Б. И. Нефедов

Мировой порядок

Международно-правовой аспект

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 341

ББК 67.412

Н58

Автор:

Нефедов Б. И., доктор юридических наук, профессор департамента международных отношений Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики», профессор кафедры прав человека и международного права Московского университета Министерства внутренних дел Российской Федерации имени В. Я. Кикотя.

Рецензенты:

Шумилов В. М., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, заведующий кафедрой международного права Всероссийской академии внешней торговли Министерства экономического развития Российской Федерации;

Энтин М. Л., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой интеграционного права и прав человека Московского государственного института международных отношений (университета) Министерства иностранных дел Российской Федерации.

В монографии анализируются проблемы, связанные с определением таких понятий, как мировой порядок и его виды, их базисные нормативные основы, глобальный правопорядок и его особенности, вопросы соотношения понятий глобального правопорядка и глобального мироустройства и др. Указанные проблемы рассматриваются с позиций общей теории права и теории международного права, которые сегодня в значительной степени отличаются от соответствующих представлений, существующих в рамках неправовых дисциплин.

Законодательство приведено по состоянию на 29 декабря 2023 г.

Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов, научных и практических работников в области международного права и международных отношений, а также для всех, кто интересуется проблемами, относящимися к мировому порядку.

УДК 341

ББК 67.412

© Нефедов Б. И., 2024

© ООО «Проспект», 2024

ОТ АВТОРА

Значительные изменения в системе межгосударственных отношений, имевшие место в последние десятилетия, вызвали к жизни оживленную дискуссию по проблемам современного мирового порядка и будущего мироустройства. Однако в доктрине и международной политической практике единого представления о том, что же представляют собой эти, а также тесно связанные с ними явления, не сложилось. И дело не только в многоплановости указанных понятий. Ситуация усугубляется тем обстоятельством, что исследованиями таких проблем занимались (и занимаются), не только юристы-международники, но и многочисленные специалисты в области политологии, дипломатии, экономики, социологии, политической философии и др., которые в своем большинстве оказались просто недостаточно осведомлены о соответствующих положениях, существующих в общей теории права и теории международного права. Поэтому одной из целей написания настоящей монографии была хотя бы частичная коррекция сложившейся ситуации.

Конечно же, речь идет исключительно об информационной составляющей, и задачей исследования не являлось навязывание представителям других научных направлений тех или иных, в целом устоявшихся в юриспруденции представлений о сущности и содержании указанных понятий. Другое дело, что их не следует игнорировать.

Глава 1. МИРОВОЙ ПОРЯДОК И ЕГО ВИДЫ

Обладание ясными общими понятиями есть необходимый элемент всякого знания и непременный фактор всякого научного прогресса¹.

В силу своей многогранности мировой (международный) порядок привлекал внимание исследователей многочисленных научных направлений на самых разных исторических этапах развития человечества, но и сегодня связанные с этими понятиями теоретические и практические вопросы продолжают оставаться «центральной проблемой международных отношений»², а следовательно, и предметом многочисленных исследований ученых и политических деятелей. «Тем не менее до настоящего времени какого-либо однозначного, более-менее общепризнанного определения мирового порядка ни в доктрине, ни в международной политической практике так и не сформировалось»³, и большинство авторов, которые используют этот термин, избегают его определения.

Думается, что в числе основных причин сложившейся ситуации можно выделить следующие.

Прежде всего, исследователи мирового (международного) порядка никак не могут решить, что же представляет собой основной определяющий признак этого понятия?

Так, некоторые из них склонны сводить мировой порядок к совокупности международных (межгосударственных) отношений⁴. По мнению А. А. Галкина, например, «миропорядок — это, прежде всего, совокупность взаимоотношений суверенных государств»⁵.

Впрочем, не все разделяют мнение о том, что применительно к мировому порядку следует ориентироваться именно на международные межгосударственные отношения, поскольку полагают, что в соответствующих случаях нужно, наоборот, брать за основу международные немежгосударственные отношения⁶. Так, по мнению К. А. Ефремовой, «термином „мировой порядок“, как правило, обозначается конвенциональная система мирового устройства, определяющая принципиальный характер взаимодействия между государствами и негосударственными акторами»⁷. Однако такой подход следует рассматривать как исключение.

Но обычно простой совокупностью международных межгосударственных отношений дело не ограничивается. Например, А. Д. Богатуров уже понимает под мировым порядком не совокупность, а систему отношений, которая складывается «между всеми странами мира»⁸. В то же время Л. Е. Гринин рассматривает мировой (международный) порядок не только как систему международных отношений, но и включает в него и представления о том, на каких принципах эти отношения должны выстраиваться⁹. П. А. Цыганков идет еще дальше и предлагает рассматривать международный порядок как некое «устройство международных (прежде всего межгосударственных) отношений, которое призвано обеспечить основные потребности государств и других институтов, создавать и поддерживать условия их существования, безопасности и развития»¹⁰. А вот Ю. П. Давыдов говорит не об устройстве международных отношений, а о состоянии «системы международных отношений», причем «соответствующим образом запрограммированное на ее безопасность, стабильность и развитие и регулируемое на основе критериев, отвечающих нынешним потребностям прежде всего самых влиятельных субъектов данного мирового сообщества»¹¹.

Аналогичного рода предположения имеют место и при попытках определения не только мирового порядка, но и мирового (международного) правопорядка¹².

Например, Н. А. Ушаков и М. Л. Энтин полагают, что международный правопорядок есть не что иное, как «совокупность правоотношений, которые складываются в соответствии с предписаниями основных общепризнанных его принципов — норм, имеющих императивный характер общеобязательного права (jus cogens)»¹³. Близко к указанной формулировке и определение международного правопорядка, даваемое В. Н. Евинтовым: он считает, что «международный правопорядок есть совокупность отношений, основанных на нормах права»¹⁴, ядром которых «являются порождаемые основными принципами международного права общие правоотношения между субъектами сообщества государств по поводу защиты общих интересов и сохранения ценностей, разделяемых всеми»¹⁵.

Приведение соответствующих примеров можно было бы продолжить, тем более что в отечественной (в том числе советской) доктрине международного права «концепция международного правопорядка как единой, логически и иерархически выстроенной системы правоотношений» получила значительное распространение¹⁶.

По нашему глубокому убеждению ни мировой порядок, ни мировой (международный) правопорядок не следует олицетворять ни непосредственно с общественными отношениями (правоотношениями), ни с их «устройством» или «состоянием их системы» и прежде всего в силу излишне обобщенного характера подобных формулировок. Так, любые правовые понятия или установки в конечном счете находят свое выражение в том или ином поведении субъектов права, т. е. все в тех же общественных отношениях, и этот непреложный факт никак не помогает уяснить содержание, фундаментальные признаки, существенные свойства, концепт (смысл), которые тот или иной термин выражает, его связи и (правовую) природу.

Кроме того, при подобном подходе неизбежно возникает несколько вопросов, на которые нельзя ответить однозначно. Например, в чем же тогда разница между правопорядком (как системой общественных отношений, урегулированных правом) и правоотношениями (которые также представляют собой систему общественных отношений, урегулированных правом)? Речь идет все-таки о системе общественных отношений или о их совокупности? Наконец, если правопорядок есть исключительно совокупность (система) общественных отношений, урегулированных нормами права, то как быть с такой объективно существующей реальностью, как правонарушения? Ведь право правонарушения не регулирует!

Сознательно или на подсознательном уровне правопорядок часто ассоциируется у различных исследователей исключительно с идеализированной ситуацией, когда всеми субъектами права требования всех правовых норм неукоснительно соблюдаются. Но правопорядок вовсе не является таким непогрешимым явлением, поскольку в реальной жизни имеет место и злоупотребление правом, и неисполнение обязанностей, и прямое нарушение требований правовых норм (как в форме умысла, так и по неосторожности), т. е. противоправное поведение. Но если тот же правопорядок — это совокупность только правоотношений, то получается, что должны существовать и «противоправные правоотношения», но таких (по определению) быть не может¹⁷. Нарушение норм права влечет появление правоотношений, связанных с привлечением лица к юридической ответственности, но они не являются противоправными.

Означает ли, что правопорядок есть исключительно некая совокупность общественных отношений, урегулированных правовыми нормами? На этот вопрос следует ответить отрицательно. Если бы это было так, то, например, уже само установление запрета для граждан и юридических лиц выбрасывать мусор в неположенных для этого местах, а также обязанности собственника недвижимости (или управляющей компании) поддерживать чистоту на улицах и во дворах, должно означать установление соответствующего правопорядка. Почему же тогда граждане, видя на тех же улицах и во дворах много мусора, возмущаются тем, что порядок отсутствует, что «нет порядка»? Так, может быть, порядок все-таки состоит не в самом запрете или установлении тех или иных правил поведения, а в степени их выполнения?

Этот подход является справедливым не только на бытовом уровне.

И это в полной мере относится к определению понятия порядка (правопорядка) не только, как в нашем примере, для национального уровня. Скажем, существуют какие-то правила поведения, установленные международно-правовыми нормами для международных межгосударственных отношений, но поведение отдельных субъектов этих отношений им не соответствует. Как исполнение требований таких норм, так и правонарушения проявляются именно в общественных отношениях. При этом правопорядок только олицетворяет соотношение тех и других отношений между собой, отвечая на вопрос о том, насколько исполнение требований данных международно-правовых норм соответствует их реальному воплощению. И здесь международно-правовые нормы являются только базовыми нормативными основами существующего в действительности правопорядка.

Последнее обстоятельство вызвало к жизни появление еще одного подхода к основному определяющему признаку понятия мирового порядка и его разновидностей. Он заключается в том, что довольно часто мировой (международный) порядок (правопорядок) рассматривается в доктрине (с неизбежными в таких случаях вариациями) как совокупность или система социальных (или только юридических) норм и принципов, регулирующих международные отношения.

Так, Н. М. Сирота считает, что «мировой порядок можно определить как совокупность принципов, норм и институтов, регулирующих поведение акторов мировой политики (прежде всего государств), обеспечивающих их основные потребности в безопасном существовании и реализации своих интересов, позволяющих поддерживать стабильность международной системы»¹⁸. С ним практически полностью солидарен Э. Я. Баталов, по мнению которого мировой порядок представляет собой «принципы, нормы и институты, регулирующие поведение международных акторов» (причем к акторам он относит не только субъектов международного права)¹⁹. А. Белов также считает, что мировой порядок есть «нормы, договоры и институты, определяющие, как страны взаимодействуют друг с другом и как люди взаимодействуют с миром»²⁰.

Иногда совокупность юридических норм, воспринимаемая как мировой порядок, может иметь трудно объяснимые ограничения. Так, по мнению Ш. Ш. Шахалилова, «мировой порядок есть совокупность правил поведения государств на международной арене, устанавливаемых победителями с целью защиты национальных интересов и недопущения новых угроз своей безопасности»²¹.

Встречается и определение понятия правопорядка «как „нормы“ правовой жизни», согласно которой он «представляет собой интегративное проявление порядка в системе юридических норм, выраженных в различных источниках права и разделенных на отрасли и институты»²². Полагаем, что в подобных концепциях речь идет не о порядке в рамках общественных отношений, а о «порядке» в системе юридических норм.

Среди зарубежных ученых такой подход также имеет своих сторонников. Так, П. Вайль полагает, что именно «международное право олицетворяет международный публичный порядок»²³, а Д. Айкенберри ключевым признаком мирового (международного) порядка считает «наличие общепризнанных правил и принципов, которыми субъекты международных отношений руководствуются в отношениях друг с другом»²⁴. В то же время, по мнению Т. Франка, основу мирового порядка составляет законность, под которой он понимает (опять же) «совокупность правил, созданных в ходе общепринятых юридических процедур»²⁵. В принципе, сюда же можно отнести и целую группу американских авторов (М. Мазарр, М. Прайб, А. Радин и А. С. Севаллос), которые полагают, что международный «порядок — это устойчивая, структурированная модель взаимоотношений между государствами, которая включает в себя определенную комбинацию ее составных частей, в том числе возникающие нормы, нормотворческие институты и международные политические организации или режимы (помимо прочего)»²⁶.

Немного забегая вперед, отметим, что считаем допустимым согласиться с тем, что «мировой (международный) правопорядок основывается на международно-правовых принципах и нормах, поскольку он является фактическим результатом выполнения их требований и отражает степень их осуществления, но он точно не может отождествляться с самими международно-правовыми нормами или являться совокупностью таких норм»²⁷.

Полагаем, что истина (как это часто бывает) лежит где-то посередине между этими двумя крайностями — определением мирового (международного) порядка (правопорядка) как совокупности международных отношений, урегулированных теми или иными нормами международной нормативной системы (включая нормы международного права) и как совокупности регулирующих такие отношения норм (в том числе международно-правовых норм). По нашему мнению, такие порядки представляют собой фактический результат реализации требований соответствующих норм международной нормативной системы в рамках урегулирования ими тех или иных международных общественных отношений. При этом сами эти нормы являются только базовыми нормативными основами соответствующего порядка или правопорядка²⁸.

Еще в одну группу исследователей этой проблематики мы включили тех авторов, которые по различным причинам не вписались в нашу классификацию. Их довольно много, но приведем здесь только несколько соответствующих примеров. Так, по мнению Х. Булла, «под международным (мировым) порядком понимается характер (состояние) или направление внешней активности, обеспечивающей незыблемость тех целей сообщества государств, которые являются для него, с одной стороны, элементарно необходимыми, с другой — жизненно важными, с третьей — общими для всех»²⁹. Думается, что это определение известнейшего зарубежного ученого, мягко говоря, само нуждается в значительных разъяснениях.

В качестве другого примера приведем мнение К. С. Гаджиева, который трактует понятие «мировой порядок» в двух форматах: в широком понимании оно рассматривается им как «мировое сообщество в его тотальности, включая всех без исключения акторов», а в узком смысле — как «система взаимоотношений наиболее активных акторов мирового сообщества, основанная на определенном комплексе неофициальных и официальных правил и норм поведения, закрепленных в международном праве, а также созданных на их базе институтов, организаций, союзов и т. д.»³⁰. На наш взгляд, здесь в первом случае имеет место частичная подмена понятия мирового порядка другим, а именно понятием мировой (политической) системы, а во втором — не ясна природа этого самого комплекса «неофициальных и официальных правил и норм поведения, закрепленных в международном праве». По крайней мере, существование «неофициальных международно-правовых норм до К. С. Гаджиева еще никто не фиксировал»³¹.

Впрочем, К. С. Гаджиев в своем прямом отождествлении мирового порядка с мировой (политической) системой или ее состоянием не одинок. Например, М. М. Лебедева полагает, что «в простейшем выражении „миропорядок“ есть относительно устойчивое и достаточно стабильное, хоть и ограниченное в историческом времени состояние международной системы, характеризующееся господством признаваемых большинством акторов»³², а Р. А. Фальк так вообще утверждает, что мировой порядок и «есть трансформированная мировая политическая система»³³. Эти понятия действительно в чем-то взаимно корреспондируют друг другу (мировой порядок тесно связан с урегулированием международных отношений и уровнем выполнения их субъектами соответствующих нормативных предписаний, а мировая политическая система представляет собой совокупность акторов, которые и являются такими субъектами), но это вовсе не говорит об их идентичности³⁴.

Еще одна группа авторов пытается определить мировой порядок (правопорядок) через различные международные многосторонние политические, финансовые и др. институты, а также факторы, оказывающие влияние на состояние мирового правопорядка.

Так, А. Ворд полагает, что мировой порядок «в самом общем смысле относится к механизмам, созданным для обеспечения совместных усилий в решении геополитических, экономических и других глобальных проблем, а также для арбитражного урегулирования споров»³⁵, что он «воплощается в различных многосторонних институтах, начиная с Организации Объединенных Наций…»³⁶ В то же время авторы «Понимания нынешнего международного порядка» считают, что он «вырастает из широкого характера международной системы»³⁷ и представляет собой «сложившиеся и в определенной степени институционализированные в качестве институтов и практик модели отношений»³⁸ и т. д.

Действительно, на состояние мирового правопорядка воздействует множество факторов, природа которых отличается крайним разнообразием. Прежде всего, к ним следует отнести иерархию государств в зависимости от их роли в международной политической и/или экономической системе, существующие принципы межгосударственных взаимоотношений, признанные механизмы реализации права и др. К их числу относится и деятельность международных многосторонних институтов (универсальных международных межправительственных организаций, военных союзов, интеграционных объединений и др.), которые часто, как и государства, выступают в роли творцов, исполнителей, а иногда и гарантов исполнения международно-правовых норм. В одних случаях эти факторы могут служить охране и укреплению мирового правопорядка (скажем, через обеспечение исполнения международно-правовых установок), в других, наоборот, отрицательно сказываться на его состоянии. В любом случае между ними существует тесная взаимосвязь³⁹. Именно поэтому отдельные авторы и включают эти элементы механизма поддержания правопорядка и/или компоненты влияния на его состояние и даже участников соответствующих «международных отношений в качестве составных частей структуры самого правопорядка»⁴⁰. Но элементы такого механизма или факторы влияния на состояние правопорядка — это не сам правопорядок.

Ну конечно же, есть мнения и совсем одиозные. Так, К. Ясперс, например, рассматривал мировой порядок как «принятое всеми устройство, возникшее вследствие отказа каждого от абсолютного суверенитета», как общечеловеческие ценности и юридические нормы и, наконец, как «правовое устройство мира посредством политической формы и связывающего всех этноса»⁴¹. Позволю себе это определение не комментировать.

Второй причиной отсутствия единого (хотя бы в самых общих чертах) определения мирового (международного) порядка (правопорядка) мы считаем различия во взглядах на него представителей разных научных школ, в рамках которых основной акцент ими делается не столько на уяснении сущности самого понятия, сколько на исполняемой им роли в конкретной области научного исследования или соответствующих областях правового регулирования⁴².

Большинство таких школ сосредоточены в науке о теории международных отношений. Среди них можно выделить так называемых реалистов, которые (с неизбежными в таких случаях незначительными отклонениями от общей позиции) считают, что «международную политику ведут суверенные государства, взаимно уравновешивающие мощь друг друга, а мировой порядок есть следствие стабильного распределения силы между крупнейшими государствами»⁴³. Такой подход оспаривают представители английской школы: они (с той же оговоркой) сравнивают мировой порядок с рынком, где «действуют законы конкуренции, которые все и упорядочивают»⁴⁴. Наконец, третья группа авторов в ходе рассмотрения теоретических основ и тенденций мировой политики приходит к выводу о том, что мировой порядок заключается в формировании среди государств центров силы, ищет сущность этого понятия в биполярности, полицентричности или моноцентричности мира, в многосторонности интеграционных образований и др.⁴⁵. Полагаем, что в данном случае речь идет все о тех же факторах, которые, «действуя во взаимосвязи, могут способствовать укреплению мирового порядка или, наоборот, негативно влиять на его состояние»⁴⁶, но не способны представлять собой сам такой порядок.

Кроме политологии, свои представления о мировом порядке имеются в экономических дисциплинах (мировой порядок приравнивается к глобальной капиталистической экономике⁴⁷), социологии⁴⁸, политической философии⁴⁹, регионоведении⁵⁰, исторической науке и т. д. Правда, есть группа авторов, которая «поднялась» над узкоспециальным видением мирового порядка и утверждает, что современный международный порядок не является единым и включает в себя несколько самостоятельных и, что важно, «равноправных» мировых порядков (правопорядков), в том числе политический, экономический, информационный, правовой, экологический и др. Их набор, как правило, предопределен научными интересами тех или иных авторов⁵¹.

При этом довольно часто упоминаются в качестве составных частей мирового порядка (совместно или по отдельности) еще три его составных элемента: универсальная система безопасности, со-зданная по Уставу ООН, затем — так называемая западная система (куда входят «развитые рыночные демократии» Северной Америки, Европы и Азиатско-Тихоокеанского региона, объединенные как в рамках НАТО, ЕС, G7, ОЭСР и др., так и на основе двусторонних соглашений), а также универсальная экономическая система (в качестве ее «ключевых институтов выступают Международный валютный фонд, Всемирный банк и Всемирная торговая организация»⁵², которые «динамично сосуществуют с договоренностями и отношениями, установленными крупными державами»⁵³). Здравое зерно в этих рассуждениях есть, но полагаем, что во всех этих случаях мы имеем дело не с самостоятельными и равными правопорядками, а с естественным делением (в целом единого) мирового порядка (правопорядка) или его разновидности на составные части, что может быть обусловлено, например, необходимостью определения его состояния в рамках тех или иных территорий, в той или иной сфере регулирования общественных отношений или в тот или иной временной период (по отдельности или в их сочетании) Например, в зависимости от пространственной сферы регулирования международных общественных отношений «можно выделить следующие типы мирового порядка: глобальный; региональный; субрегиональный; международно-ситуационный; групповой; двусторонний. Каждый из них отличается от других степенью зрелости и механизмами поддержания»⁵⁴.

Наконец, третьей причиной, препятствующей формированию какого-либо в целом единого определения понятия мирового порядка, явилось то, что в научных исследованиях никак «не могут определиться с соотношением понятий международного порядка и мирового порядка»⁵⁵, как и их производных в виде международного правопорядка и мирового правопорядка. Так, одни авторы полагают, что между этими схожими понятиями имеется разница в сфере распространения: если такой сферой является весь мир, то в этом случае следует говорить о мировом порядке, если это отдельный регион, то тогда необходимо вести речь о международном порядке⁵⁶, и потому «если международный порядок как более или менее оптимальное устройство международных отношений, отражающее возможности общественных условий, существовал практически на всех этапах истории межгосударственных отношений, то этого нельзя сказать о мировом порядке»⁵⁷. С такой позицией, на наш взгляд, в принципе следует согласиться, хотя следует признать, что существует и прямо противоположный взгляд на соотношение этих понятий⁵⁸.

Другие же считают, что разница между этими понятиями заключается в объеме охватываемых типов международных отношений: международный порядок относится исключительно к состоянию урегулирования межгосударственных отношений и является ядром мирового порядка⁵⁹, а мировой порядок включает в себя урегулирование всех международных общественных отношений с участием не только государств, но и иных «акторов в выработке и соблюдении правил и норм взаимодействия, принятии решений, касающихся функционирования глобальной международной системы…»⁶⁰. Иными словами, несколько нарушая последовательность изложения, отметим, что они фактически соотносятся между собой как мировой правопорядок и мировой общественный порядок⁶¹. Этот подход представляется нам весьма спорным. Поскольку речь идет «о порядках, возникающих как результат урегулирования соответствующих отношений разными по типу нормами международной нормативной системы, то и определяющим для них элементом является не столько характер субъектов этих отношений, сколько природа регулирующих их социальных норм, носящих, в частности, или только правовой, или, в совокупности, как правовой, так и неправовой характер»⁶².

Неопределенности в этот вопрос только добавили, с одной стороны, пояснения Х. Булла, согласно которым мировой порядок состоит из отношений между людьми и их группировками⁶³, с другой — уточнения А. Д. Богатурова, который (в дополнение к выше указанной позиции) полагает, что понятие «международный порядок складывается «между всеми странами мира, совокупность которых условно именуется международным сообществом», а «мировой порядок» означает отношения внутри группы стран «либеральной демократии»⁶⁴.

Наконец, много проблем с выработкой некоего общего понятия мирового порядка возникает в силу несоблюдения при формулировании дефиниций искомых понятий элементарных требований логики. Так, общеизвестно, что следует избегать формулировок с использованием однокоренных слов с определяемым понятием. Тем не менее А. Ф. Черданцева, например, пишет о том, что правопорядок есть «…порядок общественных отношений, складывающихся в результате соблюдения и исполнения законов и основанных на них других юридических актов»⁶⁵. Именно через термин «порядок» определяют международный правопорядок А. П. Мовчан⁶⁶, Н. Е. Тюрина⁶⁷, В. А. Василенко⁶⁸ и некоторые другие авторы в ранее уже приводимых примерах.

К логическим требованиям относится и необходимость отражения в дефиниции понятия только его основных признаков (или основных составляющих его содержания), т. е. в формулировке понятия должно указываться лишь то, что необходимо и достаточно для установления смысла определяемого термина. По справедливому выражению А. А. Волкова, «определить — значит указать существенные черты определяемого предмета»⁶⁹. И только уже в дальнейшей работе, «на основании этих определений, как некоего стержня», доводить «аргументацию до ее логического завершения»⁷⁰. Иными словами, все остальные свойства, отличия, характерные черты и взаимосвязи определяемого явления, во избежание многочисленных, как правило, размытых и в то же время тяжеловесных «архитектурных излишеств», должны быть вынесены «за скобки», т. е. за пределы соответствующей дефиниции. Излишняя информация в формулировке понятия очень часто не столько разъясняет суть определяемого термина, сколько затушевывает высказываемую точку зрения.

Возьмем для примера приводимое ранее определение мирового порядка как «совокупность принципов, норм и институтов, регулирующих поведение акторов мировой политики (прежде всего государств), обеспечивающих их основные потребности в безопасном существовании и реализации своих интересов, позволяющих поддерживать стабильность международной системы»⁷¹. Если все перечисленное есть обязательные признаки мирового порядка, то будет ли он вообще иметь место, если, например, некая «совокупность принципов, норм и институтов» окажется не способной обеспечивать основные потребности акторов мировой политики или их значительной части? Как быть, если интересы всех указанных акторов, на самом деле никогда полностью не совпадают? Что именно следует понимать под международной системой и нарушением ее стабильности (все мировые системы всегда находится в постоянной динамике), и каковы критерии нарушения этой самой стабильности?

Или другой пример. По мнению В. В. Борисова, правопорядок — «это объективно обусловленное состояние, свойство социальной жизни, которое характеризуется внутренней согласованностью и урегулированностью системы правовых отношений и связей, основанных на реализации демократических, гуманистических принципов и нормативных основ права и законности; прав, свобод и обязанностей субъектов; правовая форма организации общественной жизни, ее состояние»⁷². Здесь осталось только задать вопрос: так что же такое правопорядок?

Отметим, что наличием архитектурных излишеств страдают и многие другие приводимые ранее определения мирового порядка (правопорядка).

Теперь зададимся вопросом: если на международном уровне разрешения проблемы формулирования понятия мирового порядка (правопорядка) найти не удается, то, может быть, здесь следует обратиться к аналогичным определениям, существующим на национальном уровне, ведь в общих подходах к установлению правовой природы этого феномена не должно быть принципиальных различий?

На первый взгляд этот вектор исследования откровенно разочаровывает, т. к. единства точек зрения на искомые понятия нет и здесь. И все-таки «жемчужное зерно» оказалось возможным обнаружить именно здесь, стоило лишь обратиться к соответствующим широко известным и общепринятым выводам, сделанным в рамках отечественной доктрины общей теории права (как наиболее разработанной по этим вопросам), причем как советского, так и современного периодов.

В ней можно выделить четыре основных подхода к пониманию правопорядка, с аналогом большинства которых мы уже встречались:

• правопорядок есть совокупность правовых норм (как варианты: является синонимом права или соответствующей национальной правовой системы)⁷³;

• правопорядком признается реализация норм права, так сказать, право в действии. При этом обычно основанием правопорядка считается правовая норма, а содержанием — само поведение субъекта права⁷⁴;

• правопорядок рассматривается как система⁷⁵ или совокупность⁷⁶, но уже не правовых норм, а общественных отношений, урегулированных правом;

• правопорядок есть фактический результат практического осуществления требований норм права⁷⁷, это состояние⁷⁸, результат урегулированности общественных отношений нормами права⁷⁹ конкретной правовой системы — как международной, так и национальной⁸⁰.

Впрочем, есть авторы, которые рассматривают правопорядок и как состояние правового урегулирования общественных отношений, и как его процесс, и как результат⁸¹, и как совокупность всех этих трех качеств⁸².

Ну и конечно же, существуют доктринальные позиции, которые не вписываются в нашу классификацию. Это, например, мнение о том, что правопорядок — это система применения государственной власти одной частью общества для осуществления принуждения в отношении другой его части⁸³. Конечно же, для защиты правопорядка действительно может применяться принуждение, но оно не является его сущностью.

Не вписываются в приведенную классификацию и те дефиниции, формулировки которых сами нуждаются в толковании. Например, в очень интересной (с познавательной точки зрения) книге Р. Кирка «Корни американского порядка» правопорядок определяется как «системное и гармоничное образование, которое предполагает выполнение определенных обязанностей и обладание определенными правами»⁸⁴. Ну что сказать? Общеизвестно, что нет ничего более неопределенного, чем содержание термина «определенное».

Коротко остановимся на доктринальных направлениях, приведенным в классификации:

1. В части определения правопорядка как совокупности правовых норм отметим только, что подобные правовые общности обычно дают нам понимание права в целом, его отраслей и институтов, иных элементов его структуры, но правопорядок к ним никак отнесен быть не может. А в части рассмотрения правопорядка в качестве правовой системы подчеркнем лишь то, что в юридической доктрине к числу ее элементов обычно относят многочисленные структурные элементы: «право, правотворчество, правоприменительную деятельность компетентных органов, индивидуальные правовые предписания, правоотношения, совокупность правовых актов-документов, в том числе нормативных, интерпретационных, индивидуальных, а также юридические нормы, правоположения юридической практики и индивидуальные предписания»⁸⁵ (большая часть которых и так имеет довольно отдаленное отношение к правопорядку⁸⁶), но и, в числе прочего к правовой системе относят и сам правопорядок⁸⁷ (вместе с законностью). Отсюда рассмотрение в качестве синонимов понятий национальной правовой системы и правопорядка, на наш взгляд, просто невозможно.

2. Правопорядок не тождественен и реализации норм права, хотя как правовые явления они, конечно же, тесно связаны. Дело в том, что реализация норм права — это воплощение правовых предписаний в поведении субъектов права. В ходе различных форм этой реализации (соблюдения, использования, исполнения и применения) вполне оправданно говорить, например, о правомерном или неправомерном поведении того или иного субъекта права, но при этом сами эти формы вовсе не обозначают ни того, ни другого поведения. Это только инструменты претворения требований правовых норм в жизнь⁸⁸. Правопорядок, скорее, — результат реализации требований правовых норм.

3. Что касается определения правопорядка как системы или совокупности общественных отношений (правоотношений), в дополнение к ранее приведенным аргументам отметим, что нельзя не отнести эту позицию к неистребимому (и до конца непонятному) стремлению части отечественных ученых устанавливать содержание чуть ли не всех правовых явлений через общественные отношения. Правопорядок не следует отождествлять с правоотношениями, поскольку само их существование недостаточно для наличия правопорядка, поскольку не гарантирует неукоснительного соблюдения установленных соответствующими нормами права правил поведения, а значит, не отражает того или иного качественного состояния эффективности правового урегулирования общественных отношений, т. е. именно того, что и является главным существенным признаком правопорядка⁸⁹.

Трудно согласиться и с тем, что правопорядок есть состояние урегулированности (упорядоченности) общественных отношений нормами права. Дело не в том, урегулированы или не урегулированы те или иные отношения правом, а в том, соблюдаются или не соблюдаются соответствующие требования правовых норм субъектами права.

А вот четвертое доктринальное направление определения понятия правопорядка (обозначение его как состояния, фактического результата практического осуществления требований правовых норм) заслуживает особого внимания. Посмотрим на обычно приводимые определения правопорядка этой группы авторов. Так, по словам С. С. Алексеева, правопорядок есть «результат законности, характеризующий степень осуществления ее требований»⁹⁰. А. М. Васильев уточняет эту позицию и утверждает, что правопорядок «проявляется… как общий юридический критерий эффективности правового регулирования, ибо его результаты выявляются при сопоставлении нормативных требований с общим состоянием правопорядка»⁹¹. Р. А. Ромашов полагает, что правопорядок — это фактическое состояние правовой жизни общества⁹², а Б. А. Спасенников считает, что это результат, итог осуществления норм права (законов) при режиме законности⁹³. Как «состояние фактической упорядоченности общественных отношений, выражающее реальное практическое осуществление требований социалистической законности», квалифицируют правопорядок И. С. Самощенко⁹⁴, Ю. А. Соколов⁹⁵, Н. А. Стручков⁹⁶ и др. В то же время С. Б. Быстрянцев констатирует, что правопорядок есть «состояние фактической упорядоченности общественных отношений, наступившее в результате практического осуществления требований права и режима законности»⁹⁷, а В. С. Нерсесянц исходит из того, что «под реальным правопорядком… имеется в виду фактически соблюдаемый и реально функционирующий абстрактно-должный правопорядок»⁹⁸.

Почему же мы выделяем именно такой подход к определению понятия правопорядка?

Здесь важно учитывать одно принципиальное обстоятельство: любая верная научная теория должна, подобно ключу, не только входить в замочную скважину проблемы, но и поворачиваться в ней, т. е. соответствовать уже имеющимся решениям иных вопросов, тесно связанных с предметом исследования. Думается, что в нашем случае представление о правопорядке и его юридической сущности должно четко вписываться в триаду таких взаимно коррелирующих между собой понятий, как право, законность и правопорядок. Рассмотрим указанную взаимосвязь.

Национальное право обычно определяется в общей теории права (с неизбежными в таких случаях непринципиальными редакционными отличиями) как система общеобязательных, формально определенных, установленных и/или гарантированных государством правил поведения, выступающих в качестве регуляторов общественных отношений. По крайней мере, при всех неизбежных в таких случаях научных разногласиях все авторы согласны с тем, что эти правила поведения в той или иной степени всегда связаны с государством, поскольку обеспечиваются с его стороны той или иной формой принуждения⁹⁹.

Законность традиционно определяется как требование строгого и неуклонного осуществления предписаний, действующих в пределах юрисдикции государства правовых норм всеми субъектами права¹⁰⁰. Хотя сегодня она рассматривается и как принцип государственно-правовой жизни, и как метод государственного руководства обществом, и как режим жизни общества¹⁰¹, практически все авторы сходятся на том, что законность по своей правовой сущности — это требование неукоснительного соблюдения правил, установленных правовыми нормами¹⁰².

Но мало установить юридически обязательные правила поведения людей в обществе и потребовать их исполнения, надо еще, чтобы они соблюдались. Так вот правопорядок как раз и является показателем (результатом, критерием) того, насколько строго и неуклонно осуществляется субъектами права выполнение предписаний и иных правил поведения, установленных правовыми нормами¹⁰³. Иными словами, правопорядок есть качественная характеристика и оценка фактического состояния соблюдения норм права в данном обществе.

Чтобы избежать очередной терминологической путаницы, сформулируем соотношение этих понятий предельно просто: право устанавливает юридически обязательные правила поведения, законность требует их неукоснительного выполнения, а правопорядок указывает на то, в какой мере это требование законности реально выполняется¹⁰⁴.

Иные концепции определения правопорядка (как совокупности правовых норм, системы общественных правоотношений, реализации норм права и др.) в указанное соотношение понятий «право — законность — правопорядок» просто не вписываются.

Таким образом, правопорядок на национальном уровне есть фактическое состояние выполнения требований всех правовых норм, легитимно допущенных государством к регулированию общественных отношений в рамках его юрисдикции.

На международном уровне Р. А. Мюллерсон, например, определяет международный правопорядок как «такое состояние международной системы, которое характеризуется достаточно высокой степенью соответствия фактического состояния международных отношений требованиям принципов и норм международного права»¹⁰⁵. Правда, по поводу этого его определения В. Н. Евинтов высказался в том духе, что в таких случаях речь идет о «реальном состоянии международной законности»¹⁰⁶. С этой поправкой трудно согласиться, поскольку «состояния» у законности, как у требования (принципа, метода), не бывает. Но о нем допустимо говорить применительно к правопорядку, в рамках которого этот критерий выступает в качестве показателя (уровня) фактического выполнения предписаний соответствующих норм права. Кроме того, сама применимость термина «законность» (как и «законодательство») к сфере международно-правового регулирования вызывает серьезные сомнения, поскольку в числе источников международного права нет нормативных правовых актов, к которым, как известно, относятся и законы. И если на национальном уровне допустимо говорить о том, что правопорядок есть фактический показатель «практического осуществления требований права и режима законности»¹⁰⁷, то буквальный перенос такого определения на международный уровень вряд ли возможен.

Думается, что мировой (международный) правопорядок представляет собой (в его юридическом понимании) не что иное, как фактическое состояние выполнения требований международно-правовых норм.

Но такое определение будет неполным без конкретизации видов мирового порядка, которые находятся в неразрывной связи с видами социальных норм, регулирующих соответствующие общественные отношения. И тут мы вновь вынуждены обратиться к широко известным в юриспруденции выводам общей теории права, полученным в результате исследований понятий порядка и правопорядка на национальном уровне правового регулирования, как к более детальным и глубоко проработанным.

Виды социальных норм и виды порядка (правопорядка) на национальном уровне

Начнем с того, что все созданные людьми правила можно условно разделить на две группы.

Первую группу составляют так называемые технические нормы, т. е. «правила взаимодействия людей с природными ресурсами, техникой, орудиями труда и т. п. К ним также обычно относят правила выполнения определенных строительных работ, агротехнические нормы, технические стандарты и т. п.»¹⁰⁸. Понятно, что в нашем случае речь идет не о них.

Вторая группа состоит из так называемых социальных норм, целью которых является урегулирование отношений с участием людей (физических лиц и различных формируемых ими коллективов) путем установления для них тех или иных общих правил поведения, образцов того, как они должны вести себя в обществе¹⁰⁹. Такие нормы регулируют волевые отношения, т. е. те из них, что находятся под контролем сознания и воли участвующих в них субъектов и допускают возможность выбора ими своего поведения. При этом, естественно, само такое поведение должно поддаваться человеческому контролю и регулированию.

Социальные нормы многочисленны и разнообразны. На национальном уровне к ним относятся нормы морали и нравственности, обычаи и обыкновения, религиозные каноны, установки политических партий и общественных организаций, традиции и ритуалы, корпоративные нормы, правила этикета, так называемые «нормы малых групп» (таких, например, как семья, дружеская компания, спортивная команда) и т. д. Основой всей системы нормативного урегулирования общественных отношений и ее важнейшей частью, ядром и объединяющим скелетом, не позволяющим этой системе рассыпаться и формировать некое общее единство. В силу указанной функции каждое государство устанавливает верховенство норм своего права над любыми другими социальными нормами.

И еще одна важная для нас деталь. Правовые нормы национального права, регулирующее наиболее важные общественные отношения (основы конституционного строя, систему государственных органов, принципы взаимоотношений государства, общества и личности, базовые позиции формирования политической, правовой и экономической систем, фундаментальные меры обеспечения и защиты правопорядка в стране, установление гарантий реализации указанных положений и др.), находят свое закрепление в Конституции (Основном законе) государства, т. е. в особом нормативном правовом акте, имеющем высшую юридическую силу. Поэтому среди национальных правовых норм конституционные нормы выделяются особо.

С точки зрения общей теории права, каждый из национальных порядков (правопорядков) представляет собой фактический результат реализации требований совокупности тех или иных социальных норм, что и предопределяет существование их трех разновидностей.

Так, порядок, отражающий результаты выполнения в обществе требований всех социальных норм, т. е. являющийся результатом фактической реализации требований не только правовых норм, но и обычаев, традиций, корпоративных, религиозных норм, (господствующих в обществе) норм морали и др., получил в общей теории права название общественного порядка¹¹⁰, а результат фактической реализации исключительно требований правовых норм — правопорядка¹¹¹.

Правда, в отечественной науке была высказана и иная точка зрения. Например, А. В. Поляков считает, что существуют государственный и социальный правопорядки. При этом первый из них «возникает на основе реализуемых норм государственного права», а второй — «на основе норм внегосударственного социального права»¹¹². Указанный «социальный порядок» сторонники этой концепции также называют гражданским или неофициальным правопорядком¹¹³. Правда, следует иметь в виду, что никакого «внегосударственного социального» и «неофициального» права не существует по определению¹¹⁴.

Но вернемся к понятиям «правопорядок» и «общественный порядок». В юриспруденции считается общепринятым признание того факта, что «правопорядок выступает в качестве части общественного порядка (поскольку правовые нормы являются частью социальных норм)»¹¹⁵ и одновременно является его основой. В свою очередь, в рамках правопорядка принято выделять конституционный правопорядок «как оценку фактического, реального воплощения конституционно закрепленных принципов и норм в жизни общества»¹¹⁶, который формулирует базисные правовые основы для правопорядка в целом.

Кроме того, считается, что поскольку имеет место специфика распространения действия социальных норм (в том числе норм права) во времени, пространстве и по кругу лиц, то является допустимым говорить о состоянии каждого из указанных видов порядка в тот или иной временной период, в той или иной сфере правового регулирования, на той или иной части государственной территории и т. д.

Теперь перенесем все эти выводы на сферу регулирования международных общественных отношений и рассмотрим виды порядков (правопорядков), существующих на этом уровне.

Прежде всего, напомним о том, что международные отношения (в отличие от внутригосударственных) бывают двух типов: международные межгосударственные отношения (участниками которых с долей условности считаются все субъекты международного права)¹¹⁷, и международные немежгосударственные отношения¹¹⁸, которые обладают иностранным элементом, но хотя бы одним из их участников является субъект национального права¹¹⁹. Различны и методы их правового регулирования¹²⁰.

Международные общественные отношения (в целом) крайне многообразны¹²¹, но все они регулируются различными видами социальных норм, всю совокупность которых (в силу их специфики) принято называть международной нормативной системой. В нее входят нормы международной морали и международной вежливости, международные традиции и обыкновения, нормы международных межправительственных организаций рекомендательного характера (как и иные нормы так называемого мягкого права), международные договоренности, имеющие не нормативный, а индивидуальной характер¹²², «религиозные нормы, нормы международных межправительственных актов, не являющихся международными договорами»¹²³ и др.

При этом центральной частью международной нормативной системы, ее ядром и базисом (а налогично ситуации на национальном уровне) являются нормы международного права, которые так же обладают верховенством над всеми другими видами норм, принимающих участие в регулировании международных отношений, ибо «pacta sunt servanda», т. е. «договоры должны соблюдаться». В отличие от иных норм международной нормативной системы международно-правовые нормы являются формально-определенными, в конечном счете они всегда исходят от государств (хотя в них закрепляется не индивидуальная, а согласованная ими общая воля), а их предписания (так же, как и норм права на национальном уровне) обладают юридически обязательным характером.

Среди международно-правовых норм выделяют нормы общего международного права. Их характерным качественным признаком является то, что они обязательны для всех государств и других субъектов международных межгосударственных отношений независимо от того участвуют ли они в международном договоре, в котором эти нормы закреплены, или нет. Для одних таких субъектов правила, закрепленные в таких нормах, будут обязательны как для участников соответствующего международного договора, а для других — как общепризнанный международно-правовой обычай, имеющий такую же обязательность, что и соответствующая договорная норма.

Что же это за нормы? К ним, согласно ст. 53 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года¹²⁴, относятся нормы jus cogens¹²⁵. Каждая такая норма «принимается и признается международным сообществом государств в целом как норма, отклонение от которой недопустимо, и которая может быть изменена только последующей нормой общего международного права, носящей такой же характер»¹²⁶. К числу таких норм относятся, например, основные принципы международного права, отраслевые принципы международного права, положения, закрепленные в Уставе ООН и др.¹²⁷.

Поскольку в международную нормативную систему входят разные социальные нормы и их роль в ней не одинакова, то также, как и на национальном уровне, свое реальное воплощение мировой (международный) порядок получает исключительно в одной из трех своих самостоятельных ипостасей:

• в том случае, когда речь идет о мировом (международном) порядке, отражающем фактическое состояние выполнения требований всех видов норм международной нормативной системы, следует говорить о мировом (или международном) общественном (публичном) порядке, схожем с понятием общественного порядка, существующего в рамках отдельных государств¹²⁸;

• когда мы говорим о мировом или международном порядке, который отражает фактическое состояние выполнения требований не всех социальных норм, регулирующих международные отношения, а только норм международного права, то следует использовать термины «мировой правопорядок» или «международный правопорядок»¹²⁹, имеющие много общего с термином «правопорядок», применяемом на национальном уровне¹³⁰;

• наконец, в том случае, когда речь идет о мировом (международном) порядке, который отражает фактическое состояние выполнения требований базовых фундаментальных международно-правовых норм общего международного права, направленных на установление основ урегулирования международных (прежде всего межгосударственных) общественных отношений¹³¹, следует вести речь о глобальном правопорядке, т. е. использовать термин, схожий по своему статусу и содержанию с понятием «конституционный правопорядок», применяемый в рамках правовых систем отдельных государств.

Проблема заключается в том, что каких-либо самостоятельных общепризнанных понятий, аналогичных по своим признакам и содержанию указанным видам мирового или международного порядка, в других (как отечественных, так и зарубежных) гуманитарных науках не сложилось и до настоящего времени в них применяется только какой-то один общий термин («мировой или международный порядок»), каждый из которых, повторимся, способен сам по себе существовать исключительно в качестве правовой фикции, поскольку и тот и другой каждый раз может проявляться только в виде одного из трех указанных выше порядков. Эта ситуация никак не могла не привнести в этот вопрос ужасной путаницы, смешения правовых и неправовых методов регулирования, субъектов межгосударственных и не межгосударственных отношений, различного понимания участниками дискуссий реального содержания фундаментальных понятий и др. Более того, полагаем, что именно это обстоятельство прежде всего и привело к возникновению доктрины «rules-based international order», т. е. «международного порядка, основанного на правилах», о которой речь пойдет в следующей главе.

Сформулируем заключительные выводы

1. При исследовании вопросов мирового (международного) порядка (правопорядка) в рамках неюридических дисциплин не следует игнорировать устоявшихся в юриспруденции аксиом общей теории права и теории международного права, касающихся, в частности, вопросов содержания таких понятий, как «общественный порядок», «правопорядок», «конституционный правопорядок», «мировой общественный порядок», «мировой (международный) правопорядок» и «глобальный правопорядок», а также понятия социальных норм и международной нормативной системы.

2. В рамках широко распространенной на национальном уровне правового регулирования триады «право — законность — правопорядок» право устанавливает правила поведения (гарантируемые государством), законность требует их неукоснительного выполнения, а правопорядок указывает на то, в какой мере это требование законности реально выполняется. На международном уровне юридически обязательные правила поведения устанавливаются международным правом, один из основных принципов международного права pacta sunt servanda (договоры должны соблюдаться) требует их неукоснительного выполнения, а мировой правопорядок и глобальный правопорядок указывают на то, в какой мере это требование реально выполняется в отношении их базисных международно-правовых норм.

3. В настоящее время как в современной науке, так и в международной политической практике отсутствует единое понимание того, что же представляет собой мировой (международный) порядок (правопорядок). Такая ситуация объясняется, во-первых, отсутствием согласия между исследователями по основному определяющему признаку этого понятия; во-вторых, различием во взглядах на природу данного феномена со стороны представителей разных научных школ, где основной акцент делается не столько на уяснении сущности самого понятия, сколько на выполняемой им роли в процессах правового урегулирования тех или иных общественных отношений; в-третьих, наличием разных подходов к определению понятий «международный порядок» и «мировой порядок»; в-четвертых, постоянным применением в отечественной и зарубежной доктрине только общего термина «мировой (или международный) порядок», в то время как на самом деле он может существовать только в одном из трех своих видов, не предполагающих их идентичности между собой.

4. Мировой (международный) правопорядок — это не международные общественные отношения и не те или иные нормы права, которые их регулируют. Его не следует смешивать и с многочисленными факторами, влияющими на реализацию требований норм международного права. Он представляет собой не что иное, как фактическое состояние выполнения требований совокупности тех или иных норм международной нормативной системы, регулирующих международные межгосударственные и немежгосударственные общественные отношения.

5. Сам по себе термин «мировой порядок» является не чем иным, как обобщающим понятием без конкретного содержания (юридической фикцией), поскольку каждый раз может проявляться только в каком-то одном из трех своих видах:

• в виде мирового общественного порядка, который складывается в результате реализации всех видов норм международной нормативной системы и отражает фактическое состояние выполнения их требований;

• в виде мирового правопорядка, который складывается в результате реализации норм международного права и является показателем фактического состояния выполнения требований исключительно международно-правовых норм;

• в виде глобального правопорядка, который складывается в результате реализации фундаментальных, базовых для данного исторического периода норм jus cogens общего международного права, направленных на установление основ правового регулирования наиболее важных международных межгосударственных общественных отношений и является показателем фактического состояния выполнения их требований.

Все указанное в полной мере относится и к понятию видов международного порядка.

Глава 2. ДОКТРИНЫ МЕЖДУНАРОДНОГО ПОРЯДКА, ОСНОВАННОГО НА ПРАВИЛАХ, И МЕЖДУНАРОДНОГО ПОРЯДКА, ОСНОВАННОГО НА ПРАВЕ

…No legal system operates, or can operate, in a political vacuum; no political system can provide good government, ensure justice, or preserve freedom except on the basis of respect for law¹³².

W. Jenks

Поскольку каждый вид порядка (правопорядка), как на национальном, так и на международном уровне представляет собой не что иное, как фактическое состояние выполнения требований конкретной совокупности социальных норм, регулирующих те или иные разновидности общественных отношений, то и базисные для них нормы неизбежно будут в значительной степени отличаться. С этой точки зрения представляется необходимым рассмотреть в рамках настоящей работы концепцию rules-based order (этот фразеологизм обычно переводят как «порядок, основанный на правилах»)¹³³, получившей в последние десятилетия (правда, не столько в научной среде, сколько в политической и дипломатической практике) большое распространение. Тем не менее однозначного отношения к ней ни в доктрине, ни в практике не сложилось, и разница во взглядах на ее основы до сих пор колеблется от безусловного одобрения до полного неприятия.

В значительной степени сложившаяся ситуация связана с существованием в отношении указанной концепции ряда заблуждений, которые, как нам представляется, в той или иной мере мешают увидеть ее сущность, в том числе не дают этого сделать и части ее сторонников.

Заблуждение первое: доктрина порядка, основанного на правилах, появилась в 1945 году.

Вопрос о том, когда и почему возникла доктрина rules-based (international) order, является принципиальным для ее понимания.

Термин rules-based order появился в международном политическом лексиконе сравнительно недавно, но в западной доктрине встречаются утверждения о том, что в виде тех или иных явлений этот порядок существовал и раньше, в частности, начиная с 1945 года¹³⁴ (в вариациях: «с конца Второй мировой войны»¹³⁵, «после окончания Второй мировой войны»¹³⁶, «с принятия Устава ООН»¹³⁷ и т. п.), а потому даже стал именоваться отдельными авторами как «величайший подарок величайшего поколения» («the post-war international rules-based order is the greatest gift of the greatest generation»¹³⁸). Впрочем, такие утверждения не всегда привязывались к конкретным датам, и некоторые авторы ограничивались лишь самым общим утверждением того, что еще до формализации указанного понятия уже существовало нечто, идентифицируемое сегодня как порядок, основанный на правилах¹³⁹.

Начнем с формализации.

Нам не удалось установить, кто первым применил в международной практике термин «международный порядок, основанный на правилах», но, как отмечает программа Google Books Ngram Viewer (с ее помощью мы можем узнать о частоте упоминаний заданного термина во всех источниках, опубликованных в интернете), первые упоминания о rules-based order, т. е. о «порядке, основанном на правилах» (и на English, и на British English, и на American English) относятся к 1992 году¹⁴⁰. После этого наблюдалось заметное увеличение частоты использования этого понятия в 2008–2009 годах, в 2011 году в его применении произошел небольшой спад, но с 2015 года показатель его употребления снова резко устремляется вверх, особенно в 2017, 2018, 2019 годах¹⁴¹. Правда, австралийские исследователи утверждают, что количественно применение этого понятия (высшими должностными лицами Австралии) в 2020 году резко снизилось¹⁴², но это могло быть вызвано и некими внутренними причинами, а также активной критикой порядка, основанного на правилах, в политических и дипломатических кругах.

Таким образом, допустимо утверждать, что появление формулировки rules-based order в международном лексиконе фактически совпало с распадом СССР (26 декабря 1991 года), первая вспышка ее активного использования — с мировым кризисом 2008 года (а также с августовским российско-грузинским конфликтом того же года), а начало наиболее активной фазы ее применения — с государственным переворотом на Украине 2014 года и присоединением Крыма к России, а также строительством Китаем искусственных островов в Южно-Китайском море¹⁴³. Полагаем, эти совпадения неслучайны.

Нет сомнений в том, что существует прямая зависимость распространения и признания той или иной внешнеполитической доктрины от фактического состояния международных отношений. Вот и возникновение доктрины rules-based international order вполне закономерно совпало с окончанием холодной войны. В результате распада СССР США стали единственной сверхдержавой, поскольку им просто некому было противостоять. Моноцентризм, обусловленный исчезновением баланса сил в мировой политике, и фактическое отсутствие равноправных как оппонентов, так и союзников¹⁴⁴ привели Соединенные Штаты к логическому, как им казалось, умозаключению о том, что никакого согласования воль государств для того или иного урегулирования международных межгосударственных отношений больше не требуется. Теперь они уже считали возможным просто диктовать правила поведения в международных отношениях всему мировому сообществу, почувствовали себя способными в одностороннем порядке (в крайнем случае для политического камуфляжа — совместно с ближайшими союзниками) отменять или изменять прежние и вводить новые международно-правовые установки, в том числе нормы jus cogens, т. е. правила поведения, обязательные для всех государств, предоставив им (опять же в одностороннем порядке) самый высокий иерархический статус. Но в современных условиях подобные устремления не могли быть озвучены без соответствующей подготовки мирового общественного мнения, т. е. без своего научного (или околонаучного) доктринального обоснования. Переход к новым формам регулирования международных отношений вообще (и международных межгосударственных отношений в частности) как раз и должна была оправдать доктрина порядка, основанного на правилах. Именно в этом, да еще в уверенности, что мировой порядок, основанный на международном праве, создаваемом в результате согласования воль государств, утратил свою актуальность и «устойчивость» («a reaction against the perceived loss of traction»¹⁴⁵) коренятся истинные причины появления указанной доктрины.

Понятно, что эта доктрина сразу начинает получать одобрение и поддержку со стороны США, а затем и их союзников¹⁴⁶, ведь она давала им искомое научное обоснование для нарушения международно-правовых норм и принципов их создания, ибо утверждала существование неких правил, трактуемых гораздо шире подобных норм и даже, что и требовалось, рассматриваемых выше их в иерархическом смысле¹⁴⁷. Причем эти правила могли создаваться исключительно узким кругом либеральных (западных) государств и меняться ими по мере необходимости. Вот что (довольно откровенно) говорит об этом заместитель генерального директора Королевского объединенного института оборонных исследований Малкольм Чалмерс: «Для Великобритании и других западных государств проблема не должна заключаться в том, поддерживают ли они “систему, основанную на правилах”. Скорее она заключается в определении того, как системы, основанные на правилах, могут быть использованы для содействия реализации национальных интересов и ценностей, в том числе необходимо ли их развивать или заменять по мере изменения обстоятельств» («Rather, it lies in identifying how rules-based systems can be used to help pursue national interests and values, including whether these need to be developed or replaced as circumstances change»¹⁴⁸).

При этом заявления о том, что реализация идеи порядка, основанного на правилах, фактически имела место задолго до ее формализации в 1992 году, были направлены на дополнительную мотивировку легитимности появления этой доктрины. Посмотрите, например, как бывший посол США на Украине У. Тейлор наставляет Майка Помпео, который на тот период был Госсекретарем США: «…Кремль нападает на правила, которыми регулировались отношения между народами со времен Второй мировой войны…»¹⁴⁹, чем в контексте пытается установить некую параллель между непонятными «правилами» и тем же Уставом ООН. Мол, отрицая «правила», Кремль покушается на нормы, являющиеся основополагающими для всего мира.

На самом же деле понятие «правил» не имеет ничего общего с теми принципами, на которых зиждется «идеал международного права»¹⁵⁰. Можно согласиться с Ш. Скоттом, который считает, что таких принципов как минимум шесть. В частности, к ним он относит политическую нейтральность, выражающуюся в равном действии норм международного права в отношении каждого государства; достижение мира с помощью права, что находит свое выражение в возможности применения международно-правовых норм для мирного урегулирования межгосударственных споров; обязательное соблюдение требований международно-правовых норм, когда государства обязаны выполнять принятые на себя международно-правовые обязательства; правовую дихотомию, в силу которой можно объективно провести различие между правомерным и противоправным поведением; первичность права перед политикой, означающая то, что именно право должно диктовать соответствующий выбор политических решений; наконец, принцип универсальности (по Ш. Скотту, «всеобъемлющего охвата») международного права, который означает способность его норм урегулировать любой вопрос, возникающий между государствами¹⁵¹.

Стремясь закамуфлировать цель и время появления доктрины порядка, основанного на правилах, ее довольно часто пытаются связать с так называемым либеральным международным порядком (действительно формируемым с 1945 года), под каковым в научном сообществе обычно подразумевают¹⁵² поддержание западных либеральных ценностей на основе концепций политической свободы и свободных рынков, дополненных «тесным сотрудничеством правительств и созданием транснационального пространства, в котором люди, товары, капитал и информация могли бы течь в значительной степени беспрепятственно»¹⁵³. Считается, что этот порядок был международным, но никогда не был глобальным, поскольку ни СССР, ни государства социалистического лагеря не являлись его частью. Обычно с его помощью характеризуют те взаимосвязи, которые так называемые либеральные демократические государства (при признании бесспорного лидерства США) создавали в отношениях друг с другом. Однако можно согласиться с тем, что либеральный порядок — это «идеологический концепт, построенный частично на нарциссизме, частично на стремлении выдать желаемое за действительное… либерального порядка никогда в качестве безусловно победившего или утвердившегося в действительности не существовало — ни на глобальном уровне, ни на уровне отдельных стран и регионов»¹⁵⁴.

Мы говорим здесь о либеральном международном порядке только потому, что в настоящее время его пытаются рассматривать и как предтечу rules-based order, и как его основу¹⁵⁵, и даже как «сам основанный на правилах международный порядок»¹⁵⁶. Причем особую озабоченность не может не вызывать сочетание этих понятий в виде формулировки «либеральный мировой порядок на основе правил», которая, как справедливо отмечает Г. Эллисон, двусмысленностью каждого своего термина «создает скользкую ситуацию, позволяющую применять данную концепцию почти ко всему»¹⁵⁷.

Термин «порядок, основанный на правилах» появился вовсе не «как скучный синоним либерального мирового порядка»¹⁵⁸. Утверждение о существовании прямой (в том числе доктринальной) взаимосвязи этих понятий с уже признанной к этому времени (прежде всего в западных научных кругах) концепцией либерального мирового порядка, опять же, было призвано дать дополнительное теоретическое обоснование того, что фактически появление и реализация порядка, основанного на правилах, имела место задолго до 1992 года.

На самом деле доктрины rules-based order и либерального международного порядка — это две совершенно разные концептуальные теории, не совпадающие между собой ни по времени создания, ни по своим целям и задачам. Их объединяет только то, что обе они напрямую тесно увязаны с американской мощью, экономикой, валютой, системой альянсов и признанием бесспорности лидерства США¹⁵⁹.

Иногда порядок, основанный на правилах, преподносится его сторонниками как преемник порядка, основанного на (международном) праве¹⁶⁰. Но между этими порядками нет и не может быть никакой преемственности; более того, между ними существует непримиримое противоречие, которое проявляется в принципиально разном подходе к созданию юридически обязательных норм, регулирующих международные (в первую очередь межгосударственные) общественные отношения.

Так, в этом вопросе «международное право содержит целый ряд сдержек и противовесов, встроенных в систему, которых нет в правилах»¹⁶¹. В частности, нормы международного права являются следствием согласования воль заинтересованных государств, а не результатом односторонних волевых решений одного из них (индивидуально или в группе своих сторонников). И только при условии, если бы все государства согласились рассматривать в качестве нормативного идеала набор таких правил, они действительно могли бы быть «составлены тем, кто имеет на это право, и их можно было бы менять так часто, как того пожелает самый могущественный» («…made up by whoever has the power to do so, and they could be changed as frequently as the most powerful wishes»¹⁶²). Иными словами, все государства должны признать, что юридически обязательные для них правила поведения может устанавливать (по своей прихоти) «самое могущественное» из них, т. е. одобрить утрату своего суверенитета, что вряд ли когда-либо будет возможно. Таким образом, между этими двумя видами порядка речь идет не о преемственности, а о попытках принципиальной замены одного из них другим: порядка, основанного на международном праве, на скользкую концепцию (slippery concept¹⁶³) порядка, базирующегося на правилах¹⁶⁴. И никак иначе.

Отсюда порядок, основанный на правилах, не может быть ни мировым, ни международным, ни глобальным правопорядком (как не может быть и их частью), поскольку «в сфере международных отношений юридически обязательными из всех норм международной нормативной системы являются исключительно международно-правовые нормы, создаваемые, напомним, в результате согласования воль государств»¹⁶⁵.

К сожалению, указанные цели «порядка, основанного на правилах» остальным государствам стали понятны не сразу, и первоначально эта доктрина даже получает среди них относительно широкое признание. Определенную роль в этом сыграло и то, что любые социальные нормы представляют собой именно правила поведения людей в обществе¹⁶⁶. Так, норма права — это общеобязательное формально определенное правило поведения, установленное или санкционированное государством и гарантируемое им. Нормы морали — это правила поведения, которые формируются в обществе на основе суждений о добре и зле, справедливости и несправедливости, о чести, совести, долге и т. п. Обычаи — это правила поведения, исторически сложившиеся вследствие многократного повторения. Религиозные нормы также представляют собой правила поведения, которые устанавливаются в рамках различных вероисповеданий и имеют обязательное значение для людей той или иной веры, и т. д. Аналогичный подход мы найдем и при определении других видов социальных норм, о которых мы уже ранее говорили: традиций и ритуалов, норм общественных организаций и политических партий, правил этикета, взаимных прав и обязанностей, устанавливаемых индивидуальными правовыми актами (например, гражданско-правовым договором), и т. д.

Иными словами, в силу отсутствия в контексте этой доктрины ясного определения содержания термина «правила» его толкование допускало признание под ним, в том числе, норм международного права, которые, как уже отмечалось, тоже являются правилами. Это обстоятельство и отсутствие профессиональных знаний в области юриспруденции часто позволяли толковать понятие «правил» в доктрине «порядка, основанного на правилах» так, как оно понималось тем или иным лицом¹⁶⁷.

Отметим и то, что наличие многочисленных (и довольно благосклонных) обращений представителей самых разных государств в период еще только появления указанной доктрины к самому понятию международного порядка, базирующегося на правилах, было обусловлено не столько «готовностью подчиняться приказу»¹⁶⁸, сколько тем обстоятельством, что используемые в указанном понятии термины «международный», «порядок» и «правила» (по отдельности давно зарекомендовавшие себя как в доктрине, так и в политической практике в качестве общепринятых понятий) первоначально невольно были восприняты как прогрессивные и не вызвали никаких особых сомнений.

Как бы то ни было, но отсутствие понимания непримиримых противоречий между «порядком, базирующимся на праве» и «порядком, базирующимся на правилах» стали приводить к тому, что оба эти понятия в выступлениях представителей государств и актах отдельных международных межправительственных организаций стали довольно часто рассматриваться не как взаимоисключающие, а как взаимодополняющие и даже как синонимы. Приведем в связи с этим несколько таких примеров. Так, представитель ЮАР, выступая на 64-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН, прямо утверждал, что международное право «является важным инструментом на пути к созданию международной системы, основанной на правилах» («is an important tool towards the creation of a rules-based international system»)¹⁶⁹. Его позицию разделяет представитель Австралии, который в своем выступлении (но уже на 66-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН в 2011 году) подчеркнул, что: «We are committed to a rules-based international order that respects international law»¹⁷⁰, т. е. «Мы привержены международному порядку, основанному на правилах, в соответствии с международным правом». С ними солидарен представитель Пакистана, который на 68-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН сказал буквально следующее: «The Charter, international law and a rule-based international system should underpin a just world order»¹⁷¹, т. е. «Устав [ООН], международное право и международная система, основанная на правилах, должны лежать в основе справедливого мирового порядка». И таких примеров можно привести много.

Следует признать, что иногда такое «взаимосочетание» трудно назвать результатом недопонимания, скорее, это стремление спрятаться за спину международного права, поставить оппонентов в ситуацию, когда, отрицая порядок, основанный на правилах, они (якобы) одновременно отвергают и международное право. Так, австралийские авторы исследования «Перспективы глобального порядка, основанного на правилах» прямо пишут: «Многие опасаются, что подъем Китая и возрождение России приведут к заметному снижению уважения к правилам и международному праву»¹⁷². Хотя следует признать и то, что часть авторов из этого государства не извращает ситуацию и прямо утверждает, что Австралия «тяготеет к более аморфному и политизированному языку правил, а не к более формальным и обязывающим нормам права»¹⁷³. Или возьмем Доклад о внешней политике Великобритании 2018 года, где делается упор на том, что, «возможно, самым серьезным из всех изменений является широко распространенное пренебрежение законами, правилами, договорами, обычаями и международными институтами, которые вместе составляют основанный на правилах порядок, построенный между государствами после Второй мировой войны, чтобы мы никогда больше не могли вернуться к варварству двух мировых войн и чтобы относительный мир, которым мы наслаждались, мог быть сохранен»¹⁷⁴.

Заблуждение второе: на существовании порядка, основанного на правилах, настаивают только Вашингтон и его союзники, а сама эта концепция с самого начала имела антироссийскую направленность.

Указанный подход не соответствует исторической правде.

Во-первых, первоначально доктрина rules-based (international) order не носила никакого антироссийского подтекста, поскольку США больше не видели в России угроз для своего нового положения, а значит, и для своих новых планов. С распадом СССР они вообще стали рассматривать Российскую Федерацию в экономическом, военном, да и в политическом отношениях исключительно как развивающееся государство регионального уровня.

Во-вторых, указанная доктрина как на этапе своего становления, так и на этапе первоначального развития прямо или косвенно, но получила поддержку самых разных государств, в том числе и тех, что трудно отнести к близким союзникам Соединенных Штатов (Ирландия, ЮАР, Индия, Китай, Таиланд, Нигерия, Катар и др.)¹⁷⁵.

Дело в том, что практически бескровный распад огромного государства (бывшего одним из двух центров силового противостояния) и наступивший вслед за этим период разрядки и своеобразной эйфории оказались благодатной почвой для расцвета (особенно среди средних и малых государств мира) политического и юридического популизма, вызвал в них к жизни иллюзии всеобщего торжества мягкой силы (soft power), которая, на первый взгляд, могла больше не опираться на силу жесткую¹⁷⁶. В свою очередь, это дало толчок для распространения идеи о том, что вместо «права силы» пришло время «силы права», что не военная сила, а геоэкономика и даже нормы всеобъемлющей международной «естественной морали» (natural morality¹⁷⁷) могут и должны определять геополитику, и что наконец стало возможным всем государствам «на равных» договариваться с ведущими державами мира. Все это породило в указанных государствах уверенность в собственной значимости, убежденность в возможности легкого выхода за рамки «статистов» мировой политики, поскольку эффективность их дипломатической работы в новых условиях, как им казалось, никоим образом больше не зависела от существующего у них невысокого экономического и военного потенциала¹⁷⁸.

И эти обстоятельства ими не скрывались. Например, министр иностранных дел Ирландии в 2004 году высказался по этому поводу следующим образом: «…многостороннее сотрудничество отвечает интересам всех и в первую очередь малых государств, которые, не имея военной мощи, должны полагаться на создание и поддержку прочной системы, основанной на правилах»¹⁷⁹. Ведь именно в идее существования мирового порядка, основанного на правилах, эти государства увидели то, что им очень хотелось в нем разглядеть, — возможность создания более справедливого (с их точки зрения) мирового порядка, нормативной базой которого как раз и должны были стать некие правила, обязательные для соблюдения всеми государствами под угрозой неизбежности для них самых серьезных издержек. Что об этих правилах стоит только договориться, и они сами по себе, подобно философскому камню, превращающему любые металлы в золото, будут способны изменить мир и превратить даже мрачные политические, экономические, экологические и другие перспективы человечества в сверкающее указанным благородным металлом мироустройство¹⁸⁰.

Неслучайно термин «международный порядок, основанный на правилах» наиболее активно поддерживался многими государствами мира на рубеже тысячелетий именно «на полях» ООН, особенно в период пребывания Кофи Атта Аннана на посту Генерального секретаря этой организации (1997–2006 годы)¹⁸¹. Да и сам Кофи Аннан довольно часто в своих выступлениях обращался к этому термину¹⁸² и при этом нередко варьировал слова, употребляя «global» вместо «international»¹⁸³ или «system» вместо «order»¹⁸⁴. Закономерно и то, что впоследствии он даже получил признание в качестве «a most staunch supporter of the rule-based international order», т. е. «самого верного сторонника международного порядка, основанного на правилах»¹⁸⁵.

Увлечение доктриной rules-based order некоторых официальных представителей государств в свое время приводила даже к тому, что ее реализация начинала рассматриваться ими чуть ли не как панацея от всех бед любого, в том числе стихийного, характера. Приведем в качестве соответствующего примера выступление представителя Филиппин г-на де Вега (De Vega) во Втором Комитете 4 октября 2011 года, в котором он говорил и о том, что расширение прав и возможностей народов есть путь к миру и процветанию, и о том, что серьезные погодные катаклизмы в его стране и продолжающиеся засуха и голод на Африканском Роге являются мрачным свидетельством кризиса продовольственной безопасности, и о том, что остаются серьезные вопросы в осуществлении принципа общей, но дифференцированной ответственности, и о продолжающемся глобальном экономическом и финансовом кризисе и др. При этом в конце своего выступления он заявил: «Все эти проблемы можно преодолеть только тогда, когда международные отношения будут прочно связаны с системой, основанной на правилах»¹⁸⁶.

Но дьявол, как известно, всегда кроется в деталях, и потому-то главный вопрос — кто устанавливает эти самые правила игры и каков процесс, с помощью которого это происходит — авторами указанной доктрины всегда тщательно затушевывался¹⁸⁷.

Вначале остановимся на самом термине «правила игры». Скажем, на национальном уровне фраза: «Государство устанавливает правила игры в экономике» вовсе не означает, что в соответствующих ситуациях оно собирается играть с участниками экономических отношений в какие-то игры. Это говорит только о том, что государство не где-нибудь, а в нормах собственного права определяет для участников таких отношений общеобязательные правила их поведения, за нарушение которых вводит юридическую ответственность. К таким правилам можно отнести трудовое, налоговое, таможенное законодательство, официальную кредитную политику, установление льгот и преференций для стимулирования развития тех или иных направлений экономического развития и др. И даже в тех достаточно редких случаях, когда речь идет об установлении государством для лиц, подчиненных его юрисдикции, именно правил игры в буквальном смысле (т. е. стандартов как раз игрового поведения¹⁸⁸), то и тогда они закрепляются опять же в правовых актах, и в силу этого становятся общеобязательными. Приведем здесь для примера такой отечественный нормативно-правовой акт, как «Правила вида спорта „шахматы“», утвержденные приказом Минспорта России от 29 декабря 2020 года № 988¹⁸⁹. Но будет ли означать принятие этих Правил, что сосед не может сыграть с соседом партию, предоставив ему фору, скажем, убрав с шахматной доски одну из своих фигур? Нет, не будет. Но это свидетельствует о том, что в этом случае эти два человека будут играть в игру, очень похожую на шахматы, но не в них. Поэтому подобные отступления от правил этой игры возможны только на бытовом уровне. На официальных соревнованиях они не допускаются, поскольку в силу верховенства права над любыми другими социальными нормами такие договоренности не имеют примата над правовыми установками под страхом признания результатов соревнования недействительными.

Зададимся риторическим вопросом: а могут ли эти два соседа, пользуясь тем, что они физически сильнее окружающих, легитимно изменить на официальных соревнованиях правила этой игры, установленные государством, да еще в свою пользу и тогда, когда игра уже началась? Думается, что ответ может быть только отрицательным, но именно на подобное поведение и направлена доктрина порядка, основанного на правилах.

На международном уровне ситуация еще жестче. В силу принципа «par in parem non habet imperium» (т. е. «равный над равным власти не имеет») все общеобязательные, фундаментальные, основополагающие, принципиально важные правила регулирования международных (и особенно межгосударственных) общественных отношений устанавливаются исключительно нормами международного права. На локальном, региональном и даже на межрегиональном уровне государства могут устанавливать (опять же с помощью международно-правовых норм) те или иные особенности регулирования межгосударственных отношений между собой, но даже эти договоренности не могут противоречить нормам общего международного права и уж тем более стать обязательными для каких-либо государств, не участвующих в их создании.

Именно поэтому, независимо от того, что о доктрине rules-based international order думают те или иные ее сторонники, она имеет цель «подменить универсально согласованные международно-правовые инструменты и механизмы узкими форматами, где вырабатываются альтернативные, неконсенсусные методы урегулирования тех или иных международных проблем в обход легитимных многосторонних рамок»¹⁹⁰. Эта доктрина направлена «на ревизию ключевых международно-правовых механизмов, отрицает коллегиальное начало межгосударственного взаимодействия и по определению не в состоянии генерировать такие решения глобальных проблем, которые будут жизнеспособны и устойчивы в долгосрочном плане, а не рассчитаны на пропагандистский эффект в рамках электорального цикла той или иной страны»¹⁹¹.

Процесс прозрения многих государств, первоначально поддержавших идею порядка, основанного на правилах, начинается с первого десятилетия ХХI века, когда ситуация в мире стала неуклонно меняться. К этому времени единоличное силовое доминирование США сильно пошатнулось, в первую очередь за счет поднявших голову Китая и России, но и Индия, Иран, Турция и некоторые другие государства также внесли в это свою лепту. Появление нескольких силовых центров не могло не обострить противостояние ведущих держав. На этом фоне значимость так называемого мягкого права значительно ослабла, а вероятность применения военной силы ведущими державами, наоборот, возросла. Сильно изменилась даже сама атмосфера во многих международных межправительственных организациях (НАТО, ЕС, ОБСЕ, СНГ и др.), поскольку они постепенно перестают быть объединениями на основе общей идеологической платформы, при существовании которой участвующие в подобных организациях государства ради общих идеалов когда-то готовы были даже поступаться собственными интересами.

Начинает уходить в прошлое и разрядка, а вместе с ней резко пошли на убыль указанные выше иллюзии и сопровождающая их волна популизма (особенно после мирового финансового кризиса 2008 года и событий, связанных с государственным переворотом на Украине в 2014 году). Происходящие изменения дали государствам (в первую очередь средним и малым) ясно понять, что в мире на первый план снова выходят не дипломатия, не договоры, а рестрикции и проявления силы в защиту индивидуальных интересов отдельных стран, что если старые «правила» когда-нибудь и перепишутся, то и тогда они будут являться результатом творчества только сильных в экономическом и военном отношении государств. В результате доктрина rule-based international order не прекратила своего существования, но потеряла многих своих сторонников¹⁹².

В сложившихся условиях США, как и их ближайшие союзники, перестают быть благодушными «к отступникам» и начинают активно использовать указанную доктрину в качестве аргумента обвинения своих «оппортунистов», но прежде всего стратегических конкурентов (т. е. Россию и Китай) в нежелании руководствоваться доктриной международного порядка, базирующемуся на неких правилах¹⁹³. Так, госсекретарь США Кондолиза Райс в 2006 году заявляла о том, что «Россия должна играть по… правилам»¹⁹⁴, а в 2008-м уже говорила о недопустимости ситуации, «когда Россия действует по одним правилам, а остальные — по другим»¹⁹⁵. В годы пребывания на посту премьер-министра Великобритании (с июля 2016 по май 2019 года) Тереза Мэй также часто использовала в публичных выступлениях понятие «rules-based international order» в сочетании с акцентированной антироссийской риторикой. В них она, в частности, утверждала, что важнейшей дипломатической задачей является поддержка и защита от «дестабилизирующей активности» Кремля текущего миропорядка, «основанного на правилах и законе»¹⁹⁶, и поэтому необходимо «защитить международный порядок, основанный на правилах, который Россия стремится подорвать»¹⁹⁷. От них не отставали и Федерика Могерини¹⁹⁸, и Урсула фон дер Ляйен, которая, еще будучи министром обороны ФРГ, заявляла в ответ на вопрос о том, что же означает игра по правилам, что «Россия не уважает слабость...» и что в связи с этим она желает «выразиться ясно: играть по правилам — это означает порядок, основанный на правилах, ничего иного»¹⁹⁹. Впрочем, гендерные признаки здесь ни при чем.

Достается и Китаю. Так, в 2021 году в своем коммюнике лидеры стран НАТО не только в очередной раз подтвердили собственную приверженность порядку, основанному на правилах, но и подчеркнули, что именно «амбиции и агрессивное поведение Китая представляют системный вызов для миропорядка, основанного на правилах». Об этом же ранее говорил госсекретарь США Энтони Блинкен: «Наша цель заключается не в том, чтобы сдерживать Китай, не давать ему развиваться и расти. Мы должны укреплять основанный на правилах порядок, которому Китай бросает вызов»²⁰⁰. И приводить соответствующие примеры можно еще долго.

Нельзя сказать, что подобные высказывания характерны только для высших должностных лиц западных государств. Антироссийские утверждения в этой части не являются редкостью и в доктринальных исследованиях. Так, британский политолог Р. Эллисон утверждает, что поскольку «нормы и правила в конечном счете закреплены в международном праве, которое оспаривается, но все еще является основой глобального порядка»²⁰¹, то возражения России против насаждения международного порядка, основанного на правилах, «представляет собой не только противопоставление между этими правилами и правом, но и означает ревизионистский подход России к международному праву в целом»²⁰². А вот американский эксперт Фонда Карнеги Ф. Ремблер вообще считает, что «сведение основ международного права к положениям Устава ООН и резолюциям Совета Безопасности в противоположность порядку, основанному на правилах, позволяет государству отказаться от принципиальных обязательств в отношении прав человека и демократического управления»²⁰³. На основании чего основным тезисом западной доктрины постепенно становится идея о том, что «мы, западные державы, поступаем правильно, а маргиналы (отбросы, посторонние) нарушают правила» («we, the Western powers, do the right things and the outliers break the rules»)²⁰⁴.

В ответ на это 16 января 2019 года министр иностранных дел России С. В. Лавров на своей пресс-конференции заявил: «Мы наблюдали попытки [стран Запада во главе с США] подмять под себя многосторонние институты, размыть их межгосударственный характер, а универсальные нормы международного права заменить неким „порядком, основанным на правилах“. Это новый термин, который появился совсем недавно и который скрывает стремление изобретать правила исходя из политической конъюнктуры, в интересах использования их как инструмента для давления на неугодные государства и очень часто даже на своих союзников»²⁰⁵. И здесь же он приводит соответствующий пример таких правил: «В отношении македонского вопроса, наименования Македонии, есть резолюция СБ ООН, которая является частью международного права, и требует уважать Конституции Греции, Македонии и искать развязку в этих рамках. Но вместо правового подхода, предполагающего принятие закона и его подписание Президентом Македонии, применяется не правовой подход, а „правильный“. Было выдумано правило, согласно которому, вопреки конституции Македонии, решение [о переименовании] может быть подписано на уровне министров, а не президентов, можно не учитывать результаты референдума»²⁰⁶, и т. д.

В связи с этим представляет определенный интерес ответ директора Института международного публичного права Боннского университета, профессора Стефана Талмона на эту критику, которую он посчитал излишне резкой (sharply criticized), решив продемонстрировать это на примере Германии в своей статье «Порядок, основанный на правилах, против международного права?» Он, в частности, подтвердил, что «Германия является сторонником так называемого порядка, основанного на правилах»²⁰⁷, согласился с тем, что она «действительно не определила, что именно она подразумевает под „порядком, основанным на правилах“»²⁰⁸ и что Германия «нигде не объяснила, отличается ли он, и если да, то в какой степени, от традиционного международного порядка, основанного на праве или, короче говоря («or, in short»), международного права»²⁰⁹. При этом он попытался ликвидировать этот пробел и дал следующее определение искомому понятию: «Порядок, основанный на правилах, в целом может пониматься как общее обязательство государств осуществлять свою деятельность в соответствии с существующим сводом правил»²¹⁰, правда, при этом не пояснил, где же с этим самым сводом можно было бы ознакомиться. Что же касается самих правил, он говорит о них так: «Судя по ситуациям, в которых использовался термин „порядок, основанный на правилах“, он представляется более широким термином, чем „международное право“, т. е. похоже, что он охватывает как традиционные нормы международного права, так и то, что обычно называют мягким правом — юридически несущественные политические обязательства. Как представляется, он также включает нормы, установленные как государствами, так и негосударственными субъектами. Этот термин использовался для призыва к определенным государствам соблюдать существующие международно-правовые нормы, на которые эти государства фактически не согласились и, следовательно, не связаны обязательствами»²¹¹.

А затем С. Талмон сам соглашается с тем, что «термин „порядок, основанный на правилах“ размывает различие между обязательными и необязательными нормами, создавая впечатление, что все государства и международные субъекты подчиняются этому порядку, независимо от того, согласились ли они с этими нормами или нет»²¹². Наконец, он приходит к выводу о том, что «в то время как международное право базируется на принципе суверенного равенства государств, основанный на правилах порядок, оторванный от требования согласия, „may become an order of the strong, or an order by dictate of the majority“, т. е. может стать приказом сильного или приказом по диктату большинства»²¹³.

Остается непонятным, в чем же именно министр иностранных дел России был неправ, когда «по сути, обвинил Германию и другие страны в попытке заменить международное право порядком, основанным на правилах, базирующимся на политической целесообразности, который служит их политическим, военным и экономическим интересам»²¹⁴.

Заблуждение третье: правила, на которых, согласно доктрине rules-based order, должен базироваться мировой порядок, являются общеизвестными и конкретно определенными.

В действительности «одной из особенностей доктрины международного порядка, основанного на правилах (кроме ее крайней политизированности), является то, что никакого единого мнения о том, что же представляют собой те самые «правила», на которых, согласно этой доктрине, должен базироваться мировой порядок»²¹⁵, среди ее сторонников отсутствует. Его не существует ни в общем определении того, что же это за социальные нормы, ни в конкретном их перечне. Мало того, большинство из тех, кто применяет указанную терминологию, внешне эффектную и даже кажущуюся прогрессивной (чем и объясняется ее «заразный» (contagious²¹⁶) эффект), старательно избегают ответа на вопрос о том, что же все-таки представляют собой эти самые «правила», и пользуются этим понятием без какого-либо его пояснения²¹⁷, так, как если бы его смысл был однозначен и всем, в том числе спрашивающему, хорошо известен²¹⁸. Вот и Стефани Мартел (доцент кафедры политических исследований Королевского университета в Кингстоне) была вынуждена констатировать, что когда фраза «международный порядок, основанный на правилах» используется в политической речи, то обычно не тратится много усилий на определение того, что она означает и какие «правила» она якобы воплощает, из-за чего международный порядок, основанный на правилах, и является довольно «двусмысленным и неустойчивым понятием, которое приобретает разное значение для тех или иных акторов»²¹⁹. Даже в научных дискуссиях вопрос оппонентам о том, что же представляют собой эти самые правила и где с их перечнем можно было бы ознакомиться, «часто вызывает легкий ступор»²²⁰.

Посмотрим на эту ситуацию с точки зрения общей теории международного права.

Начнем с того, что в самом термине «правила», на самом деле «ничего зазорного нет»²²¹. Дело в том, что абсолютно все регуляторы любых общественных отношений, т. е. все социальные нормы, являются именно правилами. Это в полной мере относится и к нормам, регулирующим международные (в том числе международные межгосударственные) отношения, о чем мы уже говорили. Иными словами, любые по виду нормы международной нормативной системы являются именно правилами, точнее, правилами поведения участников регулируемых отношений. Вот только эти правила нельзя смешивать между собой ни по алгоритмам своего появления, ни по формам закрепления, ни по их обязательности, но по последствиям неисполнения. Так, «юридически обязательными из них являются исключительно правила поведения, устанавливаемые нормами международного права, а юридически обязательными для всех субъектов международных межгосударственных отношений — нормами общего международного права. Отсюда, для того чтобы стать юридически обязательными для конкретного государства, правила поведения должны стать обязывающими именно это государство нормами международного права, а чтобы стать юридически обязательными для всех государств»²²² (и других участников международных межгосударственных отношений) — императивными международно-правовыми нормами jus cogens²²³ общего международного права. И никак иначе!

Поэтому сформулировать понятие правил, которые одновременно были бы обязательными для государств (и других субъектов международных межгосударственных отношений), но не являлись бы нормами международного права, оказалось для сторонников доктрины порядка, основанного на правилах, крайне важной задачей, ибо в противном случае эти самые правила становились бы «the very reason why states are in dispute»²²⁴, т. е. «той самой причиной, по которой государства находятся в состоянии спора». Но это-то и оказалось невозможным. Неслучайно, по мнению британских аналитиков, «самым раздражающим, сложным и неопределенным в международных отношениях является вопрос, каким образом достичь порядка, основанного на правилах и обладающего легитимностью»²²⁵, тем более что в концепции основанного на правилах мирового порядка «отсутствуют общие определения и стандарты, не содержится бланкетных положений, отсылающих к нормам международного права»²²⁶.

Вот почему мы оставим в стороне ту часть сторонников концепции «rule-based order», которые просто не видят разницы между «правилами», на которых, по их мнению, «должен базироваться мировой порядок, и нормами международного права»²²⁷. Здесь нет противоречия, и можно было бы даже поставить знак равенства между доктринами порядка, основанного на правилах, и порядка, основанного на международном праве²²⁸.

Все остальные, т. е. те, кто видит разницу между указанными понятиями (а среди сторонников доктрины порядка, основанного на правилах, таких большинство), то они оказались «не в состоянии согласовать — или хотя бы договориться — об однозначном и непротиворечивом комплексе целей, методов и ограничений»²²⁹, составляющих эти «правила». Остановимся на таких концепциях, опуская при этом рассмотрение тех формулировок, в которых предпринимаются попытки дать определение «правил» через само определяемое понятие²³⁰.

Большинство этой группы авторов, используя в качестве некой ширмы отдельные нормы международного права (причем часто давая им вольную интерпретацию или выдергивая фразы из контекста отдельных международно-правовых норм²³¹), включают в эту базу различные неправовые нормы международной нормативной системы, не имеющие юридически обязывающего субъектов международных межгосударственных отношений характера, а также нормы индивидуальных правовых актов, таких как «trade agreements, immigration protocols and cultural arrangements», т. е. торговых соглашений, иммиграционных протоколов и договоренностей в сфере культуры²³². Причем без всякой аргументации они возводят их в ранг общеобязательных норм, «забывая» то обстоятельство, что юридически обязательными для всех государств могут быть только нормы общего международного права. При этом ими затушевывается и тот факт, что по воле создателей таких норм соответствующие установки могут довольно быстро принципиально изменяться в зависимости от текущих интересов их авторов.

Обычно между сторонниками этой концепции существует довольно широкий консенсус по некоторым основным «универсальным» компонентам порядка, основанного на правилах, таких как система Организации Объединенных Наций, уважение суверенитета и территориальной целостности государств, других основных принципах международного права, но гораздо меньше согласия имеет место по остальной части «правил», входящих в его состав²³³, а также в отношении того, как эти общие принципы должны быть подтверждены или истолкованы на практике²³⁴. Именно «эта институциональная архитектура дополняется другими многосторонними соглашениями, альянсами в области безопасности и региональными организациями внутри Запада и за его пределами», а также такими либеральными ценностями, как свобода судоходства, принципы демократии, права человека, открытая торговля²³⁵ и др.

Поскольку подобные подходы часто вызывают возражения, некоторые сторонники доктрины порядка, основанного на правилах, пошли по пути отказа от конкретики и стали ограничиваться указанием только сфер международного урегулирования такими «правилами». Приведем в качестве соответствующего примера такой документ Атлантического совета, как «Глобальная стратегия 2021: союзническая стратегия для Китая», где его авторы (М. Крениг и Д. Чиммино вместе с экспертами из десяти «ведущих демократий мира») утверждают следующее: «Международная система, основанная на правилах… базируется на наборе норм и принципов, относящихся к глобальной безопасности, экономике и управлению… В сфере безопасности система характеризуется формальными союзами в Европе и Азии, в дополнение к правилам, которые защищают государственный суверенитет и территориальную целостность и устанавливают ограничения на применение военной силы и распространение оружия массового уничтожения. В экономической сфере система, основанная на правилах, способствует развитию взаимосвязанной глобальной экономики, основанной на свободных рынках и торговле без дискриминации. Наконец, в сфере управления система, основанная на правилах, продвигает демократические ценности и права человека. При этом система никогда не была исправлена, но эволюционировала с течением времени („the system has never been fixed, but has evolved over time“)»²³⁶.

Но и указанные сферы урегулирования «правилами» международных отношений у разных авторов однотипными не являются. Так, в исследовании под названием «Порядок, основанный на правилах, в Индо-Тихоокеанском регионе: возможности и вызовы для Австралии, Индии и Японии» такие сферы повторяются только частично, а в остальном вводятся новые. При этом отмечается, что «эти правила охватывают широкий круг проблемных областей и видов деятельности, в частности, возникновение и ведение войн, международную торговлю и экономическое развитие, ведение межгосударственной дипломатии, навигацию и полеты над землей, а также права отдельных лиц и сообществ»²³⁷.

Не отстают в этом вопросе и отдельные авторы. Например, А. П. Стюарт в качестве таких сфер уже указывает смягчение последствий изменения климата и адаптацию к ним, обеспечение доступа к открытому глобальному достоянию (Safeguarding Access to the Open Global Commons), технологические инновации и границы глобального управления (Technological Innovation and the Frontiers of Global Governance), поддержание открытой, недискриминационной мировой экономики и др.²³⁸ Отметим только, что он не ограничивается перечислением этих (в целом довольно абстрактных позиций) и приводит в качестве «правил» часть (но только часть!) основных принципов международного права²³⁹.

Нередко рассуждения о базовой основе порядка, основанного на правилах, можно встретить в международной политической практике применительно только к некоторым направлениям урегулирования международных отношений: правам человека²⁴⁰, вопросам разоружения, нераспространения и контроля над вооружениями²⁴¹, реформе Совета Безопасности ООН²⁴² и др.

В этом ракурсе представляет интерес ответ государственного министра Михаэля Рота (Michael Roth), данный 6 ноября 2019 года в Бундестаге Германии на вопрос депутата Андрея Хунко (Andrej Hunko) о том, как федеральное правительство определяет термин «порядок, основанный на правилах», который оно часто использует вместо термина «международное право»? Ответ министра звучал так: «Понятия „международное право“ и „основанный на правилах мировой порядок“ дополняют друг друга. „Порядок, основанный на правилах“ — это политический термин, „международное право“ — юридический. Основанный на правилах порядок включает в себя, помимо юридически обязательных норм международного права, также не имеющие обязательной юридической силы нормы, стандарты и правила поведения. Это, например, своевременная уплата взносов, многостороннее сотрудничество с целью установления совместного мирового порядка или неформальные объединения в группы друзей или альянсы. Политический термин также относится к различным международным форумам и их правилам принятия решений, а также к переговорным процессам»²⁴³. Министр явно лукавит. Политические термины не могут иметь юридической силы, да и обвинения России в несоблюдении неких «правил» никогда не касались ни каких-либо нарушений процедуры принятия решений на международных форумах, ни якобы существующего с ее стороны пренебрежения порядком ведения договорных процессов, ни несоблюдения ею требований по уплате членских взносов. За нарушение этих правил рестрикций не принимают.

Знакомясь с высказанными мнениями по поводу содержания понятия «правил» в рамках критикуемой доктрины, невольно вспоминаешь высказывание Г. А. Киссинджера: «Частые увещевания, обращенные к прочим странам, призывы „внести посильный вклад“, играть „по правилам двадцать первого столетия“ и быть „ответственными участниками процесса“ в рамках общей системы координат отчетливо показывают, что не существует общего для всех представления об этой системе…»²⁴⁴, т. е. общего понимания этих самых «правил».

Тем не менее в отдельных работах сторонников доктрины порядка, основанного на правилах, были предприняты попытки наполнить понятие таких «правил» хотя бы каким-нибудь содержанием. Так, наиболее известным в зарубежной доктрине является определение такого порядка, данное австралийскими авторами и частью уже приводимое нами ранее: «Международный порядок, основанный на правилах, в целом можно охарактеризовать как общее обязательство всех государств осуществлять свою деятельность в соответствии с согласованными правилами, такими как международное право, региональные механизмы безопасности, торговые соглашения, иммиграционные протоколы и культурные договоренности, которые развиваются с течением времени»²⁴⁵. По крайней мере, его фактический повтор или отсылка к нему встречается в работах самых разных авторов²⁴⁶.

Как видим, по мнению самих сторонников критикуемой теории, базовой основой такого порядка служит совокупность самых разнообразных социальных норм, как правового, так и неправового характера²⁴⁷. Неслучайно один из известных западных политологов Петер Харрис в конце концов вынужден был прийти к выводу, что «мировой порядок — это беспорядочный, спорный и часто противоречивый набор предполагаемых правил и ожиданий; он, безусловно, не обеспечивает четкого и ясного набора принципов, которые могут быть объективно применены мировыми лидерами. Вместо этого международный порядок предлагает целый ряд нормативных предписаний, которые государственные деятели могут использовать и используют для оправдания совершенно различных стратегий, как либеральных, так и явно нелиберальных»²⁴⁸.

Министр иностранных дел России С. В. Лавров по этому поводу высказался следующим образом: «от расшифровки своих „правил“ Запад тщательно уходит, как и от вопросов о том, зачем они нужны, если есть тысячи инструментов международного права, под которыми все подписались и которые содержат четкие обязательства государств и транспарентные механизмы проверки их исполнения»²⁴⁹. По его мнению, «прелесть» западных правил состоит «именно в отсутствии конкретики: как только кто-то поступает вопреки воле Запада, тот мгновенно голословно заявляет о нарушении правил (не предъявляя фактов) и объявляет о своем праве наказывать нарушителя»²⁵⁰.

Именно с отсутствием единого определения понятия правил, на которые указывает доктрина rules-based international order, а также их четко сформулированного свода связано и то обстоятельство, что обвинения в несоблюдении «правил» практически всегда являются голословными, без указания на то, что конкретно было нарушено оппонентом и где нарушенные им правила закреплены. Хотя для создания видимости обоснованности претензий эти обвинения иногда могут сопровождаться ссылками на отдельные, как правило, вырванные из контекста требования норм международного права.

Поскольку по базовым правилам в этой доктрине одновременно высказываются самые разные точки зрения, в чем-то совпадающие, в чем-то перекликающиеся между собой, а в чем-то взаимоисключающие друг друга, этот порядок даже (причем именно в западной доктрине) стали определять как «floating signifier»²⁵¹ («плавающий означающий»), т. е. как термин, используемый для обозначения явления, которое не указывает на фактический объект и не имеет согласованного значения.

Теперь постараемся самостоятельно сформулировать самые общие требования к этим самым «правилам», которым все они, по логике вещей, вроде бы должны обязательно соответствовать.

Во-первых, под этими правилами должны пониматься некие социальные нормы, способные регулировать международные межгосударственные отношения.

Во-вторых, требования таких норм должны быть четко, понятно и недвусмысленно сформулированы, т. е. быть формально определенными. Во избежание проблем с их толкованием лучше, если они будут иметь письменную форму²⁵².

В-третьих, в силу существования государственного суверенитета эти правила не могут быть навязаны участникам межгосударственных отношений какой-то надгосударственной волей (и силой) и тем более быть результатом односторонних велений какого-либо одного государства, пусть и самого мощного в экономическом и/или военном отношении. Иными словами, эти правила поведения должны быть результатом межгосударственных