С. Н. Шевердяев

Правовые позиции Конституционного Суда РФ по вопросам публичной власти

Учебное пособие

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.4(470+571)(075.8)

ББК 67.400.1(2Рос)я73

Ш37

Автор:

Шевердяев С. Н.

Рецензенты:

Авакьян С. А., доктор юридических наук, профессор;

Лексин И. В., доктор юридических наук, профессор.

В настоящем пособии собраны выдержки из наиболее известных решений Конституционного Суда РФ по вопросам публичной власти последних трех десятилетий (с 1992 по 2023 г.).

Особо выделены правовые позиции, где Конституционный Суд РФ сформулировал ключевые доводы для гарантирования основных конституционных принципов, разрешения наиболее известных политико-правовых коллизий, оценки баланса конкурирующих конституционных ценностей.

Решения Конституционного Суда РФ даны по состоянию на 1 декабря 2023 г.

Издание будет полезно студентам, изучающим российское конституционное право, а также всем интересующимся развитием конституционной культуры в современной России и конституционной судебной доктрины.

УДК 342.4(470+571)(075.8)

ББК 67.400.1(2Рос)я73

© Шевердяев С. Н., 2024

© ООО «Проспект», 2024

ПРЕДИСЛОВИЕ

Настоящее учебное пособие подготовлено в помощь студентам, изучающим отечественное конституционное право. Издание пригодится, прежде всего, как дополнительное подспорье для ознакомления с базовым курсом «Конституционное право Российской Федерации», но будет полезно также при освоении других учебных дисциплин государственно-правового профиля.

Предметом решений Конституционного Суда РФ, которые нашли отражение в данном пособии, являются вопросы публичной власти, ее формирования, организации и осуществления. Иначе говоря, ниже нас будет интересовать та сторона конституционного судебного творчества, где российский Конституционный Суд выступает в защиту конституционного права как способа юридической рационализации и гуманизации политики, общественно-политической жизни в России. По оглавлению книги можно видеть, что отобранные судебные решения группируются по темам, которые привычны для структуры учебного курса по российскому конституционному праву. И это вполне органичное решение, поскольку «властеотношения», общественные отношения «из-за и по поводу власти» являются предметом отрасли конституционного права, которую изучает соответствующая наука и учебная дисциплина.

Важно обозначить, что настоящее пособие посвящено «правовым позициям» Конституционного Суда РФ, а не его «решениям». Это означает, что основное внимание далее уделяется не формальным итогам, содержащимся в резолютивной части решений и не анализу практики исполнения постановлений Суда, а аргументам, доводам, которые использовал Суд в мотивировочной части своих решений, давая юридическую оценку соответствующей проблеме. В ряде случаев, когда решению Суда сопутствовало множество особых мнений, некоторые из них также приводятся в качестве примера для более объемного понимания и разбора ситуации студентами. Акцент на правовых позициях Конституционного Суда РФ позволяет осмыслить особенности развития общей конституционной культуры в России последних тридцати лет, оценить динамику собственно конституционной судебной доктрины, а также проследить за интереснейшей интеллектуальной работой Суда по оценке баланса различных конституционно-правовых ценностей.

Для включения решений Конституционного Суда РФ в данный сборник задан достаточно широкий временной диапазон (1992 – 2023 гг.), практически равный всему периоду существования этого института в нашей стране. Главным критерием отбора решений для включения в состав этой книги явилось значение, которое они произвели на развитие российского конституционного права.

Наиболее влиятельные исходные правовые позиции Конституционного Суда РФ по интерпретации текста Конституции 1993 г. и основных идеалов молодого российского конституционализма были сформулированы, как представляется, в период 1995–2000 гг. Это хорошо заметно по хронологии постановлений Конституционного Суда РФ о толковании Конституции РФ, а также последующим отсылкам к решениям именно этого периода, где Суд сформулировал свои наиболее принципиальные идеи. Как известно, после вынужденного перерыва, начавшегося осенью 1993 г. Конституционный Суд РФ не проводил заседания. Новая Конституция РФ требовала, во-первых, Федерального конституционного закона о Конституционном Суде РФ (был принят 21 июля 1994 г.), и, во-вторых, расширения состава Суда согласно ст. 125 до 19 судей (необходимый состав удалось сформировать к началу 1995 г.).

Вместе с тем, разумеется, в издание включены не только решения второй половины 1990-х гг., но и решения, принятые после 2000 года, где Суд пытается адаптироваться к новым государственным задачам и сталкивается с новыми балансами конституционных и политических ценностей. Кроме того, также даются и некоторые наиболее резонансные решения, принятые Конституционным Судом РСФСР (РФ) непосредственно после его возникновения в 1991 г. и активного включения в попытки разрешения конституционного кризиса 1992–1993 гг.

Следует отметить, что исключительно по решениям Конституционного Суда РФ невозможно оценить все многообразие институтов российского конституционного права. Поэтому данное пособие является дополнительным источником к учебнику по конституционному праву России, оно больше подходит не для первого знакомства с отраслью конституционного права, а для углубленного изучения указанной дисциплины. Вопрос здесь не только в сложности аргументации и особом стиле выражения правовых позиций, который используют конституционные судьи. Дело в том, что наибольшую часть своего периода существования российский Конституционный Суд РФ сообразно основам его правового статуса был вправе действовать только «реактивно». Он может лишь реагировать на запрос к нему со стороны некоего иного субъекта российского политико-правового процесса, но инициировать рассмотрение вопроса о конституционности нормативных актов или споров между органами власти ему запрещено. Считается, что подобная активность Конституционного Суда РФ будет означать вовлеченность в политический процесс, а это бросит тень на его независимость, профессионализм и в конечном итоге на авторитетность его решений.

Кроме того, как известно, в суд обращаются для разрешения споров разного рода. Поэтому отсутствие решений Конституционного Суда РФ по какому-то вопросу может означать и то, что данное общественное отношение в законодательстве урегулировано оптимально и не вызывает коллизий на практике, либо может означать, что у Конституционного Суда РФ нет полномочия по разрешению соответствующих коллизий, либо может означать, что субъект инициативы предпочел для решения проблемы иной способ, сочтя Конституционный Суд РФ неэффективным институтом, либо может означать, что Конституционный Суд РФ или его аппарат нашел формальную или неформальную возможность отказаться от рассмотрения запроса и т.д. Иными словами, серьезное изучение конституционного права требует намного большего, чем владение конституционной судебной практикой.

Таким образом, данное пособие не может быть как первым источником для знакомства с отраслью российского конституционного права, так и не может быть завершающим, поскольку правовые позиции Суда необходимо помещать в более широкий контекст внешних обстоятельств, в которых выносились соответствующие решения, что требует отдельного осмысления. Однако можно уверенно сказать, что изучение решений Конституционного Суда РФ является обязательным этапом в подготовке профессиональных юристов.

Глава 1. ОТРАСЛЬ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА В СИСТЕМЕ РОССИЙСКОГО ПРАВА

Данный раздел объединяет целый ряд вопросов, которые принято помещать в учебном курсе «Конституционное право РФ» в первоначальную тему о конституционном праве как особой отрасли российского права. Здесь рассматриваются проблемы предмета отрасли конституционного права и его разграничения с предметами других отраслей российского права, проблемы специфики конституционно-правовых отношений и их субъектов, конституционно-правовых норм и источников отрасли конституционного права и др. По многим этим вопросам Конституционный Суд РФ формулировал свои правовые позиции, корректируя тем самым и дополняя российскую конституционно-правовую научную доктрину с учетом своей практики.

1.1. Отрасль конституционного права Российской Федерации. Предмет конституционного права

Принято считать отрасль конституционного права ведущей отраслью российского права. Такое значение этой отрасли не просто дань уважения высоким принципам народовластия и верховенства прав человека, стоящих в основе данной отрасли.
Во-первых, отрасль конституционного права своей задачей имеет установление базовых политико-правовых институтов в России, которые выполняют функции несущих конструкций для прочих отраслей правовой системы. Определение статуса высших органов власти, основ судебной системы, логики организации исполнительной власти, порядка функционирования и взаимодействия органов власти друг с другом и с негосударственными институтами, а также решение прочих фундаментальных вопросов обустройства российской государственности придает нашей национальной правовой системе институциональную определенность.
Во-вторых, конституционное право направлено на регулирование отношений по поводу политической власти в обществе, на регулирование «властеотношений». Недаром в эпоху европейского Просвещения, вдохновленного идеями гуманизма и научной рациональности, складывающуюся новую отрасль права называли «политическим правом». Власть — это приводной ремень национальной правовой системы, она приводит ее механизмы в действие. Служа гарантией осуществления правовых норм, она обеспечивает исполнимость правовых установлений любой отрасли права, их практическую осуществимость. Поэтому корректная настройка механизмов отрасли конституционного права имеет ключевое значение для реальности национального права в целом и каждого из его элементов, к какой бы отрасли они не принадлежали.
В ряде своих решений Конституционный Суд РФ указывает на специфику конституционного права в сравнении с другими отраслями, подчеркивает его ведущий характер, определяет некоторые ключевые особенности конституционно-правовых отношений.

О требованиях особой стабильности конституционно-правовых отношений

«4.2. … стабильность в сфере конституционно-правовых отношений между государством и гражданами не должна быть меньшей по своему уровню, чем в сфере других правоотношений, складывающихся на основе норм отраслевого законодательства…»

(Постановление Конституционного Суда РФ от 20.07.2011 № 20-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 4 статьи 93.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации, части 6 статьи 5 Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» и статьи 116 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2007 год» в связи с запросом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации»).

О конституционно-правовых началах иных основных отраслевых отношений; о ведущем, основополагающем характере конституционного права

«2. …Реализуя свои полномочия в указанной сфере, федеральный законодатель располагает достаточной свободой усмотрения в выборе конкретной модели правового регулирования оказания юридической помощи, включая определение вида соответствующего гражданско-правового договора и его существенных условий. При этом он не может действовать произвольно и во всяком случае связан необходимостью обеспечения соблюдения принципов и норм, составляющих конституционно-правовую основу регулирования общественных отношений, складывающихся в данной сфере. Кроме того, он должен применять адекватные специфическому характеру отношений способы и методы правового воздействия, в том числе учитывать закрепленный в Гражданском кодексе Российской Федерации принцип свободы договора».

(Постановление Конституционного Суда РФ от 23.01.2007 № 1-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 779 и пункта 1 статьи 781 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобами общества с ограниченной ответственностью «Агентство корпоративной безопасности» и гражданина В. В. Макеева»).

«2. … Система основных прав и свобод человека оказывает постоянное воздействие на общий правопорядок в Российской Федерации, в том числе на договорное право. Конституционная обязанность по защите основных прав предполагает устойчивое влияние конституционных норм и принципов на процесс применения гражданского и жилищного законодательства, проникая в регулируемые им отношения, обусловливая действие основных прав не только во взаимоотношениях личности с публичной властью, но и во взаимоотношениях частных лиц. Такие ценности, как гражданский мир и согласие, необходимость осуществлять права и свободы человека без нарушения прав и свобод других лиц, соразмерность возможных их ограничений, сбалансированность прав и обязанностей гражданина и социальная солидарность (преамбула; статья 17, часть 3; статья 55, часть 3; статья 75.1 Конституции Российской Федерации), представляют собой объективную систему, лежащую в основе конституционализации частноправовых норм при их применении судами. Не являются исключением отношения, возникающие при заключении и расторжении договоров найма жилого помещения жилищного фонда коммерческого использования. Главная задача конституционно-правового воздействия на систему регулирования этих отношений состоит в обеспечении конституционно-правового баланса прав собственников и нанимателей жилья, экономической эффективности использования жилой площади и защиты — как важного личного блага — самой возможности использовать жилище. Подобное равновесие можно обеспечить разумным комбинированием нормотворческой деятельности, сочетанием методов императивного регулирования с тем потенциалом, который несет в себе регулирование диспозитивное, базирующееся на принципе свободы договора и на вытекающей из этого принципа презумпции диспозитивности норм договорного права.

(Постановление Конституционного Суда РФ от 02.06.2022 № 23-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 310, пункта 4 статьи 421, пункта 1 статьи 422, пункта 1 статьи 450, пункта 2 статьи 450.1 и абзаца второго пункта 2 статьи 687 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданки Т. В. Пыкиной»).

О смене отраслевой принадлежности правоотношения и перерастании иного отраслевого правоотношения в конституционно-правовое отношение

«В результате экстраординарной по своим последствиям аварии на Чернобыльской АЭС были существенно нарушены не только право на благоприятную окружающую среду, но и другие конституционные права и интересы граждан, связанные с охраной жизни, здоровья, жилища, имущества, а также право на свободное передвижение и выбор места пребывания и жительства. Названные права были ущемлены столь значительно, что причиненный вред оказался реально невосполнимым и обусловил возникновение конституционно-правовых отношений по поводу возмещения вреда между государством, с деятельностью которого в сфере ядерной энергетики было связано причинение вреда, и гражданами».

(Определение Конституционного Суда РФ от 16.12.2008 № 1085-О-П «По жалобе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации на нарушение конституционных прав гражданки Колковой Валентины Евгеньевны частью четвертой статьи 14 и частью четвертой статьи 15 Закона Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»).

О конституционно-правовой природе гарантий прав граждан, которая влияет на содержание гражданско-правовых договоров

«5.2. Выбор способов определения размера рентных платежей, предусмотренных пунктом 2 статьи 597 и пунктом 2 статьи 602 ГК Российской Федерации, — прерогатива законодателя, который при этом, исходя из конституционно-правовой природы договоров пожизненной ренты и пожизненного содержания с иждивением, должен соблюдать принципы справедливости, равенства, соразмерности, с тем чтобы обеспечить, в том числе с учетом повышения стоимости жизни и динамики роста прожиточного минимума, реализацию прав получателей ренты в соответствии с предназначением данных договоров.

Между тем, предусмотрев в статье 318 ГК Российской Федерации в редакции Федерального закона от 26 ноября 2002 года № 152-ФЗ, что сумма, выплачиваемая по денежному обязательству непосредственно на содержание гражданина, в том числе по договору пожизненного содержания и в других случаях, индексируется с учетом уровня инфляции в порядке и случаях, предусмотренных законом, законодатель соответствующий закон не принял. В результате — при отсутствии каких-либо механизмов увеличения с учетом указанных критериев базовой суммы, установленной в части второй статьи 5 Федерального закона «О минимальном размере оплаты труда», — нарушается конституционно-правовая природа отношений, регулируемых договорами пожизненной ренты и пожизненного содержания с иждивением, и искажается аутентичный смысл соответствующих законоположений, предполагающий возможность увеличения размера платежей по этим договорам с учетом роста инфляции и стоимости жизни.

(Постановление Конституционного Суда РФ от 27.11.2008 № 11-П «По делу о проверке конституционности части второй статьи 5 Федерального закона «О минимальном размере оплаты труда» в связи с жалобами граждан А. Ф. Кутиной и А. Ф. Поварнициной»).

Конституционно-правовые отношения как «властеотношения», как урегулированные правом политические отношения. Использование Конституционным Судом РФ термина «властеотношения» и «политические отношения»

«1.1. … Статья 12 Конституции Российской Федерации, как бы признавая «негосударственные» начала местного самоуправления, позволяет выявить специфическую, муниципально-правовую природу соответствующего уровня властеотношений, которые определенной своей стороной (самоуправленческой) вторгаются одновременно и в систему институтов гражданского общества. Но это не может служить основанием для отрицания конституционной ценности осуществления посредством местного самоуправления функций государства на соответствующем территориальном уровне, что, однако, не предполагает лишение местного самоуправления — под предлогом его признания институтом государственности — собственных сущностных характеристик. В этом плане как одна из основ конституционного строя местное самоуправление должно сохранять статусную самостоятельность, с одной стороны, но по своим конституционно-правовым характеристикам его публично-властная природа не может существовать и функционировать изолированно от государственной власти — с другой. На этой конституционной основе становится возможным понимание местного самоуправления как публичной власти особого рода, получающей реализацию на основе сочетания государственных и «негосударственных» (общественных) начал, что вытекает из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной еще в Определении от 2 ноября 2000 года № 236-О».

(Мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации Н. С. Бондаря. Постановление Конституционного Суда РФ от 01.12.2015 № 30-П «По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы»).

«2.1. … Между тем лежащий в основе взаимоотношений личности и публичной власти конституционный принцип взаимного доверия требует обеспечения государством уверенности граждан в том, что выборы как одна из высших форм непосредственного выражения народом своей власти достигают цели. Только при условии подлинно свободного волеизъявления избирателей и его неискаженной фиксации в формализованных итогах голосования, результатах выборов выборные органы и должностные лица публичной власти могут рассматриваться как органы демократического представительства народа. Соответственно, в условиях демократического правового государства гражданину как избирателю во всяком случае не может быть отказано в праве на осуществление в тех или иных установленных законом формах, включая юрисдикционные, контроля над процедурами, связанными с подсчетом голосов и установлением итогов голосования, а также в возможности правомерного реагирования на выявленные нарушения, — в противном случае он оказывался бы в положении не равноправного субъекта, который может защищать свои права всеми не запрещенными законом способами и спорить с государством в лице его органов, а лишь объекта государственной деятельности, что противоречит конституционному требованию уважения и охраны государством достоинства личности во всех сферах, включая политические отношения (статья 21, часть 1; статья 45, часть 2, Конституции Российской Федерации).

Постановление Конституционного Суда РФ от 22.04.2013 № 8-П «По делу о проверке конституционности статей 3, 4, пункта 1 части первой статьи 134, статьи 220, части первой статьи 259, части второй статьи 333 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, подпункта «з» пункта 9 статьи 30, пункта 10 статьи 75, пунктов 2 и 3 статьи 77 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», частей 4 и 5 статьи 92 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в связи с жалобами граждан А. В. Андронова, О. О. Андроновой, О. Б. Белова и других, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и регионального отделения политической партии СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ в Воронежской области»).

1.2. Субъекты конституционно-правовых отношений

В российской науке конституционного права принято выделять целый ряд типов и видов субъектов конституционно-правовых отношений. В большинстве случаев к ним относят следующие:
• Индивиды: граждане, иностранцы, лица без гражданства.
• Добровольные общественные формирования: политические партии, общественные объединения и др.;
• Органы местного самоуправления и их должностные лица;
• Государственные органы и их должностные лица, а также и само государство, которое через их посредство оперирует в конституционно-правовых отношениях в качестве отдельного субъекта;
• Политико-территориальные образования: Российская Федерация и субъекты Российской Федераций;
• Социальные общности: народ Российской Федерации и его различные части, например, жители субъектов РФ и жители муниципальных образований; нации и народности и т.д.
В отношении таких распространенных субъектов конституционно-правовых отношений как граждане России, многие виды общественных формирований, государственные органы или российский народ, Конституционному Суду РФ, как правило, нет необходимости формулировать некую особую правовую позицию, поскольку цели и порядок их участия в конституционно-правовых отношениях очевидны, либо вытекают из буквальных трактовок положений Конституции РФ и базовых российских законов. Однако в ряде случаев бывает необходимость привести в мотивировочной части решений Конституционного Суда РФ дополнительные аргументы, иллюстрирующие особенности участия в конституционно-правовых отношениях тех или иных особенных субъектов.

Государство как субъект конституционно-правовых отношений

«2.4. Правовой механизм реализации конституционного права граждан на возмещение вреда, причиненного воздействием радиации и признанного государством как субъектом конституционно-правовых отношений, должен обеспечивать беспрепятственное осуществление этого права. В равной мере недопустимо создание препятствий в реализации членами семьи умершего инвалида права на возмещение вреда, причиненного смертью кормильца, в том числе в случаях, когда его специальный правовой статус при его жизни не получил окончательного формального подтверждения по не зависящей от него причине, однако была установлена причинная связь приведшего к инвалидности заболевания с радиационным воздействием вследствие аварии на производственном объединении «Маяк».

(Определение Конституционного Суда РФ от 05.03.2009 № 496-О-П «По жалобе гражданки Паршенковой Людмилы Васильевны на нарушение ее конституционных прав статьей 11 Федерального закона «О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча»).

«2. … Возникновение же между гражданами и государством конституционно-правовых отношений по поводу возмещения государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц, обусловлено самим фактом причинения такого вреда».

(Постановление Конституционного Суда РФ от 10.12.2019 № 39-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 13 Закона Российской Федерации «О реабилитации жертв политических репрессий», пунктов 3 и 5 статьи 7, пункта 1 части 1 и части 2 статьи 8 Закона города Москвы «Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения» в связи с жалобами граждан А. Л. Мейсснер, Е. С. Михайловой и Е. Б. Шашевой»).

Российская Федерация и субъекты Российской Федерации как субъекты конституционно-правовых отношений

«…Конституционный Суд РСФСР… постановляет:

4. Признать содержащееся в статье 4 Закона Республики Татарстан «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Республики Татарстан» от 18 апреля 1991 года положение о том, что «отношения Республики Татарстан с Союзом ССР, РСФСР, другими республиками строятся на основе Союзного договора, Договора с РСФСР и другими республиками», не соответствующим Конституции РСФСР в той мере, в какой это исключает конституционно-правовые основы урегулирования отношений Республики Татарстан и Федерации в целом, поскольку это связано с односторонним изменением национально-государственного устройства РСФСР и означает, что Республика Татарстан не состоит в РСФСР».

(Постановление Конституционного Суда РСФСР от 13.03.1992 № П-РЗ-I «По делу о проверке конституционности Декларации о государственном суверенитете Республики Татарстан от 30 августа 1990 года, Закона Республики Татарстан от 18 апреля 1991 года «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Республики Татарстан», Закона Республики Татарстан от 29 ноября 1991 года «О референдуме Республики Татарстан», Постановления Верховного Совета Республики Татарстан от 21 февраля 1992 года «О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан»).

Национально-культурная автономия как особая разновидность общественных объединений и субъект конституционно-правовых отношений

«4. …Тем самым предопределяется необходимость выявления действительной воли законодателя и конституционно-правового смысла положения части третьей статьи 5 Федерального закона «О национально-культурной автономии». С одной стороны, это требует учета особенностей национально-культурной автономии как субъекта конституционно-правовых отношений и одного из видов объединений граждан, обладающих особым статусом, обусловленным установленной названным Федеральным законом возможностью самостоятельного решения соответствующей этнической общностью вопросов сохранения своей самобытности, развития языка, образования, национальной культуры. С другой стороны, такое выявление может и должно проводиться с учетом нормативного единства рассматриваемого положения с частями третьей и седьмой статьи 6 названного Федерального закона, согласно которым делегаты местных национально-культурных автономий граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, на конференции (съезде) могут учредить региональную национально-культурную автономию в пределах субъекта Российской Федерации; государственная регистрация местных, региональных и федеральных национально-культурных автономий производится в соответствии с законодательством Российской Федерации».

(Постановление Конституционного Суда РФ от 03.03.2004 № 5-П «По делу о проверке конституционности части третьей статьи 5 Федерального закона «О национально-культурной автономии» в связи с жалобой граждан А. Х. Дитца и О. А. Шумахер»).

Отдельные виды должностных лиц государственных органов как субъекты конституционно-правовых отношений (судьи, Генеральный прокурор РФ)

«Действующий механизм ответственности судей обусловлен особенностями их правового положения, отличающего их от иных субъектов конституционно-правовых отношений. Исходя из конституционно-правового статуса судей, предопределенного тем, что они осуществляют публично-правовые цели правосудия, законодатель вправе предъявлять к ним, как представителям власти, особые квалификационные и иные требования, включая специальные требования к порядку прекращения полномочий судьи (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 28 февраля 2008 года № 3-П)».

(Определение Конституционного Суда РФ от 01.03.2011 № 283-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Душиной Екатерины Александровны на нарушение ее конституционных прав положениями Федерального конституционного закона «О Дисциплинарном судебном присутствии»).

«Ничто не препятствует Совету Федерации рассмотреть и разрешить проблему временного отстранения от должности в рамках конституционной процедуры, ведь Генеральный прокурор прежде всего — участник конституционных отношений. Не только назначение и освобождение Генерального прокурора Российской Федерации, но и любые другие существенные изменения его статуса, в том числе временное отстранение от должности, имеют конституционно — правовой характер. И прежде чем решать вопрос о применении мер государственного принуждения к Генеральному прокурору как участнику уголовно — процессуальных отношений, надо решить вопросы его статуса как субъекта конституционно — правовых отношений».

(Постановление Конституционного Суда РФ от 01.12.1999 № 17-П «По спору о компетенции между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстранении Генерального прокурора Российской Федерации от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела»).

Народ как субъект конституционно-правовых отношений

«1. … В названном Федеральном законе особо подчеркивается, что избирательные права граждан — конституционное право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также право участвовать в выдвижении кандидатов, списков кандидатов, в предвыборной агитации, в наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, в других избирательных действиях в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации, данным Федеральным законом, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации (пункт 28 статьи 2).

Из приведенных положений следует, во-первых, что народ является именно активным субъектом (а не бессловесным объектом) конституционных правоотношений, обязанной стороной в которых выступают государство, его органы и должностные лица, включая Президента Российской Федерации. Во-вторых, государственная власть — это власть, учреждаемая народом, действующая от имени и в интересах народа, что прямо закреплено в Конституции Российской Федерации. Так, согласно ее статье 18, права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

(Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ В. Г. Ярославцева к Постановлению Конституционного Суда РФ от 21.12.2005 № 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан»).

Юридические лица могут быть признаны субъектами конституционно-правовых отношений в той степени, в которой их можно признать объединениями граждан — носителей конституционных прав

«5. Поскольку признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина составляют обязанность государства, реализация этих прав и свобод обусловливает необходимость взаимодействия с органами публичной власти. При этом конституционно-правовой статус личности, как он определен Конституцией Российской Федерации, предполагает, что граждане могут осуществлять гарантированные им права и свободы как индивидуально, так и коллективно, т.е. совместно с другими лицами. Исходя из этого Конституция Российской Федерации закрепляет право граждан Российской Федерации обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

По смыслу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в том числе в постановлениях от 24 октября 1996 года № 17-П и от 17 декабря 1996 года № 20-П применительно к таким являющимся самостоятельными субъектами права объединениям граждан, как юридические лица, в основе их правового статуса лежат, прежде всего, конституционные нормы, устанавливающие основные права и свободы, которые по своей правовой природе могут принадлежать как физическим, так и юридическим лицам, и потому то или иное конституционное право человека и гражданина может распространяться на юридические лица в той степени, в какой это право по своей природе может быть к ним применимо. …

Европейский Суд по правам человека также полагает, что права, которые присущи физическим лицам, могут в определенной мере рассматриваться в свете реализации права на объединение, и оценивает указание на возможность совместной реализации физическими лицами своих прав как косвенную гарантию создания объединений — организованных структур, которые должны обладать необходимой правосубъектностью. Исходя из того, что право создания юридического лица в целях совместной деятельности граждан в области взаимного интереса представляет собой одну из наиболее важных сторон права на свободу объединения, без которой это право лишается какого-либо смысла, Европейский Суд по правам человека рассматривает статью 9 Конвенции о защите прав человека и основных свобод как распространяющуюся на объединения граждан, в том числе имеющие статус юридического лица (постановления от 26 октября 2000 года по делу «Хасан (Hasan) и Чауш (Chaush) против Болгарии», от 17 февраля 2004 года по делу «Горжелик (Gorzelik) и другие против Польши», от 5 октября 2006 года по делу «Московское отделение Армии Спасения против России», от 1 октября 2009 года по делу «Кимля и другие против России» и от 10 июня 2010 года по делу «Свидетели Иеговы» в Москве и другие против России»). Применительно к вопросу о свободе выражения мнения во взаимосвязи со свободой объединения в профсоюзы Европейский Суд по правам человека отметил, что защита права, закрепленного в статье 10 Конвенции (свобода выражения мнения), является одной из целей свободы собраний и объединения (постановление от 12 сентября 2011 года по делу «Паломо Санчес (Palomo Sanchez) и другие против Испании»).

Таким образом, право объединений граждан, в том числе юридических лиц, обращаться в органы публичной власти производно от конституционно установленного права граждан направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Соответственно, объединениям граждан — поскольку они не только способствуют осуществлению и защите прав и свобод граждан, но и в отдельных случаях сами являются формой их реализации — эти права и свободы, в том числе право на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, должны быть гарантированы. Отказ в признании юридических лиц как объединений граждан субъектами конституционного права на обращение, исходя из его предназначения как обеспечивающего осуществление других прав и свобод, свидетельствует о нарушении вытекающего из статей 19 (часть 1) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации принципа равенства и справедливости».

(Постановление Конституционного Суда РФ от 18.07.2012 № 19-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области»).

1.3. Особенности конституционно-правового регулирования. Специфика конституционно-правовых норм

Специальные задачи отрасли конституционного права и ее системообразующее положение среди других отраслей российского права накладывают отпечаток на специфику конституционно-правового регулирования. Вопрос об отраслевой методологии конституционного права и особенностях конституционно-правовых норм является в основном предметом научной доктрины, а не судебной. Тем не менее, Конституционный Суд РФ в некоторых своих решениях оговаривает отдельные стороны этой комплексной темы. В особенности в тех случаях, когда необходимо пояснить основополагающий характер конституционно-правовых норм в целом и конституционных норм в частности.

Наличие абстрактных норм как особенность конституционно-правового регулирования

«5. Заявитель в своем запросе утверждает, что необходимость оценки конституционности оспариваемых им законоположений обусловлена конкуренцией норм статей 130 (часть 1), 132 (часть 1) и статьи 72 (пункт «к» части 1) Конституции Российской Федерации.

Однако между этими конституционными положениями нет противоречий. В силу специфики конституционно-правового регулирования указанных общественных отношений в Конституции Российской Федерации устанавливаются общие ориентиры, т.е. абстрактные нормы, предполагающие, что их детализация будет осуществляться федеральными законами. Относится ли выдача порубочных билетов к вопросам местного значения и каково нормативное наполнение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды — вопросы, подлежащие разрешению в действующем федеральном законодательстве.

Из этого следует, что проверка конституционности оспариваемых в запросе положений Закона Калининградской области означала бы, по существу, проверку конституционности федеральных законов. Однако обратившийся в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом Калининградский областной суд не просит проверить конституционность каких бы то ни было федеральных законов. Проверка же соответствия закона субъекта Российской Федерации федеральному закону не входит в полномочия Конституционного Суда Российской Федерации».

(Определение Конституционного Суда РФ от 30.09.2010 № 1261-О-О «По запросу Калининградского областного суда о проверке конституционности статьи 4 Закона Калининградской области «Об охране зеленых насаждений»).

1.4. Источники конституционного права России

Текст Конституции РФ не оставляет сомнений в том, что в России источниками конституционного права являются нормативные акты (например, ч. 2 ст. 4, ч. 1–3 ст. 5 и др.), общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры (ч. 4 ст. 15), а также внутригосударственные договоры (ч. 3 ст. 11). Неопределенности в науке в этом вопросе нет. Однако и в связи с этими источниками существует немало актуальных правовых проблем. Например, вопрос об особенностях появления Закона РФ о поправке к Конституции РФ или вопрос о юридической локализации, нормативной форме и формулировках общепризнанных принципов и норм международного права. Не менее актуальными являются вопросы о взаимном соотношении разных типов источников конституционного права, например, федеральных законов и международных договоров.
Кроме того, в отечественной науке является предметом дискуссии вопрос о решениях судов как источнике конституционного права (по меньшей мере, некоторых решений Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ), а также вопрос о конституционно-правовом обычае как действительном источнике конституционного права России.
По поводу многих из этих вопросов Конституционный Суд РФ выражал правовые позиции в своих решениях.

Закон РФ о поправке к Конституции РФ как новый источник российского конституционного права, который не был предусмотрен в Конституции РФ 1993 г.

«4. Глава 9, в том числе статья 136, Конституции Российской Федерации предусматривает специальное регулирование по вопросу о поправках, дополняющее установленные статьей 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации формы реализации законодательных полномочий в сфере ведения Российской Федерации.

Таким образом, положения статьи 136 Конституции Российской Федерации могут быть реализованы только в форме специального правового акта о конституционной поправке, имеющего особый статус и отличающегося как от федерального закона, так и от федерального конституционного закона. …

На основании изложенного и руководствуясь статьями 72, 74, 75 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации постановил: …

3. Вступивший в силу после одобрения необходимым числом законодательных органов субъектов Российской Федерации закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию…»

(Постановление Конституционного Суда РФ от 31.10.1995 № 12-П «По делу о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации»).

К дискуссии о разграничении федеральных конституционных законов и федеральных законов (достаточность формального указания в Конституции РФ на необходимость принятия федеральных конституционных законов или необходимость разграничения двух этих типов законов также и по предмету регулирования)

«…Конституционные по своей природе отношения могут быть конкретизированы и развиты в законах, основанных на конституционных положениях. Предусмотренное Конституцией Российской Федерацией наличие двух видов федеральных законов — федеральных конституционных и федеральных, различных по юридической силе, диктует необходимость разграничения предметов их регулирования. С точки зрения Конституционного Суда Российской Федерации, предмет регулирования федерального конституционного закона определен самой Конституцией Российской Федерации, в статьях которой есть прямые ссылки на те случаи, в каких должны быть приняты федеральные конституционные законы. Полагаю, что такой подход к определению предмета регулирования федерального конституционного закона недостаточен. Он должен быть дополнен критерием «материального» порядка, т.е. определением конституционно — правовой природы отношений, требующих адекватной правовой формы их опосредования.

Общие (основные) принципы организации и функционирования законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в числе которых и принцип конституционно — правовой ответственности указанных государственных органов субъектов Российской Федерации перед федеральной властью, должны быть закреплены если не в самой Конституции Российской Федерации, то в законе самой высокой юридической силы. Реализация принципа конституционно — правовой ответственности государственных органов субъектов Российской Федерации непосредственно затрагивает, наполняет новым содержанием конституционный статус Российской Федерации и ее субъектов. Так, Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусматривает новые полномочия, не закрепленные непосредственно Конституцией Российской Федерации, Президента Российской Федерации, Федерального Собрания, законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также полномочия федеральных судов — Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, других участников конституционно — правовых (конституционно — уставных) отношений.

Общественные отношения, участниками которых выступают указанные органы государственной власти, по своей природе являются конституционно — правовыми (конституционно — уставными) и, следовательно, требуют адекватной правовой формы опосредования не ниже уровня федерального конституционного закона. Поэтому введение новых правовых институтов в сфере конституционно — правовой ответственности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации перед федеральной властью в форме федерального закона, а не федерального конституционного закона, не соответствует природе Российской Федерации как демократического правового государства (статьи 1 и 76, часть 1, Конституции Российской Федерации)».

(Особе мнение судьи Конституционного Суда РФ Н. В. Витрука к Постановлению Конституционного Суда РФ от 04.04.2002 № 8-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета — Хасэ Республики Адыгея»).

Соотношение международных договоров и федеральных законов

Как известно, общая норма о соотношении международных договоров и федеральных законов содержится в Конституции РФ. Ее часть 4 ст. 15 прямо говорит о верховенстве международных договоров Российской Федерации: «Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Однако практика показывает, что международные договоры могут быть разных видов: «межгосударственные», «межправительственные», «межведомственные» и т.д. Указанная норма Конституции РФ касается лишь таких международных договоров, «согласие на обязательных которых принимается в форме федерального закона», а не в форме подзаконных актов.
В наиболее сжатом виде эту проблему оценил другой высший российский суд. Согласно постановлению Пленума Верховного Суда РФ 2003 г. №5:
«8. Правила действующего международного договора Российской Федерации, согласие на обязательность которого было принято в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении законов Российской Федерации.
Правила действующего международного договора Российской Федерации, согласие на обязательность которого было принято не в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении подзаконных нормативных актов, изданных органом государственной власти или уполномоченной организацией, заключившими данный договор (часть 4 статьи 15, статьи 90, 113 Конституции Российской Федерации).» (См. постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10.10.2003 № 5 (ред. от 05.03.2013) «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации»).
Конституционный Суд РФ в своей практике солидарен с данной позицией Верховного Суда РФ и ссылается на нее в своих решениях.

«3. Конституция Российской Федерации, включая в правовую систему Российской Федерации международные договоры Российской Федерации, предусматривает основанный на принципе добросовестного выполнения международных обязательств (pacta sunt servanda) (статья 26 Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 года) единый подход, которым необходимо руководствоваться при применении правил международного договора Российской Федерации в случае их расхождения с правилами, установленными национальным законом: если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены законом, применяются правила международного договора (статья 15, часть 4). Соответствующее регулирование предусмотрено и в ряде федеральных законов, в частности в Федеральном законе от 15 июля 1995 года № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» (пункт 2 статьи 5) и Гражданском кодексе Российской Федерации (пункт 2 статьи 7).

На приоритет по отношению к законам Российской Федерации правил действующего международного договора Российской Федерации, согласие на обязательность которого было принято в форме федерального закона, неоднократно указывал и Пленум Верховного Суда Российской Федерации (пункт 5 постановления от 31 октября 1995 года № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия», пункт 8 постановления от 10 октября 2003 года № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации»)».

(Определение Конституционного Суда РФ от 06.11.2014 № 2531-О «По запросу Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда о проверке конституционности пункта 3 статьи 1244 Гражданского кодекса Российской Федерации»).

Общепризнанные принципы и нормы международного права как источник российского конституционного права

Общепризнанные принципы и нормы международного права упомянуты в Конституции РФ наряду с международными договорами в ч. 4 ст. 15 и образуют отдельный от международных договоров вид источников российского права.
Определение общепризнанных принципов международного права, а также пример одного из таких принципов, актуальный для отрасли конституционного права, дает Верховный Суд РФ:
«1. …Под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо. К общепризнанным принципам международного права, в частности, относятся принцип всеобщего уважения прав человека и принцип добросовестного выполнения международных обязательств». (См.постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10.10.2003 № 5 (ред. от 05.03.2013) «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации»).
Российский Конституционный Суд имеет сходную позицию. Это можно проследить по тем его решениям, где он ссылается на Всеобщую декларацию прав человека 1948 г. (в отличие, например, от Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. она не является международным договором и потому ее положения нельзя отнести к нормам международных договоров, ее положения — иной источник права).
При этом Конституционный Суд РФ часто ставит ссылки на те положения Всеобщей декларации, где сформированы основные права и свободы, что позволяет говорить о том, что в соответствующих статьях он видит не просто «общепризнанные принципы», но «общепризнанные нормы» международного права. Иначе говоря, Конституционный Суд РФ идет дальше Верховного Суда РФ и для разрешения правовых коллизий в системе конституционно-правовых отношений не ограничивается лапидарной отсылкой к некой базовой установке международного права, но пытается изыскивать более прикладные нормативные указания, чтобы расширить гарантии прав граждан РФ. Несмотря на то, что в российской научной дискуссии международники высказывают сомнения относительно обоснованности восприятия Всеобщей декларации прав человека 1948 г. как каталога обычных норм международного права (См. например: Исполинов А. С. Правовой статус Всеобщей декларации прав человека (к 70-летию принятия) // Сравнительное конституционное обозрение. 2018. №4), все же вполне можно сказать, что с точки зрения задач российского конституционного правосудия в текущих сложных переходных условиях Конституционный Суд РФ, пытаясь использовать все доступные ему возможности защиты прав человека в России, поступает с практической точки зрения оправданно.

«2. Согласно Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (статья 3, части 1–3); граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, избирать и быть избранными в органы государственной власти, в том числе на выборах депутатов Государственной Думы (статья 32, части 1 и 2; статья 97, часть 1); гражданам гарантируется равенство избирательных прав независимо от их принадлежности к общественным объединениям, в том числе политическим партиям, возможность создания и деятельности которых вытекает из идеологического и политического многообразия и многопартийности и права каждого на свободу объединения, исключающую принуждение кого-либо к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем (статья 13, части 1 и 3; статья 19, часть 2; статья 30).

Приведенным конституционным предписаниям корреспондируют общепризнанные принципы (нормы) международного права и положения международных договоров Российской Федерации, являющиеся в силу статьи 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации составной частью ее правовой системы. Так, Всеобщая декларация прав человека провозглашает право каждого человека принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей и устанавливает, что основой власти правительства должна быть воля народа, которая должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, проводимых при всеобщем и равном избирательном праве путем тайного голосования и обеспечивающих свободу голосования (пункты 1 и 3 статьи 21); Международный пакт о гражданских и политических правах предусматривает право каждого гражданина на участие без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей (пункт «а» статьи 25); Конвенция о защите прав человека и основных свобод обязывает присоединившиеся к ней государства проводить с разумной периодичностью свободные выборы в органы законодательной власти в условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа (статья 3 Протокола № 1); Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках Содружества Независимых Государств, объявляющая демократические выборы одним из высших непосредственных выражений власти и воли народа, основой избираемых органов государственной власти и местного самоуправления, иных органов народного (национального) представительства, выборных должностных лиц, исходит из того, что при подлинных выборах существует реальный политический плюрализм, идеологическое многообразие и многопартийность, осуществляемые через функционирование политических партий, законная деятельность которых находится под юридической защитой государства (пункт 1 статьи 1 и пункт 2 статьи 9).»

(Постановление Конституционного Суда РФ от 13.04.2017 № 11-П «По делу о проверке конституционности части 2 статьи 40, частей 10 и 11 статьи 42 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», пунктов 2 и 3 части 1 статьи 128 и части 10 статьи 239 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в связи с жалобой граждан И. Л. Трунова и М. В. Юревича»).

«4. Вводя особые правила допуска к профессиональной деятельности и ограничивая тем самым право граждан на свободное распоряжение своими способностями к труду, законодатель обязан находить баланс конституционно защищаемых ценностей, публичных и частных интересов, соблюдать принципы справедливости, равенства и соразмерности, которые выступают в качестве конституционных критериев оценки законодательного регулирования прав и свобод. При этом должны использоваться не чрезмерные, а только необходимые и строго обусловленные конституционно одобряемыми целями меры; ограничения же прав и свобод в любом случае не должны посягать на само существо права и приводить к утрате его основного содержания. Такой подход, вытекающий из статей 17 (часть 3) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, согласуется, как неоднократно подчеркивал Конституционный Суд Российской Федерации (постановления от 30 октября 2003 года № 15-П, от 27 июня 2012 года № 15-П, от 18 июля 2013 года № 19-П и др.), с общепризнанными принципами и нормами международного права, в частности со статьей 29 Всеобщей декларации прав человека, провозглашающей, что каждый человек при осуществлении своих прав и свобод должен подвергаться только тем ограничениям, которые установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе.»

(Постановление Конституционного Суда РФ от 10.11.2022 № 49-П «По делу о проверке конституционности абзаца второго пункта 3 статьи 17 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина С. Г. Шалавина»).

Для полноты в описании отношения Конституционного Суда РФ к данному источнику права стоит отметить, что в ряде решений он упоминает такой общепризнанный принцип международного права как pacta sunt servanda. Для конституционно-правовых отношений этот принцип может иметь значение, например, в практике реализации норм международных договоров о гарантировании прав человека, о вопросах гражданства и проч.

«4.3. … Признание пункта 1 статьи 23 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» не противоречащим Конституции Российской Федерации в его конституционно-правовом истолковании, содержащемся в настоящем Постановлении, не ставит под сомнение обязанность Российской Федерации добросовестно соблюдать в межгосударственных отношениях общепризнанный принцип международного права pacta sunt servanda (статьи 26 и 27 Венской конвенции о праве международных договоров) и, по общему правилу, не может служить оправданием для неисполнения Российской Федерацией обязательств, вытекающих из временно применяемых ею международных договоров, в отношениях с другими государствами-участниками в связи с отсутствием внутригосударственного официального опубликования таких договоров».

(Постановление Конституционного Суда РФ от 27.03.2012 № 8-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 23 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина И. Д. Ушакова»).

Внутригосударственные нормативные договоры как источник конституционного права России. Соотношение договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий с Конституцией Российской Федерации

Договоры являются специальным видом источников права, призванным регулировать федеративные отношения, отношения между Российской Федерацией и субъектами РФ. Согласно ч. 3 ст. 11 Конституции РФ «Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий».
Конституция РФ, с одной стороны, говорит о Федеративном договоре 1992 г. как о действующем акте, с другой стороны, однозначно предусматривает верховенство Конституции над ним. Согласно ч. 4 п. 1 ее раздела II «В случае несоответствия положениям Конституции Российской Федерации положений Федеративного договора … , а также других договоров между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации — действуют положения Конституции Российской Федерации».
Среди примеров решений Конституционного Суда РФ, в которых говорится о верховенстве Конституции РФ для урегулирования федеративных отношений, можно привести следующий.

«2.1. … Приоритет положений Конституции Российской Федерации имеет место при определении как статуса субъектов Российской Федерации, так и предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов. Следовательно, содержащееся в статье 11 (часть 3) Конституции Российской Федерации положение о том, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов осуществляется на основе Конституции Российской Федерации, Федеративного и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, предполагает, что все указанные договоры должны соответствовать Конституции Российской Федерации, и потому любое допускавшееся ими ограничение либо разделение суверенитета Российской Федерации исключается.

Как следует из преамбулы, статьи 3 (часть 3) и пункта 1 раздела второго «Заключительные и переходные положения» Конституции Российской Федерации, принятая всенародным голосованием Конституция Российской Федерации как таковая является актом высшего непосредственного выражения власти многонационального российского народа в целом. Поэтому положения Федеративного договора, предусматривавшие суверенитет республик и позволявшие тем самым обосновывать ограничения суверенитета Российской Федерации, ее конституционно — правового статуса и полномочий, что нашло отражение в конституциях ряда республик, не могут действовать и не подлежат применению как противоречащие Конституции Российской Федерации.»

(Постановление Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).

Вопрос о соотношении договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий с законами Российской Федерации

Данный вопрос имеет более сложную структуру, поскольку предполагает учет как различных видов законов (Законы РФ о поправке к Конституции РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы), так и различных видов договоров и соглашений.
Разграничение «предметов ведения» между Российской Федерацией и ее субъектами принципиально проведено в ст. 71–73 самой Конституции РФ путем указания соответственно перечня предметов исключительного ведения РФ, совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ и отсылки к вопросам ведения субъектов РФ, сформулированной по остаточному принципу.
В ст. 76 Конституции РФ указывается на виды и иерархию нормативных актов, которые могут приниматься по предметам исключительного ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, а также и исключительного ведения субъектов РФ.
Что касается разграничения «полномочий» между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ, то общие принципы такого разграничения установлены в специальном федеральном законе, который восполняет пробелы Конституции РФ в части регулирования взаимодействия двух территориальных уровней политической власти России как федеративного государства. В настоящее время — это Федеральный закон от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (см. гл. 7 данного закона).
Среди прочего в данном Законе ставятся вопросы о возможности:
• передачи посредством федеральных законов полномочий Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 45);
• участия органов государственной власти субъекта Российской Федерации в осуществлении полномочий Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения, не переданных им, с осуществлением расходов за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, если это участие предусмотрено федеральными законами (ст. 48);
• временного осуществления федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации (ст. 49);
• заключения договоров о разграничении полномочий (ст. 50);
• заключения соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий (ст. 51) и т.д.
Как известно, практика заключения договоров о разграничении полномочий между РФ и субъектами РФ постепенно после 2000 г. в России иссякла, поэтому и правовых коллизий, которые могли быть дойти до Конституционного Суда РФ в этой области, крайне мало.
В качестве иллюстрации подходов к построению федеративных отношений можно привести положения мотивировочной части одного из решений Конституционного Суда РФ, принятого после заключения Федеративного договора 1992 г. и до принятия действующей конституции 12 декабря 1993 г. Здесь Конституционный Суд РФ эксплуатирует риторику, которая была во многом была утеряна в 2000-е гг.

«С подписанием Федеративного договора процесс выработки правовых норм по вопросам, отнесенным к совместному ведению федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации, должен носить взаимосогласованный характер и строиться на основе взаимоуважения и взаимной ответственности. Споры между Российской Федерацией и ее субъектами должны разрешаться с обязательным использованием согласительных процедур, как того требует статья VII Федеративного договора. Между тем, как установлено в заседании Конституционного Суда, в данном случае возможности предварительного согласования для разрешения возникшего спора не были использованы: стороны лишь предприняли попытки согласовать отдельные спорные вопросы после издания Указа. Вместо обязательного соблюдения согласительных процедур и выработки взаимоприемлемых решений стороны пошли по пути издания нормативных актов, предусматривающих самостоятельное правовое регулирование».

(Постановление Конституционного Суда РФ от 10.09.1993 № 15-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 15 августа 1992 года «Об организации управления электроэнергетическим комплексом Российской Федерации в условиях приватизации»).

Решения Конституционного Суда РФ как дискуссионный источник права

В отечественной науке вопрос о судебных решениях как источнике российского права обсуждается давно, еще в XIX в. об этом жарко спорили ученые юристы. Сегодня мнения среди исследователей на этот счет остаются разнородными и даже полярными. Стоит указать, что более убедительными сегодня выглядят аргументы в пользу признания в качестве особых источников права таких типов судебных решений как постановления Конституционного Суда о толковании Конституции РФ или постановления Пленума Верховного Суда РФ о разъяснениях судебной практики. Особенно если считать такие решения источниками комплементарными, дополнительными к нормативным актам, источниками особого типа (sui generis).

«Считаю, что федеральный законодатель, устанавливая оспариваемые заявителями положения, вступил в противоречие и с неоднократно подтверждавшимися правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, основанными на казуальном или общенормативном толковании Конституции Российской Федерации, которые в равной мере обязывают всех участников конституционно-правовых отношений, являются источниками права и формируют конституционные прецеденты. В частности, в Постановлении от 7 марта 1996 года Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что государство и общество, предъявляя к судье высокие требования, обязаны обеспечить ему дополнительные гарантии, которые становятся существенным элементом статуса судьи и условием его профессиональной деятельности. Таким образом, эти гарантии имеют двойственное значение: они, с одной стороны, обеспечивают эффективное правосудие, а с другой — восполняют изъятия в статусе личности судьи, в силу чего не могут рассматриваться в качестве льгот, установление или изъятие которых зависит от воли законодателя, но являются атрибутивными элементами статуса личности судьи, которые не находятся в сфере свободного усмотрения законодателя. Возможность включения в содержание конституционного статуса личности, в том числе в сфере трудовых отношений (статья 37 Конституции Российской Федерации), некоторых свойств, связанных с ее профессиональной и иной деятельностью, по существу, признавалась также в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 6 июня 1995 года, от 27 декабря 1997 года и ряде иных его решений)».

(Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ Б. С. Эбзеева к Определению Конституционного Суда РФ от 11.03.2005 № 148-О «По жалобе граждан Гришина Михаила Ивановича, Грошевой Галины Ивановны, Мустафенкова Владимира Трофимовича и Назарова Валентина Васильевича на нарушение их конституционных прав положениями статьи 6.1 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации», части третьей статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации»).

Конституционно-правовой обычай как источник российского конституционного права

Термин «обычай» в решениях Конституционного Суда РФ употребляется часто в сочетании «обычаи делового оборота». Встречаются такие случаи главным образом при рассмотрении жалоб граждан на нарушение их конституционных прав нормами ГК, ГПК, нормативными актами, регулирующими различные виды имущественных отношений. Например, Конституционный Суд РФ напоминает, что суд общей юрисдикции «разрешает гражданские дела, исходя из обычаев делового оборота в случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами» (Определение Конституционного Суда РФ от 07.04.2022 № 823-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Пошехнова Вячеслава Анатольевича и Симонова Анатолия Николаевича на нарушение их конституционных прав положениями Гражданского кодекса Российской Федерации, Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, а также статьей 42 Устава Свердловской области»).
Также можно встретить термин «обычай» в делах о защите в Конституционном Суде РФ прав коренных малочисленных народов на «сохранение обычаев и верований», а также их исконной среды обитания. Например, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 28.05.2019 № 21-П «По делу о проверке конституционности статьи 19 Федерального закона «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Г. К. Щукина».
Между тем, существует пример решения Конституционного Суда РФ, где он прямо говорит о «конституционном обычае». Данный термин он применил в своем известном и резонансном решении о толковании ст. 111 Конституции РФ в связи с вопросом об отклонении представленной Государственной Думе Президентом РФ кандидатуры Председателя Правительства РФ. Правда, этот единственный широко известный случай связан не с констатацией факта существования некоего обычая в системе конституционно-правовых отношений, а с предположением о том, что таковой в России мог бы сформироваться.

«4. ...Практика применения статьи 111 Конституции Российской Федерации обнаруживает различные подходы к реализации закрепленных в ней правомочий, включая одобрение предложенной кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации при первом же представлении, представление одного и того же кандидата трижды, а также применение согласительных процедур после двухкратного отклонения кандидата. Однако в дальнейшем не исключается возможность формирования конституционного обычая, основанного и на каком-либо одном варианте взаимодействия главы государства и Государственной Думы из допускаемых частью 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации и адекватных целям стабильного функционирования конституционного строя с учетом исторического контекста».

(Постановление Конституционного Суда РФ от 11.12.1998 № 28-П «По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации»).

1.5. Конституционно-правовая ответственность

Тема конституционно-правовой ответственности остается одной из наиболее проблематичных в российской конституционно-правовой науке. Среди конституционалистов имеется устойчивый консенсус в отношении признания ее в качестве самостоятельного вида юридической ответственности. Конституционно-правовые санкции как элемент конституционно-правовых норм среди прочего служат для этого опорой. Однако множество вопросов теории и практики конституционно-правовой ответственности остаются спорными: вопрос о соотношении конституционно-правовой и политической ответственности, вопрос о соотношении позитивной и негативной конституционно-правовой ответственности, вопрос о составе конституционно-правового деликта и о вине как элементе его субъективной стороны, и т.д.
Конституционный Суд РФ эксплуатирует понятие конституционно-правовой ответственности в своих решениях довольно широко.

Соотношение конституционно-правовой ответственности (или «уставно-правовой» в случае с делами, где фигурирует законодательство субъектов РФ) и уголовно-правовой ответственности. Разграничение конституционно-правовой и политической ответственности. Отрешение от должности как мера ответственности и как регулирующая мера

«3. … Для того чтобы исключить возможность злоупотреблений полномочиями со стороны главы администрации Калининградской области и вместе с тем гарантировать ему защиту от необоснованного вмешательства в его деятельность, законодатель субъекта Российской Федерации вправе предусмотреть адекватные меры уставно-правовой ответственности главы администрации области, в том числе в виде отрешения его от должности.

Применение такой меры юридической ответственности главы администрации области возможно лишь при наличии достаточных к тому оснований, а именно установленных судом нарушений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, Устава и законов области. Как отмечалось в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края, правовые нормы, допускающие досрочное освобождение от должности главы администрации, соответствуют Конституции Российской Федерации при условии, что такое освобождение производится лишь на основании вступившего в силу решения суда о незаконности его действий или решений.

Отрешение главы администрации области от должности возможно также при условии, что оно как разновидность юридической ответственности должно быть соразмерно степени совершенных правонарушений и значимости защищаемых интересов.

При соблюдении указанных оснований и условий досрочное прекращение полномочий главы администрации области не может рассматриваться как неправомерное вмешательство законодательного органа субъекта Российской Федерации в деятельность главы администрации области и, следовательно, не противоречит Конституции Российской Федерации.

Статья 33 Устава Калининградской области предусматривает гарантии, которые исключают возможность использования отрешения главы администрации от должности в качестве меры политической ответственности: отрешение от должности главы администрации возможно лишь на основе установленных судом нарушений им Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, Устава и законов области; решение областной Думы об отрешении от должности губернатора должно быть принято двумя третями голосов от установленного числа депутатов областной Думы.

Отрешение главы администрации области от должности в связи со стойкой неспособностью по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия не является мерой политической либо юридической (уставно-правовой) ответственности за некомпетентные или незаконные действия — оно связано с фактической невозможностью лица осуществлять должностные полномочия, что определяется государственной медицинской комиссией, порядок образования и деятельности которой устанавливается законодательством области (статья 33 Устава).

Таким образом, отрешение главы администрации (губернатора) Калининградской области от должности в качестве меры юридической (уставно-правовой) ответственности, как она определена в пункте «ж» части 2 статьи 32 и статье 33 Устава (Основного Закона) Калининградской области в их единстве, с учетом правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сохраняющей свою силу, не противоречит принципу разделения властей, закрепленному в статье 10 Конституции Российской Федерации».

(Определение Конституционного Суда РФ от 14.01.1999 № 37-О «По запросу Администрации Калининградской области о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Калининградской области»).

«…Для признания Конституционным Судом Российской Федерации положения статьи 126 Конституции Республики Алтай об отрешении Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай от должности в случае совершения им умышленного преступления, подтвержденного заключением Верховного суда Республики Алтай, не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 49 (часть 1), 71 (пункт «о») и 76 (часть 1), достаточно было указания на положения статей 71 (пункт «о») и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации. Ссылка же еще и на статью 49 (часть 1) Конституции Российской Федерации, на наш взгляд, приводит к тому, что институт отрешения от должности как меры конституционной (уставно — правовой) ответственности неправомерно отождествляется с институтом уголовной ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Конституция Республики Алтай проводит четкое различие института отрешения от должности Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай от других институтов досрочного прекращения осуществления полномочий Главой Республики Алтай, Председателем Правительства Республики Алтай, в частности от его отзыва всенародным голосованием (статьи 123 и 123.1), а также от института уголовной ответственности Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай. Согласно статье 54 (часть 2) Конституции Республики Алтай «виновность лица в совершении преступления может быть установлена только вступившим в законную силу приговором суда». Это положение соответствует требованию Конституции Российской Федерации о том, что совершение преступления должно быть установлено вступившим в законную силу приговором суда (часть 1 статьи 49)».

(Мнение судьи Конституционного Суда РФ Н. В. Витрука к Постановлению Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).

Конституционно-правовая ответственность государства (в лице его органов). Вопрос о позитивной и негативной ответственности

«2. Согласно Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (статья 9, часть 1).

Приведенное конституционное положение в единстве с провозглашенными в преамбуле Конституции Российской Федерации целью обеспечения благополучия нынешнего и будущих поколений и ответственностью перед ними определяют взаимообусловленность закрепленных Конституцией Российской Федерации права каждого на благоприятную окружающую среду (статья 42) и обязанности сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (статья 58), выражая тем самым один из основных принципов правового регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности — принцип приоритета публичных интересов.

Соответственно, правовые основы государственной политики в этой сфере — исходя из того, что ценность сохранения природы и окружающей среды утверждается на конституционном уровне, — должны определяться таким образом, чтобы через реализацию указанной конституционной обязанности, имеющей всеобщий характер, при решении социально-экономических задач обеспечивался баланс интересов субъектов хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на окружающую среду, и интересов человека и общества в целом и гарантировались соблюдение и защита экологических прав граждан. Этим предопределяются возложение на государство в лице его органов соответствующих координирующих, контрольных и нормативно-регулятивных функций и конституционно-правовая ответственность за их выполнение».

(Постановление Конституционного Суда РФ от 14.05.2009 № 8-П «По делу о проверке конституционности положения подпункта «б» пункта 4 Постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» в связи с запросом Верховного суда Республики Татарстан»).

Конституционно-правовая ответственность органов власти субъектов РФ

«5. … Неисполнение органами государственной власти и должностными лицами субъектов Российской Федерации решения Конституционного Суда Российской Федерации дает, в частности, основания для применения мер уголовной ответственности за неисполнение судебного акта (статья 315 УК Российской Федерации), а также для вынесения Президентом Российской Федерации на основании Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предупреждения соответствующему органу власти (должностному лицу) субъекта Российской Федерации и возможного последующего досрочного прекращения их полномочий как формы конституционно — правовой ответственности, поскольку действует презумпция конституционности положений федерального законодательства. При этом, учитывая, что неисполнение решения Конституционного Суда Российской Федерации объективно создает препятствия для обеспечения верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации на всей территории Российской Федерации, для реализации закрепленных Конституцией Российской Федерации основ конституционного строя и полномочий федеральных органов государственной власти, дополнительное, повторное установление иным судом таких обстоятельств для вынесения Президентом Российской Федерации предупреждения не требуется, тем более что в соответствии с частями первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» решение Конституционного Суда Российской Федерации окончательно, не подлежит обжалованию, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами, т.е., следовательно, и другими судами».

(Определение Конституционного Суда РФ от 19.04.2001 № 65-О «По ходатайству полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе об официальном разъяснении определения Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 года по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений Конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия — Алания и Республики Татарстан»).

Лица, замещающие государственные и муниципальные должности, как субъекты специальной формы конституционно-правовой ответственности при досрочном прекращении их полномочий (депутаты Государственной Думы; судьи; лица, замещающие выборные муниципальные должности)

«3.2. … Претерпевание указанных негативных последствий, как не связанное по своей природе с уголовным, административным или гражданско-правовым деликтом либо дисциплинарным проступком, не является мерой уголовной, административной или гражданско-правовой ответственности, не относится оно и к мерам дисциплинарной ответственности. Подобное претерпевание выступает, по сути, в качестве специальной меры конституционно-правовой ответственности: полномочия депутата Государственной Думы прекращаются досрочно и он утрачивает свой статус вследствие нарушения запрета (несоблюдения требования), установленного непосредственно Конституцией Российской Федерации, которая имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации и которой не должны противоречить положения законов и иных правовых актов, принимаемых в Российской Федерации (статья 15, часть 1, Конституции Российской Федерации).

Иное истолкование предписаний статьи 97 (часть 3) Конституции Российской Федерации, а именно как не влекущих досрочное прекращение полномочий депутата Государственной Думы в случае нарушения конституционного запрета на осуществление другой, помимо творческой, оплачиваемой деятельности, обессмысливало бы сам запрет, поскольку означало бы возможность совмещения полномочий депутата с другой оплачиваемой деятельностью и тем самым преодоление императивного по своему характеру требования Конституции Российской Федерации, в силу которого такое совмещение недопустимо. Таким образом, досрочное прекращение полномочий депутата Государственной Думы вследствие несоблюдения им установленных ограничений является также и способом восстановления конституционной законности, т.е. носит правообеспечительный характер.

Следовательно, сама по себе возможность законодательного закрепления в качестве последствия несоблюдения предписаний статьи 97 (часть 3) Конституции Российской Федерации — с целью обеспечения действенности конституционного запрета на осуществление депутатом Государственной Думы другой, помимо творческой, оплачиваемой деятельности — такой принудительной меры конституционно-правовой ответственности, как досрочное прекращение полномочий депутата Государственной Думы, не может рассматриваться как несовместимая с требованиями Конституции Российской Федерации».

(Постановление Конституционного Суда РФ от 27.12.2012 № 34-П «По делу о проверке конституционности положений пункта «в» части первой и части пятой статьи 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы»).

«2. … Статус судьи в Российской Федерации определяется Конституцией Российской Федерации, ее статьями 119, 120, 121, 122 и 124, с тем чтобы гарантировать осуществление правосудия независимым и беспристрастным судом, и подлежит конституционно-правовой защите. Предусматривая в то же время возможность досрочного прекращения полномочий судьи, Конституция Российской Федерации (статья 121, часть 2) устанавливает, по сути, основы конституционно-правовой ответственности судьи, конкретные основания и порядок привлечения к которой регламентируются федеральным законом. Особенности возникающих при этом правоотношений, связанных с оценкой поступков и деятельности, несовместимых с должностью судьи, позорящих его честь и достоинство или умаляющих авторитет судебной власти, предопределяют и особенности процедуры отрешения судьи от должности».

(Определение Конституционного Суда РФ от 02.03.2006 № 59-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Литвинова Александра Владимировича на нарушение его конституционных прав подпунктом 8 пункта 13 Положения о квалификационных коллегиях судей и Положениями статьи 21, пункта 1 статьи 22 и абзаца второго пункта 2 статьи 26 Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации»).

«2. … Как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, досрочное прекращение полномочий лица, замещающего публичную должность, в том числе выборную, вследствие нарушения запрета (несоблюдения требования), связанного с его публично-правовым статусом, выступает, по сути, в качестве специальной меры конституционно-правовой ответственности, а гражданин, добровольно избирая такой род занятий, соглашается с условиями и ограничениями, с которыми связан приобретаемый им правовой статус (Постановление от 27 декабря 2012 года № 34-П; Определение от 26 января 2017 года № 104-О и др.). Соответственно, гражданин, замещая выборную должность местного самоуправления, принимает на себя обязанность неукоснительно соблюдать связанные с этим статусом обязанности и ограничения, в том числе касающиеся противодействия коррупции, в частности в случае возникновения личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов.

(Определение Конституционного Суда РФ от 28.02.2023 № 249-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Свечникова Андрея Вячеславовича на нарушение его конституционных прав частью 4.5 статьи 12.1 Федерального закона «О противодействии коррупции» и частью 7.3 статьи 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Вопросы и задания для самоконтроля

1. Как Конституционный Суд РФ проводит границы между конституционно-правовым и иным отраслевым регулированием?

2. Оцените особенности участия в конституционно-правовых отношениях государства как отдельного их субъекта.

3. Приведите аргументы «за» и «против» признания решений Конституционного Суда РФ источником конституционного права.

4. В доступной вам справочной правовой системе оцените общее количество решений Конституционного Суда РФ, в которых используется термин «общепризнанные принципы и нормы международного права».

5. С опорой на приведенные правовые позиции Конституционного Суда РФ оцените критерии разграничения конституционно-правовой и политической ответственности.

Глава 2. КОНСТИТУЦИЯ РФ КАК ОСНОВНОЙ ЗАКОН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. ПОРЯДОК ИЗМЕНЕНИЯ КОНСТИТУЦИИ РФ

В рамках данной темы в базовом учебном курсе по конституционному праву России студенты осваивают такие вопросы, как особенности разработки и принятия действующей Конституции 1993 г., специфика ее структуры и содержания, вопросы действия Конституции РФ как основного закона страны, правовые проблемы ее верховенства и гарантирования принципа прямого действия.
В контексте общей проблематики охраны конституции и гарантирования ее стабильности принято рассматривать правила изменения текста Конституции РФ. Они содержатся в ее главе 9 и предусматривают несколько процедур. Существует две основные процедуры — пересмотр Конституции РФ и внесение в нее поправок, а также две дополнительные процедуры, урегулированные в ст. 137, которые устанавливают порядок внесения изменений в ст. 65 Конституции РФ, содержащую перечень субъектов РФ.
По большинству указанных вопросов Конституционный Суд РФ высказывался довольно обстоятельно, а его соответствующие решения сыграли существенную роль в развитии политико-правового процесса в России.

2.1. История появления Конституции РФ. Условия принятия Конституции 1993 г.

Среди основных решений Конституционного Суда РФ, важных для понимания особенностей рождения новой Конституции РФ, стоит для ознакомления рекомендовать его Заключение по Указу Президента РФ Б. Н. Ельцина №1400 от 21.09.1993 № З-2. Тогда высший российский орган конституционной юстиции, как известно, строил свою деятельность на основе прежней Конституции РФ (РСФСР) 1978 г. и утратившего теперь силу Закона РСФСР «О Конституционном Суде РСФСР» от 12.07.1991 № 1599–1. Сложность и противоречивость политического контекста, окружающего принятие действующей Конституции РФ, особенно наглядно передано в особых мнениях ряда конституционных судей.
С принятием Конституции 12 декабря 1993 г., принятием на ее основе Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21.07.1994 № 1-ФКЗ и переформатированием состава Конституционного Суда РФ последний начал адаптировать российскую правовую систему к новым реалиям после политической перезагрузки 1993 г.
Формально разрешается вопрос о конституционности новой Конституции РФ и вопрос о действии актов, принятых до ее вступления в силу, формулируются правовые гарантии верховенства и прямого действия Конституции РФ.

К вопросу об особенностях процесса разработки и принятия Конституции 1993 г.: позиция Конституционного Суда РФ по Указу Президента РФ Б. Н. Ельцина №1400 от 21 сентября 1993 г.

«Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В. Д. Зорькина, заместителя Председателя Н. В. Витрука, секретаря Ю. Д. Рудкина, судей Э. М. Аметистова, Н. Т. Ведерникова, Г. А. Гаджиева, А. Л. Кононова, В. О. Лучина, В. И. Олейника, Н. В. Селезнева, О. И. Тиунова, Б. С. Эбзеева, рассмотрев в судебном заседании действия и решения Президента Российской Федерации, связанные с его Указом от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» и Обращением к гражданам России 21 сентября 1993 года, руководствуясь статьей 165.1 Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части второй и частью четвертой статьи 1, статьями 74 и 77 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, пришел к заключению:

Указ Президента Российской Федерации Б. Н. Ельцина от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» и его Обращение к гражданам России 21 сентября 1993 года не соответствует части второй статьи 1, части второй статьи 2, статье 3, части второй статьи 4, частям первой и третьей статьи 104, абзацу третьему пункта 11 статьи 121.5, статье 121.6, части второй статьи 121.8, статьям 165.1, 177 Конституции Российской Федерации и служат основанием для отрешения Президента Российской Федерации Б. Н. Ельцина от должности или приведения в действие иных специальных механизмов его ответственности в порядке статьи 121.10 и 121.6 Конституции Российской Федерации».

Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ Э. М. Аметистова

«21 сентября 1993 года в 20.00 по московскому времени Президент Российской Федерации Б. Н. Ельцин выступил по телевидению с Обращением к гражданам России. Одновременно с этим вступил в силу Указ Президента Российской Федерации «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации».

Спустя два часа Конституционный Суд Российской Федерации по предложению судьи В. О. Лучина приступил к рассмотрению дела о соответствии Конституции Российской Федерации действий и решений Президента Российской Федерации Б. Н. Ельцина, связанных с упомянутыми Указом и Обращением. В тот же день Конституционный Суд дал заключение по рассмотренному делу, в котором признал, что данные Указ и Обращение не соответствуют ряду статей Конституции Российской Федерации и служат основанием для отрешения Президента Российской Федерации Б. Н. Ельцина от должности или приведения в действие иных специальных механизмов его ответственности.

При этом в ходе рассмотрения дела и в связи с ним Конституционным Судом был допущен ряд нарушений Закона о Конституционном Суде Российской Федерации и Конституции Российской Федерации, излагаемых ниже.

1. Предметом рассмотрения Конституционного Суда кроме Указа Президента стало его Обращение к гражданам России. В нем содержится оценка сложившейся в стране политической ситуации и излагаются меры, которые предполагается принять для преодоления кризиса государственной власти в Российской Федерации, в том числе посредством издания упомянутого Указа. Таким образом, по своему содержанию Обращение является не чем иным, как политическим заявлением о намерениях.

Следовательно, приняв к рассмотрению данное Обращение и дав свое заключение по нему, Конституционный Суд нарушил часть третью статьи 1 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, в соответствии с которой Конституционный Суд не рассматривает политические вопросы.

2. Рассмотренный Конституционным Судом Указ «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» по своему юридическому характеру относится к издаваемым Президентом Российской Федерации нормативным актам, проверка конституционности которых осуществляется в соответствии с правилами главы 2 («Рассмотрение дел о конституционности международных договоров и нормативных актов») раздела III Закона о Конституционном Суде Российской Федерации. Однако Конституционный Суд рассматривал Указ в порядке, предусмотренном главой 4 «(«Дача заключений») этого же раздела. В части третьей статьи 74 названного Закона установлено, что Конституционному Суду запрещается давать заключения по вопросам, которые могут быть предметом рассмотрения в его заседании по делу о конституционности нормативного акта.

Таким образом, приняв к рассмотрению вышеупомянутый Указ в порядке, предусмотренном главой 4 раздела III Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, и дав по нему свое заключение, Конституционный Суд нарушил часть третью статьи 74 этого же Закона…

4. За два часа до начала судебного заседания Председатель Конституционного Суда участвовал в пресс-конференции в здании Верховного Совета Российской Федерации, где дал резко негативную оценку Обращению и Указу Президента. С такой же оценкой выступил и один из судей. Оба выступления были публичными и транслировались по телевидению. Тем самым была высказана заинтересованность указанных членов Конституционного Суда в определенных результатах рассмотрения дела. Согласно части третьей статьи 27 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации судья обязан заявить самоотвод и подлежит по его просьбе освобождению от участия в рассмотрении дела в случае, если его объективность может вызвать сомнения вследствие его прямой или косвенной заинтересованности в исходе рассмотрения. Таких самоотводов, однако, заявлено не было, а значит, налицо нарушение соответствующего положения Закона.

5. В заседание Конституционного Суда не были приглашены ни должностное лицо, о конституционности действий и решений которого давалось заключение, или его представитель, ни другие возможные участники заседания. Они даже не были в установленном порядке извещены о рассмотрении дела, не говоря уже о направлении им в установленные сроки — за десять дней до заседания — необходимых документов. То же правило не было соблюдено и в отношении самих судей. Следовательно, были нарушены часть четвертая статьи 36 и часть седьмая статьи 41 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации.

6. Все эти нарушения процедуры, установленной Законом о Конституционном Суде Российской Федерации, не позволили обеспечить полноту и всесторонность разбирательства, как того требует часть вторая статьи 35 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации. Сложнейший вопрос государственной важности был решен в течение двух часов, при этом ни Обращение Президента, ни его Указ не анализировались детально, по частям и статьям, а оценивались в целом.

Многочисленные нарушения Закона, отмеченные выше, свидетельствуют о том, что при рассмотрении данного дела Конституционным Судом была нарушена часть вторая статьи 4 Конституции Российской Федерации, согласно которой государственные организации, должностные лица обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации, законы Российской Федерации. Соответственно были нарушена и статья 184 Конституции Российской Федерации, согласно которой все законы и иные акты государственных органов Российской Федерации, следовательно и судебные решения, должны издаваться на основе и в соответствии с Конституцией Российской Федерации.

7. Что же касается оценки содержания Указа Президента Российской Федерации «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», то в нем имеются положения, формально выходящие за пределы полномочий Президента, установленных Конституцией Российской Федерации, например прерывание функций Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации, назначение новых выборов. Однако эти положения необходимо рассматривать в неразрывной связи, во-первых, с причинами издания Указа и его целями, изложенными в преамбуле, во-вторых, с правами и обязанностями Президента, установленными Конституцией, и, в-третьих, с определенными особенностями Конституции Российской Федерации, касающимися исполнения Президентом его прав и обязанностей…»

Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ Н. В. Витрука

«Согласно части второй статьи 74 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации Конституционный Суд имеет право давать заключения по собственной инициативе. Однако это не исключает обязательного письменного предложения судьи Конституционного Суда в качестве повода к даче заключения. Как было объявлено Председателем Конституционного Суда В. Д. Зорькиным, такое предложение поступило от судьи В. О. Лучина. Однако самого текста с обоснованием материально-правового и процессуально-правового характера возможности принятия и рассмотрения его предложения представлено не было. Все совершилось в режиме «процедурного экспромта».

Как известно (и об этом шла речь в судебном заседании), действующая Конституция Российской Федерации содержит две статьи, посвященные одному предмету — отрешению от должности Президента Российской Федерации. Статья 121.6 говорит о немедленном прекращении полномочий Президента в случае, если полномочия Президента Российской Федерации используются для изменения национально-государственного устройства Российской Федерации, роспуска либо приостановления деятельности любых законно избранных органов государственной власти. Статья 121.10 предусматривает обычную в мировой практике процедуру отрешения от должности (импичмент) Президента и вице-президента Российской Федерации. Согласно этой процедуре такое решение принимается Съездом народных депутатов Российской Федерации на основании заключения Конституционного Суда Российской Федерации большинством в две трети голосов от общего числа народных депутатов Российской Федерации по инициативе Съезда народных депутатов Российской Федерации, Верховного Совета Российской Федерации или одной из его палат.

Содержание статьи 121.6 противоречит содержанию статьи 121.10 Конституции Российской Федерации. В силу этого, а также в силу отсутствия какого-либо механизма реализации положений статьи 121.6 Конституционный Суд не вправе был обращаться к данной статье Конституции Российской Федерации. На это указало большинство судей, однако председательствовавший в заседании В. Д. Зорькин вопреки воле большинства ставил на голосование формулировки, оправдывающие действие статьи 121.6 Конституции Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации, признав действия и решения Президента Российской Федерации Б. Н. Ельцина не соответствующими Конституции Российской Федерации, не имел права квалифицировать это несоответствие в качестве основания отрешения Президента Российской Федерации от должности или приведения в действие иных специальных механизмов его ответственности. Определение характера конституционного правонарушения, степени его общественной опасности, достаточности этого правонарушения для того или иного вида конституционной ответственности — прерогатива Съезда народных депутатов Российской Федерации, а не Конституционного Суда Российской Федерации. К такому выводу пришел Конституционный Суд Российской Федерации при вынесении заключения от 23 марта 1993 года о соответствии Конституции Российской Федерации действий и решений Президента Российской Федерации в связи с его Обращением к гражданам России 20 марта 1993 года».

Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ А. Л. Кононова

«Приступив к рассмотрению данного вопроса, Конституционный Суд нарушил целый ряд норм Закона о Конституционном Суде Российской Федерации и, соответственно, статьи 121.10 и 165.1 Конституции Российской Федерации. Так, из части второй статьи 121.10 однозначно следует, что инициатива применения предусмотренного данной статьей порядка отрешения Президента от должности может быть проявлена лишь теми органами, которые перечислены в этой норме. Конституционный Суд среди них не значится. Кроме того, совершенно очевидно, что в данном конкретном случае оценка конституционности «действий и решений» Президента Российской Федерации неразрывно связана с оценкой конституционности его Указа от 21 сентября 1993 г. № 1400 и без этого невозможна. Однако Закон о Конституционном Суде Российской Федерации не предусматривает дачу заключений по вопросу о проверке конституционности нормативных актов по собственной инициативе, а часть третья статьи 74 Закона прямо запрещает Суду «давать заключения по вопросам, которые могут быть предметом рассмотрения в его заседании по делу о конституционности нормативного акта».

В нарушение положений статей 28, 29, 34, 36–44, 57–65 того же Закона закрытое заседание Конституционного Суда проходило в спешном порядке, без какой-либо подготовки, изучения вопроса, без извещения, вызова и заслушивания стороны, издавшей нормативный акт, без выяснения и оценки конкретных обстоятельств, мотивов и аргументов подготовки Указа и Обращения Президента Российской Федерации. Это тем более недопустимо, поскольку Конституционный Суд фактически заочно и без соблюдения процедуры, в нарушение всех принципов правосудия, по собственной инициативе вопреки требованиям части второй статьи 121.10 предрешил вопрос об обвинении и конституционной ответственности главы исполнительной власти — высшего должностного лица государства. Уклонившись от рассмотрения правовых аргументов, изложенных в Обращении и Указе Президента Российской Федерации, и ограничившись сугубо формальными ссылками на противоречивые в ряде случаев и вызывающие сомнения в их правовом характере положения Конституции, Конституционный Суд лишился возможности разрешить настоящий вопрос не догматическим толкованием, а исходя из общих начал и смысла Конституции, из общих принципов права, что предусмотрено и Законом о Конституционном Суде Российской Федерации (например, пунктом 6 части первой статьи 62).

В связи с обвинением Президента Российской Федерации в роспуске либо приостановлении деятельности Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации Конституционный Суд обязан был рассмотреть вопрос о легитимности этих органов, избранных в период существования тоталитарной, признанной Судом же антиконституционной государственной структуры — КПСС, в ином, не существующем ныне государственном образовании — РСФСР, и не получивших поддержки большинства голосовавших на всенародном референдуме 25 апреля 1993 года».

Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ Т. Г. Морщаковой

«3. Инициатива Конституционного Суда в постановке вопроса об отрешении Президента от должности выражает активную политическую позицию Суда и не соответствует требованиям части третьей статьи 1 и части четвертой статьи 6 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, согласно которым Конституционный Суд не рассматривает политические вопросы и должен выражать правовую позицию, свободную от практической целесообразности и политических склонностей. Выбор Конституционным Судом по собственной инициативе момента привлечения высших должностных лиц государства к конституционной ответственности является средством политического воздействия…

5. Указ Президента направлен на организацию выборов нового парламента. Вопрос о необходимости выборов был вынесен на референдум 25 апреля 1993 года. Однако подсчет голосов при подведении итогов референдума проводился в соответствии с Постановлением Съезда народных депутатов Российской Федерации, установившим, что решение считается принятым, если за него проголосовало более половины граждан, имеющих право быть включенными в списки для голосования. Это решение Съезда было подтверждено Постановлением Конституционного Суда. В моем особом мнении к данному Постановлению была мотивирована необоснованность этой позиции. Более половины граждан, участвовавших в голосовании, высказались на референдуме за проведение новых выборов. В соответствии с частью третьей статьи 35 Закона РСФСР от 16 октября 1990 года «О референдуме РСФСР» это должно быть признано легитимной основой для назначения таких выборов. Полагаю, что решение Конституционного Суда, признавшего иные, необоснованно завышенные Съездом народных депутатов Российской Федерации требования к подсчету голосов в пользу проведения новых выборов, должно быть пересмотрено Конституционным Судом. Воля большинства участвующих в референдуме граждан, подтвердившего необходимость проведения выборов нового состава парламента, не может игнорироваться. Однако Конституционный Суд не рассмотрел и не учел значение данного обстоятельства при оценке конституционности Указа Президента по содержанию.

Исходя из изложенного, полагаю, что Конституционный Суд Российской Федерации был не вправе дать заключение об основаниях отрешения Президента Российской Федерации от должности».

(Заключение Конституционного Суда РФ от 21.09.1993 № З-2 «О соответствии Конституции Российской Федерации действий и решений Президента Российской Федерации Б. Н. Ельцина, связанных с его Указом от 21 сентября 1993 года «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» и Обращением к гражданам России 21 сентября 1993 года»).

Вопрос о конституционности Конституции РФ, принятой 12 декабря 1993 г.

«…В запросе группы депутатов Государственной Думы, поступившем в Конституционный Суд Российской Федерации 14 августа 1995 года, ставится вопрос о проверке соответствия Конституции Российской Федерации положения абзаца второго подпункта «и» пункта 2 статьи 22 Положения о всенародном голосовании по проекту Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1993 г. № 1633, как вносящего изменения в норму действовавшего в тот период Закона РСФСР от 16 октября 1990 года «О референдуме РСФСР» о квоте голосов, необходимой для принятия Конституции.

Заявители просят признать это положение не соответствующим Конституции Российской Федерации и предложить Центральной избирательной комиссии Российской Федерации подвести итоги всенародного голосования 12 декабря 1993 года по проекту Конституции Российской Федерации в соответствии с Законом РСФСР «О референдуме РСФСР».

По существу их требование сводится к проверке конституционности действующей Конституции Российской Федерации по порядку ее принятия. Однако в силу статьи 125 Конституции Российской Федерации и части первой статьи 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» Конституционный Суд Российской Федерации не вправе проверять конституционность Конституции Российской Федерации ни по каким параметрам.

По мнению депутатов, Президент Российской Федерации при издании Указа от 15 октября 1993 г. № 1633 вышел за пределы предоставленных ему Конституцией Российской Федерации полномочий, вторгся в сферу полномочий законодательной власти, в связи с чем они просят проверить конституционность этого Указа с точки зрения разделения властей и разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти. Согласно части второй статьи 86 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» проверка конституционности нормативного акта, принятого до вступления в силу действующей Конституции Российской Федерации, производится только по содержанию норм. Следовательно, Конституционный Суд Российской Федерации не правомочен проверить конституционность Указа Президента Российской Федерации от 15 октября 1993 г. № 1633 по указанным в запросе предметам».

(Определение Конституционного Суда РФ от 01.04.1996 № 13-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 15 октября 1993 г. № 1633 «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации» в части утверждения Положения о всенародном голосовании по проекту Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года»).

О действии законов и иных нормативных актов, принятых до вступления в силу Конституции РФ 1993 г., в части ей не противоречащей

«5. Согласно статье 128 (часть 3) Конституции Российской Федерации полномочия, порядок образования и деятельности федеральных судов устанавливаются федеральным конституционным законом. Такие законы отсутствовали в правовой системе до вступления в силу Конституции Российской Федерации. Вместе с тем, согласно ее «Заключительным и переходным положениям», в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации, применяются законы и другие правовые акты, действовавшие ранее на территории Российской Федерации (пункты 1 и 2).

Именно поэтому, в частности, статьей 86 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» предусмотрено, что проверка конституционности нормативных актов органов государственной власти, принятых до вступления в силу Конституции Российской Федерации, производится Конституционным Судом Российской Федерации только по содержанию норм, и, следовательно, Конституционный Суд Российской Федерации не устанавливает соответствие таких актов Конституции Российской Федерации по форме, в том числе в зависимости от того, являются ли они федеральными или федеральными конституционными законами.

Отсюда следует, что принятый до вступления в силу Конституции Российской Федерации закон, исходя из которого судом общей юрисдикции осуществляется то или иное полномочие, не может быть признан неконституционным лишь на том основании, что по форме он не является федеральным конституционным законом.

Таким образом, если полномочие судов общей юрисдикции по проверке соответствия закона субъекта Российской Федерации федеральному закону основано на законе, принятом до вступления в силу Конституции Российской Федерации, то оно не может быть аннулировано лишь по той причине, что отсутствует (не принят) соответствующий федеральный конституционный закон. Вместе с тем закон, регулирующий это полномочие, подлежит применению лишь в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации, и, следовательно, его конституционность по содержанию норм может быть проверена Конституционным Судом Российской Федерации».

(Постановление Конституционного Суда РФ от 11.04.2000 № 6-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации»).

Верховенство Конституции РФ как ее юридическое свойство. Соотношение Конституции РФ и европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и соотношение решений Конституционного Суда РФ и решений Европейского Суда по правам человека

Вопрос о верховенстве Конституции РФ над иными источниками российского права решен в тексте самой Конституции РФ. О ее верховенстве по отношению к нормативным актам однозначно высказывается часть 1 ст. 15 Конституции РФ: «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации». В отношении верховенства Конституции РФ над нормативными внутригосударственными договорами вполне определенно говорит п. 1 «Заключительных и переходных положений» (о чем говорилось в предыдущем разделе). Верховенство Конституции РФ над источниками права наднационального происхождения проистекает из сочетания ч. 1 и ч. 4 ст. 15 Конституции РФ (часть 1 ст. 15 процитирована выше, а ее часть 4 указывает:
«Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора»). Иными словами, Конституция РФ исключает постановку вопроса о возможности для международного договора оказаться выше Конституции РФ по юридической силе. Введение международных правовых принципов и норм в ткань национальной правовой системы невозможно без акта выражения внутренней воли со стороны российского государства (в силу принципа государственного суверенитета). Но данный акт не может противоречить Конституции РФ и принятому на его основе внутреннему законодательству о международных договорах, поэтому для российской правовой системы верховенство Конституции РФ над иными подобными источниками права непререкаемо.
Между тем, нетривиальной в практике российского Конституционного Суда стала проблема влияния судебных решений Европейского Суда по правам человека на внутреннее российское право в силу ряда не менее влиятельных базовых принципов, провозглашенных Конституцией РФ 1993 г. Например: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства» (ст. 2); «В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией» (ч. 1 ст. 17). В этой связи встает вопрос не просто о соотношении Конституции РФ и европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. как международного договора Российской Федерации, а об иерархии трактовок прав человека и правозащитных механизмов Конституционным Судом РФ на основе Конституции РФ и трактовок прав человека и правозащитных механизмов Европейским судом на основе упомянутой европейской Конвенции. Данную коллизию Конституционный Суд РФ разрешил в свою пользу, изыскав аргументы для того чтобы в некоторых особо чувствительных случаях не исполнять отдельные решения Европейского Суда по правам человека (см., например, постановления Конституционный Суд РФ от 14 июля 2015 года № 21-П, от 19 апреля 2016 года № 12-П, от 19 января 2017 года № 1-П).

«3. При разрешении конституционно-правовых коллизий, могущих возникнуть в связи с толкованием Конвенции о защите прав человека и основных свобод как международного договора Российской Федерации, необходимо учитывать Венскую конвенцию о праве международных договоров, участником которой является Россия.

Закрепляя в статье 26 фундаментальный принцип международного права pacta sunt servanda (каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться), Венская конвенция устанавливает также общее правило толкования договоров, предусматривающее, что договор должен толковаться добросовестно в соответствии с обычным значением, которое следует придавать терминам договора в их контексте, а также в свете объекта и целей договора (пункт 1 статьи 31).

Таким образом, международный договор является для его участников обязательным в том значении, которое может быть уяснено с помощью приведенного правила толкования. С этой точки зрения если Европейский Суд по правам человека, толкуя в процессе рассмотрения дела какое-либо положение Конвенции о защите прав человека и основных свобод, придает используемому в нем понятию другое, нежели его обычное, значение либо осуществляет толкование вопреки объекту и целям Конвенции, то государство, в отношении которого вынесено постановление по данному делу, вправе отказаться от его исполнения, как выходящего за пределы обязательств, добровольно принятых на себя этим государством при ратификации Конвенции. Соответственно, постановление Европейского Суда по правам человека не может считаться обязательным для исполнения, если в результате толкования конкретного положения Конвенции о защите прав человека и основных свобод, на котором основано данное постановление, осуществленного в нарушение общего правила толкования договоров, смысл этого положения разойдется с императивными нормами общего международного права (jus cogens), к числу которых, безусловно, относятся принцип суверенного равенства и уважения прав, присущих суверенитету, а также принцип невмешательства во внутренние дела государств.

Кроме того, как следует из пункта 1 статьи 46 Венской конвенции, государство вправе блокировать действие в отношении него отдельных положений международного договора, ссылаясь на то обстоятельство, что согласие на обязательность для него данного договора было выражено им в нарушение того или иного положения его внутреннего права, касающегося компетенции заключать договоры, если данное нарушение было явным и касалось нормы внутреннего права особо важного значения. В Российской Федерации к числу таких норм в первую очередь относятся положения глав 1 и 2 Конституции Российской Федерации, изменение которых не допускается посредством конституционных поправок, а может быть осуществлено, как установлено ее статьей 135, исключительно посредством принятия новой Конституции Российской Федерации.

Поскольку Россия, по смыслу статей 15 (части 1 и 4), 79 и 125 (часть 6) Конституции Российской Федерации, не вправе заключать международные договоры, не соответствующие Конституции Российской Федерации, а правила международного договора, если они нарушают конституционные положения, имеющие, несомненно, особо важное для России значение, не могут и не должны применяться в ее правовой системе, основанной на верховенстве Конституции Российской Федерации, обязанностью органов государственной власти при имплементации международных договоров, предполагающей соотнесение законодательства Российской Федерации с ее обязательствами по международным договорам, являются признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, как они определены Конституцией Российской Федерации, и недопущение нарушений основ конституционного строя.

При этом, однако, не исключается, что международный договор, который при присоединении к нему Российской Федерации как по своему буквальному смыслу, так и по смыслу, придававшемуся ему в процессе применения межгосударственным органом, уполномоченным на это самим международным договором, соответствовал Конституции Российской Федерации, впоследствии посредством одного лишь толкования (особенно при достаточно высокой степени абстрактности его норм, присущей, в частности, Конвенции о защите прав человека и основных свобод) был содержательно конкретизирован таким образом, что вступил в противоречие с положениями Конституции Российской Федерации, прежде всего относящимися к правам и свободам человека и гражданина, а также к основам конституционного строя, в том числе государственному суверенитету и высшей юридической силе Конституции Российской Федерации.

В свою очередь, безусловное исполнение Россией решений межгосударственного органа, принятых на основании такого международного договора в не согласующемся с Конституцией Российской Федерации истолковании, могло бы повлечь нарушение ее положений, которое в данном случае (учитывая презумпцию осведомленности органов, специально уполномоченных международным договором на рассмотрение вопросов, касающихся защиты прав и свобод граждан, о содержании действующих конституций государств — участников международного договора) является, несомненно, явным, т.е. объективно очевидным для любого субъекта международного права, действующего в этом вопросе добросовестно и в соответствии с обычной практикой (пункт 2 статьи 46 Венской конвенции о праве международных договоров).

Вместе с тем, поскольку выражение Российской Федерацией согласия на обязательность для нее международного договора в нарушение того или иного положения Конституции Российской Федерации может выявиться только после принятия уполномоченным межгосударственным органом решения, основанного на истолковании конкретной нормы данного международного договора в смысле, приводящем к ее несогласованности с соответствующим положением Конституции Российской Федерации, речь в таких случаях идет не о действительности или недействительности для России международного договора в целом, а лишь о невозможности соблюдения обязательства о применении его нормы в истолковании, приданном ей уполномоченным межгосударственным органом в рамках рассмотрения конкретного дела.

В контексте приведенных положений Венской конвенции о праве международных договоров это означает, что решение уполномоченного межгосударственного органа, в том числе постановление Европейского Суда по правам человека, не может быть исполнено Российской Федерацией в части возлагаемых на нее мер индивидуального и общего характера, если толкование нормы международного договора, на котором основано это решение, нарушает соответствующие положения Конституции Российской Федерации».

(Постановление Конституционного Суда РФ от 14.07.2015 № 21-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 1 Федерального закона «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней», пунктов 1 и 2 статьи 32 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», частей первой и четвертой статьи 11, пункта 4 части четвертой статьи 392 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, частей 1 и 4 статьи 13, пункта 4 части 3 статьи 311 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, частей 1 и 4 статьи 15, пункта 4 части 1 статьи 350 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и пункта 2 части четвертой статьи 413 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы»).

Прямое действие Конституции РФ как ее юридическое свойство

«1.4. … Для обеспечения права на судебную защиту по делам о несостоятельности (банкротстве) до внесения федеральным законодателем необходимых изменений и дополнений в законодательство арбитражным судам и иным правоприменительным органам надлежит — в силу части четвертой статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» — применять непосредственно статью 46 Конституции Российской Федерации в ее истолковании, данном Конституционным Судом Российской Федерации в постановлениях, сохраняющих свою силу».

(Постановление Конституционного Суда РФ от 12.03.2001 № 4-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)», касающихся возможности обжалования определений, выносимых Арбитражным судом по делам о банкротстве, иных его положений, статьи 49 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций», а также статей 106, 160, 179 и 191 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Арбитражного суда Челябинской области, жалобами граждан и юридических лиц»).

2.2. Пересмотр Конституции РФ и внесение в нее поправок. Порядок внесения изменений в ст. 65 Конституции РФ

В главе 9 Конституции РФ урегулировано две базовые процедуры изменения ее текста, одна из которых именуется пересмотром Конституции РФ (изменение положений ее глав 1, 2, 9), а другая — конституционными поправками (изменение положений ее глав 3–8). Но, кроме того, в заключительной статье главы 9 (и всего раздела I Конституции РФ) установлены основы для еще двух процедур внесения изменений, касающихся ст. 65 Конституции РФ, где дается перечень субъектов Российской Федерации.
Как известно, федеральный конституционный закон о Конституционном Собрании, упомянутый в части 2 ст. 135 пока не принят. Практика показывает, что это не халатность, а осознанная позиция законодателя. Конституционному Суду РФ не предоставлялась формальная возможность выразить свое отношение по поводу отсутствия этого федерального закона непосредственно. Однако различные его решения, связанные с поддержкой принципа правовой определенности, формируют в профессиональном сообществе определенного рода ожидания.
В отношении конституционных поправок к главам 3–8 Конституционный Суд РФ, напротив, высказывался довольно прицельно, причем всякий раз его участие оказывалось для соответствующих политико-правовых событий если не ключевым, то неизбежным, обязательным этапом. Его роль можно характеризовать таким образом, по меньшей мере, в двух случаях. Первый связан с обоснованием в решении 1995 г. о толковании ст. 136 Конституции РФ создания нового типа законов в России, который не был изначально предусмотрен в тексте Конституции РФ 1993 г., — Законов РФ о поправке к Конституции РФ. Второй — принятие в 2020 г. Конституционным Судом РФ заключения о конституционности Закона РФ о поправке, оформившего самую масштабную на сегодняшний день конституционную реформу.
Что касается двух урегулированных в ст. 137 Конституции РФ процедур корректировки перечня субъектов Российской Федерации в ст. 65, то по части 1 ст. 137 Конституционному Суду РФ не было необходимости высказываться в силу отсутствия неопределенности этой нормы (изменения в ст. 65 вносятся на основе федерального конституционного закона, которым фиксируется изменение состава РФ). А по части 2 ст. 137, напротив, Конституционный Суд прямо высказался в своем специальном решении о толковании в 1995 г.

Позиция Конституционного Суда РФ о принципе правовой определенности

«5.2. В силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в ряде его решений (постановления от 25 апреля 1995 года № 3-П, от 5 июля 2001 года № 11-П, от 6 апреля 2004 года № 7-П и др.), неопределенность содержания правовой нормы не может обеспечить ее единообразное понимание, ослабляет гарантии защиты конституционных прав и свобод, может привести к нарушению принципов равенства и верховенства закона; поэтому самого по себе нарушения требования определенности правовой нормы, влекущего ее произвольное толкование правоприменителем, достаточно для признания такой нормы не соответствующей Конституции Российской Федерации».

(Постановление Конституционного Суда РФ от 20.12.2011 № 29-П «По делу о проверке конституционности положения подпункта 3 пункта 2 статьи 106 Воздушного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами закрытого акционерного общества «Авиационная компания «Полет» и открытых акционерных обществ «Авиакомпания «Сибирь» и «Авиакомпания «ЮТэйр»).

Постановление Конституционного Суда РФ от 31.10.1995 № 12-П «По делу о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации»

«…Поводом к рассмотрению дела, согласно части первой статьи 36 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», явился запрос Государственной Думы Федерального Собрания о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации.

Основанием к рассмотрению дела, согласно части второй статьи 36 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», явилась обнаружившаяся неопределенность в понимании статьи 136 Конституции Российской Федерации, в связи с чем Государственная Дума ходатайствует о толковании этой конституционной нормы относительно наименования и правовой формы документа, содержащего поправку к Конституции Российской Федерации. …

1. Конституция Российской Федерации, регламентируя порядок внесения поправок в Конституцию Российской Федерации, определяет в статье 136, что поправки к главам 3–8 Конституции Российской Федерации принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации.

Порядок принятия федерального конституционного закона установлен статьей 108 (часть 2) Конституции Российской Федерации, которая закрепляет необходимость одобрения такого закона большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы; принятый федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию.

2. Вместе с тем, процедура принятия поправок к главам 3–8 Конституции Российской Федерации существенно отличается от процедуры принятия федерального конституционного закона.

Во-первых, круг субъектов, наделенных правом внесения предложений о поправках к Конституции Российской Федерации, установленный статьей 134 Конституции Российской Федерации, не совпадает с кругом субъектов права законодательной инициативы, установленным статьей 104 Конституции Российской Федерации.

Во-вторых, согласно статье 136 Конституции Российской Федерации для вступления поправок в силу требуется их одобрение органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации.

3. Согласно статье 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы. Федеральный закон не может быть формой принятия конституционной поправки, так как в силу прямого указания статей 136 и 108 Конституции Российской Федерации для внесения поправок требуется процедура более сложная по сравнению с установленной для принятия федеральных законов. Кроме того, в отношении федерального закона Президент Российской Федерации наделен правом его отклонения, чего не предусматривает порядок принятия федерального конституционного закона, распространенный статьей 136 Конституции Российской Федерации на процедуру принятия поправок.

В то же время поправки к Конституции Российской Федерации не могут приниматься и в форме федерального конституционного закона, так как статья 108 (часть 1) Конституции Российской Федерации прямо указывает, что федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией Российской Федерации. Использование формы федерального конституционного закона сделало бы невозможным внесение в главы 3–8 Конституции Российской Федерации поправок, не относящихся по своему содержанию к тому кругу вопросов, которые должны быть регламентированы федеральными конституционными законами. Кроме того, в отличие от поправок федеральный конституционный закон по своей юридической природе принимается во исполнение Конституции Российской Федерации, не может изменять ее положений, а также не может стать ее составной частью.

4. Глава 9, в том числе статья 136, Конституции Российской Федерации предусматривает специальное регулирование по вопросу о поправках, дополняющее установленные статьей 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации формы реализации законодательных полномочий в сфере ведения Российской Федерации.

Таким образом, положения статьи 136 Конституции Российской Федерации могут быть реализованы только в форме специального правового акта о конституционной поправке, имеющего особый статус и отличающегося как от федерального закона, так и от федерального конституционного закона.

5. Законодатель вправе на основе и в рамках Конституции Российской Федерации урегулировать порядок направления поправок для их рассмотрения органами законодательной власти субъектов Российской Федерации и проверки соблюдения необходимых процедур одобрения поправок, а также другие вопросы, связанные с порядком принятия поправок».

(Постановление Конституционного Суда РФ от 31.10.1995 № 12-П «По делу о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации»).

Заключение Конституционного Суда РФ от 16.03.2020 № 1-З о конституционности Закона РФ о поправке к Конституции РФ (в части процедурных особенностей конституционной реформы 2020 г.)

«Поводом для дачи настоящего Заключения явился запрос Президента Российской Федерации, а основанием — предусмотренная частью 3 статьи 3 Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» обязанность Конституционного Суда Российской Федерации дать заключение о соответствии (несоответствии) положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений данного Закона, а также о соответствии (несоответствии) Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу статьи 1 данного Закона. …

1. Согласно предписаниям Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 года № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» (далее — Закон о поправке) после вступления в силу данного Закона Президент Российской Федерации направляет в Конституционный Суд Российской Федерации запрос о соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений данного Закона, а также о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу статьи 1 данного Закона (часть 2 статьи 3);

Конституционный Суд Российской Федерации не позднее семи дней со дня направления Президентом Российской Федерации указанного запроса обязан дать заключение о соответствии (несоответствии) положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений данного Закона, а также о соответствии (несоответствии) Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу статьи 1 данного Закона;

в случае выявления несоответствия положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений данного Закона или несоответствия Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу статьи 1 данного Закона они не вступают в силу и общероссийское голосование не проводится;

в случае если Конституционный Суд Российской Федерации дает заключение о соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений данного Закона и о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу статьи 1 данного Закона, статья 2 данного Закона вступает в силу, проводится общероссийское голосование (часть 3 статьи 3).

Следовательно, Конституционный Суд Российской Федерации по запросу Президента Российской Федерации дает мотивированное заключение по вопросам:

о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу статьи 1 Закона о поправке, предусмотренного частями 2–5 статьи 3 данного Закона во взаимосвязи с его статьей 2, определяющей порядок организации и проведения общероссийского голосования по одобрению изменений в Конституцию Российской Федерации;

о соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации положений статьи 1 Закона о поправке, которые согласно части 1 статьи 3 данного Закона на момент дачи настоящего Заключения не вступили в силу, во взаимосвязи с положениями частей 6 и 7 его статьи 3, которые фактически начинают действовать только в случае, если вступает в силу статья 1 данного Закона.

Дача настоящего Заключения является для Конституционного Суда Российской Федерации обязательной, т.е. не обусловлена наличием неопределенности в вопросе о соответствии являющихся предметом настоящего Заключения положений Закона о поправке нормам Конституции Российской Федерации, на соответствие которым они оцениваются. Конституционный Суд Российской Федерации при даче настоящего Заключения рассматривает вопрос по существу, не прибегая к процедурам предварительного изучения обращения судьей Конституционного Суда Российской Федерации, назначения судьи-докладчика, проведения слушания по делу и провозглашения решения.

При подготовке настоящего Заключения все не вступившие в силу положения Закона о поправке оцениваются на предмет соответствия положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации. При этом Конституционный Суд Российской Федерации самостоятельно, в том числе на основе мониторинга дискуссии в средствах массовой информации и в сети Интернет, а также с учетом общественной значимости определяет те положения, оценка которых требует более развернутого выражения его позиции в тексте настоящего Заключения.

Во всяком случае при оценке положений Закона о поправке Конституционный Суд Российской Федерации решает исключительно вопросы права и, следовательно, не рассматривает вопрос о целесообразности и предпочтительности того или иного варианта регулирования как с точки зрения его содержания в допустимых Конституцией Российской Федерации (главы 1, 2 и 9) пределах, так и с точки зрения необходимости включения конкретного положения непосредственно в конституционный текст, поскольку это исключительная дискреция конституционного законодателя. …

2. … Статья 136 Конституции Российской Федерации непосредственно не указывает на участие Конституционного Суда Российской Федерации в процедуре внесения изменений в Конституцию Российской Федерации. В то же время судебный конституционный контроль таких изменений, по смыслу статей 10, 15, 16, 125 и 136 Конституции Российской Федерации, может служить надлежащей гарантией юридической силы положений об основах конституционного строя России и о фундаментальных правах и свободах человека и гражданина в системе конституционных норм, гарантией непротиворечивости текста Конституции Российской Федерации как Основного Закона.

По смыслу статей 15 и 16 Конституции Российской Федерации и основанной на них правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Определении от 17 июля 2014 года № 1567-О, проверка содержащихся в законе Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации и уже инкорпорированных в текст Конституции Российской Федерации изменений, поскольку они стали ее неотъемлемой частью, не может быть осуществлена в порядке конституционного судопроизводства. Иное противоречило бы природе судебного конституционного контроля.

Вместе с тем, как следует из статей 15, 16, 17, 18, 134, 135 и 136 Конституции Российской Федерации, закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации в части, вносящей изменения в главы 3–8 Конституции Российской Федерации, не должен противоречить положениям ее глав 1, 2 и 9 как по содержанию, так и по порядку принятия. Данный вопрос носит конституционный характер, а потому, как это следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 16 июня 1998 года № 19-П, от 11 апреля 2000 года № 6-П и от 21 марта 2007 года № 3-П, подлежит разрешению именно в порядке конституционного судопроизводства, что согласуется с указанными положениями Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 10, 118 и 125. …

2.1. Статья 1 Закона о поправке принята в процедуре, установленной статьей 136 Конституции Российской Федерации, и в соответствии с данным Законом (часть 4 статьи 3) вступает в силу со дня официального опубликования результатов общероссийского голосования, если предусмотренные ею изменения в Конституцию Российской Федерации получат одобрение в ходе общероссийского голосования.

Конституционный Суд Российской Федерации в настоящем Заключении не оценивает согласованность такого требования с положениями Федерального закона от 4 марта 1998 года № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации», принятого в развитие статьи 136 Конституции Российской Федерации. Однако надо отметить, что вступившие в силу положения Закона о поправке — применительно к регулированию процедуры последующего вступления в силу других его положений — имеют приоритет перед названным Федеральным законом как содержащиеся в специальном и более новом правовом акте, притом обладающем большей юридической силой.

…Общероссийское голосование, предусмотренное Законом о поправке, имеет особую юридическую природу. По смыслу статей 1 (часть 1), 3 (части 1 и 2) и 32 (часть 1) Конституции Российской Федерации, оно представляет собой форму непосредственного народного волеизъявления при принятии указанного государственного решения и как таковое не заменяет собой осуществления прерогативы Федерального Собрания и органов законодательной власти субъектов Российской Федерации, которая реализуется ими при принятии данного решения в порядке статьи 136 Конституции Российской Федерации. Поэтому конституционный законодатель, руководствуясь принципом народовластия, в целях конституционной легитимации своего решения был вправе обратиться к общероссийскому голосованию, прямо не предусмотренному действующим правовым регулированием для принятия конституционной поправки.

…Статьи 2 и 3 Закона о поправке не содержат предписаний о числе граждан, которые должны принять участие в общероссийском голосовании, чтобы оно было признано состоявшимся. В связи с этим частью 5 статьи 3 данного Закона установлено, что изменения в Конституцию Российской Федерации, предусмотренные его статьей 1, считаются одобренными, если за них проголосовало более половины граждан Российской Федерации, принявших участие в общероссийском голосовании. Принимая такое решение, конституционный законодатель был вправе исходить из того, что при обеспечении свободного участия граждан в общероссийском голосовании и достоверного определения его результатов добровольный отказ от участия в нем какой-либо части граждан, являясь их самостоятельным осознанным выбором, не может препятствовать конституционно значимому установлению итогового — как положительного, так и отрицательного — волеизъявления участников такого голосования, реализовавших свое право на осуществление данной формы народовластия. Соответственно, приведенное регулирование не может рассматриваться как отступление от требований глав 1 и 2 Конституции Российской Федерации. Не противоречит оно и ее статье 135 (часть 3), согласно которой условием принятия новой Конституции Российской Федерации на всенародном голосовании является участие в нем более половины избирателей, — поскольку речь идет о внесении поправки в Конституцию Российской Федерации, а не о принятии нового Основного Закона...»

(Заключение Конституционного Суда РФ от 16.03.2020 № 1-З «О соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти», а также о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу статьи 1 данного Закона в связи с запросом Президента Российской Федерации»).

Постановление Конституционного Суда РФ от 28.11.1995 № 15-П «По делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации»

«Поводом к рассмотрению дела явился запрос Государственной Думы Федерального Собрания о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации.

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в понимании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации, в связи с чем Государственная Дума ходатайствует о толковании этой конституционной нормы относительно того, какой орган и каким правовым актом уполномочен решить вопрос о включении в статью 65 Конституции Российской Федерации нового наименования субъекта Российской Федерации. …

4. Анализ норм главы 9 Конституции Российской Федерации, регулирующих процедуру пересмотра Конституции и внесения конституционных поправок, показывает, что предусмотренный частью 2 статьи 137 упрощенный порядок включения в статью 65 нового наименования субъекта Российской Федерации допустим только в тех случаях, если переименование не связано с возможными отступлениями от смысла иных конституционных норм и потому не требует применения процедур, перечисленных в статьях 135, 136 и 137 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

Новое наименование субъекта Российской Федерации, по смыслу части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации подлежащее включению в статью 65 Конституции Российской Федерации в упрощенном порядке, не может затрагивать основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов Российской Федерации, Российской Федерации в целом и интересы других государств, а также предполагать изменение состава Российской Федерации или конституционно-правового статуса ее субъекта. В частности, оно не должно содержать указания на иную форму правления, чем предусмотренная Конституцией Российской Федерации, затрагивать ее государственную целостность, подразумевать или инициировать какие-либо территориальные претензии, противоречить светскому характеру государства и принципу отделения церкви от государства, ущемлять свободу совести, включать противоречащие Конституции Российской Федерации идеологические и иные общественно-политические оценки, игнорировать исторические или этнические традиции.

5. Президент Российской Федерации на основании статьи 80 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации является главой государства и гарантом Конституции Российской Федерации. Из этого вытекает и его обязанность обеспечивать включение в конституционный текст поправок и изменений посредством официального опубликования актов, принятых в порядке статей 136 и 137 Конституции Российской Федерации.

Президент Российской Федерации не обладает правом отклонения принятых поправок и изменений — он обязан обнародовать (промульгировать) их, как и в случаях, предусмотренных статьями 107 (часть 3) и 108 (часть 2) Конституции Российской Федерации, возлагающими на него полномочие совершать определенные действия по подготовке принятых актов к опубликованию.

При возникновении споров между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами либо между субъектами Российской Федерации по поводу внесения нового наименования в статью 65 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации может использовать согласительные процедуры и другие полномочия, предусмотренные статьей 85 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

Таким образом, новое наименование субъекта Российской Федерации включается в статью 65 Конституции Российской Федерации указом Президента Российской Федерации о приведении наименования субъекта Российской Федерации в тексте Конституции Российской Федерации в соответствие с решением субъекта Российской Федерации. Это не противоречит содержанию и смыслу Конституции Российской Федерации и не исключает возможности дополнительного урегулирования порядка применения части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации федеральным законом».

(Постановление Конституционного Суда РФ от 28.11.1995 № 15-П «По делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации»).

Вопросы и задания для самоконтроля

1. Вынося решение о неконституционности Указа Б. Н. Ельцина №1400, Конституционный Суд РФ проявил себя в большей степени как правовой или как политический орган? Оправдана ли была его инициативность?

2. Как можно расценивать позицию Конституционного Суда РФ о соотношении его решений с решениями Европейского Суда по правам человека? По какому пути идет аналогичная практика стран-членов Совета Европы сегодня?

3. Как вы думаете, какие вопросы о толковании Конституции РФ можно было бы еще поставить перед Конституционным Судом РФ в дополнение к уже разрешенным?

4. Из числа принятых Конституционным Судом РФ решений о толковании существуют ли те, которые могли бы быть скорректированы с учетом изменений, которые претерпела Конституция РФ к настоящему времени?

5. Проанализируйте аргументы Конституционного Суда РФ о конституционности Закона РФ о поправке к Конституции РФ 2020 г. в его Заключении РФ от 16.03.2020 № 1-З.

Глава 3. ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ. ФОРМЫ НЕПОСРЕДСТВЕННОЙ ДЕМОКРАТИИ. ИНСТИТУТЫ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА

В учебном курсе «Конституционное право Российской Федерации» тема об основах конституционного строя и специфике главы 1 Конституции РФ изучается обычно в рамках двух-трех занятий. Это означает, что преподаватели и студенты вынуждены останавливаться в ходе семинаров лишь на самых общих вопросах. Главной целью изучения данной темы является достижение предельно четкого понимания содержания базовых принципов российского конституционализма и основных особенностей их воплощения в российской практике.
Очевидно, что Конституционный Суд РФ в своих решениях довольно часто ссылается на положения главы 1 Конституции РФ, восстанавливая логику конституционного регулирования в конкретных коллизиях. Однако в ряде решений он снабжает ключевые конституционные принципы дополнительными характеристиками, иллюстрируя возможности конституционной судебной доктрины обогащать понимание базиса российского конституционализма.
К основам конституционного строя в России относятся такие принципы, как примат прав человека (ст. 2); народный суверенитет (ст. 3), государственный суверенитет (ст. 4), федеративное устройство (ст. 5), единство и равенство гражданства России (ст. 6), социальное государство (ст. 7), рыночная экономика и многообразие форм собственности (ст. 8, 9), разделение властей (ст. 10, 11), самостоятельность местного самоуправления (ст. 12), политический и идеологический плюрализм (ст. 13), светский характер государства (ст. 14), правовое государство (ст. 15).
Поскольку настоящее пособие акцентирует внимание на тех правовых позициях Конституционного Суда РФ, которые связаны с вопросами властеотношений (вопросами принадлежности и порядка осуществления публичной власти), ниже основное внимание будет уделено «политическим» основам конституционного строя. При этом не все из конституционных принципов данной группы будут затронуты в этом разделе по той причине, что их уместнее рассмотреть позже.
Например, гарантии принципа федеративного устройства (ст. 5) уместно разобрать при изучении решений Конституционного Суда РФ по проблемам главы 3 Конституции РФ, а гарантии принципа самостоятельности местного самоуправления — в рамках анализа его решений в связи с главой 8 Конституции РФ. Кроме того, одна из наиболее фундаментальных «политических» основ конституционного строя — государственный суверенитет — и вовсе рассматривается сразу в нескольких разделах. Через призму таких свойств государственного суверенитета как верховенство и независимость государственной власти принято обращаться к этому принципу в вопросах соотношения Конституции РФ с внутренними актами и актами наднационального происхождения (что частично уже рассмотрено в теме об источниках российского конституционного права). А свойство единства государственной власти актуально при анализе неделимости суверенитета в Российской Федерации (что рассматривается в связи с темой федерализма).
Иными словами, в настоящем разделе стоит сконцентрировать внимание на позициях Конституционного Суда РФ в отношении следующих «политических» основ конституционного строя: верховенство прав человека (ст. 2), народный суверенитет (ст. 3), разделение властей (ст. 10), политический и идеологический плюрализм (ст. 13).
Верховенство (примат) прав человека — содержательный стержень демократии, без которого государство, построенное под влиянием философии эпохи Просвещения, философии политического модерна, неизбежно теряет способность существовать ради своих граждан. Принадлежность власти народу (народный суверенитет), подтверждается свободными и периодическими выборами, поэтому угнетение и выхолащивание избирательных процедур рассматривается как посягательство на власть народа. Система сдержек и противовесов (разделение властей) обустраивает такую конструкцию органов власти, которая благодаря их взаимной зависимости предотвращает узурпацию власти. Свободное циркулирование в обществе политических идей и представлений об оптимальных стратегиях развития общества (идеологический плюрализм), которые развиваются многообразными добровольными ассоциациями граждан в сложных взаимодействиях (политических плюрализм) выявляет и артикулирует общественное мнение по наиболее актуальным темам и создает основы для политического компромисса, социальной солидарности и подлинного народного единства. Одновременно таков и минимально необходимый набор базовых принципов конституционализма, последовательное воплощение которых во взаимном сочетании рождает стабильную в долгосрочной перспективе, контролируемую гражданами на основе правовых процедур и предсказуемую политическую систему.
Специфика построения учебного курса по российскому конституционному праву, которая стала за последние два-три десятилетия привычной, также заставляет более подробно взглянуть в рамках темы об основах конституционного строя на две комплексные проблемы, к которым в последующей части курса студентам уже не будет возможности обратиться полноценно. Это темы «Формы непосредственной демократии» и «Институты гражданского общества», в которых мы знакомимся не только с конституционном текстом, но и с законодательством о референдумах и других формах непосредственной демократии в первом случае и законодательством о политических партиях, общественных объединениях и других институтах гражданского общества — во втором.

3.1. Отдельные основы конституционного строя: верховенство прав человека, народный суверенитет, разделение властей, политический плюрализм

В первом разделе этой главы стоит коснуться решений Конституционного Суда РФ, где им были высказаны правовые позиции относительно отобранных в соответствии с указанной выше логикой принципов верховенства прав человека, народного суверенитета, разделения властей и политического плюрализма.

Верховенство прав человека как основа российского конституционного строя

«6. Конституция Российской Федерации (статья 2), основываясь на принципах правового государства, провозглашает человека, его права и свободы высшей ценностью. Права человека, являясь естественными и неотъемлемыми, определяют смысл, содержание и применение законов (статья 18 Конституции Российской Федерации).

В соответствии со статьями 2 и 45 (часть 1) Конституции Российской Федерации государство обязано признавать, соблюдать и защищать права и свободы, создавая при этом эффективные правовые механизмы устранения любых нарушений, в том числе допущенных его органами и должностными лицами при осуществлении уголовного судопроизводства. Такая обязанность лежит прежде всего на законодателе, который в целях эффективного восстановления прав участников уголовного процесса определяет процедуры пересмотра неправосудных решений. Эти процедуры должны гарантировать приоритет прав и свобод человека и гражданина, не допуская предпочтения им даже самых важных общественных, ведомственных или личных интересов».

(Постановление Конституционного Суда РФ от 02.02.1996 № 4-П «По делу о проверке конституционности пункта 5 части второй статьи 371, части третьей статьи 374 и пункта 4 части второй статьи 384 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобами граждан К. М. Кульнева, В. С. Лалуева, Ю. В. Лукашова и И. П. Серебренникова»).

«2. Конституция Российской Федерации, провозглашая человека, его права и свободы высшей ценностью, а признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина — обязанностью государства (статья 2), устанавливает, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием на основе равенства всех перед законом и судом (статья 18; статья 19, часть 1), и гарантирует охрану достоинства личности, а также государственную и судебную защиту его прав и свобод (статья 21, часть 1; статья 45, часть 1; статья 46, часть 1).

Из этого следует, что личность в ее взаимоотношениях с государством выступает не как объект государственной деятельности, а как равноправный субъект, который в силу статьи 45 (часть 2) Конституции Российской Федерации может защищать свои права всеми не запрещенными законом способами и спорить с государством в лице любых его органов, включая суды (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 3 мая 1995 года № 4-П, от 2 июля 1998 года № 20-П, от 20 апреля 2006 года № 4-П, от 11 июля 2017 года № 20-П и др.).»

(Определение Конституционного Суда РФ от 28.12.2021 № 2650-О «По жалобе гражданина Григорьева Вадима Всеволодовича на нарушение его конституционных прав частью третьей статьи 18 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации»).

«2. … Из Конституции Российской Федерации, ее статей 2, 17 (часть 2), 18, 21 (часть 1) и 45 (часть 2), утверждающих приоритет человека, его прав и свобод и возлагающих на государство обязанность охранять личное достоинство каждого от любых форм унижения со стороны кого бы то ни было, включая само государство, следует, что личность в ее взаимоотношениях с государством выступает не как объект государственной деятельности, а как равноправный субъект, который может защищать свои права всеми не запрещенными способами и спорить с государством в лице любых его органов (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 3 мая 1995 года № 4-П, от 20 апреля 2006 года № 4-П и др.). Приведенная правовая позиция, будучи универсальной, приобретает особое значение не только применительно к юридической ответственности, к которой по уголовному закону не может быть привлечено юридическое лицо, но и применительно к публичному принуждению или ограничению прав.

(Определение Конституционного Суда РФ от 14.01.2020 № 4-О «По жалобе общества с ограниченной ответственностью «Челябинский завод по производству коксохимической продукции» (ООО «Мечел-Кокс») на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 3 части второй статьи 38 и частью одиннадцатой статьи 182 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации»).

2. … Конституционный Суд Российской Федерации подчеркивал, что, хотя семья и семейная жизнь находятся под защитой Конституции Российской Федерации и международных договоров, данные ценности не имеют безусловного во всех случаях преимущества перед другими конституционно значимыми ценностями, а наличие семьи не дает иностранным гражданам бесспорного иммунитета от законных и действенных принудительных мер в сфере миграционной политики, соразмерных опасности миграционных правонарушений и практике уклонения от ответственности (определения от 5 марта 2014 года № 628-О, от 19 ноября 2015 года № 2667-О и др.). В то же время в силу конституционного принципа приоритета прав и свобод человека в правовом и социальном государстве на законодателе — даже в условиях предоставления ему широкой дискреции при регулировании в названной сфере — лежит обязанность установить процедуры, позволяющие при вынесении решений по миграционным вопросам учитывать, среди прочего, гуманитарные соображения и необходимость баланса частных и публичных интересов, а правоприменители, включая суды, должны обеспечивать соразмерность принимаемых мер, исходя из их места и взаимосвязи в системе правового регулирования (Постановление от 6 октября 2022 года № 41-П)».

(Постановление Конституционного Суда РФ от 07.07.2023 № 37-П «По делу о проверке конституционности подпункта 14 части первой статьи 27 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» в связи с жалобой гражданина Федеративной Республики Нигерия Акинеми Муджиба Джунаида»).

Народ — источник власти в Российской Федерации

«5. Отказ детям российских граждан в оформлении их российского гражданства нарушал бы конституционный запрет и противоречил бы вышеизложенным правовым позициям. Такой отказ несовместим и с конституционным народовластием в демократическом республиканском государстве, где носителем суверенитета и единственным источником власти, согласно статьям 1 (часть 1) и 3 (часть 1) Конституции Российской Федерации, является многонациональный народ России. Этот источник (носитель) верховной власти учрежден самой Конституцией и представляет собой политическое сообщество российских граждан. Государство не может определять иную верховную власть, кроме власти народа, и, признавая эту власть, органы государства не могут менять ее конституционный источник, т.е. состав народа. Это означает, помимо прочего, что службы исполнительной власти не вправе решать по своему усмотрению, кому из рожденных в гражданстве лиц состоять в российском народе, а кому в этом отказать и какими процедурно-документальными условиями обставить признание или продолжение их гражданства. Такие условия можно ставить лишь заблаговременно, только законом и лишь для лиц, которые прежде не состояли в российском гражданстве, не имели прав на его признание, а в случае отмены (аннулирования) акта об их приеме должны вернуться в прежнее состояние, как это следует, в частности, из статьи 41.8 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации», которая допускает отмену решения о признании гражданином или о приеме в гражданство, если оно было принято по заведомо подложным документам и на основе недостоверных сведений. В отношении же граждан, рожденных в российском гражданстве, даже государство не вправе решать, считать ли их гражданами России и кому из них отказать в гражданстве со ссылкой на дефекты процедурно-документального его оформления и на плохое поведение».

(Определение Конституционного Суда РФ от 08.12.2015 № 2740-О «По жалобе Кухарева Олега Васильевича на нарушение его конституционных прав положениями статьи 12 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации», статей 13 и 18 Закона Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации»).

Выборы как центральный институт народовластия

«Свободные выборы, как базовая конституционно-правовая ценность, как высшее непосредственное выражение власти народа (статья 3 Конституции Российской Федерации) представляет собой акт, в котором воля народа сублимируется в публично-правовые институты. С конституционно-правовой точки зрения выборы — это правовая форма, опосредующая общественные связи между гражданским обществом и институтами публичной власти. Поэтому формат выборов — это всегда вопрос о том, есть ли шанс у воли народа трансформироваться в волю органов государства. При этом возникает серьезный риск, связанный с тем, что организация выборов находится в руках публичной власти государства и тем самым органы государства получают возможность самим решать вопрос о мере зависимости от источника власти. Тем самым характеристика выборов — являются ли они всеобщими, прямыми, свободными — является безусловным предметом конституционно-правового регулирования и не может зависеть от усмотрения федерального законодателя».

(Из Особого мнения судьи Г. А. Гаджиева к Постановлению Конституционного Суда РФ от 18.05.2011 № 9-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 1 части 4 и части 5 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Н. М. Савостьянова»).

Об отсутствии приоритета между референдумом и выборами как ведущими формами непосредственной демократии

«2. В соответствии с Конституцией Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ; народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (статья 3, части 1, 2 и 3).

Провозглашая референдум и свободные выборы высшим непосредственным выражением власти народа и гарантируя в статье 32 (часть 2) право граждан Российской Федерации на участие в свободных выборах и в референдуме, Конституция Российской Федерации исходит из того, что названные высшие формы непосредственной демократии, имея каждая собственное предназначение в процессе осуществления народовластия, равноценны и, будучи взаимосвязаны, дополняют друг друга. Последовательность их перечисления в статье 3 Конституции Российской Федерации (референдум — свободные выборы) не дает основания для вывода о придании приоритетной роли референдуму, как не свидетельствует о приоритетной роли свободных выборов статья 32 Конституции Российской Федерации, которая, определяя право граждан на участие в непосредственном осуществлении народовластия, называет сначала право избирать и быть избранным в органы публичной власти, а затем — право участвовать в референдуме».

(Постановление Конституционного Суда РФ от 11.06.2003 № 10-П «По делу о проверке конституционности Федерального конституционного закона «О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации»).

Принцип разделения властей. Разделение властей обеспечивает самостоятельное функционирование всех ветвей власти и одновременно — их взаимодействие

«3. … Разделение властей закрепляется в Конституции Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя для Российской Федерации в целом, т.е. не только для федерального уровня, но и для организации государственной власти в ее субъектах.

Разделение единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную предполагает установление такой системы правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая исключает возможность концентрации власти у одной из них, обеспечивает самостоятельное функционирование всех ветвей власти и одновременно — их взаимодействие.

Органы законодательной и исполнительной власти в пределах своей компетенции действуют независимо друг от друга, каждая власть формируется как самостоятельная, а полномочия одной власти по прекращению деятельности другой допустимы только при условии сбалансированности таких полномочий, обеспечиваемой на основе законодательных решений...».

(Постановление Конституционного Суда РФ от 18.01.1996 № 2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края»).

Функция взаимного уравновешивания ветвей власти

«2. … Принцип разделения властей предполагает не только распределение властных полномочий между органами различных ветвей государственной власти, но и взаимное уравновешивание ветвей власти, невозможность ни для одной из них подчинить себе другие. В том виде, как он закреплен в Конституции Российской Федерации, данный принцип не допускает сосредоточения функций различных ветвей власти в одном органе, а следовательно, и совмещения депутатского мандата с занятием должности на государственной службе. Из этого требования исходил федеральный законодатель, установив в Федеральном законе от 31 июля 1995 года «Об основах государственной службы Российской Федерации», что государственный служащий не вправе быть депутатом законодательного (представительного) органа Российской Федерации, законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления (подпункт 2 пункта 1 статьи 11).

(Постановление Конституционного Суда РФ от 29.05.1998 № 16-П «По делу о проверке конституционности части 4 статьи 28 Закона Республики Коми «О государственной службе Республики Коми»).

Баланс властей означает их сотрудничество, а не противоборство

«2. … Правовая логика статьи 111 Конституции Российской Федерации, рассматриваемой во взаимосвязи с ее статьями 83 (пункт «а»), 84 (пункт «б») и 103 (пункт «а» части 1), заключается в том, чтобы в условиях разделения государственной власти в Российской Федерации на законодательную, исполнительную и судебную (статья 10 Конституции Российской Федерации) не допускать их противоборства, которое не согласуется с тем, что единственным источником, из которого они проистекают, и носителем воплощаемого ими суверенитета является многонациональный народ Российской Федерации (преамбула, статья 3, части 1 и 2) (Постановление Конституционного Суда от 11 декабря 1998 года № 28-П по делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации; абзац третий пункта 2 мотивировочной части)».

(Постановление Конституционного Суда РФ от 11.12.1998 № 28-П «По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации»).

Утрата самостоятельности исполнительного органа власти несовместима с принципом разделения властей. Недопустимость неограниченного расширения полномочий законодательного органа

«10. … При оценке конституционности данного положения следует учитывать, что обязанность исполнительной власти отчитываться по определенным вопросам перед представительной властью вытекает из природы исполнительной власти как власти, исполняющей закон. Однако при этом недопустимо неограниченное расширение полномочий областной Думы, в том числе в определении форм контроля, поскольку оно приводило бы к утрате самостоятельности исполнительного органа власти, что несовместимо с принципом разделения властей».

(Постановление Конституционного Суда РФ от 10.12.1997 № 19-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области»).

Идеологический и политический плюрализм. «Дело КПСС» 1992 г. Антиконституционный характер деятельности КПСС

«III … В стране в течение длительного времени господствовал режим неограниченной, опирающейся на насилие власти узкой группы коммунистических функционеров, объединенных в политбюро ЦК КПСС по главе с генеральным секретарем ЦК КПСС.

Имеющиеся в деле материалы свидетельствуют о том, что руководящие органы и высшие должностные лица КПСС действовали в подавляющем большинстве случаев втайне от рядовых членов КПСС, а нередко — и от ответственных функционеров партии. На нижестоящих уровнях управления вплоть до района реальная власть принадлежала первым секретарям соответствующих партийных комитетов. Лишь на уровне первичных организаций КПСС имела черты общественного объединения, хотя производственный принцип формирования этих организаций ставил членов КПСС в зависимость от их руководства, тесно связанного с администрацией. Материалами дела, в том числе показаниями свидетелей, подтверждается, что руководящие структуры КПСС были инициаторами, а структуры на местах — зачастую проводниками политики репрессий в отношении миллионов советских людей, в том числе в отношении депортированных народов. Так продолжалось десятилетиями.

После изменения статьи 6 Конституции СССР, как и в прежние годы, оргструктуры КПСС решали многие вопросы, входящие в компетенцию соответствующих органов власти и управления. …

Назначение высших должностных лиц, присвоение генеральских званий продолжало осуществляться только с согласия ЦК КПСС (документы 10, 11, 12, 21 и др.).

О прямом сращивании военных и партийных органов свидетельствуют Постановление секретариата ЦК КПСС от 12 апреля 1990 года «Об изменениях в советах обороны некоторых автономных республик и областей РСФСР» (документ 15); список членов военных советов из числа партийного руководящего состава республик, краев и областей по состоянию на 1991 год (документ 203); записка секретарей ЦК КПСС О. С. Шенина и О. Д. Бакланова от 9 января 1991 года «О партийном руководстве вопросами оборонного строительства» (документ 433).

До принятия закона СССР об органах госбезопасности продолжало действовать Положение о Комитете госбезопасности при Совете Министров СССР и его органах на местах от 9 января 1959 года, утвержденное президиумом ЦК КПСС. В нем подчеркивалось, что органы КГБ являются политическими, осуществляют мероприятия ЦК КПСС и работают под его непосредственным руководством, руководящие работники КГБ входят в партноменклатуру, приказы председателя КГБ издаются с одобрения ЦК КПСС.

В 1990 году председатель КГБ СССР заверял, что его ведомство остается подконтрольным КПСС. В ЦК КПСС продолжали поступать соответствующие отчеты и записки, сотрудники КГБ привлекались к проведению политических (партийных) мероприятий.

Практически до конца своей деятельности КПСС сохраняла номенклатуру. Последний список номенклатуры был утвержден ЦК КПСС 7 августа 1991 года. В него включены 7 тысяч человек, занимающих ключевые должности в государстве, — президенты республик, председатели Советов, председатели Советов Министров и так далее. Запрещалось вносить какие-либо изменения в утвержденный ЦК КПСС личный листок по учету кадров и в анкету; ЦК КПСС продолжал принимать решения о присвоении конкретным лицам почетных и специальных званий, дипломатических рангов, о государственных наградах, об установлении персональных пенсий.

Продолжал действовать порядок, согласно которому ни одно серьезное назначение не могло обойтись без предварительного согласования с ЦК КПСС.

КПСС стремилась и далее контролировать средства массовой информации. В 1990 году партийное руководство поручает Гостелерадио СССР создать регулярную телевизионную программу, посвященную проблемам КПСС, ее роли и месту в современном обществе; идеологический отдел высказывает замечания Госкино по фильму, в котором показаны кадры Нюрнбергского процесса. В 1991 году отделы ЦК КПСС признали необходимым, чтобы МИД СССР обратил внимание западных держав на неприемлемую деятельность радиостанций «Голос Америки», «Би-би-си», «Свобода».

Использование КПСС государственных средств продолжалось и в 1990–1991 годах. Так, проведенная Главной военной прокуратурой ревизия подтвердила факты бесплатного использования секретарями ЦК КПСС самолетов; оставалось без оплаты использование десятков телетайпов в здании ЦК КПСС, фельдъегерской службы партструктур на территории страны; на государственный счет относились командирования за границу; министерствам и ведомствам давались поручения в связи с созданием пресс-центра конференции Компартии России и XXVIII съезда КПСС.

Проводилось обеспечение партработников за государственный счет. В 1991 году ЦК КПСС были безвозмездно переданы государственные дачи, взяты на партбюджет республиканские и областные газеты, содержащиеся за государственный счет. Содержание политорганов КГБ, МВД, Минобороны обошлось государству в 1990 и 1991 годах в 691 млн рублей. В интересах сохранения в неприкосновенности партийного бюджета ЦК КПСС предпринимались меры по уплате долгов так называемым «фирмам друзей» с ориентацией на госбюджет и несвязанные валютные кредиты.

Все изложенное относится к руководящим структурам КПСС и КП РСФСР, прежде всего к их комитетам от центральных до районных с секретариатами и бюро (в центральных — политбюро), а также аппаратам этих комитетов. Масса рядовых членов, включая руководство первичных организаций, государственной деятельностью практически заниматься не могла. Даже предусмотренное до 1990 года уставом КПСС право партийного контроля за деятельностью администрации предприятий и учреждений чаще всего оказывалось пустой формальностью, поскольку во главе администрации стояли представители номенклатуры упомянутых комитетов КПСС (КП РСФСР).

Рядовые члены КПСС (КП РСФСР) одобряли на своих собраниях политические акции центральных и иных комитетов и их аппарата. Лишь в самое последнее время начала появляться критика с их стороны, однако решающего влияния рядовые члены КПСС (КП РСФСР) в своей организации добиться так и не смогли.

Руководящие структуры КПСС И КП РСФСР присвоили государственно-властные полномочия и активно их реализовывали, препятствуя нормальной деятельности конституционных органов власти. Это послужило юридическим основанием для ликвидации данных структур указом высшего должностного лица Российской Федерации. Действия Президента были продиктованы объективной необходимостью исключить возврат к прежнему положению, ликвидировать структуры, повседневная практика которых была основана на том, что КПСС занимала в государственном механизме положение, не согласующееся в основами конституционного строя.

Основанием для предписанного пунктом 1 Указа от 6 ноября 1991 года прекращения деятельности и роспуска организационных структур КПСС и КП РСФСР является прежде всего положение части первой статьи 4 Конституции Российской Федерации в редакции от 1 ноября 1991 года, возлагающее на государство и его органы обязанность обеспечить охрану правопорядка, интересов общества, прав и свобод граждан. Президент Российской Федерации действовал при этом во исполнение своей присяги, изложенной в статье 121.4 Конституции и обязывающей его защищать суверенитет Российской Федерации, уважать и охранять права и свободы человека и гражданина. Осуществленные Президентом меры суть те меры по обеспечению государственной и общественной безопасности Российской Федерации, которые Президент обязан принимать в соответствии с абзацем первым пункта 11 статьи 121.5 Конституции Российской Федерации в редакции от 1 ноября 1991 года.

Антиконституционность деятельности руководящих структур КПСС и КП РСФСР, существовавших на момент издания Указа Президента Российской Федерации от 6 ноября 1991 года «О деятельности КПСС и КП РСФСР», исключает возможность их восстановления в прежнем виде. Члены КП Российской Федерации вправе создавать лишь новые руководящие структуры в полном соответствии с требованиями действующей Конституции и законов Российской Федерации и на равных условиях с другими партиями.

Однако слишком широкая формулировка пункта 1 Указа, предусматривающая прекращение деятельности и роспуск организационных структур КПСС и КП РСФСР, не учитывает отмеченное выше различие между руководящими структурами и первичными организациями КПСС и КП РСФСР, образованными по территориальному принципу.

В практике исполнения Указа возобладало ограничительное толкование его пункта 1: депутаты — коммунисты сохранили в представительных органах свои мандаты и фракции, членство в компартии и прежняя работа в ней не служат основанием для какой-либо дискриминации, были беспрепятственно созданы новые партии коммунистической ориентации. Однако существующий текст этого пункта Указа при буквальном его истолковании может быть использован как для недопустимой дискриминации коммунистов вопреки, в частности, положениям пункта 2 того же Указа, так и для столь же недопустимого неприменения мер законной ответственности к конкретным лицам, виновным в антиконституционных деяниях руководящих структур КПСС и КП РСФСР.

Пункт 2 Указа, запрещающий органам исполнительной власти Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, а также органам прокуратуры преследовать российских граждан за факт принадлежности к КПСС или КП РСФСР, представляет собой гарантию соблюдения ряда конституционных положений, обеспечивающих соблюдение прав и свобод граждан».

(Постановление Конституционного Суда РФ от 30.11.1992 № 9-П «По делу о проверке конституционности Указов Президента Российской Федерации от 23 августа 1991 г. № 79 «О приостановлении деятельности коммунистической партии РСФСР», от 25 августа 1991 г. № 90 «Об имуществе КПСС и коммунистической партии РСФСР» и от 6 ноября 1991 г. № 169 «О деятельности КПСС и КП РСФСР», а также о проверке конституционности КПСС и КП РСФСР»).

Политический плюрализм. Избирательное законодательство не должно создавать преимуществ отдельным партиям

«4. … Сокращение фактического срока полномочий Государственной Думы текущего созыва не должно также использоваться — вопреки принципам политического многообразия и многопартийности, равенства и свободы деятельности общественных объединений (статья 13, части 3 и 4; статья 19, части 1 и 2; статья 30, часть 1, Конституции Российской Федерации) — для произвольного ограничения политической конкуренции на выборах, в том числе посредством создания электоральных преимуществ для одних политических партий, включая парламентские, в ущерб интересам других политических партий».

(Постановление Конституционного Суда РФ от 01.07.2015 № 18-П «По делу о толковании статей 96 (часть 1) и 99 (части 1, 2 и 4) Конституции Российской Федерации»).

«2.3. … Соответственно, законодательно установленные требования не должны использоваться ни в целях создания необоснованных преимуществ кандидатам, представляющим определенную политическую силу, ни для произвольного исключения из избирательного процесса кандидатов, находящихся в оппозиции, — иное нарушало бы принципы демократии, политического многообразия и многопартийности (статья 1; статья 13, части 1 и 3, Конституции Российской Федерации), из которых следует недопустимость монополизации власти и необходимость существования оппозиции, а также принцип равноправия (статья 19, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации)».

(Постановление Конституционного Суда РФ от 24.12.2012 № 32-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы»).

О корреляции принципа идеологического многообразия ч. 1 ст. 13 с правами и свободами в главе 2 Конституции РФ

«2. Конституция Российской Федерации, закрепляющая, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, признавая идеологическое многообразие в качестве одной из основ конституционного строя, гарантирует каждому свободу совести, свободу вероисповедания, включая право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять религиозные или иные убеждения и действовать в соответствии с ними, свободу мысли и слова, право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (статья 2; статья 13, часть 1; статья 28; статья 29, части 1 и 4); наряду с иными правами и свободами, включая право на объединение и свободу деятельности общественных объединений (статья 30, часть 1), они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (статья 18)».

(Определение Конституционного Суда РФ от 11.02.2021 № 179-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Князева Дмитрия Алексеевича на нарушение его конституционных прав пунктом 2 статьи 24.1 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях»).

Об идеологической нейтральности государственного регулирования порядка реализации политических прав граждан

«2. Предусмотренное статьей 31 Конституции Российской Федерации право граждан России собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование является — как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации (постановления от 18 мая 2012 года № 12-П, от 14 февраля 2013 года № 4-П, от 10 февраля 2017 года № 2-П, от 17 марта 2017 года № 8-П и др.) — одним из основополагающих и неотъемлемых элементов правового статуса личности в России как демократическом правовом государстве, в числе основ конституционного строя которого признаются идеологическое и политическое многообразие и многопартийность и на котором лежит обязанность обеспечивать защиту, включая судебную, прав и свобод человека и гражданина (статья 1, часть 1; статья 2; статья 13, части 1 и 3; статья 45, часть 1; статья 46, части 1 и 2; статья 64 Конституции Российской Федерации).

Во взаимосвязи с иными правами и свободами, перечисленными в Конституции Российской Федерации, прежде всего в ее статьях 21, 28, 29, 30, 32 и 33, данное право обеспечивает гражданам реальную возможность через проведение публичных мероприятий (собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования) оказывать влияние на деятельность органов публичной власти посредством поддержания цивилизованного мирного диалога между гражданским обществом и государством. Это не исключает протестного характера таких публичных мероприятий, который может выражаться в критике как отдельных действий и решений органов государственной власти и органов местного самоуправления, так и проводимой ими политики в целом.

Соответственно, предполагается, что реагирование со стороны публичной власти на организацию и проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования должно быть нейтральным и во всяком случае — независимо от политических, культурных и иных взглядов их инициаторов и участников — нацеленным на обеспечение условий (как на уровне законодательного регулирования, так и в правоприменительной деятельности) для правомерного осуществления гражданами и их объединениями права на свободу мирных собраний, в том числе путем выработки четких правил их организации и проведения, не выходящих за рамки допустимых ограничений прав и свобод граждан в демократическом правовом государстве.

(Постановление Конституционного Суда РФ от 18.06.2019 № 24-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 5 части 4 статьи 5 и пункта 6 части 3 статьи 7 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в связи с жалобой гражданина В. А. Тетерина»).

В демократическом обществе не существует нормативно устанавливаемых идеологических рамок

«При этом Конституция Российской Федерации не устанавливает для свободы слова какие-либо идеологические рамки: конституционные нормы о свободе слова действуют в единстве с положениями Конституции Российской Федерации о признании идеологического и политического многообразия, недопущении установления какой бы то ни было идеологии в качестве государственной или обязательной (статья 13). Реально гарантированная — в рамках возможных ограничений в соответствии с требованиями статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации — свобода выражения разнообразных взглядов, мнений, убеждений, свобода критики, оппозиции являются конкретным показателем демократизма общества».

(Постановление Конституционного Суда РФ от 30.06.2011 № 14-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 10 части 1 статьи 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и статьи 20.1 Закона Российской Федерации «О милиции» в связи с жалобами граждан Л. Н. Кондратьевой и А. Н. Мумолина»).

3.2. Прямое народовластие. Формы непосредственной демократии. Референдум

Непосредственная (прямая) демократия отражает возможность народа как источника власти либо принимать окончательные государственно-властные решения без опосредующего звена в виде органов власти, либо непосредственно ставить перед органами власти задачи, которые нуждаются в скорейшем и приоритетном разрешении. В первом случае речь идет об императивных формах непосредственной демократии. К ним относятся референдум, выборы, отзыв избранных представителей, сходы граждан. Во втором случае имеются в виду консультативные формы непосредственной демократии, к которым принято относить консультативный референдум (либо всеобщий опрос, всенародное обсуждение), коллективные обращения граждан (петиции), народные правотворческие инициативы, собрания граждан и другие.
В учебном курсе по конституционному праву Российской Федерации основное внимание при изучении темы уделяется институтам референдума и выборов. Связано это с особой их важностью среди других форм непосредственной демократии в силу значимости принимаемых решений, прямым упоминанием их в Конституции РФ в ч. 3 ст. 3, а также в виду наличия обширного законодательства, регулирующего порядок их проведения, которое продолжает находиться в динамике по принципиальным вопросам. При этом проблематика выборов выносится за пределы темы о формах непосредственной демократии.Если на референдуме принимаются стратегические государственные решения, когда в этом проявится необходимость, то на выборах происходит формирование персонального состава органов власти, который должен меняться регулярно, раз в несколько лет. Поэтому тема избирательного права имеет свое отдельное, не менее высокое место в учебном курсе, предшествуя рассмотрению обширной проблематики о системе и статусе высших органов власти, поскольку в демократических странах высшими являются те, которые избираются народом.
Правовое регулирование и практика референдумов в России имеет непростую судьбу. Действующий ныне Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» от 28.06.2004 № 5-ФКЗ и его предшественник с таким же названием от 10.10.1995 № 2-ФКЗ ни разу не были опробованы на практике. Случаи проведения референдума на общегосударственном уровне, как известно, имели место в России 17 марта 1991 г. (где решался вопрос о сохранении Союза ССР и введении поста Президента РФ) и 25 апреля 1993 г. (так называемый референдум «да-да-нет-да») и проводились на основе Закона РСФСР от 16 октября 1990 года «О референдуме РСФСР».
Принятие действующей Конституции РФ народом 12 декабря 1993 г. именовалось «всенародным голосованием». Хотя это синоним термина «референдум», его проведение регулировалось чрезвычайными Указами Президента РФ Б. Н. Ельцина осени 1993 г. Голосование граждан на общефедеральном уровне еще раз состоялось в 2020 г. в связи с принятием масштабных изменений в Конституцию РФ, но оно также называлось иначе («не референдум», а «общероссийское голосование») и регулировалось Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти».
Конституционный Суд РФ принимал участие как в оценке практики федеральных референдумов, так и в оценке существенных изменений законодательства о референдуме Российской Федерации.
При наличии возможности на семинарах рассматриваются правовые основы проведения референдумов в субъектах РФ и муниципальных образованиях (на основе Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12.06.2002 № 67-ФЗ и законодательства субъектов РФ). Также целесообразно изыскивать возможность рассмотреть особенности правового регулирования других форм непосредственной демократии в России (отзыв губернаторов, российская общественная инициатива и др.). В отношении некоторых таких форм Конституционный Суд РФ высказывал свою правовую позицию, повлиявшую на развитие законодательства.

Референдум Российской Федерации. Императивно-консультативный референдум «да-да-нет-да» от 25 апреля 1993 г.

«Заслушав выступления судей-докладчиков … Конституционный Суд Российской Федерации … установил:

1. 29 марта 1993 года девятый (внеочередной) Съезд народных депутатов Российской Федерации принял Постановление «О всероссийском референдуме 25 апреля 1993 года, порядке подведения его итогов и механизме реализации результатов референдума», которым в целях преодоления политического кризиса в Российской Федерации, учитывая предложения Президента Российской Федерации о проведении референдума о доверии Президенту Российской Федерации, объявил всенародное голосование — референдум по следующим вопросам:

1) «Доверяете ли Вы Президенту Российской Федерации Б. Н. Ельцину?»

2) «Одобряете ли Вы социально-экономическую политику, осуществляемую Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации с 1992 года?»

3) «Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов Президента Российской Федерации?»

4) «Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов народных депутатов Российской Федерации?»

Частью второй пункта 2 Постановления Съезда установлено, что решения по всем вынесенным на референдум вопросам считаются принятыми, если за них проголосовало более половины граждан, имеющих право быть включенными в списки для голосования.

В ходатайстве народных депутатов Российской Федерации отмечается, что принятие на референдуме решений большинством голосов граждан, включенных в списки для участия в референдуме, согласно части четвертой статьи 35 Закона РСФСР «О референдуме РСФСР» требуется лишь по вопросам принятия, изменения и дополнения Конституции Российской Федерации, тогда как по иным вопросам согласно части третьей этой статьи решения считаются принятыми, если за них проголосовало более половины граждан Российской Федерации, принявших участие в референдуме. По мнению ходатайствующих, голосование ни по одному из вопросов, перечисленных в пункте 1 Постановления Съезда, не означает принятия, изменения и дополнения Конституции, следовательно, часть вторая пункта 2 Постановления Съезда противоречит Закону «О референдуме РСФСР». Как утверждают авторы ходатайства, введение Постановлением Съезда иного, нежели предусмотренного данным Законом порядка подведения итогов референдума 25 апреля 1993 года противоречит и статье 5 Конституции Российской Федерации…

2. … Содержание первого вопроса, выносимого на референдум: «Доверяете ли Вы Президенту Российской Федерации Б. Н. Ельцину?», имеет преимущественно нравственно-оценочный и политический, а не юридический характер и, следовательно, не связано с изменениями или дополнениями Конституции и законов.

Не имеет однозначного правового содержания и значения и второй вопрос, выносимый на референдум: «Одобряете ли Вы социально — экономическую политику, осуществляемую Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации с 1992 года?».

Социально-экономическая политика определяется и направляется актами не только Президента и Правительства Российской Федерации, но и Съезда, Верховного Совета Российской Федерации, реализуется федеральными, региональными и местными органами и организациями, всеми участниками политических и экономических отношений. Не ясно и то, что именно требуется оценить: направления, формы, методы, темпы, результаты осуществления социально-экономической политики.

Конституция определяет фундаментальные основы социально — экономической политики. Вопрос, выносимый на референдум, касается текущей социально-экономической политики, ее осуществления в конкретный период времени. Многозначность содержания данного вопроса обусловливает неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения, и, следовательно, оно не влечет обязательных изменений и дополнений Конституции.

Отсутствие точного правового содержания и значения данного вопроса, правовых последствий принятого на референдуме решения означает, что определение результатов голосования в данном случае не может быть осуществлено на основе части четвертой статьи 35 Закона «О референдуме РСФСР».

3. Третий и четвертый вопросы, выносимые на референдум, имеют целью выявить отношение граждан к необходимости проведения досрочных выборов Президента и народных депутатов Российской Федерации. Досрочные выборы государственного органа, народных депутатов или выборного должностного лица связаны с досрочным прекращением их полномочий. Срок этих полномочий устанавливается Конституцией. Поэтому, хотя названные вопросы касаются конкретных лиц, положительный ответ на них на референдуме влияет на конституционный статус Президента и народных депутатов Российской Федерации и предопределяет необходимость внесения соответствующих изменений и дополнений в Конституцию, на основе которых только и возможны досрочное прекращение полномочий и досрочные выборы. …

Таким образом, вопрос «Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов народных депутатов Российской Федерации?» связан с изменением конституционных положений о сроках полномочий и деятельности Съезда народных депутатов, Верховного Совета и народных депутатов Российской Федерации. Поэтому для принятия на референдуме решения по данному вопросу согласно части четвертой статьи 35 Закона «О референдуме РСФСР» требуется, чтобы за него проголосовали более половины граждан от числа внесенных в списки для участия в референдуме (согласно части третьей статьи 27 этого Закона в списки включаются все граждане, имеющие право участвовать в референдуме).

Утвердительный ответ на референдуме на указанный вопрос означает в силу положений статей 1, 2, 5 Конституции Российской Федерации, конкретизированных в статье 1 Закона «О референдуме РСФСР», обязательность внесения в Конституцию Съездом народных депутатов необходимых изменений и дополнений о возможности и основаниях одновременных досрочных выборов всех народных депутатов Российской Федерации».

(Постановление Конституционного Суда РФ от 21.04.1993 № 8-П «По делу о проверке конституционности части второй пункта 2 Постановления Съезда народных депутатов Российской Федерации от 29 марта 1993 года «О всероссийском референдуме 25 апреля 1993 года, порядке подведения его итогов и механизме реализации результатов референдума»).

Вопрос о конституционности Положения о всенародном голосовании по проекту Конституции РФ 12 декабря 1993 года, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1993 г. № 1633

(См. выдержки из решения Конституционного Суда РФ в блоке «О конституционности Конституции РФ, принятой 12 декабря 1993 г.» на стр. 44).

(Определение Конституционного Суда РФ от 01.04.1996 № 13-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 15 октября 1993 г. № 1633 «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации» в части утверждения Положения о всенародном голосовании по проекту Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года»).

К вопросу об учредительном характере решения референдума, придающем ему особую стабильность и более высокий авторитет в сравнении с законом

«1. ...Закон Мордовской ССР от 7 апреля 1993 года «Об упразднении постов Президента и вице-президента Мордовской ССР и о внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Мордовской ССР» не нарушает основополагающих конституционных принципов, поскольку вводит в Конституцию Мордовской ССР такие институты и нормы, которые соответствуют Конституции Российской Федерации.

Верховный Совет Мордовской ССР учредил институт Президента без вынесения этого вопроса на всенародное голосование (референдум), в силу чего и упразднение данного института не требовало прямого волеизъявления народа, и, следовательно, принцип народовластия нарушен не был. Приняв названный Закон, Верховный Совет Мордовской ССР осуществил свое право на внесение изменений и дополнений в Основной Закон республики».

(Постановление Конституционного Суда РФ от 03.06.1993 № 13-П «По делу о проверке конституционности Закона Мордовской ССР от 7 апреля 1993 года «Об упразднении постов Президента и вице-президента Мордовской ССР и о внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) Мордовской ССР», Постановления Верховного Совета Мордовской ССР от 7 апреля 1993 года «О порядке введения в действие Закона Мордовской ССР «Об упразднении постов Президента и вице-президента Мордовской ССР и о внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) Мордовской ССР», Указа Президента Российской Федерации от 8 апреля 1993 года «Об обеспечении единства системы исполнительной власти Российской Федерации на территории Мордовской ССР»).

О конституционности установления периода, в течение которого недопустимо выдвигать новую инициативу проведения федерального референдума

«… Поводом к рассмотрению дела явился запрос группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности положений Федерального конституционного закона «О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации», предусматривающих период, в течение которого не допускается выступление с инициативой о проведении референдума Российской Федерации и само его проведение, а также конституционности названного Федерального конституционного закона в целом по порядку принятия Государственной Думой. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации положения оспариваемого Федерального конституционного закона и имевший место порядок его принятия.

2. … Провозглашая референдум и свободные выборы высшим непосредственным выражением власти народа и гарантируя в статье 32 (часть 2) право граждан Российской Федерации на участие в свободных выборах и в референдуме, Конституция Российской Федерации исходит из того, что названные высшие формы непосредственной демократии, имея каждая собственное предназначение в процессе осуществления народовластия, равноценны и, будучи взаимосвязаны, дополняют друг друга. Последовательность их перечисления в статье 3 Конституции Российской Федерации (референдум — свободные выборы) не дает основания для вывода о придании приоритетной роли референдуму, как не свидетельствует о приоритетной роли свободных выборов статья 32 Конституции Российской Федерации, которая, определяя право граждан на участие в непосредственном осуществлении народовластия, называет сначала право избирать и быть избранным в органы публичной власти, а затем — право участвовать в референдуме.

2.1. … Исходя из того, что каждая из этих форм предназначена для достижения самостоятельных целей, федеральный законодатель определяет как время проведения выборов, так и время проведения референдума. Поскольку одновременное проведение выборов и референдума в силу объективных обстоятельств может воспрепятствовать адекватному волеизъявлению граждан и привести к снижению эффективности и той и другой формы непосредственного народовластия, федеральный законодатель вправе ввести регулирование, при котором осуществление кампании по проведению референдума не совпадает с избирательной кампанией. При этом он должен соблюдать требования Конституции Российской Федерации, в том числе закрепленный ею принцип периодичности выборов.

2.3. Федеральный конституционный закон «О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации», не меняя принципы проведения референдума Российской Федерации, установил периоды, в течение которых его инициирование и проведение не допускается в связи с подготовкой и проведением выборов, а именно в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории Российской Федерации на основании решения уполномоченного федерального органа, а также в случае, если проведение референдума приходится на последний год полномочий Президента Российской Федерации, иных выборных федеральных органов государственной власти.

Такое регулирование само по себе не может быть истолковано как установление приоритета свободных выборов по отношению к референдуму. Оно направлено на обеспечение согласованного осуществления выборов и референдума, с тем чтобы каждая из этих форм непосредственной демократии не использовалась в ущерб другой, не препятствовала ее осуществлению.

Предусмотренные оспариваемыми законоположениями периоды, в течение которых референдум Российской Федерации не может быть инициирован и проведен, не должны приводить к фактической отмене института референдума. Поскольку федеральное законодательство призвано обеспечивать равные возможности участия граждан Российской Федерации в выборах федеральных органов государственной власти и в референдуме Российской Федерации, периоды, в течение которых граждане могут осуществить свободное волеизъявление в одной и другой формах, должны быть соразмерны. Во всяком случае период, в течение которого граждане Российской Федерации вправе выступать с инициативой о проведении референдума Российской Федерации и непосредственно участвовать в нем, должен составлять не менее половины избирательного цикла (который в соответствии со статьями 81 (часть 1) и 96 (часть 1) Конституции Российской Федерации составляет четыре года), с тем чтобы — с учетом установленной действующим законодательством продолжительности кампании по проведению референдума — обеспечить возможность проведения в течение четырехлетнего избирательного цикла не менее двух референдумов. …

Таким образом, Федеральный конституционный закон «О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» в части, устанавливающей периоды, в течение которых не допускается инициирование гражданами Российской Федерации референдума Российской Федерации и его проведение, по содержанию норм не противоречит Конституции Российской Федерации, в том числе ее статьям 3, 16, 32 и 55».

(Постановление Конституционного Суда РФ от 11.06.2003 № 10-П «По делу о проверке конституционности Федерального конституционного закона «О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации»).

Соотношение непосредственной и представительной демократии. Оценка конституционности законодательного запрета вынесения на федеральный референдум бюджетных и финансовых вопросов. Определенность формулировки вопроса, выносимого на референдум. Правомерность предварительной проверки соответствия вопросов референдума требованиям законодательства в ЦИК РФ.

«1. Граждане В. И. Лакеев, В. Г. Соловьев и В. Д. Улас оспаривают конституционность ряда положений Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации», а именно:

пункта 6 части 5 статьи 6 — в части, предусматривающей, что на референдум не могут выноситься вопросы о принятии и об изменении федерального бюджета, исполнении и изменении внутренних финансовых обязательств Российской Федерации;

части 7 статьи 6, согласно которой вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, чтобы на него можно было дать только однозначный ответ и чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения;

части 13 статьи 15 — в части, наделяющей Центральную избирательную комиссию Российской Федерации полномочием в течение 10 дней со дня первого уведомления о вопросе (вопросах) референдума, указанном (указанных) в ходатайстве о регистрации региональной подгруппы, инициирующей проведение референдума, проверять соответствие вопроса (вопросов) референдума требованиям, предусмотренным статьей 6 данного Федерального конституционного закона, и принимать соответствующее решение.

1.1. На основании приведенных положений Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» Московская городская избирательная комиссия решением от 26 апреля 2005 года отказала в регистрации Московской городской региональной подгруппы инициативной группы по проведению референдума Российской Федерации со ссылкой на заключение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, которым 15 из 17 вопросов, предлагавшихся для вынесения на референдум Российской Федерации, были признаны не соответствующими требованиям пунктов 6 и 7 части 5, а также частей 6 и 7 статьи 6 названного Федерального конституционного закона...

2. В соответствии с Конституцией Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации как демократическом федеративном правовом государстве с республиканской формой правления является ее многонациональный народ; народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; высшее непосредственное выражение власти народа — референдум и свободные выборы (статья 1, часть 1; статья 3, части 1, 2 и 3).

Референдум как всенародное голосование граждан Российской Федерации по вопросам государственного значения и свободные выборы как способ формирования органов народного представительства и других выборных органов государственной власти являются, согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в Постановлении от 11 июня 2003 года № 10-П, высшими формами непосредственной демократии, которые, при том что каждая имеет собственное предназначение в процессе осуществления народовластия, равноценны и, будучи взаимосвязаны, дополняют друг друга; статьями 84 (пункт «в»), 92 (часть 3) и 135 (часть 3) Конституции Российской Федерации в системной связи с ее статьями 3, 32 (части 1 и 2) и 71 (пункты «а», «в») обусловливаются характер и содержание законодательного регулирования условий и порядка проведения референдума и выборов в органы публичной власти, с тем чтобы свободное волеизъявление граждан было обеспечено как при осуществлении права участвовать в референдуме, так и при осуществлении избирательных прав; устанавливая регламентацию соответствующих прав, федеральный законодатель обладает достаточной свободой усмотрения, которая тем не менее ограничена особенностями высших форм непосредственного народовластия, их предназначением и соотношением.

В конституционном механизме осуществления народовластия средствами волеобразования и волеизъявления народа являются институты не только непосредственной, но и представительной демократии. Референдум, обеспечивающий непосредственное участие граждан в управлении делами государства и открытость процессов принятия политических решений, легитимируемых волей народа, не может подменять органы народного представительства. Данному выводу корреспондирует позиция Парламентской Ассамблеи Совета Европы, которая в Рекомендации 1704 (2005) от 29 апреля 2005 года обращает внимание на то, что прямая и представительная формы демократии дополняют друг друга, при этом референдумы не должны рассматриваться в качестве альтернативы парламентской демократии, ими не следует злоупотреблять, они не должны использоваться для подрыва легитимности и примата парламентов как законодательных органов и в обход принципа верховенства права (пункты 5 и 8).

Следовательно, осуществляя правовое регулирование отношений, связанных с референдумом Российской Федерации, федеральный законодатель должен обеспечить такие условия и порядок их реализации, чтобы референдум не мог использоваться как институт, подменяющий иные институты непосредственной демократии, либо как противовес институтам представительной демократии, в том числе в нарушение исключительных прерогатив Федерального Собрания или других федеральных органов государственной власти, которые должны осуществляться в иных конституционно установленных формах законотворчества как способа принятия государственных решений.

3.1. Выявляя особую правовую природу федеральных законов о федеральном бюджете, Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 23 апреля 2004 года № 9-П указал следующее.

В силу принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную утверждение бюджета, установление состава доходов и расходов бюджета традиционно относится к сфере законодательного регулирования. Как вытекает из статьи 71 (пункт «з») Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 10, 76 (часть 1) и 106 (пункт «а»), федеральный бюджет как форма образования и расходования денежных средств для обеспечения деятельности публичной власти — самостоятельная сфера правового регулирования, отнесенная к ведению Российской Федерации, а юридической формой, в которую он облекается, служит специальный федеральный закон о федеральном бюджете…

Таким образом, запрет на вынесение на референдум вопросов о принятии и об изменении федерального бюджета, сформулированный в пункте 6 части 5 статьи 6 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации», вытекает непосредственно из приведенных положений Конституции Российской Федерации. Отсутствие такого запрета, обусловленного особой природой федерального закона о федеральном бюджете, могло бы приводить к подмене закрепленного в Конституции Российской Федерации механизма принятия решений по указанным вопросам Федеральным Собранием как его исключительной прерогативы…

4. Согласно части 7 статьи 6 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, чтобы на него можно было дать только однозначный ответ и чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения…

Конституционный Суд Российской Федерации в ряде своих решений (Постановления от 13 марта 1992 года № 3-П, от 21 апреля 1993 года № 8-П) изложил применительно к требованиям, предъявляемым к выносимым на референдум вопросам, правовые позиции, которые впоследствии нашли отражение в Федеральном конституционном законе «О референдуме Российской Федерации». В силу этих правовых позиций формулировка вопроса, выносимого на референдум, должна позволять воспринять его как единое целое, с тем чтобы граждане не были вынуждены голосовать одновременно за несколько не связанных между собой вопросов, соединенных в одном предложении; один и тот же вопрос не должен относиться к разным уровням законодательства, обусловленным его иерархией и федеративным устройством Российской Федерации; не должно иметь место сочетание составленного в общих выражениях предложения и вопроса принципиального характера; вопрос должен быть сформулирован таким образом, чтобы правовые последствия принятого на референдуме решения были определенными по своему содержанию и по возлагаемым на соответствующие органы государственной власти полномочиям. В противном случае ставится под сомнение адекватность волеизъявления граждан Российской Федерации, участвующих в референдуме, а реализация федеральными органами государственной власти выраженной на референдуме воли народа становится проблематичной.

5.1. Осуществляя проверку вопросов референдума по форме и содержанию, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации — исходя из возложенных на нее задач — выявляет их действительный смысл и определенность правовых последствий решения референдума, для чего при необходимости запрашивает мнения специалистов, назначает экспертизы, получает дополнительные разъяснения у инициаторов референдума относительно сути заявленных вопросов и целей референдума и, принимая решение, на этой основе аргументирует свои выводы, в том числе посредством моделирования возможного истолкования вопросов и правовых последствий ответов на них. Государственные органы, учреждения, их должностные лица обязаны, в свою очередь, оказывать Центральной избирательной комиссии Российской Федерации содействие в реализации ее полномочий, предоставлять необходимые сведения и материалы и давать ответы в пятидневный срок (части 1 и 4 статьи 35 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации»).

При выявлении несоответствия вопроса (вопросов) референдума установленным законом критериям участвующие в выдвижении инициативы проведения референдума граждане не лишаются права продолжать начатую процедуру, — напротив, они приобретают возможность устранить выявленные нарушения еще до совершения действий по дальнейшему развитию своей инициативы, требующих значительных организационных ресурсов и материальных затрат, а в случае несогласия с решением — обжаловать его в судебном порядке.

Следовательно, наделение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации полномочием осуществлять предварительную проверку соответствия вопросов референдума требованиям статьи 6 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» не противоречит Конституции Российской Федерации постольку, поскольку это согласуется со статусом Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, направлено на защиту конституционного права граждан на участие в референдуме, не затрагивает компетенцию каких-либо федеральных органов государственной власти и предполагает подконтрольность Центральной избирательной комиссии Российской Федерации как управомоченного законодателем органа правоприменения суду, решения которого обязательны для исполнения (пункт 11 статьи 20 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»)».

(Постановление Конституционного Суда РФ от 21.03.2007 № 3-П «По делу о проверке конституционности ряда положений статей 6 и 15 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» в связи с жалобой граждан В. И. Лакеева, В. Г. Соловьева и В. Д. Уласа»).

Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина на поправки в Закон о референдуме 2004 г. (внесены Законом от 24.04.2008 № 1-ФКЗ), предполагающие запрет вынесения на референдум вопросов, отнесенных к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти

«1. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации гражданин С. В. Калинайчев оспаривает конституционность следующих законоположений:

пункта 10 части 5 статьи 6 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 года № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», согласно которому на референдум не могут выноситься вопросы, отнесенные Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти;

2. Конституционный Суд Российской Федерации, изучив представленные материалы, не находит оснований для принятия данной жалобы к рассмотрению.

Конституция Российской Федерации предусматривает, что Конституционный Суд Российской Федерации по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом (статья 125 часть 4). В соответствии со статьями 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» гражданин вправе обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение своих конституционных прав и свобод законом и такая жалоба признается допустимой, если этим законом затрагиваются его конституционные права и свободы и если оспариваемый закон применен в конкретном деле, рассмотрение которого завершено в суде.

Между тем из жалобы и приложенных к ней материалов не усматривается, что заявитель предпринял действия по инициированию референдума Российской Федерации и судебной защите своего права на участие в референдуме, если оно было нарушено, и что в конкретном деле заявителя были применены или подлежали применению оспариваемые им законоположения. Следовательно, нет оснований считать, что названные законоположения препятствуют заявителю в защите его конституционных прав посредством конституционного судопроизводства.

Утверждение же заявителя о том, что пункт 10 части 5 статьи 6 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» не позволяет проводить референдум ни по каким вопросам, так как все они могут быть отнесены к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти, не основано на положениях законодательства.

Обращение С. В. Калинайчева в Конституционный Суд Российской Федерации, по сути, не является жалобой на нарушение законом конституционных прав и свобод: фактически заявитель просит Конституционный Суд Российской Федерации проверить конституционность федеральных конституционных законов в порядке абстрактного нормоконтроля. Однако в таком порядке в Конституционный Суд Российской Федерации вправе обращаться указанные в статье 125 (часть 2) Конституции Российской Федерации органы и лица, граждане же к субъектам данного права не отнесены».

(Определение Конституционного Суда РФ от 18.10.2012 № 1915-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Калинайчева Сергея Викторовича на нарушение его конституционных прав положениями пункта 10 части 5 статьи 6 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации», подпункта «а» пункта 2 статьи 1 Федерального конституционного закона «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации», пункта 3 части первой статьи 3, статей 47.1, 79, 96 и пункта 2 статьи 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»).

Пределы ограничения предмета референдума, проводимого в субъекте РФ

«2. … Субъекты Российской Федерации, обладая правом осуществлять собственное правовое регулирование в сфере совместного ведения, могут самостоятельно определять и вопросы, по которым проводится референдум субъекта Российской Федерации, если этими вопросами не затрагиваются полномочия Российской Федерации (статья 71 Конституции Российской Федерации) и если они не решены в федеральном законе. При этом следует иметь в виду, что нормативное значение актов, как одобряемых на референдуме, так и принимаемых органом законодательной власти субъекта Российской Федерации, является идентичным, в том числе по юридическим последствиям, и на них в равной степени распространяются положения статей 72 и 76 (части 2 и 5) Конституции Российской Федерации. Поэтому запрет выносить на референдум субъекта Российской Федерации вопросы, относящиеся к совместному ведению, ущемляет конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации и не соответствует указанным статьям Конституции Российской Федерации.

Вместе с тем институт референдума субъекта Российской Федерации в силу целостности России и единства системы государственной власти, обусловленных суверенитетом ее многонационального народа (статья 1, часть 1; статья 3, часть 1; статья 4, часть 1; статья 5, части 1 и 3, Конституции Российской Федерации), не должен использоваться для противопоставления воли населения субъекта Российской Федерации воле федерального законодателя. В связи с этим федеральный законодатель вправе и обязан предусмотреть необходимые правовые, включая судебные, гарантии соответствия принимаемых на референдуме субъекта Российской Федерации решений Конституции Российской Федерации и федеральному закону (пункт 5 статьи 61 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»). В федеральном законе возможно также установление дополнительных предварительных процедур урегулирования разногласий между Российской Федерацией и ее субъектами, если таковые возникнут в связи с назначением в субъекте Российской Федерации референдума по вопросам, входящим в сферу совместного ведения. Кроме того, такие разногласия могут быть преодолены путем рассмотрения споров о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов (статья 125, пункт «б» части 3, Конституции Российской Федерации)».

(Постановление Конституционного Суда РФ от 10.06.1998 № 17-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 4, подпункта «а» пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

Требования к процедуре отзыва губернатора

«9. Согласно подпункту «и» пункта 1 статьи 19 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» полномочия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) прекращаются досрочно в случае его отзыва избирателями субъекта Российской Федерации, если такое положение предусмотрено его законодательством. Конституция Республики Алтай предусматривает, что полномочия Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай прекращаются досрочно в случае его отзыва всенародным голосованием (абзац второй статьи 123); основанием для отзыва является утрата доверия избирателей, грубое нарушение Конституции Российской Федерации, Конституции Республики Алтай, федеральных и республиканских законов; отзыв осуществляется в результате выражения ему недоверия избирателями посредством прямого волеизъявления в ходе голосования; порядок отзыва определяется республиканским законом (статья 123.1).

Заявитель считает, что указанные положения Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Конституции Республики Алтай противоречат предписаниям Конституции Российской Федерации о самостоятельности органов исполнительной власти (статья 10) и о единой системе исполнительной власти в Российской Федерации (статья 77, часть 2). По мнению заявителя, поскольку Конституцией Российской Федерации не предусмотрен механизм отзыва Президента Российской Федерации, то не может иметь место и отзыв высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. …

Таким образом, хотя Конституция Российской Федерации и не содержит положений, предусматривающих отзыв какого-либо должностного лица, ее нормы не препятствуют возможности введения федеральным законом института отзыва высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации.

При этом, однако, федеральный законодатель должен учитывать вытекающее из статьи 3 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации соотношение форм (институтов) непосредственной демократии. Отзыв как одна из таких форм не должен использоваться для дестабилизации выборных институтов власти и в конечном счете самой демократии. Следовательно, законодатель, если он вводит институт отзыва, обязан предусмотреть общие принципы механизма отзыва, с тем чтобы не был искажен сам смысл выборов.

В силу этого облегченная процедура отзыва недопустима. В условиях свободных выборов может иметь место избрание соответствующего должностного лица голосами меньшинства от общего числа зарегистрированных избирателей. Без установления дополнительных, более строгих требований к голосованию при отзыве в сравнении с выборами отзыв может быть осуществлен голосами граждан, также составляющих меньшинство, но голосовавших на выборах против избрания данного лица. Во избежание этого законодатель обязан предусмотреть, чтобы голосование по отзыву назначалось лишь при условии, что собраны подписи весьма значительного числа избирателей по отношению к голосовавшим на выборах соответствующего должностного лица, а также чтобы отзыв мог иметь место исключительно по решению большинства всех зарегистрированных избирателей, а не большинства принявших участие в голосовании.

В силу закрепленных Конституцией Российской Федерации принципов демократического правового государства, в том числе принципов идеологического и политического многообразия, многопартийности (статья 13, части 1, 2 и 3), а также поскольку избираемое посредством всеобщих свободных выборов высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации не связано императивным мандатом, основанием для отзыва может служить лишь его неправомерная деятельность, т.е. конкретное правонарушение, факт совершения которого этим лицом установлен в надлежащем юрисдикционном порядке.

Сама процедура отзыва должна обеспечивать лицу возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва, а избирателям — проводить агитацию как за, так и против отзыва, а также гарантировать всеобщее, равное, прямое участие избирателей в тайном голосовании по отзыву. Защита чести и достоинства отозванного лица, его гражданских прав и свобод осуществляется в судебном порядке…».

(Постановление Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).

3.3. Институты гражданского общества. Законодательство о политических партиях

Российская конституционная реформа 2020 г. сделала термин «институты гражданского общества» частью нормативного словаря для конституционалистов. Согласно п. «е.1» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ «Правительство Российской Федерации… осуществляет меры по поддержке институтов гражданского общества, в том числе некоммерческих организаций, обеспечивает их участие в выработке и проведении государственной политики».
Вопросы о понятии и круге институтов гражданского общества являются дискуссионными в конституционном праве и в близких социальных науках. Однако теперь Конституция РФ обязывает определяться с этими вопросами точнее. Конституционный Суд РФ в своих решениях помимо политических партий (29.10.2010 № 19-П) и некоммерческих организаций (17.02.2015 № 2-П) институтами гражданского общества называет такие различные образования, как профсоюзы (28.11.2019 № 3164-О), адвокатуру (12.07.2023 № 39-П), нотариат (03.07.2014 № 1532-О), третейские суды (09.07.2012 № 17-П). Доктрина в этой части очевидно находится в развитии.
Бесспорно, однако, что к институтам гражданского общества, в первую очередь, должны относиться добровольно создаваемые, самоуправляемые, некоммерческие и негосударственные ассоциации граждан, чья преимущественно общественно-политическая активность возводится к реализации конституционного права граждан на объединения (ст. 30 Конституции РФ) и базируется на принципе политического многообразия (ст. 13).
В рамках данной темы учебного курса по конституционному праву Российской Федерации важно было бы изучить решения Конституционного Суда РФ, где он говорит о подобных добровольных формированиях именно как об институтах, самостоятельных и самоценных. Также целесообразно рассмотреть правовые позиции Суда в части оспаривания заявителями различных положений российского законодательства, регулирующего статус отдельных видов институтов гражданского общества, прежде всего, статус политических партий.

О сущности и роли института политических партий в обществе, о различии политических партий и религиозных организаций и недопустимости создания политических партий по признаку религиозной принадлежности

«3. … Политические партии как необходимый институт представительной демократии, обеспечивающий участие граждан в политической жизни общества, политическое взаимодействие гражданского общества и государства, в открытой легальной борьбе на основе принципов равноправия и политического плюрализма стремятся решающим образом влиять на государственную власть, участвовать в формировании органов власти и в контроле за их деятельностью. В отличие от других объединений, действующих на политической арене (профессиональных и предпринимательских союзов, так называемых групп давления и т.п.), партии, преследуя собственные политические цели, открыто борются за места в парламенте и правительстве, дающие возможность осуществлять управление государством, а через него — всем обществом. Консолидируя политические интересы граждан, они способствуют формированию политической воли народа. В конкурентной борьбе партий за политическую власть создается та необходимая демократическая среда, которая позволяет многонациональному российскому народу как носителю суверенитета и единственному источнику власти в Российской Федерации осознанно выбрать оптимальные направления развития общества и государства и достичь гражданского согласия.

В отличие от политических партий религиозные объединения, как следует из статей 28 и 30 Конституции Российской Федерации, создаются с целью реализации свободы вероисповедания, права каждого объединяться с другими для исповедания определенной религии, что предполагает и возможность совершения в соответствии с избранными убеждениями религиозных обрядов и церемоний, распространения своих религиозных убеждений, религиозное обучение и воспитание, благотворительность, миссионерскую, подвижническую и иную деятельность, определяемую соответствующим вероучением. Конституционно-правовой основой создания и деятельности религиозных объединений наряду со статьей 13 Конституции Российской Федерации, закрепляющей идеологический и организационный плюрализм, служит также ее статья 14, согласно которой Российская Федерация — светское государство; никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной (часть 1); религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом (часть 2)...

Таким образом, в Российской Федерации как демократическом и светском государстве религиозное объединение не может подменять политическую партию, оно надпартийно и неполитично, партия же в силу своей политической природы не может быть религиозной организацией, она надконфессиональна, внеконфессиональна. Во всяком случае партия, исходя из своего политического предназначения, создается не для выражения и защиты тех или иных религиозных интересов, — в этих целях могут создаваться соответствующие общественные объединения в иных установленных законом организационно-правовых формах».

(Постановление Конституционного Суда РФ от 15.12.2004 № 18-П «По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 9 Федерального закона «О политических партиях» в связи с запросом Коптевского районного суда города Москвы, жалобами общероссийской общественной политической организации «Православная партия России» и граждан И. В. Артемова и Д. А. Савина»).

Недопустимость создания региональных партий в Российской Федерации

«3. Конституция Российской Федерации, закрепляя принцип многопартийности (статья 13, часть 3), а также право на объединение и свободу деятельности общественных объединений (статья 30, часть 1) в качестве основы создания и деятельности политических партий в Российской Федерации, не определяет, на каком территориальном уровне создаются политические партии — общероссийском, межрегиональном, региональном или местном; равным образом не содержит она и прямого запрета на создание региональных партий. Следовательно, введенное пунктом 2 статьи 3 Федерального закона «О политических партиях» предписание о возможности создания и деятельности политических партий лишь на общефедеральном (общероссийском) уровне — поскольку оно является ограничением конституционного права на объединение в политическую партию — правомерно лишь в том случае, если оно необходимо в целях защиты конституционно значимых ценностей (статья 55, часть 3, Конституции Российской Федерации).

3.1. Политические партии — особый вид общественных объединений. Деятельность политических партий непосредственно связана с организацией и функционированием публичной (политической) власти, они включены в процесс властных отношений и в то же время, будучи добровольными объединениями в рамках гражданского общества, выступают в качестве необходимого института представительной демократии, обеспечивающего участие граждан в политической жизни общества, политическое взаимодействие гражданского общества и государства, целостность и устойчивость политической системы. Данное обстоятельство позволяет федеральному законодателю устанавливать — в развитие конституционных положений о праве на объединение — дополнительные требования к созданию политических партий, их устройству и осуществлению уставной деятельности. …

Федеральный законодатель, таким образом, принимая Федеральный закон «О политических партиях», связывал получение (сохранение) статуса политической партии с теми общественными объединениями, которые выражают интересы значительной части граждан независимо от региона проживания и действуют на всей или большей части территории Российской Федерации. Такое структурирование политического пространства направлено против дробления политических сил, появления множества искусственно создаваемых (особенно в период избирательных кампаний) малочисленных партий, деятельность которых рассчитана на непродолжительное время и которые в силу этого не способны выполнить свое предназначение в качестве общественного объединения в политической системе общества.

3.2. В соответствии с Конституцией Российской Федерации федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации (статья 5, часть 3).

Между тем в современных условиях, когда российское общество еще не приобрело прочный опыт демократического существования, при том что имеют место серьезные вызовы со стороны сепаратистских, националистических, террористических сил, создание региональных политических партий — поскольку они стремились бы к отстаиванию преимущественно своих, сугубо региональных и местных, интересов — могло бы привести к нарушению государственной целостности и единства системы государственной власти как основ федеративного устройства России.

При этом размывалась бы правовая грань между региональными политическими партиями и партиями, которые фактически формировались бы по признакам национальной или религиозной принадлежности. Такие партии, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 15 декабря 2004 года № 18-П, неизбежно ориентировались бы на преимущественное отстаивание прав соответствующих национальных (этнических) и религиозных групп, что на современном этапе исторического развития искажало бы процесс формирования и выражения политической воли многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации.

Кроме того, создание региональных и местных политических партий в каждом субъекте Российской Федерации могло бы привести — принимая во внимание сложносоставной характер Российской Федерации — к образованию множества региональных партийных систем, что чревато превращением формирующейся партийной системы как части политической системы в фактор ослабления развивающейся российской демократии, народовластия, федерализма, единства страны и тем самым — ослабления конституционных гарантий прав и свобод, в том числе самого права на свободу объединения в политические партии, равенства прав граждан на создание и участие в деятельности политических партий на всей территории Российской Федерации.

3.3. Таким образом, осуществленное в Федеральном законе «О политических партиях» регулирование, по которому статус политической партии могут получить только общенациональные (общероссийские) политические общественные объединения, не только направлено на достижение такой конституционно значимой цели, как формирование в стране реальной многопартийности, на правовую институционализацию партий в качестве важного фактора становления гражданского общества и стимулирование образования крупных общенациональных партий, но и необходимо в целях защиты конституционных ценностей, прежде всего — обеспечения единства страны, в современных конкретно-исторических условиях становления демократии и правового государства в Российской Федерации. Указанное ограничение носит временный характер и с отпадением породивших его обстоятельств должно быть снято».

(Постановление Конституционного Суда РФ от 01.02.2005 № 1-П «По делу о проверке конституционности абзацев второго и третьего пункта 2 статьи 3 и пункта 6 статьи 47 Федерального закона «О политических партиях» в связи с жалобой общественно-политической организации «Балтийская республиканская партия»).

Допустимость установления в законе минимальной численности членов политической партии

«3.1. Признанием в Российской Федерации идеологического и политического многообразия и многопартийности и их конституционными характеристиками предопределяется поэтапное формирование устойчивой многопартийной системы, способной гарантировать политическое волеобразование многонационального народа Российской Федерации в рамках той или иной избирательной системы, особенностями которой во многом диктуются предъявляемые на соответствующем этапе развития Российской Федерации как демократического правового федеративного государства с республиканской формой правления требования к созданию и деятельности политических партий.

Введение Федеральным законом от 21 июня 1995 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» смешанной (мажоритарно-пропорциональной) избирательной системы на выборах депутатов Государственной Думы способствовало политическому структурированию общества и становлению партийно-политической системы, что, в свою очередь, сформировало необходимые условия для принятия Федерального закона от 11 июля 2001 года «О политических партиях», закрепившего требования, предъявляемые к политической партии.

Согласно пункту 2 статьи 3 Федерального закона «О политических партиях» в первоначальной редакции политическая партия должна была, в частности, иметь региональные отделения более чем в половине субъектов Российской Федерации (абзац второй), общую численность не менее десяти тысяч членов политической партии и более чем в половине субъектов Российской Федерации — региональные отделения численностью не менее ста членов политической партии (абзац третий). При этом пунктом 6 статьи 47 названного Федерального закона устанавливалось, что по истечении двух лет со дня его вступления в силу межрегиональные, региональные и местные политические общественные объединения утрачивают статус политического общественного объединения и действуют соответственно как межрегиональные, региональные или местные общественные объединения на основании их уставов, которые применяются в части, не противоречащей данному Федеральному закону. Тем самым стимулировались объединительные процессы и создавались предпосылки для формирования крупных политических партий, реально выражающих интересы тех или иных социальных слоев, и гарантировалась конкуренция политических партий на началах равноправия на выборах депутатов Государственной Думы…

Реформирование избирательной системы требует согласования с нею правовых основ функционирования многопартийной политической системы, способной интегрировать интересы и потребности общества в целом и его различных социальных и территориальных слоев и групп и адекватно выражать их в Государственной Думе, являющейся, по смыслу Конституции Российской Федерации, организационной формой представительства воли и интересов многонационального народа Российской Федерации, отражать которые могут только достаточно крупные и хорошо структурированные политические партии.

Именно этим в том числе обусловлено изменение требований, предъявляемых к участвующим в избирательном процессе в качестве его единственных коллективных субъектов политическим партиям, включая требования к численности политической партии в целом и ее региональных отделений, которые диктуются соответствующим этапом становления партийно-политической системы и не являются непреодолимым препятствием для создания и деятельности политических партий, выражающих различные политические взгляды, не направлены против той или иной идеологии и не препятствуют выдвижению и обсуждению разнообразных политических программ, при том что государство гарантирует равенство политических партий перед законом независимо от изложенных в их учредительных и программных документах идеологии, целей и задач.

3.2. … Развивая приведенную правовую позицию в Постановлении от 1 февраля 2005 года № 1-П, Конституционный Суд Российской Федерации указал на то, что федеральный законодатель, устанавливая критерии численности политических партий, призван действовать так, чтобы, с одной стороны, эти критерии не были чрезмерными и не посягали на само существо (основное содержание) права граждан на объединение, а с другой — чтобы они были способны выполнять свои уставные задачи и функции именно в качестве общенациональных (общероссийских) политических партий, т.е. в конечном счете должен руководствоваться критерием разумной достаточности, вытекающим из принципа соразмерности.

3.3. … Рассматриваемые в настоящем деле положения абзаца третьего пункта 2 статьи 3 Федерального закона «О политических партиях», касающиеся требований к численности политических партий и их региональных отделений, предусматривают обусловленные изменением их роли в избирательном процессе общие количественные критерии создания и деятельности для всех политических партий, которые в установленный равно для всех срок — до 1 января 2006 года — должны были привести свою численность в соответствие с новыми требованиями, а при их невыполнении — до 1 января 2007 года преобразоваться в общественное объединение иной организационно-правовой формы либо ликвидироваться (статья 2 Федерального закона от 20 декабря 2004 года № 168-ФЗ).

Эти количественные критерии, установленные до введения пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов Государственной Думы и задолго до проведения выборов в Государственную Думу, не носят дискриминационного характера, поскольку не препятствуют выдвижению разнообразных политических программ и в равной мере распространяются на все общественные объединения, позиционирующие себя в качестве политических партий, независимо от изложенных в их учредительных и программных документах идеологии, целей и задач, и не посягают на само существо права граждан на объединение. Их применение, как показала практика, сохранило возможность реального осуществления конституционного права граждан на объединение в политические партии, имеющие в условиях действия конституционного принципа многопартийности равные правовые возможности для участия в политическом волеобразовании многонационального народа Российской Федерации (по данным Федеральной регистрационной службы Министерства юстиции Российской Федерации, на 1 января 2007 года из 33 действовавших политических партий 17 подтвердили свое соответствие новым требованиям федерального законодательства, три — приняли решение о добровольном преобразовании в общественные объединения иной организационно-правовой формы).

Что же касается членов политической партии, не отвечающей установленным Федеральным законом «О политических партиях» требованиям, то они не были лишены предоставленной им Федеральным законом от 20 декабря 2004 года № 168-ФЗ и в установленные им сроки возможности выбора, включая возможность довести численность политической партии до требуемой, преобразоваться в общественное объединение иной организационно-правовой формы в соответствии с Федеральным законом «Об общественных объединениях», создать новую или вступить в иную политическую партию».

(Постановление Конституционного Суда РФ от 16.07.2007 № 11-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 3, 18 и 41 Федерального закона «О политических партиях» в связи с жалобой политической партии «Российская коммунистическая рабочая партия — Российская партия коммунистов»).

О правомерности ликвидации политической партии в случае ее неучастия в выборах в течение длительного периода

«1. Политическая партия «Российский Объединенный Трудовой Фронт» оспаривает конституционность следующих положений Федерального закона от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ «О политических партиях»:

пункта 1 статьи 37, согласно которому политическая партия считается участвующей в выборах в одном из следующих случаев проведения голосования на выборах за: выдвинутый ею и зарегистрированный федеральный список кандидатов в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации; …

пункта 2 этой же статьи, предусматривающего, что политическая партия, не принимавшая в течение семи лет подряд участия в выборах в соответствии с пунктом 1 данной статьи, подлежит ликвидации согласно статье 41 данного Федерального закона;

подпункта «в» пункта 3 статьи 41, согласно которому политическая партия может быть ликвидирована по решению Верховного Суда Российской Федерации, в том числе в случае неучастия политической партии в выборах в соответствии со статьей 37 данного Федерального закона. …

2. Конституционный Суд Российской Федерации, изучив представленные материалы, не находит оснований для принятия данной жалобы к рассмотрению.

…

С тем чтобы обеспечить достижение данных целей, Федеральным законом «О политических партиях» определены случаи проведения голосования на выборах, которые свидетельствуют об участии политической партии в выборах (пункт 1 статьи 37), а также предусмотрена возможность ликвидации политической партии по решению Верховного Суда Российской Федерации, в том числе в связи с тем, что она в течение семи лет подряд не принимает участие в выборах (пункт 2 статьи 37 и подпункт «в» пункта 3 статьи 41). Такой срок, даже с учетом времени, в течение которого осуществляется государственная регистрация необходимого количества региональных отделений политической партии, является достаточным для участия политической партии в выборах, указанных в пункте 1 статьи 37 названного Федерального закона. Тем более что приведенное регулирование не предполагает обязанности политической партии в течение указанного срока принять участие в каждых выборах, предусмотренных пунктом 1 статьи 37 Федерального закона «О политических партиях», и допускает признание политической партии участвующей в выборах в любом из случаев проведения голосования на выборах, перечисленных в данной норме.

Таким образом, оспариваемые законоположения, будучи направленными на обеспечение реальной способности политических партий выполнять публичную функцию основных коллективных участников избирательного процесса, не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права и свободы политических партий».

(Определение Конституционного Суда РФ от 29.09.2020 № 2355-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы политической