 2024 г. в сети Интернет оказалось 116,5 млн записей, в том числе персональной пользовательской информации. При этом показатель утекшей информации оказался на 10% больше значения января 2023 г. Большая часть опубликованной информации касается финансовой сферы. Так, за анализируемый период в Интернете оказалось порядка 115,2 млн строк, что составляет почти 99% от всей информации, попавшей в публичный доступ за это время. Помимо клиентских записей в Интернет утекло 324 тыс. электронных почтовых адресов, а также 274,9 тыс. номеров телефонов.

При этом утекшие данные содержат информацию, в том числе, полугодовой давности. Результатом относительно лояльного отношения к информационной безопасности (ИБ) стали участившиеся случаи утечек как пользовательской информации, так и конфиденциальных корпоративных данных. Значимым фактором выступает и международная нестабильность, которая кратно повышает привлекательность атак на российские предприятия и компании. Мы согласны, что вопрос повышения устойчивости информационной безопасности стал одним из ключевых для регуляторов в сфере IT, и точно таким же он должен стать для самого бизнеса, часть которого продолжает относиться к ИБ достаточно несерьезно.

Считается, что отношение к информационной безопасности должно измениться с принятием закона об оборотных штрафах, который будет рассмотрен в Госдуме в весеннюю сессию 2024 г. Согласно поправкам, штрафы за утечку персональных данных могут возрасти до 15 млн рублей. При этом за повторную утечку предусматривается санкция в виде оборотных штрафов в размере до 3% выручки за предшествующий год. Концепция законопроекта исходит из того, что значительный рост издержек за допущение утечек станет экономическим стимулом инвестирования компаний в собственную инфраструктуру безопасности. Кроме того, планируется легализовать деятельность белых хакеров¹⁶². Сегодня белые хакеры сталкиваются с риском нарушения существующих правовых норм, несмотря на реальную эффективность своей работы.

Однако мы рассмотрим другое направление минимизации угроз информационной безопасности, инициатором которого должны стать сами субъекты хозяйствования. Вначале рассмотрим анализ состояния информационной безопасности и возможности специализированных организаций, обеспечивающих защиту субъектов хозяйствования от утечек конфиденциальной информации.

Компания InfoWatch¹⁶³ разрабатывает технологии и продукты для снижения рисков информационной безопасности, защиты и анализа корпоративных данных для компаний, которые видят свое будущее цифровым. Согласно исследованию InfoWatch, в тройку лидеров по количеству утечек 2022 г. попали организации, работающие в сфере высоких технологий (20,1%), торговые компании (13,4%), а также промышленные и транспортные предприятия (12,8%). При этом наименьшая доля в общем распределении утечек отмечена у муниципальных учреждений — она составила 2,5%.

Компанией InfoWatch осуществляется, в частности, разработка систем защиты конфиденциальной информации. При этом производится определенный перечень работ:

— категоризация информационных активов и создание перечня информации ограниченного доступа;

— оценка критичности информационных активов;

— создание модели угроз и оценка рисков утечек конфиденциальной информации;

— разработка процедур реагирования на инциденты;

— подготовка рекомендаций по внедрению технических средств защиты конфиденциальных данных от утечек.

Такой подход обеспечивает точное выявление конфиденциальных данных в большом объеме передаваемой информации, а также позволяет настроить технические средства, в частности DLP-систему¹⁶⁴, в соответствии с регламентами, принятыми в компании, предотвратить утечку путем блокирования процесса передачи в случае нарушения политики безопасности.

В результате внедрения и использования решений InfoWatch субъект хозяйствования получает уверенность в безопасности конфиденциальных данных, системное понимание информационных потоков организации, снижение бизнес-рисков:

— полный перечень информации ограниченного доступа;

— введение режима коммерческой тайны, который полностью отвечает соответствующим нормативным правовым актам РФ — юридически грамотно составленное «Положение о коммерческой тайне» и сопутствующие документы, которые позволят минимизировать правовые риски компании в случае утечки коммерческой тайны и обеспечить возможность привлечения к ответственности нарушителей;

— контроль за движением конфиденциальной информации и ее защиту: защита от утечки коммерческой тайны, защита интеллектуальной собственности, предотвращение утечек персональных данных и баз данных;

— контроль доступа сотрудников к конфиденциальной информации;

— выявление злоумышленников, лиц, занимающихся промышленным шпионажем, а также привлечение их к ответственности за нарушения.

Группа компаний (ГК) «Солар»¹⁶⁵, обеспечивающая информационную защиту организаций всех уровней: от малого бизнеса до федеральных органов власти, заявила, что за 2023 год в публичный доступ попали данные 385 российских организаций. Кроме того, хакеры выложили в сеть более 220 млн телефонных номеров. Общий объем опубликованных данных составил 103,4 ТБ. Основная масса инцидентов связана с утечками различного рода структурированной информации — баз данных клиентов, сотрудников, пользователей различных веб-сайтов и сервисов. В интересующем нас направлении ГК «Солар» разрабатывает систему предотвращения утечек информации (DLP), которая блокирует передачу конфиденциальных документов, помогает выявлять признаки корпоративного мошенничества, позволяет заниматься профилактикой инцидентов безопасности.

Центр безопасности данных¹⁶⁶ (ЦБД) является системным интегратором и дистрибьютором крупнейших российских и зарубежных организаций, производящих и распространяющих программные и технические средства обеспечения информационной безопасности. Центр осуществляет комплексные поставки сертифицированного оборудования, предназначенного для защиты компьютерной и речевой (акустической) информации конфиденциального характера (персональных данных, коммерческой тайны, информации ограниченного доступа).

В настоящее время Центр безопасности данных осуществляет поставку следующих продуктов, представляющих интерес для минимизации угроз утечки конфиденциальной информации:

— средства защиты информации от несанкционированного доступа. Сертифицированные средства защиты информации от несанкционированного доступа на рабочих станциях и серверах производства компании «Код Безопасности»;

— средства защиты информации от утечки по каналам Побочные Электромагнитные Излучения и Наводки (ПЭМИН). Сертифицированные средства пространственного электромагнитного зашумления серии «ГШ», производства Федерального государственного унитарного предприятия «Специальное конструкторское бюро Института радиотехники и электроники РАН» (ФГУП СКБ ИРЭ РАН); сертифицированные средства защиты объектов информатизации от утечки информации по техническим каналам серии «Соната-Р», производства научно-производственного предприятия «АННА»;

— средства защиты речевой информации. Системы виброакустической защиты информации серии «Соната-АВ», производства научно-производственного предприятия «АННА».

В современных условиях одной из основных задач субъектов хозяйствования является защита персональных данных и других объектов информации (ОИ), объемы которых в условиях возрастающей информатизации постоянно увеличиваются. Подтвердить эффективность защиты ОИ позволяет комплексная проверка, по результатам которой выдается аттестат соответствия требованиям безопасности информации. Аттестацию имеют право проводить только специальные предприятия, имеющие лицензию Федеральной службы по техническому и экспортному контролю (ФСТЭК) РФ. Например, Центр безопасности данных имеет такую лицензию с 2012 г. и может оказывать квалифицированную помощь в области подготовки информационных систем к анализу, а также выполнять весь спектр работ для вынесения официального заключения о состоянии объектов информатизации.

При выполнении аттестации по требованиям информационной безопасности эксперты ЦБД определяют соответствие проверяемых систем и субъектов хозяйствования нормативным правовым актам в сфере защиты ОИ:

— ГОСТу РО 0043-003-2012 «Защита информации. Аттестация объектов информатизации. Общие положения»;

— ГОСТу РО 0043-004-2013 «Защита информации. Аттестация объектов информатизации. Программа и методики аттестационных испытаний»;

— Положению по аттестации объектов информатизации по требованиям безопасности информации.

Прежде чем выдать аттестат на ОИ ЦБД осуществляет необходимый перечень организационных и технических мероприятий, а также устанавливает сертифицированные средства информационной защиты. Наличие аттестата соответствия требованиям безопасности свидетельствует о минимизации угроз утечки конфиденциальных данных и об эффективности защиты ОИ.

Прохождение проверки и получение аттестата необходимо:

— в случаях, предусмотренных законодательством (федеральными или муниципальными нормативными правовыми актами). Аттестат соответствия требованиям безопасности информации необходим при лицензировании отдельных видов деятельности и организациям, которые имеют дело со сбором, обработкой и хранением данных государственных информационных систем;

— по инициативе субъекта хозяйствования — владельца объекта информатизации, заинтересованного в независимой экспертизе, а также при планировании модернизации систем информационной защиты и для подтверждения тех или иных функциональных параметров работы элементов инфраструктуры.

В России активно начинает проводится добровольная аттестация соответствия требованиям безопасности информации в связи со следующими факторами:

— аттестат свидетельствует о том, что используемые сведения защищены и минимизирован риск их несанкционированной передачи третьим лицам;

— аттестат является дополнительным подтверждением качества работы компании;

— минимизируются финансовые затраты, связанные с многочисленными проблемами, обусловленными утечкой данных;

— основываясь на официальном заключении специалиста, субъект хозяйствования сможет принять взвешенное решение о необходимости выделения ресурсов на тот или иной вид технической модернизации.

Мы можем выделить некоторые рекомендации субъектам хозяйствования¹⁶⁷, связанные с минимизацией угроз утечки персональных данных и другой информации, имеющей конфиденциальный характер:

— финансировать создание и совершенствование систем защиты информации, так как утечка конфиденциальной информации кроме репутационных потерь влечет и значительные финансовые затраты в виде штрафов;

— не ограничиваться организационно-правовой защитой информации, но и внедрять надежные технические меры защиты, используя сертифицированные программно-технические средства;

— внедрить режим конфиденциальности внутри предприятия и заключать соглашения о неразглашении NDA¹⁶⁸ с внешними субъектами хозяйствования.

Режим конфиденциальности предполагает проведение субъектом хозяйствования ряд мероприятий и создание нормативных документов, например:

— составить перечень информации, имеющей конфиденциальный характер и ограничить доступ к ней, обеспечив надежную систему контроля за порядком пользования этой информацией;

— учитывать всех лиц, имеющих доступ к конфиденциальной информации и лиц, кому эта информация передается;

— разработать документацию, которая регламентирует использование информации, имеющей конфиденциальный характер, самими работниками организации и внешними субъектами хозяйствования, например, трудовой договор с условием о неразглашении конфиденциальной информации, NDA и другие меры.

Сейчас происходит процесс переориентации правоохранительных органов на социальное обслуживание общества, при этом учитываются общепризнанные международные стандарты, отечественный и зарубежный опыт работы полиции как социального института. В экономической области перед правоохранительными органами (в большей степени перед ОВД) поставлены задачи нейтрализации угроз экономической безопасности, борьбы с криминальными проявлениями в экономической сфере¹⁶⁹. Эффективная реализация этих задач возможна лишь при тесном сотрудничестве субъектов хозяйствования с правоохранительными структурами, осуществляющими противодействие экономическим преступлениям (ЭБиПК)¹⁷⁰. Для минимизации криминальных угроз экономической безопасности субъектам хозяйствования необходимо четко регламентировать свои взаимоотношения с правоохранительными и контролирующими органами издав Положение о сотрудничестве с правоохранительными органами в сфере противодействия коррупции и другим правонарушениям. Основными задачами Положения являются:

— профилактика правонарушений, в том числе коррупционного характера путем организации взаимодействия с правоохранительными и контролирующими органами;

— осуществление взаимодействия с правоохранительными органами по своевременному реагированию на факты, приводящие к дестабилизации работы субъекта хозяйствования.

Предложения:

1. При обеспечении охраны объектов с помощью ТСО для минимизации криминальных угроз экономической безопасности субъекта хозяйствования использовать интеллектуальные системы и сертифицированные технические средства.

2. С целью повышения эффективности информационно-аналитической работы службы безопасности и для минимизации внешних и внутренних угроз экономической безопасности субъекта хозяйствования использовать автоматизированные информационно-аналитические системы аттестованные по требованиям безопасности информации.

3. Для минимизации криминальных угроз утечки конфиденциальной информации субъекта хозяйствования рекомендуется:

— использовать сертифицированные средства защиты информации от несанкционированного доступа, от утечки по каналам ПЭМИН, средства защиты речевой информации;

— пройти проверку и получить аттестат соответствия требованиям безопасности;

— для проверки и выполнении работ по получению аттестата соответствия требованиям безопасности привлекать специальные предприятия, имеющие лицензию ФСТЭК РФ.

4. Для минимизации угроз экономической безопасности субъектов хозяйствования регионов и государства в целом и совершенствования деятельность оперативным подразделениям ЭБиПК рекомендуется:

— проводить информационно-аналитическую работу, используя ресурсы сети Интернет (интернет-каталоги, поисковые системы, онлайновые полнотекстовые базы данных, доски объявлений, форумы, чаты, блоги, социальные сети и т. д.) для получения оперативно значимой информации;

— проводить оперативно-розыскные мероприятия в сети Интернет и использовать возможности интеллектуальных систем для проведения оперативно-розыскных мероприятий (например, СОРМ-3).

5. С целью повышения эффективности совместной работы субъектов хозяйствования и правоохранительных органов и для минимизации криминальных угроз экономической безопасности разработать и утвердить Положение о сотрудничестве с правоохранительными органами в сфере противодействия коррупции и другим правонарушениям.

Сорокин В. В.
(доктор юридических наук, профессор
Алтайского государственного университета)

МОНИТОРИНГ ЮРИДИЧЕСКОЙ РАЗРАБОТАННОСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ БЕСПИЛОТНЫХ ЛЕТАТЕЛЬНЫХ АППАРАТОВ В ГРАЖДАНСКИХ ЦЕЛЯХ

Значимость и актуальность проблемы правового регулирования беспилотных летательных аппаратов с каждым годом усиливается, что подтверждается нормативными решениями Правительства РФ. Важнейшим среди них является постановление Правительства РФ от 16.09.2023 № 1510 «Об установлении экспериментального правового режима в сфере цифровых инноваций и утверждении Программы экспериментального правового режима в сфере цифровых инноваций по эксплуатации сельскохозяйственных беспилотных авиационных систем». Цифровой инновацией, которая планируется к созданию, использованию или введению в употребление в рамках экспериментального правового режима, является применение современных беспилотных авиационных систем, функционирующих на базе цифровых технологий, применяемых в бортовом оборудовании беспилотных воздушных судов и станциях внешнего пилота в составе беспилотных авиационных систем, на которых формируется полетное задание. Реализация данной Программы будет способствовать развитию и практической отработке технологий информационно-управляющих систем летательных аппаратов.

Широкое использование БПЛА в различных сферах экономической деятельности уже привело к появлению исследований, направленных на анализ данного явления. Однако преобладают научные работы технического характера. Юристы в немногочисленных публикациях по БПЛА сосредотачивают внимание на нормативном регулировании вопроса, однако до сих пор не приступили к разработке правовой модели использования БПЛА в гражданских целях.

Так, исследователи из числа юристов исходят из того, что основным правоустанавливающим документом является Воздушный кодекс Российской Федерации, основы которого были заложены в конце 90-х гг. ХХ в. Воздушный кодекс Российской Федерации введен в действие Федеральным законом от 19.03.1997 № 60-ФЗ. Этот документ определяет использование воздушного пространства России и деятельность в области обеспечения потребностей в воздушных перевозках и авиационных работах. Согласно Воздушному кодексу РФ, государственное регулирование осуществляется уполномоченным органом, в качестве которого выступает Министерство транспорта РФ, разрабатывающее нормативное правовое регулирование в сфере гражданской авиации. Беспилотные авиационные системы, подпадающие под такое регулирование, входят в ст. 35 Воздушного кодекса РФ, содержащего требования к их эксплуатации.

Развитие беспилотных устройств привело также к появлению постановления Правительства РФ от 11.03.2010 № 138 (ред. от 02.12.2020) «Об утверждении Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 09.06.2021) и изменению Федеральных правил использования воздушного пространства, отраженных в Федеральном законе от 30.12.2015 № 462-ФЗ «О внесении изменений в Воздушный кодекс Российской Федерации в части использования беспилотных воздушных судов».

В настоящее время основу правового регулирования составляет Стратегия развития беспилотной авиации до 2030 г. (утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 21.06.2023 № 1630-р), которая включает появление в ближайшие 6,5 лет новой отрасли экономики, связанной с созданием и использованием гражданских беспилотников, а также постановление Правительства Российской Федерации от 16.09.2023 № 1510 «Об установлении экспериментального правового режима в сфере цифровых инноваций и утверждении Программы экспериментального правового режима в сфере цифровых инноваций по эксплуатации сельскохозяйственных беспилотных авиационных систем» (далее — постановление № 1510), которая утверждает Программу экспериментального правового режима в сфере цифровых инноваций по эксплуатации сельскохозяйственных беспилотных авиационных систем. Экспериментальный правовой режим в сфере цифровых инноваций по эксплуатации сельскохозяйственных беспилотных авиационных систем распространен на территории Республики Татарстан, Алтайского и Ставропольского краев, Астраханской, Волгоградской, Воронежской, Липецкой, Нижегородской, Новосибирской, Саратовской, Тамбовской и Ульяновской областей.

Начиная с 24 марта 2022 г. экспериментальный правовой режим был установлен в Томской области, в Камчатском крае, Ханты-Мансийском автономном округе — Югре, Чукотском автономном округе и Ямало-Ненецком автономном округе (постановление Правительства РФ от 24.03.2022 № 458 «Об установлении экспериментального правового режима в сфере цифровых инноваций и утверждении Программы экспериментального правового режима в сфере цифровых инноваций по эксплуатации беспилотных авиационных систем в Томской области»; постановление Правительства РФ от 24.03.2022 № 462 «Об установлении экспериментального правового режима в сфере цифровых инноваций и утверждении Программы экспериментального правового режима в сфере цифровых инноваций по эксплуатации беспилотных авиационных систем в Камчатском крае, Ханты-Мансийском автономном округе — Югре, Чукотском автономном округе и Ямало-Ненецком автономном округе»; с 3 апреля 2023 г. в Республике Башкортостан (постановление Правительства РФ от 03.04.2023 № 535 «Об установлении экспериментального правового режима в сфере цифровых инноваций и утверждении Программы экспериментального правового режима в сфере цифровых инноваций по эксплуатации беспилотных авиационных систем в Республике Башкортостан»). Опыт данных режимов был положительно оценен правительственной комиссий и сегодня субъектам РФ дано поручение разработать программы развития беспилотных авиасистем в своих регионах.

Порядок осуществления мониторинга экспериментального правового режима установлен Правилами мониторинга экспериментального правового режима в сфере цифровых инноваций, оценки эффективности и результативности реализации экспериментального правового режима в сфере цифровых инноваций, общественного обсуждения вопросов эффективности и результативности реализации экспериментального правового режима в сфере цифровых инноваций, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 03.12.2020 № 2011 «Об утверждении Правил мониторинга экспериментального правового режима в сфере цифровых инноваций, оценки эффективности и результативности реализации экспериментального правового режима в сфере цифровых инноваций, общественного обсуждения вопросов эффективности и результативности реализации экспериментального правового режима в сфере цифровых инноваций».

А. А. Сазонова, А. А. Макухин, А. И. Быков, А.П Анисимов, Ж. Б. Иванова, Е. В. Каменева, А. С. Коршинов и некоторые другие авторы стали известными специалистами по отдельным аспектам правового регулирования БПЛА и внесли в рассматриваемую тему свой научный вклад. Однако до настоящего времени практически отсутствуют опубликованные научные результаты исследований правового статуса использования беспилотных летательных аппаратов в гражданских целях.

В научной литературе по гражданскому и транспортному праву нашли свое отражение критические замечания по неурегулированности правовой базы применения БПЛА в гражданских целях¹⁷¹. Это относится, в частности, к различным трактовкам самого исходного понятия БПЛА. В большинстве случаев беспилотный летательный аппарат определяется как летательный аппарат, выполняющий полет без пилота на борту и управляемый в полете автоматически, или оператором с пункта управления, или сочетанием указанных способов. Под такое чрезмерно широкое определение подпадают все летательные аппараты, используемые вне зданий и сооружений. В то же время БПЛА рассматривается как воздушное судно и на него распространяются все требования и ограничения, распространяющиеся на воздушные суда соответствующих типов, в том числе для их использования требуются сертификаты летной годности, государственные опознавательные знаки, разрешения на использование воздушного пространства и т. д.

Потребуют доработки нормы административного права, вводящие ответственность за нарушение правил эксплуатации БПЛА в виде штрафов, накладываемых на физических и юридических лиц (ст. 11.4 ч. 1 КоАП РФ). Ряд исследователей полагает, что возможные нарушения и причиняемый вред не дифференцируется в связи с новыми формами применения БПЛА¹⁷².

Значительную роль в создании правовой модели использования БПЛА в гражданских целях играют региональные регламенты, устанавливающие местный режим использования воздушного пространства. В опубликованных исследованиях отмечается, что это обстоятельство значительно усложняет структуру правовой регламентации и вводит множество дополнительных правил и ограничений, негативно влияя на практику применения БПЛА¹⁷³. Так, проведение аэрофотосьемочных работ требует отдельных согласований и разрешений значительного числа ведомств.

Важное значение в использовании БПЛА имеет обеспечение безопасности и минимизации возможных последствий. Наносимый вред может проявляться в разрушении имущества, поломках самого летательного аппарата, угрозе здоровью людей и т. д. Нужно признать, что эти вопросы являются практически не проработанными на научном уровне, причем данный вывод относится ко всем странам, активно внедряющим БПЛА в экономику.

В большом числе правовых ситуаций использование беспилотных летательных аппаратов угрожает правопорядку при их умышленном использовании. В частности, БПЛА могут применяться для переправки контрабанды, доставки на территорию исправительных учреждений запрещенных предметов, съемки секретных и частных объектов, осуществления террористических актов и т. д.

В Гражданском кодексе РФ непосредственно не отражены вопросы, относящиеся к применению БПЛА, сделкам с БПЛА, специфика владения БПЛА. Отдельного исследования заслуживают особенности регистрации БПЛА. Не исследованным и не отраженным в Гражданском кодексе также является аспект признания БПЛА источником повышенной опасности, требующий отдельного изучения. Открытым остается вопрос, кто несет ответственность за вред, причиненный неисправным БПЛА, — владелец дрона или компания-производитель, либо же ситуацию можно рассматривать как несчастный случай. Также гражданско-правовую составляющую имеет вопрос о пересечении БПЛА границ земельных участков. В связи с развитием БПЛА принципиальным станет вопрос о возможности свободно пересекать воздушные пространства над частными земельными участками. Освоение этой сферы права недвижимости требует научной проработки.

Отдельное место в рассматриваемой проблематике занимает классификация БПЛА. Различными авторами предлагаются существенно разные классификационные схемы¹⁷⁴, что является отражением большого разнообразия типов летательных аппаратов. В то же время законодательного закрепления классификаций БПЛА не проведено, это направление правового регулирования ждет предложений исследователей и решений законодателя. Необходимо внести четкое разграничение в правовом регулировании БПЛА гражданской и военной предназначенности, разделить их правовые режимы и внести соответствующее изменение в нормативные правовые акты.

Важным элементом правового регулирования применения БПЛА в хозяйственной деятельности является выработка требований к лицам, осуществляющим эксплуатацию этих устройств, к их обучению и переподготовке. Организация дополнительного профессионального образования для производителей БПЛА — важная составная часть комплексной правовой модели использования беспилотных летательных аппаратов в гражданских целях. Постоянная переподготовка необходима в связи с быстрой технической эволюцией самих летательных аппаратов, появлением новых технических решений и конструкций, а также принципиально новыми функциональными возможностями БПЛА. Представляется, что юридические вопросы, относящиеся к работающим с БПЛА специалистам, изучены явно недостаточно и заслуживают отдельного изучения.

Представляет научный интерес обобщение опыта использования БПЛА за рубежом. Важной научной задачей является изучение и имплементация успешного зарубежного правового опыта в этой области в отечественную правовую систему.

В некоторых имеющихся малочисленных публикациях рассмотрены вопросы международного взаимодействия в сфере правового регулирования применения БПЛА¹⁷⁵.

В качестве актуальной упоминается унификация национальных правил и стандартов. В то же время эта установка носит некритический и фактически неопределенный характер, ограничивается констатацией такого факта, как отсутствие действенного прогресса в международного сотрудничестве.

Таким образом, анализ научной литературы свидетельствует, что имеющиеся юридические публикации носят фрагментарный характер и не способствуют использованию беспилотных летательных аппаратов в гражданских целях. Очевиден вывод о том, что правовая модель использования БПЛА и в России, и в мире сегодня находится только в начале пути, контуры будущих правовых моделей еще находятся в стадии определения, и крайне важно в настоящий момент не отстать от потенциальных конкурентов на международной арене.

Раздел II. ПРАВОВАЯ ОХРАНА ИСТОРИЧЕСКОЙ ПАМЯТИ В НОВЫХ РЕГИОНАХ РОССИИ

Николаев А. А.
(директор Института правосудия и правоохранительной
деятельности Донбасского государственного университета юстиции
Минюста России, кандидат юридических наук, доцент)

ИСТОРИЧЕСКАЯ ПАМЯТЬ КАК ОСНОВА ВОССОЕДИНЕНИЯ НОВЫХ РЕГИОНОВ С РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИЕЙ

Актуальность темы исследования обусловлена влиянием исторической памяти на объективные мировые процессы, в том числе связанные с возникновением и падением отдельных государств. Историческая память, по мнению О. О. Дмитриева, консолидирует общество, позволяет сформировать единое понимание общностью своего прошлого, своего национального достояния и национальной идентификации¹⁷⁶.

Вопросы, связанные с формированием и сохранением исторической памяти, являются предметом исследования различных гуманитарных наук — истории, психологии, культурологии, социологии, политологии, в том числе и юриспруденции. Однако в юридической науке данная проблематика недостаточно изучена. При проведении исследования были использованы работы таких авторов, как П. А. Астафичев, Т. В. Беспалова, А. А. Васильев, О. В. Головашина, О. О. Дмитриева, А. Ю. Дорский, С. А. Куликова, В. Д. Мазаев, Ю. А. Скорченко, А. В. Скоробогатова и других авторов.

Цель исследования — определить юридическое содержание дефиниции «историческая память», порядок ее формирования и сохранения, а также влияние исторической памяти на процесс воссоединения новых территорий с Российской Федерацией.

Интеграция народов постсоветского пространства основана на общей исторической памяти, общем культурном наследии, с учетом культурно-исторических традиций и национальных интересов Российского государства, включая обоснование интегративной роли культурно-цивилизационного наследия (материального и нематериального) на территории постсоветского пространства, относящееся к различным историческим эпохам¹⁷⁷.

Как отмечает Ю. А. Скорченко, историческая память и сознание народа Донбасса формируют историческую культуру, которая, выступает мощным средством региональной самоидентификации, способствует взаимопониманию, диалогу между гражданами, представителями различных социальных групп, слоев, организаций и учреждений ЛДНР. Это является краеугольным камнем формирования нового мышления, создания и развития демократического и толерантного общества в Донбассе¹⁷⁸. Именно историческая память жителей Донбасса обусловила процессы 2014 г. и стала мощным стимулом для сопротивления киевскому режиму. Единая история, единство менталитета и традиций народа России и жителей юго-восточных регионов, входящих в тот момент в состав Украины.

На территории новых регионов находятся немало памятников истории и культуры. Так, в Донецке расположены памятники Джону Юзу, Артему, В. И. Ленину, Ф. Э. Дзержинскому, К. А. Гурову, Ф. А. Гринкевичу, Н. Ф. Ватутину и другим выдающимся героям, монументы «Жертвам фашизма», «Твоим освободителям, Донбасс». В Донецкой области расположен мемориальный комплекс Саур-Могила. Не территории новых регионов расположено большое количество других памятников и монументов. Все они являются историческим достоянием советского народа, участвовали в формировании его исторической памяти и должны быть переданы современному поколению.

В настоящее время в юридической науке признается самостоятельный характер мемориального законодательства и широко обсуждается вопрос о целесообразности признания за мемориальным правом статуса комплексной отрасли права. Как справедливо отмечают С. А. Куликова и В. А. Митрохин, в период перестройки консенсус в понимании исторического прошлого страны отсутствовал и связь советской истории с «новой» Россией игнорировалась при разработке Конституции и других нормативных актов¹⁷⁹. Ряд авторов рассматривают мемориальное право как часть международного права. По их мнению, специфика и значение военно-мемориального наследия требуют адекватного правового регулирования на уровне национального законодательства и международных актов, действенных правовых и организационных инструментов по сохранению и защите такого наследия¹⁸⁰. Некоторые ученые отрицают возможность юридического регулирования исторической памяти и представлений об истории. По мнению О. В. Головашиной, право в этом случае оказывается на службе у государственной политики памяти, направления которой постоянно меняются. Следствием этого может стать нарушение нормативности правовой сферы вообще. Однако распространение практики принятия мемориальных законов может быть индикатором трансформации места истории. Прошлое больше не о том, «что было» (хотя так никогда и не было), а становится ресурсом. Если есть индустрия памяти (в туризме, рекламе и т. д.), то почему бы не использовать прошлое для легитимации того или иного политического режима. Но в этом случае речь идет не о науке о прошлом, а об определенном наборе образов, которые