Правовое сопровождение природопользования

Учебное пособие

Ответственные редакторы
доктор юридических наук В. Б. Агафонов,
доктор юридических наук Н. П. Воронина

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 349.6(075.8)

ББК 67.407я73

П68

Рецензенты:

Редникова Т. В., кандидат юридических наук, старший научный сотрудник сектора экологического, земельного и аграрного права Института государства и права Российской академии наук;

Шамордин Р. О., кандидат юридических наук, начальник Управления государственного учета, регистрации и переоформления лицензий ФГКУ «Росгеолэкспертиза».

Ответственные редакторы доктор юридических наук В. Б. Агафонов, доктор юридических наук Н. П. Воронина.

В предлагаемом учебном пособии раскрывается система правового регулирования природопользования, в том числе основные нормы, понятия и институты отдельных его видов, выявляются особенности юридической ответственности за нарушение законодательства в области использования и охраны природных ресурсов, а также возмещения вреда, причиненного природным ресурсам и объектам.

Нормативные акты используются по состоянию на 1 января 2024 г.

Для студентов высших учебных заведений, обучающихся по программам бакалавриата, преподавателей юридических вузов, природопользователей, работников законодательной, исполнительной и судебной власти, а также для всех интересующихся правовыми вопросами природопользования.

УДК 349.6(075.8)

ББК 67.407я73

© Коллектив авторов, 2024

© ООО «Проспект», 2024

АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ

Агафонов Вячеслав Борисович, д-р юрид. наук, проф., и. о. зав. кафедрой экологического и природоресурсного права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — главы 1 (§ 2—3), 4 (§ 9—11);

Амашукели Светлана Александровна, преподаватель-исследователь кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — глава 7 (в соавторстве с Романовой О. А.);

Блажеев Ярослав Александрович, канд. юрид. наук, доц. кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — глава 1 (§ 4);

Быковский Вадим Кириллович, канд. юрид. наук, доц. кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — глава 6;

Ведышева Наталия Олеговна, канд. юрид. наук, доц. кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — глава 12;

Воронина Наталья Павловна, д-р юрид. наук, проф. кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — главы 3, 9 (в соавторстве со Шпаковским Ю. Г.);

Выпханова Галина Викторовна, д-р юрид. наук, проф. кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — глава 4 (§ 1—8);

Дойников Павел Игоревич, канд. юрид. наук, доц. кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — глава 8;

Елисеев Вячеслав Сергеевич, д-р юрид. наук, проф. кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — главы 1 (§ 1), 10;

Зиновьева Ольга Анатольевна, канд. юрид. наук, доц. кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — глава 11;

Романова Ольга Александровна, канд. юрид. наук, доц. кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — главы 2, 7 (в соавторстве с Амашукели С. А.);

Спиридонов Денис Вадимович, канд. юрид. наук, доцент кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — глава 5;

Шпаковский Юрий Григорьевич, д-р юрид. наук, проф. кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — глава 9 (в соавторстве с Ворониной Н. П.).

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность изучения существующих теоретических проблем и современной практики правового сопровождения природопользования обусловлена тем, что, с одной стороны, пользование природными ресурсами является в настоящее время основой устойчивого социально-экономического развития РФ, с другой стороны, данный вид хозяйственной деятельности оказывает существенное негативное воздействие как на отдельные природные объекты в районах проведения видов работ, так и на экосистему соответствующего субъекта РФ в целом.

В Экологической доктрине РФ, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 31.08.2002 № 1225-р, подчеркивалось, что «сохранение и восстановление природных систем должно быть одним из приоритетных направлений деятельности государства и общества», вместе с тем существенное развитие природоохранного и природоресурсного законодательства в связи с принятием ряда концептуальных документов стратегического планирования, а также многочисленными изменениями и дополнениями федерального законодательства полностью не позволило решить проблемы комплексного рационального использования и охраны природных ресурсов.

Это связано в первую очередь с нечеткой регламентацией порядка предоставления в пользование природных ресурсов, фрагментарностью содержащихся в нормативных правовых актах мер охраны отдельных компонентов окружающей среды во взаимосвязи с другими природными компонентами, наличием коллизий между нормативными правовыми актами природоресурсного законодательства, противоречивой судебно-арбитражной практикой применения норм законодательства в сфере обеспечения комплексного пользования каким-либо природным ресурсом.

Учебное пособие «Правовое сопровождение природопользования» подготовлено коллективом авторов кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) в целях научного и методического обеспечения учебной дисциплины (модуля) «Практикум по правовому сопровождению природопользования» для обучающихся по направлению подготовки 40.04.01 «Юриспруденция» (уровень бакалавриата).

Целью освоения учебной дисциплины (модуля) «Практикум по правовому сопровождению природопользования» является формирование у обучающихся комплексных знаний об основных нормах, понятиях и формах осуществления права природопользования, особенностях действующего природоресурсного законодательства, механизме правового регулирования использования и охраны природных ресурсов в Российской Федерации.

Задачами освоения учебной дисциплины (модуля) «Практикум по правовому сопровождению природопользования» являются:

• изучение основных закономерностей развития науки и отрасли природоресурсного права, анализ системы источников, регулирующих использование природных ресурсов;

• анализ современных концепций правового механизма рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды;

• выявление специфики правового обеспечения рационального использования природных ресурсов с целью сохранения благоприятной для человека среды обитания;

• исследование институтов рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды, роли и места природоресурсного права в системе отраслей российского законодательства;

• анализ оснований возникновения, изменения и прекращения права природопользования, видов разрешительных документов;

• изучение методов экономического регулирования в области использования природных ресурсов, в том числе мер государственной поддержки, осуществляемой в целях рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды;

• исследование юридических механизмов защиты права собственности и иных прав на природные ресурсы от незаконного изъятия, незаконного использования и действий, приводящих к ухудшению состояния природных ресурсов и объектов;

• обучение способности применять теоретические положения норм природоресурсного законодательства на практике в сфере природопользования, при разрешении дел в судах различной юрисдикции, при оказании юридической помощи гражданам и юридическим лицам, при составлении соответствующих документов.

Настоящее учебное пособие состоит из 12 глав и отражает важнейшие вопросы природопользования, среди которых: понятие, сущность и классификации права природопользования; право собственности на природные ресурсы; основания возникновения, изменения и прекращения права природопользования; эколого-правовые требования к природопользованию; правовое регулирование использования и охраны отдельных природных ресурсов и объектов (недр, лесов, водных объектов, объектов животного мира, атмосферного воздуха), защиты прав при осуществлении природопользования, ответственности за нарушения в сфере природопользования, возмещения вреда, причиненного природным ресурсам и объектам.

Пособие предназначено как для обучающихся по направлению подготовки 40.04.01 «Юриспруденция» (уровень бакалавриата), так и для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, хозяйственная деятельность которых связана с использованием природных ресурсов.

СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ

АПК РФ | — | Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации
БНА | — | Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти
Бюллетень ВС РФ | — | Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации
ВАС РФ | — | Высший Арбитражный Суд Российской Федерации
ВВС СССР (РСФСР) | — | Ведомости Верховного Совета СССР (РСФСР)
Ведомости СНД и ВС РФ | — | Ведомости Совета народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации
Вестник ВАС РФ | — | Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации
Вестник КС РФ | — | Вестник Конституционного Суда Российской Федерации
ВК РФ | — | Водный кодекс Российской Федерации
ВС РФ | — | Верховный Суд Российской Федерации
ГК РФ | — | Гражданский кодекс Российской Федерации
ГрК РФ | — | Градостроительный кодекс Российской Федерации
ГПК РФ | — | Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации
ЗК РФ | — | Земельный кодекс Российской Федерации
Закон об охране окружающей среды | — | Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»
Закон о животном мире | — | Федеральный закон от 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире»
Закон об охоте | — | Федеральный закон от 24.07.2009 № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»
Закон о рыболовстве | — | Федеральный закон от 20.12.2004 № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»
Закон о любительском рыболовстве | — | Федеральный закон от 25.12.2018 № 475-ФЗ «О любительском рыболовстве и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»
Закон о лечебных природных ресурсах | — | Федеральный закон от 23.02.1995 № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»
Закон о недрах | — | Закон РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах»
Закон об атмосферном воздухе | — | Федеральный закон от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»
Закон об отходах | — | Федеральный закон от 24.07.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»
Закон о СРП | — | Федеральный закон от 30.12.1995 № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции»
Закон об ответственном обращении с животными | — | Федеральный закон от 27.12.2018 № 498-ФЗ «Об ответственном обращении с животными»
КВВТ РФ | — | Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации
КоАП РФ | — | Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях
КС РФ | — | Конституционный Суд Российской Федерации
ЛК РФ | — | Лесной кодекс Российской Федерации
Минприроды РФ (Минприроды России) | — | Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации
НК РФ | — | Налоговый кодекс Российской Федерации
ООПТ | — | особо охраняемые природные территории
ОПИ | — | общераспространенные полезные ископаемые
Постановление Пленума | — | Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации
РГ | — | «Российская газета»
САПП РФ | — | Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации
СЗ РФ | — | Собрание законодательства Российской Федерации
СП РСФСР | — | Собрание постановлений и распоряжений Правительства РСФСР
СРП | — | соглашение о разделе продукции
ТК РФ | — | Трудовой кодекс Российской Федерации
УК РФ | — | Уголовный кодекс Российской Федерации
ФЗ | — | Федеральный закон
http://www.pravo.gov.ru | — | официальный интернет-портал правовой информации

Глава 1. ПОНЯТИЕ И ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО СОПРОВОЖДЕНИЯ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ

План главы:

§ 1. Понятие и виды природных ресурсов и объектов. Право природопользования

§ 2. Особенности правового сопровождения природопользования

§ 3. Общая характеристика законодательства в сфере природопользования

§ 4. Права и обязанности природопользователей

Контрольные вопросы

Список рекомендуемой литературы

§ 1. Понятие и виды природных ресурсов и объектов. Право природопользования

Под природными объектами согласно ст. 1 Закона об охране окружающей среды¹ понимаются «естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства».

В свою очередь, под понятием природные ресурсы понимаются компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность.

Компонентами природной среды являются земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле.

Таким образом, понятие природные ресурсы охватывает все живые и неживые (минеральные и органические) ресурсы, находящиеся на территории РФ, в ее территориальных водах и исключительной морской экономической зоны и континентального шельфа РФ, на ресурсы которых она обладает суверенными правами.

По мнению О. Л. Дубовик, «природные ресурсы приравниваются к источникам энергии, продуктов производства и предметов потребления, а их ценность обозначается только как потребительская, иными словами, в данном определении устранен его экологический аспект. Все они являются компонентами окружающей среды, олицетворяют физическое бытие ее элементов, рамки которого могут ограничиваться территориальными (пространственными), естественно-географическими, правовыми и иными обобщенными признаками, но не индивидуально-определенными признаками. В этом отличие природного ресурса от природного объекта»².

В свою очередь, значение понятия «природный объект» в теории экологического права состоит в том, что с его помощью возможно индивидуализировать определенную часть природной среды с тем, чтобы признать ее в качестве объекта правового регулирования (объекта правовой охраны и использования).

Так, по мнению А. П. Анисимова, «природный объект представлен тремя разновидностями: во-первых, это естественная экологическая система, во-вторых, к природным объектам относится природный ландшафт, в-третьих, природным объектом является и каждый отдельный элемент экологической системы или природного ландшафта, сохранивший свои изначальные природные свойства, то есть не преобразованный деятельностью человека»³.

Природные ресурсы, являясь частью окружающей природной среды и ее природными компонентами, определяют экологическую обстановку, от их рационального использования зависит степень сохранения природы для общества, загрязненность окружающей среды на соответствующей территории, здоровье населения, что получило закрепление в ст. 3 Закона об охране окружающей среды.

С другой стороны, природные ресурсы являются важнейшей основой функционирования хозяйственной и иной деятельности, определяя его пространственный базис и выступая средством производства (в частности, например, для сельского и лесного хозяйства).

В ст. 1 Закона об охране окружающей среды содержится понятие использование природных ресурсов, под которым понимается «эксплуатация природных ресурсов, вовлечение их в хозяйственный оборот, в том числе все виды воздействия на них в процессе хозяйственной и иной деятельности»⁴.

Специфика использования природных ресурсов определяется либо в специальных природоресурсных законах по каждому природному ресурсу в отдельности (ЗК РФ, ВК РФ, Законе о животном мире), либо в комплексных «экосистемных» законах, регулирующих порядок использования части экологической системы (Законе об ООПТ, ФЗ «О континентальном шельфе», Законе о природных лечебных ресурсах, ФЗ «Об охране озера Байкал» и т. д.).

Так, согласно п. 2 ст. 7 ЗК РФ, земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий.

Статьей 25 ЛК РФ⁵ предусматривается 17 видов использования лесов, основными из которых следует назвать заготовку древесины, живицы, недревесных лесных ресурсов, пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений и другие, при этом перечень видов использования лесов не является исчерпывающим, однако их использование должно осуществляться в строгом соответствии с целевым назначением земель, на которых эти леса располагаются.

Согласно ст. 6 Закона о недрах⁶, недра предоставляются в пользование, в том числе для регионального геологического изучения; геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, а также геологического изучения и оценки пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; разведки и добычи полезных ископаемых, использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств; разработки технологий геологического изучения, разведки и добычи трудноизвлекаемых полезных ископаемых; строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, в том числе подземных сооружений для захоронения радиоактивных отходов (пунктов захоронения), отходов производства и потребления I—V классов опасности (объектов захоронения отходов); образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение, сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

ВК РФ⁷ определяет использование водных объектов (водопользование) — использование различными способами водных объектов для удовлетворения потребностей Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, физических лиц, юридических лиц.

В соответствии со ст. 1 Закона о животном мире⁸ использование объектов животного мира — изучение, добыча объектов животного мира или получение иными способами пользы от указанных объектов для удовлетворения материальных или духовных потребностей человека с изъятием их из среды обитания или без такового.

Приведенные выше положения нормативных правовых актов позволяют сделать вывод, согласно которому субъектами хозяйственного использования природных ресурсов являются, прежде всего, физические и юридические лица, преследующие цель получения материальной выгоды.

В свою очередь, функции, выполняемые органами государственной власти или органами местного самоуправления, осуществляющими государственные полномочия в сфере использования природных ресурсов, нельзя отнести к хозяйственному использованию природных ресурсов⁹.

Таким образом, закрепленная в Законе об охране окружающей среды дефиниция «использование природных ресурсов», выявляет экономическую сущность природопользования, подчеркивает концептуальную направленность их вовлечения в хозяйственный оборот.

Право природопользования является одним из центральных институтов экологического права, представляющим собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в области использования природных ресурсов и природных объектов.

Право природопользования производно от права собственности на природные ресурсы и может рассматриваться в объективном и субъективном смысле. В объективном смысле право природопользования представляет собой самостоятельный институт экологического права, включающий систему правовых норм, устанавливающих порядок, условия пользования природными ресурсами и объектами, а также совокупность прав и обязанностей природопользователей. В субъективном смысле право природопользования представляет собой систему прав и обязанностей конкретного природопользователя с учетом специфики пользования различными видами природных ресурсов: земель, вод, недр, лесов, объектов животного мира и т. д.¹⁰

Для природопользования важное значение имеет следующая классификация природных ресурсов (в широком смысле) как объекта права природопользования.

Во-первых, осуществление природопользования, как правило, требует индивидуализации природного объекта (такими индивидуализированными природными объектами являются земельные участки, участки недр, лесные участки, водные объекты и их части [акватории], охотничьи хозяйства, рыболовные [рыбопромысловые] участки, иные участки природной среды).

Природные участки выступают операционным базисом для хозяйственной (размещение предприятий, производственных комплексов различного назначения) и иной деятельности (рекреационные цели, случаи свободного использования природных участков и т. п.), а также являются средством производства для таких отраслей экономики, как сельское хозяйство, лесное хозяйство, санаторно-курортное хозяйство и т. п. Природные участки имеют границы, в рамках которых добываются или используются природные ресурсы. Природные участки выступают объектом обязательственных отношений (договоров и т. п.), определяющим правовой режим соответствующей деятельности.

Во-вторых, в отдельную группу следует выделить природные комплексы (составной частью которых выступают природные участки), имеющие специальный правовой режим, который налагают дополнительные ограничения на правовой режим природных участков. К таким природным комплексам относятся: особо охраняемые природные территории, лечебно-оздоровительные местности и курорты, территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов, континентальный шельф.

Следует отметить, что значительное ограничение права собственности на природные участки устанавливает режим особо охраняемых природных территорий и объектов, подпадающих под действие Закона об ООПТ¹¹, — на данных территориях отчуждение земельных (лесных) участков не допускается, что вытекает из п. 8 ст. 27 Федерального закона от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»¹². Указанное обстоятельство находит прямое отражение на соответствующих природных ресурсах, прежде всего полезных ископаемых, а также на лесных, животных и водных биологических ресурсах.

В-третьих, собственно природные ресурсы — они непосредственно добываются и (или) используются субъектами природоресурсных отношений. К ним относятся полезные ископаемые, лесные ресурсы, водные ресурсы, охотничьи ресурсы, водные биологические ресурсы, природные лечебные ресурсы, атмосферный воздух.

Право природопользования может быть классифицировано по различным основаниям.

В зависимости от вида природного объекта право природопользования подразделяется на:

• право землепользования;

• право недропользования;

• право лесопользования;

• право водопользования;

• право пользования животным миром;

• право пользования атмосферным воздухом.

По срокам право природопользования можно классифицировать на срочное (пользование природными ресурсами на определенный срок) и бессрочное (без ограничения срока).

В зависимости от способа использования природного ресурса природопользование может быть как с изъятием природного ресурса из природной среды, так и без изъятия природного ресурса из природной среды.

Важное юридическое значение имеет классификация видов природопользования на общее и специальное природопользование, критерием которой являются основания возникновения права природопользования.

Так, право общего природопользования производно от личных прав человека на жизнь и на благоприятную окружающую среду: оно является общедоступным, закрепляется нормами закона, не требует в каждом конкретном случае особого разрешения, лицензии либо договора, а также осуществляется без цели извлечения экономической выгоды, бесплатно и без применения технических средств и устройств.

В отличие от первого, право специального природопользования связано с обеспечением экономических интересов государства, юридических и физических лиц, требует индивидуализации природного объекта при предоставлении в пользование и осуществляется на платной основе в соответствии с разрешением (лицензией) или договором в определенных законом случаях с применением технических средств и устройств¹³.

Как и любое правоотношение, природопользование имеет субъекты, объекты и содержание.

Субъектами природопользования являются, прежде всего: 1) лица, непосредственно добывающие и использующие природные ресурсы (юридические и физические лица); 2) лица, предоставляющие допуск к соответствующим природным участкам, — прежде всего собственники природных участков, а также уполномоченные органы государственной власти и органы местного самоуправления, представляющие собственников, принимающие решения и заключающие договоры по поводу добычи и использования природных ресурсов на предоставленных для этих целей природных участках.

Лиц, непосредственно добывающих и использующих природные ресурсы по признаку соотношения прав на природные участки и прав на природные ресурсы, в свою очередь, целесообразно разделить на следующие 3 группы.

Во-первых, лица, которым предоставлено право пользования природными участками на определенном основании (разрешение, договор), которое дает им право на извлечение (добычу) содержащихся на данных участках полезных ископаемых, что влечет возникновение на последние права собственности у пользователей природными участками, — это основной способ предоставления природных ресурсов. Например, торфодобывающая компания, получившая лицензию на право пользования участком недр, приобретает право собственности на добытый торф.

Во-вторых, собственники природных участков, которые одновременно являются собственниками добытых соответствующих природных ресурсов. Например, собственники земельных участков имеют право на добычу общераспространенных полезных ископаемых в некоммерческих целях.

В-третьих, лица, которые получают право на добычу общедоступных природных ресурсов, не являясь при этом собственниками либо титульными пользователями природных участков: например, сборщики грибов и ягод, рыболовы-любители и т. п.

Для природопользования важна следующая последовательность субъектов данного права: во-первых, собственник природных ресурсов либо лицо, наделенное полномочиями собственника по распоряжению природными ресурсами; во-вторых, пользователь природных участков, который одновременно является собственником (пользователем) добытых, используемых природных ресурсов.

Только собственник либо уполномоченное собственником лицо предоставляет возможность другим лицам владеть, пользоваться и распоряжаться природными ресурсами, но в пределах целевого (разрешенного) использования и с соблюдением правил, установленных государством. Несмотря на то что, согласно ч. 2 ст. 9 Конституции РФ, земля и иные природные ресурсы «могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности», подавляющее их большинство, кроме земельных участков, находятся в публичной (государственной либо муниципальной) собственности за небольшим исключением.

От имени публичных образований решения о предоставлении природных участков (кроме общедоступных) в пользование с целью добычи и использования природных ресурсов (недр, водных ресурсов, лесных ресурсов, рыбохозяйственных ресурсов) на том или ином основании принимают соответствующие органы государственной власти РФ (если собственник — Российская Федерация), государственные органы субъекта РФ (если это государственная собственность субъектов РФ), муниципальные образования (в случае муниципальной собственности) либо лица, наделенные полномочиями по распоряжению природными ресурсами (например, охотхозяйственные организации).

Объектами природопользования являются природные участки, на которых осуществляется использование природных ресурсов, — природные и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении экономической или иной деятельности, имеющие ту или иную ценность для субъектов данных отношений. При этом под использованием природных ресурсов понимается их добыча, вовлечение в хозяйственный оборот, извлечение полезных свойств, а также утилизация, если таковая предполагается.

Существуют и специальные классификации природных ресурсов, используемые, в частности, в экологии: по признаку генезиса природные ресурсы подразделяются на минеральные ресурсы, водные ресурсы, земельные ресурсы, биологические ресурсы (растительный и животный мир), климатические ресурсы — этот признак использован при формировании особенной части экологического права; по признаку использования в производстве (экономическому признаку) — на ресурсы, используемые в промышленности, сельском хозяйстве и других отраслях, а также в непроизводственной сфере.

Природные ресурсы также подразделяются на неисчерпаемые (солнечная энергия, энергия ветра, геотермальная энергия, энергия течения воды, энергия ветра и т. п.) и исчерпаемые, которые, в свою очередь, делятся на возобновляемые (биологические, земельные, водные и др.) и невозобновляемые (минеральные)¹⁴. Поскольку значительная часть природных ресурсов имеет невозобновляемый характер, это предполагает разумное природопользование, использование даров природы с тем, чтобы сохранить природу и природные ресурсы для наших потомков, т. е. обеспечение устойчивого развития российского общества.

Следует учесть, что часть природных ресурсов является недвижимостью либо к ней приравнивается: это земельные и лесные участки, на которые распространяются положения Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», определяющего порядок постановки на государственный учет данных участков в ЕГРН. За ведение данного документа отвечает Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр)¹⁵.

Для отдельных видов природных ресурсов существуют собственные системы государственного учета: в частности, в государственном водном реестре получают закрепление все водные объекты РФ; в государственном лесном реестре — лесные ресурсы и участки, в государственном кадастре месторождений и проявлений полезных ископаемых — месторождения и проявления полезных ископаемых; в государственном кадастре особо охраняемых природных территорий — особо охраняемые природные территории; в государственном кадастре животного мира — виды объектов животного мира; в государственном рыбохозяйственном реестре — водные биоресурсы; в Красной книге РФ и красных книгах субъектов РФ — соответствующие животные, водные биологические объекты и растения, подлежащие особой охране.

Степень эксплуатации природных ресурсов определяется на «техническом» уровне, исходя из научно-практических разработок в области природопользования и экологии с тем, чтобы, во-первых, обеспечить восстановление запаса природных ресурсов либо их неистощительное использование, во-вторых, исключить (минимизировать) причиняемый природе вред. Правовое обеспечение «технической» части использования природных ресурсов осуществляется посредством нормирования добычи природных ресурсов, установления правил их использования, а также направлено на установление охранных мероприятий и принятие мер по недопущению выхода субъектов хозяйствования за пределы границ допустимого использования природных ресурсов, на противодействие нарушениям природоресурсного законодательства и возмещение нарушителями экологического вреда.

§ 2. Особенности правового сопровождения природопользования

Специфика правового сопровождения природопользования определяется в первую очередь основными целями эксплуатации природных ресурсов, а именно удовлетворением материальных и экономических потребностей государства, общества, юридических и физических лиц (то есть осуществление хозяйственной и иной деятельности в сфере природопользования, требующее правового сопровождения, как правило, является правом специального природопользования).

К основным специфическим чертам специального природопользования, позволяющим отграничить его от иных сфер хозяйственной и иной деятельности, следует отнести следующие:

• специальное природопользование должно быть рациональным, предполагающим максимально эффективное извлечение полезных свойств из эксплуатируемого природного ресурса с соблюдением требований в области охраны окружающей среды;

• специальное природопользование должно носить целевой характер, предполагающий использование природных ресурсов в строгом соответствии с целями, указанными в разрешительной документации, и разрешенным использованием с учетом требований экологического законодательства;

• специальное природопользование должно быть устойчивым, что выражается в том, что природные ресурсы предоставляются в пользование, как правило, или бессрочно, или на длительный срок, при этом право природопользования может быть прекращено только по специальным основаниям, установленным в законодательстве (порядок прекращения права пользования природными объектами также во многом индивидуален, вместе с тем практически во всех природоресурсных законах содержатся требования по восстановлению нарушенного состояния природного объекта, проведению охранительных мероприятий, рекультивации, возмещению причиненного вреда и т. д.);

• специальное природопользование носит платный характер, что предусматривает обязанность субъекта специального природопользования вносить установленные платежи за пользование соответствующим видом природного ресурса;

• специальное природопользование требует индивидуализации природного объекта при предоставлении в пользование и осуществляется в соответствии с разрешением, лицензией или договором в определенных законом случаях с применением технических средств и устройств. Индивидуализация может быть естественная (в случае если пользование осуществляется в пределах естественных границ природного объекта [в границах акватории водного объекта, особо охраняемой природной территории или ее части], либо когда в отношении природного объекта невозможно установить индивидуально-определенные характеристики [объекты животного мира, водные биологические ресурсы, атмосферный воздух]) и специализированная (посредством выделения части природного объекта с индивидуально-определенными характеристиками, позволяющими его идентифицировать [земельного участка, лесного участка, участка недр и т. д.]);

• специальное природопользование может быть ограничено реализацией гражданами права общего природопользования (например, ст. 11 ЛК РФ установлено, что лица, которым предоставлены лесные участки, не вправе препятствовать доступу граждан на эти лесные участки, а также осуществлению заготовки и сбору находящихся на них пищевых и недревесных лесных ресурсов, за исключением случаев, связанных с обеспечением пожарной безопасности и санитарной безопасности в лесах, а также безопасности граждан при выполнении работ. Запрещение или ограничение пребывания граждан в лесах по иным основаниям, не предусмотренным указанной статьей, не допускается);

• при реализации права специального природопользования необходимо учитывать специфику природных объектов, предоставляемых в пользование. Так, природный объект, использование и охрана которого регулируется экологическим правом, должен обладать пятью основными признаками (свойствами)¹⁶: естественным происхождением (объект должен быть создан силами самой природы без затрат человеческого труда, однако не исключается участие человека в его создании с целью восстановления, воспроизводства, улучшения отдельных свойств такого элемента природной среды); экологической взаимосвязью с природной средой (объект должен находиться в составе природной среды, взаимодействуя с ее другими компонентами [не являются объектами эколого-правовой охраны срубленные деревья, отловленные животные, извлеченные из недр полезные ископаемые и др. — их правовой режим использования регулируется не экологическим, а другими отраслями права]); социально-экологической ценностью объекта (проявляется в его способности выполнять полезные экологические, экономические, культурно-оздоровительные и другие функции)¹⁷; непотребляемостью (заключается в возможности использования природного объекта по целевому назначению в течение определенного срока с соблюдением существующих законодательных запретов и ограничений, обязанности проводить соответствующие мероприятия по охране, защите и воспроизводству природных ресурсов, а также обязанности возвратить природный объект [земельный участок, участок недр, лесной участок] в установленном порядке по окончании срока пользования в надлежащем состоянии); конвергентностью¹⁸ (объекты правового регулирования экологических отношений [земли и земельные участки, природные ресурсы и объекты, территории и их части и т. д.] принадлежат в качестве элемента [части] окружающей среды одновременно нескольким системам [отношениям в сфере охраны и рационального использования ресурсов, отношениям собственности на природные ресурсы и объекты, отношениям, связанным с вовлечением природных ресурсов в хозяйственное использование и комплексное развитие территорий, и т. д.], при этом между всеми системами, которым принадлежат данные элементы, существуют противоречия: каждая из этих систем стремится к достижению особой цели, используя любой свой элемент в качестве средства ее реализации [например, целью принятия нормативных правовых актов в сфере охраны окружающей среды и природопользования является как соблюдение природопользователями экологических требований, так и экономические выгоды от использования природных ресурсов, не только эффективное рациональное использование природных ресурсов и их охрана, но и вовлечение в хозяйственное использование новых природных ресурсов]);

• необходимость обеспечения публичного интереса при осуществлении специального природопользования обуславливает юридическое закрепление преимущественно федеральной или государственной собственности на большую часть природных объектов.

В настоящее время, в соответствии с действующим законодательством, федеральная собственность установлена на:

• лесные участки в составе земель лесного фонда;

• водные объекты, за исключением прудов, обводненных карьеров, расположенных в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту РФ, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу;

• водные биоресурсы, за исключением обитающих в прудах, обводненных карьерах, находящихся в собственности субъектов РФ, муниципальной и частной собственности.

В свою очередь, государственная собственность установлена на:

• недра в границах территории РФ, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы;

• животный мир в пределах территории РФ, при этом Россия обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ в отношении объектов животного мира в порядке, определяемом Законом о животном мире, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, а также нормами международного права.

• при осуществлении специального природопользования природные ресурсы и объекты, как правило, являются ограниченными или изъятыми из оборота (например, согласно ст. 1.2. Закона о недрах, участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме), в процессе пользования природными ресурсами и объектами также могут быть установлены ограничения и запреты (так, ограничения и запреты могут устанавливаться: 1) в соответствии с международными договорами; 2) на определенных территориях или акваториях; 3) на определенный срок; 4) посредством изменения вида и условий пользования; 5) в отношении определенных видов природных объектов; 6) в отношении используемых технических средств и устройств и др.);

• при осуществлении специального природопользования действующим законодательством предусмотрен особый порядок учета природных ресурсов и объектов (учет обеспечивается посредством эксплуатации федеральных государственных информационных систем в сфере природопользования [государственных кадастров, реестров, регистров] по каждому природному ресурсу и объекту). Помимо учета отдельных природных ресурсов и объектов, Федеральным законом от 04.08.2023 № 450-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Об охране окружающей среды“ и отдельные законодательные акты Российской Федерации»¹⁹ с 01.03.2024 предусмотрено создание и начало эксплуатации Федеральной государственной информационной системы состояния окружающей среды, что также необходимо учитывать при осуществлении специального природопользования.

Федеральная государственная информационная система состояния окружающей среды создается в целях обеспечения органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций и населения информацией о состоянии окружающей среды (экологической информацией), сбора, обработки и анализа такой информации, а также оценки состояния окружающей среды и прогнозирования его изменений под воздействием природных и (или) антропогенных факторов.

Информационная система содержит следующую информацию:

1) о состоянии и загрязнении окружающей среды, включая состояние и загрязнение атмосферного воздуха, поверхностных вод водных объектов, почв и иных компонентов природной среды;

2) о радиационной обстановке;

3) о стационарных источниках, об уровне и (или) объеме или о массе выбросов, сбросов загрязняющих веществ;

4) об обращении с отходами производства и потребления;

5) о мероприятиях по снижению негативного воздействия на окружающую среду;

6) о состоянии экологической системы озера Байкал;

7) о состоянии многолетней (вечной) мерзлоты, а также о мерах по предупреждению последствий деградации вечномерзлых грунтов;

8) иные сведения, определяемые Правительством РФ.

• специальное природопользование осуществляется в соответствии с нормативами допустимого изъятия компонентов природной среды — нормативами, установленными в соответствии с ограничениями объема их изъятия в целях сохранения природных и природно-антропогенных объектов, обеспечения устойчивого функционирования естественных экологических систем и предотвращения их деградации (нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды и порядок их установления определяются законодательством о недрах, земельным, водным, лесным законодательством, законодательством о животном мире и иным законодательством в области охраны окружающей среды, природопользования и в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды, охраны и воспроизводства отдельных видов природных ресурсов);

• условием реализации права специального природопользования в ряде случаев является обязательность проведения специальных государственных экспертиз (например, государственной или муниципальной экспертизы проекта освоения лесов, государственной экспертизы запасов полезных ископаемых и др.), а также оценка соответствия специальным техническим, технологическим и кадровым возможностям (например, согласно приказу Роснедр от 19.03.2020 № 110 «Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральным агентством по недропользованию государственной услуги по организации проведения конкурсов и аукционов на право пользования недрами», к заявке должны прилагаться, помимо прочих документов, данные о финансовых возможностях заявителя, данные о квалифицированных специалистах и технических средствах, необходимых для эффективного и безопасного проведения работ на участке недр, а также справка с описанием технологии проведения работ, которые будут проводиться на участке недр²⁰).

§ 3. Общая характеристика законодательства в сфере природопользования

Законодательство, регулирующее отношения в сфере охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, основывается на Конституции РФ и состоит из федеральных законов, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов РФ, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.

1. Основополагающим источником права, содержащим базовые исходные нормы и принципы охраны окружающей среды, пользования природными ресурсами и объектами, является Конституция РФ²¹, принятая всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020.

К основным конституционным нормам в сфере регулирования природопользования следует отнести ст. 9, 36, 41, 42, 58, 71, 72, 114.

Так, согласно ст. 9 Конституции РФ, земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1), при этом «земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности» (ч. 2).

Важное значение для реализации права собственности на землю и другие природные ресурсы имеет ч. 2 ст. 36 Конституции РФ, согласно которой «владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц».

Основные экологические права граждан закреплены в ст. 42 Конституции РФ, согласно которой «каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением», при этом данные права корреспондируются с соответствующими обязанностями, закрепленными в ст. 58 Конституции РФ, согласно которым «каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам».

Конституционные основы и принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ в сфере охраны окружающей среды и природопользования установлены в ст. 71 и 72 Конституции РФ.

Так, согласно ст. 71 Конституции РФ, в ведении РФ находятся: установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития РФ (пункт «е»), определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ (пункт «н»).

В свою очередь, в совместном ведении РФ и субъектов РФ, согласно ст. 72 Конституции РФ, находятся: вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (пункт «в»); природопользование; сельское хозяйство; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры (пункт «д»); осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий (пункт «з»); земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды (пункт «к»).

Важное значение в регулировании экологических общественных отношений имеют изменения, внесенные в ст. 114 Конституции РФ и одобренные в ходе общероссийского голосования 01.07.2020.

Так, согласно ст. 114 Конституции РФ, Правительство РФ: обеспечивает проведение в Российской Федерации единой социально ориентированной государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, поддержки, укрепления и защиты семьи, сохранения традиционных семейных ценностей, а также в области охраны окружающей среды (пункт «в»); осуществляет меры, направленные на создание благоприятных условий жизнедеятельности населения, снижение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, сохранение уникального природного и биологического многообразия страны, формирование в обществе ответственного отношения к животным (пункт «е.5»); создает условия для развития системы экологического образования граждан, воспитания экологической культуры (пункт «е.6»).

2. Особое место среди источников экологического права занимают документы государственного стратегического планирования, к которым, согласно Федеральному закону от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»²², относятся документы целеполагания, доктрины, стратегии и иные документы, определяющие основные направления, цели и приоритеты социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности РФ.

Статья 11 Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» устанавливает 4 уровня таких документов:

1) документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках целеполагания (например, Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденные Президентом РФ 30.04.2012²³, Стратегия экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденная Указом Президента РФ от 19.04.2017 № 176²⁴);

2) документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках целеполагания по отраслевому и территориальному принципу. К числу таких документов применительно к сфере природопользования следует отнести:

• распоряжение Правительства РФ от 09.06.2020 № 1523-р «Об утверждении Энергетической стратегии Российской Федерации на период до 2035 года»²⁵;

• распоряжение Правительства РФ от 22.12.2018 № 2914-р «Об утверждении Стратегии развития минерально-сырьевой базы Российской Федерации до 2035 года»²⁶;

• распоряжение Правительства РФ от 03.07.2014 № 1216-р «Об утверждении Стратегии развития охотничьего хозяйства в Российской Федерации до 2030 года»²⁷;

• распоряжение Правительства РФ от 08.09.2022 № 2567-р «Об утверждении Стратегии развития агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов Российской Федерации на период до 2030 года»²⁸;

• распоряжение Правительства РФ от 17.02.2014 № 212-р «Об утверждении Стратегии сохранения редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, растений и грибов в Российской Федерации на период до 2030 года»²⁹;

• распоряжение Правительства РФ от 13.02.2019 № 207-р «Об утверждении Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года»³⁰;

• распоряжение Правительства РФ от 11.02.2021 № 312-р «Об утверждении Стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации до 2030 года»³¹;

• распоряжение Правительства РФ от 02.02.2015 № 151-р «Об утверждении Стратегии устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2030 года»³²;

3) документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках прогнозирования (например, Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2036 года [разработан Минэкономразвития России 03.12.2018]³³);

4) документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках планирования и программирования. К данной группе документов следует отнести распоряжение Правительства РФ от 29.05.2019 № 1124-р «Об утверждении плана мероприятий по реализации Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года»³⁴; распоряжение Правительства РФ от 18.12.2012 № 2423-р «Об утверждении Плана действий по реализации Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года»³⁵.

Реализация указанных стратегических документов во многом определяет современное состояние и перспективы развития нормотворческой деятельности в сфере земельного, экологического и природоресурсного права.

3. Международные договоры и соглашения в сфере охраны окружающей среды можно условно разделить на общие международные договоры и соглашения, устанавливающие основные принципы экологически-ответственного поведения государств (Декларация ООН по окружающей человека среде [1972], Бразильская декларация ООН по окружающей среде и развитию [1992] и др.) и специальные международные договоры и соглашения, направленные на решение какой-либо определенной экологической проблемы (например, Конвенция о международной торговле видами фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения [СИТЕС]).

4. Федеральные законы, регулирующие общественные отношения в области охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности, рационального использования и охраны природных ресурсов и объектов, традиционно подразделяются на:

• интегрированные (экосистемные) — Закон об охране окружающей среды, Закон об ООПТ³⁶, Федеральный закон от 17.12.1998 № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации»³⁷, Федеральный закон от 30.11.1995 № 187-ФЗ «О континентальном шельфе»³⁸, Федеральный закон от 01.05.1999 № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал»³⁹ и др.;

• дифференцированные (природоресурсные) — ВК РФ⁴⁰, ЛК РФ⁴¹, Закон о недрах, Закон о животном мире, Закон о рыболовстве, Закон об охоте и др.;

• федеральные законы, устанавливающие специальные эколого-правовые требования при осуществлении хозяйственной или иной деятельности либо направленные на решение определенной экологической проблемы (например, федеральные законы, направленные на снижение выбросов парниковых газов: Федеральный закон от 02.07.2021 № 296-ФЗ «Об ограничении выбросов парниковых газов»⁴², Федеральный закон от 06.03.2022 № 34-ФЗ «О проведении эксперимента по ограничению выбросов парниковых газов в отдельных субъектах Российской Федерации»⁴³).

• иные законы, содержащие экологизированные нормы в области охраны и использования природных ресурсов и объектов, — УК РФ⁴⁴, КоАП РФ, ГК РФ⁴⁵ и др.

5. Указы Президента РФ определяют основные направления экологической политики (Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденные Президентом РФ 30.04.2012, Стратегия экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденная Указом Президента РФ от 19.04.2017 № 176⁴⁶), а также формируют систему и структуру органов государственной исполнительной власти, уполномоченных реализовывать государственную политику в сфере охраны окружающей среды и природопользования (Указ Президента Российской Федерации от 21.01.2020 № 21 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»⁴⁷).

6. Постановления и распоряжения Правительства РФ. Постановления Правительства РФ издаются во исполнение федеральных законов, ими утверждаются федеральные целевые программы, устанавливаются таксы для исчисления размера ущерба, причиненного природным ресурсам, порядки проведения экологического мониторинга, государственной экологической экспертизы и т. д. (например, постановление Правительства РФ от 28.05.2024 № 694 «Об утверждении Положения о проведении государственной экологической экспертизы»⁴⁸).

В свою очередь, распоряжениями Правительства РФ утверждаются планы мероприятий по реализации документов государственного стратегического планирования первого уровня целеполагания (например, распоряжение Правительства РФ от 29.05.2019 № 1124-р «Об утверждении плана мероприятий по реализации Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года»⁴⁹, распоряжение Правительства Российской Федерации от 18.12.2012 № 2423-р «Об утверждении Плана действий по реализации Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года»⁵⁰).

7. К нормативным правовым актам иных федеральных органов исполнительной власти следует отнести в первую очередь нормативные правовые акты Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России), Министерства сельского хозяйства Российской Федерации (Минсельхоза России), Министерства энергетики Российской Федерации (Минэнерго России) и других федеральных органов исполнительной власти.

Также следует обратить внимание, что в сфере охраны окружающей среды и природопользования нормативные правовые акты могут издавать не только федеральные министерства, но и федеральные службы и федеральные агентства (Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды [Росгидромет], Федеральная служба по надзору в сфере природопользования [Росприроднадзор], Федеральное агентство водных ресурсов [Росводресурсы], Федеральное агентство лесного хозяйства [Рослесхоз], Федеральное агентство по недропользованию [Роснедра], Федеральное агентство по рыболовству [Росрыболовство] и др.), если соответствующее право предусмотрено соответствующим положением о данном федеральном органе исполнительной власти.

8. Органы исполнительной власти субъектов РФ осуществляют нормативное правовое регулирование в сфере охраны окружающей среды и природопользования на основании положений ст. 44 Федерального закона от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»⁵¹, согласно которой к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации и осуществления региональных и межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности, обращения с твердыми коммунальными отходами (п. 8); участия в проведении государственного экологического мониторинга (п. 9); установления нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, порядка их разработки (п. 10); организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов (п. 11); создания и обеспечения охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения (п. 12); организации охраны редких и находящихся под угрозой исчезновения растений, животных и других организмов, почв, за исключением отнесенных к ведению Российской Федерации, ведению Красной книги субъекта РФ (п. 13); осуществления регионального государственного контроля (надзора) в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий (п. 14).

9. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления принимаются по вопросам местного значения, закрепленным Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»⁵², к которым, согласно ст. 14 Закона, относятся участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения (п. 8); участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению) и транспортированию твердых коммунальных отходов (п. 18); утверждение правил благоустройства территории поселения, осуществление муниципального контроля в сфере благоустройства, предметом которого является соблюдение правил благоустройства территории поселения, требований к обеспечению доступности для инвалидов объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктур и предоставляемых услуг, организация благоустройства территории поселения в соответствии с указанными правилами, а также организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения (п. 19).

§ 4. Права и обязанности природопользователей

Нормы, регламентирующие наиболее общие права и обязанности природопользователей при осуществлении пользования природными ресурсами и объектами, содержатся в природоресурсном законодательстве: ВК РФ, ЛК РФ, Законе о недрах, Законе о животном мире, Законе о рыболовстве, Законе об охоте, Законе об охране окружающей среды.

Объем и состав прав и обязанностей природопользователей обусловлен видом природного объекта, предоставленного в пользование, целями использования, а также статусом субъектов природопользования⁵³.

Наиболее общие права природопользователей:

• осуществлять пользование природным объектом в пределах, установленных законодательством, лицензией, разрешением и договором;

• использовать результаты хозяйственной деятельности в процессе осуществления природопользования;

• возводить хозяйственные постройки (в том числе предприятия по переработке сырья, иные здания, строения и сооружения);

• требовать проведения пространственно-территориального устройства (землеустройства, лесоустройства, охотустройства);

• получать информацию о качественном состоянии и количественной характеристике состояния земельного участка, участка недр, водного объекта, лесного участка;

• право на возмещение в случаях изъятия участка природной среды для государственных и муниципальных нужд, в случаях реквизиции используемого участка природной среды, в случаях установления ограничений (обременений) права природопользования в результате организации, установления санитарно-защитной, водоохраной, природоохранной зоны и т. д.

Общие обязанности природопользователей:

• использовать природные объекты рационально, в соответствии с их целевым назначением и способами, не наносящими вреда окружающей среде и здоровью человека и исключающими ухудшениие его качества и отрицательное воздействие на окружающую среду;

• проводить мероприятия, направленные на сохранение, улучшение и воспроизводство природных ресурсов, улучшение и оздоровление окружающей среды;

• осуществлять комплекс природоохранных мероприятий, предусмотренных действующим законодательством;

• своевременно вносить платежи за пользование природными ресурсами и загрязнение окружающей среды;

• обеспечивать соблюдение экологических нормативов;

• предоставлять специальным государственным органам информацию о состоянии природного объекта в порядке, установленном законодательством;

• соблюдать условия правоустанавливающих и разрешительных документов, на основании которых было предоставлено право природопользования;

• восстанавливать природные объекты, нарушенные в процессе осуществления хозяйственной деятельности⁵⁴.

Так, согласно ст. 39 ВК РФ, собственники водных объектов, водопользователи при использовании водных объектов имеют право:

1) самостоятельно осуществлять использование водных объектов;

2) осуществлять строительство гидротехнических и иных сооружений на водных объектах;

3) пользоваться иными правами, предусмотренными ВК РФ и другими федеральными законами.

В свою очередь, собственники водных объектов, водопользователи при использовании водных объектов обязаны:

1) не допускать нарушения прав других собственников водных объектов, водопользователей, а также причинения вреда окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов РФ;

2) содержать в исправном состоянии эксплуатируемые ими очистные сооружения и расположенные на водных объектах гидротехнические и иные сооружения;

3) информировать уполномоченные исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления об авариях и иных чрезвычайных ситуациях на водных объектах;

4) своевременно осуществлять мероприятия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций на водных объектах;

5) вести в установленном порядке учет объема забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и объема сброса сточных, в том числе дренажных, вод, их качества, регулярные наблюдения за водными объектами и их водоохранными зонами, а также бесплатно и в установленные сроки представлять результаты такого учета и таких регулярных наблюдений в уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти;

6) выполнять иные обязанности, предусмотренные ВК РФ и другими федеральными законами.

Лесное законодательство дифференцирует объем прав и обязанностей лесопользователей в зависимости от непосредственного вида пользования.

Так, согласно ст. 31 ЛК РФ, а также Правилам заготовки живицы, утвержденным приказом Минприроды России от 09.11.2020 № 911⁵⁵, лица, использующие леса для заготовки живицы, имеют право:

1) осуществлять использование лесов в соответствии с условиями договора аренды лесного участка;

2) создавать лесную инфраструктуру, в том числе лесные дороги;

3) иметь другие права, если их реализация не противоречит требованиям законодательства РФ.

Лица, использующие леса для заготовки живицы, обязаны:

1) осуществлять использование лесов в соответствии с проектом освоения лесов, утвержденным в порядке, установленном законодательством РФ;

2) соблюдать условия договора аренды лесного участка;

3) осуществлять использование лесов для заготовки живицы способами и технологиями, исключающими возникновение эрозии почв, негативное воздействие на последующее воспроизводство лесов, а также на состояние водных и других природных объектов;

4) осуществлять меры противопожарного обустройства лесов на предоставленном лесном участке;

5) осуществлять хранение заготовленной живицы в лесу в соответствии с правилами пожарной безопасности в лесах;

6) выполнять другие обязанности, предусмотренные законодательством РФ.

В Законе о недрах права и обязанности пользователя недр в общем виде сформулированы в ст. 22, согласно которой пользователь недр имеет право:

1) использовать предоставленный ему участок недр для любой формы хозяйственной или иной деятельности, соответствующей цели, обозначенной в лицензии или в соглашении о разделе продукции;

2) привлекать для осуществления пользования недрами юридических и физических лиц, которые должны обладать техническими средствами и квалифицированными специалистами, необходимыми для осуществления пользования недрами на участке недр, а также иметь разрешения (лицензии) на осуществление соответствующих видов деятельности, связанных с пользованием недрами;

3) использовать результаты своей деятельности, в том числе добытое минеральное сырье, в соответствии с лицензией или соглашением о разделе продукции и действующим законодательством;

4) осуществлять добычу полезных ископаемых и полезных компонентов из отходов недропользования в порядке, установленном федеральным органом управления государственным фондом недр и др.

Пользователь недр обязан обеспечить:

1) соблюдение законодательства в области использования и охраны недр;

2) соблюдение требований технических проектов, планов или схем развития горных работ, недопущение сверхнормативных потерь, разубоживания и выборочной отработки полезных ископаемых;

3) ведение геологической, маркшейдерской и иной документации в процессе всех видов пользования недрами;

4) представление геологической информации о недрах в федеральный фонд геологической информации и его территориальные фонды, а также в фонды геологической информации субъектов РФ, если пользование недрами осуществляется на участках недр местного значения;

5) представление достоверных данных о разведанных, об извлекаемых и оставляемых в недрах запасах полезных ископаемых, о содержащихся в них полезных компонентах, об отходах недропользования, в федеральный фонд геологической информации и его территориальные фонды, а также в фонды геологической информации субъектов РФ, если пользование недрами осуществляется на участках недр местного значения, в органы государственной статистики;

6) безопасное ведение работ, связанных с пользованием недрами; соблюдение требований по рациональному использованию и охране недр, безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами, охране окружающей среды;

7) приведение участков земли и других природных объектов, нарушенных при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования;

8) безопасность горных выработок, буровых скважин и иных связанных с пользованием недрами сооружений, расположенных в границах предоставленного в пользование участка недр и др.

В Законе о животном мире права и обязанности пользователей животным миром также определены в специальной ст. 40. Согласно данной статье, пользователи животным миром имеют право:

1) пользоваться объектами животного мира, предоставленными в пользование;

2) собственности на добытые объекты животного мира и продукцию, полученную от них, если иное не установлено федеральными законами;

3) заключать договоры с юридическими лицами и гражданами на использование ими объектов животного мира;

4) вести подсобное хозяйство, включая переработку продукции, полученной в процессе осуществления разрешенных видов пользования животным миром, и производить изделия из объектов животного мира;

5) реализовывать произведенные продукцию и изделия;

6) получать земельные участки в производственных и иных целях в порядке, установленном гражданским, земельным, водным и лесным законодательством РФ;

7) возводить на полученных в установленном порядке земельных участках постоянные или временные постройки, сооружения и дороги, необходимые для осуществления хозяйственной деятельности, связанной с пользованием животным миром;

8) предъявлять в установленном законодательством РФ порядке иски за ущерб, причиненный природным ресурсам неправомерными действиями юридических лиц и граждан, повлекшими за собой гибель объектов животного мира, ухудшение среды обитания объектов животного мира, за необоснованное ограничение права на пользование животным миром, права собственности на полученную продукцию, а также в случаях прекращения права на пользование животным миром при изменении статуса земель с учетом упущенной выгоды и др.

Пользователи животным миром обязаны:

1) осуществлять только разрешенные виды пользования животным миром;

2) соблюдать установленные правила, нормативы и сроки пользования животным миром;

3) применять при пользовании животным миром способы, не нарушающие целостности естественных сообществ;

4) не допускать разрушения или ухудшения среды обитания объектов животного мира;

5) осуществлять учет и оценку состояния используемых объектов животного мира, а также оценку состояния среды их обитания;

6) проводить необходимые мероприятия, обеспечивающие воспроизводство объектов животного мира;

7) оказывать помощь государственным органам в осуществлении охраны животного мира;

8) обеспечивать охрану и воспроизводство объектов животного мира, в том числе редких и находящихся под угрозой исчезновения;

9) применять при пользовании животным миром гуманные способы.

Контрольные вопросы

1. Дайте понятие и приведите классификацию природных ресурсов по различным основаниям. Раскройте сущность и выделите специфику права природопользования.

2. Дайте классификацию основных нормативных правовых актов, регулирующих сферу природопользования.

3. Выделите особенности правового сопровождения природопользования.

4. Перечислите основные права и обязанности природопользователей.

Список рекомендуемой литературы

1. Боголюбов С. А. Сравнительный анализ положений о правах и обязанностях граждан в сфере природопользования по конституциям России и зарубежных стран // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2021. № 3. С. 70—83. DOI: 10.12737/jflcl.2021.030.

2. Боголюбов С. А. Суверенитет России на ее природные ресурсы // Lex Russica (Русский закон). 2016. № 6 (115). С. 10—25. DOI: 10.17803/1729-5920.2016.115.6.010-025.

3. Источники экологического права: монография / отв. ред. С. А. Боголюбов. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации: ИНФРА-М, 2023. 344 с. DOI: 10.12737/1913253.

4. Лунева Е. В. Методологические подходы к исследованию права рационального природопользования // Журнал российского права. 2021. № 11. С. 163—182. DOI: 10.12737/jrl.2021.142.

5. Правовой механизм обеспечения рационального использования природных ресурсов: монография / Е. А. Галиновская, В. Б. Агафонов, С. А. Боголюбов и др.; отв. ред. Е. А. Галиновская. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации; ИНФРА-М, 2019. 312 с.

6. Экологическое право: учебник / В. Б. Агафонов, С. А. Амашукели, В. К. Быковский [и др.]; отв. ред. В. Б. Агафонов, Н. П. Воронина. М.: Издательский центр Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), 2023. 423 с.

Глава 2. ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ НА ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ

План главы:

§ 1. Общая характеристика правового регулирования отношений собственности на природные ресурсы

§ 2. Объекты права собственности на природные ресурсы

§ 3. Право государственной собственности на природные ресурсы

§ 4. Право муниципальной собственности на природные ресурсы

§ 5. Право частной собственности на природные ресурсы

Контрольные вопросы

Список рекомендуемой литературы

§ 1. Общая характеристика правового регулирования отношений собственности на природные ресурсы

Для субъектов хозяйственной деятельности в сфере природопользования знание норм, регулирующих отношения собственности на природные ресурсы, необходимо для понимания правовых механизмов приобретения права пользования отдельными природными ресурсами или их частями, а также возможности приобретения их в собственность.

Основу правового регулирования отношений собственности на природные ресурсы составляют положения Конституции РФ. Согласно ч. 2 ст. 9 Конституции РФ, земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Однако первая часть данной статьи определяет особый статус природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Это положение Конституции РФ закрепляет публичное значение и роль природных ресурсов в жизни российского общества, тем самым обуславливая специальное правовое регулирование отношений, связанных с использованием природных ресурсов, в том числе и отношений собственности на них, закрепление в нормативных правовых актах особого режима их использования и охраны.

Рассматривая вопросы установления права собственности на природные ресурсы, следует также иметь в виду положения ст. 71 и 72 Конституции РФ, устанавливающих разграничение предметов ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Ст. 72 Конституции РФ относит к совместному ведению вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, однако ст. 71 относит гражданское законодательство, то есть регулирование, в том числе отношений собственности, к исключительному ведению Российской Федерации.

Допуская возможность нахождения природных ресурсов в различных формах собственности, Конституция РФ вместе с тем не обязывает к тому, чтобы природные ресурсы обязательно находились во всех перечисленных формах собственности⁵⁶. Непосредственно правовое регулирование отношений собственности на природные ресурсы осуществляется гражданским и природоресурсным законодательством.

ГК РФ в ст. 129 (п. 3) устанавливает, что земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Таким образом, указанная статья ГК РФ определяет соотношение норм гражданского законодательства и норм природоресурсного законодательства при регулировании отношений собственности на природные ресурсы, устанавливая приоритет природоресурсного законодательства и выделяя природные ресурсы в качестве имущества особого рода, использование и оборот которого регулируется специальным законодательством.

В зависимости от вида природного ресурса и его публичного значения российским природоресурсным законодательством устанавливается различный правовой режим отношений собственности, обусловленный спецификой объекта.

Федеральными законами могут устанавливаться особенности приобретения и прекращения права собственности на природные ресурсы, владения, пользования и распоряжения ими, в том числе в зависимости от того, в чьей собственности находится природный ресурс (п. 3 ст. 212 ГК РФ). Также федеральным законом может определяться имущество, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности.

Непосредственно возможные формы собственности на каждый природный ресурс или его часть, основания возникновения и прекращения права собственности на данный ресурс устанавливаются отраслевыми природоресурсными законами: ЗК РФ, ЛК РФ, ВК РФ, Законом о недрах, Законом о животном мире, Законом о рыболовстве.

В объективном смысле право собственности на природные ресурсы представляет собой комплексный правовой институт экологического права, представляющий собой совокупность норм, регулирующих отношения по поводу возникновения, осуществления и прекращения права собственности различных субъектов на отдельные природные ресурсы.

С субъективной точки зрения право собственности на природные ресурсы определяет содержание правомочий (субъективное право) конкретного субъекта — собственника конкретного природного ресурса — и механизм их реализации, устанавливает права и обязанности по владению, использованию, распоряжению данным природным ресурсом и его охране.

§ 2. Объекты права собственности на природные ресурсы

Чтобы стать объектами права собственности, природные ресурсы должны быть признаны имуществом, для чего их необходимо индивидуализировать, что в отношении отдельных природных объектов вызывает затруднение в силу их специфики существования в природе. Поэтому объектами права собственности на природные ресурсы являются природные объекты или их части, поддающиеся индивидуализации и прямо указанные в законах как объекты права собственности. При этом степень индивидуализации может быть различной в зависимости от вида природного ресурса и формы собственности.

Действующее российское природоресурсное законодательство к объектам права собственности относит землю и земельные участки, недра и участки недр, земли лесного фонда и лесные участки, водные объекты, животный мир в пределах территории РФ и объекты животного мира, водные биоресурсы, природные лечебные ресурсы, особо охраняемые природные территории.

При этом такие объекты, как земля, недра, животный мир и т. п. могут быть объектами только государственной собственности без конкретизации субъекта. Их индивидуализация осуществляется путем указания в федеральных законах их признаков и пространственных границ местонахождения (в границах РФ).

Объектами права собственности конкретных субъектов — Российской Федерации, субъектов РФ, граждан и юридических лиц — могут быть только выделенные части природных ресурсов в качестве самостоятельных объектов: земельные участки, участки недр, лесные участки, водные объекты и т. п. Их индивидуализация осуществляется путем определения их уникальных характеристик и внесения сведений об этих характеристиках в государственные информационные базы данных (реестры, кадастры). В качестве недвижимого имущества, согласно ст. 130 ГК РФ, непосредственно признаются земельные участки (в том числе лесные участки), участки недр и все, что прочно связано с землей. Водные объекты прямо не указаны в этом перечне, но толкование ст. 130 ГК РФ и положений ВК РФ, устанавливающих право собственности на водные объекты, позволяет отнести к объектам недвижимого имущества находящиеся в частной собственности пруды и обводненные карьеры. Объекты недвижимого имущества подлежат государственному кадастровому учету в ЕГРН в соответствии с Федеральным законом от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»⁵⁷. Кроме того, сведения об индивидуализированных природных объектах и предоставленных в пользование конкретным субъектам для осуществления хозяйственной или иной деятельности учитываются в специализированных государственных информационных ресурсах в зависимости от вида природного ресурса. Например, лесные участки учитываются в государственном лесном реестре⁵⁸, водные объекты и их части — в государственном водном реестре⁵⁹, участки недр — в государственном реестре участков недр⁶⁰.

Природоресурсное законодательство содержит понятия и способы образования и идентификации природных ресурсов, являющихся объектами права собственности.

§ 3. Право государственной собственности на природные ресурсы

Несмотря на положение Конституции РФ, закрепившей возможность многообразия форм собственности на природные ресурсы, подавляющее большинство природных ресурсов на территории России в соответствии с действующим законодательством находится в государственной собственности. Как уже было выше показано, это обусловлено особым значением природных ресурсов для функционирования государства и жизнедеятельности общества, необходимостью обеспечения государством конституционных прав граждан на жизнь и благоприятную окружающую среду.

Согласно ст. 214 ГК РФ, государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам РФ: республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта РФ).

Основания возникновения права федеральной собственности и собственности субъектов РФ, в том числе на природные ресурсы, устанавливаются федеральными законами.

Разграничение государственной собственности на природные ресурсы между ее субъектами имеет важнейшее значение для организации государственного управления в сфере использования и охраны природных ресурсов, поскольку является основой для определения полномочий органов государственной власти РФ и ее субъектов по реализации функций государственного управления в данной сфере.

По общему правилу в собственности публичных образований может находиться имущество, необходимое для осуществления функций управления и соответствующих полномочий органами государственной власти. Поэтому установление права собственности РФ и субъектов РФ на природные ресурсы тесно связано с разграничением предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере природопользования и охраны окружающей среды, что является основой установления полномочий соответствующих органов государственной власти по осуществлению функций государственного управления в соответствующей сфере общественных отношений.

Правовое регулирование оснований и порядка разграничения государственной собственности на природные ресурсы на протяжении новейшей российской истории с момента образования Российской Федерации в 1991 году менялось.

Начало законодательного разграничения права государственной собственности на природные ресурсы было положено Указом Президента РФ от 16.12.1993 № 2144 «О федеральных природных ресурсах»⁶¹.

В данном акте было установлено, что в целях сохранения и рационального использования природных ресурсов, обеспечения устойчивого развития РФ в условиях рыночной экономики на законодательном уровне целесообразно осуществлять разграничение государственной собственности на природные ресурсы, определив в составе земель, вод, лесов, недр, ресурсов животного и растительного мира федеральные природные ресурсы, исходя из принципа их общегосударственного значения.

С учетом данного принципа к федеральной собственности Указом Президента РФ «О федеральных природных ресурсах» были отнесены следующие ресурсы:

• земельные участки и другие природные объекты, предоставляемые для обеспечения нужд обороны и безопасности страны, охраны государственных границ, а также осуществления других функций, отнесенных к ведению федеральных органов государственной власти;

• земельные участки, занятые федеральными энергетическими, транспортными и космическими системами, объектами ядерной энергетики, связи, метеорологической службы, историко-культурного и природного наследия, а также другими объектами, находящимися в федеральной собственности;

• земельные участки, водные и иные природные объекты федеральных государственных природных заповедников, национальных природных парков, государственных природных заказников, курортных и лечебно- оздоровительных зон, других особо охраняемых природных территорий федерального значения;

• виды растений и животных, занесенные в Красную книгу РФ;

• виды животных, ценные в хозяйственном отношении и отнесенные к особо охраняемым, естественная миграция которых проходит по территории двух и более субъектов РФ, а также животные, отнесенные к видам, подпадающим под действие международных договоров;

• месторождения полезных ископаемых, имеющие общегосударственное значение;

• водные объекты, расположенные на территории двух и более субъектов РФ, а также пограничные и трансграничные водные объекты.

Указом допускалось также разграничивать право собственности на иные природные ресурсы между Россией и ее субъектами по взаимной договоренности федеральных органов государственной власти РФ и органов субъектов РФ.

В дальнейшем развитие природоресурсного законодательства пошло по пути разграничения права собственности на природные ресурсы путем установления права собственности конкретного публичного субъекта на природные ресурсы или объекты непосредственно в федеральном законе.

Следует иметь в виду, что для разграничения права собственности на отдельные природные ресурсы между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями, помимо отраслевых законов, важное значение имеют нормы так называемых вводных законов — Федеральных законов от 03.06.2006 № 73-ФЗ «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации»⁶² и от 04.12.2006 № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации»⁶³. В данных актах закрепляется право собственности указанных субъектов на водные объекты и земли лесного фонда на момент вступления в силу действующих ВК РФ и ЛК РФ.

В соответствии с действующим природоресурсным законодательством исключительно в собственности Российской Федерации (федеральной собственности) находятся следующие природные ресурсы:

• все водные объекты, за исключением прудов и обводненных карьеров, находящихся в собственности субъектов РФ, муниципальных образований и частных лиц (ст. 6 ВК РФ). Установление преимущественно федеральной собственности на водные объекты в Российской Федерации обусловлено как значением водных объектов для жизнедеятельности общества и государства, так и трансграничным существованием многих водных объектов и условиями формирования их стока;

• водные биоресурсы, за исключением водных биоресурсов, обитающих в прудах, обводненных карьерах, находящихся в собственности субъектов РФ, муниципальной и частной собственности (ст. 10 Закона о рыболовстве);

• лесные участки в составе земель лесного фонда, земель обороны, земель особо охраняемых природных территорий федерального значения;

• все природные ресурсы, включая земли, находящиеся в пределах особо охраняемых природных территорий федерального значения;

• природные ресурсы внутреннего моря, территориального моря и континентального шельфа РФ.

В собственности субъектов РФ могут находиться:

• пруды и обводненные карьеры в случае нахождения их на земельных участках, принадлежащих субъекту РФ, а также если указанные водные объекты находятся на территориях двух и более муниципальных районов, городских округов или указанные земельные участки отнесены федеральными законами к собственности субъектов РФ;

• водные биоресурсы, находящиеся в вышеуказанных прудах и обводненных карьерах;

• лесные участки, образованные в границах лесничеств на землях, находящихся в собственности субъектов РФ;

• природные ресурсы, находящиеся в пределах особо охраняемых природных территорий регионального значения, за исключением природных ресурсов, которые могут находиться только в федеральной собственности.

Права собственника от имени Российской Федерации и субъектов РФ осуществляют органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (ст. 125 ГК РФ).

Однако на ряд природных ресурсов право государственной собственности не разграничено между Российской Федерацией и ее субъектами, но установлен правовой механизм распределения полномочий органов власти по распоряжению данными природными объектами (ресурсами).

Так, в соответствии со ст. 4 Закона о животном мире, животный мир в пределах территории РФ является государственной собственностью.

Закон о недрах в ст. 1.2 устанавливает, что недра в границах территории РФ включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Для разграничения полномочий органов государственной власти по осуществлению полномочий собственника недр указанным законом выделяются участки недр федерального значения и участки недр местного значения.

Закон о природных лечебных ресурсах устанавливает, что природные лечебные ресурсы являются государственной собственностью. Они могут принадлежать на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность) либо принадлежать на праве собственности субъектам РФ (собственность субъекта РФ) в зависимости от права собственности на лечебно-оздоровительные местности и курорты, в пределах которых находятся лечебные ресурсы.

Разграничение государственной собственности на землю осуществляется в соответствии с земельным законодательством⁶⁴.

Также важно отметить, что в ст. 214 ГК РФ установлена презумпция государственной собственности на землю и природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований.

§ 4. Право муниципальной собственности на природные ресурсы

Муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности муниципальным образованиям (ст. 215 ГК РФ). От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления.

В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 50) в собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения.

Возможность нахождения природных ресурсов в муниципальной собственности определена природоресурсным законодательством, в соответствии с которым в муниципальной собственности могут находиться только отдельные виды природных ресурсов, прямо указанных в законе. Их отнесение к муниципальной собственности, прежде всего, связано с нахождением данных природных ресурсов на земельных участках, отнесенных к собственности муниципальных образований.

Например, в муниципальной собственности могут находиться лесные участки в составе городских лесов, образованные на землях, находящихся в собственности соответствующего муниципального образования, или других особо охраняемых природных территорий местного значения.

Из водных объектов только пруды и обводненные карьеры могут принадлежать муниципальным образованиям в случае их расположения на земельных участках из муниципальной собственности, а также на земельных участках, находящихся на территории муниципальных образований, собственность на которые не разграничена. При этом разграничение права собственности на пруды и обводненные карьеры между муниципальными районами, городскими округами и поселениями установлено ст. 8 Федерального закона от 03.06.2006 № 73-ФЗ «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации».

В соответствии с разграничением права собственности на пруды и обводненные карьеры устанавливается право муниципальной собственности на водные биоресурсы, находящиеся в этих прудах и обводненных карьерах (ч. 2 ст. 10 Закона о рыболовстве).

Объекты животного мира могут оказаться в собственности муниципального образования только после изъятия их из среды обитания.

§ 5. Право частной собственности на природные ресурсы

Возможность нахождения природных ресурсов в частной собственности является наиболее дискуссионной. В силу специфики и публичного значения природных ресурсов нахождение их в частной собственности существенно ограничено. Из всех природных ресурсов только земельные участки, не изъятые и не ограниченные в обороте, являются полноценными объектами права частной собственности.

Установление частной собственности на другие природные ресурсы обусловлена, прежде всего, их местонахождением на частных земельных участках в соответствии с принципом единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, установленных ЗК РФ в ст. 1.

Общее правило сформулировано в ст. 261 ГК РФ: если иное не установлено законом, право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой, водные объекты, растения. Данное правило конкретизируют природоресурсные законы.

В частной собственности могут быть только пруды и обводненные карьеры, расположенные на земельных участках, принадлежащих гражданам и юридическим лицам (ст. 8 ВК РФ), а также водные биоресурсы, находящиеся в этих прудах и обводненных карьерах (ч. 2 ст. 10 Закона о рыболовстве).

Право собственности на пруды и обводненные карьеры строго следует праву собственности на земельный участок. Не допускается отчуждение таких водных объектов без отчуждения земельных участков, в границах которых они расположены. Данные земельные участки разделу не подлежат, если в результате такого раздела требуется раздел пруда, обводненного карьера.

При этом следует иметь в виду, что пруды и обводненные карьеры, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, являются водными объектами общего пользования и в соответствии с действующим законодательством приватизации не подлежат. Таким образом, единственным законным основанием возникновения права частной собственности на пруд или обводненный карьер является их создание на своем земельном участке или приобретение земельного участка, находящегося в частной собственности, с уже расположенным на нем прудом или обводненным карьером.

Объекты животного мира могут оказаться в частной собственности только после изъятия их из среды обитания в установленном порядке (ст. 5 Закона о животном мире).

Контрольные вопросы

1. Раскройте конституционные основы установления права собственности на природные ресурсы в Российской Федерации.

2. В чем заключаются особенности природных ресурсов как объектов права собственности?

3. Как индивидуализируются природные ресурсы как объекты права собственности?

4. Какими нормативными правовыми актами осуществляется правовое регулирование отношений собственности на природные ресурсы?

5. Как разграничивается право государственной собственности на природные ресурсы?

6. Какие природные ресурсы находятся в собственности Российской Федерации?

7. Какие природные ресурсы могут находиться в собственности субъектов РФ?

8. Какие природные ресурсы могут находиться в собственности муниципальных образований?

9. Какие природные ресурсы могут находиться в частной собственности?

Список рекомендуемой литературы

1. Боголюбов С. А. Природные ресурсы — достояние суверенного государства и народов, проживающих на его территории // LegalTech: научные решения для профессиональной юридической деятельности: сборник докладов IX Московского юридического форума: в 4 ч. (Москва, 14–16 апреля 2022 года). Ч. 2. М.: Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА), 2022. С. 180—183.

2. Земельное право: учебник / В. Б. Агафонов, С. А. Амашукели, В. К. Быковский [и др.]. М.: Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего образования «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)», 2023. 433 с.

3. Особенности правового регулирования охраны и использования природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе: учебное пособие для бакалавров / Н. Г. Жаворонкова, Г. В. Выпханова, В. Б. Агафонов [и др.]; отв. ред. Н. Г. Жаворонкова, В. Б. Агафонов. М.: Проспект, 2018. 200 с.

4. Экологическое право: учебник / В. Б. Агафонов, С. А. Амашукели, В. К. Быковский [и др.]. М.: Издательский центр Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), 2023. 423 с.

Глава 3. ОСНОВАНИЯ ВОЗНИКНОВЕНИЯ, ИЗМЕНЕНИЯ И ПРЕКРАЩЕНИЯ ПРАВА ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ

План главы:

§ 1. Понятие и классификация оснований возникновения, изменения и прекращения права природопользования

§ 2. Разрешительная система в сфере природопользования. Виды разрешительных документов

§ 3. Договор как основание возникновения права природопользования. Конкурсы и аукционы

§ 4. Иные основания возникновения права природопользования

§ 5. Порядок изменения, ограничения и прекращения права пользования природными ресурсами

Контрольные вопросы

Список рекомендуемой литературы

§ 1. Понятие и классификация оснований возникновения, изменения и прекращения права природопользования

Под основаниями возникновения, изменения и прекращения права природопользования понимаются юридические факты, с которыми действующее законодательство связывает возникновение, изменение и прекращение права природопользования.

Под юридическими фактами понимаются «предусмотренные нормой права обстоятельства, служащие основанием для возникновения (а также изменения или прекращения) конкретных правоотношений»⁶⁵.

В теории права юридические факты в зависимости от воли субъекта отношений подразделяются на события и действия. События от воли субъекта правоотношения не зависят, а действия, наоборот, зависят от воли субъекта и обусловлены ею.

Исходя из характера юридических последствий, юридические факты подразделяют на: 1) правоустанавливающие, 2) правоизменяющие и 3) правопрекращающие.

Основания возникновения, изменения и прекращения права природопользования зависят от вида природопользования и предусмотрены в природоресурсном законодательстве. Выделяются основания возникновения, изменения и прекращения права лесопользования, водопользования, землепользования, права пользования объектами животного мира, права недропользования, права на добычу охотничьих ресурсов и водных биологических ресурсов, права пользования природными лечебными ресурсами и др.

Также в праве природопользования основания возникновения, изменения и прекращения права природопользования подразделяются на: 1) основания возникновения, изменения и прекращения права общего природопользования и 2) основания возникновения, изменения и прекращения права специального природопользования.

В качестве основания возникновения общего природопользования выступает закон и предусмотренная им правовая возможность неограниченного круга лиц пользоваться отдельными природными ресурсами в целях, не связанных с осуществлением хозяйственной деятельности, бесплатно, без разрешения на пользование природными ресурсами или договора на пользование природными ресурсами.

В качестве оснований возникновения специального природопользования выступает договор, разрешение (лицензия), решение органа государственной власти и органов местного самоуправления о предоставлении природных объектов и ресурсов в пользование и др. Также в случаях, предусмотренных законом, основанием возникновения права природопользования является сложный юридический состав⁶⁶.

Например, основания возникновения, изменения и прекращения права землепользования предусмотрены ЗК РФ⁶⁷ и иными законами. В частности, выделяются следующие основания возникновения прав на земельные участки: из договоров и иных сделок с земельными участками, из решений органов государственной власти и местного самоуправления о предоставлении земельных участков, судебного решения, по основаниям, предусмотренным действующим законодательством, вследствие событий, с которыми закон связывает наступление определенных правовых последствий⁶⁸. К основаниям ограничения права землепользования относятся ограничения использования земельных участков в зонах с особыми условиями использования территорий; особые условия охраны окружающей среды, в том числе животного и растительного мира, памятников природы, истории и культуры, археологических объектов, сохранения плодородного слоя почвы, естественной среды обитания, путей миграции диких животных; иные ограничения использования земельных участков в случаях, установленных ЗК РФ и иными федеральными законами. Несмотря на то что земельное законодательство — это предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, ограничения прав на земельные участки в силу ч. 3 ст. 55 Конституции РФ⁶⁹ могут быть определены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Ограничения прав на землю устанавливаются актами исполнительных органов государственной власти, актами органов местного самоуправления, решением суда, а ограничения в результате установления зон с особыми условиями использования территорий — в соответствии с ЗК РФ.

Основания прекращения прав на земельные участки: отказ от права на земельные участки, отчуждение земельного участка, принудительное прекращение прав на земельные участки в порядке и по основаниям, предусмотренным действующим законодательством.

Основания возникновения права водопользования можно дифференцировать на основания возникновения права пользования поверхностными водными объектами и права пользования подземными водными объектами. Также основания возникновения права водопользования зависят от предоставления или непредоставления водного объекта в пользование. Так, к основаниям возникновения права пользования поверхностными водными объектами при предоставлении водного объекта в пользование относятся: 1) договор водопользования и 2) решение органа государственной власти или органа местного самоуправления о предоставлении водного объекта в пользование. Основания возникновения права пользования поверхностными водными объектами без их предоставления предусмотрены федеральными законами в следующих случаях: использование водных объектов для целей морского, внутреннего водного и воздушного транспорта, использование водных объектов для целей рыболовства и аквакультуры (рыбоводства), проведение археологических полевых работ и др. (ст. 11 ВК РФ⁷⁰).

Основания возникновения права пользования подземными водными объектами предусмотрены законодательством о недрах.

Основания изменения права водопользования зависят от основания их возникновения. В частности, при возникновении права пользования водными объектами на основании договора водопользования изменение права водопользования — это изменение договора водопользования. Оно осуществляется в порядке, предусмотренном ГК РФ⁷¹ в силу субсидиарного применения гражданско-правового регулирования к отношениям, возникающим при заключении, изменении и прекращении договора водопользования.

На основании ст. 41 ВК РФ водопользование может быть приостановлено или ограничено в случае угрозы причинения вреда жизни или здоровью человека; возникновения радиационной аварии или иных чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера; причинения вреда окружающей среде, объектам культурного наследия; установления охранных зон гидроэнергетических объектов; в иных предусмотренных федеральными законами случаях. При совершении административного правонарушения приостановление водопользования осуществляется в судебном порядке. В иных случаях приостановление водопользования осуществляется исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления в пределах их компетенции.

Ограничение водопользования устанавливается нормативными правовыми актами исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления или решением суда.

Основания прекращения права водопользования: добровольный отказ от права водопользования, расторжение договора водопользования, принудительное прекращение права пользования водными объектами по основаниям и в порядке, предусмотренном действующим законодательством.

Основания возникновения, ограничения и прекращения права лесопользования предусмотрены в ЛК РФ⁷². Право общего лесопользования возникает на основании закона. Так, ст. 11 ЛК РФ определяет, что граждане имеют право свободно и бесплатно пребывать в лесах и для собственных нужд осуществлять заготовку и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов (пищевых лесных ресурсов), а также недревесных лесных ресурсов.

Основания возникновения специального лесопользования: договор аренды лесного участка, договор купли-продажи лесных насаждений, договор безвозмездного пользования лесным участком, решение органа государственной власти или органа местного самоуправления о предоставлении лесных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования, соглашение об установлении сервитута и др. В части регулирования имущественных лесных отношений лесное законодательство носит бланкетный характер, отсылая к гражданскому и земельному законодательству в части неурегулированной ЛК РФ (ст. 3 ЛК РФ).

Основания ограничения права лесопользования регламентированы ЛК РФ. Например, ст. 11 ЛК РФ предусматривает, что пребывание граждан может быть запрещено или ограничено в лесах, которые расположены на землях обороны и безопасности, землях ООПТ, иных землях, доступ граждан на которые запрещен или ограничен в соответствии с федеральными законами. Также ограничение пребывания граждан в лесах возможно в целях обеспечения как пожарной безопасности и санитарной безопасности в лесах, так и безопасности граждан при выполнении работ.

Основания изменения и прекращения права лесопользования, возникшего на основании договора аренды лесных участков, договора купли-продажи, договора безвозмездного пользования, предусмотрены в этих договорах. В частности, основания и порядок изменения договора аренды лесного участка предусмотрены в типовых формах этих договоров, утвержденных приказом Минприроды России от 30.07.2020 № 542 «Об утверждении типовых договоров аренды лесных участков»⁷³. Так, арендодатель вправе отказаться от исполнения договора аренды лесного участка в одностороннем порядке в случаях невнесения арендатором арендной платы 2 и более раз подряд, невыполнения либо выполнения мероприятий по воспроизводству лесов в объемах менее 50 %, предусмотренных проектом освоения лесов, в течение 3 лет подряд. Также договор аренды лесного участка может быть досрочно расторгнут по решению суда в соответствии с ГК РФ, ЗК РФ, ЛК РФ, в том числе в случае невыполнения арендатором мероприятий по сохранению лесов, мероприятий по охране лесов от пожаров.

Основания возникновения права пользования объектами животного мира предусмотрены ст. 36 Закона о животном мире⁷⁴. Они установлены Законом о животном мире, Законом об охоте⁷⁵, Законом о рыболовстве⁷⁶, ГК РФ, ЗК РФ, ЛК РФ.

Так, право на добычу охотничьих ресурсов возникает с момента выдачи разрешения на их добычу (ч. 3 ст. 8 Закона об охоте). Исключение составляет охота в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и традиционной хозяйственной деятельности. Данная деятельность осуществляется свободно и не требует каких-либо разрешений, но в объеме добычи охотничьих ресурсов, необходимом для удовлетворения личного потребления (ч. 2 ст. 19 Закона об охоте). Также каждый охотник должен иметь охотничий билет.

Инвестиционная деятельность в сфере охотничьего хозяйства осуществляется на основе охотхозяйственного соглашения (ст. 27 Закона об охоте).

Основания возникновения рыболовства предусмотрены в ст. 11 Закона о рыболовстве. Все виды рыболовства, за исключением любительского рыболовства, рыболовства в целях обеспечения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов, требуют разрешения на их осуществление.

Также промышленное рыболовство осуществляется в морских водах и в районах действия международных договоров в отношении видов водных биоресурсов, общий допустимый улов которых устанавливается, происходит на основании договора о закреплении доли квоты добычи (вылова) водных биоресурсов. Промышленное рыболовство во внутренних водах РФ, за исключением внутренних морских вод РФ, осуществляется юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями как с использованием, так и без использования рыболовных участков. Промышленное рыболовство во внутренних водных объектах осуществляется в отношении видов водных биоресурсов, общий допустимый улов которых устанавливается на основании договора о закреплении доли квоты добычи (вылова) водных биоресурсов, а в отношении видов водных биоресурсов, общий допустимый улов которых не устанавливается, — на основании договора пользования водными биоресурсами. Рыболовство в научно-исследовательских и контрольных целях осуществляется научными организациями на основании ежегодных планов проведения морских ресурсных исследований водных биоресурсов, решений о предоставлении водных биоресурсов в пользование, разрешений на добычу (вылов) водных биоресурсов и разрешений на проведение морских ресурсных исследований водных биоресурсов в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 17.12.1998 № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации»⁷⁷.

Рыболовство в учебных и культурно-просветительских целях осуществляется образовательными и научными организациями или организациями культуры также на основании учебных планов или планов культурно-просветительской деятельности.

Рыболовство в целях аквакультуры (рыбоводства), в научно-исследовательских и контрольных целях, в учебных и культурно-просветительских целях, в целях обеспечения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ осуществляется на основании решений о предоставлении водных биоресурсов в пользование (ст. 33.2 Закона о рыболовстве).

Для осуществления рыболовства в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, для организации любительского рыболовства выделяется рыболовный участок на основании договора пользования рыболовным участком.

Статья 26 Закона о рыболовстве предусматривает основания и порядок ограничения рыболовства. Они устанавливаются в целях обеспечения сохранения водных биоресурсов и их рационального использования. Перечень оснований ограничения рыболовства открытый и включает в себя: запрет рыболовства в определенных районах и в отношении отдельных видов водных биоресурсов; закрытие рыболовства в определенных районах и в отношении отдельных видов водных биоресурсов; минимальные размер и вес добываемых (вылавливаемых) водных биоресурсов; виды и количество разрешаемых орудий и способов добычи (вылова) водных биоресурсов; размер ячеи орудий добычи (вылова) водных биоресурсов, размер и конструкцию орудий добычи (вылова) водных биоресурсов; распределение районов добычи (вылова) водных биоресурсов (район, подрайон, промысловая зона, промысловая подзона) между группами судов, различающихся по орудиям добычи (вылова) водных биоресурсов, типам и размерам; периоды добычи (вылова) водных биоресурсов для групп судов, различающихся орудиями добычи (вылова) водных биоресурсов, типами (мощностью) и размерами; количество и типы (мощность) судов, которые могут осуществлять промышленное рыболовство и прибрежное рыболовство одновременно в одном районе добычи (вылова) водных биоресурсов; минимальный объем добычи (вылова) водных биоресурсов на одно судно; время выхода в море судов для осуществления промышленного рыболовства и прибрежного рыболовства; периоды рыболовства в водных объектах рыбохозяйственного значения. Иные основания ограничения рыболовства устанавливаются отдельными федеральными законами. В качестве иллюстрации можно привести Закон о любительском рыболовстве⁷⁸, который предусматривает дополнительные ограничения любительского рыболовства. Так, в целях охраны окружающей среды, сохранения водных биоресурсов и среды их обитания устанавливаются следующие ограничения любительского рыболовства: периоды добычи (вылова) водных биоресурсов для осуществления любительского рыболовства гражданами с применением сетных орудий добычи (вылова) водных биоресурсов в водных объектах, расположенных в районах Севера, Сибири и Дальнего Востока, в целях личного потребления; запрет на осуществление любительского рыболовства с использованием взрывчатых и химических веществ, а также электротока; запрет на осуществление любительского рыболовства с применением сетных орудий добычи (вылова) водных биоресурсов; запрет на осуществление любительского рыболовства способом подводной добычи водных биоресурсов (в местах массового отдыха граждан, с использованием индивидуальных электронных средств обнаружения водных биоресурсов под водой; с использованием аквалангов и других автономных дыхательных аппаратов; с применением орудий добычи [вылова], используемых для подводной добычи [вылова] водных биоресурсов, над поверхностью водных объектов); суточная норма добычи (вылова) водных биоресурсов. Ограничения рыболовства устанавливаются Росрыболовством.

Также изменение права на добычу водных биологических ресурсов обуславливается изменением договоров о закреплении доли квоты добычи (вылова) водных биоресурсов, пользования рыболовным участком, пользования водными биоресурсами и осуществляется в соответствии с гражданским законодательством и Законом о рыболовстве.

Ограничения охоты устанавливаются Законом об охоте. Например, в целях сохранения занесенных в Красную книгу РФ или красные книги субъектов РФ редких и находящихся под угрозой исчезновения охотничьих ресурсов добыча таких охотничьих ресурсов запрещена.

На основании ст. 22 Закона об охоте в целях обеспечения сохранения охотничьих ресурсов и их рационального использования могут устанавливаться такие ограничения охоты, как ее запрет в определенных охотничьих угодьях, запрет в отношении отдельных видов охотничьих ресурсов, запрет в отношении охотничьих ресурсов определенных пола и возраста; установление допустимых для использования орудий охоты, способов охоты, транспортных средств, собак охотничьих пород и ловчих птиц; определение сроков охоты и др.

Основания ограничения охоты предусматриваются в Правилах охоты, утвержденных приказом Минприроды России от 24.07.2020 № 477 «Об утверждении Правил охоты»⁷⁹. Статья 23.1 Закона об охоте предусматривает порядок установления ограничений охоты. Они утверждаются высшим должностным лицом субъекта РФ после согласования с Минприроды России в порядке, установленном приказом Минприроды России от 26.07.2021 № 509 «Об установлении Порядка согласования ограничений охоты в соответствующих охотничьих угодьях, определенных высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)»⁸⁰.

Основаниями прекращения права пользования объектами животного мира являются: отказ от пользования; истечение установленного срока пользования; нарушение законодательства об охране окружающей среды и условий, указанных в документах, на основании которых осуществляется пользование животным миром; возникновение необходимости в изъятии из пользования объектов животного мира в целях их охраны; использование территории, акватории для государственных нужд, исключающих пользование животным миром; ликвидация юридического лица — пользователя животным миром (ст. 47 Закона о животном мире).

Право на добычу охотничьих ресурсов прекращается при аннулировании охотничьего билета (основания: физическое лицо не соответствует требованиям закона, подача охотником заявления об аннулировании своего охотничьего билета; судебное решение), расторжении охотхозяйственного соглашения и др.

Прекращение права на добычу водных биологических ресурсов зависит от основания его возникновения. Так, в случае предоставления водных биологических ресурсов в пользование на основании договора основанием прекращения права пользования будет досрочное расторжение данного договора. На основании ст. 33.5 Закона о рыболовстве договоры о закреплении доли квоты добычи (вылова) водных биоресурсов, пользования рыболовным участком и пользования водными биоресурсами могут быть досрочно расторгнуты по требованию одной из сторон в соответствии с гражданским законодательством и Законом о рыболовстве.

Основаниями для досрочного расторжения договора о закреплении и предоставлении доли квоты добычи (вылова) водных биоресурсов на инвестиционные цели являются: несоблюдение одного из особых условий договора о закреплении и предоставлении доли квоты добычи (вылова) водных биоресурсов на инвестиционные цели; переход права на объект инвестиций от лица, с которым заключен договор о закреплении и предоставлении доли квоты добычи (вылова) водных биоресурсов на инвестиционные цели, к другому лицу путем отчуждения, за исключением случаев перехода права собственности на объект инвестиций от лица, с которым заключен договор о закреплении и предоставлении доли квоты добычи (вылова) водных биоресурсов на инвестиционные цели, к лизинговой компании (фирме), являющейся резидентом РФ, при условии одновременного заключения таким лицом договора финансовой аренды (договора лизинга) объекта инвестиций с указанной лизинговой компанией и уведомлением об этом федерального органа исполнительной власти в области рыболовства; иные случаи, установленные Законом о рыболовстве.

Основания возникновения права недропользования предусмотрены ст. 10.1 Закона РФ о недрах⁸¹. Во-первых, это решение Правительства РФ, принятое для геологического изучения участка недр федерального значения внутренних морских вод и территориального моря в целях поиска и оценки месторождений углеводородного сырья из утверждаемого перечня участков недр федерального значения, которые предоставляются в пользование без проведения аукционов; при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых на участке недр федерального значения или на участке недр, который отнесен к участкам недр федерального значения в результате открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, осуществлявшим геологическое изучение недр такого участка, для разведки и добычи полезных ископаемых открытого месторождения, за исключением осуществления геологического изучения недр в соответствии с государственным контрактом на выполнение работ по геологическому изучению недр; для строительства и эксплуатации подземных сооружений для захоронения радиоактивных отходов, отходов производства и потребления I и II классов опасности; для разведки и добычи полезных ископаемых или для геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых, осуществляемых по совмещенной лицензии, на участке недр федерального значения континентального шельфа, на участке недр федерального значения, расположенном на территории РФ и простирающемся на ее континентальный шельф, на участке недр федерального значения, содержащем газ, из утверждаемого перечня участков недр федерального значения, которые предоставляются в пользование без проведения аукционов; в соответствии с международным договором РФ, предусматривающим предоставление права пользования участком недр; для разведки и добычи полезных ископаемых на участке недр федерального значения пользователем недр, осуществлявшим геологическое изучение такого участка недр.

Во-вторых, это решение аукционной комиссии о предоставлении по результатам аукциона права пользования участком недр федерального значения для разведки и добычи полезных ископаемых или для геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых, осуществляемых по совмещенной лицензии, о предоставлении права пользования указанным участком недр лицу, заявка которого соответствует условиям объявленного аукциона, или единственному участнику аукциона.

В-третьих, решение Роснедр или его территориального органа, принятое для предоставления права краткосрочного (сроком до одного года) пользования участком недр для осуществления юридическим лицом (оператором) деятельности на участке недр, право пользования которым досрочно прекращено, за исключением участков недр местного значения.

В-четвертых, решение комиссии, которая создается Роснедрами и в состав которой включаются также представители органа исполнительной власти соответствующего субъекта РФ для рассмотрения заявок о предоставлении права пользования участками недр для геологического изучения недр, включающего поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, на участке недр, включенном в перечень участков недр для геологического изучения недр, за исключением недр на участках недр федерального значения и участках недр местного значения; для геологического изучения недр, включающего поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, на участке недр, не включенном в перечень участков недр для геологического изучения недр, за исключением недр на участках недр федерального значения и участках недр местного значения; при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых на участке недр пользователем недр, осуществлявшим геологическое изучение недр такого участка, для разведки и добычи полезных ископаемых открытого месторождения, за исключением участка недр федерального значения, участка недр, который отнесен к участкам недр федерального значения в результате открытия месторождения полезных ископаемых, участка недр местного значения, участка недр в случае осуществления геологического изучения недр такого участка в соответствии с государственным контрактом; для разведки и добычи подземных вод, используемых для целей питьевого водоснабжения или технического водоснабжения, на участке недр, не отнесенном к участкам недр местного значения, или для осуществления геологического изучения участка недр, не отнесенного к участкам недр местного значения, в целях поисков и оценки подземных вод, используемых для целей питьевого водоснабжения или технического водоснабжения или для геологического изучения участка недр в целях поисков и оценки подземных вод, используемых для целей питьевого водоснабжения или технического водоснабжения, их разведки и добычи на участке недр, не отнесенном к участкам недр местного значения, осуществляемых по совмещенной лицензии; для строительства и эксплуатации хранилищ углеводородного сырья и (или) геологического изучения и оценки пригодности участка недр для строительства и эксплуатации указанных хранилищ углеводородного сырья; для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых (за исключением подземных сооружений для захоронения радиоактивных отходов, отходов производства и потребления I—V классов опасности и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, на участках недр местного значения), и (или) геологического изучения и оценки пригодности участка недр для строительства и эксплуатации указанных подземных сооружений; для строительства и эксплуатации подземных сооружений для захоронения отходов производства и потребления III—V классов опасности; для геологического изучения и оценки пригодности участка недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений для захоронения радиоактивных отходов, отходов производства и потребления I—V классов опасности; для размещения в пластах горных пород попутных вод, вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд при разведке и добыче углеводородного сырья, вод, образующихся у пользователей недр, осуществляющих разведку и добычу, а также первичную переработку калийных и магниевых солей, и (или) геологического изучения и оценки пригодности участка недр для размещения в пластах горных пород указанных вод; для образования особо охраняемых геологических объектов; для разработки технологий геологического изучения, разведки и добычи трудноизвлекаемых полезных ископаемых, разведки и добычи таких полезных ископаемых, осуществляемых по совмещенной лицензии, на участке недр, выделяемом из участка недр, предоставленного тому же пользователю недр для разведки и добычи полезных ископаемых или для геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых, осуществляемых по совмещенной лицензии; для разведки и добычи полезных ископаемых на участке недр (за исключением участка недр федерального значения и участка недр местного значения) пользователем недр, осуществлявшим геологическое изучение такого участка недр.

В-пятых, решение создаваемой Роснедрами аукционной комиссии о предоставлении по результатам аукциона права пользования участком недр для разведки и добычи полезных ископаемых, для геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых, осуществляемых по совмещенной лицензии, или для разработки технологий геологического изучения, разведки и добычи трудноизвлекаемых полезных ископаемых, за исключением участков недр федерального значения и участков недр местного значения, а также о предоставлении права пользования указанным участком недр лицу, заявка которого соответствует условиям объявленного аукциона, или единственному участнику аукциона.

В-шестых, решение органа исполнительной власти субъекта РФ, согласованное с федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальным органом, принятое для сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

В-седьмых, решение органа государственной власти субъекта РФ о предоставлении права пользования участком недр местного значения для геологического изучения и оценки пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного и регионального значения, не связанных с добычей полезных ископаемых, и (или) для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного и регионального значения, не связанных с добычей полезных ископаемых; о предоставлении права пользования участком недр местного значения, содержащим месторождение ОПИ и включенным в перечень участков недр местного значения, утвержденный органом исполнительной власти субъекта РФ, для разведки и добычи ОПИ открытого месторождения при установлении факта его открытия пользователем недр, осуществлявшим геологическое изучение такого участка недр в целях поисков и оценки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, за исключением участка недр в случае осуществления геологического изучения недр такого участка в соответствии с государственным контрактом; о предоставлении права краткосрочного (сроком до одного года) пользования участком недр местного значения для осуществления юридическим лицом (оператором) деятельности на участке недр местного значения, право пользования которым досрочно прекращено; о предоставлении права пользования участком недр местного значения, включенным в перечень участков недр местного значения, утвержденный органом исполнительной власти субъекта РФ, для геологического изучения недр в целях поисков и оценки месторождений ОПИ; о предоставлении права пользования участком недр местного значения для геологического изучения недр в целях поисков и оценки подземных вод, для разведки и добычи подземных вод или для геологического изучения недр в целях поисков и оценки подземных вод, их разведки и добычи; о предоставлении без проведения аукциона права пользования участком недр местного значения для разведки и добычи ОПИ, необходимых для целей выполнения работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования, осуществляемых на основании гражданско-правовых договоров на выполнение указанных работ, заключенных в соответствии с государственными контрактами, концессионных соглашений, соглашений о государственно-частном партнерстве, соглашений о муниципально-частном партнерстве; о предоставлении права пользования участком недр местного значения для добычи подземных вод, используемых для целей питьевого водоснабжения или технического водоснабжения садоводческих некоммерческих товариществ и (или) огороднических некоммерческих товариществ; о предоставлении без проведения аукциона права пользования участком недр местного значения для разведки и добычи ОПИ, необходимых для целей выполнения работ по строительству, реконструкции и капитальному ремонту объектов инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, осуществляемых юридическими лицами, с которыми субъектом естественной монополии в области железнодорожного транспорта заключены гражданско-правовые договоры на выполнение указанных работ.

В-восьмых, решение аукционной комиссии субъекта РФ о предоставлении по результатам аукциона права пользования участком недр местного значения для разведки и добычи полезных ископаемых или для геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых, осуществляемых по совмещенной лицензии, о предоставлении права пользования указанным участком недр лицу, заявка которого соответствует условиям объявленного аукциона, или единственному участнику аукциона.

В-девятых, соглашение о разделе продукции (правовая основа — Закон о СРП⁸²). В-десятых, государственный контракт на осуществление геологического изучения недр. В-одиннадцатых, государственное задание, предусматривающее осуществление государственного геологического изучения недр федеральным государственным учреждением, находящимся в ведении федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального органа.

Также все виды недропользования осуществляются на основании лицензии. Без оформления лицензии, бесплатно и для собственных нужд правообладатели земельных участков осуществляют добычу ОПИ, подземных вод в объеме до 100 куб. м в сутки из водоносных горизонтов, не являющихся источниками централизованного водоснабжения и расположенных над водоносными горизонтами, являющимися источниками централизованного водоснабжения, а также строительство подземных сооружений на глубину до 5 м в границах своих участков (ст. 19 Закона о недрах).

Особенности возникновения права недропользования на континентальном шельфе предусмотрены в ст. 7 и 8 Федерального закона от 30.11.1995 № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации»⁸³, в территориальном море и внутренних морских водах — ст. 20 Федерального закона от 31.07.1998 № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»⁸⁴.

Основания ограничения права недропользования предусмотрены ст. 20.2 Закона о недрах. Право пользования недрами может быть ограничено при возникновении непосредственной угрозы жизни или здоровью людей в результате осуществления пользования недрами, устранение которой невозможно без временной остановки проведения на части участка недр отдельных видов работ, указанных в проектной документации; возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также при ведении военных действий на части предоставленного в пользование участка недр; осуществлении пользователем недр права пользования частью предоставленного в пользование участка недр без утвержденной в установленном порядке проектной документации; в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства, рационального использования и охраны недр, охраны окружающей среды; если недропользование может создать угрозу безопасности жизни и здоровья населения, охране окружающей среды, сохранности зданий и сооружений, включая сохранность горных выработок, буровых скважин и иных сооружений, связанных с пользованием недрами; нарушении пользователем недр требований по рациональному использованию и охране недр. При пользовании недрами в соответствии с соглашением о разделе продукции право пользования недрами может быть ограничено на условиях и в порядке, которые предусмотрены данным соглашением.

Основания прекращения права пользования недрами предусмотрены ст. 20 Закона о недрах. Это истечение срока действия лицензии, возникновение непосредственной угрозы жизни или здоровью людей в результате осуществления пользования недрами, нарушение пользователем недр условий лицензии на пользование недрами, однократное несоблюдение которых в соответствии с такой лицензией является основанием для досрочного прекращения права пользования недрами, систематическое (2 и более раза в течение 4 лет) нарушение условий пользования участком недр по лицензии на пользование недрами, если пользователь недр в течение установленного лицензией на пользование недрами срока не приступил к осуществлению пользования недрами, ликвидация пользователя недр, нарушение пользователем недр требований по рациональному использованию и охране недр, непредставление и (или) нарушение порядка представления пользователем недр геологической информации о недрах, подача пользователем недр заявления о досрочном прекращении права пользования недрами; возникновение обстоятельств, предусмотренных законодательством РФ о концессионных соглашениях, законодательством РФ о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве; возникновение обстоятельств, являющихся случаями обязательного перехода права пользования участками недр и (или) основаниями обязательного переоформления лицензии на пользование недрами, если пользователем недр не выполняются условия обязательного перехода права пользования участками недр и (или) обязательного переоформления лицензии.

Если недропользование возникло на основании соглашения о разделе продукции, то основания прекращения недропользования предусмотрены Законом о СРП. В частности, действие соглашения прекращается по истечении срока его действия, досрочно по согласованию сторон, по другим основаниям и в порядке, которые предусмотрены соглашением в соответствии с законодательством РФ, действующим на дату подписания соглашения.

Основания и порядок предоставления лечебных природных ресурсов в пользование урегулированы Законом о лечебных природных ресурсах⁸⁵. Статья 10 Закона о лечебных природных ресурсах предусматривает, что предоставление в пользование природных лечебных ресурсов, осуществляется в соответствии с законодательством о недрах, водным и иным законодательством. Основания ограничения и прекращения права пользования природными лечебными ресурсами предусмотрены ст. 12 Закона о лечебных природных ресурсах.

§ 2. Разрешительная система в сфере природопользования. Виды разрешительных документов

Одно из оснований возникновения права специального природопользования — лицензия (разрешение) на природопользование. Вместе с тем анализ эволюции правового регулирования природопользования позволяет сделать вывод о том, что при осуществлении отдельных видов природопользования (в частности, водопользования и лесопользования) можно видеть отказ от разрешительной системы и переход к договорному характеру возникновения права природопользования.

Право на добычу охотничьих ресурсов (за исключением охоты коренными малочисленными народами) возникает на основании разрешения на добычу охотничьих ресурсов. Оно предоставляется физическим лицам. Порядок оформления и выдачи разрешения на добычу охотничьих ресурсов урегулирован приказом Минприроды России от 29.08.2014 № 379 «Об утверждении порядка оформления и выдачи разрешений на добычу охотничьих ресурсов, порядка подачи заявок и заявлений, необходимых для выдачи таких разрешений, и утверждении форм бланков разрешений на добычу копытных животных, медведей, пушных животных, птиц»⁸⁶. Содержание разрешения на добычу охотничьих ресурсов определено ст. 30 Закона об охоте. В нем указываются: сведения об охотнике и охотничьем билете, вид охоты, сведения о добываемых охотничьих ресурсах и их количество, сроки и места охоты.

Разрешение на добычу копытных животных и медведей выдается на отлов или отстрел одной особи. В отношении остальных видов охотничьих ресурсов такое разрешение выдается на отлов или отстрел: 1) конкретного количества особей (если в отношении охотничьих ресурсов установлен лимит их добычи) и 2) количества охотничьих ресурсов в пределах нормы допустимой добычи в день или в сезон (если в отношении охотничьих ресурсов не установлен лимит их добычи).

На охоту в общедоступных охотничьих угодьях разрешения на добычу выдает орган государственной власти субъекта РФ, в закрепленных охотничьих угодьях — юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, заключившие охотхозяйственное соглашение, на территории ООПТ, на которых охота разрешена, — администрация природоохранных учреждений.

Все виды рыболовства, за исключением любительского рыболовства, рыболовства в целях обеспечения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов, требуют разрешения на их осуществление. Порядок и основания выдачи разрешений на рыболовство урегулированы гл. 4 Закона о рыболовстве. Разрешение на добычу (вылов) водных биоресурсов выдается в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью уполномоченного должностного лица федерального органа исполнительной власти в области рыболовства, в том числе с использованием федеральной государственной информационной системы «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)». Разрешение на добычу (вылов) водных биоресурсов может быть выдано в форме документа на бумажном носителе по желанию лица, обратившегося с заявлением о выдаче такого разрешения, если ведение рыболовного журнала осуществляется на бумажном носителе.

Разрешение на добычу (вылов) водных биоресурсов должно быть на каждом судне, используемом для осуществления рыболовства, и у лиц, осуществляющих добычу (вылов) таких водных биоресурсов без использования судов.

В разрешении на добычу (вылов) водных биоресурсов должны быть указаны: сведения о лицах, которым предоставлено право на добычу (вылов) водных биоресурсов, судне, которое осуществляет рыболовство, районе добычи (вылова) водных биоресурсов и (или) рыболовном участке; виды добываемых водных биоресурсов; квоты добычи (вылова) водных биоресурсов; орудия, способы и сроки добычи (вылова) водных биоресурсов; требования к охране окружающей среды и др. условия, регламентирующие добычу водных биоресурсов и обеспечивающие сохранение среды их обитания.

Более подробно порядок оформления выдачи, регистрации, приостановления действия и аннулирования разрешений на добычу (вылов) водных биологических ресурсов урегулирован постановлением Правительства РФ от 15.11.2022 № 2066 «Об оформлении, выдаче, регистрации, приостановлении действия и аннулировании разрешений на добычу (вылов) водных биологических ресурсов, а также о внесении в них изменений»⁸⁷. Форма разрешения утверждена приказом Минсельхоза России от 07.12.2022 № 855 «Об утверждении форм разрешений на добычу (вылов) водных биологических ресурсов и реестра разрешений на добычу (вылов) водных биологических ресурсов»⁸⁸.

Разрешения на добычу водных биологических ресурсов оформляются Росрыболовством. Приказом Росрыболовства от 16.10.2020 № 541⁸⁹ утвержден Административный регламент Росрыболовства по предоставлению государственной услуги по выдаче, приостановлению действия и аннулированию разрешений на добычу (вылов) водных биологических ресурсов.

Согласно ст. 43 Закона о животном мире, добыча объектов животного мира, не отнесенных к охотничьим ресурсам и водным биологическим ресурсам, допускается на основании разрешения специально уполномоченных государственных органов по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды обитания. Такие разрешения оформляют органы государственной власти субъекта РФ. В исключительных случаях добыча объектов животного мира, занесенных в Красную книгу РФ, возможна на основании распорядительной лицензии Росприроднадзора. Административный регламент предоставления Росприроднадзором государственной услуги по выдаче разрешений (распорядительных лицензий) на оборот диких животных, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу РФ, утвержден приказом Росприроднадзора от 29.06.2020 № 746⁹⁰. Также, Росприроднадзор оформляет разрешения на добычу объектов животного мира на территории ООПТ федерального значения в случаях, предусмотренных действующим законодательством.

Право недропользования возникает на основании лицензии. Статья 11 Закона о недрах устанавливает, что предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии на пользование недрами, включающей бланк, текстовые, графические и иные приложения, определяющие основные условия пользования недрами.

Лицензия на пользование недрами — документ, удостоверяющий право пользователя недр на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении условий лицензии. В лицензии указываются: сведения о пользователе недр, вид пользования недрами, вид полезного ископаемого, наименование участка недр, предоставленного в пользование, срок действия лицензии, сроки подготовки и утверждения проектной документации, срок начала осуществления недропользования и др. сведения.

Выдача лицензии осуществляется после ее регистрации.

Форма лицензии, порядок ее оформления и государственной регистрации установлены приказом Минприроды России № 782, Роснедр № 13 от 25.10.2021 «Об установлении формы лицензии на пользование недрами и порядка оформления, государственной регистрации и выдачи лицензий на пользование недрами»⁹¹.

Предоставление природных лечебных ресурсов осуществляется на основании лицензии (ст. 10 Закона о природных лечебных ресурсах). Статья 11 этого нормативного акта предусматривает порядок предоставления в пользование месторождений минеральных вод, лечебных грязей и других природных лечебных ресурсов на основании лицензий. Определено, что разработка природных лечебных ресурсов осуществляется специализированными гидрогеологическими организациями, имеющими лицензии на этот вид деятельности.

В отношении атмосферного воздуха Закон об атмосферном воздухе⁹² определяет, что негативное воздействие на него связано с выбросами вредных загрязняющих веществ и радиоактивных веществ в атмосферный воздух, вредными физическими воздействиями на него, «в связи с чем нуждается в получении разрешения, выдаваемого Федеральной службой по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзором)»⁹³. Порядок выдачи таких разрешений урегулирован ст. 13.1 и 14 Закона об атмосферном воздухе, постановлением Правительства РФ от 26.06.2018 № 731 «О нормативах допустимых выбросов радиоактивных веществ и нормативах допустимых сбросов радиоактивных веществ, а также о выдаче разрешений на выбросы радиоактивных веществ, разрешений на сбросы радиоактивных веществ»⁹⁴.

§ 3. Договор как основание возникновения права природопользования. Конкурсы и аукционы

Договорное возникновение права природопользования за последние годы значительно расширилось. Договоры на природопользование в своем большинстве носят публично-правовой характер. В частности, на это указывает Д. В. Хаустов⁹⁵. ГК РФ применяется к договорам природопользования только в случаях, прямо предусмотренных законом и субсидиарно. Эти договоры, как правило, заключаются путем торгов (аукциона или конкурса).

В водопользовании в качестве основания возникновения права водопользования выступает договор водопользования. На основании договора водопользования право пользования поверхностными водными объектами приобретается в целях забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов, использования акватории водных объектов, производства электрической энергии без забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов. Как отмечает И. О. Краснова, «с введением в систему правовых механизмов регулирования водных отношений договора водопользования как основания возникновения права пользования водным объектом можно констатировать распространение гражданско-правового регулирования на отношения водопользования, ранее — до принятия ВК в 2006 году — фактически отсутствующего»⁹⁶.

На основании ст. 12 ВК РФ по договору водопользования одна сторона — исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления обязуется предоставить другой стороне — водопользователю водный объект или его часть в пользование за плату. Отношения, вытекающие из договора водопользования, урегулированы ВК РФ, в части, неурегулированной водным законодательством, применяются положения гл. 34 ГК РФ.

Условия договора водопользования можно классифицировать на существенные условия и иные. В договоре водопользования указываются такие существенные условия, как сведения о водном объекте, цель, виды и условия использования водного объекта, срок действия договора водопользования (не более 20 лет), размер платы за пользование водным объектом, условия и сроки ее внесения, порядок прекращения пользования водным объектом, ответственность сторон за нарушение его условий.

Договор заключается в письменной форме и подлежит государственной регистрации в государственном водном реестре. Утверждена примерная форма договора водопользования. Также определен порядок его заключения — постановление Правительства РФ от 18.02.2023 № 274 «О порядке подготовки и заключения договора водопользования, внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых актов и отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации»⁹⁷. Относительно водных объектов, находящихся в федеральной собственности, договор водопользования заключают Росводресурсы.

Договор водопользования заключается как по результатам аукциона, так и без его проведения. По мнению И. О. Красновой, «аукционный порядок по предоставлению права на заключение договора водопользования применяется лишь в случаях предоставления акватории водных объектов, и то с существенными исключениями. В связи с этим в науке экологического и административного права все шире получает распространение точка зрения о договоре водопользования как об административном договоре, то есть разновидности публично-правового договора»⁹⁸. Об этом пишет, в частности, М. М. Бринчук⁹⁹.

Порядок организации аукциона урегулирован постановлением Правительства РФ от 22.12.2022 № 2378 «О договоре водопользования, право на заключение которого приобретается на аукционе, и о проведении аукциона»¹⁰⁰.

Без проведения аукциона договор водопользования заключается для забора воды из поверхностных водных объектов, производства электрической энергии без забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов, в случае надлежащего исполнения условий договора водопользования при заключении договора без аукциона по истечении его срока, при использовании поверхностных водных объектов для целей морского и внутреннего водного транспорта, при использовании акватории водных объектов для лечебных и оздоровительных целей санаторно-курортными организациями, использование акватории водных объектов, необходимой для эксплуатации пляжей правообладателями земельных участков, находящихся в публичной собственности и расположенных в границах береговой полосы водного объекта общего пользования, для рекреационных целей физкультурно-спортивными организациями, организациями отдыха детей и их оздоровления, туроператорами или турагентами, организованного отдыха ветеранов, граждан пожилого возраста, инвалидов.

При заключении договора водопользования по результатам аукциона не допускается изменение условий аукциона на основании соглашения сторон этого договора или в одностороннем порядке. Заключение договора водопользования, в том числе по результатам аукциона, допускается с физическими лицами и юридическими лицами в случае отсутствия сведений о них в реестре недобросовестных водопользователей и участников аукциона на право заключения договора водопользования, порядок ведения которого определен постановлением Правительства РФ от 15.01.2020 № 13 «Об утверждении Правил ведения реестра недобросовестных водопользователей и участников аукциона на право заключения договора водопользования и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»¹⁰¹.

Важное значение имеют договоры в лесопользовании. Это договор аренды лесного участка, договор купли-продажи лесных насаждений, договор безвозмездного пользования лесных участков.

Лесные участки из государственной и муниципальной собственности предоставляются физическим и юридическим лицам на основании договора аренды лесных участков и договора безвозмездного пользования лесным участком.

Договор аренды лесного участка. Отношения, вытекающие при заключении, исполнении и прекращении договора аренды лесного участка, урегулированы ЛК РФ, субсидиарно ГК РФ и ЗК РФ. Такой правовой подход подтверждается и судебной практикой. В Определении КС РФ от 26.03.2020 № 570-О сказано, что «правовое регулирование отношений, связанных с использованием лесных ресурсов, основывается на принципе приоритета публичных интересов и предполагает, в частности, обеспечение сохранности лесного фонда, его рациональное использование и эффективное воспроизводство»¹⁰². Обеспечить приоритет публичных интересов в природопользовании могут только нормы природоресурсных отраслей права как публичных отраслей.

На основании ст. 72 ЛК РФ по договору аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, арендодатель предоставляет арендатору лесной участок для одной или нескольких целей лесопользования. Существенными условиями договора аренды лесного участка являются предмет, срок и арендная плата.

Предмет договора аренды — лесной участок, прошедший кадастровый учет.

Срок договора аренды лесного участка варьируется от 1 года до 49 лет в зависимости от вида лесопользования. Конкретные сроки договора аренды лесного участка определены ст. 72 ЛК РФ.

Порядок исчисления и уплаты арендной платы регламентированы ст. 73 ЛК РФ. Она определяется на основе минимального размера арендной платы. При использовании лесного участка с изъятием лесных ресурсов минимальный размер арендной платы определяется как произведение ставки платы за единицу объема лесных ресурсов и объема изъятия лесных ресурсов на арендуемом лесном участке. При использовании лесного участка без изъятия лесных ресурсов минимальный размер арендной платы определяется как произведение ставки платы за единицу площади лесного участка и площади арендуемого лесного участка. Если лесные участки находятся в федеральной собственности, то ставки арендной платы определяются Правительством РФ, в собственности субъектов РФ — органами государственной власти субъектов РФ, в муниципальной собственности — органами местного самоуправления. В частности, на федеральном уровне ставки арендной платы определены постановлением Правительства РФ от 22.05.2007 № 310 «О ставках платы за единицу объема лесных ресурсов и ставках платы за единицу площади лесного участка, находящегося в федеральной собственности»¹⁰³, коэффициенты к арендной плате — постановлением Правительства РФ от 23.12.2022 № 2405 «О применении в 2023—2026 годах коэффициентов к ставкам платы за единицу объема лесных ресурсов и ставкам платы за единицу площади лесного участка, находящегося в федеральной собственности»¹⁰⁴. Также утверждена методика определения арендной платы — действует постановлением Правительства РФ от 01.02.2016 № 53 «Об утверждении методики определения размера арендной платы по договору аренды лесного участка, заключаемому в соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 74 Лесного кодекса Российской Федерации»¹⁰⁵.

Утверждены типовые договоры аренды лесного участка. Они предусмотрены приказом Минприроды России от 30.07.2020 № 542 «Об утверждении типовых договоров аренды лесных участков»¹⁰⁶.

По общему правилу договор аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается по результатам торгов на право заключения такого договора, которые проводятся в форме открытого аукциона или открытого конкурса. Однако ЛК РФ предусматривает и случаи заключения договора аренды лесного участка без торгов.

Статья 73.1 ЛК РФ предусматривает, что без проведения торгов договоры аренды лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, заключаются: для организации охотничьего хозяйства, для осуществления рыболовства, для геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых, для строительства и эксплуатации водохранилищ и иных искусственных водных объектов, создания и расширения территорий морских и речных портов, строительства, реконструкции и эксплуатации гидротехнических сооружений, для строительства, реконструкции, эксплуатации линейных объектов, реализации приоритетных инвестиционных проектов в целях развития лесного комплекса, заготовки древесины на лесных участках, предоставленных юридическим лицам или индивидуальным предпринимателям для использования лесов (для геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых, для строительства и эксплуатации водохранилищ и иных искусственных водных объектов, создания и расширения территорий морских и речных портов, строительства, реконструкции и эксплуатации гидротехнических сооружений, для строительства, реконструкции, эксплуатации линейных объектов), нахождения на лесных участках зданий, сооружений. Также арендаторы лесных участков из государственной и муниципальной собственности, надлежащим образом исполнившие договоры аренды лесных участков, по истечении сроков действия этих договоров имеют право на заключение новых договоров аренды таких лесных участков без проведения торгов, если лесные участки были предоставлены в аренду без проведения торгов или лесные участки предоставлены в аренду по результатам торгов на срок от 10 лет. При этом должны соблюдаться следующие условия: заявление о заключении нового договора аренды такого лесного участка подано не ранее чем за 3 месяца и не позднее чем за 2 месяца до истечения срока действия договора аренды; отсутствие сведений об арендаторе в реестре недобросовестных арендаторов лесных участков и покупателей лесных насаждений; выполнение арендатором мероприятий по сохранению лесов; отсутствие случаев несвоевременного внесения арендной платы за 3 оплачиваемых периода подряд; лесной участок предоставляется для тех же видов использования лесов, что и был предоставлен ранее.

В остальных случаях заключение договора аренды лесного участка осуществляется путем проведения торгов. Порядок проведения торгов урегулирован гл. 8 ЛК РФ.

Торги осуществляются в форме открытого аукциона или открытого конкурса. Порядок проведения аукциона предусмотрен ст. 78—80 ЛК РФ, приказом Минприроды России от 29.06.2018 № 302 «Об утверждении порядка и способов подачи заявления о проведении аукциона на право заключения договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, или договора купли-продажи лесных насаждений, заключаемого в соответствии с частью 4 статьи 29.1 Лесного кодекса Российской Федерации, требований к формату указанного заявления в случае подачи в электронной форме»¹⁰⁷. Порядок проведения открытого аукциона урегулирован ст. 80.1—80.2 ЛК РФ, постановлением Правительства РФ от 04.12.2018 № 1475 «Об утверждении Правил рассмотрения заявления о проведении открытого конкурса на право заключения договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, для заготовки древесины и методики оценки дополнительной потребности в древесине и наличия на территории субъекта Российской Федерации лесных участков, параметры использования лесов в границах которых позволяют удовлетворить дополнительную потребность в древесине»¹⁰⁸, приказом Минприроды России от 29.06.2018 № 303 «Об утверждении требований к содержанию документов, прилагающихся к заявлению о проведении открытого конкурса на право заключения договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, для заготовки древесины, порядка и способов подачи указанного заявления и прилагающихся к нему документов, а также требований к формату такого заявления в случае подачи в форме электронного документа»¹⁰⁹.

Статья 74.1 ЛК РФ регламентирует порядок изменения и расторжения договора аренды лесного участка. Он предусматривается не только ЛК РФ, но и ГК РФ и ЗК РФ.

Изменение условий договора аренды лесного участка из государственной или муниципальной собственности, заключенного по результатам торгов, не допускается, за исключением случаев изменения целевого назначения или разрешенного использования лесов, существенного изменения параметров использования лесов (возраста рубок, расчетной лесосеки, сроков использования лесов) или существенного изменения обстоятельств, из которых стороны договора аренды исходили при его заключении, если такое изменение обстоятельств возникло вследствие природных явлений (лесных пожаров, ветровалов, наводнений и других стихийных бедствий) и стало основанием для внесения изменений в государственный лесной реестр.

Досрочно договор расторгается по решению суда. Основания и порядок расторжения договора аренды лесного участка предусмотрены ГК РФ, ЗК РФ, ЛК РФ, в том числе в случае невыполнения арендатором мероприятий по сохранению лесов, мероприятий по охране лесов от пожаров в объеме и сроки, которые предусмотрены проектом освоения лесов, проектом лесовосстановления, проектом лесоразведения, сводным планом тушения лесных пожаров на территории субъекта РФ, планом тушения лесных пожаров.

Договор безвозмездного пользования лесным участком. Основания его заключения: использование лесов гражданами для сельскохозяйственной деятельности (включая пчеловодство), для эксплуатации линейных объектов, для религиозной деятельности.

Существенными условиями договора безвозмездного пользования лесным участком являются предмет и срок (от 1 года до 5 лет).

Помимо ЛК РФ, заключение договора безвозмездного пользования лесным участком урегулировано приказом Минприроды России от 25.10.2016 № 559 «Об утверждении Административного регламента предоставления органом государственной власти субъекта Российской Федерации в области лесных отношений государственной услуги по предоставлению лесных участков в безвозмездное пользование»¹¹⁰. Приказом Минприроды России от 10.07.2020 № 435