Л. В. Стандзонь

Лицензионная система зарубежных стран

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342

ББК 67.401

С76

Автор:

Стандзонь Л. В., кандидат юридических наук, доцент, член НАСА, доцент кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

Рецензенты:

Россинский Б. В., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ;

Кононов А. М., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ.

В представленной монографии лицензирование рассматривается как публичная административная процедура. Исследуются правовые основы лицензирования отдельных видов деятельности и реализация полномочий органов исполнительной власти, государственных корпораций в указанной сфере в Российской Федерации и в зарубежных странах. Особое внимание уделяется лицензионному контролю и, как следствие, наступлению административной ответственности в указанной сфере общественных отношений. Изучаются проблемы правоприменения с использованием метода сравнительного правоведения. Автором охарактеризовано лицензионное законодательство зарубежных стран, сделаны предложения по рецепции в законодательство Российской Федерации. Монография подготовлена с учетом перспектив дальнейшего развития в сфере лицензирования в Российской Федерации.

Законодательство приведено по состоянию на 1 мая 2024 г.

Предназначена для широкого круга читателей: государственных и муниципальных служащих, граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, научных работников, преподавателей юридических вузов и факультетов, практикующих юристов, студентов, слушателей, бакалавров, магистров, аспирантов и всех интересующихся вопросами лицензирования.

УДК 342

ББК 67.401

© Стандзонь Л. В., 2024

© ООО «Проспект», 2024

ПРЕДИСЛОВИЕ

Лицензионная система является предметом и объектом изучения на протяжении многих лет в различных странах. Как раньше, так и сейчас лицензирование является важнейшим институтом административного права. Лицензии являются одним из самых распространенных инструментов регулирования общественных отношений в сфере публичного управления, а административная процедура по степени встречаемости — одна из самых востребованных.

Лицензионная деятельность органов исполнительной власти связывается с созданием для граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей специального правового режима. Его характеризует динамичность и транспарентность не только в Российской Федерации, но и во многих зарубежных странах. Принимаются новые законы, подзаконные акты, определяющие правила лицензирования, вводящие новые виды деятельности, подлежащие лицензированию и пр.

Актуальность темы исследования определяется также необходимостью гармонизации лицензионных процедур различных стран. Правовые механизмы развития интеграции, процесс адаптации лицензионных правовых норм к вызовам экономической интеграции, новым экономическим условиям выступает залогом успеха интеграционных проектов и углубления межгосударственного сотрудничества. От того, насколько грамотно удается установить на внутреннем рынке стран общие стандарты в законодательстве, напрямую зависит процесс создания единых правил лицензирования, а также степень углубления сотрудничества государств в процессе гармонизации национального законодательства в странах ЕАЭС, СНГ, в Союзном государстве. Считаем возможным поставить вопрос о выработке единых мировых стандартов лицензирования, распространяющихся на страны БРИКС, ЕАЭС и пр.

Монография состоит из двух разделов и четырех глав. Первый раздел посвящен исследованию особенностей лицензионной системы в Российской Федерации и некоторых зарубежных странах. Автором исследуются понятие и сущность лицензионной деятельности. Отдельное внимание уделено лицензиям, лицензированию, принципам осуществления лицензирования, административной процедуре лицензирования. Также рассматриваются организационно-правовые основы лицензионной системы, в том числе система и структура лицензирующих органов. Описаны административные процедуры лицензирования. Охарактеризованы организация и порядок осуществления лицензирования.

Второй раздел посвящен исследованию лицензионного контроля как разновидности государственного контроля. Отдельно названы особенности административной ответственности за нарушение законодательства о лицензировании. Дан анализ административных правонарушений и административных наказаний в сфере лицензирования. С учетом разработки и подготовки нового КоАП РФ сделаны предложения относительно изменения и усовершенствования составов административных правонарушений в данной сфере общественных отношений.

Зарубежный опыт практики процедур лицензирования изучен на примере таких стран, как Германия, Австрия, Китай, Грузия, Азербайджан, страны ЕАЭС, Таджикистан, Узбекистан. На основании проведенного анализа предложена рецепция зарубежного опыта в законодательство РФ о лицензировании.

Выражаю особую благодарность Университету имени О. Е. Кутафина (МГЮА), кафедре административного права и процесса МГЮА, Национальной ассоциации административистов (НАСА) и всем посвятившим себя науке административного права.

Раздел I
ЛИЦЕНЗИОННАЯ СИСТЕМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

Глава 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ЛИЦЕНЗИОННОЙ СИСТЕМЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 1.1. Становление и развитие лицензионной системы в российском государстве

История лицензирования отдельных видов деятельности начинается с давних времен. Некоторые ученые утверждают, что лицензирование не является отечественным изобретением и многие страны имеют более обширный опыт его применения, чем Россия¹.

Следует согласиться с мнением, что акцентирование исследовательского внимания (например, профессором В. Н. Синюковым) на концепте единства правовой истории России не отменяет постановки традиционной для историко-юридической науки проблемы периодизации как особого рода систематизации, как метода анализа исторической и историко-правовой материи, как важнейшей методологической задачи².

Исторический опыт формирования лицензионно-разрешительной системы рассматривался такими учеными, как Бельский К. С., Олейник О. М., Субанова Н. В., Ионова Ж. А., Агапова М. А., Костылева К. И. и др.³ Каждый из авторов выделял свою «авторскую» периодизацию в истории развития российского лицензионного законодательства.

Хотелось бы предложить такую укрупненную авторскую периодизацию, которая включает три важнейших периода:

I период — становление и закрепление лицензирования в контексте административной процедуры;

II период — лицензирование в индустриальном обществе;

III период — лицензирование в постиндустриальном обществе.

I период характеризуется становлением и зарождением первичных основ лицензирования.

Так, в качестве примера «иноземной» лицензии, применявшейся на территории Древней Руси, приведем производство мечей, большую часть которых, начиная с X в., производили по «европейской лицензии» (франшизе)⁴, так как они были более высокого качества и не выдерживали конкуренцию с русскими мечами. Также в истории приводятся примеры широко практиковавшихся за рубежом лицензий на пиратство, (или так называемых «каперских патентов»⁵, которые были распространены и на Руси. Каперы, которым был выдан патент, получали право атаковать и захватывать корабли пиратов и вражеские суда. Они могли забирать у них добычу, включая товары, золото, серебро и драгоценности. При этом каперы могли свободно продавать или использовать добытые ценности. Патент также гарантировал каперам защиту со стороны государства. Они получали поддержку властей, включая помощь в оборудовании кораблей и поиск новых членов команды. Каперам выделялись снабжение, оружие и другие ресурсы, необходимые для успешных пиратских операций. Кроме того, каперы также получали право на приглашение морского наемного флота для усиления команды и поддержки. Это помогало им справляться с большими и хорошо защищенными кораблями врагов. Русский каперский патент, выдаваемый в 1570 г., оказал значительное влияние на развитие морской торговли в России. Данная форма лицензии позволяла кораблям, которые получили ее, осуществлять каперские действия, то есть вести атаки на вражеские суда и захватывать их как вражескую добычу. Русский каперский патент 1570 г., выдаваемый Иваном Грозным, имел ограниченный срок действия. Первоначально патент предусматривал, что право каперства будет действовать на протяжении трех лет. Однако в 1573 г. Иван Грозный издал указ о прекращении действия патента и запрещении каперства русскими судами. Главными причинами прекращения действия Русского каперского патента были изменения во внешней политике России и расширение торговых связей с Западной Европой⁶.

Также лицензирование появилось в торговой и экономической деятельности. В качестве примера прообраза современных лицензий, которые действовали одними из первых в Древней Руси, можно привести рыбную ловлю, медоварение и некоторые другие. Царские указы, кому и где можно ловить, являются первыми царскими лицензиями. «Жалованная грамота Великого Князя Василия Иоанновича галичским рыболовам на рыбную ловлю в Галичском озере, реке Вексе и падучих речках» от 23 марта 1506 г. разрешает 20 рыбакам, или, по-старинному, рыболовеям, законно ловить рыбу. За это право устанавливалась плата — «сии рыболови должны давати с году на год на мой дворец полтретьядцать рублев»⁷.

Не менее интересны разрешения на медоварение, пивоварение, торговлю табаком. Например, в ст. 115 Псковской судной грамоты говорилось о следующем ограничении: «Княжеские слуги не должны держать по дворам питейных заведений ни в Пскове, ни в пригороде и не должны продавать мед — ни ведром, ни ковшом, ни бочкою»⁸.

В то время не разрешалась «отдача таможен, кабаков на откуп кому-либо, кроме государевых посадских людей с дворцовых сел и волостных крестьян» (ст. 23). А в главе XXV «Указ о корчмах» Соборного уложения 1649 г. имелся указ о кормчестве, или о неразрешенной торговле вином и табаком. В соответствии с ней за незаконное производство спиртных напитков и незаконную торговлю ими устанавливалась ответственность⁹.

С 1 сентября 1664 г. кабаки и «кружалы» вновь были отданы на откуп. В июне 1654 г. царь Алексей Михайлович ввел пеню (уплату) за корчемство питьями, то есть уплату за своеобразную лицензию: «Которым людям случится к празднику, или свадьбе, или к родительским дням вина искурить, или мед поставить, или пива сварить, или браги пьяныя сделать; и тем людям являться на кружечном дворе голове и целовальникам; а головам и целовальникам на тех людей имати явки, с вина с четверти Московской меры по два алтына, с пуда меду по алтыну, с пива с четверти по четыре деньги»¹⁰.

Таким образом, необходимость вмешательства древнерусского государства в хозяйственную деятельность обусловила становление лицензионной системы. В этот период был использован метод, наиболее схожий с лицензированием, который заключался в выдаче разрешений, лицензий или «льготных писем». Следствием фактического сведения на нет континентальной блокады в июне 1812 г. стала отмена выдачи «льготных писем», явившихся прототипом лицензий.

II период характеризуется дальнейшим развитием лицензионной системы в России. В этот период происходит оформление лицензирования как государственного метода в отношении предпринимательской деятельности.

Новые экономические отношения, которые стали развиваться в России в 70–80-е гг. XIX в., после отмены крепостного права, потребовали соответствующего правового регулирования. Поэтому появились новые способы регулирования экономических отношений, и одним из методов, применяемых государством, стала система лицензирования производственной и торговой деятельности, введенная в 1865 г.¹¹

В качестве примера внимания государства к производственной деятельности можно привести винокуренную промышленность, которая в 80-е гг. XIX в. являлась крупнейшей отраслью по объему производства в ценовом выражении. В соответствии с Уставом об акцизных сборах винокурение производилось после получения патента и свидетельства¹². Указанная предпринимательская деятельность подлежала осуществлению в соответствии с условиями, перечисленными в свидетельстве. Должностным лицом окружного акцизного управления свидетельство на право винокурения выдавалось при условии, что описание деятельности не противоречило нормативно установленным условиям винокурения. Если заявление заводчика не соответствовало предъявляемым требованиям, оно немедленно возвращалось с указанием на причину возврата («в чем именно состоит неполнота или неправильность»). Изменение условий винокурения допускалось не иначе как с получением нового свидетельства¹³.

Лицензии требовались и для поиска золотых россыпей и рудных месторождений. Такие свидетельства выдавались местными Горными управлениями или Горным департаментом. Предусматривалось, что дозволительные свидетельства не могли быть переуступлены другим лицам¹⁴.

Следующим важным направлением явилось учреждение специальных органов. В качестве примера можно привести создание в 1899 г. Департамента окладных сборов, который явился аналогом современного лицензирующего органа, взимающего «патентные сборы» за осуществление торговых операций. После уплаты данного сбора выдавался патент на осуществление определенной деятельности. Такая система позволяла учитывать и контролировать ряд сфер экономики.

В целом сложившаяся перед Революцией «опека» государством предпринимательской деятельности являлась следствием некоторого опоздания вступления России в процесс индустриализации экономики, что вынуждало опираться не столько на экономические, сколько на административные методы, включая лицензирование.

Революция 1917 г. привела к антирыночной политике. В этот период вопросы лицензирования не были приоритетными для вновь созданного государства и развития лицензирования не происходило. Более того, оно отсутствовало в экономической сфере государства, как ненужный элемент государственного регулирования. Поэтому на данном этапе наблюдается движение назад и полное отсутствие совершенствования лицензионной системы.

В период НЭПа в 1922–1929 гг. применение разрешительного метода регулирования вновь приобрело широкое распространение.

Гражданский кодекс РСФСР 1922 г. (далее — ГК РСФСР 1922 г.) широко использовал ограничительные нормы в виде лицензий. Так, закреплялся разрешительный порядок оборота некоторых товаров. Например, оружие и воинское снаряжение, взрывчатые, спиртосодержащие вещества (свыше установленной крепости) и сильнодействующие яды, согласно ст. 56 ГК РСФСР 1922 г., могли находиться в частном обладании лишь с разрешения органов власти.

Разрешительный характер имело регулирование некоторых видов деятельности. В качестве примера приведем разрешение на устройство местных лотерей, которое в зависимости от вида выдавалось Наркоматом финансов либо губернскими исполнительными комитетами по заключению соответствующего губернского финансового отдела.

Лицензированию подлежала экспортно-импортная деятельность. В соответствии с п. 4 Декрета СНК РСФСР от 12 апреля 1923 г. «О контингентах, лицензиях и удостоверениях на ввоз и вывоз» право на ввоз и вывоз экспортных и импортных товаров устанавливалось: а) удостоверениями, б) лицензиями (разрешениями на совершение отдельных сделок). Обладатели лицензий использовали их для реализации через аппарат Народного комиссариата внешней торговли за границей (торговое представительство) и только в тех случаях, когда они имели со стороны частных заграничных фирм предложения более выгодные, чем имевшиеся у аппарата Наркомата внешней торговли. Им предоставлялось право использовать эти частные предложения под контролем органов Наркомата (п. 16). Товар, закупленный за границей на основании лицензий или удостоверений, выданных Наркоматом внешней торговли и его уполномоченными, ввозился в пределы РСФСР на основании документов, выдаваемых торговыми представителями в обмен на эти лицензии и удостоверения (п. 17).

Окончание НЭПа в конце 1920-х гг. представляло собой фактический отказ от товарно-рыночных отношений и переход к административным методам управления экономикой.

Вместе с тем, несмотря на ликвидацию в посленэповский период предпринимательства как такового, в определенных сферах метод лицензирования государством продолжал применяться (например, лицензирование непредпринимательской деятельности). Государственные предприятия в лицензировании не нуждались. Поэтому в советский период применение методов лицензирования было весьма ограничено.

Прежде всего лицензии выдавались в сфере внешнеторговой деятельности. Они представляли собой одну из форм реализации монополии внешней торговли государства. Одно время они выдавались Министерством внешней торговли СССР. Затем, к окончанию данного периода, они стали выдаваться Государственной внешнеэкономической комиссией Совета Министров СССР. Положением о порядке лицензирования операций во внешнеэкономических связях СССР от 20 марта 1989 г. № ВК-1393 регулировалась внешнеэкономическая деятельность. Данный порядок лицензирования являлся обязательным для всех участников внешнеэкономических связей и по всем видам внешнеэкономической деятельности, включая прямые производственные и научно-технические связи, прибрежную и приграничную торговлю, товарообменные операции.

В целом применение института лицензирования в советский период было весьма ограничено. В условиях советского государства лицензионная система практически не функционировала. И это объяснимо ввиду очевидного преобладания публично-правовых институтов над интересами субъектов частноправовой деятельности.

III период — лицензирование в постиндустриальном обществе.

Институт лицензирования в России начал активно развиваться в информационном обществе, примерно в 90-х гг. прошлого века, что было обусловлено сменой правовых формаций и переменами в характере воздействия государства на общественные отношения в сфере экономики.

1990–1998 гг. — период формирования правовых основ предпринимательства и лицензирования, регулирования лицензионных правоотношений подзаконными нормативно-правовыми актами.

Понятие «лицензирование отдельных видов деятельности» появилось в постперестроечный период истории российского государства. Оно возникло в законодательной практике 2 декабря 1990 г. в отношении банковской сферы, когда вступили в действие вновь принятые Законы РСФСР «О банках и банковской деятельности» и «О Центральном банке РСФСР (Банке России)».

25 декабря 1990 г. появилось более общее понятие о лицензировании предпринимательской деятельности, когда согласно п. 4 ст. 21 Закона РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности» начала действовать норма, предусматривающая такое лицензирование. Эта норма устанавливала, что отдельные виды предпринимательской деятельности в Российской Федерации могут осуществляться лишь на основании лицензии (специального разрешения компетентных органов). Предполагалось, что перечень видов предпринимательской деятельности, подлежащих лицензированию, будет определяться Правительством РФ. В результате 24 декабря 1994 г. было принято постановление Правительства РФ № 1418 «О лицензировании отдельных видов деятельности», имеющее в качестве цели проведение единой государственной политики в области лицензирования отдельных видов деятельности и обеспечение защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства. Вышеуказанным постановлением утверждался Порядок ведения лицензируемой деятельности (устанавливающий единые требования), а также Перечень видов деятельности, на осуществление которых требовалась лицензия, и Перечень органов, уполномоченных на ведение лицензируемой деятельности.

Первоначально предполагалось, что оно будет действовать непродолжительный промежуток времени, поскольку в первом квартале 1995 г. планировалось представить проект Закона о лицензировании. Но постановление Правительства РФ № 1418 действовало до вступления в силу Федерального закона, принятого в 1998 г., и даже после, но уже в части, не противоречащей названному Закону.

Законодательство в данный период в сфере лицензионной деятельности охватывало разнообразный по характеру и содержанию перечень нормативных правовых актов в условиях отсутствия единства правового пространства в области лицензионной деятельности.

Период с 1998 по 2001 г., характеризуется проведением первой унификации лицензионного законодательства, закреплением закрытого перечня лицензируемых видов деятельности, дальнейшим совершенствованием норм законодательства о лицензировании.

Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности», принятый 15 сентября 1998 г. (с изменениями от 26 ноября 1998 г.), явился новой ступенью правового регулирования лицензирования предпринимательской деятельности. В нем определялись цель и сфера применения, основные принципы осуществления лицензирования, предлагался основной понятийный аппарат, порядок выдачи лицензии, переоформления документа, подтверждающего наличие лицензии, приостановления действия и аннулирования лицензии.

Впервые в законный оборот были введены такие термины, как «лицензирующий орган», «соискатель лицензии», «лицензиат», «лицензия», «лицензирование» и др.

В отличие от предыдущего документа вышеупомянутый Закон конкретизировал сферы деятельности. Его действие не распространялось на внешнеторговую и таможенную деятельность, деятельность по охране окружающей среды, связанную с использованием природных ресурсов, и отношения, возникающие в связи с использованием результатов интеллектуальной деятельности.

По сравнению с предыдущим документом значительно увеличивался перечень видов деятельности, на осуществление которых требовалось получение лицензии: с восьмидесяти семи до двухсот.

Этот Закон внес ясность в концепцию правового регулирования предпринимательской деятельности посредством лицензирования, поставил лицензирование предприятий и предпринимателей на законодательную основу, определил административную процедуру лицензирования.

Однако, несмотря на всю его прогрессивность, вышеуказанный Закон просуществовал недолго, ибо содержал избыточное количество лицензируемых видов деятельности. В 2001 г. назрела необходимость в сокращении их количества и пересмотре ряда других положений в области лицензирования.

Период с 2001 по 2011 г. — самый продолжительный и реформаторский в истории института лицензирования.

Происходящие в течение десяти лет политические, экономические и правовые изменения не могли не отразиться на содержании и сущности процесса лицензирования.

8 августа 2001 г. был принят новый Федеральный закон № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». Существенно изменилась сфера применения Закона о лицензировании.

В отличие от предыдущего Федерального закона значительно увеличился перечень видов деятельности, на которые действие Закона не распространялось.

Отдельными положениями о лицензировании могло предусматриваться бессрочное действие лицензии.

Изменения коснулись и общих сроков принятия решения о предоставлении или об отказе в предоставлении лицензии: лицензирующий орган принимал решение о предоставлении или об отказе в предоставлении лицензии в срок, не превышающий шестидесяти дней со дня поступления заявления о предоставлении лицензии со всеми необходимыми документами.

В 2003 г. Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах» было объявлено о начале комплексных преобразований сферы государственного управления.

Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 гг., одобренная распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р, важное место отводила оптимизации процедур лицензирования и сокращению количества видов деятельности, подлежащих лицензированию.

Оптимизация в течение данного периода осуществлялась по следующим направлениям:

1) подробная регламентация порядка исполнения полномочий по выдаче лицензий;

2) перевод услуг по предоставлению лицензий в электронный вид;

3) попытки внедрения упрощенного режима лицензирования.

Наибольшие усилия были направлены на сокращение количества видов лицензируемой деятельности.

В связи с тем, что Закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» перестал отвечать современным реалиям лицензирования, был принят новый Федеральный закон от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (с изменениями и дополнениями). В нем определены лицензируемые виды деятельности, принципы, система и полномочия лицензирующих органов, лицензионные требования, срок действия лицензии, а также порядок организации и осуществления лицензирования.

В новом Федеральном законе количество лицензируемых видов деятельности сокращено до 50, что отчасти было достигнуто объединением лицензируемых видов деятельности в укрупненные группы по сферам экономической деятельности.

Важной новеллой Закона является сокращение перечня видов деятельности, в отношении которых лицензирование осуществляется в соответствии с отраслевыми федеральными законами. Число видов деятельности, лицензируемых в особом порядке, сократилось почти вдвое.

Бесспорным плюсом нового Закона является неограниченность срока выдаваемых лицензий.

Прогрессивными нормами Закона являются положения о возможности подачи документов в электронном виде, об организации взаимодействия при лицензировании посредством обмена электронными документами, о возможности ведения лицензионного дела в электронном виде, об обязанности ведения реестра лицензий в электронном виде.

Позитивной оценки заслуживает новый принцип лицензирования — недопустимость взимания с соискателей лицензий и лицензиатов платы за осуществление лицензирования, за исключением уплаты государственной пошлины в размерах и порядке, которые установлены законодательством о налогах и сборах. Положительно можно также оценить введение бесплатного предоставления сведений из реестров лицензий.

Были заложены основы мониторинга лицензирования отдельных видов деятельности с использованием специализированной федеральной государственной информационной системы.

В настоящее время продолжается дальнейшее совершенствование и цифровая трансформация лицензионной деятельности.

§ 1.2. Правовые основы и содержание лицензирования в Российской Федерации

Научное определение лицензирования как публичного правового института отличает большое разнообразие различных точек зрения¹⁵.

Ряд авторов определяют лицензирование как процесс выдачи специального разрешения (лицензии)¹⁶.

Лицензирование рассматривают и как процедуру по оформлению официального разрешения (лицензии) на ведение отдельных видов предпринимательской деятельности¹⁷.

Лицензирование представляют организационно-правовым механизмом государственного регулирования, включающего в себя субъекты, объекты и процедуры¹⁸.

По мнению Ж. А. Ионовой, лицензирование является формой легитимации предпринимательства¹⁹. Эта точка зрения наиболее часто встречается в литературе. Пожалуй, с ней можно согласиться, но лишь частично. Точнее было бы сказать, что лицензирование является формой легализации отдельных видов предпринимательской деятельности.

У проф. Ю. А. Тихомирова лицензирование выступает как специфический административно-правовой режим, вводимый тематическим законодательством, осуществляемый преимущественно запрещающими или обязывающими нормами и направленный на официальное удостоверение права хозяйствующего субъекта на ведение определенного вида деятельности с соблюдением правил, нормативных требований и стандартов²⁰.

Также есть мнение о том, что лицензирование — это форма или метод реализации исполнительной власти. При этом авторы по-разному подходят к решению данного вопроса.

Часть авторов (например, Мельничук Г. В.²¹, Куликова Т. В.²², Юрьева Ю. С.²³, Булгакова С. Н.²⁴ и др.) лицензирование считают формой реализации исполнительной власти. Следует согласиться с указанной точкой зрения. Лицензирование является правовой формой, достаточно распространенной на практике. Форма лицензионной деятельности органов исполнительной власти представляет собой внешнее выражение однородной по своим признакам (характеру и юридическим последствиям) деятельности по изданию правовых актов (нормативных и правоприменительных), а также не связанную с изданием вышеуказанных актов организационную деятельность. В рамках правовой формы лицензионной деятельности осуществляется издание соответствующими органами и должностными лицами указов, постановлений, приказов, правил, инструкций, распоряжений, принятие решений о выдаче (отказе в выдаче, приостановлении, аннулировании) лицензии и др. В рамках организационной формы лицензирующими органами осуществляются следующие виды деятельности: консультационная; методическая; инновационная, направленная на совершенствование процедуры осуществления лицензирования; информационно-просветительская. Следовательно, лицензирование можно и нужно считать формой реализации исполнительной власти.

Часть авторов (например, Алексеев С. В.²⁵, Тарасов С. А.²⁶, Мелехин А. В.²⁷, Орлов А. Н.²⁸, Грищенко А. И.²⁹, Сапожников А. И.³⁰ и др.) лицензирование считают методом реализации исполнительной власти. Следует не согласиться с данной точкой зрения. Метод реализации исполнительной власти предполагает использование административного или экономического метода³¹, которые, на наш взгляд, являются универсальными и применимыми ко всем сферам общественных отношений, в том числе и лицензионным. Особенностью методов реализации административного права применительно к лицензированию является применение преимущественно административных методов как наиболее действенных. В том числе в отношении лицензиата существует реальная и потенциальная возможность применять компетентным органом административное принуждение. Не вдаваясь в дискуссию и придерживаясь позиции о выделении и существовании четырех групп мер административного принуждения³², хотелось бы отметить, что в лицензировании используются преимущественно меры прямого административного пресечения и меры административной ответственности.

Также лицензирование называют и считают государственной услугой. Данная точка зрения находит свое подтверждение в трудах ученых, законодательстве РФ, интернет-пространстве. Несмотря на то что в Федеральном законе № 99-ФЗ об этом ничего не говорится, данное положение вытекает из системного анализа Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»³³. Согласно ст. 2 вышеуказанного Закона государственная услуга, предоставляемая органом исполнительной власти, — это деятельность по реализации функций соответственного органа исполнительной власти, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах, установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, полномочий органов, предоставляющих государственные услуги. На сегодняшний день многофункциональные центры предоставляют более 300 государственных услуг. Сгруппированы они по различным сферам. К ним относится признание иностранных документов об образовании, запись к врачу, запись в детский сад, кружки, секции, оплата коммунальных и иных платежей, получение социальных пособий, паспорта, подача налоговой декларации и многое другое. Лицензии относятся к группе «лицензии, справки, аккредитации». Из всех лицензий в сфере лицензирования через портал государственных услуг можно получить лицензии на розничную продажу алкогольной продукции, приобретение оружия, газовых пистолетов, патронов к ним. Также осуществляется предоставление лицензий в фармацевтической деятельности, деятельности по обороту наркотических средств и психотропных веществ, медицинской деятельности муниципальных и негосударственных учреждений и пр.³⁴

Вместе с тем считаем, что понятие лицензирования нельзя сводить к понятию государственной услуги. Государственной услугой является сама выдача лицензии, а не процедура лицензирования. Прежде всего, не все лицензии можно получить через портал государственных услуг. Однако самым важным является то, что лицензирование гораздо шире по объему, чем понятие «государственная услуга». В понятие лицензирования входит ряд взаимосвязанных и взаимодополняющих функций, которые не ограничиваются только выдачей лицензии как государственной услуги. Осуществление лицензионного контроля является нотъемлемой частью лицензирования и считать его государственной услугой нельзя в силу объективных причин.

Что касается законодательства о лицензировании, можно отметить, что законодательное определение лицензирования представлено в Федеральном законе от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»³⁵. В соответствии со ст. 3 вышеупомянутого Закона лицензирование — это деятельность лицензирующих органов по предоставлению, переоформлению лицензий, продлению срока действия лицензий в случае, если ограничение срока действия лицензий предусмотрено федеральными законами, осуществлению лицензионного контроля, приостановлению, возобновлению, прекращению действия и аннулированию лицензий, формированию и ведению реестра лицензий, формированию государственного информационного ресурса, а также по предоставлению в установленном порядке информации по вопросам лицензирования.

Анализ понятия лицензирования, исходя из вышеизложенного, позволил выделить следующие специфические особенности лицензирования как публичного института³⁶.

1. В лицензировании присутствует публично-правовой интерес, реализуются задачи, внутренние функции государства, органов государственной власти.

2. В основном лицензирование возникает по инициативе самих обратившихся физических и юридических лиц, которые занимаются предпринимательской деятельностью и должны, кроме государственной регистрации, получить лицензию на занятие определенными видами деятельности. Исходя из этого можно сделать вывод о том, что в лицензировании происходит разумное сочетание публичных и частных интересов.

3. Целями лицензионных процедур являются предотвращение ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности. В связи с этим перечень лицензируемых видов деятельности определяется исходя из их значимости и важности для граждан, юридических лиц и государства.

4. Лицензирование отличается своим особым субъектным составом. С одной стороны в лицензионной процедуре выступает соискатель лицензии — юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, обратившиеся в лицензирующий орган с заявлением о предоставлении лицензии, или лицензиат — юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, имеющие лицензию, а с другой стороны — лицензирующие органы³⁷.

5. Властной стороной и обязательным субъектом данных отношений является уполномоченный орган исполнительной власти. Отличительной особенностью лицензионной деятельности является большое количество лицензирующих органов — как федеральных, так и субъектов Российской Федерации.

6. Лицензирование может осуществляться в дистанционном режиме на сайте Госуслуг в перечне государственных услуг, предоставляемых через МФЦ.

7. Правовым актом лицензирования является выдача лицензии или отказ в ее выдаче.

8. В лицензионной процедуре правовая оценка поведению участников отношений, как правило, не дается, а осуществляется проверка соблюдения требований к лицензиатам соответствующих ходатайств и заявлений по выдаче лицензии³⁸.

9. Лицензирование является административно-процессуальной деятельностью, которая осуществляется, как правило, в рамках управленческой административной процедуры.

10. Лицензирование в преобладающем большинстве случаев является административно-процедурным видом (например, выдача, переоформление лицензии), а при осуществлении лицензионного контроля может быть административно-юрисдикционным. Как видим, в рамках лицензионной деятельности возможно сочетание всех видов административного процесса.

11. Меры административного принуждения по результатам рассмотрения лицензионного дела могут применяться только в процессе осуществления лицензионного контроля и выявлении нарушений.

12. Споры в отношениях по лицензированию отдельных видов деятельности разрешаются и рассматриваются в обязательном досудебном (административном) порядке, а затем возможно судебное обжалование.

Исходя из вышеизложенного, можно дать следующее определение лицензированию: это административно-процессуальная деятельность лицензирующих органов, подтверждающая (прекращающая) право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности, обладающего повышенной значимостью и потенциальной опасностью для граждан, общества, государства.

Лицензионное законодательство охватывает различные лицензируемые виды деятельности.

В соответствии с Федеральным законом № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» и другими федеральными законами в РФ выделяется около семидесяти видoв лицензий:

— разработка, производство, испытание, установка, монтаж, техническое обслуживание, ремонт, утилизация и реализация вооружения и военной техники;

— разработка, производство, испытание, хранение, ремонт и утилизация гражданского и служебного оружия и основных частей огнестрельного оружия;

— производство лекарственных средств;

— деятельность по перевозке различными видами транспорта;

— организация и проведение азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах;

— частная охранная деятельность;

— частная детективная (сыскная) деятельность;

— оказание услуг связи;

— фармацевтическая деятельность;

— предпринимательская деятельность по управлению многоквартирными домами;

— образовательная деятельность;

— страховая деятельность;

— космическая деятельность;

— деятельность по скупке у физических лиц ювелирных и других изделий из драгоценных металлов и драгоценных камней, лома таких изделий;

— и др.

Согласно системе мониторинга лицензирования, проводимого Министерством экономического развития РФ, наибольшее количество лицензий на протяжении последних лет выдается на следующие виды деятельности:

— медицинская деятельность организаций государственной системы здравоохранения;

— розничная продажа алкоголя;

— образовательная деятельность;

— медицинская деятельность медицинских организаций;

— перевозки пассажиров автомобильным транспортом;

— и пр.³⁹

Для лицензионных процедур характерно сочетание как общих, так и специальных принципов. К общим принципам можно отнести такие, как законность, гласность, федерализм, ответственность и некоторые другие.

Что касается специальных принципов, следует отметить, что применительно к лицензированию они закреплены в законодательстве, например:

— обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации;

— установление лицензируемых видов деятельности федеральным законом;

— установление федеральными законами единого порядка лицензирования отдельных видов деятельности на территории Российской Федерации;

— открытость и доступность информации о лицензировании за исключением информации, распространение которой запрещено или ограничено в соответствии с законодательством Российской Федерации;

— и пр.

Считаем необходимым закрепить в законодательстве такие принципы лицензионной системы, как законность, гласность, федерализм, публичность, принцип обеспечения баланса публичных и частных интересов, взаимной ответственности, сочетания централизации и децентрализации⁴⁰, обусловленности лицензионно-разрешительной деятельности риск-ориентированным подходом, антикоррупционности и некоторые другие.

Таким образом, можно констатировать тот факт, что в Российской Федерации необходима серьезная модернизация принципов лицензирования для перехода на новый, более качественный уровень осуществления публичной власти, ведь лицензирование позволяет обеспечить безопасность производства и продажи товаров, оказания услуг.

Стратегически эффективность лицензионной процедуры должна обеспечиваться процедурами мониторинга их эффективности в достижении целей государственного регулирования и публичного управления.

Для получения лицензии соискатель должен соответствовать лицензионным требованиям. Лицензионные требования установлены действующим законодательством.

Лицензионные требования включают в себя требования к созданию и деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей в соответствующих сферах деятельности, установленные законодательством и направленные на обеспечение достижения целей лицензирования.

В перечень лицензионных требований с учетом особенностей осуществления лицензируемого вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности) могут быть включены следующие:

1) наличие у соискателя лицензии и лицензиата помещений, зданий, сооружений и иных объектов по месту осуществления лицензируемого вида деятельности, технических средств, оборудования и технической документации, принадлежащих им на праве собственности или ином законном основании, соответствующих установленным требованиям и необходимых для выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности (например, для осуществления образовательной деятельности⁴¹, производства лекарственных средств⁴² и пр.);

2) наличие у соискателя лицензии и лицензиата работников, заключивших с ними трудовые договоры, имеющих профессиональное образование, обладающих соответствующей квалификацией и имеющих стаж работы, необходимый для осуществления лицензируемого вида деятельности (например, при производстве лекарственных средств⁴³, осуществлении образовательной деятельности⁴⁴ и пр.);

3) наличие у соискателя лицензии и лицензиата необходимой для осуществления лицензируемого вида деятельности системы производственного контроля (например, при производстве лекарственных средств⁴⁵; при разработке, производстве, испытании и ремонте авиационной техники⁴⁶; при осуществлении деятельности по хранению и уничтожению химического оружия⁴⁷ и т. д.);

4) соответствие соискателя лицензии и лицензиата требованиям, установленным федеральными законами и касающимся организационно-правовой формы юридического лица, размера уставного капитала, отсутствия задолженности по обязательствам перед третьими лицами (например, при организации и проведении азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах⁴⁸ и пр.);

5) иные требования, установленные законодательством РФ.

При осуществлении деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах к лицензионным требованиям также относится наличие у лицензиата зарегистрированных в налоговом органе в соответствии с НК РФ процессингового центра букмекерской конторы (процессингового центра тотализатора) и пункта (пунктов) приема ставок букмекерской конторы (пункта (пунктов) приема ставок тотализатора); обеспечение личной безопасности участников азартных игр, иных посетителей игорного заведения и работников лицензиата во время их нахождения в игорном заведении.

К лицензионным требованиям не могут быть отнесены требования о соблюдении законодательства Российской Федерации в соответствующей сфере деятельности в целом, требования законодательства Российской Федерации, соблюдение которых является обязанностью любого хозяйствующего субъекта, требования к конкретным видам и объему выпускаемой или планируемой к выпуску продукции, а также требования к объему выполняемых работ, оказываемых услуг.

Анализ лицензионных требований показывает, что в лицензионном законодательстве отсутствует четкое определение лицензионных требований и разграничение их со смежными категориями (лицензионных условий, условий действия лицензии и пр.). В настоящее время Федеральный закон № 99-ФЗ использует лишь понятие «лицензионные требования». Вместе с тем в специальном лицензионном законодательстве такие термины используются разрозненно, нередко без закрепления соответствующих определений.

Например, в Федеральном законе от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции»⁴⁹ не закреплены понятие лицензионных условий и требований и порядок их определения. При этом в ст. 20 вышеупомянутого Федерального закона, регламентирующей вопросы приостановления, возобновления, прекращения действия лицензии и ее аннулирования, речь идет как об устранении нарушений «условий действия лицензии», так и о «требованиях» к осуществлению лицензируемого вида деятельности (особых требованиях к розничной продаже алкогольной продукции); в ст. 23, 23.1 упоминаются «обязательные требования», являющиеся предметом проверки надзорного органа; в ст. 19, 23.1 — «лицензионные требования». Таким образом, соотношение указанных терминов в законодательстве не проведено.

Таким образом, необходима ревизия лицензионного законодательства на предмет анализа лицензионных требований и условий для внесения изменений и дополнений.

§ 1.3. Административная процедура лицензирования в Российской Федерации

Административная процедура лицензирования осуществляется публичными органами, а также организациями, обладающими государственными полномочиями.

К лицензирующим органам на федеральном уровне относятся⁵⁰:

Во-первых, Правительство Российской Федерации.

В области лицензирования оно имеет следующие полномочия: определяет федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие лицензирование конкретных видов деятельности⁵¹; утверждает положения о лицензировании конкретных видов деятельности и принимает нормативные правовые акты по вопросам лицензирования; утверждает типовую форму лицензии; утверждает показатели мониторинга эффективности лицензирования, порядок проведения такого мониторинга, порядок подготовки и представления ежегодных докладов о лицензировании и прочее.

Во-вторых, лицензирующие федеральные органы исполнительной власти.

Согласно Указу Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» лицензирование включается в функцию по осуществлению контроля (надзора) и относится к полномочиям федеральных служб, за исключением случаев, установленных законодательством. В соответствии с данными исключениями, на сегодняшний день все три вида федеральных органов исполнительной власти, составляющих систему (федеральные министерства, службы и агентства), осуществляют лицензирование отдельных видов деятельности.

В качестве примера можно привести следующие федеральные министерства.

1. Минпромторг России. Оно осуществляет, например, лицензирование деятельности по разработке, производству, испытанию и ремонту авиационной техники, за исключением беспилотных авиационных систем и (или) их элементов, включающих беспилотные гражданские воздушные суда с максимальной взлетной массой 30 килограммов и менее и пр.

2. МЧС России. Оно осуществляет, например, лицензирование деятельности по монтажу, техническому обслуживанию и ремонту средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений; деятельность по тушению пожаров в населенных пунктах, на производственных объектах и объектах инфраструктуры и иные виды деятельности.

Из числа федеральных служб хотелось бы отметить:

1) ФСБ России, занимающееся лицензированием деятельности по разработке, производству, распространению шифровальных (криптографических) средств, информационных систем и телекоммуникационных систем, защищенных с использованием шифровальных (криптографических) средств; разработке, производству, реализации и приобретению в целях продажи специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, и др.;

2) ФНС России, осуществляющее лицензирование деятельности по производству и реализации защищенной от подделок полиграфической продукции; деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах или тотализаторах;

3) Росгвардию, лицензирующую частную охранную, частную детективную (сыскную) деятельность, хранение и торговлю гражданским и служебным оружием и основными частями огнестрельного оружия, патронами к гражданскому и служебному оружию и составными частями патронов.

Согласно Федеральному закону от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» осуществление полномочий Российской Федерации в области лицензирования отдельных видов деятельности может быть передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации в случаях, предусмотренных федеральными законами. В связи с этим можно привести следующие примеры лицензирующих органов субъектов РФ: Министерство образования Московской области; Департамент образования и науки г. Москвы; лицензионная комиссия Республики Татарстан по лицензированию деятельности по управлению многоквартирными домами; управление по виноградарству, виноделию и алкогольной промышленности Краснодарского края; комитет экономического развития, промышленной политики и торговли Санкт-Петербурга и т. д.

Организация процедуры лицензирования включает в себя прохождение определенных стадий в соответствии с законодательством РФ:

1) прием и регистрация заявления;

2) рассмотрение документов заявителя;

3) принятие решения;

4) контроль за соблюдением лицензионных требований и условий.

Первая стадия связана с подачей и регистрацией заявления о предоставлении лицензии по установленной форме в лицензирующий орган. В заявлении должны быть указаны:

1) полное и (если имеется) сокращенное наименование и организационно-правовая форма юридического лица, индивидуального предпринимателя, адрес местонахождения, адреса мест осуществления лицензируемого вида деятельности, который намерен осуществлять соискатель лицензии, номера телефона и адреса электронной почты;

2) идентификационный номер налогоплательщика, данные документа о постановке соискателя лицензии на учет в налоговом органе;

3) лицензируемый вид деятельности, который соискатель лицензии намерен осуществлять, с указанием выполняемых работ, оказываемых услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности;

4) документ, подтверждающий факт уплаты государственной пошлины за предоставление лицензии;

5) реквизиты документов, перечень которых определяется положением о лицензировании конкретного вида деятельности и которые свидетельствуют о соответствии соискателя лицензии лицензионным требованиям.

К заявлению о предоставлении лицензии прилагаются:

1) копии всех документов;

2) опись прилагаемых документов.

Лицензирующий орган не вправе требовать предоставления от соискателя лицензии сведений и документов, не предусмотренных законодательством.

В зависимости от способа, выбранного для получения лицензии, документы подаются непосредственно или направляются заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении при обычном способе получения с бумажным носителем или в форме электронного документа для получения лицензии в электронном виде.

Возможность подачи заявления о предоставлении лицензии обеспечивается соискателю лицензии посредством использования единого портала государственных и муниципальных услуг. Дополнительно возможность подачи заявления о предоставлении лицензии может быть обеспечена посредством использования региональных порталов государственных и муниципальных услуг и иных информационных систем.

Электронная форма является нововведением в процедуре лицензирования. В целях обеспечения заинтересованных лиц необходимой информацией федеральные лицензирующие органы размещают сведения о местонахождении, контактных телефонах (телефонах для справок), интернет-сайтах, в подразделениях лицензионно-разрешительной работы территориальных органов в ЕПГУ, а также на официальных сайтах и информационных стендах в помещениях подразделений лицензирующих органов.

Процедура приема заявления состоит в соблюдении следующих правил. Заявление о предоставлении лицензии и прилагаемые к нему документы принимаются лицензирующим органом. В случае если заявление о предоставлении лицензии оформлено с нарушением, в течение трех рабочих дней лицензирующий орган сообщает соискателю лицензии о необходимости устранения в 30-дневный срок выявленных нарушений и представления документов, которые отсутствуют.

В течение трех рабочих дней со дня представления документов в полном объеме лицензирующий орган принимает решение о рассмотрении заявления и прилагаемых к нему документов или о возврате с мотивированным обоснованием причин возврата.

Вторая стадия состоит в рассмотрении документов.

В целях оптимизации процесса лицензирующий орган формирует лицензионное дело в бумажном или в электронном виде, проводит проверку полноты и достоверности сведений о соискателе лицензии, содержащихся в представленных заявлении и документах, а также возможности выполнения соискателем лицензии лицензионных требований и условий.

В перечень лицензионных требований с учетом особенностей осуществления лицензируемого вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг) могут быть включены следующие:

1) наличие у соискателя лицензии и лицензиата помещений, зданий, сооружений и иных объектов по месту осуществления лицензируемого вида деятельности, оборудования, соответствующих установленным требованиям и необходимых для выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности (например, для осуществления образовательной деятельности, производства лекарственных средств и др.);

2) наличие у соискателя лицензии и лицензиата работников, имеющих профессиональное образование, обладающих соответствующей квалификацией и имеющих необходимый стаж работы;

3) наличие у соискателя лицензии и лицензиата системы производственного контроля и иные требования, установленные законодательством РФ.

Например, при осуществлении указанной в ст. 12 Закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» деятельности по изготовлению экземпляров аудиовизуальных произведений, программ для электронных вычислительных машин, баз данных и фонограмм на любых видах носителей одним из лицензионных требований является требование об осуществлении такой деятельности с использованием производственного оборудования, принадлежащего лицензиату на праве собственности.

К лицензионным требованиям не могут быть отнесены требования: о соблюдении законодательства Российской Федерации в соответствующей сфере деятельности в целом; к конкретным видам и объему выпускаемой или планируемой к выпуску продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг.

В необходимых случаях может проводиться экспертиза (например, на право ведения работ в области использования атомной энергии, при обосновании безопасности объектов использования атомной энергии и видов деятельности в этой области).

Экспертиза организуется уполномоченным органом государственного регулирования безопасности и проводится за счет средств соискателя лицензии или лицензиата. Предметом экспертизы является анализ соответствия документов, представленных заявителем для получения лицензии и обосновывающих безопасность объектов использования атомной энергии и видов деятельности в этой области, а также фактического состояния объекта использования атомной энергии законодательству Российской Федерации, нормам и правилам в области использования атомной энергии, современному уровню развития науки, техники и производства.

На третьей стадии происходит принятие решения о предоставлении или об отказе в предоставлении лицензии в течении 45 рабочих дней.

Решение о предоставлении лицензии принимается лицензирующим органом в форме приказа (распоряжения) и подписывается уполномоченным должностным лицом лицензирующего органа или может быть оформлено посредством подписания уполномоченным должностным лицом лицензирующего органа в информационной системе, в которой осуществляется ведение реестра лицензий, усиленной квалифицированной электронной подписью проекта вносимой в реестр лицензий записи о предоставлении лицензии.

В случае принятия лицензирующим органом решения о предоставлении лицензии запись о предоставлении лицензии вносится в реестр лицензий в день принятия такого решения.

В течение одного рабочего дня после дня внесения записи о предоставлении лицензии в реестр лицензий лицензирующий орган направляет лицензиату уведомление о предоставлении лицензии, содержащее ссылку на сведения о предоставлении лицензии из реестра лицензий, размещенные в информационно-телекоммуникационной сети Интернет. Указанное уведомление о предоставлении лицензии может быть направлено лицензирующим органом на адрес электронной почты лицензиата, указанный в заявлении о предоставлении лицензии. В случае представления соискателем лицензии заявления о предоставлении лицензии и прилагаемых к нему документов в форме электронных документов с использованием единого портала государственных и муниципальных услуг уведомление о предоставлении лицензии направляется соискателю лицензии с использованием его личного кабинета на едином портале государственных и муниципальных услуг. Если лицензия оформляется на бумажном носителе, то срок может быть увеличен до трех рабочих дней.

Все лицензии, согласно законодательству о лицензировании, подлежат внесению в реестр. Лицензирующий орган обязан вести реестр лицензий на конкретные виды деятельности, лицензирование которых он осуществляет. Данный реестр ведется на электронных носителях, его хранение и ведение должны осуществляться в местах, недоступных для посторонних лиц. В реестре содержится полная, исчерпывающая информация по каждой выданной лицензии. Информация по вопросам лицензирования является открытой, доступной для всех, за исключением случаев, когда в интересах сохранения государственной или служебной тайны свободный доступ к таким сведениям в соответствии с законодательством РФ ограничен.

Срок действия лицензии по Закону о лицензировании от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» теперь в преобладающем большинстве бессрочный: например, лицензии на образовательную деятельность; управление многоквартирными домами; тушение пожаров; перевозки различным видом транспорта. Срочность действия лицензии предусмотрена, например, в области использования атомной энергии (не более 10 лет); на осуществление частной детективной деятельности (сроком на пять лет).

Кроме принятия решения о выдаче лицензии может быть принято противоположное решение. В случае отказа в предоставлении лицензии лицензирующий орган направляет в течение трех дней мотивированное уведомление об отказе в предоставлении лицензии в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью, или направляет соискателю лицензии заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении, с мотивированным обоснованием причин отказа и со ссылкой на конкретные положения нормативных правовых актов и иных документов, являющихся основанием такого отказа, или, если причиной отказа является установленное в ходе оценки несоответствие соискателя лицензии лицензионным требованиям, реквизиты акта оценки соискателя лицензии.

Основанием отказа в предоставлении лицензии является:

1) наличие в документах недостоверной или искаженной информации;

2) установленное в ходе оценки несоответствие соискателя лицензии лицензионным требованиям;

3) наличие у юридического лица или индивидуального предпринимателя, обратившихся в лицензирующий орган с заявлением о предоставлении лицензии на конкретный лицензируемый вид деятельности, действующей лицензии на данный вид деятельности, предоставленной этим лицензирующим органом, если иное не предусмотрено положением о лицензировании конкретного вида деятельности.

В качестве примера приведем нормы Федерального закона от 11 марта 1992 г. № 2487-1 (в ред.) «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», согласно которым лицензия на частную детективную и охранную деятельность не будет предоставляться:

— гражданам, не достигшим двадцати одного года;

— гражданам, состоящим на учете в органах здравоохранения по поводу психического заболевания, алкоголизма или наркомании;

— гражданам, имеющим судимость за совершение умышленного преступления;

— и др.

Отказ в предоставлении лицензии соискатель лицензии имеет право обжаловать.

Лицензирующим органом формируется и ведется лицензионное дело соискателя лицензии и (или) лицензиата, в которое включаются связанные с осуществлением лицензирования документы.

Лицензионное дело может формироваться и вестись в электронной форме, в том числе в информационной системе, в которой ведется реестр лицензий.

Законодательство о лицензировании предусматривает возможность переоформления лицензии в случаях реорганизации юридического лица, изменения его наименования, адреса местонахождения, а также в случаях изменения места жительства, имени, фамилии, отчества индивидуального предпринимателя, реквизитов документа, удостоверяющего его личность, адресов мест осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем лицензируемого вида деятельности, перечня выполняемых работ, оказываемых услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности. В большинстве случаев лицензирующий орган вносит изменения в реестр лицензий в автоматическом режиме на основании полученной из государственных информационных систем информации без поданного в лицензирующий орган заявления о внесении изменений в реестр лицензий, например, об изменении места жительства индивидуального предпринимателя. Возможно внесение изменений в реестр лицензий уполномоченным должностным лицом лицензирующего органа на основании заявления о внесении изменений в реестр лицензий, поданного лицензиатом, его правопреемником, например, при изменении мест осуществления лицензируемого вида деятельности.

В течение трех рабочих дней со дня представления лицензиатом надлежащим образом оформленного заявления о внесении изменений в реестр лицензий и в полном объеме прилагаемых к нему документов уполномоченное должностное лицо лицензирующего органа принимает решение о рассмотрении этого заявления и прилагаемых к нему документов или, в случае их несоответствия, о возврате этого заявления и прилагаемых к нему документов с мотивированным обоснованием причин возврата.

В срок, не превышающий десяти рабочих дней со дня приема заявления о внесении изменений в реестр лицензий и прилагаемых к нему документов, лицензирующий орган осуществляет их рассмотрение с учетом сведений о лицензиате, имеющихся в его лицензионном деле, а также проверку достоверности содержащихся в указанном заявлении и прилагаемых к нему в документах новых сведений.

В случае если в заявлении о внесении изменений в реестр лицензий указывается на необходимость получения выписки из реестра лицензий, лицензирующий орган направляет лицензиату в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью, выписку из реестра лицензий.

Четвертая стадия заключается в осуществлении лицензионного контроля, под которым понимается деятельность лицензионных органов, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований в сфере лицензирования, осуществляемая посредством профилактики нарушений обязательных требований, их оценки, выявления нарушений, принятия мер административного принуждения по устранению противоправных последствий и (или) восстановлению правового положения, существовавшего до возникновения таких нарушений.

Правовой основой лицензионного контроля в отношении большинства лицензируемых видов деятельности является базовый Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации».

Проверка соблюдения лицензионных требований лицензиатами, осуществляющими отдельные лицензируемые виды деятельности, например, разработку и производство средств защиты конфиденциальной информации; деятельность по технической защите конфиденциальной информации; оборот наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, культивирование наркосодержащих растений и т. д. осуществляется на основании специального законодательства — Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Исключением из общего правила также являются частная детективная, охранная деятельность, хранение и торговля гражданским и служебным оружием, основными частями огнестрельного оружия, патронами, составными частями патронов (за исключением указанной деятельности, осуществляемой воинскими частями и организациями Вооруженных Сил РФ и войск национальной гвардии РФ). Проверка соблюдения таких лицензионных требований лицензиатами проводится в соответствии с Федеральными законами от 11 марта 1992 г. № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» и от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ «Об оружии».

Таким образом, можно сделать вывод, что лицензионный контроль в зависимости от используемого законодательства бывает общим и специальным.

Также государственный лицензионный контроль подразделяется на федеральный и региональный.

Федеральный государственный лицензионный контроль (надзор) проводится в отношении преобладающего количества лицензируемых видов деятельности:

— производства и реализации защищенной от подделок полиграфической продукции;

— разработки, производства, испытания и ремонта авиационной техники (за исключением беспилотных авиационных систем и (или) их элементов, включающих беспилотные гражданские воздушные суда с максимальной взлетной массой 30 килограммов и менее);

— сервисного обслуживания вооружения и военной техники;

— разработки, производства, испытания, установки, монтажа, технического обслуживания, ремонта, утилизации и реализации вооружения и военной техники, боеприпасов, разработки, производства, испытания, хранения, реализации (в том числе распространения), утилизации пиротехнических изделий IV и V классов в соответствии с национальным стандартом, применения пиротехнических изделий IV и V классов в соответствии с техническим регламентом (за исключением указанной деятельности, осуществляемой воинскими частями и организациями Вооруженных Сил РФ и войск национальной гвардии РФ);

— хранения и уничтожения химического оружия;

— производства лекарственных средств;

— деятельности, связанной с обращением взрывчатых материалов промышленного назначения и некоторых других, предусмотренных в ст. 19.2 Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».

На уровне субъектов РФ региональный государственный лицензионный контроль осуществляется в отношении нескольких видов деятельности, например, в отношении заготовки, хранения, переработки и реализации лома черных металлов, цветных металлов⁵². Лицензирующими органами в данном случае могут признаваться также результаты деятельности саморегулируемых организаций, основанных на членстве юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих заготовку, хранение, переработку и реализацию лома черных металлов, цветных металлов, по осуществлению контроля за соблюдением указанными юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями лицензионных требований на основании соглашения о признании результатов такой деятельности саморегулируемой организации, заключаемого в соответствии с Федеральным законом от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации».

Предметом государственного лицензионного контроля (надзора) является соблюдение лицензиатами лицензионных требований.

В положениях о лицензировании видов деятельности отражаются вопросы федерального государственного лицензионного контроля (надзора), общие требования к осуществлению вида регионального государственного лицензионного контроля (надзора).

В случае проведения в отношении лицензиата периодического подтверждения соответствия лицензионным требованиям плановые контрольные (надзорные) мероприятия в части соблюдения указанным лицензиатом лицензионных требований не проводятся.

Обеспечение соблюдения лицензиатом лицензионных требований осуществляется посредством проведения профилактических мероприятий, плановых контрольных (надзорных) мероприятий, внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий.

Согласно Федеральному закону от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» предусмотрено проведение:

1) профилактических мероприятий в отношении лицензиатов.

Профилактика рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым ценностям направлена на достижение следующих основных целей:

— стимулирование добросовестного соблюдения обязательных требований всеми контролируемыми лицами;

— устранение условий, причин и факторов, способных привести к нарушениям обязательных требований и (или) причинению вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям;

— создание условий для доведения обязательных требований до контролируемых лиц, повышение информированности о способах их соблюдения.

Программа профилактики рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям⁵³ ежегодно утверждается по каждому виду контроля и состоит из анализа текущего состояния осуществления вида контроля, описания текущего уровня развития профилактической деятельности контрольного (надзорного) органа, характеристики проблем, на решение которых направлена программа профилактики рисков причинения вреда; целей и задач реализации программы профилактики рисков причинения вреда; перечня профилактических мероприятий, сроков (периодичности) их проведения; показателей результативности и эффективности программы профилактики рисков причинения вреда.

Профилактические мероприятия, предусмотренные программой профилактики рисков причинения вреда, обязательны для проведения контрольным (надзорным) органом.

Контрольный (надзорный) орган может проводить профилактические мероприятия, не предусмотренные программой профилактики рисков причинения вреда.

В целом, согласно ст. 45 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», контрольные (надзорные) органы могут проводить следующие виды профилактических мероприятий: информирование, обобщение правоприменительной практики, меры стимулирования добросовестности, объявление предостережения, консультирование, самообследование, профилактический визит;

2) плановых контрольных (надзорных) мероприятий в отношении юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, имеющих лицензию, или альтернативная замена на периодическое подтверждение соответствия лицензиатов лицензионным требованиям, осуществляемое в форме государственной услуги;

3) внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий в отношении лицензиатов.

Основанием для проведения контрольных (надзорных) мероприятий, может быть:

1) наличие у контрольного (надзорного) органа сведений о причинении вреда (ущерба) или об угрозе причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям либо выявление соответствия объекта контроля параметрам, утвержденным индикаторами риска нарушения обязательных требований, или отклонения объекта контроля от таких параметров;

2) наступление сроков проведения контрольных (надзорных) мероприятий, включенных в план;

3) поручение Президента РФ, поручение Правительства РФ о проведении контрольных (надзорных) мероприятий в отношении конкретных контролируемых лиц;

4) требование прокурора о проведении контрольного (надзорного) мероприятия в рамках надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям;

5) истечение срока исполнения решения контрольного (надзорного) органа об устранении выявленного нарушения обязательных требований;

6) наступление события, указанного в программе проверок, если федеральным законом о виде контроля установлено, что контрольные (надзорные) мероприятия проводятся на основании программы проверок.

Контрольные (надзорные) мероприятия без взаимодействия проводятся должностными лицами лицензионных органов на основании заданий, содержащихся в планах его работы.

Законодательство РФ предусматривает проведение внеплановой выездной проверки, внепланового инспекционного визита в случае поступления от лицензиата в контрольный (надзорный) орган информации об устранении нарушений обязательных требований, выявленных в рамках процедур периодического подтверждения соответствия (компетентности), осуществляемых в рамках разрешительных режимов в формах лицензирования, предусматривающих бессрочный характер действия соответствующих разрешений. Предмет внеплановой выездной проверки, внепланового инспекционного визита может ограничиваться оценкой устранения нарушений обязательных требований, выявленных в рамках процедур периодического подтверждения соответствия (компетентности).

В ходе осуществления лицензионного контроля могут быть выявлены нарушения лицензионных требований. В общем виде к таким нарушениям лицензионных требований могут относиться нарушения, повлекшие за собой:

— возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов РФ, а также угрозы чрезвычайных ситуаций техногенного характера;

— человеческие жертвы или причинение тяжкого вреда здоровью граждан, причинение средней тяжести вреда здоровью двух и более граждан, причинение вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов РФ, возникновение чрезвычайных ситуаций техногенного характера, нанесение ущерба правам, законным интересам граждан, обороне страны и безопасности государства.

Исчерпывающий перечень грубых нарушений лицензионных требований в отношении каждого лицензируемого вида деятельности устанавливается положением о лицензировании конкретного вида деятельности⁵⁴.

В настоящее время предусматривается совершенствование контрольно-надзорной деятельности, в том числе в сфере лицензирования⁵⁵.

Прежде всего это связано с реализацией положений Федерального закона от 11 июня 2021 г. № 170-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»⁵⁶, который предполагает внесение изменений в целях адаптации к новым подходам государственного контроля (надзора). Изменения направлены на систематизацию действующего отраслевого законодательства, предусматривающего осуществление государственного контроля (надзора) за соблюдением лицензионных требований, упрощение контрольно-надзорных процедур в сфере лицензирования.

Так, в 2022–2024 гг. предусмотрено проведение выездных проверок соискателей лицензии, лицензиатов, проведение которых является обязательным в соответствии с Федеральным законом от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», а также выездных проверочных мероприятий, необходимых для получения, переоформления, продления действия разрешений, посредством использования дистанционных средств контроля, средств фото-, аудио- и видеофиксации, видео-конференц-связи с возможным использованием идентификации заявителя посредством специальной федеральной государственной информационной системы идентификации и аутентификации без фактического выезда сотрудников по месту нахождения или месту осуществления деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя.

Анализ правоприменительной практики указанной меры показал, что основными способами проведения дистанционных проверок стали системы видео-конференц-связи, электронная почта, мессенджеры.

Вместе с тем при использовании дистанционных средств контроля некоторыми органами исполнительной власти, например, Рособрнадзором, Росприроднадзором, Ростехнадзором и Росалкогольрегулированием, отмечено возникновение проблем технического характера, связанных с качеством видеоизображения и звука, обусловленные отсутствием у проверяемого лица стабильного высокоскоростного интернет-соединения. Также встречалось плохое качество изображения при проведении видео-конференц-связи.

Также с 2020 по 2024 г. поступательно был введен запрет на проведение плановых проверок субъектов малого и среднего предпринимательства и прекращено проведение плановых проверок иных юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, за исключением объектов чрезвычайно высокого и высокого риска. Тем самым созданы условия для реализации Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»⁵⁷. Предусмотрена возможность замены проведения плановой выездной проверки, включенной в ежегодный план проверок на 2021 г., проведением инспекционного визита. Существенным плюсом является ограничение продолжительности плановой проверки десятью рабочими днями.

В соответствии с постановлениями Правительства РФ от 10 марта 2022 г. № 336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля»⁵⁸ и от 24 марта 2022 г. № 448 «Об особенностях осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля в отношении аккредитованных организаций, осуществляющих деятельность в области информационных технологий, и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»⁵⁹ с 10 марта 2022 г. введен мораторий на проведение проверок предприятий и предпринимателей в рамках мер по повышению устойчивости экономики в условиях санкций. При этом плановые проверки сохранены только в отношении небольшого закрытого перечня объектов контроля в рамках санитарно-эпидемиологического⁶⁰, ветеринарного⁶¹ и пожарного⁶² контроля; надзора в области промышленной безопасности⁶³. Проведение внеплановых контрольных мероприятий допустимо лишь в исключительных случаях при угрозе жизни и причинения тяжкого вреда здоровью граждан, обороне страны и безопасности государства, возникновения природных и техногенных чрезвычайных ситуаций. При этом такие проверки должны быть согласованы с прокуратурой. Есть некоторые исключения из данного правила для проведения внеплановых проверок, например, они могут проводиться без согласования с органами прокуратуры по поручению Президента и Правительства Российской Федерации.

Необходимо отметить, что соответствующее снижение административной нагрузки на предпринимателей с 2020 по 2023 г. не повлекло резкого роста случаев причинения вреда жизни, здоровью и иным охраняемым ценностям. Данный опыт подтверждает правильность основных направлений реформы контрольной (надзорной) деятельности по снижению административной нагрузки на предпринимателей, переходу контрольных (надзорных) органов преимущественно к профилактической работе, а также использованию «бесконтактных» методов контроля.

Предпринятые меры позволили сократить издержки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, связанные с лицензированием отдельных видов деятельности, а также минимизировать контакты с лицензионными органами. Считаем, что указанные изменения лицензионных правоотношений в совокупности позволят упростить процедуру лицензирования отдельных видов деятельности и сделать ее еще более доступной в современных условиях⁶⁴.

Законодательство о лицензировании предусматривает возможность и необходимость приостановления, отзыва и аннулирования выданных лицензий.

Лицензионный орган обязан приостановить действие лицензии в следующих случаях:

1) привлечение лицензиата к административной ответственности за неисполнение в установленный срок предписания об устранении грубого нарушения лицензионных требований, выданного лицензирующим органом в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

2) назначение лицензиату судом наказания в виде административного приостановления деятельности за грубое нарушение лицензионных требований;

3) лицензиатом не было представлено в лицензирующий орган заявление о периодическом подтверждении соответствия лицензионным требованиям, что повлекло за собой невозможность проведения процедуры периодического подтверждения соответствия лицензиата лицензионным требованиям до наступления срока прохождения указанной процедуры;

4) лицензиатом в установленный срок не были устранены грубые нарушения лицензионных требований, выявленные лицензирующим органом в рамках периодического подтверждения соответствия лицензиата лицензионным требованиям или оценки соответствия лицензиата лицензионным требованиям;

5) невозможности проведения в отношении лицензиата периодического подтверждения соответствия лицензионным требованиям после подачи в лицензирующий орган заявления о периодическом подтверждении соответствия лицензионным требованиям, а также невозможности проведения в соответствии с законодательством о государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации контрольных (надзорных) мероприятий, в ходе которых проверяется соответствие лицензиата лицензионным требованиям.

Действие лицензии может быть приостановлено в отношении всех предусмотренных лицензией работ, услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности, или в отношении отдельных предусмотренных лицензией работ, услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности. В случае если лицензиат осуществляет лицензируемый вид деятельности в нескольких местах, действие лицензии также может быть приостановлено в отношении выполняемых работ, оказываемых услуг по одному месту или выполняемых работ, оказываемых услуг по нескольким местам. Критерии принятия лицензирующим органом решения о приостановлении действия лицензии могут быть установлены положением о лицензировании конкретного вида деятельности⁶⁵.

В случае вынесения решения суда или уполномоченного должностного лица лицензирующего органа о привлечении лицензиата к административной ответственности за неисполнение в установленный срок предписания об устранении грубого нарушения лицензионных требований лицензирующий орган вновь выдает предписание об устранении грубого нарушения лицензионных требований и приостанавливает в течение суток со дня вступления этого решения в законную силу действие лицензии на срок исполнения вновь выданного предписания.

В случае вынесения решения суда или уполномоченного должностного лица лицензирующего органа о назначении административного наказания в виде административного приостановления деятельности лицензиата лицензирующий орган приостанавливает в течение суток со дня вступления этого решения в законную силу действие лицензии на срок административного приостановления деятельности лицензиата.

В случае если заявление о периодическом подтверждении соответствия лицензионным требованиям не было представлено лицензиатом в лицензирующий орган, что повлекло за собой невозможность проведения процедуры периодического подтверждения соответствия лицензиата лицензионным требованиям до наступления срока прохождения процедуры периодического подтверждения соответствия лицензиата лицензионным требованиям, действие лицензии приостанавливается по решению лицензирующего органа на срок от трех до пяти месяцев в течение суток со дня наступления срока прохождения процедуры периодического подтверждения соответствия лицензиата лицензионным требованиям.

В случае если лицензиатом не были устранены грубые нарушения лицензионных требований, выявленные лицензирующим органом в рамках периодического подтверждения соответствия лицензиата лицензионным требованиям, или в рамках оценки соответствия лицензиата лицензионным требованиям, действие лицензии приостанавливается на срок, не превышающий шестидесяти дней, в течение суток со дня установления факта неустранения грубых нарушений лицензионных требований. Указанный срок может быть продлен по заявлению лицензиата на шестьдесят дней.

В случае, если уполномоченное должностное лицо лицензирующего органа составляет акт о невозможности проведения периодического подтверждения соответствия лицензиата лицензионным требованиям либо акт о невозможности проведения контрольного (надзорного) мероприятия, действие лицензии приостанавливается на срок до трех месяцев.

В решении лицензирующего органа о приостановлении действия лицензии, оформленном и доведенном до сведения лицензиата, указываются наименования работ, услуг или места выполнения работ, оказания услуг, которые составляют лицензируемый вид деятельности и в отношении которых судом или уполномоченным должностным лицом лицензирующего органа вынесено решение о назначении административного наказания в виде административного приостановления деятельности лицензиата либо о привлечении лицензиата к административной ответственности за неисполнение в установленный срок предписания об устранении грубого нарушения лицензионных требований или лицензирующим органом выносится решение о приостановлении действия лицензии.

Действие лицензии, приостановленное, возобновляется по решению лицензирующего органа со дня, следующего за днем истечения срока исполнения вновь выданного предписания, или со дня, следующего за днем подписания акта проверки, устанавливающего факт досрочного исполнения вновь выданного предписания.

В случае если по результатам периодического подтверждения соответствия выявлены грубые нарушения лицензиатом лицензионных требований, действие лицензии, приостановленное, возобновляется по решению лицензирующего органа со дня, следующего за днем подписания акта оценки, устанавливающего факт устранения лицензиатом выявленных грубых нарушений лицензионных требований.

Сведения о приостановлении (возобновлении) действия лицензии вносятся в реестр лицензий.

По истечении срока административного наказания в виде административного приостановления деятельности лицензиата лицензирующий орган должен быть уведомлен в письменной форме лицензиатом об устранении им грубого нарушения лицензионных требований, повлекшего за собой назначение административного наказания в виде административного приостановления деятельности лицензиата.

По истечении срока административного наказания в виде административного приостановления деятельности лицензиата или в случае поступления ходатайства лицензиата о досрочном прекращении исполнения административного наказания в виде административного приостановления его деятельности лицензирующий орган проводит проверку информации, содержащейся в уведомлении лицензиата об устранении им грубого нарушения лицензионных требований, повлекшего за собой административное наказание в виде административного приостановления деятельности лицензиата, или в указанном ходатайстве.

В случае если в установленный судом, уполномоченным должностным лицом лицензирующего органа срок административного наказания в виде административного приостановления деятельности и приостановления действия лицензии или в установленный лицензирующим органом срок исполнения вновь выданного предписания лицензиат не устранил грубое нарушение лицензионных требований, лицензирующий орган обязан обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии.

Лицензирующий орган также обращается в суд с заявлением об аннулировании лицензии в случае, если по истечении срока приостановления действия лицензии лицензиатом не устранены грубые нарушения лицензионных требований, выявленные в рамках процедуры периодического подтверждения соответствия лицензиата лицензионным требованиям или в рамках процедуры оценки соответствия лицензиата лицензионным требованиям.

Лицензия аннулируется по решению суда на основании рассмотрения заявления лицензирующего органа об аннулировании лицензии.

Действие лицензии прекращается в случае:

1) представления лицензиатом в лицензирующий орган заявления о прекращении лицензируемого вида деятельности;

2) прекращения физическим лицом деятельности в качестве индивидуального предпринимателя, юридическим лицом (за исключением реорганизации в форме преобразования или слияния при наличии на дату государственной регистрации правопреемника реорганизованных юридических лиц у каждого участвующего в слиянии юридического лица лицензии на один и тот же вид деятельности, а также за исключением реорганизации юридического лица — лицензиата в форме его присоединения к другому юридическому лицу);

3) наличия решения суда об аннулировании лицензии;

4) установления факта представления лицензиатом заведомо ложных и (или) недостоверных сведений, на основании которых лицензирующим органом принято решение о предоставлении лицензии или о внесении после проведения оценки соответствия лицензиата лицензионным требованиям изменений в реестр лицензий

5) неустранения лицензиатом в период приостановления действия лицензии причин, в результате которых проведение периодического подтверждения соответствия лицензиата лицензионным требованиям либо проведение контрольных (надзорных) мероприятий оказалось невозможным;

6) истечения срока приостановления действия лицензии, если в отношении лицензиата не была проведена процедура периодического подтверждения соответствия лицензионным требованиям;

7) исключения в соответствии с нормативным правовым актом РФ отдельных работ, услуг из состава конкретного лицензируемого вида деятельности, если лицензия предоставлена только в отношении указанных исключаемых работ, услуг;

8) прекращения действия аккредитации филиала иностранного юридического лица.

Не позднее чем за пятнадцать календарных дней до дня фактического прекращения лицензируемого вида деятельности лицензиат, имеющий намерение прекратить этот вид деятельности, обязан направить в лицензирующий орган в форме бумажного или электронного документа, подписанного электронной подписью, заявление о прекращении лицензируемого вида деятельности.

Лицензирующий орган принимает решение о прекращении действия лицензии в течение десяти рабочих дней.

Действие лицензии прекращается со дня принятия решения либо со дня внесения соответствующих записей в единый государственный реестр юридических лиц или единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей, или аккредитованных филиалов, представительств иностранных юридических лиц либо со дня вступления в законную силу решения суда об аннулировании лицензии.

Решение о приостановлении, возобновлении или прекращении лицензии подписывается уполномоченным должностным лицом лицензирующего органа. Лицензирующие органы вправе оформить решение о приостановлении, возобновлении или прекращении действия лицензии посредством подписания в информационной системе, в которой осуществляется ведение реестра лицензий.

По отдельным видам лицензируемой деятельности специальным законодательством РФ предусмотрен также отзыв лицензии (например, страховая, банковская деятельность).

В соответствии с Федеральным законом от 2 декабря 1990 г. (в ред.) № 395-1 «О банках и банковской деятельности» Банк России может отозвать у кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций в случаях:

1) установления недостоверности сведений, на основании которых выдана указанная лицензия;

2) задержки начала осуществления банковских операций, предусмотренных этой лицензией, более чем на один год со дня ее выдачи;

3) осуществления, в том числе однократного, банковских операций, не предусмотренных указанной лицензией;

4) неоднократного в течение одного года виновного неисполнения содержащихся в исполнительных документах судов, арбитражных судов требований о взыскании денежных средств со счетов (с вкладов) клиентов кредитной организации при наличии денежных средств на счетах (во вкладах) указанных лиц;

5) неоднократного нарушения в течение одного года требований Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 224-ФЗ «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и пр.

Банк России обязан отозвать лицензию на осуществление банковских операций в случаях:

1) если значение всех нормативов достаточности собственных средств (капитала) кредитной организации становится ниже двух процентов;

2) если размер собственных средств (капитала) кредитной организации ниже минимального значения уставного капитала, установленного на дату государственной регистрации кредитной организации. Указанное основание для отзыва лицензии на осуществление банковских операций не применяется к кредитным организациям в течение первых двух лет со дня выдачи лицензии на осуществление банковских операций;

3) в других установленных законом случаях (например, рискованные сделки, помощь террористам).

Банк России отзывает у кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций в течение 15 дней со дня получения органами Банка России, ответственными за отзыв указанной лицензии, достоверной информации о наличии оснований для отзыва этой лицензии у кредитной организации.

Отзыв лицензии на осуществление банковских операций по другим основаниям не допускается.

Решение Банка России об отзыве у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций вступает в силу со дня принятия соответствующего акта Банка России и может быть обжаловано в течение 30 дней со дня публикации сообщения об отзыве лицензии на осуществление банковских операций в «Вестнике Банка России».

После отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций кредитная организация должна быть ликвидирована.

В целом следует отметить, что данная область административно- процессуальных отношений на протяжении последнего десятилетия подвергалась значительным изменениям, направленным на дальнейшее совершенствование процедур лицензирования. Часть вопросов правового характера в данной сфере уже урегулирована, внедряются новые формы и процедуры (например, реестровая модель, электронная форма разрешений, получение лицензий через портал госуслуг и пр.), часть по-прежнему остается актуальной и ждет своего решения.

Глава 2. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ЛИЦЕНЗИОННОЙ СИСТЕМЫ В НЕКОТОРЫХ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

Если кого-то удивляет рецепция иностранного права, то почему тогда не вызывает беспокойства прослушивание музыки иностранных групп, покупка иностранной валюты, ношение швейцарских часов, отдых...

Трефилов А. А., канд. юрид. наук

§ 2.1. Правовые основы лицензирования в Китае

Лицензирование в КНР представляет значительный интерес, так как Китай является важнейшим стратегическим партнером нашего государства. Кроме того, Российская Федерация и Китай входят в состав межгосударственного объединения БРИКС.

Договор о добрососедстве, дружбе и сотрудничестве между Российской Федерацией и Китайской Народной Республикой, подписанный и ратифицированный в г. Москве 16 июля 2001 г.⁶⁶, предполагает и закрепляет, что стороны на долгосрочной основе всесторонне развивают отношения добрососедства, сотрудничества, равноправного доверительного партнерства и стратегического взаимодействия в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, принципами взаимного уважения, невмешательства во внутренние дела друг друга, равенства и пр.⁶⁷ Он в том числе создает прочную базу для регулирования экономических отношений наших государств.

Лицензирование отдельных видов деятельности является важнейшей частью государственного упорядочения экономической деятельности в деятельности любого государства, в том числе и Китая⁶⁸. Вместе с тем данные общественные отношения постоянно совершенствуются и развиваются⁶⁹. Связано это в первую очередь с тем, что система государственного управления является большой социальной системой, среди свойств которой, помимо целостности, обязательного наличия системных связей и пр., присутствует динамичность⁷⁰. Динамичность проявляется как способность системы трансформироваться, реагируя и приспосабливаясь на внутренние и внешние изменения. Это требует, с одной стороны, регулярных изменений управленческих решений. С другой стороны, вызывает необходимость активного взаимодействия и содействия государственных органов дружественных стран, какими являются Российская Федерация и Китай.

Государственное регулирование предпринимательской деятельности и ее лицензирование несет в себе пример построения управленческих систем⁷¹ с учетом уровня их иерархичности, принципов открытости, доступности, развитости, системности и пр.

Также для него характерна гуманизация как доминирующий императив и тенденция экономических отношений⁷², особенно в условиях кризиса, которая призвана отражать и учитывать специфические связи между обществом, бизнесом и государством в контексте глобальных проблем с целью не только сохранения, но и совершенствования административной деятельности органов публичной власти.

Одним из перспективных направлений сотрудничества между Российской Федерацией и Китаем является исследование правовых и правоприменительных управленческих вопросов, направленных на оптимизацию деятельности по лицензированию отдельных видов деятельности. Лицензия — обязательное условие официального оформления и функционирования предприятия на территории Китая.

Правовые основы лицензирования отдельных видов деятельности Китая представлены законодательными актами, что подчеркивает высокий уровень правового регулирования данных отношений. Нормативный правовой акт, в том числе в форме закона, являясь предписанием общего значения, распространяет свое действие не на конкретные отношения, а на совокупность однотипных общественных отношений (на определенный вид). Это обусловливает наличие у него характеристик, указывающих на то, что правовой акт рассчитан на многократное или неоднократное применение и на неопределенный срок действия⁷³.

Лицензирование в Китае является обязательным условием официального оформления и функционирования предприятия на территории Китая⁷⁴. Что касается правовых основ, то хотелось бы отметить наличие специального процессуального законодательства, регулирующего порядок лицензирования в Китае. Закон КНР «Об административном лицензировании», вступивший в силу с 1 июля 2004 г. регулирует порядок ведения лицензирования, его процедуру, характеризует органы, осуществляющие административное лицензирование, устанавливает правила лицензионного контроля и привлечения к юридической ответственности⁷⁵. Отдельные лицензионные правила присутствуют в иных законах, например, Законе КНР «О внешней торговле»⁷⁶ и пр. Таким образом, прослеживается общая тенденция и единый подход в правовом регулировании лицензионных отношений России и Китая.

Для лицензионных процедур характерно сочетание как общих, так и специальных принципов.

Законом КНР «Об административном лицензировании» установлены такие принципы административного лицензирования, как, например, принцип удобства населению, законности, равенства прав при получении лицензии, недискриминации и др.

Схожими чертами обладает и понятийный аппарат, используемый в правовом поле.

В Китае, в Законе КНР «Об административном лицензировании» под административным лицензированием понимаются действия органов государственного управления по проведению в установленном порядке проверки и наделению лиц правом на ведение отдельных видов деятельности.

China Business License имеет узкую направленность и выдается Правительством на предоставление конкретной бизнес-услуги. Бизнес-лицензия китайской компании является основным документом, подтверждающим факт регистрации компании в Китае и легитимность существования юридического лица. Она содержит следующие сведения: название документа — «Бизнес-лицензия», регистрационный номер, номер лицензии на ведение бизнеса в Китае, организационно-правовую форму, адрес, срок действия лицензии на ведения бизнеса в Китае и пр.

Интерес вызывает определение целей административного лицензирования. В Китае цели лицензирования несколько иные, чем в Российской Федерации. Помимо охраны общественных отношений и общественного порядка лицензирование в Китае должно соответствовать социальному и экономическому развитию, благоприятствовать активности и инициативности граждан, юридических лиц и содействовать сбалансированному развитию экономики, общества и окружающей среды.

Закон КНР «Об административном лицензировании» определяет предметы для введения административного лицензирования. К ним относятся:

1) предметы, для которых процедура лицензирования устанавливается исходя из требований государственной безопасности, общественной безопасности, макроэкономическим регулированием, охраной окружающей среды, деятельностью, связанной со здоровьем, безопасностью жизни и имущества;

2) предметы, связанные с разработкой и использованием ограниченных природных ресурсов, размещением ресурсов общества, допуском на рынок отдельных видов деятельности, имеющим отношение к публичным интересам;

3) предметы, для которых необходимо установить наличие специальных аккредитаций, специальных профессиональных квалификаций, навыков в профессиях, отраслях по оказанию услуг общественности и связанных с публичными интересами;

4) предметы, для которых необходимо установить правовой статус при учреждении предприятия или другой формы организации;

5) предметы, связанные с важнейшим оборудованием, объектами инфраструктуры, товарами и предметами, имеющими отношение к общественной безопасности, безопасности жизни, здоровья, имущества, и иное⁷⁷.

Обычно административное лицензирование вводится на территории КНР на основании закона. При отсутствии такового допускается введение данной процедуры административными правовыми актами. Предусматривается возможность введения административного лицензирования путем принятия решения Государственным советом КНР. В отсутствие закона или административного акта лицензирование может быть введено местным нормативно-правовым актом. Если требуется незамедлительное введение административного лицензирования, то допускается издание акта народных правительств провинций, автономных районов, городов центрального подчинения.

Также заслуживает интереса положение, устанавливающее обязательное одобрение со стороны общественности. Так, согласно ст. 20 Закона КНР органы государственного управления, вводящие административное лицензирование, обязаны проводить общественную и государственную оценку введенного лицензирования. На наш взгляд, данное положение очень интересно и позволяет учитывать интересы гражданского общества, а также устанавливать двухстороннюю связь с лицензирующими органами публичной власти.

В КНР похожий и вместе с тем немного отличающийся перечень лицензируемых видов деятельности. В Китае лицензии выдаются на такие виды деятельности, как сфера импорта и экспорта каких-либо товаров, сбыт продуктов пищевой промышленности, осуществление розничной торговли, производственная деятельность, перевозка и сопровождение грузов, разработка и продажа игрового контента, интернет-продажи (ICP), предоставление услуг по доставке при помощи специальных дронов и др. Следует отметить, что в Китае количество лицензируемых видов деятельности также увеличивается. Так, в последнее время Министерство промышленности и информатизации КНР начало выдавать 5G-лицензии на коммерческое использование технологий следующего поколения.

Территориальный масштаб действия лицензии определяется так. Если нет территориальных ограничений, то административная лицензия действует в пределах всей страны⁷⁸.

Особый интерес вызывает установление прав «лицензиатов». Они могут выражать свое мнение, имеют право на защиту, право на обращение, обжалование решений, право на возмещение вреда при причинении его правам и законным интересам лиц при осуществлении административного лицензирования.

Гарантиями прав лиц, получивших лицензию, является нахождение их под правовой охраной, запрет самовольного внесения изменений в административные лицензии и пр.

В Китае лицензионные органы — это органы государственного управления, организации, наделенные полномочиями по осуществлению функций административного лицензирования и публичного управления. На местном уровне, согласно ст. 25 вышеупомянутого Закона КНР, народные правительства провинций, автономных районов, городов в соответствии с принципом упрощения, единообразия, эффективности могут определить один орган государственного управления для осуществления административного лицензирования от имени других органов.

Процедура осуществления лицензирования включает в себя последовательность определенных стадий. Более подробно остановимся на административной процедуре Китая. Ее стадиями являются подача заявления, прием, проверка и принятие решения, проведение слушаний, внесение изменений и продление. Как и везде, процедура лицензирования начинается с приема и подачи заявления. Заслуживает внимания положение, определяющее способы подачи заявления: почта, телеграмма, факсимильное сообщение, электронная форма и пр. К нему прилагаются документы, материалы и особо подчеркивается требование к их достоверности. Если заявление и документы отправлены в полном объеме компетентному органу, заявление принимается к рассмотрению.

Органы государственного управления обязаны в соответствии со ст. 33 Закона КНР создавать и использовать системы электронного администрирования, публиковать информацию на интернет-сайтах, способствовать подаче заявлений в электронной форме.

Далее процедура проверки документов бывает простой и более сложной. Первый вариант включает принятие решения в простой письменной форме по вопросам выдачи административной лицензии на месте.

Если необходима проверка, то назначаются два сотрудника для ее проведения. После проведения проверки орган обязан принять решение в установленные сроки — 20 дней со дня приема заявления к рассмотрению, кроме случаев принятия решения по месту. Продление возможно в исключительных случаях на 10 дней. В отдельных случаях срок лицензирования составляет 45 дней.

При необходимости получения лицензирующих документов может быть выдан следующий документ: лицензия, свидетельство, удостоверение квалификации, разрешительные документы, выдаваемые органом государственного управления, другие документы⁷⁹.

Все лицензии оглашаются. В КНР считается, что общественность имеет право на ознакомление с данными решениями.

Качественным отличием от нашего законодательства является проведение слушаний. Для этого орган государственного управления КНР делает публичное объявление и проводит слушания по существенным вопросам административного лицензирования, имеющих отношение к публичным интересам. Слушания проводятся в соответствии со специальной процедурой, в которую входит, например, уведомление за семь дней заявителя и заинтересованных сторон.

С финансовой точки зрения оформление лицензии происходит бесплатно, в отличие от Российской Федерации. Расходы органа государственного управления включаются в бюджет Китая и оплачиваются в соответствии с выделенными из бюджета средствами.

Остановимся поподробнее на особенностях лицензирования экспорта и импорта товаров и технологий как наиболее перспективном виде лицензирования. Согласно ст. 15 Закона КНР «О внешней торговле» компетентное ведомство по внешней торговле Государственного совета КНР, исходя из необходимости мониторинга экспорта и импорта, может ввести автоматическое лицензирование при экспорте и импорте некоторых товаров, а также опубликовать соответствующий каталог⁸⁰. Компетентное ведомство по внешней торговле Государственного совета КНР и уполномоченные им структуры должны выдать лицензию при подаче заявления на автоматическое лицензирование до выполнения таможенных формальностей грузоотправителем или грузополучателем, которые осуществляют экспорт или импорт товаров, в отношении которых применяется система автоматического лицензирования. Таможенные органы не должны осуществлять выпуск товаров без оформления автоматической лицензии.

Согласно ст. 18 вышеупомянутого Закона компетентное ведомство по внешней торговле Государственного совета КНР совместно с иными соответствующими ведомствами Государственного совета КНР разрабатывает, изменяет и публикует каталоги товаров и технологий, в отношении которых применяется ограничение или запрет экспорта или импорта. Китай применяет систему квотирования или лицензирования в отношении товаров, экспорт или импорт которых ограничен, и систему лицензирования в отношении технологий, экспорт или импорт которых ограничен. Осуществление экспорта или импорта товаров и технологий, в отношении которых действуют системы квотирования или лицензирования, происходит после получения лицензии в соответствии с положениями Государственного совета КНР в компетентном ведомстве по внешней торговле Государственного совета КНР или в данном ведомстве совместно с иными соответствующими ведомствами Государственного совета КНР.

Законом КНР «О безопасности продуктов питания», вступившем в силу с 1 июля 2009 г. введены новые виды лицензий: лицензия на производство продуктов питания, лицензия на оборот продуктов питания и лицензия на оказание услуг общественного питания. Данные лицензии заменили действующие ранее санитарно-гигиенические лицензии. Теперь отдельно осуществляется лицензирование производства пищевых добавок. Лицензия на производство продуктов питания необходима для предприятий — производителей продуктов питания. Лицензия на оборот продуктов питания необходима для реализации, хранения и ведения другой предпринимательской деятельности, имеющей отношение к продуктам питания, за исключением:

1) производителей продуктов питания, имеющих лицензию на производство продуктов питания и реализующих продукты питания собственного производства по месту ведения деятельности;

2) предприятий общественного питания, имеющих лицензию на оказание услуг общественного питания и реализующих продукты питания собственного производства по месту ведения деятельности;

3) крестьян, реализующих сельскохозяйственную продукцию собственного производства.

Лицензия на оказание услуг общественного питания обязательна для всех предприятий, оказывающих данные услуги. Для получения лицензии предприятие обязано соответствовать основным требованиям, предусмотренным Законом:

1) наличие помещений необходимого размера для обработки сырья и изготовления продуктов питания, которые сопоставимы с количеством и ассортиментом продуктов питания;

2) наличие оборудования для производства или ведения другой предпринимательской деятельности, имеющей отношение к продуктам питания, в количестве, сопоставимом с количеством и ассортиментом продуктов питания;

3) наличие необходимого оборудования для дезинфекции, канализации, вентиляции, защиты от паразитов, проникновения пыли, оборудования очистки сточных вод и утилизации отходов;

4) наличие необходимого количества технических и руководящих сотрудников, обладающих знаниями по обеспечению безопасности продуктов питания, а также системы внутренних правил по обеспечению безопасности продуктов питания;

5) рациональное расположение оборудования для предотвращения загрязнения готовой продукции и сырья для изготовления продуктов питания — для производителей продуктов питания;

6) обеспечение чистоты помещений и столовых приборов, емкостей для готовой пищи — для предприятий общественного питания, а также соответствие другим требованиям, предусмотренным законодательством.

Подробные правила выдачи лицензий определяются подзаконными актами. В соответствии с Законом КНР «О безопасности продуктов питания» производство пищевых добавок в Китае подлежит лицензированию. Условия и порядок получения лицензий на производство пищевых добавок должны соответствовать правилам выдачи лицензий на производство промышленной продукции.

12 июля 2023 г. Главное государственное управление по регулированию рыночной деятельности КНР (SAMR) опубликовало новые правила выдачи лицензий на ведение деятельности в сфере продуктов питания (лицензий на оборот пищевой продукции) и уведомления о начале деятельности по продаже продуктов питания. Новые правила упрощают процедуру и сокращают сроки выдачи лицензий, а также смягчают ответственность за совершение правонарушений. Лицензия на ведение деятельности в сфере продуктов питания необходима в КНР для оптовой и розничной реализации пищевой продукции (включая онлайн-продажи), а также при оказании услуг общественного питания.

Процедуры лицензирования предполагают при выявлении нарушений органами государственного управления применение в процессе лицензионного контроля разнообразных мер, идентичных в РФ и КНР. Например, может быть выдано предписание об устранении нарушений.

Также предусмотрены процедуры аннулирования лицензии. Например, согласно ст. 69 Закона КНР «Об административном лицензировании» административная лицензия, полученная с использованием мошеннических средств, подкупа должностного лица или других ненадлежащих средств, подлежит аннулированию. В России лицензия аннулируется по решению суда на основании рассмотрения заявления лицензирующего органа об аннулировании лицензии.

Следует обратить внимание на такую правовую проблему, недавно возникшую у Российской Федерации и Китая, как отзыв лицензии у лицензиата на территории иностранного государства в одностороннем порядке без объективной, достаточной причины. В качестве примера можно привести отзыв США лицензий у китайских телефонных операторов Pacific Networks и ComNet по соображениям национальной безопасности США для работы на своей территории. Аналогичная ситуация возникла у Китая с Великобританией в связи с отзывом лицензии у британского представительства китайского телеканала CGTN со ссылкой на то, что держатель лицензии Star China Media Limited не контролирует редакционную политику данной телекомпании и тем самым нарушает законодательство Великобритании. Сталкиваясь с подобными ситуациями, необходимо выработать международный механизм ответных контрмер.

Возможна процедура отмены лицензирования. 13 мая 2022 г. Министерство транспорта КНР опубликовало для общественных консультаций проект о внесении изменений в правила регулирования международных дорожных перевозок, определяющий новые правила уведомления госорганов для допуска деятельности после отмены лицензий. Оказание услуг международной перевозки грузов автомобильным транспортом до недавнего времени относилось в КНР к лицензируемым видам деятельности. Для допуска к деятельности автоперевозчик должен был оформить отдельную лицензию на международные перевозки грузов автомобильным транспортом. В апреле 2022 г. Государственный совет КНР заменил лицензирование международных перевозок на уведомление о начале деятельности. По новым правилам организация, получившая лицензию на оказание услуг перевозки в пределах КНР, вправе приступить к международным перевозкам после регистрации в уведомительном порядке. В соответствии с проектом, опубликованным Министерством транспорта КНР, для допуска к деятельности по оказанию международных грузовых перевозок автомобильным транспортом организация должна соответствовать следующим требованиям. Организация должна быть юридическим лицом, обладающим лицензией на оказание услуг перевозки автомобильным транспортом в пределах КНР. Организация должна не менее трех лет вести деятельность в КНР без существенных дорожно-транспортных происшествий с участием транспортных средств организации в течение последних трех лет. Водители транспортных средств организации должны обладать необходимой квалификацией для перевозки грузов. Транспортные средства, которые планируется использовать для международных грузовых перевозок, должны соответствовать определенным техническим требованиям. У организации должна быть полноценная система регулирования безопасности деятельности. Организации, соответствующие требованиям, по новым правилам для начала деятельности будут обязаны направить уведомление в региональное управление транспорта по месту нахождения (управление транспорта провинции, автономного района, города центрального подчинения) вместе с документами, подтверждающими соответствие требованиям, и заверением о достоверности и полноте представленных документов. После получения уведомления и проверки соответствия требованиям управление транспорта регистрирует уведомление и вносит организацию в реестр перевозчиков, оказывающих услуги международной перевозки грузов автомобильным транспортом. Реестры перевозчиков будут публиковаться управлениями транспорта на интернет-сайтах регионов.

В случае неисполнения требования об уведомлении до начала деятельности управление транспорта обязано направить перевозчику предписание об устранении нарушений; если предписание не было исполнено — наложить штраф в размере от 5 тыс. до 20 тыс. юаней жэньминьби.

Если лицензия предприятия аннулируется, руководители предприятия лишаются права занимать руководящие должности в других предприятиях, занимающихся производством, реализацией, перевозкой продуктов питания или оказывающих услуги общественного питания. Срок дисквалификации руководителей составляет пять лет.

Таким образом, изучение опыта Китая в сфере лицензирования обуславливается быстрым развитием отношений между Российской Федерацией и КНР. Успешное сотрудничество в данных сферах позволит эффективнее использовать достижения китайского государства, прежде всего в сфере экономики. По мнению эксперта российско-китайских отношений, ведущего научного сотрудника Центра Китая, Восточной Азии и ШОС ИМИ А. Д. Дикарева, для поддержания между Россией и Китаем отношений партнерства имеется весьма серьезная политическая и идейная основа, поскольку наблюдается сходство позиций по главным вопросам внутренней и международной политики. Уровень взаимодействия с Китаем по состоянию на 2023 г. «запредельно высокий», что коррелирует с одним из основных положений российско-китайского меморандума февраля 2022 г. об «отсутствии ограничений» в стратегическом сотрудничестве двух стран. Важнейшая задача на 2024 г. — вывести торговое и экономическое сотрудничество России и Китая на более высокий уровень и обеспечить новое качество взаимного товарооборота за счет диверсификации его структуры⁸¹.

§ 2.2. Правовые основы лицензирования в Монголии

Среди дружественных стран и граничащих с Россией на севере особое место занимает Монголия. Обладая огромными запасами природных ресурсов, имея обширные сельскохозяйственные возможности, находясь близко к основным азиатским рынкам, Монголия является благоприятной страной для предпринимательской деятельности⁸². При анализе различных международных показателей за 2022 г. на международном уровне Монголия показала следующие результаты:

1) согласно отчету Всемирного банка «Ведение бизнеса — 2022», по направлению «легкость ведения бизнеса» Монголия занимает 80-е место среди 190 стран;

2) согласно индексу экономической свободы Heritage Foundation 2022 г., Монголия занимает 86-е место из 178 стран⁸³.

Между Российской Федерацией и Монголией подписан Договор о дружественных отношениях и всеобъемлющем стратегическом партнерстве, ратифицированный Федеральным законом от 13 июля 2020 г. № 198-ФЗ⁸⁴. В рамках стратегического партнерства Россия и Монголия развивают на стабильной и долговременной основе сотрудничество в экономике, торговле, финансах, транспорте, коммуникациях, культуре, здравоохранении, санитарно-эпидемиологическом благополучии и других сферах.

Лицензирование как инструмент государственного регулирования экономической деятельности применяется в обоих странах⁸⁵ и при ведении различных видов бизнеса является обязательным как в России, так и в Монголии⁸⁶.

Интерес к изучению законодательства Монголии и сравнение с российскими нормами объясняется некоторым их сходством, а также наличием общих системных проблем в данной сфере общественных отношений. Лицензирование при ведении различных видов бизнеса также является обязательным в Монголии.

В качестве общей черты можно выделить множественность правовых актов различной юридической силы при наличии основополагающего, базового закона.

Специальным, посвященным только лицензированию, является Закон Монголии от 1 февраля 2001 г. «О лицензировании деятельности юридических лиц»⁸⁷.

Примером законодательного регулирования отдельных видов лицензирования являются: Закон Монголии от 9 января 2014 г. «Об общераспространенных полезных ископаемых», устанавливающий лицензирование добычи и разведки полезных ископаемых в Монголии, Закон Монголии от 20 апреля 2004 г. «О страховании», определяющий порядок лицензирования страховой деятельности, и некоторые другие.

Цели лицензирования в обоих странах в целом совпадают. В Монголии целями лицензирования являются: создание благоприятной среды для предпринимательства; защита интересов общества, здоровья человека и окружающей среды, которые потенциально могут нанести ущерб национальной безопасности и при определенных обстоятельствах требуют лицензии на занятие профессиональной деятельностью. Тем самым подчеркивается регулятивный и охранительный характер лицензирования.

Лицензия на занятие предпринимательской деятельностью, а также порядок ее выдачи, приостановления, аннулирования, прекращения действия составляют предмет регулирования законов о лицензировании в Монголии.

Под лицензией на предпринимательскую деятельность в Монголии понимается специальное разрешение на установленный срок для определенных видов предпринимательской деятельности, права на которые должны быть разрешены в соответствии с положениями и условиями для граждан, коммерческих и некоммерческих юридических лиц в официальных документах, выданных компетентными органами.

Лицензия в Монголии должна включать в себя следующее: наименование организации, выдавшей лицензию; наименование и адрес лицензиата; виды предпринимательской деятельности; срок действия лицензии; номер лицензии и дата выдачи и т. д.

К видам предпринимательской деятельности, подлежащим лицензированию, относятся банковская, финансовая деятельность, страховая деятельность; деятельность по социальному обеспечению; проведение лотерей, занятие нотариальной деятельностью; викторины и азартные игры; производство и продажа огнестрельного оружия; деятельность экологической направленности, например, импорт озоноразрушающих веществ и продуктов, содержащих их, производство токсичных и опасных химических веществ, отличных от взрывчатых веществ; осуществление деятельности университетов, коллежей и универсиад и пр.

Сравнение видов деятельности, подлежащих лицензированию в обоих странах, позволяет сделать несколько выводов:

1) есть совпадающие виды деятельности в исследуемых государствах, например: добыча полезных ископаемых, страховая, банковская деятельность, торговля ценными бумагами, азартные игры и игорная деятельность, изготовление и торговля оружием и др.;

2) есть виды деятельности, которые не лицензируются в России, но подлежат лицензированию в Монголии, например: адвокатура, юридическая помощь, юридический перевод в суде или следственных действиях, строительство зданий, туризм и пр.;

3) есть виды деятельности, которые не лицензируются в Монголии, например: оказание услуг по трудоустройству граждан Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, сервисное обслуживание вооружения и военной техники и пр.;

4) в Монголии определены виды деятельности, на которые не выдаются лицензии: наркотики, если иное не предусмотрено при производстве, импорте и продаже лекарств; участие в деятельности казино; многоуровневый маркетинг, финансовые пирамиды или мошеннические действия, связанные с получением прибыли;

5) в России намного больше лицензируемых видов деятельности по сравнению с Монголией.

Право на осуществление деятельности, требующей специального разрешения, возникает с даты получения лицензии.

Если в законодательстве не указано иное, лицензия выдается сроком не менее чем на три года и может быть продлена на определенный срок. В случае нарушения правил и условий действия лицензия не продлевается.

Для получения лицензии соискатель лицензии должен представить такие документы, как заявка на получение лицензии, свидетельство о государственной регистрации, если заявителем на получение лицензии является юридическое лицо, копия удостоверения личности, квитанция об оплате гербового сбора, другие документы.

Подача заявления на получение лицензии в лицензирующий орган, рассмотрение соответствующих документов и выдача лицензии принимаются в течение 21 рабочего дня с момента получения.

Отказ в выдаче лицензии оформляется в письменной форме с указанием оснований для ответа на отказ.

Законодательство о лицензировании предусматривает возможность приостановления действия лицензии в случае выявления нарушения срока, положений и условий лицензии сроком до месяца.

Также предусмотрена и процедура отзыва лицензии органом, выдавшем лицензию, в случаях прекращения деятельности лицензиата, подачи поддельных документов при получении лицензии, неоднократных или серьезных нарушений лицензионных условий и требований, деятельности в стратегических секторах с нарушением законодательства о регулировании иностранных инвестиций в предприятия.

Лицензирующий орган, выдавший лицензию, вправе отозвать лицензию в течение трех дней с момента принятия решения, с письменным уведомлением налоговых органов.

Что касается анализа других видов деятельности, то основным законодательным актом, регулирующим добычу большей части полезных ископаемых в Монголии, является «горный» закон, принятый в 2006 г. и с тех пор несколько раз дополнявшийся. Действие «горного» закона не распространяется на нефть и природный газ, радиоактивные полезные ископаемые, а также некоторые типы минерального сырья, например, песок, гранит и т. п., которые можно использовать в строительных целях.

Согласно закону Монголии, полезные ископаемые принадлежат государству, которое предоставляет два основных типа лицензий — на разведку и на добычу. Лицензия на разведку выдается изначально на три года, потом продлевается до трех раз по три года каждая. При этом максимальный срок составляет 12 лет. Лицензии на разведку предоставляются через тендер, организуемый Агентством по полезным ископаемым Монголии (MRAM). Соискатели лицензии подают заявки вместе с комплектом документов и выплачивают определенную сумму за участие. MRAM оценивает предложения с технической и финансовой точки зрения. Если выбрать среди двух или более претендентов не представляется возможным, лицензию получает тот, кто первым подал заявку.

Срок лицензии на добычу изначально составляет 30 лет, с правом продления два раза по 20 лет каждая. Лицензии на добычу предоставляются также путем тендера либо по запросу владельца лицензии на разведку. Последний имеет преимущественное право в случае соблюдения установленных требований.

Владельцы лицензий на добычу, а также лица, осуществляющие экспорт полезных ископаемых либо реализующие их Банку Монголии или определенным коммерческим банкам, обязаны выплачивать роялти.

Страховая деятельность регулируется Законом Монголии от 20 апреля 2004 г. «О страховании». Данный Закон устанавливает порядок лицензирования страховой деятельности и ограничивает правоспособность страховых организаций. В соответствии с Законом страховым компаниям запрещается заниматься производственной, торговой и банковской деятельностью.

В рамках реализации Национальной программы электронного правительства Министерство финансов Монголии начало выдачу соответствующих специальных лицензий в электронной форме⁸⁸. В настоящее время Министерство финансов Монголии и его дочерние организации выдают 12 видов специальных лицензий, три типа лицензий: лицензию на деятельность таможенных брокеров, лотерею, ценные бумаги, право проведения аудиторской деятельности, оценку недвижимости, оказание консультационных услуг в качестве специализированного налогового консультанта, а также разрешение на получение квалифицированного налогового консультанта. Упомянутые разрешения ранее выдавались государственными органами в соответствии с Законом Монголии о лицензировании деятельности юридических лиц. Так как лицензии действительны в течение трех лет, лицензии, выдаваемые Министерством финансов Монголии и его дочерними организациями, будут выдаваться только в электронной форме.

В целом можно подытожить, что лицензия на занятие предпринимательской деятельностью, а также порядок ее выдачи, приостановление, аннулирование, прекращение действия как административная процедура имеет большое сходство в обоих странах, например: прекращение приостановления, отзыв лицензии после устранения обстоятельств, способствовавших приостановлению, досудебный порядок урегулирования лицензионных споров и пр. Различие наблюдается, например, в срочности лицензирования, большем объеме требуемых документов, меньшем количестве лицензирующих органов, больших сроках административной процедуры по монгольскому законодательству. В отличие от России в Монголии нет различия между отзывом и прекращением действия лицензии. Лицензирующее учреждение в Монголии отзывает лицензию в результате ликвидации владельца лицензии, представления поддельных документов и пр.

§ 2.3. Правовые основы лицензирования во Вьетнаме

Договор об основах дружественных отношений между Российской Федерацией и Социалистической Республикой Вьетнам, подписанный и ратифицированный в г. Москве 17 февраля 1995 г. № 23-ФЗ предполагает и закрепляет, что стороны на долгосрочной основе всесторонне развивают дружеские отношения, основанные на принципах уважения государственного суверенитета и независимости, территориальной целостности, невмешательства во внутренние дела друг друга, равенства, взаимной выгоды и других общепризнанных нормах международного права, с созданием соответствующих механизмов диалога и пр.

Лицензирование отдельных видов деятельности является важнейшей частью государственного упорядочения экономической деятельности в деятельности любого государства, в том числе Российской Федерации и Социалистической Республики Вьетнам. Интерес к изучению законодательства данной страны объясняется большим сходством с законодательством Российской Федерации, а также дружественной страной по отношению к Российской Федерации. В целом лицензирование во Вьетнаме схоже с лицензированием в других странах Азии.

Общие правила, порядок лицензирования закреплены в Законе об инвестициях Республики Вьетнам. Бизнес-лицензия — это тип документа, выдаваемый предприятиям, имеющим определенное направление деятельности, который обычно выдается после свидетельства о регистрации бизнеса.

Предприятия обязаны соблюдать все условия ведения бизнеса при ведении деятельности c дополнительными условиями в соответствии с положениями Закона об инвестициях и обеспечивать соблюдение условий инвестирования в ходе хозяйственной деятельности. Условия ведения бизнеса — это требования, которые предприятия должны иметь или должны выполнять при ведении бизнеса в определенной отрасли, на что указывает лицензия на ведение бизнеса, свидетельство о праве ведения бизнеса, свидетельство о практике или свидетельство страхования профессиональной ответственности, требование к законному капиталу или другое. На самом деле, часто сокращенно все эти документы называются «лицензиями на ведение бизнеса».

Бизнес-лицензии могут выдаваться как вьетнамским, так и иностранным предпринимателям. При этом организации должны удовлетворять всем условиям ведения бизнеса определенного направления.

Так, во Вьетнаме выдаются лицензии на проведение испытаний на ветеринарные препараты, исходные материалы для изготовления ветеринарных препаратов, регистрирующиеся для импорта во Вьетнам впервые; лицензии на проведение испытаний; разрешение на импорт для продуктов, полученных биологическим либо микробиологическим путем, и химических веществ, используемых в ветеринарных препаратах, регистрирующиеся для импорта во Вьетнам впервые и пр. Они выдаются Министерством сельского хозяйства Вьетнама.

Также лицензии выдаются на импорт товаров, подпадающих под действие режима автоматического лицензирования импорта Министерством промышленности и торговли Вьетнама⁸⁹.

Департамент здравоохранения Вьетнама осуществляет лицензирование рекламы лекарств, функционального питания, косметики.

Лицензии выдаются отделом экономики города для торговли в розницу спиртными напитками всех видов, кроме пива, а также фруктовых напитков и коктейлей с содержанием алкоголя менее 5%.

Лицензии на работу в полиграфической отрасли оформляются Департаментом информации и коммуникации — Издательским отделом Вьетнама.

Отдел образования Вьетнама уполномочен выдавать лицензии на деятельность центра иностранных языков (информатика).

Лицензии выдаются на оказание логистических услуг за исключением подсекторов логистических услуг, в которых Вьетнам взял на себя обязательство открыть рынок в соответствии с международными договорами, участником которых является Вьетнам; оказание услуг по продвижению торговли, кроме рекламных услуг; оказание коммерческих посреднических услуг; предоставление услуг электронной коммерции; оказание услуг по организации торгов на товары и услуги и некоторые другие.

Условия предоставления бизнес-лицензий могут быть следующими:

1) условия на объектах, такие как сертификаты соответствия требованиям безопасности пищевых продуктов;

2) условия получения сертификатов практики, таких как государственные нотариальные конторы, юридические фирмы;

3) условия юридического капитала, такие как бизнес с недвижимостью и пр.

Статья 9 Постановления 09/2018 Правительства Вьетнама предусматривает условия для предоставления иностранным инвесторам бизнес-лицензии. В случае если иностранный инвестор, принадлежащий стране или территории, участвует в договоре, участником которого является Вьетнам, он обязуется открыть рынок для торговли товарами и деятельности, непосредственно связанной с куплей-продажей товаров. Для этого иностранный инвестор должен иметь финансовый план для осуществления деятельности, претендующей на получение бизнес-лицензии, отсутствие просроченной налоговой задолженности, если она была образована во Вьетнаме сроком на один год и более.

Если иностранные инвесторы не являются гражданами стран или территорий, участвующих в международных договорах, участником которых является Вьетнам, то для получения бизнес-лицензии субъекты в этом случае должны выполнить условия:

— иметь финансовый план для осуществления деятельности, на которую запрашивается бизнес-лицензия;

— должна отсутствовать просроченная налоговая задолженность.

Содержание бизнес-лицензии будет зависеть от отрасли бизнеса и ее вида. Обычно бизнес-лицензия включает в себя следующее содержание:

— название, номер предприятия, адрес головного офиса и законного представителя;

— товары, услуги, продукты, продаваемые и распространяемые;

— сфера деятельности; свидетельство о праве на ведение бизнеса;

— срок действия лицензии;

— и пр.

Для получения лицензии лицензиат должен соответствовать всем предъявляемым требованиям и условиям.

Из последних новостей в сфере лицензирования хотелось бы отметить подписание во Вьетнаме в 2023 г. долгосрочного соглашения о перекрестном лицензировании патентов между фирмами Huawei и Ericsson. Соглашение позволяет обеим сторонам торговать потребительским и сетевым инфраструктурным оборудованием, а также иметь глобальный доступ к портфелю стандартизированных лицензированных технологий друг друга. Это партнерство поможет создать более прочную патентную среду и продемонстрировать приверженность двух партнеров обеспечению уважения и надлежащей защиты прав интеллектуальной собственности⁹⁰.

§ 2.4. Правовые основы лицензирования в Германии

Система лицензирования предпринимательской деятельности, которая действует в Германии, имеет общие черты с существующей в Российской Федерации. Следует отметить, что вопрос лицензирования законодательством Германии урегулирован более подробно⁹¹. Одним из основных законодательных актов, определяющих порядок лицензирования, является Закон о порядке ведения промысловой деятельности (Gewerbeordnung)⁹². Свобода промысловой деятельности ограничивается только в случаях, предусмотренных Законом. У предпринимателей установлена обязанность уведомлять органы управления о создании предприятия, начале его работы и всех произошедших изменениях. Следовательно, по общему правилу лицензирование в Германии носит заявительный характер, а не разрешительный, как обычно в иных странах.

В целях защиты общественности за осуществлением определенных видов промысловой деятельности изначально требуется более сильный контроль⁹³.

В промысловом праве существуют два вида разрешений: (превентивный) запрет с возможностью последующего разрешения (präventives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt) и (репрессивный) запрет с возможностью отмены запрета и освобождения от ограничений (repressives Verbot mit Befreiungs — oder Dispensvorbehalt).

Выдача разрешения осуществляется при удовлетворении определенных предпосылок. К формальным предпосылкам относится подача заявления лицом, заинтересованным в получении разрешения на осуществление промысловой деятельности.

Материальные предпосылки осуществления промысловой деятельности можно подразделить на личностные и предметные.

Главная личностная предпосылка (personengebundene Voraussetzung) — добросовестность лица, осуществляющего промысловую деятельность. Для занятия отдельными видами промысла к тому же может дополняться профессиональная пригодность и пригодность по состоянию здоровья.

К предметным предпосылкам (sachgebundene Voraussetzungen) относятся пригодность производственных помещений и оборудования, а также экономическая и финансовая эффективность производства в целом.

В Германии лицензии выдаются на многие виды деятельности: строительство, розничную торговлю, кадровый лизинг, содержание гостиниц и ресторанов, финансовые услуги, кредитование, охрану жизни и имущества третьих лиц, грузовые перевозки, профессиональные перевозки пассажиров автомобильным транспортом, страхование, маклерскую деятельность и др.

В соответствии со ст. 34 Уложения о коммерческой деятельности в области строительства специальное разрешение выдается:

1) лицам, выступающим в качестве застройщика или стройподрядчика;

2) или лицам, проводящим строительство как куратор от чужого имени, под чужую ответственность.

Уложение о маклерской деятельности и Уложение о деятельности стройподрядчиков обязывают лиц, занимающихся такой деятельностью, предоставлять гарантии, заключать страховые договоры, получать и предоставлять информацию.

Розничная торговля требует получения разрешения не на все виды товаров. Лицензируется торговля мясным фаршем, лекарствами, позвоночными животными, огнестрельным оружием и боеприпасами.

В области кадрового лизинга, в соответствии с Законом о кадровом лизинге, работодателю, который намерен сделать предметом своей коммерческой деятельности предоставление третьим лицам наемной рабочей силы, требуется разрешение земельного ведомства по трудоустройству.

Охотничьи лицензии в Германии получает все большее количество граждан. В частности, по данным Немецкой охотничьей ассоциации (der Deutsche Jagdverband), в сезоне 2021–2022 гг. лицензии были примерно у 400 тыс. человек, что на семь тысяч больше по сравнению с предыдущим сезоном. Согласно статистике, среди охотников увеличивается количество женщин⁹⁴.

Еще одним направлением лицензирования в Германии является содержание гостиниц и ресторанов. Ресторанное и гостиничное право относится к оседлому виду промысла и включает в себя три основных вида деятельности: подачу напитков, блюд (ресторанное дело) (Schank- und Speisewirtschaften) и размещение в гостинице (гостиничное дело) (Beherbergungsbetriebe), которые могут комбинироваться.

В соответствии с п. 1 абз. 1 § 2 Закона о предприятиях общественного питания и гостиничном деле для занятия промыслом необходимо получение соответствующего разрешения. Предпосылки выдачи разрешения предусмотрены в абз. 1 § 4 Закона о предприятиях общественного питания и гостиничном деле. В качестве личностных предпосылок выступают добросовестность лица, осуществляющего промысловую деятельность, и доказательство наличия соответствующих познаний в сфере продовольственного права. Предметными материальными предпосылками являются пригодность помещений для занятия промыслом, оснащение помещений в соответствии с положениями о лицах с ограниченными возможностями, а также определенное местоположение промысла. Важную роль также играют дополнительные условия (Nebenbestimmungen) выдачи разрешения на занятие ресторанным и гостиничным делом.

Содержание питейных заведений, предприятий общественного питания и гостиниц в соответствии с Законом о предприятиях общественного питания и гостиничном деле нуждается в разрешении, если предполагается продажа алкогольных напитков. Лицензия действует для конкретных лиц, конкретного вида предприятия и конкретного помещения.

Так, в соответствии с абз. 2 § 3 Закона о предприятиях общественного питания и гостиничном деле возможно ограничение срока действия разрешения. Абзац 1 § 15 Закона о предприятиях общественного питания и гостиничном деле содержит открытый перечень оснований отмены (Rücknahme) разрешения.

Осуществление банковской деятельности нуждается в разрешении в соответствии со ст. 1 Закона о кредитовании. Лицам, предполагающим оказывать профессиональные финансовые услуги, услуги по осуществлению финансово-комиссионных или эмиссионных сделок, регламентированных Законом о кредитовании, требуется предварительное разрешение Федерального управления по надзору за оказанием финансовых услуг. Лицензия Федерального управления требуется также для инвестиционных компаний (ст. 1 и далее Закона об инвестиционных компаниях).

Профессиональная посредническая деятельность при заключении договоров на куплю-продажу земельных участков, равносильных ей прав, жилых помещений, получение и предоставление кредитов и инвестиций или поиск возможностей для заключения таких договоров требует разрешения в соответствии со ст. 34 Уложения о коммерческой деятельности.

Охрана жизни и имущества третьих лиц как форма предпринимательской деятельности нуждается в разрешении в соответствии со ст. 34 Уложения о коммерческой деятельности.

В соответствии с Законом о грузовых перевозках для перевозки грузов третьих лиц при помощи транспортных средств с полной нормативной массой более 3,5 т требуется особое разрешение транспортного ведомства. Для грузовых перевозок в страны ЕС и не принадлежащие к нему страны европейской экономической зоны (Норвегию, Исландию и Лихтенштейн) необходима так называемая общая лицензия («EG-лицензия»). Ее можно использовать как внутри Германии, так и на территории любой страны ЕС/ЕЭЗ.

Грузовое сообщение с государствами, не входящими в ЕС/ЕЭЗ, может осуществляться, в частности, на основании лицензии на профессиональные грузовые перевозки для внутренних дорог Германии в сочетании с билатеральными разрешениями для перевозок по дорогам третьих стран. Получить соответствующие лицензии может заявитель, обладающий достаточной квалификацией, подтвержденной опытом руководителя в данной отрасли, дипломами об образовании или успешно сданным экзаменом на профессиональную пригодность. Дополнительно подлежат проверке его благонадежность и финансовая надежность транспортной компании.

Перевозка грузов автомобильным транспортом в качестве промысла в соответствии с абз. 4 § 1 Закона о перевозках автомобильным транспортом охватывает любые виды перевозок, за исключением так называемых внутризаводских перевозок, служащих собственным целям предприятия (абз. 1, 2 § 1 Закона о перевозках автомобильным транспортом). Внутризаводские перевозки не требуют получения разрешения (§ 9 Закона о перевозках автомобильным транспортом).

Сфера применения Закона о перевозке пассажиров (см. § 1) включает в себя «возмездную или профессиональную перевозку пассажиров» (Entgeltliche Personenbeförderung). При этом не требуется, чтобы перевозки обладали промысловым характером, так как признаки «нацеленности на получение прибыли» и «долгосрочности» могут и отсутствовать. Закон о перевозке пассажиров не применяется в случае передвижения «автостопом» или при перевозке медицинским транспортом.

Закон Германии проводит различия в правовом регулировании в зависимости от вида транспорта: трамвайный, автобусный, маршрутный автомобильный и нерегулярный автомобильный транспорт (включая такси).

Предпосылки выдачи разрешения устанавливаются в абз. 2 § 3 Закона о перевозках автомобильным транспортом Германии и содержат как личностные, так и предметные, материальные.

Компетентным органом для получения лицензий на линейное сообщение является начальник окружного управления — Regierungspräsident. Разрешения для пассажирских перевозок легковыми автомобилями (такси, доставка к месту отдыха, экскурсии) выдается в нижестоящих транспортных ведомствах: в магистратах самостоятельных городских округов, в управлениях общин, насчитывающих более 7,5 тыс. жителей, в остальных случаях — у начальников земельных управлений.

Лица, консультирующие по вопросам страхования, не находясь в экономической или иной зависимости от конкретной страховой компании, нуждаются в разрешении компетентной Торгово-промышленной палаты согласно ст. 34 Уложения о коммерческой деятельности. Страховой маклер или страховой агент, осуществляющий посредническую деятельность при заключении страховых договоров, также нуждается в разрешении компетентной Торгово-промышленной палаты согласно абз. 1 ст. 34d Уложения о коммерческой деятельности.

Одной из основных правовых процедур в сфере государственной охраны объектов культурного наследия является процедура получения «памятникоохранных» разрешений (denkmalrechtliches Erlaubnisverfahren). Собственнику объекта культурного наследия, желающему провести ремонтные или реставрационные работы или работы по приспособлению объекта для современного использования, требуется специальное разрешение (denkmalrechtliche Erlaubnis) органa исполнительной власти, отвечающего за охрану культурного наследия. Заявление собственника должно сопровождаться необходимой проектной документацией. Если целью заявителя является разрушение (снос) объекта наследия, заявление должно сопровождаться документацией, доказывающей, что частные интересы заявителя или общественные интересы в данном случае перевешивают общественный интерес, направленный на сохранение объекта. В частности, если заявитель ссылается на убыточность (Unrentierlichkeit) объекта наследия, ему необходимо предъявить заключение финансово-экономической экспертизы, из которого следует, что расходы по содержанию объекта не компенсируются доходами от его эксплуатации (Wirtschaftlichkeitsberechnung).

На основании проектной или иной предоставленной заявителем документации орган исполнительной власти (Denkmalschutzbehörde) составляет проект разрешения, который отправляется на согласование в специализированное ведомство (Denkmalfachbehörde). Согласованный вариант разрешения (с рекомендованными специализированным ведомством условиями и техническими требованиями) направляется заявителю. Контроль над проведением работ осуществляет орган исполнительной власти.

Права на разведку и добычу свободных ископаемых (горные права) государство предоставляет посредством административных актов, изданных горным ведомством соответствующей федеральной земли в ответ на заявление. Таким образом, выдача прав на распоряжение полезными ископаемыми в Германии осуществляется по системе административно-правовых концессий, а не на основании гражданско-правовых отношений. § 6 Федерального Горного Закона предусматривает различные виды прав на распоряжение свободными полезными ископаемыми (Bergbauberechtigung): разрешение (Erlaubnis) на проведение разведывательных и поисковых работ (§ 7 Закона); лицензия (Bewilligung) на деятельность по разработке и добыче обнаруженных при разведке полезных ископаемых (§ 8 Закона); право пользования недрами в виде права собственности на горнорудное предприятие (Bergwerkseigentum) (§ 9, 151 Закона).

Разрешение на поиск и разведку включает три подвида разрешений: разрешение на разведку большой площади (großräumige Aufsuchung) с целью общих выводов о возможности месторождений, разрешение на разведку в научных целях (Aufsuchung zu wissenschaftlichen Zwecken) и разрешение на разведку в коммерческих целях (Aufsuchung zu gewerblichen Zwecken).

Разрешение дает обладателю право проводить все мероприятия, требуемые для обнаружения и установки количества полезного ископаемого. В случае разведки большой площади это включает в себя использование геофизических и геотермических процессов. Также обладатель разрешения может возводить и использовать сооружения, служащие горной деятельности, например, разведочные скважины, шахтные стволы и подземные горные выработки. Так как при разведывательных работах неизбежна и добыча ископаемых (в малых количествах), разрешение, согласно § 7 п. 1 предл. 1 № 2 Закона, распространяется и на ограниченную добычу и присвоение ископаемых, добытых в ходе планомерных работ по разведке.

Лицензия на разработку и добычу включает в себя право на добычу и присвоение указанных в ней ископаемых на указанной территории действия. Помимо этого, обладатель лицензии может проводить разведку указанных ископаемых, которая, как правило, необходима и после окончания этапа разведки, чтобы установить более точный размер месторождения. Одновременно государство не выдает иным лицам разрешений на территории действия лицензии. Лицензия — также, как и разрешение — дает право на сооружение и эксплуатацию необходимых для деятельности сооружений, а также право требовать переуступку земельного участка, необходимого для горной деятельности, в порядке, установленном § 77–106 Закона.

В преобразовании лицензии в право собственности может быть отказано, если заявитель не обладает лицензией, не может убедительно подтвердить прибыльность добычи в будущем, неточно указал земельный участок или не предоставил все необходимые данные и документы.

Обладатель разрешения не получает автоматически лицензию в случае успешного проведения разведки, а должен заново подавать заявление.

В законах Германии подробно регламентированы требования по видам деятельности, для занятия которыми предприниматель должен обладать определенными навыками. Например, указано, что недостаточность компетенции может быть основанием для отказа в выдаче лицензии. При этом законодательство Германии не только рассматривает профессиональную компетентность как предпосылку для выдачи лицензии, но и допускает возможность признания не соответствующей этим требованиям уже осуществляемой деятельности, если для этого появляются определенные фактические основания. Отсюда следует, что германский законодатель стремится подробно регламентировать все вопросы, касающиеся лицензирования хозяйственной деятельности.

Ввиду того что Германия является недружественной страной применительно к Российской Федерации, отметим процесс ее взаимодействия с Российской Федерацией в сфере лицензирования. В качестве негативного примера приведем решение, принятое Германией 31 мая 2023 г. о том, что МИД ФРГ принял вердикт отозвать разрешение на деятельность четырех из пяти генеральных консульств России в Германии⁹⁵.

Хотелось бы остановиться и на положительных моментах. В начале 2024 г. Федеральное управление экономики и экспортного контроля ФРГ (BAFA) выдало разрешение на экспорт в Россию лицензий и ПО SAP до 31 марта 2025 г. для части клиентов внутри страны. Новая генеральная лицензия BAFA на ПО SAP действует только для дипломатических и консульских представительств ЕС в России, части международных организаций, а также для российских дочерних структур компаний, зарегистрированных в ЕС и Швейцарии. Разрешение BAFA распространяется на все ПО SAP, поставки которого осуществляются компаниями, зарегистрированными в Германии, гражданами или резидентами этой страны, причем в этом случае определяющее значение здесь имеет субъект, который осуществляет продажу, а не конкретное ПО. Разрешение BAFA на ПО SAP допускает продажу, доставку, передачу или экспорт ПО, а также оказание сопутствующих услуг. Осуществление платежей по данному разрешению также возможно, так как само по себе получение средств от российских лиц, если они не являются подсанкционными и в цепочке платежа не участвуют подсанкционные банки, не запрещено. В связи с этим генеральную лицензию BAFA в России смогут получить от сотни до нескольких тысяч компаний. «Мультинациональные компании использовали для своих локальных подразделений решения от SAP, разворачивая их в местных дата-центрах или предоставляя удаленный доступ к развернутым в штаб-квартире системам. С уходом SAP они были поставлены в достаточно уязвимую позицию из-за необходимости срочной миграции ключевых систем в юрисдикцию РФ и самостоятельной поддержки решений. Профильные эксперты заявили СМИ, что выдача генеральной лицензии на экспорт ПО SAP в Россию не случайна, так как есть зарубежные компании, продолжающие работать на отечественном рынке, деятельность которых связана с филиальной или подотчетной структурой европейских организаций-бенефициаров. По их мнению, во многих компаниях SAP прописан на уровне корпоративной культуры, чтобы именно в нем велась финансовая отчетность и именно в этой программе происходили финансовые операции. Эта попытка удержать равновесие системы, пошатнувшейся очень сильно с уходом SAP из России. С одной стороны, представительства международных компаний изо всех сил пытаются найти легальные способы продолжать пользоваться сервисами SAP, с другой — рынок не готов одномоментно и качественно импортозаместить софт SAP на российские аналоги. Уведомление о введении отключения доступа получила российская «дочка» SAP («САП СНГ») от материнской компании. Это связано с необходимостью выполнения обязательных для нее ограничений. Производитель предупредил клиентов в РФ и просит системных администраторов до указанной даты выгрузить корпоративные данные из облака SAP, чтобы избежать их потери. Также SAP выразила готовность «без промедления провести переговоры о досрочном прекращении договора на облачные услуги» со всеми оставшимися клиентами в РФ. Около 20% российских компаний к концу 2023 г. перешли на аналоги программного обеспечения немецкой SAP. В реестре российского ПО зарегистрировано более 200 аналогов ERP от SAP, но при этом около 60% компаний в нефтегазовой, горнодобывающей, металлургической сферах и машиностроении из РФ продолжают использовать продукты немецкого вендора. В РФ SAP использовали «Сбер», «Газпром» и многие компании малого и среднего бизнеса. SAP предлагала системы управления ресурсами предприятия (ERP), управления взаимоотношениями с клиентами (CRM), управления цепочками поставок (SCM), управления производством (ERP Production Planning, MES, EAM, CAD)⁹⁶.

§ 2.5. Правовые основы лицензирования в Австрии

Несмотря на то что Австрия сейчас является недружественной страной, она входит в романо-германскую правовую семью и традиционно имеет тесные связи с Россией. По мнению экспертов, австрийский бизнес работает с Россией, подстраиваясь под санкции. Абсолютное большинство австрийских компаний продолжают работу с Россией. Покинувших Россию австрийских фирм — единицы. «При этом их активы остаются в российской экономике, «уходят с молотка» отечественным инвесторам, в том числе с опцией обратного выкупа, не создавая пробоин в нашей экономике»⁹⁷. Австрия остается для России одним из самых ценных партнеров в ЕС не только с экономической, но и с геостратегической точки зрения. Согласно исследованию Киевской школы экономики (KSE) в 2022–2023 гг. две трети компаний из Австрии, которые ранее присутствовали, все еще активны в России. В основном австрийские компании работают в сфере строительства, архитектуры, потребительских товаров, одежды, финансов и платежных систем. Поэтому можно сказать, что австрийские компании гораздо более лояльны к России, чем компании из других стран⁹⁸.

Лицензирование (Gewerbeanmeldung) подпадает в Австрии под положение о лицензировании (die Gewerbeordnung), которое различает два вида производства: freie Gewerbe — свободное производство и reglementierte Gewerbe — регламентированное производство.

К свободному производству относится звукозапись, IT-услуги, уход за детьми, издательская, редакторская деятельности, профессиональная фотография и пр. Для занятия данным видом производства не требуется специального образования и сдачи экзамена. По Freie Gewerbe работают более 50% австрийских предприятий. Для получения лицензии на один из видов деятельности, подпадающих под это определение, достаточно получить Gewerbeschein — промысловое свидетельство, которое является знакомой нам лицензией на определенный вид деятельности. Чтобы фирма в Австрии имела право осуществлять собственную