Е. В. Блинкова, Б. Е. Кошелюк

Договор поставки товаров для государственных нужд

Монография

Издание второе,
переработанное и дополненное

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 347.751

ББК 67.404.2

Б69

Изображение на обложке: Yurii Andreichyn / Shutterstock.com

Авторы:

Блинкова Е. В., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры гражданского права и процесса Академии ФСИН России, профессор кафедры гражданского и предпринимательского права Самарского национального исследовательского университета имени академика С. П. Королева – § 2 гл. 1 (совм. с Б. Е. Кошелюком);

Кошелюк Б. Е., кандидат юридических наук, старший преподаватель Института Академии ФСИН России по кафедре гражданского права и процесса – введение, § 1 гл. 1, § 2 гл. 1 (совм. с Е. В. Блинковой), гл. 2, 3, заключение.

Рецензенты:

Андреева Л. В., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры предпринимательского права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА);

Морозов С. Ю., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой гражданского права и процесса Ульяновского государственного университета.

В настоящем издании отражены ключевые проблемы практики заключения и исполнения договора поставки товаров для государственных нужд по материалам деятельности одного из органов государственной власти – Федеральной службы исполнения наказаний. В книге анализируются возникновение и развитие института поставки товаров для государственных нужд в России, понятие и правовая сущность договора поставки товаров для государственных нужд, система правового регулирования заключения договора поставки товаров для государственных нужд. Большое внимание уделяется выбору оптимального способа обеспечения исполнения контракта и договора поставки товаров для государственных нужд и иным проблемам в указанной сфере.

Предлагаемые в монографии решения тех или иных проблем, а также внесенные авторами предложения направлены на обеспечение единства договорной практики в сфере поставки товаров для государственных нужд.

Законодательство приведено по состоянию на 7 мая 2024 г.

Монография предназначена как для студентов юридических и экономических вузов и факультетов, так и для практических работников, в сфере деятельности которых имеет место конструкция договора поставки товаров для государственных нужд.

УДК 347.751

ББК 67.404.2

© Блинкова Е. В., Кошелюк Б. Е., 2017

© Блинкова Е. В., Кошелюк Б. Е., 2024, с изменениями

© ООО «Проспект», 2024

ВВЕДЕНИЕ

Правовое регулирование договора поставки товаров для государственных нужд является одной из важнейших задач в нормативно-правовом (теоретико-правовом) значении, решение которой дает возможность государству осуществлять приоритетные направления своей деятельности.

Исторический опыт нашей страны показывает эволюцию договора поставки товаров для государственных нужд, который в новейшей истории России доказал свою необходимость.

С введением в действие ч. 2 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ), а также с принятием новых нормативных правовых актов в сфере закупок товаров для обеспечения государственных нужд начался новый этап развития этого правового института. Поиск государством рациональных методов регулирования рыночной экономики непосредственно влияет на законодательство, связанное с поставкой товаров для государственных нужд. Следовательно, необходима модернизация законодательства в этой сфере.

Согласно статистике, на протяжении многих лет в России ежегодно растут расходы федерального бюджета, при этом увеличивается объем средств, осваиваемых путем проведения государственных и муниципальных закупок¹. Только по официальным данным экономия бюджетных средств от применения закупочных процедур (при проведении конкурсов, аукционов и др.) с 2006 по 2014 г. составила значительные суммы², следовательно, договор поставки товаров для государственных нужд и закупочная деятельность являются одними из стержневых инструментов в регулировании общественных, правовых и экономических отношений.

В настоящее время ведется диспут в отношении правовой сущности договора поставки товаров для государственных нужд, соотношения в нем публичных и частных начал, поэтому исследование правоотношений, которые складываются в сфере закупок товаров, анализ и решение проблем правового регулирования договора поставки товаров для государственных нужд могут способствовать достижению равновесия интересов всех участвующих в нем сторон.

Сегодня способы обеспечения исполнения договора поставки товаров для государственных нужд не в полной мере защищают права заказчиков от недобросовестных поставщиков. Практика показывает необходимость исследовать правовые средства исполнения рассматриваемого обязательства.

Кипрский кризис убедительно показал, насколько опасна офшоризация для российской экономики. Кипр выступал одной из важнейших перевалочных баз для транзита российского капитала. По данным Центрального банка РФ, здесь было зарегистрировано примерно 14,4 тыс. компаний, которые представлены в России дочерними компаниями. С введением Кипром антикризисных мер российская экономика понесла колоссальные убытки. Помимо возникновения подобных рисков в будущем, можно отметить, что офшорные компании не позволяют в полной мере реализовать принцип равенства участников регулируемых гражданским законодательством отношений.

На проблему деофшоризации обратили внимание и первые лица нашей страны. Так, в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президент России В. В. Путин заявил: «Нам нужна целая система мер по деофшоризации нашей экономики. Поручаю Правительству внести соответствующие комплексные предложения по этому вопросу»³. В настоящее время Государственная Дума Российской Федерации и Правительство Российской Федерации работают над решением этой проблемы, в том числе в части, касающейся участников федеральной контрактной системы.

Серьезной проблемой в данной сфере выступает то, что при неисполнении государственного контракта будет сложно найти «конечного бенефициара». Яркий пример — случай с международным аэропортом Домодедово после совершения теракта. Одной из причин произошедшей аварии на Саяно-Шушенской ГЭС также стали офшорные компании, которые больше внимания уделяли прибыли, чем качеству поставляемого оборудования и выполнению работ.

При анализе сложившейся в рассматриваемой сфере государственной деятельности ситуации можно прийти к выводу о том, что мировое сообщество, в том числе Россия, в настоящее время проводит антиофшорную политику. Она обоснована необходимостью достижения равенства участников гражданского оборота, увеличения доходов федерального бюджета нашей страны, повышения конкуренции, усиления ее экономической безопасности, а также изменения законодательства в исследуемой области.

В 2010 г. распоряжением Правительства РФ утверждена Концепция развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года, в которой в разд. 3 («Основные направления развития уголовно-исполнительной системы») отмечается, что в сфере материально-бытовых условий содержания осужденных и лиц, содержащихся под стражей, предполагается «оптимизация системы закупок для нужд уголовно-исполнительной системы в целях повышения ее экономичности, эффективности и прозрачности, переход на повсеместное использование электронных торгов по закупкам товаров, работ и услуг для нужд уголовно-исполнительной системы». Значит, этому направлению деятельности уголовно-исполнительной системы (УИС) надо уделить самое пристальное внимание.

Участие учреждений и предприятий УИС в государственных закупках отражает активность ее договорной и хозяйственной деятельности. Вместе с тем в правоприменительной работе возникают проблемы, которые требуют изучения.

Цель настоящего исследования состоит в разработке правовых мер, способствующих эффективности регулирования договора поставки товаров для государственных нужд, а также в выработке на основании исследования предложений и рекомендаций по совершенствованию гражданского законодательства и практики его применения.

В соответствии с поставленной целью в представленной работе проведен ретроспективный анализ института поставки товаров для государственных нужд. Авторами дана новая трактовка понятия «государственный или муниципальный контракт на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд», изучена правовая природа договора поставки товаров для государственных нужд с учетом последних изменений в законодательстве, рассмотрены способы обеспечения исполнения договора поставки товаров для государственных нужд и предложено внести изменения в Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Федеральный закон № 44-ФЗ), добавив способ обеспечения исполнения обязательств — страхование ответственности по контракту. Также проанализированы ограничительные меры для российских компаний, зарегистрированных в офшорных юрисдикциях, и исследованы вопросы приоритета норм ГК РФ над федеральными законами, регулирующими поставки товаров для государственных нужд, обоснован критерий качества при проведении аукционов для государственных нужд и проанализирован опыт участия федеральных органов государственной власти в размещении государственных закупок (по материалам Федеральной службы исполнения наказаний; далее — ФСИН России).

Глава 1. ДОГОВОР ПОСТАВКИ ТОВАРОВ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД: ОБЩЕЕ ПОЛОЖЕНИЕ

1.1. Возникновение и развитие института поставки товаров для государственных нужд в России

Поставка товаров для государственных нужд в России берет свое начало в XVI в., зарождаясь в казенных подрядах и поставках. Один из первых документов, который описывает казенный подряд,— «О заготовлении материалов для строения Смоленской крепости» (1595 г.)⁴.

Юридические документы последующих лет, до принятия в 1649 г. Соборного уложения⁵ государя, царя и великого князя Алексея Михайловича, не содержат упоминаний о подобном договоре, который мог бы стать основой для развития казенного подряда и поставки. Уложение представляет собой что-то среднее между кодексом и сводом обычного права, в нем встречается упоминание о казне как субъекте договорных отношений в виде финансового распоряжения, относящегося к перевозке хлеба для казны⁶.

Следующее упоминание о казенных поставках, с определенными оговорками, относится к периоду царствования Алексея Михайловича. Сохранился царский указ, датированный 7 июля 1654 г., о подрядной цене на доставку муки и сухарей в Смоленск⁷.

Несмотря на то что сведения о государственных закупках в XVII в. отрывочны и скупы, важным представляется сама трансформация подхода к удовлетворению государственных нужд. В отношениях между государством и производителями (поставщиками) материальных ресурсов начинает осуществляться постепенный переход от волевого подхода к экономическому, впервые упоминается об участии государства в рыночных отношениях в качестве их субъекта.

Всплеск экономических отношений в России во времена Петра I вызвал рост числа казенных поставок, и в первую очередь этому способствовала военная активность царя.

Уже первые конкурсы, организованные в то время, обладали специфическими чертами, характерными и для современных торгов, прежде всего открытостью и публичностью.

Информация о казенных поставках размещалась на городских воротах. С 1714 г. следовало сообщать обо всех результатах проводимых торгов. Необходимо было записывать подрядчиков и цены контрактов. Эти же сведения подавались в канцелярию Сената.

Опубликованный в 1702 г. акт велел Приказу крепостных дел фиксировать, куда, что и кто из подрядчиков-поставщиков взялся доставить. По прибытии на место исполнитель получал от приемщика «довозное письмо», то есть расписку в получении, после того, как тот проверил количество и качество «привезенного припасу полкового, дворцоваго или ратных людей»⁸. Если обнаруживалось, что подрядчик имущество «в целостности не довез, или подмочил, или иную какую проруху учинил», то с него и с поручителей бралась пеня, размер которой должен был указывать сам царь. За порчу или утрату военных припасов изымалась двойная сумма всего подряда и подвод. Помимо экономического воздействия на провинившихся, активно применялись физические наказания⁹.

В связи с ростом числа распределяемых на конкурсной основе подрядов Петр I создал специальное учреждение, занимавшееся вопросами поставок и продаж,— Канцелярию подрядных дел, подчинявшуюся Камер-коллегии.

В 1719 г. Петр I утвердил Регламент Камер-коллегии¹⁰, разработанный на основе Шведского устава, согласно которому поиском качественного товара и организацией его поставки занимались комиссары подрядных дел, а Камер-коллегия была призвана заключать контракты на казенные подряды и поставки, причем так, чтобы казенный интерес «надлежащим образом накрепко во осмотрении иметь, и в таких делах исправно, осторожно, по своей должности поступать». Те контракты, которые были заключены Камер-коллегией, имели очень высокий статус, так как в документе оговаривалось, что «иметь оных при всех временах такую же силу и твердость, якобы Сам Его Величество такие подписать соизволил»¹¹.

В военных ведомствах аналогичные обязанности возлагались на специальных должностных лиц, однако активность военных чиновников оказалась гораздо выше, чем гражданских. На конкурсной основе военные стали проводить снабжение провиантом и амуницией частей русской армии. Именно с этого времени практически все законодательство по казенным подрядам и поставкам строилось на положениях, разрабатывавшихся в военных министерствах.

Основной задачей организаций, ведающих распределением подрядов, являлась борьба с коррупцией и злоупотреблениями как при определении цены поставки, выборе исполнителя, так и при оценке результатов выполнения подряда. Вводилась жесткая централизация контрольных функций, то есть нередко дело рассматривалось в столице и выходило из ведения губернской администрации. Виновные облагались существенными штрафами. В случае отказа поставщика от выполнения взятых на себя обязательств на него, помимо штрафа, возлагалась выплата разницы между стоимостью старого и нового подрядов.

Для стимулирования работы чиновничьего аппарата Петр I ввел налогообложение сумм, получаемых за выполнение конкурсного заказа. «Пошлинные деньги» немедленно передавались коллегии, заключившей заказ. Однако эти меры не приводили к уменьшению количества злоупотреблений при получении подрядов. Судебные процессы по тем или иным поводам проводились безостановочно.

В 1722 г. принимается Регламент о управлении Адмиралтейства и верфи¹². Это был передовой документ для своего времени, включавший максимум опыта по управлению такой новой для России организацией, как флот, и его построению. В основе принятого документа лежали изученные и переработанные флотские регламенты других стран. Вопросы снабжения адмиралтейств и верфей считались в числе важнейших, и инструкции по их решению содержались в п. 15 гл. 1 Регламента («Каким образом подрядчиков сыскивать и с ними договариваться»)¹³.

Порядок работы, описываемый в Регламенте, немного схож с современной организацией проведения тендеров. Работа начиналась с возникновением потребности, после чего следовало писать билеты с указанием подряда, предмета, места и времени его проведения.

При ближайших преемниках Петра I страна жила в основном по принятым им законам. Это же касается и вопросов казенных поставок и подрядов. Петровский Регламент совершенствовался до 1731 г., когда он был издан в последний раз. В основном выходили небольшие нормативные акты, регулировавшие отдельные вопросы взаимодействия участников. Наиболее существенными документами, призванными усовершенствовать действовавшее законодательство, стали новый Регламент Камер-коллегии¹⁴ и Инструкция Генеральному кригс-комиссариату¹⁵, принятые в начале правления Анны Иоанновны.

Основные нововведения по сравнению с Регламентом Петра I (1722 г.):

• объявления о торгах должны были печататься три раза в газете «Русские куранты»;

• поставщиков и подрядчиков (купцов) следовало запускать и заслушивать по отдельности;

• предлагать купцам ценовой диапазон (больше, меньше) по торгам и обеспечение обязательства в форме поручительства;

• в тех местностях, где нужных вещей, материалов не было или где точно не могло быть подрядчиков («охотников»), объявление не делали (речь идет о специальном объявлении, кроме публикации в газете);

• при равнозначных предложениях подряд, как правило, заключался с местным купцом.

В несвоевременном исполнении условий подряда обвинялись не только поставщики, подобные претензии выдвигались и против казны в лице Камер-коллегии¹⁶. Точное выполнение заказа поставщиком требовало от последней такой же точной выплаты денег в течение двух недель. Регламент, данный ей в 1731 г., назначил пеню (2% в месяц от суммы подряда), получаемую исполнителем госзаказа при задержке выплаты и взыскиваемую с Камер-коллегии. Позже пеню увеличили до 4%.

При правлении Елизаветы Петровны в 1758 г. были приняты Регулы провиантского¹⁷ и комиссариатского¹⁸ правления, а в 1765 г. — Регламент о управлении адмиралтейств и флотов¹⁹.

Регул провиантского правления уделял особое внимание объявлениям о подряде. Всем участникам конкурса сообщались условия подряда, и они предупреждались о невозможности сговора с другими претендентами. Согласно указанному документу заказчики старались закупать товары у производителей в целях экономии казенных денег. При определении победителя торгов данному лицу предлагали еще раз снизить цену контракта.

Несмотря на намерения государства упорядочить организацию подряда, в результате принятия этого документа прибавилось бюрократической волокиты для купцов из-за запросов у них подтверждающих документов.

В тот период принималось много ведомственных нормативных актов, учитывающих специфику отраслевых поставок (например, поставок для военного ведомства, хлебопродуктов, тканей и т. д.).

В ходе реформы государственного управления, проводимой Екатериной Великой, были приняты в 1775 г. Учреждения для управления губерний Всероссийской империи²⁰, в результате чего Камер-коллегия и Ревизион- коллегия объединялись и учреждалась Казенная палата (подотчетная Сенату), одной из функций которой было заключение казенных поставок и подрядов.

Необходимо отметить, что в 1776 г. выходят в свет предписания «О контрактах по подряду, поставках и откупах»²¹, вместе с указом «О производстве торгов на подряды» (1784)²², а также с указом «О приеме залогов по подрядам, поставкам и винным откупам» (1790)²³. На основании данных документов Казенная палата заключала договоры на сумму до 10 000 руб. и на срок не более 4 лет.

Подписанные Казенной палатой контракты приказывалось исполнять независимо от обстоятельств, имея в виду, что контракт, заключенный этой палатой, подписан персонально императрицей, даже если он был составлен неправильно и с ущербом для казны. В таких случаях данные убытки должны были взыскиваться с членов Казенной палаты. Около заинтересованного учреждения, которому требовалась поставка, вывешивалось объявление. Оно печаталось и рассылалось в губернские и уездные города. Претенденты должны были представить информацию о своей деятельности, поручителей за данное обязательство.

После сбора всех сведений члены Казенной палаты выбирали привлекательные предложения, где были указаны выгодные цены для казны, оптимальные сроки, качество и другие позиции. Торги проводились три раза, и договор подписывался с самым сговорчивым конкурсантом, у которого были надлежаще оформлены документы или был требуемый залог. В случае равенства «кондиций» нескольких участников преимущество было у местного участника торгов.

В первой половине XIX в. были приняты меры по пересмотру всех нормативных актов Российской империи и их систематизации. Был создан комитет, который возглавил граф М. М. Сперанский, в результате тщательной подготовки были разработаны Полное собрание законов Российской империи, Свод законов Российской империи и Положение «Об обязательствах, заключаемых с торгов между казной и частными людьми по подрядам, поставкам, по содержанию оброчных статей и продажам казенных движимых имуществ», утвержденное Николаем I в 1830 г²⁴. Впоследствии этот документ и стал базовым источником законодательства России о казенных подрядах и поставках: в нем содержались основные положения договорного права. В дальнейшем многие положения этого акта были прописаны в т. X Свода законов Российской империи о договорах²⁵.

Надо отметить, что много норм, содержащихся в Положении, определяли взаимоотношения уполномоченных государственных органов при заключении контрактов. Здесь предусматривалось разделение по субъектному составу — заключение договоров казной и частными лицами. Для многих такое решение было спорным. В этом контексте Д. И. Мейер указывал, что «личность контрагента не может измениться вследствие того, что одно и то же лицо участвует как в том, так и в другом договоре»²⁶.

Структура Положения включала в себя следующие разделы:

• о субъектах, которые могут вступать в обязательства с казной;

• о предварительных указаниях к заключению договоров;

• о проведении торгов;

• о заключении договоров;

• о залогах;

• о толковании договоров;

• об исполнении договоров;

• об ответственности за неисполнение обязательства.

В Положении не был сформулирован предмет поставки, это понятие содержалось в Своде законов гражданских²⁷ и толковалось как поставка вещей (в том числе для тюремного ведомства), провианта, обмундирования, фуража, строительных материалов, продуктов питания для заключенных и др. Данный документ давал возможность предоставления подрядчику поддержки от казны в виде задатка (беспроцентной денежной ссуды). В этом смысле казна являлась основательным контрагентом, но Г. Ф. Шершеневич²⁸ считает определение закона о задатке неточным, так как, на его взгляд, смысл этого пособия казны — заем, сумма которого не теряется казной даже тогда, когда договор будет нарушен по ее вине, ибо долг всегда будет возвращен²⁹.

Проводившиеся до принятия Положения три торга и переторжка были заменены одним торгом и переторжкой, которую организовывали через три дня после него. Торг завершался тогда, когда участники после объявления своих предложений не снижали цену по контракту. По результатам переторжки цена не изменялась.

В последующем в гражданском законодательстве такой способ стал именоваться изустным торгом. В то же время торги проводились способами запечатанных объявлений и совместным объединением изустных торгов и запечатанных объявлений. Это определяло их правовую зрелость.

К обязательным условиям данного договора причислялись: количество припасов, материалов, товаров; их качество; возможные варианты доставки; оплата за поставку; упаковка; размеры пошлин; расход на приемку товаров и риск случайной гибели товара в пути. Общий срок поставки не мог превышать двух лет.

Подчеркивая значение рассматриваемого Положения о казенных подрядах и поставках, М. Я. Пергамент указывал: «… значение этого Положения не исчерпывается договорами подряда и поставки с казной или даже просто договорами подряда и поставки, что имеет немалую важность для договорного права»³⁰.

Свод законов гражданских представлял собой ч. 1 т. X Свода законов Российской империи. Он вступил в действие 1 января 1835 г. и отменил действовавшие до него законы, начиная с Уложения 1649 г³¹.

Отличительной чертой законодательства первой половины XIX в. об обязательствах по договорам (ст. 966–1471 кн. IV ч. 1 т. X Свода законов гражданских) было то, что одни и те же виды договоров имели разные постановления для частных лиц и казны.

Свод законов гражданских расценивал подряд и поставку в качестве особых договоров, но разделил их по предмету: между частными лицами (ст. 1102–1110), подряды дворянских обществ (ст. 1111–1132) и казенные подряды и поставки в особенности (ст. 1133–1326)³². Последним была отведена самая главная роль, в результате чего Г. Ф. Шершеневич³³ указывал на несоответствие количества постановлений Свода законов гражданских, касающихся казенных подрядов и поставок, числу иных вопросов, имеющих «выдающееся бытовое значение»³⁴.

Многие ученые тех лет, кроме К. П. Победоносцева³⁵, который строго придерживался текста закона и не делал различий между подрядом и поставкой, расценивали их в качестве отдельных видов договоров и анализировали их правовую природу, проводя аналогии с родственными им соответственно куплей-продажей и личным наймом³⁶.

К. Н. Анненков³⁷, следуя в русле западноевропейского права, охватывающего поставку и куплю-продажу, указывал на незначительность разграничительных черт между поставкой и куплей-продажей и не разделял указанные договоры³⁸.

Такие известные ученые, как Д. И. Мейер, Г. Ф. Шершеневич, В. И. Синайский, Ю. С. Гамбаров, Н. Л. Дювернуа, В. Л. Исаченко, В. В. Исаченко, И. М. Тютрюмов, отмечали безосновательность отделения поставки от купли-продажи и считали необходимым применять к поставке нормы, которые регулируют куплю-продажу. Однако они рассматривали их отдельно друг от друга, выделяя следующие отличительные признаки указанных договоров: наличие у поставки срока, а при купле-продаже — мгновенное исполнение договора; поставщик — это необязательно собственник товаров в момент заключения договора (а продавец — обязательно); предмет поставки — вещи не всегда определенного рода, количества, качества, а при купле-продаже — определенного; поставка, в отличие от купли-продажи, подразумевает не только продажу вещи, но и доставку ее, как правило, поставщиком за свой счет; наличие у договора поставки обязательной письменной формы, а также ее сложность, громоздкость и большая ценность как отличительные признаки договора³⁹.

Считаем правильной позицию А. В. Красика и Б. И. Элькина⁴⁰ в отношении истории законодательства о казенных подрядах и поставках, применение и толкование которого невозможно вне связи с общей системой гражданского законодательства⁴¹.

В полном своем составе Свод законов Российской империи был издан после 1832 г., в 1842 и 1857 гг. После 1857 г. в полном составе он не издавался, за исключением отдельных томов⁴². В 1892 г. был издан XIV Свод законов. Свод законов гражданских имел два издания — в 1887 и в 1900 гг., в которых были выделены статьи о казенных подрядах и поставках, и из них было составлено отдельное Положение о казенных подрядах и поставках, которое хотя и было помещено в ч. 1 т. X, но вне системы Свода законов гражданских и с особой нумерацией⁴³.

В 1900 г. Положение о казенных подрядах и поставках⁴⁴ предусматривало три способа проведения торгов: изустные торги, запечатанные объявления, а также смешанные торги. В опубликованных объявлениях о проведении торгов содержалась информация о времени, месте и о том, до какого времени принимаются деловые предложения. Цена контракта устанавливалась по уже составленным сметам региона и, что характерно, представлялась в виде запечатанного пакета. В случае если всем поставщикам было отказано в допуске к тендеру, то цена контракта объявлялась.

Комиссия при подведении итогов торгов проверяла, соблюдались ли установленные правила, и определяла, насколько победитель конкурса соответствует предъявленным требованиям, а также выявляла разницу между установленной на конкурсе ценой контракта и средними ценами в регионе. Если эти требования не выполнялись, то результат тендера мог быть аннулирован. Для нас важны два аспекта, при наличии которых результаты торгов отменяли:

• во-первых, заявленные на торгах цены для государства были экономически нецелесообразны;

• во-вторых, изменялись обстоятельства, в результате чего предмет торга делался уже ненужным.

Проект Гражданского уложения (внесенный на рассмотрение Государственной Думы в 1913 г.) отражал позиции русских цивилистов и в связи с этим определял договор поставки в качестве отдельного вида договора купли-продажи, или договора, в результате заключения которого продавец обязывался доставить покупателю некоторое количество заменимых вещей к назначенному в договоре сроку и получить за это денежное вознаграждение. В указанном проекте отмечалось⁴⁵, что условия договоров поставки и купли-продажи о порядке исполнения и последствиях неисполнения являются одинаковыми⁴⁶.

Первая мировая война открыла определенные системные недочеты в распределении госзаказа. Главной их причиной была плохая работа при распределении поставок на смешанных и изустных торгах. Торги проводились поспешно, поставщики были ограничены во времени и предлагали на изустных торгах некорректные цены. При получении подряда им приходилось иногда отходить от установленных требований, что влекло негативные последствия. Более результативными были торги, которые проводились по запечатанным объявлениям.

При анализе проведения торгов на поставку товаров в начале ХХ в., можно найти много общего с положениями и проблемами в этой сфере в наши дни.

Революционные события в России значительно повлияли на проведение публичных торгов и поставили их под сомнение. Вырабатывались новые взгляды на законодательство, например на поставку товаров для государственных нужд. Возрождение института договорного права относится ко времени восстановления в стране народного хозяйства после окончания Гражданской войны (1921–1925). Переход к новой экономической политике (НЭП) дал старт развитию товарно-денежных отношений, что предполагало более широкое использование договора как такового. Был распространен не только договор купли-продажи, но и договор поставки. Договорная форма отношений стала характерной для государственных предприятий, которые были переведены на коммерческий (хозяйственный) расчет. Введение хозрасчета как метод хозяйствования и управления можно назвать одним из самых крупных теоретических и практических открытий экономической науки молодого Советского государства⁴⁷.

Прежде чем восстановить конкурсную практику, большевикам необходимо было создать орган, который не дал бы возможности средним или мелким капиталистам ущемить социалистическую законность учреждения. Таким органом стала Рабоче-крестьянская инспекция (Рабкрин), уже имевшая к тому времени опыт работы, в том числе с нарушениями договорных соглашений.

Гражданский кодекс РСФСР⁴⁸, который был принят в 1922 г. на IV сессии ВЦИК, не устанавливал различий между договором купли-продажи и договором поставки и не выделял последний как самостоятельный частноправовой договор. Но в Положении о государственных подрядах и поставках (приложение 5 к ст. 235 гл. VII раздела «Обязательственное право» ГК РСФСР⁴⁹) договор государственной поставки все еще сохранялся.

В 1923 г. функция контролирования торгов была передана Рабкрином Совету труда и обороны.

Права и обязанности сторон обусловливались Положением о государственных подрядах и поставках. В него вносились изменения: изданное 30 сентября 1921 г.⁵⁰, оно было частично изменено 23 января 1922 г.⁵¹, 4 июля 1922 г.⁵², затем полностью отменено и заменено Положением, принятым 27 июля 1923 г.⁵³, в которое, в свою очередь, были внесены изменения постановлениями ЦИК и СНК СССР 12 сентября и 21 ноября 1924 г.⁵⁴ Государственные подряды и поставки сдавались путем публичных торгов; этот порядок был безусловно обязательным только в отношении более крупных договоров (по Положению 1921 г. — свыше 100 000 руб. дензнаками образца 1922 г., по Положению 1923 г. — свыше 10 000 руб. в твердой валюте). Договоры заключались государственными учреждениями и предприятиями самостоятельно только до известной суммы (по Положению 1921 г. — до 500 000 руб. дензнаками образца 1922 г., по Положению 1923 г. — до 150 000 руб., если соответствующим наркомом не установлена в инструктивном порядке обязательность представления на утверждение и договоров на меньшие суммы); договоры на сумму, превышавшую этот лимит, подлежали утверждению народным комиссаром или президиумом губернского (областного) исполнительного комитета⁵⁵. Порядок заключения договоров подряда и поставки органами Народного комиссариата путей сообщения регулировал декрет СНК от 23 января 1922 г.; для госорганов вообще — Инструкция РКИ «О порядке публичных торгов на государственные подряды и поставки»⁵⁶.

Согласно утвержденной 7 августа 1923 г. СНК СССР Инструкции о порядке публичных торгов на государственные подряды и поставки⁵⁷ публичные торги могли производиться путем объявлений условий изустно, а в смешанных торгах объявления отправлялись по телеграфу и в запечатанных конвертах. Публикацию о тендерах до 100 000 руб. следовало размещать в местной печати. В случае если цена контракта превышала данную сумму, то публикация также размещалась в издании «Известия ЦИК».

Во время проведения торгов комиссия сначала выслушивала устные объявления цен, потом переходила к другим источникам — телеграфным сообщениям к письмам (пакетам), данные предложения записывались в торговых листах.

В соответствии с принятым в дополнение к Положению постановлением ЦИК и СНК СССР от 12 сентября 1924 г.⁵⁸ поставки и подряды между государственными органами, находившимися на государственном бюджете и хозяйственном расчете, а равно кооперативными организациями — центральными, областными и районными, заключались без производства торгов.

Инструкция воспринимается как упрощенный вариант последних императорских предписаний, но все же отражающий веяния эпохи. Идеологическая классификация четко поставила госструктуры над неказенными предприятиями.

Государственные организации, смешанные и областные кооперативные объединения подавали свои предложения без залога, но неустойка с них взыскивалась на общих основаниях. При равных условиях разных соискателей предпочтение должно было отдаваться госорганам, а в отсутствие их — кооперативным объединениям. Частное предпринимательство постепенно оставалось без финансовой поддержки и было вынуждено преодолевать трудности, которые специально создавали для него советские органы.

Впоследствии торги проводили по старым правилам, почти без изменений. В Собрании законов СССР (1924–1926) можно найти документы, которые перекликаются по своему правовому характеру с документами Российской империи, например о принятии или непринятии в виде залога тех или иных ценных бумаг банков. В 1927–1928 гг. внимание к торгам возрождается, так как вышло в свет Положение о государственных подрядах и поставках, утвержденное 11 мая 1927 г.⁵⁹

В те годы исполнение государственных заказов для хозрасчетных предприятий не всегда было экономически выгодным, что объяснялось трудностями в сфере государственного бюджета, и нередко отражалось на поставщиках продукции: госзаказы становились для них убыточными, хотя суммы убытков частично государство погашало дотациями. Коммерческий характер отношений казны с указанными предприятиями стал сводиться на нет⁶⁰, а государственные заказы и поставки — вытесняться с рынка. Выбор контрагентов ограничивался системой генеральных договоров с кооперацией, заготовку сырья производили малочисленные торгово-заготовительные организации, другие же хозяйственные субъекты были лишены права непосредственно вступать в прямые договорные связи⁶¹.

Индустриализация промышленности и насильственная коллективизация сельского хозяйства позволили государственному сектору экономики укрепить свои позиции. Плановое руководство хозяйственными связями и развитие хозрасчета стали приоритетными. Частные предпринимательские структуры постепенно вытеснялись из сферы экономики, а значит, уходили в прошлое имевшие место ранее договорные отношения в сфере государственных заказов, обусловленные многоукладной экономикой. На смену им пришли плановые договоры (а иногда и бездоговорные поставки по нарядам, которые выдавались вышестоящими организациями). Планировалось даже принятие специального закона⁶² о плановых договорах⁶³.

Формирование хозяйственных связей в начале 90-х гг. XX в. происходило под влиянием множества противоречивых факторов⁶⁴. Стремление расширить сферу задействования рыночных рычагов воздействия на установление предприятиями планов производства, выбор ими хозяйственных партнеров и экономических условий взаимодействия с ними сопровождалось их стремлением поддержать стабильность в системе хозяйственных взаимоотношений путем сохранения возможности получения государственного заказа на производство и поставку части продукции, законодательно закрепить приоритет потребителей.

Тем не менее обязательный госзаказ был отменен и размещался теперь на предприятиях и в организациях в соответствии с новыми нормативными актами⁶⁵, на договорной основе, с применением новых мер экономического стимулирования⁶⁶.

Чтобы повысить заинтересованность поставщиков при выполнении госзаказов, применялся основной стимулирующий рычаг — встречное обеспечение материально-техническими ресурсами либо иными видами товаров (услуг) по той номенклатуре и в тех объемах, которые были закреплены в контрактах на размещение заказов на продукцию. Но Министерство торговли и материальных ресурсов РСФСР и находящиеся у него в подчинении комитеты по материальным ресурсам не всегда выполняли свои обязательства по встречным поставкам. Вследствие этого поставщики продукции для государственных нужд, не получая нужных материальных ресурсов, срывали выполнение договорных обязательств, и в связи с этим к ним нередко применялись предусмотренные имущественные санкции. Поставщики не могли предъявить подобные санкции к Минторгресурсу, ибо эта бюджетная организация не имела собственных материальных средств и имущества, а значит, не могла нести в полной мере имущественную ответственность за свои действия⁶⁷.

Становление рыночных отношений подтверждало неправильность такого положения, и в результате принятия Указа Президента Российской Федерации от 7 августа 1992 г. № 826 «О мерах по формированию Федеральной контрактной системы»⁶⁸ и постановления Правительства Российской Федерации от 10 августа 1992 г. № 565 «О реализации Указа Президента Российской Федерации “О мерах по формированию Федеральной контрактной системы”»⁶⁹ названное министерство было упразднено, а его функции перешли к федеральным контрактным корпорациям — акционерным обществам (АО) «Росконтракт» и «Росхлебопродукт», не имеющим функций государственного управления. Это были торгово-посреднические организации, по поручению государства осуществлявшие государственные закупки по рыночным ценам⁷⁰.

Для соблюдения государственных интересов первоначально было предусмотрено все 100% акций федеральных контрактных корпораций сохранить в собственности государства. Закупки товаров для государственных нужд должны были осуществлять около 200 организаций различного типа, находящихся в федеральной собственности. Но вскоре было решено, что контрольный пакет акций организаций, которые вошли в Федеральную контрактную корпорацию (51%), должен принадлежать государству, а оно передаст их в управление АО «Росконтракт» или АО «Росхлебопродукт» соответственно на основе трастовых договоров сроком на 5 лет. Кроме того, было оговорено, что держатель контрольного пакета акций (то есть государство) не должен вмешиваться в деятельность предприятий и организаций, а лишь осуществлять общий надзор за их финансово-хозяйственным положением, устанавливая основы политики скупок и продаж, а также порядок использования прибыли⁷¹.

Впоследствии в целях повышения эффективности работы в сфере государственных закупок товаров общепромышленного применения и народного потребления Указом Президента Российской Федерации от 21 июня 1994 г. № 1307 «О порядке регулирования некоторых вопросов Федеральной контрактной системы»⁷² и постановлением Правительства Российской Федерации от 12 августа 1994 г. № 941 «О мерах по совершенствованию функционирования Федеральной контрактной системы»⁷³ были внесены изменения в правовой статус АО «Росконтракт» и включенных в Федеральную контрактную корпорацию предприятий. Принятые нормативные акты позволили провести приватизацию акционерного общества и всех предприятий, находящихся под его управлением, с сохранением в федеральной собственности 25,5% уставного капитала и акций. Количество предприятий оптовой торговли, которые привлекались к осуществлению закупок для федеральных государственных нужд и входили в Федеральную контрактную систему, сократилось⁷⁴.

Контрактные корпорации, осуществляя государственные закупки, выполняют следующие основные функции: проведение отбора поставщиков с помощью торгов и заключения с ними контрактов на закупки товаров, организацию и проведение оптовых ярмарок. Иными словами, они представляют собой ориентированную на рынок посредническую структуру, состоящую из сети федеральных и региональных организаций и призванную удовлетворить государственные нужды в материальных ресурсах на коммерческой основе.

Создание указанных корпораций потребовало внести изменения в действующее законодательство⁷⁵. С 1994 г. в изучаемой сфере был принят ряд законов, раскрывающих особенности закупок и поставок товаров для государственных нужд в различных отраслях экономики. Значение наиболее важного из них — Федерального закона от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»⁷⁶ (далее — Федеральный закон № 60-ФЗ) — заключается в том, что в нем впервые (после периода НЭПа) была установлена договорная основа для отношений в этой сфере органов исполнительной власти⁷⁷.

Законодатель предусмотрел специальные федеральные законы, которые регламентируют поставку товаров для определенных целей и нужд: Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. № 79-ФЗ «О государственном материальном резерве»⁷⁸ (далее — Федеральный закон № 79-ФЗ), Федеральный закон от 2 декабря 1994 г. № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд»⁷⁹ (далее — Федеральный закон № 53-ФЗ), Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе»⁸⁰ (далее — Федеральный закон № 275-ФЗ). Одним из знаковых событий в российской цивилистике стало принятие нового ГК РФ⁸¹, который вобрал в себя все последние разработки нашего времени, а также исторический опыт прошлых лет. В ч. 2 ГК РФ в качестве самостоятельного института рассматривается поставка товаров для государственных или муниципальных нужд⁸². На основе этого были разработаны соответствующие законы по регулированию данной сферы.

В область данных отношений вошли следующие нормативные акты: утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 г. № 305 Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд⁸³; постановление Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. № 594 «О реализации Федерального закона “О поставках продукции для федеральных государственных нужд”»⁸⁴, Федеральный закон от 6 мая 1999 г. № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд»⁸⁵ (далее — Федеральный закон № 97-ФЗ), которым регулировалась деятельность по конкурсному отбору поставщиков до недавнего времени.

С 1 января 2014 г. вступил в силу Федеральный закон № 44-ФЗ⁸⁶, который внес значительные изменения в данную сферу и ознаменовал новую эпоху развития института государственного заказа.

Итак, проанализировав изложенное, можно сделать следующий вывод: договор поставки товаров для государственных нужд — это один из традиционных институтов российского гражданского права. Закупка товаров для государственных нужд оформлялась сделками, которые в русском праве назывались казенными поставками (подрядом).

В ранний период развития российской государственности (до начала XVII в.) договор на казенные поставки был включен в состав договора купли-продажи, поэтому возникающие в результате его заключения отношения не подлежали специальному правовому регулированию.

Рассматривая историю государственных закупок, мы обнаруживаем, что особое внимание во всех документах, относящихся к торгам (закупкам), обращалось на гласность, ответственность и эффективность закупок. Начиная с середины XVIII в. для оповещения о торгах и их результатах используются максимально возможные меры и средства. Практически в каждом документе по государственным закупкам предусмотрены различные способы обеспечения взаимной ответственности участников этого процесса. Также постоянно упоминаются методы повышения финансовой эффективности закупок, проявляется постоянная забота об экономии казенных средств.

Всплеск экономических отношений в России во времена Петра I вызвал рост числа публичных торгов, и в первую очередь этому способствовала военная активность царя.

Интересен тот факт, что уже в середине XVIII в. поднимался вопрос о качестве товаров. В наше время такая характеристика товара, как качество, актуальности не потеряла, однако в Федеральном законе № 44-ФЗ при проведении аукционов в электронной форме главным критерием при выборе поставщика товаров является цена. По нашему мнению, законодателю следует обратить внимание и на качество товаров при выборе поставщиков, так как основными потребителями являются наши граждане. Разумное сочетание цены и качества — это главное при заключении договора поставки товаров для государственных нужд в наше время.

В России первое Положение о казенных подрядах и поставках было опубликовано в 1830 г. и в 1832 г. вошло в Свод гражданских законов Российской империи.

В 1900 г. была опубликована новая редакция Положения о казенных подрядах и поставках, действовавшего до октября 1917 г. В Положении отмечено три способа проведения торгов: изустные торги, запечатанные объявления, а также смешанные торги. Проводя сравнение оферт на проведение конкурсов на поставку товаров для казенных нужд, мы находим много общего с сегодняшним временем.

Подводя итоги результатов торгов, комиссия проверяла выполнение установленных правил производства дел и то, насколько победитель торга подходит предъявленным требованиям, определяла разницу между установленной на торге ценой контракта и средними справочными ценами в данном регионе. При невыполнении перечисленных требований результат тендера мог быть отменен. Для нас важны два аспекта, при которых результаты торгов отменялись:

• во-первых, заявленные на торгах цены для государства были экономически нецелесообразны;

• во-вторых, изменение обстоятельств, когда сам предмет торга делался уже ненужным.

Одна из важных вех в истории поставок в России — это разграничение договоров купли-продажи и поставки. Российские цивилисты (Г. Ф. Шершеневич, Д. И. Мейер, В. И. Синайский, Н. Л. Дювернуа, Ю. С. Гамбаров, В. Л. Исаченко, И. М. Тютрюмов, В. В. Исаченко) изучали и выделяли эти договоры как два самостоятельных.

Для Советского государства и его экономики было характерным административно-правовое регулирование договорных правоотношений, и лишь в начале 90-х гг. XX в. с переходом страны на рыночные отношения возникла острая необходимость в новых методах и подходах к государственному заказу и возрождению договорных отношений. Многие положения по поставкам были взяты из дореволюционных нормативных актов и переработаны с учетом современных тенденций. Это подтверждает преемственность и продолжение гражданско-правовых традиций.

1.2. Понятие и правовая сущность договора поставки товаров для государственных нужд

Важнейшим источником обязательств в Риме считался договор (contractus, от глагола contrahere — «стягивать»). С учетом этого термин contractus в определенной степени аналогичен понятию правоотношения как такового. С разделением оснований возникновения обязательств на договоры и деликты его начали рассматривать как снабженное иском соглашение (conventio), что отличало его от подобного соглашения, которое было лишено защиты (pactum)⁸⁷.

В римском праве контрактом (по терминологии классического права) назывался договор, признанный цивильным правом и снабженный исковой защитой⁸⁸. Гай (лат. Gaius), виднейший римский юрист, выделял несколько видов обязательств, возникающих из контрактов: при передаче вещи, или при произнесении слов, или на письме (в рукописном акте), или при заключении соглашения⁸⁹.

В. И. Даль отмечает: «Договор — взаимное соглашение, условие, обязательство. На деловом языке договором называются предварительные условия или частное обязательство, а совершенное на законном основании — контрактом, условия его — кондициями»⁹⁰.

Гражданско-правовая доктрина договора имеет давнюю историю, которая берет свое начало в римском частном праве, где определены многие основы обязательственных правоотношений, заимствование которых нашло свое проявление и в гражданском праве России дореволюционного периода. В начале ХХ в. под договором российское гражданское право понимало некое юридическое отношение, которое устанавливалось добровольным соглашением двух или более лиц, в соответствии с которым одни из них получали право требовать от других совершения либо несовершения определенного действия⁹¹. Впоследствии под договором подразумевался способ урегулирования отношений между частными лицами согласно их личным интересам и потребностям⁹².

В настоящее время в российском гражданском праве понятие договора стало рассматриваться разносторонне, например как совпадающее соглашение (волеизъявление) его сторон, направленное на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей.

С данной позиции договор является сделкой, то есть юридическим фактом, центральным основанием для возникновения обязательственных правоотношений. Согласно п. 1 ст. 154 ГК РФ всякая двухсторонняя или многосторонняя сделка может считаться договором, а к самим договорам применяются правила о сделках.

В ином случае понятие договора используется в правоотношениях, возникших в результате заключения договора, так как именно в них осуществляются субъективные права и обязанности участников договора. Например, это видно в процессе исполнения договора, в ответственности за неисполнение обязательства и др. В данных случаях говорится о договорных обязательствах. Другая позиция заключается в том, что договор рассматривается и как форма соглашения, документ, закрепляющий гражданские права и обязанности.

Отметим, что государственный контракт имеет значение непосредственной сделки при поставке товаров на основании контракта. Согласно ч. 1 ст. 531 ГК РФ передача товаров при этом производится конкретно государственному заказчику либо по его указанию (отгрузочной разнарядке) иному лицу (получателю). Учитывая, что поставка товаров осуществляется в целях исполнения контракта как сделки, можно сказать, что государственный контракт в указанном значении имеет прямой товарный характер и представляет собой отдельный вид общего типа договоров купли-продажи⁹³.

Итак, понятие «гражданско-правовой договор»⁹⁴ в юридической литературе и советского, и современного периодов используется в разных значениях: это и юридический факт, лежащий в основании возникновения обязательств, и непосредственно обязательство как правоотношение, и документ, в котором отражен факт установления обязательственного правоотношения⁹⁵.

В ГК РФ под договором понимается соглашение двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей (ст. 420). Договор поставки товаров для государственных нужд отличается особым значением в процессе реализации норм гражданского законодательства. В. В. Меркулов отмечал: «…договор является не только особым юридическим фактом, устанавливающим юридическую связь между субъектами, но и средством правового регулирования общественных отношений»⁹⁶. Договор как таковой может расцениваться также в качестве основы возникновения правоотношений в изучаемой сфере, определения круга прав и обязанностей сторон, участвующих в нем, ибо он действует как регулятор общественных отношений⁹⁷. Эту точку зрения поддерживает С. С. Алексеев, отмечая, что значение договора в механизме правового регулирования не исчерпывается его ролью основания для возникновения правоотношений либо их изменения и прекращения, ибо он регулирует и общественные отношения⁹⁸.

Р. О. Халфина, поддерживая предыдущего автора, утверждала: «…во все времена существования порожденного договором правоотношения именно договор является критерием правомерности поведения сторон в этом правоотношении, образцом, с которым должно совпадать поведение сторон. Этим договор отличается от других юридических фактов, что он не только дает основания для применения той или иной нормы права к данному конкретному случаю, но и непосредственно регулирует поведение сторон, определяет права и обязанности участников порождаемого им правоотношения»⁹⁹. Это высказывание подтверждает договорное регулирование правоотношений в изучаемой области.

Общественные отношения, которые регулируются с помощью договора, в советской юридической литературе получили название «автономное урегулирование». С. С. Алексеев выделял в нем два специфических признака: регулирование непосредственно участниками отношений (саморегулирование) и равенство участников этих отношений¹⁰⁰.

Данный термин содержится и в п. 2 ст. 1 ГК РФ, где указано, что граждане и юридические лица приобретают и осуществляют свои права своей волей и в своем интересе, свободны в установлении на основе договора своих прав и обязанностей, а также не противоречащих законодательству условий договора.

Е. А. Суханов указывал на то, что именно возможность осуществления инициативных юридических действий, которую получили участники гражданского оборота, можно назвать главной чертой гражданско-правового метода регулирования¹⁰¹. Приведенную точку зрения разделял и К. К. Лебедев¹⁰².

Мы согласны с утверждением о том, что ни одна императивная норма не урегулирует отношения сторон так скрупулезно и точно, как договор. Именно он способен обеспечивать те организованность, порядок и стабильность в экономической стороне отношений, которых практически невозможно добиться даже с применением самых жестких административно-правовых мер¹⁰³.

При заключении и надлежащем исполнении договора общий интерес сторон обусловлен тем, что в договорных рамках интерес каждой из сторон можно удовлетворить, лишь удовлетворив интерес иной стороны¹⁰⁴.

Гражданский договор — это допускаемое и обеспечиваемое законом свободное правообразующее соглашение двух или более не подчиненных друг другу субъектов права, повлекшее за собой установление обязательства¹⁰⁵.

В ходе изучения сущности договора поставки товаров для государственных нужд мы задаемся некоторыми вопросами. Так, нам интересен его предмет, характерные черты и то, к какому типу относится данный договор. В науке гражданского права представлен ряд классификаций гражданско-правовых договоров, это говорит о том, что нет единого подхода к определению критериев, которые могут быть положены в основу их деления.

М. И. Брагинский и В. В. Витрянский считали: если последовательно применять принцип результата (направленности результата), то гражданские договоры, указанные в ГК РФ, можно разделить на четыре группы, направленные на передачу имущества, выполнение работ, оказание услуг и на учреждение различных образований¹⁰⁶.

Профессор В. В. Меркулов, анализируя гражданско-правовые договоры, разделил их следующим образом: договоры, относящиеся к хозяйственному ведению или оперативному управлению; договоры о возмездной передаче имущества в собственность, во временное владение и пользование либо только в пользование; возмездные договоры о выполнении работ; договоры о доставке грузов, пассажиров и багажа; договоры, связанные с расчетами и кредитованием; договоры о денежных выплатах в определенных обстоятельствах; договоры о совершении юридических или фактических действий; договоры о достижении общей хозяйственной либо иной цели; договоры о создании произведения науки, литературы или искусства, авторские, а также договоры о предоставлении права на использование изобретения промышленного образца, рационализаторского предложения, ноу-хау, результатов селекции (лицензионные)¹⁰⁷.

Кроме того, в теории частного права существует классификация договоров, подразделяющая их на реальные и консенсуальные. Исследуя сущность договора поставки товаров для государственных нужд, можно отметить, что он является консенсуальным. Так, после размещения заказа на поставку товаров и последующих процедур с победителем тендера (поставщиком), который предоставил лучшие условия, заключается договор на поставку товаров для государственных нужд.

Соответственно контракту по истечении определенного времени в договоре поставщик передает имущество заказчику, причем в обязательном порядке. В случае отказа поставщика от своих предложений на него возлагают определенные в законе санкции.

Основными факторами, детерминирующими разделение системы договоров на виды, являются неоднородность объектов гражданского права, разное содержание, субъектный состав и др. Если расценивать договор как гражданско-правовое средство, то именно категория правовой цели договорного вида соединяет в себе зависимость договорного права (включая разделение договоров на виды) от объектов гражданских прав (от их видов, видов прав на них и действий с ними). Лишь правовая цель договора определенного вида может ответить на вопрос о том, для чего он заключается и какие взаимообусловленные действия сторон с каким благом (благами) он подразумевает совершать. Конкретное содержание правовой цели договора есть его правовой результат (правовые последствия, наступающие в результате совершения предусмотренных им действий)¹⁰⁸.

Следовательно, основанием для разделения договоров на виды выступает правовая цель договора, или его устремленность на правовые последствия, возникающие при его надлежащем исполнении.

Понятие государственного контракта определено в ст. 526 ГК РФ, согласно которой поставщик (исполнитель) обязуется передать товары государственному заказчику либо по его указанию иному лицу, а государственный заказчик обязуется обеспечить оплату поставленных товаров.

Согласно ст. 1 Федерального закона № 44-ФЗ данный Федеральный закон «регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок¹⁰⁹, в части, касающейся:

1) планирования закупок товаров, работ, услуг;

2) определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей);

3) заключения предусмотренных настоящим Федеральным законом контрактов;

4) особенностей исполнения контрактов;

5) мониторинга закупок товаров, работ, услуг;

6) аудита в сфере закупок товаров, работ, услуг;

7) контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

В настоящее время согласно п. 3 ст. 3 Федерального закона № 44-ФЗ закупка товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд определяется как совокупность действий, осуществляемых в установленном Федеральным законом № 44-ФЗ порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд. Закупка начинается с определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершается исполнением обязательств сторонами контракта. В случае если в соответствии с настоящим федеральным законом не предусмотрено размещение извещения об осуществлении закупки или направление приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), то закупка начинается с заключения контракта и завершается исполнением обязательств сторонами контракта.

Далее в п. 4 ст. 3 Федерального закона № 44-ФЗ раскрывается определение «участник закупки», которым следует считать любое юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, формы собственности, местонахождения и места происхождения капитала, за исключением юридического лица, местом регистрации которого является государство или территория, включенные в утверждаемый в соответствии с п. 15 ст. 241 Бюджетного кодекса Российской Федерации перечень государств и территорий, используемых для промежуточного (офшорного) владения активами в Российской Федерации (далее — офшорная компания), либо юридического лица, являющегося иностранным агентом в соответствии с Федеральным законом от 14 июля 2022 г. № 255-ФЗ «О контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием», или любое физическое лицо, в том числе зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, за исключением физического лица, являющегося иностранным агентом в соответствии с Федеральным законом от 14 июля 2022 г. № 255-ФЗ «О контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием».

4.1) поставщик (подрядчик, исполнитель) — это участник закупки, с которым в соответствии с пп. 4.1 п. 1 ст. 3 Федерального закона № 44-ФЗ заключен контракт;

В свою очередь, в п. 5 ст. 3 Федерального закона № 44-ФЗ назван «государственный заказчик». Это государственный орган (в том числе орган государственной власти), Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос», публично-правовая компания «Единый заказчик в сфере строительства», орган управления государственным внебюджетным фондом либо государственное казенное учреждение, действующие от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, уполномоченные принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации и осуществляющие закупки.

Основные характерные черты указанного договора следующие: отправным моментом для осуществления поставки является государственный контракт на поставку товаров, и в последующем на его основе заключаются договоры поставки товаров; на стороне государственного заказчика могут выступать федеральные, региональные органы исполнительной власти, федеральные казенные учреждения и предприятия, специализированные и другие организации, которые определены законом; поставка товаров для государственных нужд финансируется из федерального, регионального бюджета и иных источников; целью поставки является обеспечение нужд Российской Федерации или ее субъектов.

Субсидиарно к этому договору применимы правила о договоре поставки, а также общие положения о договоре купли-продажи.

Правильное определение вида договора служит основанием для применения соответствующих норм законодательства, поэтому последствием неправильной квалификации¹¹⁰ государственного или муниципального контракта на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд может стать признание его недействительным. В качестве примера можно привести постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 27 апреля 2005 г. № КГ-А40/2963-05, в котором вывод суда апелляционной инстанции о признании договора поставки недействительным как не соответствующего закону и иным нормативным актам, регламентирующим порядок заключения договоров поставки товаров для государственных нужд, признается судом кассационной инстанции необоснованным. Таким образом, вопрос о квалификации оспариваемого договора как договора поставки товаров или как государственного контракта на поставку товаров для государственных нужд послужил определяющим фактором при вынесении решения арбитражным судом кассационной инстанции¹¹¹.

Чтобы точнее осуществить гражданско-правовую квалификацию государственного или муниципального контракта, в первую очередь необходимо дать ему юридически обоснованную дефиницию, так как нормативные правовые акты содержат несколько определений государственного или муниципального контракта.

В п. 8 ст. 3 Федерального закона № 44-ФЗ законодатель закрепил следующее: «Государственный контракт, муниципальный контракт — договор, заключенный от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации (государственный контракт), муниципального образования (муниципальный контракт) государственным или муниципальным заказчиком для обеспечения соответственно государственных нужд, муниципальных нужд»¹¹².

В Федеральном законе № 60-ФЗ¹¹³ понятие государственного контракта отсутствует, но в ст. 3 перечислены его основные качества, позволяющие сделать вывод о том, что государственный контракт — это соглашение, определяющее права и обязанности государственного заказчика и поставщика по выполнению федеральных государственных нужд и регулирующее отношения поставщика с государственным заказчиком при выполнении государственного контракта. Но так как данный федеральный закон регулирует отношения по поставке товаров именно для государственных нужд, а не для муниципальных, то в нем даны признаки именно государственного контракта.

В ГК РФ установлено, что государственный или муниципальный контракт — это договор, по которому поставщик (исполнитель) обязуется передать товары государственному или муниципальному заказчику либо по его указанию иному лицу, а государственный или муниципальный заказчик обязуется обеспечить оплату поставленных товаров.

Определение государственного контракта из Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее — БК РФ) убрали. В п. 2 ст. 72 БК РФ указано следующее: государственные (муниципальные) контракты заключаются в соответствии с планом-графиком закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, сформированным и утвержденным в установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд порядке, и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств, за исключением случаев, установленных п. 3 ст. 72 БК РФ (государственные программы вооружения).

Из вышеизложенного следует, что в российском законодательстве дано несколько определений государственного или муниципального контракта на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд. В связи с этим в целях унификации предлагаем ст. 526 ГК РФ изложить в следующей редакции: «Государственный или муниципальный контракт на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд — это договор, заключенный государственным или муниципальным заказчиком от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования в целях обеспечения государственных либо муниципальных нужд, по которому поставщик (исполнитель) обязуется передать товары надлежащего качества государственному или муниципальному заказчику либо по его указанию иному лицу, а государственный или муниципальный заказчик обязуется своевременно оплатить (за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации или внебюджетных источников финансирования, а также местных бюджетов или внебюджетных источников финансирования) либо выступить поручителем на стороне покупателя по оплате поставляемых или поставленных товаров».

Давая вышеназванное определение, мы исходили из того, что государственный или муниципальный контракт на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд — это договор (соглашение), что рассмотрено выше.

Поставщик (исполнитель) обязуется передать товары надлежащего качества государственному или муниципальному заказчику. Это обусловлено тем, что потребителями данных товаров являются рядовые граждане (государственные или муниципальные учреждения и предприятия и т. д.). Следовательно, защита потребителей должна быть приоритетной, но на практике это не всегда так.

Что касается обязательства государственного или муниципального заказчика своевременно оплатить поставляемые товары (за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации или внебюджетных источников финансирования, а также местных бюджетов или внебюджетных источников финансирования) либо обязательства выступить поручителем (гарантом) на стороне покупателя по оплате поставляемых или поставленных товаров, то здесь мы основываемся на ст. 532 ГК РФ («Оплата товаров по договору поставки товаров для государственных или муниципальных нужд») и ст. 361–367 ГК РФ. Для законченности предлагаемого понятия контракта, на наш взгляд, заказчик обязан выступить поручителем (гарантом) в сложных ситуациях. Описывая этот случай, следует обратиться к судебной практике.

Так, Арбитражный суд Республики Северная Осетия — Алания вынес решение от 30 декабря 2011 г. по делу № А61-1904/11¹¹⁴. Согласно материалам дела в рамках реализации Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на территории Республики Северная Осетия — Алания на 2009 год Территориальным фондом обязательного медицинского страхования Республики Северная Осетия — Алания совместно с Министерством здравоохранения Республики Северная Осетия — Алания была размещена заявка на поставку лекарственных средств для нужд лечебно-профилактических учреждений республики. Заявка составлена в соответствии с распоряжением Правительства Республики Северная Осетия — Алания от 31 июля 2009 г. № 153-р «О централизации закупок для нужд лечебных учреждений».

По результатам проведенного аукциона 25 декабря 2009 г. между Министерством здравоохранения Республики Северная Осетия — Алания (заказчик) и ООО «Эко-Центр» (поставщик) были заключены государственные контракты № 786, 794, 787, в соответствии с условиями которых поставщик обязался осуществить поставку изделий медицинского назначения для обеспечения учреждений здравоохранения Республики Северная Осетия — Алания в соответствии с согласованными сторонами техническими заданиями указанных в Приложении № 1 контрактов.

Суд установил, что общество с ограниченной ответственностью (ООО) «Эко-Центр» обратилось в Арбитражный суд Республики Северная Осетия — Алания с иском к муниципальному учреждению здравоохранения «Ардонская центральная районная больница» о взыскании 587 555 руб. 18 коп. основного долга и 38 105 руб. пени по государственным контрактам № 786, 794, 787 от 25 декабря 2009 г. Задолженность больницы по оплате поставленного в рамках государственных контрактов товара явилась основанием для обращения ООО с иском в арбитражный суд.

Арбитражный суд Республики Северная Осетия — Алания вынес решение о том, что требования истца подлежат удовлетворению за счет средств Территориального фонда обязательного медицинского страхования Республики Северная Осетия — Алания, а не за счет Министерства здравоохранения республики.

После нескольких пересмотров данного дела суд в итоге решил:

• поскольку из содержания государственных контрактов видно, что государственным заказчиком выступает Министерство здравоохранения Республики Северная Осетия — Алания, а в дополнительных соглашениях к контрактам отсутствуют условия о замене государственного заказчика на больницу, то Министерство здравоохранения Республики Северная Осетия — Алания (государственный заказчик) в силу закона является поручителем (гарантом) больницы (покупателя) по обязательству оплатить поставленный обществом товар;

• взыскать солидарно с больницы и Министерства здравоохранения Республики Северная Осетия — Алания в пользу ООО «Эко-Центр» основной долг и пени за поставленные товары¹¹⁵.

Данный пример показывает, что правоприменителям иногда сложно понять, кто является ответственным за исполнение обязательства. Чтобы яснее обозначить это в законодательстве, следует внести изменения в ст. 526 ГК РФ.

Отсутствие четкого законодательно закрепленного определения государственного или муниципального контракта рождает проблему его квалификации, и некоторые авторы высказывают точку зрения о том, что государственный или муниципальный контракт представляет собой предпринимательский договор. Так, М. И. Брагинский целиком относит договорные обязательства по поставке товаров для государственных нужд к предпринимательским¹¹⁶. Отдельные авторы считают, что государственный договор нельзя относить к предпринимательским договорам¹¹⁷. А. В. Яровой приводит в подтверждение этого мнения такие аргументы: государственный заказчик не ставит перед собой цель получить прибыль, он несет ответственность при наличии вины, а поставщик освобождается от ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства лишь по причине возникновения непреодолимой силы или вины государственного заказчика¹¹⁸.

Чтобы определить, является государственный контракт предпринимательским договором или нет, надо установить, какие признаки для него характерны. В современном предпринимательском праве¹¹⁹ говорится о цели его заключения, и при этом необходимо вести предпринимательскую деятельность.

Предпринимательская деятельность определена в п. 1 ст. 2 ГК РФ: «…предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке». При этом она нуждается, в отдельных случаях, в судебной защите¹²⁰. В соответствии с указанным определением можно выделить основные признаки предпринимательской деятельности: систематичность, самостоятельность, рисковый характер, нацеленность на непрекращающееся получение прибыли¹²¹. Систематичность подразумевает, что указанная деятельность ведется в течение определенного, как правило, длительного или не ограниченного временными рамками периода, но с наличием повторяемости выполняемых действий, направленных именно на постоянное получение прибыли¹²².

Государственный или муниципальный контракт заключают две стороны — поставщик (исполнитель) и государственный (муниципальный) заказчик в лице органов государственной власти Российской Федерации или органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, поэтому неверным будет говорить о систематичности предпринимательской деятельности, направленной на извлечение прибыли, со стороны публично-правовых образований (заказчика), ибо они созданы не для того, чтобы участвовать в гражданских правоотношениях, такое участие для них имеет вынужденный, вспомогательный по отношению к основной деятельности характер¹²³. Цель заключения государственного или муниципального контракта государственным (муниципальным) заказчиком — не стремление получать постоянную прибыль, а обеспечение потребности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в товарах для осуществления своих функций и полномочий, реализации федеральных и региональных целевых программ, поддержания обороноспособности и безопасности Российской Федерации, а также решения вопросов местного значения или для других государственных либо муниципальных нужд¹²⁴.

Итак, мы считаем, что государственный и муниципальный контракты не относятся к предпринимательским договорам.

Федеральные нужды находят свое выражение в федеральных целевых программах. Основные положения, связанные с данными нуждами, закреплены в Федеральном законе № 60-ФЗ¹²⁵. Они призваны решать следующие задачи: социально-экономические, научно-технические, оборонные, природоохранные и ряд других приоритетных задач; уточнение финансовых, материальных и трудовых ресурсов в целях их экономически эффективного использования; объединение федеральных и региональных сил и средств; выполнение работ, оказание услуг для федеральных нужд в определенные в контракте сроки.

Под федеральными целевыми программами и межгосударственными целевыми программами, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, понимаются увязанные по задачам, ресурсам и срокам осуществления научно-исследовательские, опытно-конструкторские, производственные, социально-экономические, организационно-хозяйственные и другие мероприятия, обеспечивающие эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации¹²⁶.

Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, установлены правилами разработки, оценки и контроля за процессом исполнения федеральных целевых программ. Проекты программ проходят специальную экспертизу на соответствие следующим требованиям действующего законодательства: экономическим, экологическим, технологическим, военным, а также требованиям информационной безопасности.

Для экономного расходования бюджетных средств рационально было бы предусмотреть в нормативном порядке обязательное прохождение проектами целевых программ комплексной экспертизы как содержания, так и соответствия требованиям безопасности и нормативным актам¹²⁷.

Целевые программы выступают одним из важнейших средств реализации структурной политики государства, активного воздействия на его социально-экономическое развитие и должны быть сосредоточены на реализации крупномасштабных, наиболее важных для государства инвестиционных и научно-технических проектов, направленных на решение системных проблем, входящих в сферу компетенции федеральных органов исполнительной власти. Целевая программа может включать в себя несколько подпрограмм, направленных на решение конкретных задач в рамках программы. Деление целевой программы на подпрограммы осуществляется исходя из масштабности и сложности решаемых проблем, а также необходимости рациональной организации их решения.

С 1 января 2014 г. исполнителей программных мероприятий определяют в порядке, установленном Федеральным законом № 44-ФЗ.

Реализация данной программы осуществляется на основе государственных контрактов (договоров) на закупку и поставку товаров (работ, услуг) для федеральных государственных нужд. Стремясь уточнить правовую природу государственного контракта, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации в своем письме обратил внимание на то, что подобные договоры не надо расценивать в качестве обыкновенных предпринимательских договоров и при рассмотрении споров следует учитывать особенности указанных отношений¹²⁸.

В литературе, касающейся определения правовой природы рассматриваемого договора, можно встретить разные точки зрения. Его называют административным договором, особым типом договора гражданского права, сравнивая с предварительными и публичными договорами¹²⁹, и др. В. И. Новоселов одновременно со сферой оборота, который основан на гражданско-правовых отношениях, выделяет сферу оборота, базирующуюся на сочетании гражданско-правовых и административно-правовых начал, то есть юридического равенства и административного соподчинения сторон¹³⁰. Вследствие этого многие авторы полагали, что такую совместную сферу гражданского оборота должно регулировать хозяйственное право¹³¹, выступающее в качестве самостоятельной отрасли, и договор, регулирующий отношения в данной сфере, надо расценивать как хозяйственный¹³². Тем не менее эта позиция сегодня не имеет под собой теоретического основания.

В. Ф. Попондопуло верно отмечает: публично-правовое вмешательство в сферу частного права не подразумевает создания в этих целях специальной правовой отрасли — хозяйственного права, ибо данная деятельность относится к разным отраслям права¹³³. Другие авторы считают¹³⁴, что государственные контракты, выступая в качестве правовой формы реализации государственных заказов, отличаются от иных тем, что содержат в себе в сочетании элементы гражданско-правового и административно-правового договора¹³⁵.

Отношения, которые возникают при заключении и исполнении государственных контрактов, существуют в виде отлаженной системы, целенаправленно регулируемой государством. В соответствии с Федеральным законом № 44-ФЗ предметом правового регулирования является целенаправленная государственная деятельность в области удовлетворения и обеспечения федеральных и региональных государственных нужд.

Итак, деятельность по закупке товаров для государственных нужд основана на заключении государственного контракта и имеет целенаправленный характер. Ее цели исходят из законодательства в этой сфере. Отсюда следует, что цели государственных договоров по сравнению с обычными гражданско-правовыми договорами обладают публично-правовыми началами. Конечно, при заключении государственных контрактов участники государственного заказа, являясь, как правило, предпринимателями, преследуют и свои интересы — получение прибыли. Для государственных заказчиков эти цели не главные, ибо целевая направленность государственных договоров — обеспечить общегосударственные потребности.

Надо отметить, что государственный заказчик как сторона государственного контракта наделен специальным правовым статусом. Представляя интересы от имени Российской Федерации либо ее субъектов, он преследует цели и выполняет задачи и функции, которые имеют публичный характер. По этой причине некоторые ученые говорят, что тогда, «когда стороной государственного контракта выступает само государство в лице своих федеральных органов исполнительной власти, оно выступает как особое частное лицо, равноправное с другими участниками договора»¹³⁶.

В гл. 5 ГК РФ указано, что участие Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в гражданских правоотношениях основано на равных условиях с другими участниками гражданского оборота. И все же следует обратить внимание на мнение К. Чернышева о том, что «предполагаемое равенство государственных образований и частных лиц в гражданском обороте не означает их фактического равенства»¹³⁷.

В настоящее время в правовой теории и законодательстве можно увидеть тенденцию представлять государство во взаимоотношениях с третьими лицами как обычное частное (юридическое) лицо. Такой подход соответствует переходному периоду в правоведении, главная идея которого — становление реального частного права и рост его влияния в правовом регулировании в целом. В прошлом отношения государства и хозяйствующих субъектов (в том числе государственных предприятий) выстраивались исключительно с использованием административно-командных методов, а в наши дни наблюдается противоположная картина, когда происходят почти полный отказ в экономике от каких-либо властных, регулирующих функций государства и приравнивание государственных институтов к ординарным субъектам гражданского права. На наш взгляд, это неверно, ибо, как уже отмечалось, есть целые области хозяйствования, где целесообразно сохранить за государством прерогативные полномочия и преимущества в целях общего блага. Это касается и области заключения государственных контрактов¹³⁸.

Заключение государственных контрактов немного отличается от заключения гражданско-правовых договоров, ибо входит в прямые обязанности государственных заказчиков, которые представляют собой федеральные и региональные государственные структуры. Прежде чем заключить государственный контракт, поставщикам надо пройти квалификационный отбор, который проводит заказчик. После этого проводятся торги на право заключить контракт на поставку товаров, и кто из поставщиков предложит более качественный товар и по наименьшей цене, с тем и будут заключать государственный контракт. Государственные контракты финансируются из государственного бюджета и внебюджетных источников.

Зарубежная правовая литература также отмечает особый характер договоров в сфере государственных закупок товаров. Во Франции их называют административными, их конструкцию разрабатывали Государственный совет страны и ученые-юристы¹³⁹. Такой договор отличается от гражданского тем, что его стороны не равны фактически и юридически. Государственный орган, являясь одной из сторон этого договора, может в одностороннем порядке изменить не имеющие особой значимости условия или даже расторгнуть его в одностороннем порядке.

Многие договоры предусматривают право администрации контролировать их исполнение и инструктировать другую сторону. Но если публичное юридическое лицо, реализуя свои законные полномочия, привело другую сторону к дополнительным расходам, то оно обязано возместить их. Различие между административным и гражданским договорами наблюдается также в порядке заключения и степени свободы сторон при выработке условий договора и, наконец, в том, что споры по этим договорам рассматривают разные суды (по административным договорам — административные суды соответственно)¹⁴⁰.

В праве Англии и США нет четкой формулировки понятия административного договора, как во французском законодательстве. Но и в этих странах есть особая категория договоров (так называемые правительственные контракты), которые административные органы заключают с частными юридическими лицами. Они отличаются от гражданско-правовых договоров специфическим правовым режимом. Государственные органы США, заключая такие контракты, имеют право в одностороннем порядке изменять и расторгать их, но только в целях общего блага. Все споры, касающиеся заключения и исполнения контрактов правительства, рассматривают органы административной юстиции¹⁴¹ — специальные комиссии, решения которых по существу конфликта будут окончательными¹⁴².

Административные договоры в других странах подразумевают выделение в них публично-правовой и частноправовой частей¹⁴³.

Правовая сущность договора по поставке товаров для государственных нужд в юридическом сообществе трактуется по-разному.

А. В. Демин и Л. И. Шевченко утверждают, что контракт на поставку товаров для государственных нужд представляет собой комплексный правовой акт, содержащий наряду с гражданско-правовыми административно-правовые элементы¹⁴⁴. Авторы объясняют это наличием публично-правовых элементов, касающихся состава участников, а также особым характером порядка заключения и исполнения государственного контракта¹⁴⁵.

По-другому считает В. И. Новоселов¹⁴⁶, с точки зрения которого государственный контракт на поставку товаров для нужд государства — это административный договор, а значит, отношения, возникающие при поставке товаров для нужд государства, надо называть административно-правовыми. По его мнению, договоры о передаче государству материальных ценностей или выполнении для государства определенных работ, заключаемые между органами управления и иными организациями и гражданами, справедливо называть административными¹⁴⁷.

Такие авторы, как А. А. Абдурахманов, Л. В. Горбунова, П. П. Юшкевич, О. Н. Колесник, отмечают гражданско-правовой характер отношений по поставке товаров для нужд государства. Например, А. А. Абдурахманов пишет о том, что вопрос о договорах, направленных на обеспечение нужд государства, надо рассматривать отдельно, так как в последние годы такие соглашения предусмотрены в нескольких законодательных актах. Одна сторона подобного договора — государство в лице органов исполнительной власти, другая — хозяйствующие субъекты. Предмет рассматриваемых договоров (или государственных контрактов) — это обычно поставка хозяйствующими субъектами материальных ценностей, требующихся государству для нормального функционирования. Орган исполнительной власти наделен в соответствии с законами особыми полномочиями, выходящими за границы частного права. «Так, орган исполнительной власти, заключивший… контракт, может давать контрагенту обязательные для исполнения указания, контролировать ход работ по выполнению условий договора, а также имеет право в одностороннем порядке расторгнуть его, если в таком договоре отпала необходимость, при условии возмещения контрагенту понесенных убытков… Следует учитывать, нормами какой отрасли права регулируется их заключение. По нашему мнению, в данном случае речь идет о разновидности договора поставки, предусмотренного статьями 525–534 Гражданского кодекса РФ. Наличие же в нем отдельных публично-правовых элементов не дает оснований для признания его административным»¹⁴⁸.

Поддерживая мнение А. В. Демина и Л. И. Шевченко, О. Н. Колесник¹⁴⁹ анализирует термин «государственный контракт на поставку товаров для государственных нужд» и указывает на наличие в нем публично-правовых элементов, которые касаются состава участников, особого порядка его заключения и исполнения, но все же рассматривает подобный контракт как гражданско-правовой договор.

На взгляд Л. В. Горбуновой и П. П. Юшкевича, существует равенство сторон при заключении договора поставки товаров для государственных нужд, а значит, природа такого договора гражданско-правовая.

«Обоснованность взгляда на государственный контракт как на разновидность административного договора,— пишет Л. В. Горбунова,— вызывает большие сомнения. Отношения по поставке продовольствия для государственных нужд, складывающиеся в том числе на основе государственного контракта, являются гражданско-правовыми. То же можно сказать и о самом государственном контракте. Отношения между государственным заказчиком и поставщиком — это гражданско-правовые по существу отношения между равноправными субъектами»¹⁵⁰.

П. П. Юшкевич рассуждает так: «…несмотря на обилие императивных норм и даже наличие административных актов, регулирующих правоотношения, связанные с поставкой для государственных нужд, нельзя не признать, что данный институт по своей сущности является гражданско-правовым, так как при заключении и исполнении государственных контрактов определяющим является принцип равенства сторон»¹⁵¹.

Эту точку зрения поддерживает М. В. Астахова, она отмечает, что: «…несмотря на регулирование правоотношений в рамках государственного контракта довольно большим количеством норм императивного характера, определяющим при этом является принцип равенства сторон»¹⁵².

Ю. М. Козлов, Л. Л. Попов¹⁵³ отмечают: государственные контракты — это