Современная российская политика

Политическая система и политический процесс

Учебник

Ответственные редакторы
Х. А. Гаджиев, Е. В. Хахалкина

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 32(470+571)(075)

ББК 66.2(2Рос)я73

С56

Изображение на обложке было создано студией «Проспект» специально для настоящего издания.

Авторы:

Атаманенко А. А. – 1.1, 4.1; Богомолова Е. В. – 2.5; Бражников Д. Ю. – 2.2; Бурда М. А. – 3.1; Гаджиев Х. А. – 1.2, 1.3, 2.1; Гукова И. Н. – 4.2, 4.3; Комлева В. В. – 1.4; Ласария А. О. – 3.4, 3.5; Мороз М. Е. – 2.6; Мосоликов С. А. – 2.7; Ошевнева Е. С. – 2.3; Радько Е. Д. – 3.3; Хахалкина Е. В. – 3.6; Черемин Г. Д. – 3.2; Шабров О. Ф. – предисловие; Шпагин С. А. – 2.4.

Рецензенты:

Грачев М. Н., доктор политических наук, профессор кафедры теоретической и прикладной политологии факультета международных отношений, политологии и зарубежного регионоведения Историко-архивного института Российского государственного гуманитарного университета;

Гришин Н. В., доктор политических наук, профессор кафедры политических институтов и прикладных политических исследований факультета политологии Санкт- Петербургского государственного университета.

Учебник посвящен особенностям современной российской политики. В нем всесторонне раскрываются проблемы строения и функционирования политической системы России, рассматриваются политические институты и политический курс страны, обозначаются новейшие тренды и условия для политического процесса, связанные с развитием цифрового пространства.

Соответствует всем требованиям федерального государственного образовательного стандарта высшего образования.

Законодательство приведено по состоянию на февраль 2024 г.

Адресован студентам высших учебных заведений, обучающимся по социальным и гуманитарным наукам, а также всем интересующимся политикой и политическим управлением.

УДК 32(470+571)(075)

ББК 66.2(2Рос)я73

© Коллектив авторов, 2024

© Гаджиев Х. А., составление, 2024

© ООО «Проспект», 2024

ПРЕДИСЛОВИЕ

Государственная политика занимает центральное положение в жизни любой страны. Россия не является исключением. Поэтому дисциплинам, связанным с различными аспектами государственной политики, отводится важное место в образовательных программах вузов вне зависимости от специализации.

Курсу современной российской политики уделяется особое внимание в отечественной выcшей школе. Разумеется, и учебники по данной дисциплине существуют. Однако предложенная коллективом работа обладает несомненными достоинствами. Ее особенность предопределена, в том числе, авторским составом: среди них и преподаватели вузов, и сотрудники государственных структур. Они являются специалистами в различных областях государственной политики. Результатом их совместного труда стал учебник, в котором гармонично сочетаются теория и практика.

Первая глава посвящена теоретическим основаниям курса. В ней сформулирован аналитический инструментарий, с помощью которого рассматриваются практические проблемы государственной политики. Представлен детальный разбор различных подходов к пониманию границ сферы политического и определению содержания центрального для данного курса понятия «политика». Задача, на первый взгляд, может показаться несложной, но таких подходов в действительности немало, вплоть до утверждения некоторых авторитетных политологов о принципиальной невозможности дать определение политики. Авторы учебника, тем не менее, нашли и обосновали свое понимание политики, которое используется в последующих главах.

В качестве одного из инструментов анализа конструктивно используется системный метод (или подход), вопреки бытующему скептицизму в отношении его возможностей, − вплоть до утверждения, будто он к политическим системам отношения не имеет.

Глубокое раскрытие теории позволило авторам последовательно и достаточно всесторонне показать практическое содержание российской политики, − от структуры политической системы и основных политических институтов до актуальных вопросов политического курса страны.

Немалый интерес представляет рассмотрение специфики российской политики, связанной с особой ролью института президента, ее федеративным устройством и культурой общества.

Все большую актуальность приобретают вопросы государственной политики, относящиеся к нарастающему влиянию процесса цифровизации. Этой теме посвящена заключительная глава. В ней рассматривается специфика современного информационного общества, показаны новые возможности и новые риски, связанные с использованием цифровых технологий в политике.

Учебник содержит развитый научно-справочный аппарат, отсылающий студента, желающего углубить свои знания, к первоисточникам, − научной литературе и документам. С другой стороны, каждый параграф завершается не только вопросами для самоконтроля, но и темами рефератов, а также интересными деловыми играми.

В целом книга послужит хорошим подспорьем и для преподавателей курса современной российской политики, и для учащихся.

О. Ф. Шабров,

президент Академии политической науки,

профессор МГУ имени М. В. Ломоносова,

доктор политических наук

Глава 1. ОСНОВЫ ИЗУЧЕНИЯ СОВРЕМЕННОЙ РОССИЙСКОЙ ПОЛИТИКИ

1.1. Политическая система

Прежде чем рассматривать власть и ее деятельность в обществе, необходимо задать определенную систему координат, при помощи которой возможно обозначать границы и внутреннюю структуру анализа. Поэтому вполне объяснимо, что важнейшим шагом для политической науки на этапе ее институционализации стало определение пространства власти, его правил и процессов, а также внутренней компоновки и влияния на внешнюю среду. Постепенно за этим пространством устоялось понятие «политическая система».

Перед тем как перейти к описанию того, что есть политическая система, и ее особенностей, важно разобраться в том, что в принципе есть политическое, ведь от объема этого понятия будет зависеть и объем (то есть многообразие включаемых в данный концептуальный термин институтов, процессов и явлений) политической системы как категории политической науки и общественно-политической жизни.

Еще в XVII в. британский философ Томас Гоббс в труде «Левиафан» задавался вопросом, откуда происходит государство и государственная власть, которая может упорядочить взаимодействия между людьми, сделать их безопасными. Отношения между народом и сувереном, которому передается право на принятие решений и управление, Гоббс называл политическим государством (Political Commonwealth¹).

Другой мыслитель Карл Шмитт в одной из самых известных своих работ «Понятие политического» доказывал необходимость выделения политической сферы в отдельный предмет человеческой деятельности и научных исследований. Ключевая идея Шмитта состоит в том, что власть имеет свои особенные ресурсы и возможности, при этом являясь силовым инструментом (то есть способным заставить людей делать что-либо против их воли) реализации общественного порядка².

Известный российский ученый О. Ф. Шабров, в свою очередь, предлагает рассматривать пространство политического как отдельную от социальной, экономической и культурной сфер часть общественных взаимодействий. С его точки зрения, в обществе существуют так называемые значимые социальные группы, то есть те люди, которые объединены общими характеристиками и интересами и занимают ключевые позиции в общественно-политических процессах, от их поведения сильно зависят возможности и поведение других социальных групп. Очевидно, что в процессе реализации своих интересов такие значимые социальные группы вступают в конфликт. К примеру, наемные рабочие всегда будут стремиться работать меньше и требовать большую заработную плату, в то время как предприниматели-работодатели заинтересованы прямо в обратном. В таких ситуациях возникает необходимость каким-то образом решать возникающие конфликты, а также создавать условия для их профилактики. Для этого значимые социальные группы направляют своих представителей в особенное социальное пространство, делегируя им право говорить и действовать от имени группы. Эти представители договариваются, создают проекты решений и реализуют их в интересах своих социальных групп. Так и возникает сфера политического, основной задачей которой становится создание баланса между интересами значимых социальных групп и разрешение возникающих конфликтов. При этом сфера политического находится в состоянии взаимовлияния со сферами культуры и экономики. Традиции, обычаи, правила и устойчивые практики поведения влияют на качество взаимодействий в сфере политического, равно как и политическое может изменять культурные основания общества. Одновременно и сфера экономики, то есть решающая вопрос удовлетворения неограниченных потребностей при ограниченности ресурсов, оказывает влияние на возможности реализации политических решений, а политическое же может привносить новые способы ведения хозяйственной деятельности в сферу экономики. Таким образом, основываясь на сказанном, политическое следует охарактеризовать как особую сферу принятия властных решений представителями значимых социальных групп на основе их интересов и стремления сбалансировать общественно-политические процессы³.

Определившись с понятием политического, можно перейти к рассмотрению политической системы.

Исторически формы власти приобретали различные выражения: организовывали институты, выстраивали каналы взаимодействия с людьми и другими общественными системами, задавали внутренние правила игры. Все это многообразие способов построить властные отношения в обществе в политической науке и называется политической системой. Как у любого понятия, определений политической системы существует множество, и они зависят от той научной школы и подходов, которыми оперирует исследователь, а также от исторического контекста и черт центральных, по его мнению, компонентов и элементов системы. Для примера приведем несколько определений политической системы от классиков политологии:

1. Подсистема общества, которая через исполнение функции целеполагания несет в себе все формы принятия решений, оформления стоящих перед социальной системой целей и мобилизации имеющихся ресурсов для их достижения (Т. Парсонс).

2. Совокупность взаимодействий, посредством которых в обществе авторитарно распределяются ценности (Д. Истон).

3. Сеть властных коммуникаций и информационных потоков (К. Дойч).

4. Часть конструкции, которую общество имеет для функционирования и достижения своих целей (Г. Алмонд).

5. Совокупность элементов общественной структуры, соединенных отношениями, порождающими политическую власть и приобщающими к ней каждый из этих элементов (О. Ф. Шабров).

И это далеко не все обозначения политической системы, встречающиеся в науке. И поскольку невозможно охватить все их многообразие, задача значительно упрощается, если обратиться к выработанным характеристикам политической системы, которые позволяют зафиксировать и запомнить основные ее особенности:

1) принцип декомпозиции, то есть наличие в системе четко отделяемых друг от друга элементов;

2) принцип внутренней взаимосвязанности, то есть наличие устойчивых взаимодействий между компонентами системы;

3) принцип целостности, означающий, что система работает нормально только в тех условиях, когда все ее компоненты совершают необходимые взаимодействия друг с другом в устойчивой форме;

4) принцип закрытости, отграничения системы от среды, то есть наличие внутренней части (самой системы), границ системы и внешнего мира, который не является ее частью;

5) принцип открытости, или связи и взаимозависимости со средой, означающий, что система способна управляемым образом как впускать в себя отдельные сигналы из внешнего мира, так и самостоятельно отправлять во внешний мир собственные сигналы. Таким образом происходит влияние среды на систему и системы на среду;

6) принцип предела декомпозиции, то есть наличие в системе некоторых базовых компонентов, которые делают ее системой, и дополнительных элементов, наличие или отсутствие которых изменяют систему, но не ставят вопрос о ее существовании;

7) принцип качественной определенности, то есть субъективное определение элементов системы на основе качества того вклада, который они вносят в функционирование и развитие системы. Данный принцип важен, когда один элемент входит сразу в несколько систем (например, политическую, экономическую и культурную) и требуется определить его роль и значение в каждой из них;

8) принцип полноты, то есть рассмотрение в рамках системного подхода только тех элементов системы, которые влияют на изучаемое качество (в случае политических систем — на создание, распределение и реализацию власти);

9) принцип взаимного исключения, означающий, что при рассмотрении систем происходит абстрагирование от рассмотрения тех элементов, которые включены во взаимодействие с системой и могут быть ее частью, но не участвуют в конкретно изучаемом процессе. Одновременно здесь не рассматривается влияние и этих элементов на систему⁴.

Таким образом, системы в целом и политические системы в частности можно выделять на основе приведенных принципов. В этом случае нам следует сформулировать операционное (то есть то, которое далее используется в тексте) определение политической системы на основе описанных выше характеристик.

Политическая система — это комплекс устойчиво взаимосвязанных между собой четко выделяемых элементов, отграниченных от внешнего мира, способных при необходимости как влиять на окружающую среду, так и попадать под влияние среды, задействованных в процессах создания, распределения и реализации власти и властных решений.

Такое определение является зонтичным, то есть охватывает большинство известных концепций политической системы, предложенных в политической науке.

Политическая подсистема социетального общества Толкотта Парсонса. Начало системного подхода в политической науке принято отсчитывать от предложенной социологом Толкоттом Парсонсом модели социетального общества. В работе «Система современных обществ» ученый предложил целостную систему общественных отношений, в которую входит четыре подсистемы: социальная, экономическая, культурная и политическая. Основным критерием для выделения подсистем стала функция, выполняемая ими в рамках общественной жизни. С современных исследовательских позиций мы можем назвать это комплексом функций, поскольку необходимые упрощения, сделанные Парсонсом для более удобной теоретизации, фактически включают в себя ряд функциональных задач внутри подсистемы. На разных уровнях и на разных этапах жизни общества эти задачи могут вставать более или менее остро.

Политической подсистеме Парсонс отводил функцию целедостижения. Одновременно данная подсистема, в понимании ученого, призвана также определять цель, к которой должно стремиться общество. Можем сказать, что в такой интерпретации политическая подсистема социетального общества использует уникальные для себя властные полномочия для определения целей общественной жизни, подбора инструментов и практик их достижения и, наконец, реализации самого процесса достижения поставленной цели. В этом смысле политическая подсистема выступает смысло- и системообразующей частью социетального общества, мобилизующей все остальные подсистемы работать сообща над единой глобальной целью. Без контрольной роли политической подсистемы общество теряет свою целостность, единство и способность к самоорганизации. Вместе с тем и политической подсистеме требуется наличие и здоровое функционирование всех остальных подсистем, чтобы реализовать свою ключевую функцию целедостижения.

В целом представленная Парсонсом теория общественной системы предлагает рассматривать политику как один из элементов социальных взаимодействий. С одной стороны, подобный подход позволяет более полно увидеть спектр возможных общественных действий, а также форматов взаимовлияния подсистем сообщества друг на друга. С другой — вынуждает опускать многие детали в рассмотрении функционирования отдельных подсистем, что может привести к искажениям в оценке работы политических, в нашем случае, аспектов общественной системы. Тем не менее модель Парсонса открыла для политических исследователей возможности системного представления политических взаимодействий и структур в общественной жизни⁵.

Ценностная модель политической системы Дэвида Истона. В 1957 г. в журнале World Politics вышла статья американского политолога Дэвида Истона под названием «Подход к анализу политических систем». В ней автор стремился продемонстрировать свой взгляд на понимание того, откуда в обществе появляется возможность принимать решения, касающиеся жизненно важных вопросов, и как такие решение принимаются. Истон отмечал, что сами по себе разговоры о политической жизни позволяют отделять политическую активность от всех иных форматов жизни общества. Объединив исследования политических партий, голосований на выборах, манипуляций, пропаганды и применения силы, можно, по мнению Истона, получить общую картину происходящего в «самоорганизованном политическом теле».

Рис. 1. Политическая система Д. Истона

Стоит отметить, что в своем подходе к моделированию общественной системы Истон помещает политическую систему в символический центр, однако избегает детализированного описания того, что происходит внутри этой системы. Для этого использовалось обозначение «черный ящик». Данный термин показывал, что, отправляя в систему входной сигнал, можно получить ответный, но нюансы внутреннего функционирования системы остаются невидимыми. Это положение закрепилось в качестве одного из наиболее известных аспектов теории политической системы Истона, хотя в то же время стало ключевым поводом для критики.

При всем этом, для того чтобы разобраться в оценке взглядов Истона, необходимо разобрать окружающую политическую систему на составляющие.

Так, все, что находится за пределами политической системы, ученый называл средой. «Черный ящик» политической системы разделяет среду на два основных измерения общественной жизни: входные данные и результаты. Входные данные генерируются в среде и разделяются на два потока: запросы и поддержку. Запросы представляют из себя те требования и предложения, которые общество предъявляет политической системе. Особенностью запросов становится то, что все они не могут быть одновременно и полностью удовлетворены. Сами запросы Истон делил на запросы из среды, то есть те, которые основаны на социальном, экономическом и культурном взаимодействии», и на внутренние запросы, исходящие от самой политической системы и основанные на проблематизации (то есть постановке вопросов) власти. Входные данные поддержки выступают в лице политического поведения и политических позиций, также становясь «топливом» для политической системы. На основе поддержки, ее качества и структуры политическая система «понимает», какие запросы подкреплены реальными и конкретными ресурсами.

Истон выделял поддержку политического сообщества, поддержку режима и поддержку правительства. Любой акт поддержки, по его мнению, относится к одной из трех выделенных категорий. На основе запросов и поддержки «черный ящик» политической системы обрабатывает и выпускает в публичное пространство политические решения, выступающие ключевой единицей измерения результатов. В рамках среды решения получают обратную связь, которая затем трансформируется в новые запросы или поддержку. Таким образом, политическая система в аналитической картине Дэвида Истона представляют собой центральный элемент общественной жизни, обладающий доступными только ей социальными технологиями обработки общественной информации и превращения ее в те политические решения, которые в идеале этой информации соответствуют. Система при этом способна к саморегулированию на основе инструментов обратной связи, то есть ее работа циклична и непрерывна, а значит, может изменяться и корректироваться. Это отражено и на схеме, предложенной Истоном в его статье⁶.

Концептуальные взгляды Истона на политическую систему позволили расширить представления о роли политической жизни как определяющей все остальные форматы жизни общества. При этом если мы внимательно посмотрим на общую структуру социальных взаимодействий, то увидим, что, по Истону, политическая система выступает в качестве некоего обслуживающего аппарата: она подстраивается под изначальные социальные запросы и в идеале внимательно относится к обратной связи по итогам сгенерированных решений.

Подобный идеализм, в данном случае обусловленный упрощающей схематизацией, и стал основным объектом критики у противников Парсонса. Действительно, в описании политической жизни Истон не уделяет внимания вопросам распределения власти как таковой и инструментам ее реализации, оставляя все непрозрачному «черному ящику», который закрыт для понимания извне политической системы. Однако именно Истон первым ввел типичный циклический подход функционирования политической системы, взятый на вооружение будущими теоретиками политической науки.

Кибернетическая модель политической системы Карла Дойча. Американский политолог немецкого происхождения К. Дойч был одним из первых, кто использовал появляющиеся концепции кибернетики — науки об управлении и информации — в целях описания общественных и политических процессов. Однако для точного понимания его идей прежде необходимо обратиться к основным принципам и возможностям кибернетического подхода, разработанного американским математиком Норбертом Винером.

В основе той области знаний, что Винер назвал кибернетикой, то есть наукой об управлении, лежат три фундаментальные идеи, от которых отталкиваются все дальнейшие кибернетические проекты.

Во-первых, в понимании Винера, цель любого живого существа заключается в управлении энтропией, то есть подчинении хаотичных процессов собственным интересам или их корректировка на пользу себе.

Во-вторых, любое управление предполагает постоянную обратную связь. Имеется в виду, что любые взаимодействующие друг с другом акторы (действующие лица, организации, институты и т. д.) не только посылают друг другу собственные сигналы, но и отвечают на сигналы, посланные к ним самим, и, как следствие, учитывают присланные уже к себе ответы в дальнейшей работе. Получая информацию друг о друге в виде обратной связи, акторы не только выстраивают свое поведение, но и приобретают определенное представление о том, как мыслят, действуют и реагируют другие акторы. Соответственно, чем больше этой информации и чем она разнообразнее, тем более управляемой становится окружающая энтропия.

Наконец, в-третьих, Винер описывал свои построения при помощи идеи о том, что технические устройства и вспомогательные девайсы являются продолжением человека, вопрос лишь в «глубине» подключения. Применительно к нашей проблематике мы можем трактовать эту идею как синергетичность элементов политического процесса между собой, предполагающую, что один элемент переходит в другой⁷.

Идеи кибернетики изначально появились как фундамент науки об управлении в целом, поэтому на своей заре кибернетика нашла свое место и в науках об обществе. Учитывая, что кибернетика занималась вопросами упорядочивания хаоса, неудивителен интерес политических исследователей к ней. В период поиска оптимальных способов описать происходящее в сфере политического при помощи стройной концепции кибернетика давала удобную стартовую площадку для придания кибернетическим принципам политического содержания. Именно в такой логике и работал Карл Дойч.

Модель Дойча в своем основании имеет ряд значимых сходств с моделью Истона: обе разделяются на среду и систему, обе предполагают запросы на входе и реализацию политических решений с обратной связью на выходе. Однако Дойч детализировал «блок-схему», которой, в его понимании (возвращаясь к принципам кибернетики), и была политическая система. Ниже мы приводим схематическое обозначение политической системы в интерпретации Дойча. Как видно, в ней выделяются отдельные функциональные элементы, каждый из которых имеет свою значимую роль в общей работе системы. Для полного понимания подхода ученого важно уточнить, за что отвечает каждый из «блоков» такой кибернетической политической системы.

Рис. 2. Политическая система К. Дойча

Внешние и внутренние рецепторы выполняют функцию сбора информации и передачи ее непосредственно в политическую систему. Необходимо отметить, что Дойч разделяет рецепторы в зависимости от источника информации: внешние рецепторы собирают запросы и требования, то есть, к примеру, волеизъявления граждан на выборах и референдумах, выступления общественных деятелей в СМИ, прямые обращения к власти и т. д. Внутренние же рецепторы концентрируются на той обратной связи, которая появляется внутри политической системы. Когда мы рассматриваем политический процесс, то обнаруживаем в нем те события, элементы и следствия, которые оказываются значимыми на уровне внутреннего взаимодействия: к примеру, обмен информацией между органами власти, реакция правительства на закон, принятый парламентом, реализация межведомственных государственных проектов. Внутренние рецепторы собирают и систематизируют именно такую информацию.

Блок обработки данных функционирует для того, чтобы полученная информация анализировалась и получала оценку на основе задач политической системы. То есть этот блок отвечает за перевод информации с повседневного языка на язык политический. Скажем, например, если со стороны граждан страны поступает недовольство относительно качества дорог, то институты, включенные в блок обработки данных, формулируют соответствующий запрос ведомству, которое занимается этим вопросом, и задают конкретику выполнения данного запроса. Одновременно блок обработки данных проверяет адекватность и реализуемость тех или иных запросов и предложений, дошедших до него. То есть он выступает в роли своеобразного политического рецензента, который просматривает поступивший материал, отбирает и форматирует его, для того чтобы сформировать проблемный вопрос для принятия политического решения. Далее поток информации разделяется: один идет к центру принятия решений, а второй направляется в блок памяти и ценностей.

Блок памяти и ценностей, что логично вытекает из его названия, отвечает за подходящее использование опыта политической системы и применение тех принципов, которые являются основными в принятии решений: что считается главным, какие аспекты считаются более важными, какие цели ставит себе политическая система, что, в конце концов, есть политическое благо. Проходя через блок памяти и ценностей, информация из блока обработки данных проходит еще один фильтр, получая уже оценку по итогам сравнения с идеальными представлениями системы о достойных результатах принятия политических решений. Более того, сопоставив полученную информацию с опытом, политическая система может обнаружить, что подобное решение принимать уже приходилось. Это дает более полную и детальную информацию о последствиях принятия тех или иных решений. Поэтому на данном этапе информация вновь получает корректировку и уже в таком виде поступает также в центр принятия решений.

Центр принятия решений можно назвать краеугольным элементом политической системы, согласно подходу Карла Дойча. Поступающая из блока обработки данных и блока памяти и ценностей информация используется здесь для того, чтобы совершить политическое действие — принять политическое решение. Важно отметить, что принятое решение является реакцией на изначальные запросы и предложения. При этом далеко не всегда решение предполагает именно удовлетворение запросов. Именно для этого информация предварительно проходит через все предыдущие блоки. Так или иначе на выходе мы получаем оформленное политическое решение, приобретающее в политической практике вид нормативного правого акта, реализацией которого занимаются институты политической власти.

Внешние и внутренние эффекторы выступают в роли принимающих информацию о политическом решении блоков, которые в дальнейшем распространяют ее за пределы политической системы. Внешние эффекторы включают в себя все процессы, связанные с реализацией публичной информации, а внутренние эффекторы, по аналогии с рецепторами, распространяют необходимую итоговую информацию между элементами политической системы.

Финальным элементом политической системы служит обратная связь, которая зацикливает процесс обмена информацией, поставляя внешним и внутренним рецепторам новые данные, которые те вновь передают в блок обработки данных⁸.

Рассмотрев процесс принятия политического решения в рамках модели политической системы Карла Дойча, можно увидеть качественное расширение и детализацию данного процесса по сравнению с моделью Истона.

Политическая система в таком виде есть не просто абстрактное пространство принятия решений, но четкая последовательность обменов и интерпретации информации с целью реализации итогового политического действия. На практике это прослеживается и можно выделить работу каждого отдельного блока, однако и без этого наиболее значительные детали процесса становятся более понятными. При этом стоит обратить внимание на то, что главную роль в такой модели играет информация, которая и обеспечивает реализацию кибернетического принципа управляемости. Обратная связь выступает во многом скрепляющим элементом, поддерживая постоянную циркуляцию информации. Наконец, каждый следующий блок системы выступает как бы логичным продолжением предыдущего, что формирует понятный процесс, в ходе которого информация органично переходит из хаотичных запросов в структурированное политическое решение, предварительно пропущенное через внутренние смысловые фильтры.

Модель политической системы Габриэля Алмонда. Еще одним классиком политической науки, внесшим заметный вклад в развитие теории политических систем, стал Г. Алмонд. В отличие от своих коллег, чьи представления были показаны выше, облик политической системы Алмонда предполагал скорее описательный, а не схематичный характер. Ученого гораздо больше интересовали функции и критерии эффективности политической системы, чем ее структура. Поэтому его описание оказывается достаточно широким в аспекте того, как должна выглядеть политическая система, но при этом более детализированным в понимании того, что есть оптимальная эффективность функционирования политической системы.

В данном подходе политическая система определяется как «совокупность институтов (таких как парламенты, бюрократии и суды), которые формулируют и воплощают в жизнь коллективные цели общества и существующих в них групп».

Алмонд разделял структурные элементы политической системы по двум основным функциям: входа и выхода. Функции входа включают артикуляцию интересов, агрегацию интересов, политическую социализацию, рекрутацию и политическую коммуникацию.

Агрегация интересов — процесс «сборки» мыслей, предложений и желаний участников политического процесса в единые смысловые линии. В ходе агрегации интересов различные требования соединяются в общие политические программы, превращаются в политические платформы. На этом этапе политического процесса формируются политические партии и движения, которые в дальнейшем превращают агрегированные интересы в свой ключевой политический ресурс.

Артикуляция интересов — на этом этапе политические интересы формулируются в требования к конкретным политическим институтам или лицам, принимающим политические решения. Если на этапе агрегации интересы просто собираются в единое целое, то в случае артикуляции они направляются в публичное пространство как основа для обсуждения в политическом процессе и дальнейшем принятии необходимых решений. Именно артикулированные интересы запускают работу внутренних институтов политической системы, что мы наблюдали и при рассмотрении других моделей.

Политическая социализация — в ходе этого процесса членам общества передаются правила политического поведения, нормы и ценности, происходит их приобщение к политическим традициям. Можно сказать, что в ходе политической социализации политическая система знакомит граждан или подданных государства с самой собой и объясняет, как пользоваться политическими «инструментами». От качества политической социализации зависит качество и глубина агрегируемых и артикулируемых интересов.

Рекрутация — процесс, определяющий тех людей, которые будут работать внутри политической системы и выполнять властные функции. Это могут быть выборы, назначения, конкурсные программы и иные способы включения индивида в деятельность политической системы. Важно отметить, что процесс рекрутации может быть многоступенчатым: начинаться с небольшой партийной или государственной работы, постепенно наращивая масштаб и ответственность выполняемых задач. В процессе рекрутации появляется и изменяется политическая элита страны.

Политическая коммуникация — сквозная функция политической системы, заключающаяся в поддержании единства замысла и постоянной связи между всеми остальными процессами входа и выхода. В более широком смысле политической коммуникацией можно назвать развиваемые системой взаимодействия по всем вопросам, связанным с реализацией властных функций и полномочий.

К функциям выхода Алмонд относит нормотворчество, исполнение законов и контроль за порядком. Все эти функции выполняются институтами власти и являются логичным следствием процесса входа. Соответственно, все указанные процессы по-новому запускают агрегационные и артикуляционные взаимодействия.

Важным элементом своей модели политической системы Алмонд, в дополнение к институциональным возможностям, считал психологические установки и ориентации людей. Их он называл политической культурой. Как считал ученый, поскольку политикой занимаются люди, то их социально-психологические характеристики оказываются во многом ведущими в процессе принятия политических решений. Именно политической социализации Алмонд придавал ведущее значение.

К заслугам Алмонда в области теории политических систем относят и выделение условий эффективности работы политической системы. Они во многом синонимичны элементам входа и выхода, но здесь Алмонд отмечал именно иерархичность данных процессов — они должны выстраиваться последовательно, один за другим:

1) политическая социализация;

2) рекрутация;

3) агрегирование и артикуляция интересов;

4) политическая коммуникация;

5) контроль за порядком.

К важному признаку эффективности системы Алмонд относит также структурную дифференциацию. Чем она выше, тем более развитой можно назвать систему. Дифференциация определяет тот факт, что за выполнение каждой функциональной задачи отвечает отдельный институт или несколько институтов. Чем больше функций собрано в рамках одного института, тем ниже уровень дифференциации и выше политические риски. Одновременно с этим и сами институты становятся более громоздкими. По мнению Алмонда, именно высокий уровень структурной дифференциации определяет, можно ли назвать политическую систему современной (в смысле следования политическому прогрессу)⁹.

Таким образом, как видно из подхода Г. Алмонда к анализу политических систем, внимание автора фокусируется на качестве выполнения системой ее функций. Для этого должны выполняться минимальные условия структурной дифференциации, а сами процессы быть связанными между собой политической коммуникацией. Ведущая роль при этом отдается политической социализации, в ходе которой воспитываются политические качества участников политического процесса, от которых напрямую зависят все иные параметры и возможности политической системы.

Классификация политических систем: прикладной аспект. Работая с моделями анализа политических систем на практике, можно обнаружить, что какие-то из них имеют больше сходств друг с другом, чем другие. Выделяются определенные типы и показатели, характерные для ряда стран одновременно. Для того чтобы описать глобальные политические процессы, в науке используются классификации. Они помогают выделять группы похожих между собой явлений в отдельные категории, что позволяет сосредоточиваться на изучении их значимых признаков и выстраивать логику связей между их элементами. Существуют классификации и для политических систем.

Так, Г. Алмонд в своих исследованиях политических систем также выделял их разновидности. Основой для классификации выступали конкретные традиции и характеристики политической культуры, о которой говорилось выше. Всего он выделил четыре типа политических систем:

1) англо-американская — гомогенная (однородная) политическая культура, высокая роль бюрократии, высокая степень функциональной дифференциации. Примеры: США и Великобритания;

2) континентально-европейские — исторический фундамент культуры сочетается с новыми веяниями, ключевую роль играют общественные организации и политические партии. Примеры: Германия, Франция, Италия и другие европейские страны;

3) частично индустриальные, доиндустриальные — отличаются низкой степенью функциональной диверсификации, сбоями в политической социализации и раздробленностью политических процессов. Примеры: Таиланд, Мьянма, Сомали;

4) тоталитарный тип политической системы — политическая активность жестко регламентирована и жестко контролируется ключевым властным институтом или организацией. Диверсификация минимальная. Политическая коммуникация реализуется исключительно в интересах власти. Пример: Германия в 1930–1940-е годы, Испания в период правления Ф. Франко¹⁰.

Свою версию классификации политических систем представил и французский политолог Жан Блондель. Он предлагает пять возможных типов политических систем:

1) либеральные демократии;

2) коммунистические системы;

3) традиционное государство;

4) популистские системы, характерные для развивающихся стран;

5) авторитарно-консервативные системы.

Классификация Блонделя предполагает в большей степени описательную опору и сравнение фактических аспектов политического процесса с тем, как политическая система должна работать. Наиболее оптимальными Блондель считал либеральные демократии как наиболее правильные и дающие людям максимально доступный объем политических возможностей системы¹¹.

Следует оговориться, что нередко в аналитических и научных работах понятия «политическая система» и «политический режим» употребляются как синонимы. Несмотря на тесную связь двух этих концепций в политической науке, мы должны помнить, что это не одно и то же. Говоря о политической системе, мы концентрируемся в первую очередь на технических, институциональных аспектах политического процесса и его наполнении. Политический режим предполагает рассмотрение публичной политики и конкретных каналов влияния на нее. При этом некоторые характеристики, например «демократический» или «тоталитарный», могут быть в равной степени использованы как для описания политических режимов, так и политических систем.

Отметим также, что в случае анализа политических систем мы концентрируемся на всем процессе принятия политических решений и его функциональных этапах, а работа в парадигме политических режимов переключает нас на рассмотрение конкретных органов, лиц, принимающих решения, и тех риторических стратегий, которые ими используются, вкупе с возможностью населения страны влиять на политические процессы.

Итак, после анализа подходов к пониманию политики и политической системы, их классификации наконец встает вопрос: как применять теорию политических систем на практике?

Сразу скажем, что не стоит стремиться буквально понимать все те теоретические выкладки, что были представлены. Они предлагают некоторую общую картину, вектор анализа, который позволяет систематизировать элементы политического процесса. К примеру, выделение политических институтов в кластеры функциональных блоков позволяет значительно облегчить задачу формирования целостного взгляда на происходящие процессы и точного выделения их тенденций и закономерностей. Теоретическая рамка (как нередко в научном сообществе называют концепции и подходы), которая используется в данном случае, позволяет еще и говорить на одном языке представителям научного сообщества, занимающимся данной проблематикой. Иными словами, вместо того чтобы каждый раз отдельно договариваться о том, как рассматривать те или иные политические явления, теория как бы используется в качестве конвенционального, понятного другим исследователям, способа анализа происходящего в сфере политического.

Нельзя забывать и о том, что теория не должна подстраивать реальность под себя. Выдающийся философ науки Карл Поппер в этом смысле справедливо указывал, что научная теория обладает такой характеристикой, как фальсифицируемость. И речь здесь не о том, что теория изначально ложная, а о том, что ее можно опровергнуть в случае достижения наукой соответствующего уровня развития. И если обратить внимание на развитие теории политических систем, то можно увидеть, что каждая следующая теория опиралась на представления предшествующих авторов, где-то дополняя, а где-то аргументированно отвергая их¹². Поэтому теоретическая рамка должна быть полезным инструментом, который при необходимости может быть заменен в будущем, а не самоцелью.

Используя общие модели политических систем, можно охватить те процессы, которые создают все политическое, которое используется на практике. Системный подход дает возможность увидеть взаимосвязи и взаимодействия как внутри политических систем разных государств, так и между ними. При этом можно сосредоточиваться на отдельных элементах политической системы, сужая и детализируя исследования и аналитику. В этом свете теорию политических систем можно назвать одной из базовых и незаменимых в современной политической науке.

Вопросы для самопроверки

1. Назовите основные содержательные особенности политической сферы.

2. Зачем нужна теория политических систем при анализе политических процессов?

3. Охарактеризуйте модели политических систем Т. Парсонса, Д. Истона, К. Дойча.

4. Назовите и раскройте основные функции политической системы согласно Г. Алмонду.

5. В чем различие понятий «политическая система» и «политический режим»?

Темы рефератов

1. Современные типы политических систем.

2. Политическая коммуникация в концепциях политических систем.

3. Политическая культура в концепциях политических систем.

Деловая игра

Учащимся необходимо разделиться на несколько групп. Три-четыре человека берут на себя функцию граждан (группа граждан), остальные участники игры поровну делятся на группы по количеству блоков согласно модели политической системы К. Дойча. Необходимо представить указанные группы соответствующими элементами политической системы России:

• внутренние рецепторы: Федеральное Собрание РФ;

• внешние рецепторы: СМИ;

• центр обработки данных: Аналитический центр при Правительстве РФ;

• блок памяти и ценностей: Федеральное Собрание РФ;

• центр принятия решений: правительство РФ, Администрация Президента, Президент РФ;

• внутренний эффектор: Федеральное Собрание РФ;

• внешний эффектор: пресс-служба Президента.

Необходимо проецировать модель работы политической системы на основе требований, которые придумает группа граждан.

Рекомендуемая литература

1. Дойч К. Нервы управления. Модель политической коммуникации. М., 1993. 124 с.

2. Мельвиль А. Ю. Политология: учебник. М.: Проспект, 2009. 624 с.

3. Парсонс Т. Система современных обществ. М.: Академический проект, 1998.

4. Политические системы современных государств: в 4 т. М.: Аспект Пресс, 2012.

5. Пугачев А. В., Соловьев А. И. Введение в политологию: учебник. М.: Кнорус, 2022. 516 с.

6. Хейвуд Э. Политология. М.: Юнити-Дана, 2005. 544 с.

7. Шабров О. Ф. Системный подход в политической науке // Современная политическая наука: методология / под ред. О. В. Гаман-Голутвиной. М., 2019. С. 213–232.

8. Шабров О. Ф. Современные политические системы и политические режимы // Политология: учебник / под общ. ред. В. С. Комаровского. 2-е изд., доп. и перераб. М.: Изд-во РАГС, 2006. С. 94–109.

9. Шабров О. Ф. Понятие политического: возможна ли политическая наука? // Власть. 2016. Т. 24. № 9. С. 51–61.

10. Almond G. A. Comparative Political Systems // Journal of Politics 1956. Vol. 18 (3). P. 391–409.

1.2. Политический процесс

Политический процесс представляет собой сложное, многостороннее явление, сочетающее в себе как упорядоченные, управляемые составляющие, так и спонтанно возникающие, хаотичные явления. Он с точки зрения своих пространственных свойств протекает на трех основных уровнях: глобальном, международно-региональном и внутригосударственном. При этом внутригосударственный политический процесс, в зависимости от особенностей политико-территориальной организации (формы государственного устройства), условно также может подразделяться на национальный, региональный и местный уровни политического процесса.

Глобальный политический процесс — наиболее сложный, масштабный и многофакторный уровень международной политики. Его в принципе сложно рассматривать в качестве упорядоченного и управляемого явления. Вбирая в себя взаимодействия международных организаций и государств, государств разных регионов международной арены друг с другом, государств одного региона между собой и, наконец, государств с другими акторами международных отношений, глобальная политика предстает в виде сверхдинамичного, насыщенного событиями, интенсивного и непредсказуемого процесса. Он во многом протекает в виде самоорганизации государств, которые, по-прежнему оставаясь главными субъектами международной арены, взаимосвязаны и непрерывно взаимодействуют. Однако в то же время, как показывает практика, страны не только сотрудничают между собой и вступают в коалиции, но при определенных условиях также могут вступать в противоборство и конфликты.

Глобальный политический процесс чаще всего зависит от наиболее влиятельных государств международной арены. Как правило, это страны, занимающие лидирующие позиции в своих регионах и стремящиеся к расширению влияния в мировом масштабе. Они чаще всего задают тон и устанавливают приоритеты в функционировании международных организаций, союзов и военно-политических блоков.

Международно-региональный политический процесс разворачивается на уровне отдельно взятых регионов. В их границах естественным образом выделяются государства-лидеры или одно государство, всецело доминирующее. По сравнению с глобальным политическим процессом, на уровне региона государства еще теснее взаимодействуют, поскольку в большей степени взаимосвязаны. Так, политическая нестабильность и кризисы в тех или иных странах способны негативно повлиять на внутриполитическую ситуацию в граничащих с ними государствах региона. Другой пример — когда участие государства в международных конфликтах отражается на региональной политической повестке и может сказаться на политических и экономических условиях для остальных государств региона.

Внутригосударственный политический процесс касается непосредственно политической системы, отношений государства и гражданского общества. Он связан с распределением власти и регулированием общественной жизни. Причем в контексте государственной политики прежде всего рассматривается именно этот уровень политического процесса.

В данном случае национальный уровень внутригосударственного политического процесса является центральным для общества. На нем, во-первых, происходит формирование условий для регионального и местного уровней политического процесса. Во-вторых, здесь разворачивается основная конкуренция и борьба между различными политическими силами за властные позиции. И в-третьих, именно на национальном уровне выстраиваются принципы политического участия граждан и диалога власти и общества.

На каждом уровне политического процесса формируются свои специфические отношения, институты, механизмы, технологии регулирования и организации. Объясняется это целым рядом факторов и особенностью самой политической сферы, ее сущности. Так, на разных уровнях взаимодействуют акторы разной сложности, имеющие разного масштаба и порядка интересы, ориентирующиеся на разные нормы, ценности и приоритеты. В каждом случае имеет место разная степень политической конкуренции за власть и влияние, вызовы и риски, условия для компромисса и консенсуса¹³.

Политический процесс имеет также темпоральные свойства, предполагающие, во-первых, протяженность существования политических отношений, институтов, механизмов и технологий. Во-вторых, одни и те же события могут иметь разное значение на тех или иных этапах глобального, международно-регионального и внутригосударственного уровней политического процесса. В-третьих, по мере развития обществ роль некоторых акторов политического процесса может существенно меняться и даже могут появляться акторы нового типа. Наконец, в-четвертых, политический процесс имеет значение сразу в нескольких временных диапазонах: в рамках реального времени (текущие политические события и результаты); в рамках исторического времени (в контексте взаимосвязи с прошлым и будущим, если это значимые события и результаты); в рамках эпохального времени (максимальный временной и пространственный охват событий и результатов, которые являются наиболее значимыми)¹⁴.

Политический процесс следует отличать от политического режима и политического курса, с которыми он вместе с тем очень тесно связан. Все три феномена относятся к динамике, к функционированию части политической системы и проявляются в рамках выстроенной институциональной структуры. Однако если политический процесс включает в себя весь ход и содержание функционирования политической системы, все аспекты работы ее институтов, их взаимодействия, трансформации и развития, то политический режим и политический курс отражают лишь часть из них.

Так, политический режим охватывает принципы, методы, средства работы политических институтов и в целом осуществления политического управления. Политический курс, в свою очередь, отражает выбранный политической властью вектор общественного развития, который закладывается в основу всех направлений государственной политики. А политический процесс включает в себя и политический режим, и политический курс.

Политический режим всегда так или иначе связан с политической конкуренцией за властные позиции. Он, по сути, содержит в себе три базовых начала:

1) систему принципов, методов и средств политического управления, определяющих взаимодействие и диалог власти и общества;

2) степень открытости политической сферы для участия в ней граждан и их реального влияния на происходящие в данной сфере процессы;

3) степень открытости политической системы для политической конкуренции и возможности претендовать на властные позиции политическим силам, не входящим в руководство страны.

Говоря иначе, политический режим есть та часть политического процесса, которая, с одной стороны, касается вопроса формирования власти и состава правящей элиты. С другой стороны, он связан с создаваемыми властью условиями для участия граждан в политике и влияния на нее. И при этом политический режим предопределяет не только уровень политической конкуренции, но может в некоторой степени, в зависимости от типа режима, влиять на исход борьбы за власть.

Условия политической конкуренции во многом задаются на основе таких инструментов, как:

• установление и изменение формальных правил борьбы за власть;

• формирование неформальных правил игры для претендентов на властные позиции;

• регулирование сложившихся практик борьбы за власть;

• пресечение злоупотреблений в ходе политической конкуренции.

Однако, разумеется, наряду с указанными, имеют место также объективные факторы и детерминанты, влияющие на форматы и степень политической конкуренции:

• развитость политических институтов и в целом политической системы;

• уровень общественной поддержки власти;

• наличие/отсутствие социальных конфликтов;

• глубина социальных конфликтов (если они есть);

• институциональная, кадровая, ресурсная развитость находящихся у власти политических сил;

• институциональная, кадровая, ресурсная развитость оппозиционных политических сил;

• политическая культура общества.

Политический курс же является другой частью политического процесса, который связан прежде всего с политико-административным процессом, с принятием решений, направленных на регулирование общественной жизни и выполнение основных функций государства.

Политический курс предполагает в большей степени управленческий аспект политической системы, не затрагивающий ту часть публичной политики, что касается политической конкуренции и борьбы за власть. Однако здесь важно сделать оговорку. Дело в том, что по сути политический курс — это результат политической борьбы, которая происходила на стадии формирования власти. Ведь именно политические силы, занявшие в результате политической конкуренции ключевые государственные посты, определяют вектор развития страны и общества; устанавливают приоритеты, цели, задачи государственной политики в разных сферах общественной жизни (экономической, социальной, духовной и др.). И очевидно, что различные политические силы выстраивают отличающийся в той или иной степени политический курс, имеют разные интересы и выдвигают для социума разные политические предложения — программы.

Таким образом, несмотря на то что непосредственно в ходе выработки и реализации политического курса фактически уже нет активной фазы политической конкуренции и борьбы за власть, тем не менее его содержание можно рассматривать как использование победившими в результате такой конкуренции и борьбы политическими силами приобретенных властных позиций.

Кроме того, если брать в качестве базовой интерпретации политики ту, которая раскрывается через формулу приобретения, сохранения и осуществления власти, то и здесь также видно, что политический процесс вбирает в себя все три данных аспекта.

Приобретение власти — вопрос политической конкуренции и борьбы, которые на практике разворачиваются между акторами, имеющими необходимые для этого ресурсы. Они чаще всего действуют в составе коалиций, которые могут отличаться по численности и сферам деятельности участников, объему и типу ресурсов (экономические, информационные, административные и иные), сплоченности и преследуемым целям. При этом коалиция не всегда предполагает формализованный облик, например, речь необязательно идет о партиях, организациях или движениях. Это могут быть неформальные объединения, также обладающие ресурсами, необходимыми для борьбы за власть.

В современном мире в качестве основного механизма приобретения власти провозглашается и чаще всего на практике используется институт выборов. Правда, это не исключает ситуаций, когда выборы выступают в качестве механизма утверждения имеющего место фактического расклада сил на политической арене, итогов борьбы за власть, ранее состоявшейся в других формах. То, в какой степени институт выборов в действительности используется в государствах для определения итогов политической конкуренции, зависит от сложившегося политического режима.

Сохранение власти — не менее сложная задача для субъектов политики. Они, получив в результате политической конкуренции и борьбы власть, стремятся сохранять свои позиции на максимально длительном отрезке времени.

Сохранение власти, равно как и ее приобретение, прежде всего лежат в сфере интересов субъектов политики. Общество в данном случае имеет интерес другого характера: для него важно, чтобы у власти находились те политические силы, деятельность которых в наибольшей степени будет отвечать социальным запросам. Это ставит перед правящей элитой необходимость выстраивать свою деятельность в соответствии с интересами общества. Иными словами, решение цели по сохранению власти во многом зависит от общественной поддержки. Но, помимо нее, присутствуют и иные детерминанты, определяющие возможность и продолжительность сохранения власти:

• уровень политической конкуренции;

• уровень общественной поддержки власти;

• уровень общественной поддержки оппозиции;

• степень консолидации/разобщенности элит;

• эффективность политического курса;

• соответствие политического курса актуальному проблемному полю общества;

• эффективность каналов и механизмов политической обратной связи (диалог власти и общества).

Наконец, если говорить об осуществлении власти, это та самая составляющая политики, которая относится к непосредственному выполнению властью своих основных функций по удовлетворению потребностей общества. Данный процесс есть результат работы политической системы, продуктом которого становится государственная политика по различным направлениям: экономическая политика, социальная политика, культурная политика, информационная политика, экологическая политика и др. Выработка и реализация каждого конкретного направления государственной политики лежит на профильных институтах власти. При этом их деятельность взаимосвязана и они взаимодействуют, как бы образуя единую систему принятия публичных решений. Поэтому при изучении вопроса осуществления власти важно учитывать особенности институциональной структуры политической системы, ее строение, адаптивность, гибкость и эффективность. Данные параметры создают «окно возможностей» для осуществления власти.

Понятно вместе с тем, что институциональное строение политической системы также зависит от субъектов политики, их интересов и деятельности. Институциональные трансформации в современном политическом процессе, как показывает мировая практика, происходят достаточно часто, хотя и в разной степени и с разной интенсивностью. Другими словами, институциональную структуру нельзя рассматривать как незыблемую константу. Здесь на переднем плане находятся все же субъекты политики, принимающие решения и реализующие их через политические институты.

Однако то, какую институциональную структуру выстраивают субъекты политики, какой задают режим ее функционирования и устанавливают механизмы обновления (в том числе кадрового), в совокупности иллюстрирует политический процесс и все три его составляющие — приобретение, сохранение и осуществление власти. Поэтому для понимания политического процесса особое значение имеет анализ институтов политической системы.

Важной частью политического процесса являются политические изменения. Они происходят в любом государстве. Хотя и с разной интенсивностью, глубиной и масштабом, но на постоянной основе. Это могут быть трансформации в институциональной структуре политической системы, изменения в политическом режиме, преобразования в политико-территориальной организации государства, изменения в раскладе сил на внутриполитической или внешнеполитической арене и т. д. Спектр плоскостей, в которых могут происходить изменения, достаточно широк, но их итогом, как правило, становится появление нового качества в политических явлениях.

Политические изменения могут осуществляться целенаправленно или в результате непредвиденных значимых политических событий. В первом случае речь может идти о реформах, направленных, например, на улучшение политико-административного процесса и модернизацию политической системы. Их причины вполне естественны: по мере общественного развития, усложнения социальных явлений возникает необходимость совершенствования институтов, принципов, методов и механизмов политического управления. То есть политическая система как бы стремится соответствовать уровню развитости социума, его актуальному проблемному полю и требованиям времени. Хотя вместе с тем это необязательно требует усложнения политической системы, выраженного в преумножении ее институтов, механизмов, процедур и уровней согласования при выработке политического курса. Громоздкость политической системы имеет свои недостатки и на практике нередко, напротив, приводит к неэффективности политического управления и торможению процесса принятия решений. Поэтому любые подобные преобразования должны быть объективно оправданы.

Если говорить о непредвиденных значимых политических событиях, влекущих политические изменения, то они могут быть относиться как к 1) внутренней арене государства, так и к 2) международной арене.

1. Те, что относятся к внутренней арене, могут быть связаны, во-первых, с новыми социальными запросами и динамикой в актуальном проблемном поле общества. Это на практике порой требует трансформации институциональной структуры и механизмов управления.

Так, примером здесь может служить создание нового ведомства для регулирования определенной ниши общественных отношений, которая или только возникла, или плохо управлялась до того или же по какой-либо причине и вовсе не затрагивалась в работе институтов публичной власти.

Во-вторых, они могут быть связаны с политической конкуренцией и борьбой. В частности, власть может преобразовать политическую систему и политический режим при неожиданном для себя усилении оппозиции и в целом для изменения расклада политических сил. Или другой сценарий, когда оппозиция, вследствие неспособности/невозможности конкурировать с властью посредством формальных институтов, инициирует масштабные протесты, результатами которых может стать корректировка политического курса либо в самых тяжелых ситуациях — смена власти (революции, государственные перевороты).

2. Международная арена всегда влияет на внутригосударственную ситуацию. В зависимости от степени интеграции страны в международные институты в ней могут происходить политические изменения, связанные с глобальными или международно-региональными процессами. Причем характер такого влияния может быть и позитивный, и негативный. Например, в первом случае глобальное технологическое развитие позволяет государствам использовать его плоды у себя на внутренней арене и тем самым благоприятно сказываться на экономической политике. В свою очередь, в качестве примера негативного влияния можно привести любые кризисы на международной арене, которые, как правило, отражаются на ситуации внутри государств.

Большинство современных стран сильно интегрированы в политические и экономические процессы мировой арены. Поэтому любые значимые события глобального или международно-регионального масштабов так или иначе влияют на внутригосударственную ситуацию, требуют от государств адаптации к внешним условиям.

Важное место имеет вопрос о факторах непосредственно политического процесса. Та часть политического процесса, которую принято обозначать как политический курс и которая содержит в себе управленческую составляющую, также зависит от различных факторов из всех сфер общественной жизни. Часть из них можно условно рассматривать в качестве объективных — тех, что оказывают сильное влияние на политический процесс вне зависимости от воли субъектов политики и их деятельности. Другая часть, напротив, определяется в качестве субъективных, напрямую связанных с принимаемыми управленческими решениями, установленным политическим режимом и выстроенной институциональной структурой политической системы.

Объективные факторы политического процесса могут быть внешними и внутренними. К внешним объективным факторам относятся такие, как глобализация, цифровизация, геоэкономика, геополитика, геоэкология и др. К внутренним — многосоставность общества, наличие/отсутствие конфликтов между социальными группами, наличие/отсутствие внутриэлитарных конфликтов, наличие/отсутствие работающей идеологии, уровень политического плюрализма и др.

Одни и те же факторы политического процесса могут играть разную роль на тех или иных отрезках развития общества и государства. И значимость факторов зависит также от особенностей конкретного общества и государства. Наконец, в принципе сложно говорить в сравнительном ключе об однозначно большей или меньшей роли субъективных и объективных факторов, что обусловливает необходимость учета их всех при анализе политического процесса с опорой на принципы комплексности и системности.

Политический курс — это основной результат функционирования политической системы. И поскольку политическая система развивается в соответствии с определенным заданным вектором и работает в определенном режиме, то обычно в ней один из компонентов играет роль движущей, направляющей силы. Чаще всего это институт главы государства, институт премьер-министра или какой-либо коллегиальный орган власти. Подобная роль, выраженная в объеме отведенных полномочий, как правило, устанавливается и закрепляется в конституции страны и иных нормативно-правовых актах. В результате данное звено политической системы становится ключевым субъектом политики. Хотя, несомненно, наряду с ним одновременно могут предусматриваться также другие сильные институты власти, призванные способствовать более эффективной выработке политического курса и уравновешиванию ключевого субъекта политики. Последнее, как известно, важно для недопущения злоупотреблений, возможных в результате концентрации власти в каком-либо из институтов.

Если в государстве провозглашена реализация принципа разделения власти и системы сдержек и противовесов, то ключевой субъект политики может как относиться к одной из ветвей власти (чаще — к исполнительной), так и занимать самостоятельную нишу в системе власти. Однако при любом раскладе ключевой субъект политики, во-первых, взаимодействует с другими звеньями политической системы, а во-вторых, координирует работу всей политической системы.

Таким образом, ключевой субъект политики как бы определяет базовые принципы, направления, приоритеты и цели политического курса; выстраивает систему контроля за выработкой и реализацией курса. Кроме того, он может инициировать формирование и преобразование институтов и практик, определяющих политический процесс.

Значимость ключевого субъекта политики сложно переоценить, какими бы ни были характеристики политической системы. Обычно общество фокусирует внимание именно на нем и воспринимает политический процесс сквозь призму его деятельности. Поэтому ключевой субъект политики играет важнейшую роль в такой важной плоскости, как диалог власти и общества.

Диалог власти и общества (социально-политический диалог) — это принцип, постулируемый и реализуемый во многих современных государствах, которые принято рассматривать в качестве демократий. Он предполагает, с одной стороны, активную коммуникацию между властью и обществом, а с другой — их взаимодействие.

Коммуникационная часть диалога власти и общества проявляется в нескольких аспектах. Со стороны граждан это предполагает их возможность транслировать актуальные социальные проблемы и выражать свое мнение относительно проводимого политического курса. Для этого, как правило, используются такие политические институты, как выборы, митинги, референдумы и т. д. В свою очередь власть коммуницирует с обществом, реализуя различные формы политического дискурса, объявляя цели, принципы и приоритеты проводимой политики, демонстрируя свою позицию относительно актуальных государственных проблем, предлагая политические программы развития основных сфер общественной жизни. Таким образом, коммуникационная составляющая социально-политического диалога, с одной стороны, постоянно проявляется, а с другой — инициируется и властью, и самим обществом через множество институтов.

Та часть социально-политического диалога, которая касается взаимодействия власти и общества, проявляется, например, через участие граждан в общественных советах при органах власти, в деятельности институтов гражданского общества, в публичных слушаниях, в процедурах выдвижения общественных инициатив, в подписании петиций и т. д.

С точки зрения политического процесса особое место в социально-политическом диалоге занимают социальные запросы. Они представляют собой совокупность явных и латентных требований социальных групп к власти, формируемых на основе интересов и проблем отдельных индивидов, входящих в эти группы. Вместе с тем социальные запросы сразу нескольких или множества социальных групп могут частично или в полной мере совпадать, придавая им большую значимость, а также как бы создавая некий единый, общий запрос. А вся совокупность социальных запросов создает актуальное проблемное поле общества.

Актуальное проблемное поле общества служит плацдармом для выработки политического курса. Власть, как правило, изучает его перед принятием решений и при формировании политических предложений для общества.

Составляющие актуальное проблемное поле социальные запросы бывают двух типов. Первые выражаются гражданами 1) в ходе политической конкуренции власти и оппозиции, а вторые — 2) в процессе функционирования политической системы, когда вырабатывается и реализуется политический курс.

1. Социальные запросы, направленные на процесс политической конкуренции, могут исходить и от отдельных социальных групп, и от ряда социальных групп, если отраженные в них интересы и проблемы частично или в целом совпадают (рис. 3). При этом все запросы, концентрируясь в актуальном проблемном поле, агрегируются и конвергируются в достаточно целостную картину, под которую конкурирующие между собой властные и оппозиционные политические силы формируют политические предложения — политические программы. Причем данный сегмент социально-политического диалога, структурно представленный в виде «социальные запросы — актуальное проблемное поле — политическое предложение — социальная реакция на политическое предложение (выбор политического предложения)», происходит не только во время таких основополагающих этапов политической конкуренции, как выборы, но и, по сути, на протяжении всего политического процесса. Ведь, как известно, борьба между политическими силами за поддержку социальных групп — это цикличный процесс, в ходе которого в различных формах они презентуют потенциальному электорату свои программы развития общества и государства.

Конкуренция между потоками политических предложений власти и оппозиции за доминирование в актуальном проблемном поле общества и привлечение как можно большего числа социальных запросов достаточно сложно выстроена и асимметрична. В зависимости от особенностей политической системы степень структурной сложности противостоящих сил власти и оппозиции отличается. Так, власть может быть представлена одной централизованной политической силой, тотально доминирующей в политическом пространстве, либо же из ряда политических сил, объединяющихся в коалиции и формирующих достигнутые на основе консенсуса совместные политические предложения.

Если говорить об оппозиции, то здесь все еще сложнее. В ней, во-первых, политических сил, как правило, намного больше. Во-вторых, они могут противостоять не только власти, но и друг другу. В-третьих, даже не противостоящие друг другу оппозиционные силы редко создают коалиции. Как итог, в структуре оппозиционных сил политические предложения редко исходят в виде их совместной программы, выработанной путем объединения основных позиций и консенсуса.

Таким образом, в контексте конкуренции социально-политический диалог происходит между социальными группами и претендующими на власть политическими силами / коалициями политических сил. При этом одна часть политических сил выдвигает свои программы (политические предложения), находясь у власти и стремясь сохранить свои места в государственных органах, а другая часть — будучи к ним в оппозиции.

2. Другой тип социальных запросов, проявляющийся в процессе функционирования политической системы и направленный на политический курс, принято рассматривать как политическую обратную связь. Она происходит непрерывно и имеет место всегда и в любых обществах. Однако условия для трансляции социальных реакций в разных обществах отличаются.

Рис. 3. Политическая конкуренция за роль власти в социально-политическом диалоге¹⁵

Принцип обратной связи предполагает, что политический процесс на внутригосударственном уровне включает в себя не только воздействие власти на общество, но также обратное воздействие — общества на власть. То есть это не односторонний процесс и социум не является пассивным объектом политического управления, поскольку так или иначе реагирует на принимаемые публичные решения. И такие реакции учитываются властью при выработке и реализации политического курса¹⁶.

В политическом процессе обратная связь, как правило, выражается либо в форме определенных действий граждан, либо информации¹⁷. И вместе с тем она еще и может иметь явный или латентный (скрытый) характер. Причем латентная обратная связь может играть первостепенную роль для наиболее точной оценки социально-политической ситуации, а также обеспечения и поддержания политической стабильности.

Примечательно, что латентная политическая обратная связь также более непредсказуема и способна привносить серьезные риски для субъектов политики, если она не была своевременно определена и учтена в проводимом политическом курсе. Объясняется это просто: граждане могут быть не согласны с политическим курсом или отдельно взятыми государственными решениями, но при этом, в силу различных факторов, не предпринимать каких-либо активных действий для демонстрации своей позиции по этому поводу.

Нередко в качестве таких факторов выступают особенности политической культуры, ограничения, связанные с политическим режимом, недоверие к институтам гражданского общества и т. д. И власть, не выявившая репрезентативную латентную политическую обратную связь по проводимой политике, в немалой степени лишает себя возможности своевременно видеть ошибки своего курса и реагировать на них¹⁸.

Если попытаться визуально показать основные компоненты политической обратной связи и достроить знаменитую модель политической системы Д. Истона¹⁹, то она будет выглядеть следующим образом: исходящие от общества явные и латентные потоки реакции (явная и латентная обратная связь) агрегируются и артикулируются в «воронке требований», а затем требования проходят через два типа механизмов обработки информации в последовательном и поочередном порядке. Сначала требования поступают в механизмы мониторинга и анализа (внешние и внутренние), и, далее, полученные в них результаты анализа и прогнозы поступают в «механизмы учета и корректировки курса» (рис. 4).

Рис. 4. Политическая система и политическая обратная связь²⁰

Явная политическая обратная связь может выражаться в виде двух направленностей: поддержки текущего политического курса или сопротивления ему. Поддержка в данном случае может, например, проявляться в результатах голосований на выборах или референдумах, а сопротивление — в форме протестных акций (митинги, забастовки, пикеты), отдельных жалоб граждан в компетентные органы, петиций и т. п.

Латентная политическая обратная связь также имеет две направленности: поддержка политического курса или несогласие с ним. Они проявляются, например, в явке граждан на выборы и референдумы, в отношении граждан к политическим институтам и к конкретным представителям власти (выявляется посредством социологических опросов). В отличие от явной обратной связи, в данном случае реакция общества не столь наглядна, а в некоторых случаях какое-то время может вообще быть неосознаваемой. Например, несогласие в последнем случае порой проявляется в таких формах, как социальный нигилизм, низкая мотивация к труду и т. д.²¹

Таким образом, следует выделить четыре вида каналов обратной связи: два вида с положительной направленностью (поддержка в явной или латентной форме) и два — с отрицательной (сопротивление или несогласие). В каждом из четырех типов каналов аккумулируется огромное число сигналов, исходящих от общества. Все они, проходя через эти каналы, образуют в конце каждого из них определенный уровень соответствующего отношения: 1) поддержки в виде действий; 2) сопротивления в виде действий; 3) поддержки в виде мнения; 4) несогласия в виде мнения. Далее, попадая в общую «воронку», требования граждан агрегируются и артикулируются, формируя целостную картинку для последующей переработки в механизмах мониторинга и анализа (как внешних, так и внутренних).

Механизмы мониторинга и анализа предназначены для сбора и анализа информации об общественном мнении, о сложившихся актуальных социальных запросах. При должном использовании они способны опосредованно также показать фактический уровень социальной поддержки политического курса и власти. Такие механизмы, как правило, создаются и в самой политической системе (внутренние), и за ее пределами (внешние). К первым можно отнести, например, специализированные государственные структуры по мониторингу и по формированию статистической информации, докладов и отчетов о ходе исполнения принятых решений²² и т. д. Ко вторым — проводимые научными и аналитическими организациями исследования, социологические замеры и т. п.

Механизмы учета и корректировки курса, в свою очередь, предназначены для отбора и преобразования аналитической и прогностической информации, полученной от механизмов мониторинга и анализа, в конкретные меры по корректировке проводимого политического курса. Следует в то же время уточнить, что в данном случае учитываются не все выводы и прогнозы, а только те, которые определяются как наиболее важные и требующие учета.

Для продуктивного диалога власти и общества важны и каналы политической обратной связи (инструменты кумуляции и трансляции информации), и оба указанных типа механизмов. Если в каналах организуется поток социальных запросов и требований, то от механизмов мониторинга и анализа и механизмов учета и корректировки курса зависит, будет ли воспринята поступившая информация политической системой для корректировки курса.

Принцип политической обратной связи важно рассматривать именно в неразрывной связи с вопросом актуального проблемного поля и запросов от отдельных социальных групп. И с этой точки зрения процесс политической обратной связи предстает достаточно сложным и его трудно назвать упорядоченным (рис. 5):

1. В каждой социальной группе формируется своя реакция, трансформируемая затем их лидерами (лидерами общественного мнения) в социальные запросы к власти, и выражается преимущественно посредством институтов гражданского общества.

2. Совокупность социальных запросов затем генерируется в каналах политической обратной связи в виде потоков информации.

3. Потоки информации с социальными запросами поступают в «воронку требований» общества и образуют там актуальное проблемное поле. Последнее является постоянным объектом изучения несистемными и системными механизмами мониторинга и анализа, призванными определять наиболее важные и требующие решения социальные проблемы, а также максимально точно доносить их суть для субъектов, принимающих государственные решения. При этом несистемные и системные механизмы часто взаимодействуют, например, они могут кооперироваться при необходимости или же первые могут служить дополнительным источником информации для вторых с целью более точной диагностики социально-политической ситуации.

4. Информация об актуальных проблемах общества, выявленная несистемными и системными механизмами мониторинга, передается в механизмы учета и корректировки политического курса.

Схематично представленный облик социально-политического диалога в рамках функционирования политической системы, конечно, является лишь идеальной моделью. Однако она призвана показать три принципиальных компонента рассматриваемой плоскости политического процесса: 1) реакцию общества на выстроенный властью политический курс; 2) социальные запросы и актуальное проблемное поле общества; 3) мониторинг властью актуального проблемного поля и его учет при обновлении/сохранении политического курса.

Рис. 5. Социально-политический диалог в процессе функционирования политической системы²³

На практике, в зависимости от особенностей политической системы, институциональная структура и процессуальная составляющая диалога власти и общества в каждом государстве имеет свои особенности и уникальные черты. Более того, очевидно, что степень открытости власти для общества и возможность реального политического участия граждан также отличаются в разных странах и зависят от установленного политического режима. Но все же все три указанных компонента всегда имеют место в таком диалоге.

Подчеркнем в то же время и краеугольную роль процесса политической обратной связи. От степени точности интерпретации актуальных социальных проблем механизмами мониторинга и точности их понимания механизмами учета и корректировки зависит продуктивность диалога власти и общества, а также эффективность политического курса. А все это, как известно, является важнейшим условием общественной поддержки власти, социально-политической стабильности, общественного и государственного развития.

Между тем значимость политической обратной связи часто недооценивается в ходе политического процесса. Вместе с тем обратная связь есть общий принцип управления, она обязательно присутствует в политическом управлении²⁴ и влияет на функционирование любой политической системы. Иными словами, хотя политическая обратная связь учитывается политическими системами в разной степени, но она всегда присутствует.

В то же время, как показывает практика, развитая структура обратной связи и ориентир на ее непрерывный учет властью имеют довольно очевидные преимущества. Так, с точки зрения эффективности государственного управления для власти обратная связь, во-первых, может давать ценную информацию, позволяющую корректировать выбранный и реализуемый политический курс. Во-вторых, успешно функционирующие компоненты обратной связи вкупе с решением властью наиболее значимых для общества проблем, выявленных посредством мониторинга и анализа полученной информации, могут крайне позитивно сказываться на последующей общественной поддержке власти и ее легитимности. Последнее, в свою очередь, также благоприятно влияет на политическую стабильность.

Если говорить о преимуществах развитой и эффективной обратной связи для общества, то здесь также можно выделить не менее двух существенных моментов. Во-первых, хорошо работающие каналы и механизмы политической обратной связи — это возможность акцентировать внимание власти на актуальных, социально значимых проблемах и выстраивать постоянный диалог с избранными представителями во власти. Во-вторых, политическая обратная связь предполагает высокую гражданскую активность и самоорганизацию, а также возможность не только реагировать на принимаемые публичные решения, но и в некоторой степени катализировать принятие необходимых обществу решений, соответствующих его актуальному проблемному полю. Инструментами такого участия могут служить, например, петиции или институт выдвижения общественных инициатив.

Вопросы для самопроверки

1. Как раскрывается понятие «политический процесс»?

2. Как политический процесс связан и соотносится с политическим режимом?

3. Как политический процесс связан и соотносится с политическим курсом?

4. Какие факторы влияют на политический процесс?

5. Что предполагает диалог власти и общества и как его можно структурно представить?

6. В чем заключается значимость политической обратной связи для власти и общества?

Темы рефератов

1. Ключевые институты политического процесса в современной России.

2. Основные факторы политического процесса в современной России.

3. Особенности каналов и механизмов политической обратной связи в современной России.

Деловая игра

Группа учащихся делится на команды из 3–4 человек. Каждая команда выбирает кейс любого значимого государственного решения (закон, реформа и т. п.) в современной российской политике и анализирует по схемам «Политическая система и политическая обратная связь» (рис. 4) и «Социально-политический диалог в процессе функционирования политической системы» (рис. 5). Необходимо рассмотреть актуальное проблемное поле общества на момент принятия решения, реакцию общества, проявившуюся в формах явной и латентной политической обратной связи, а также последующую реакцию власти на полученную от общества политическую обратную связь.

Рекомендуемая литература

1. Гаджиев Х. А. Диалог власти и общества в цифровую эпоху // Наука. Культура. Общество. 2022. Т. 28. № 2. С. 81–97.

2. Гаджиев Х. А. Политическая обратная связь в условиях цифровизации общества // Наука. Культура. Общество. 2021. Т. 27. № 1. С. 8–20.

3. Грачев М. Н. Политика: коммуникационное измерение: монография. Тула: Издательство Тульского государственного педагогического университета им. Л. Н. Толстого, 2011. 172 с.

4. Государственная политика и управление. Концепции и проблемы: учебник для вузов / Л. В. Сморгунов [и др.]; под ред. Л. В. Сморгунова. 2-е изд., испр. и доп. М.: Издательство «Юрайт», 2023. 395 с.

5. Карнаушенко Л. В. Функционирование института государства и научноуправленческая проблема установления обратной связи с гражданами // Вестник Краснодарского университета МВД России. 2019. № 1 (43). С. 82–85.

6. Мухаев Р. Т. Политология. Субъекты политики. Политические процессы: учебник для вузов / Р. Т. Мухаев. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Издательство «Юрайт», 2023. 307 с.

7. Охотский Е. В. Теория и механизмы современного государственного управления: учебник и практикум для вузов / Е. В. Охотский, Т. А. Занко. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Издательство «Юрайт», 2024.

8. Политология: учебник и практикум для вузов / В. А. Ачкасов [и др.]; под ред. В. А. Ачкасова, В. А. Гуторова. М.: Издательство «Юрайт», 2023. 404 с.

9. Политология: учебник для вузов / В. С. Комаровский [и др.]; под ред. В. С. Комаровского. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Издательство «Юрайт», 2023. 344 с.

10. Политология: учебник для среднего профессионального образования / В. Н. Лавриненко [и др.]; под ред. В. Н. Лавриненко. 6-е изд., перераб. и доп. М.: Издательство «Юрайт», 2024. 414 с.

11. Политико-административное управление: учебник для вузов / В. С. Комаровский [и др.]; под ред. В. С. Комаровского, Л. В. Сморгунова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Издательство «Юрайт», 2023. 407 с.

12. Соловьев А. И. Политология: политическая теория, политические технологии. М.: Аспект Пресс, 2000. 559 с.

13. Шабров О. Ф. Политическое управление: проблема стабильности и развития. М.: Интеллект, 1997. 200 c.

14. Шарков Ф. И. Основы теории коммуникации. М.: Социальные отношения; Перспектива, 2002. 320 с.

1.3. Политические институты

Основными компонентами и элементами политических систем являются институты. Как и в любой другой сфере общественной жизни, процессы и в целом развитие политической сферы во многом зависят от устоявшихся базовых характеристик институтов, особенностей их функционирования и эффективности.

Само понятие «институт» (происходит от лат. institutum, означающее установление, учреждение, обычай) очень многогранно и достаточно широко используется в социально-гуманитарной области знания. При этом принято выделять три основных аспекта интерпретации данного явления²⁵, которые так или иначе отражены в различных теоретических концепциях.

1. Институт как совокупность норм, правил, установлений, традиций и обычаев, которые укоренились в обществе и выступают в качестве регулирующего и упорядочивающего начала для отдельных индивидов и различных социальных групп. Они служат основой для выстраивания социальных отношений. В политической сфере в качестве примеров таких институтов (т. е. политических институтов) можно выделить различные виды нормативно-правовых актов (прежде всего конституцию), уставы политических партий, формальные и неформальные правила принятия политических решений, процедуру инаугурации главы государства и т. д.

2. Институт как организация, учреждение или иного рода образование, объединяющее людей и имеющее определенную структуру. Примерами такого типа политических институтов выступают правительство, отдельные министерства и другие ведомства исполнительной власти, парламент и его отдельные палаты, политические партии и т. д.

3. Институт как устойчивый тип поведения, который выражается в системе коллективных действий, процедурах и механизмах. Здесь яркими примерами могут служить такие политические институты, как участие граждан в выборах, референдумах, акциях протеста, процедурах по выдвижению общественных инициатив и т. д.

Как видно из приведенных примеров, политические институты могут быть простыми и сложными. В то же время сложные, как правило, состоят из более простых однотипных (так, правительство включает в себя министерства) и разнотипных политических институтов (партия, в частности, имеет свой устав и партийный аппарат ).

Интерес к тому, что в современной политологии принято называть институтами, можно проследить на протяжении всей истории развития политической области знания. Прежде всего особое внимание данной плоскости политики уделялось Платоном, Аристотелем, Н. Макиавелли, Ж. Боденом, Т. Гоббсом, Дж. Локком, Ж.-Ж. Руссо, Гегелем и др. Однако до XX в. в центре внимания мыслителей, как правило, находилось государство и преобладал формально-правовой подход к изучению политических явлений. Кардинально ситуация изменилась лишь в начале XX в., когда исследователи стали уделять акцентированное внимание изучению внутренних составляющих институтов, а также закономерностей их развития и функционирования²⁶.

Это был первый этап развития институциональной теории, который сначала получил название «институционализм», а затем в результате привнесенных значительных изменений и концептуальных обновлений в 1980-х гг. стал обозначаться как старый институционализм. Его наиболее яркими представителями по праву считаются В. Вильсон, Г. Картер, Д. Брюс, Т. Коул и др.²⁷ Вместе с тем сам термин «институционализм» был введен еще раньше. В 1918 г. У. Гамильтон в рамках политической экономии раскрывал его как общепринятый способ мышления или действия социальных групп, отмечая, что институты служат в качестве неких ориентиров для индивидов, границ и форм их деятельности, будучи закрепленными в разного рода правилах, обычаях и традициях²⁸.

Новый этап развития институционального подхода, который условно берет начало с 1980-х гг., стал результатом обогащения политической науки за счет теоретической основы своих других направлений и подходов. Особую роль в этом процессе сыграли теория рационального выбора и бихевиоризм, которые занимали ведущие позиции в исследованиях на протяжении 1960-х и 1970-х гг. Как результат, появившийся в 1980-х гг. неоинституционализм (новый институционализм) вобрал в себя многие принципы и постулаты двух указанных подходов²⁹.

Фундаментальной основой неоинституционализма стали труды Д. Норта, Дж. Бьюкенена, Р. Коуза, Дж. Марча, Й. Олсена, П. Ди Маджио и У. Пауэлла, Г. Питерса и др. С этого периода изучение политических систем и политического процесса вновь стало осуществляться сквозь призму исследования институтов³⁰. Однако в отличие от старого институционализма новый подход стал фокусировать внимание не только на формальных, но и неформальных правилах игры, которые теперь рассматривались в качестве важной основы социальных отношений, организации общественной жизни и функционирования властных механизмов.

Неформальные политические институты стали позиционироваться как естественные составляющие политического процесса, присущие любой системе власти. Хотя в то же время отмечалось, что в различных государствах они распространены и укоренены в разной степени. Причем в период реформирования политических систем, когда новые формальные институты еще только адаптируются и интегрируются в перестраиваемую институциональную структуру, возникающие системные дисфункции и образующийся властный вакуум заполняются именно неформальными практиками, которые занимают данную нишу до тех пор, пока формальные правила и практики не приобретают устойчивость. Хотя в этом случае всегда присутствует риск сохранения и укоренения неформальных институтов³¹.

По мнению Г. Хелмке и С. Левитски, неформальные институты следует рассматривать как принятые в социумах, чаще всего неписаные правила и нормы, создающиеся и распространяющиеся вне официально санкционированных каналов и механизмов³².

В. Меркель и А. Круассан предложили рассматривать политические институты как зависимые составляющие политической системы, способные в процессе политических изменений либо обесценивать и отодвигать на второй план формальные институты, либо положительно влиять на состояние политической системы и выступать в роли фактора политической стабильности, либо же временно восполнять функциональный вакуум в институциональной структуре, который возник вследствие слабости/неадаптированности формальных политических институтов³³.

В целом неоинституционализм строится вокруг четырех краеугольных положений:

1. Институты являются основными составляющими и детерминантами политики.

2. Политические институты устанавливают модели поведения индивидов.

3. Политические институты-организации — это полноценные субъекты политики, имеющие собственные интересы.

4. Посредством анализа функционирования политических институтов можно оценивать результаты проводимой властью политики³⁴.

Неоинституциональный подход не только не ограничивается описанием базовых черт политических институтов и особенностей их функционирования, как это преимущественно наблюдается в прежнем варианте институционализма, но в первую очередь предполагает рассмотрение институтов в качестве зависимых от окружающей среды переменных³⁵. Иными словами, степень значимости институтов, особенность их функционирования, основные характеристики и другие параметры определяются средой и закономерностями общественной жизни.

С учетом универсальности неоинституционализма, широты охвата им социальных явлений и различных аспектов политической жизни сложилось пять базовых течений данного подхода.

1. Нормативный институционализм, который в центр внимания ставит регулятивные аспекты институтов и их роль в формировании ценностной основы для поведения индивидов (в том числе членов институтов-организаций).

2. Институционализм теории рационального выбора ставит во главу угла упорядочивающую функцию институтов, которые, ограничивая поведение, аккумулируют, агрегируют и способствуют реализации интересов индивидов.

3. Исторический институционализм сосредоточивает внимание на историческом ракурсе становления политической системы, связанном с первоначальным институциональным выбором, который обусловил все последующее политическое развитие.

4. Социальный институционализм фокусируется на плоскости взаимодействия различных социальных групп между собой, а также государства и общества.

5. Структурный институционализм расставляет акценты вокруг устройства системы власти, а также принципов и механизмов взаимодействия ее составляющих элементов и компонентов³⁶.

Различные течения в рамках неоинституционализма, а также его отличия от старого институционализма свидетельствуют о сложности и многогранности политических институтов, их свойстве эволюционировать. По мере развития общества они также развиваются, приобретая новые черты, функции и модели. В результате сложность и базовые черты институциональной структуры политической системы во многом являются отражением сложности общественной жизни. Более того, институты не только создают побудительные мотивы социальных отношений и взаимодействий индивидов, структурируют их повседневную жизнь, но и в общем отражают характер развития социума³⁷. А по мере усложнения социальных отношений и возникновения новых социальных явлений формируются новые институты или модифицируются уже существующие.

Особенностью политических институтов является то, что они задают цели и определяют условия для функционирования и развития институтов из других сфер общественной жизни, обосновывают и устанавливают ценностно-поведенческие модели людей³⁸. Столь важная роль политических институтов может быть объяснена ролью самой политической сферы для общества, основное предназначение которой зиждется в целеполагании и управлении.

Политические институты предполагают не просто укоренение и устойчивость каких-либо практик, правил, моделей поведения и организации определенных структур, но также и их воспроизводство. Последнее происходит только при условии, что они приобрели ценность³⁹. Упорядочение институтами жизни социума, которое носит рациональный характер, происходит как на основе формирующихся норм, так и путем вовлечения индивидов в различные общественные объединения и организации⁴⁰.

Укорененность политических институтов выражается в длительном периоде их существования. Они могут создавать порядок и регулятивную основу, передающиеся из поколения в поколение. Но не все институты приобретают такую значимость для обществ. Подобное возможно в том случае, если возникающие правила и организации успешно работают на практике, распространяются и после этого постепенно, становясь неотъемлемой составляющей общественной жизни, институционализируются⁴¹.

Формирование политических институтов. Формирование политических институтов — сложный процесс, обусловливаемый различными факторами. В динамично развивающихся обществах современного глобализированного мира все чаще происходят институциональные преобразования (трансформации) политических систем, в результате которых учреждаются, модифицируются или прекращают существование политические институты. Наибольшая проблема возникает с процессом образования новых институтов, поскольку в таких случаях, как правило, заимствуются практики и организационные формы других государств, которые не всегда удается приспособить к политическим реалиям заимствующей страны. И в результате они нередко серьезно отличаются от «образцов», на основе которых были учреждены. Возникающие у них новые свойства порой приводят к противоречиям, препятствующим выполнению сущностных функций.

В числе факторов, способствующих такому раскладу, принято выделять: особенности политической системы; успешность адаптации новых институтов к среде; наличие/отсутствие объективной необходимости в институциональной трансформации; специфику самих институтов; особенности среды и т. д. Иными словами, успешность создания новых политических институтов зависит от многих факторов и простое копирование зарубежных практик и организаций здесь нецелесообразно и неэффективно.

Политические институты могут создаваться индивидами и социальными группами для отстаивания общих интересов или правящей элитой для достижения целей и максимальной реализации своих интересов. Однако если первый вариант, как правило, на практике чаще встречается в демократиях, то второй — в автократиях⁴². При этом гармоничное сочетание институтов, возникающих «снизу» (в результате инициативы и активности гражданского общества) и «сверху» (по решению правящих групп), их интеграция и систематизация во многом обеспечиваются институциональными полями, которые образуются совокупностью уже укоренившихся ранее институтов. Именно институциональные поля создают необходимые условия для адаптации новых политических институтов, придают им черты, свойственные всем остальным практикам и организациям⁴³.

Любая политическая система сочетает в себе как формальные, так и неформальные институты. Формальные политические институты декларируются на официальном уровне, они составляют структурную основу политической системы. Их функционирование основывается на закрепленных в нормативно-правовой системе положениях. В свою очередь, неформальные политические институты формируются в рамках неофициального поля политической системы и чаще всего естественным путем⁴⁴.

С точки зрения понимания политического процесса важное значение имеет соотношение формальных и неформальных институтов, поскольку это влияет на легитимность и легальность власти, политическую стабильность и устойчивость, на сбалансированность и эффективность политической системы. В этом смысле позитивным и желательным является доминирование именно формальных политических институтов.

Доминирование неформальных политических институтов на практике, даже несмотря на естественность их существования, сложно расценивать в качестве положительного феномена, поскольку в этом случае всегда сохраняется немало рисков злоупотреблений в политико-административном процессе. С таких позиций наибольшей продуктивностью, как правило, отличаются те политические системы, что стремятся к минимизации неформальных правил игры и усилению реальной роли формальных институтов.

Хотя следует учитывать, что степень распространенности неформальных политических институтов, их укорененность и социальная значимость в немалой степени зависят от политической культуры конкретного общества — совокупности установок, ценностей и убеждений, которые определяют порядок политического процесса, взаимодействия власти и общества и одновременно служат основой политического поведения⁴⁵.

Г. Алмонд и С. Верба в своей известной работе «Гражданская культура: политические установки и демократия в пяти странах» пришли к выводу о том, что учет политической культуры в процессе институциональных трансформаций, включая формирование новых институтов, является одним из наиболее значимых условий их последующей адаптации и интеграции в политической системе. Политическая культура, по мнению авторов, может обеспечивать поддержание баланса между модернизацией и преемственностью⁴⁶.

Похожей позиции придерживается О. Ф. Шабров. По его мнению, политическая культура так или иначе воздействует на структуру политической системы в целом и отдельные компоненты и элементы в частности. В последнем случае политическая культура оказывает существенное влияние на политическую систему, адаптируя и интегрируя компоненты и элементы, которые еще не соответствуют базовым требованиям политической культуры. Наряду с этим политическая культура может обусловливать установление формата механизмов и принципов, посредством которых возможны преобразования политической системы⁴⁷.

При всем сказанном нельзя не подчеркнуть, что не только политическая культура влияет на политическую систему и ее институциональную структуру, но и, напротив, одновременно имеет место и влияние политической системы на изменения в политической культуре общества, на ее модификацию⁴⁸.

Конечно, политическая культура прежде всего является отражением продолжительной исторической жизнедеятельности общества. Но вместе с тем политическая система в процессе своего функционирования как бы задает условия, определенные рамки для политического участия граждан, которые, многократно повторяясь, могут перерастать в устойчивые образцы поведения и формировать новый слой системы ценностей социума.

Иными словами, под влиянием работы политической системы и ее параметров политическая культура также модифицируется. Соответственно, точнее было бы говорить о взаимовлиянии институциональной структуры политической системы и политической культуры друг на друга.

Политические институты и политическая стабильность. Не менее важным для изучения политических институтов является вопрос, касающийся проблемы политической стабильности. Как известно, институциональная структура оказывает самое непосредственное влияние на состояние политической системы, на ее способность поддерживать стабильность.

В этом смысле С. Хантингтон довольно убедительно и основательно проиллюстрировал, что политическая стабильность во многом зависит от соотношения между уровнем политического участия граждан и уровнем политической институционализации. Другими словами, для обеспечения и сохранения политической стабильности уровень развитости политических институтов должен соответствовать уровню политической активности населения⁴⁹.

С точки зрения обеспечения и поддержания политической стабильности не менее важны также такие факторы, как уровень политической институционализации и модель институциональной структуры политической системы. То есть благоприятным условием для политической стабильности служит сохранение вектора институционального развития и сущностных черт институциональной структуры политической системы на протяжении длительного периода. Причем это относится и к демократиям, и к автократиям⁵⁰.

Наконец, политическая стабильность, очевидно, во многом зависит от эффективности политических институтов. И прежде всего тех из них, которые занимают центральные позиции в политической системе.

Политические институты, будучи механизмами, опосредующими взаимодействие и отношения власти и общества, по сути, призваны задавать регулятивную основу жизни общества и определять векторы его развития. Поэтому эффективность их функционирования может способствовать как стабилизации, так и дестабилизации политической системы. При этом здесь важно оговориться, что речь идет прежде всего о тех институтах, которые укоренились в данной политической системе, приобрели ценность и легитимность в обществе.

Эффективность политических институтов означает то, насколько успешно политическая система выполняет свои функции и роль в общественной жизни. Единого подхода по оценке эффективности политических институтов, равно как и в целом политической системы, сегодня не сложилось. В данном случае имеет место использование множества различных показателей — как количественно измеряемых (например, результаты проводимой политики в социально-экономической плоскости), так и не поддающихся измерению / сложно измеряемых (определенные показатели политического курса в духовной сфере).

Вместе с тем в науке сложились три универсальных подхода к оценке эффективности политико-административной системы:

• по достигнутым властью целям — инструментальный подход;

• по затраченным ресурсам — ресурсный подход;

• по соответствию принимаемых властью решений актуальному проблемному полю общества — проблемный подход.

Таким образом, можно выделить четыре основополагающих составляющих институционального фактора в контексте обеспечения и поддержания политической стабильности:

1) эффективность политических институтов;

2) уровень политической институционализации и развитость политических институтов;

3) соответствие модели институциональной структуры общественному развитию и особенностям социума;

4) соответствие институциональной структуры уровню политической активности граждан.

Отдельно стоит оговориться относительно третьего фактора, поскольку выстроенная модель институциональной структуры и иерархия политических институтов не просто влияет на политико-административный процесс, но также обусловливает распределение ролей между субъектами политики и формирование поля для поиска консенсуса элит.

Говоря о политической стабильности, нельзя не затронуть момент с политической трансформацией, которая на практике часто имеет место. Она прежде всего предполагает именно институциональные преобразования. В случае игнорирования требования соответствия ее результатов политической культуре общества, возможен целый ряд негативных последствий.

1. Новые/модифицированные политические институты могут стать нелегитимными, что значительно усложнит вопрос выполнения ими своих основных функций.

2. В результате таких образовавшихся дисфункций политических институтов вероятно появление вакуума в регулировании общественной жизни и проблем в политико-административной системе.

3. Указанный вакуум может естественным образом быть заполнен неформальными политическими институтами, что, во-первых, создает риск несоответствия вырабатываемого политического курса интересам общества, а во-вторых, повышает вероятность их укоренения в политической системе и выдавливания формальных институтов на второй план.

Политический процесс, как правило, предполагает периодические изменения в составе правящих элит, в высших эшелонах власти. Частота и масштаб таких перестановок, как известно, зависят от многих факторов. Среди них центральное место занимают те факторы, что связаны с особенностями политической системы и политического режима. Однако при этом может иметь место (нередко на практике так и происходит) и обратный эффект, когда новая власть инициирует внедрение новых правил игры, учреждение новых и/или преобразование установленных политических институтов.

Хотя институциональной структуре политической системы свойственны постоянные изменения, не все из них можно назвать институциональным развитием (качественным улучшением). Объясняется это тем, что любые трансформации должны быть объективно востребованы в обществе, отвечать его интересам и соответствовать уровню его развития. Как только обозначенные условия нарушаются, возникает риск политической дестабилизации и снижения эффективности политико-административного процесса. Иными словами, институциональная структура должна быть в достаточной степени подвижна, гибка и способна к совершенствованию для успешного выполнения своих функций и соответствия требованиям среды и социальных запросов, а с другой стороны, сохранять свои сущностные черты для обеспечения стратегического и устойчивого социально-политического развития. Кроме того, в ней должен обеспечиваться приемлемый для общества баланс между неформальными и формальными институтами.

Т. Парсонс справедливо заметил, что любая система имеет две условные составляющие: некую структуру и протекающие в ней процессы. Говоря о структуре, подчеркивалось, что она представляет собой определенную совокупность обладающих константными свойствами компонентов, их взаимосвязей и отношений. Тогда как относительно процессов отмечалось, что они, с одной стороны, есть результат функционирования институтов, а с другой — то, что преобразует систему, часть ее свойств и отношений между структурными частями⁵¹.

При этом компоненты структуры системы не просто взаимосвязаны, а в результате взаимодействия и формирующихся между ними отношений порождают интегративное свойство — системное качество⁵², которое экстраполируется на каждое звено системы, как бы придавая им конкретную новую черту и роль.

Что касается процессов, протекающих в системе, то по сути они представляют собой непрерывно сменяющие друг друга состояния отдельно взятых компонентов, отношений между ними и в целом структуры системы. В конечном счете в результате этих процессов происходит функционирование системы, любые трансформации (как направленные на развитие, так и деструктивные) и адаптация к вызовам среды и новым условиям.

Подход Т. Парсонса удачно подходит для описания политических систем и их строения. В качестве структурной составляющей политической системы в таком случае следует рассматривать образующуюся совокупностью политических норм, установлений, учреждений и организаций институциональную структуру. Их системным качеством, возникающим из взаимосвязей институтов и выстроенных межинституциональных отношений, является политическая власть. Наконец, функционирование каждого политического института, непрерывно существующие связи между ними, их постоянное взаимодействие и изменения — все это в совокупности образует политический процесс⁵³.

В современных политических системах, прежде всего провозглашающих демократический строй, реализацию принципа разделения власти и системы сдержек и противовесов, институциональная структура выстраивается в двух измерениях — горизонтальном и вертикальном. Первое из них предполагает деление системы политической власти на ветви по функциональному признаку, где формируется известная трихотомия из институтов законодательной, исполнительной и судебной властей. В зависимости от специфики политической системы может выделяться больше ветвей власти и соответственно их институтов. Ярким примером служит де-факто обособление президентской власти в качестве самостоятельной.

Второе, вертикальное измерение институциональной структуры политической системы касается механизмов и институтов отношений, в которых очерчиваются принципы распределения функций и полномочий между общенациональной властью и нижестоящими властными уровнями — региональным и/или местным (в зависимости от установленной формы государственного устройства).

В качестве отдельного блока институциональной структуры можно рассматривать, во-первых, партии и партийную систему, а во-вторых, избирательную систему и составляющие ее институты.

Вопросы для самопроверки

1. Как в науке принято трактовать понятие «политический институт»?

2. Какие существуют типы политических институтов?

3. Как происходит формирование политических институтов в современных обществах?

4. Какие факторы влияют на формирование и функционирование политических институтов?

5. По каким критериям можно оценивать эффективность политических институтов?

6. Как политические институты влияют на политическую стабильность?

Темы рефератов

1. Институциональный и неоинституциональный подходы: сравнительный анализ.

2. Институциональный фактор в концепции политической культуры Г. Алмонда и С. Вербы.

2. Неформальные институты в концепции Г. Хелмке и С. Левитски.

Деловая игра

Группа учащихся делится на три команды. Первая команда анализирует федеральный уровень публичной власти Российской Федерации, вторая — региональный уровень, третья — муниципальный. Каждой команде необходимо выделить институциональную структуру выбранного уровня власти, представив ее в виде схемы. Для федерального уровня рассматриваются институт президента, основные органы государственной власти в исполнительной и законодательной ветвях власти, а также механизмы их взаимодействия. Вторая и третья команда по аналогии анализируют структуру регионального (на примере любого субъекта РФ) и муниципального уровня власти (на примере любого муниципального образования РФ).

Рекомендуемая литература

1. Гаджиев Х. А. Политическая стабильность: теоретико-методологические проблемы исследования // ПОИСК: Политика. Обществоведение. Искусство. Социология. Культура. 2019. № 2 (73). С. 19–28.

2. Гаджиев Х. А. Эффективность президентской власти: критерии оценки // Вестник Российской нации. 2018. № 1 (59). С. 131–144.

3. Государственная политика и управление. Концепции и проблемы: учебник для вузов / Л. В. Сморгунов [и др.]; под ред. Л. В. Сморгунова. 2-е изд., испр. и доп. М.: Издательство «Юрайт», 2023. 395 с.

4. Зазнаев О. И. Вторая молодость «долгожителя»: концепт «политический институт» в современной науке [Текст] / О. И. Зазнаев // Проблемы политической науки / науч. ред. М. Х. Фарукшин. Казань: Центр инновац. технологий, 2005. С. 3–29.

5. Институциональная политология: современный институционализм и политическая трансформация России / под ред. С. В. Патрушева. М.: ИСП РАН, 2006. 600 с.

6. Ирхин Ю. В. Управленческий потенциал, возможности и пределы институционализма и неоинституционализма // Ars Administrandi (Искусство управления). 2014. № 2. С. 63–71.

7. Мухаев Р. Т. Политология. Субъекты политики. Политические процессы: учебник для вузов / Р. Т. Мухаев. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Издательство «Юрайт», 2023. 307 с.

8. Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики / пер. с англ. А. Н. Нестеренко. М.: Фонд экономической книги «Начала», 1997. 180 с.

9. Нуреев Р. М. Очерки по истории институционализма. Ростов н/Д.: Содействие XXI век, 2010. 415 с.

10. Охотский Е. В. Теория и механизмы современного государственного управления: учебник и практикум для вузов / Е. В. Охотский, Т. А. Занко. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Издательство «Юрайт», 2024.

11. Политико-административное управление: учебник для вузов / В. С. Комаровский [и др.]; под ред. В. С. Комаровского, Л. В. Сморгунова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Издательство «Юрайт», 2023. 407 с.

12. Политология: учебник для вузов / В. С. Комаровский [и др.]; под ред. В. С. Комаровского. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Издательство «Юрайт», 2023. 344 с.

13. Ротстайн Б. Политические институты: общие проблемы / под. ред. Р. Гудина, Х.-Д. Клингеманна // Политическая наука: новые направления. М.: Вече, 1999. С. 149–180.

14. Соловьев А. И. Политология: политическая теория, политические технологии. М.: Аспект Пресс, 2000. 559 с.

15. Хантингтон С. Политический порядок в меняющихся обществах. М.: Прогресс-Традиция, 2004. 480 c.

1.4. Коммуникационный режим

Понятие «коммуникационный режим». Коммуникация и связанные с ней процессы и явления играют определяющую роль во внутренней и внешней политике современных стран. Признаны подходы, согласно которым политика и власть по сути своей являются коммуникациями (например, Г. Лассуэлл, Н. Луман, Ю. Хабермас⁵⁴). Но, несмотря на многочисленные исследования и теории, вне поля зрения ученых до последнего времени оставался такой феномен конфигурации коммуникации во власти, как страновой коммуникационный режим. Именно российскими учеными в 2020 г. было введено и концептуально оформлено данное понятие (В. В. Комлева, В. И. Гасумянов⁵⁵). По результатам первых пилотных исследований была проведена серия публичных научных и экспертных дискуссий⁵⁶. В итоге был отработан концепт коммуникационных режимов стран и регионов. В настоящее время концепция коммуникационных режимов используется для анализа и прогнозирования управляемости и динамики режимов, прогнозирования их дружественности в отношении соседних стран.

Коммуникационный режим (лат. regimen — управление, командование, руководство) — это управляемая (с разной степенью управляемости) совокупность взаимосвязанных условий, принципов, норм, правил (и санкций за их невыполнение), принятых для достижения целей упорядочивания и регулирования коммуникаций и информации в общественной системе. Для поддержки режима создаются специальные институты, которые находятся в системной связи с другими институтами и между собой, с групповыми и единичными акторами коммуникации. Например, министерства и ведомства, СМИ, надзорные и контролирующие органы и т. п.

Имманентными характеристиками коммуникационного режима являются коммуникация и информация. Коммуникация — это процесс установления контактов, общения, взаимодействия индивидуальных акторов, социальных групп, институтов. Информация — это сообщение, передаваемое в процессе коммуникации. Режим устанавливается в отношении действий субъектов и каналов коммуникации и содержания передаваемой информации. В разных странах коммуникация и информация структурируются и институционализируются по-разному с учетом социокультурного, политического и исторического контекстов. Основные нормы и правила режима оформляются в нормативных правовых документах, а также в обычаях, традициях, стереотипах. Так возникают страновые коммуникационные режимы.

Коммуникационный режим регулирует как процессы коммуникации, так и информационные процессы. Мы используем понятие «коммуникационный режим», а не «информационный режим», потому что процесс коммуникации отличается от информационного процесса субъект-субъектными отношениями, многонаправленностью, обратными связями. Информационный процесс однонаправлен, и если реципиент дает обратную связь, на которую отвечает коммуникатор, то они устанавливают контакт, что означает переход процесса информирования в коммуникационный процесс. То есть информационный процесс (передача сообщения) — неотъемлемая часть коммуникации, а следовательно, тоже упорядочивается режимами.

Коммуникационный режим наиболее явно проявляется:

• в законах, регулирующих деятельность внутренних и зарубежных СМИ на территории страны, общественно-политическую коммуникацию внутри страны (деятельность общественно-политических организаций, групп, индивидуальных участников), внешнеполитическую, внешнеэкономическую коммуникацию и международные коммуникации гражданского общества;

• в общественно-политическом дискурсе, направленном на формирование желаемой модели внутристрановой и межстрановой коммуникации и ее идеологического наполнения;

• в традициях, обычаях, стереотипах, показывающих особенности отношений в подсистемах общественной коммуникации;

• в действиях субъектов страновых коммуникационных режимов и центров принятия решений, общеобязательных для исполнения.

Политическая сущность коммуникационного режима заключается в обеспечении воспроизводства действующей власти, которая устанавливает условия, принципы и правила коммуникации, признает некоторые неформальные практики коммуникации (не угрожающие политическому режиму), делает некоторые допущения в отношении альтернативной информации (не разрушающей общественное доверие к власти). В этом смысле страновые коммуникационные режимы являются непрямой проекцией политических режимов. Непрямой проекцией, потому что в основе своей конструирование и динамика коммуникационных режимов в большей степени подчинены законам социальной жизни, а не политической целесообразности. Политическая целесообразность наполняет коммуникационные режимы идеологическим содержанием лишь до определенного предела.

В России в настоящее время весьма перспективными являются исследования коммуникационных режимов в субъектах страны в контексте региональных политических режимов. В этом ключе можно отметить исследования Р. Ф. Туровского, А. С. Кузьмина, Н. Дж. Мельвина, В. Д. Нечаева. Р. Ф. Туровский предлагает исследовать региональные политические режимы по трем осям: 1) «монополия — олигополия» («консолидация — конкуренция»), что предполагает анализ акторной и организационной структур властных отношений; 2) «центр — регионы» («автономия — зависимость»), что предполагает анализ степени обособленности регионального политического режима от общенационального; 3) «демократия — авторитаризм», что предполагает анализ методов и способов реализации властных полномочий⁵⁷. А. С. Кузьмин, Н. Дж. Мельвин, В. Д. Нечаев предложили типологию политических режимов по следующим критериям: сила легислатуры, конкурентность выборов главы исполнительной власти, уровень партийности и число эффективных партий в легислатуре. Ими были выявлены восемь типов региональных политических режимов⁵⁸.

Перспективным является и другое направление исследования коммуникационных режимов, а именно как фактора стабильности и устойчивости государств⁵⁹. В этой связи целесообразно опираться на исследования российских ученых: С. В. Володенкова, Х. А. Гаджиева, В. В. Комлевой, А. В. Манойло, О. Ф. Шаброва и др.

Конструирование коммуникационных режимов. Страновые коммуникационные режимы задаются как минимум следующими социальными законами и факторами, которые следует учитывать:

• универсальными законами коммуникации (например, законами кибернетики);

• законами функционирования и развития социальных систем (например, законами самосохранения, обратных связей, самоорганизации, воспроизводства, эмерджентности и другими закономерностями и тенденциями, открытыми в теориях сложных систем);

• законами отношений коммуникаторов, коммуникантов и реципиентов (например, циклическая схема Г. Лассуэлла, линейная и нелинейная схемы коммуникаций Т. Ньюкомба, модель коммуникации К. Шеннона и У. Уивера и др.);

• культурно-пространственным фактором, который формируется под влиянием этнических, религиозных, социокультурных и иных особенностей конкретного коммуникационного пространства и который называется социокультурным контекстом, информационно-коммуникационной средой и т. п.;

• политическими системами, политической культурой, моделью организации власти и ее идеологией, которые определяют способы доставки, переработки, распределения, усвоения информации, определяют границы дозволенного и придают коммуникационным режимам ряд специфических черт;

• особенностями сферы коммуникации (например, коммуникации в политической сфере отличаются от иных видов коммуникации, так как связаны с вопросами завоевания, распоряжения, удержания власти).

Коммуникационные режимы формируются как сознательно, так и спонтанно. Сознательным формированием занимаются, как правило, органы власти и управления. Они принимают законы, в которых оговариваются нормы и правила распространения и содержания информации, взаимодействия акторов коммуникации, а также санкции за нарушение этих норм и правил. Спонтанное формирование происходит на уровне общественных и культурных процессов путем исторического отбора наиболее эффективных практик коммуникации. Например, в Чеченской Республике адаты, не закрепленные в российских законах, регулируют практику коммуникации.

Непременным условием появления коммуникационных режимов является наличие институционализирующего и управляющего центра (или центров) в рамках определенного пространства. Рамки (границы) пространства заканчиваются там, где заканчиваются возможности управленческого влияния этого центра на социум. В России существует страновой коммуникационный режим и много региональных коммуникационных режимов. Несмотря на то что региональные коммуникационные режимы вписаны в систему странового режима, они имеют свои особенности⁶⁰.

Для чего нужны коммуникационные режимы? Возникновение коммуникационных режимов обусловлено необходимостью создания общеобязательных и желательно общепринятых принципов, без которых весьма сложно упорядочивать и координировать отношения в обществе. Субъекты коммуникационных режимов закрепляют правила, структурируют и нормируют каналы коммуникации, содержание информационных сообщений, участников коммуникации с целью обеспечения порядка. Иными словами, достижение социального порядка и самосохранение системы коммуникационные режимы стремятся обеспечить за счет контроля информационно-коммуникационного пространства. Как следствие, системная роль коммуникационных режимов заключается в упорядочивании коммуникаций. Режим закрепляет те нормы, правила, принципы, структуры, которые обеспечивают желаемый порядок. Коммуникационный режим связан с такими тенденциями, как стремление социальной системы к самосохранению, стремление к сохранению определенных границ и постоянства по отношению к изменяющейся среде. Режим обеспечивает равновесие и динамическую стабильность системы. Он позволяет легитимно оценивать и воздействовать на отклонения, чтобы скорректировать их и снова возвращать систему в равновесное состояние. Таким образом, благодаря режиму система преодолевает дисфункции. Например, изменение законодательства об учредителях СМИ и запрет на иностранное учредительство способствуют уменьшению влияния иностранных юридических и физических лиц на внутреннее информационное пространство страны.

Весьма показательным в этом плане являются изменения в отношении СМИ и НКО с иностранным участием в 2021–2022 гг. в Российской Федерации и трансформация коммуникационного режима в Республике Крым после вхождения в состав Российской Федерации (2014–2018)⁶¹. Логика действий органов власти в Крыму, способы и приемы реагирования системного центра на внешние влияния исходили из того, что эти влияния уже дестабилизируют систему и/или разрушающе сказываются на ее целостности. «Органы власти шли по пути нейтрализации наиболее конфликтогенных акторов и решения наиболее конфликтогенных проблем. …В судебном порядке были запрещены и обезврежены экстремистски и террористически настроенные силы (в первую очередь религиозные организации и средства информирования и коммуникации). Затем стали применяться превентивные технологии, направленные на предупреждение дестабилизирующих влияний и профилактику угроз и рисков дестабилизации. Важнейшим документом стал План противодействия идеологии терроризма⁶², в соответствии с которым созданы механизмы защиты информационного пространства…»⁶³.

Коммуникационный режим создается, поддерживается, изменяется определенными субъектами. Поэтому анализ режима возможен только при понимании его субъектности. При поверхностном взгляде на феномен коммуникационных режимов мы можем утверждать, что его субъектами являются институты власти, которые формируют стратегическое видение развития всей общественной системы, имеют полномочия устанавливать, изменять правила и обладают ресурсами для контроля за их исполнением. Однако при более внимательном рассмотрении становится ясно, что режим может изменяться под давлением самоорганизующихся акторов, к каковым относятся группы (а иногда и индивиды), оказывающие давление на центр принятия решений. То есть субъектом коммуникационных режимов может быть не только власть, но и социальные группы, СМИ, религиозные институты. Они могут устанавливать в обществе практики коммуникации в виде неформальных норм, традиций, обычаев и закрепляющих дискурсивных практик. Иными словами, коммуникационные режимы конструируются и поддерживаются не только формальными, но и неформальными нормами. Учитывая такую сложную субъектность коммуникационных режимов, мы называем их страновыми, а не государственными, так как конструируются они не только государственными институтами.

Обобщая сказанное, отметим, что коммуникационный режим проявляется в конкретном страновом контексте, а именно — в институциональных особенностях, структурах, практиках и культуре коммуникации, в преобладающей точке зрения на «идеальный тип» коммуникации.

Правила, на которых основан режим, при их комплексном анализе дают полноценное представление о коммуникационном режиме той или иной страны. Но для понимания коммуникационного режима не достаточно изучения только законодательно закрепленных правил. Так как принятые нормы и правила реализуются в конкретных исторических условиях и контекстах, то весьма значимо изучение коммуникационных практик. Особенно значимы социокультурный и политический контексты.

В социокультурном контексте могут сложиться законодательно не закрепленные традиции, обычаи, устанавливаться неформальные правила, влияющие на коммуникационные практики. Например, обряды и обычаи, формирующие особую правовую культуру и этику коммуникации. Среди них есть и деструктивные обычаи, например кровная месть. Тем не менее и этот адат оказывает влияние на отношения в чеченском сообществе⁶⁴. В ряде стран Центральной Азии на коммуникационные режимы влияют традиции и обычаи клановой коммуникации. А, например, при формировании образа России СМИ ряда зарубежных стран используют стереотипы и клише холодной войны и СССР.

Коммуникационные режимы могут трансформироваться под влиянием политического контекста и управляться под давлением политической целесообразности. На практике это может выражаться в избирательном применении санкций, ограничений или же, наоборот, протекций в отношении участников процесса коммуникации. Наглядным примером во внешнем контуре коммуникационного режима (на современном этапе) является избирательное применение норм законодательства в отношении RT и Sputnik в ряде зарубежных стран (Латвия, Литва, Эстония и др.). На внутристрановом уровне в качестве примера можно привести трансформацию коммуникационного режима в отношении оппозиционных участников коммуникации и передаваемой ими информации. Например, в отношении всех русскоязычных каналов коммуникации в странах Прибалтики.

Таким образом, конструирование коммуникационных режимов происходит путем: 1) институционализации представлений субъектов коммуникационных режимов об идеальной модели коммуникации внутри страны и в отношениях с другими странами, принятия соответствующих законов и создания необходимых структур; 2) консоциации общества и власти относительно исторически сложившихся норм и традиций, регулирующих коммуникации, независимо от их закрепления в законах; 3) учета интересов больших, социально и политически значимых групп населения, так как от их согласия с правилами и условиями коммуникации зависит стабильность системы; 4) адаптации действующего режима к новым коммуникативным практикам.

Коммуникационные режимы конструируются институтами власти, которые принимают соответствующие законы, создают специальные структуры, имеют ресурсы для поддержки режима, применяют разного рода санкции к отклоняющимся от принятых норм. В свою очередь общество годами вырабатывает свои практики и представления о правилах коммуникации, наиболее значимая часть которых регулирует коммуникации и учитывается режимом, даже не будучи закрепленными в законах. Таким образом, любой коммуникационный режим следует рассматривать как консервативный фактор общественной системы, более способствующий закрытости (но не замкнутости) системы, чем ее открытости. Но в условиях быстро изменяющейся реальности, активизации глобальных сетей коммуникации и информации возникают новые практики, которые претендуют на новые правила и, в случае их санкционирования действующим режимом, могут приводить к дестабилизации общественной системы. Новые практики коммуникации являются результатом самоорганизации некоторых элементов системы и результатом эмерджентных эффектов той самой системы, которую так оберегает коммуникационный режим. В этом заключаются парадоксы коммуникационных режимов «режим-консерватор» и «игры эмерджентности с режимом», которые описаны в публикациях автора этого раздела учебника⁶⁵.

С научно-практической точки зрения исследования социокультурного и политического контекстов позволяют:

1) выявить константы коммуникационного режима, воспроизводящиеся как в исторической ретроспективе, так и в актуальном состоянии. С высокой вероятностью эти константы будут регулировать и последующие режимы;

2) определить ситуативные факторы изменений. С высокой вероятностью эти факторы не будут иметь значения в другом политическом контексте этой же страны;

3) описать условия и особенности воспроизводства действующего коммуникационного режима, то есть иметь возможность прогнозировать его динамику.

Покажем влияние локального социокультурного контекста на формирование коммуникационных режимов на примере Республики Татарстан. В одном из исследований, проведенных в 2020–2021 гг., выявлена обусловленность регионального коммуникационного режима мультикультурной средой региона, сосуществованием больших групп населения разной религиозной принадлежности и, как отмечали региональные эксперты, клановостью в политике и бизнесе⁶⁶. Важными религиозными институтами, оказывающими влияние на коммуникационный режим, являются Духовное управление мусульман Республики Татарстан (ДУМ РТ) и православия (Татарстанская митрополия). Они практически пропорционально представлены в информационном поле своими сайтами, страницами в социальных сетях и СМИ⁶⁷. Религиозные институты находятся в тесном сотрудничестве с властью. В Общественную палату Республики Татарстан в качестве членов Комиссии по межэтническим и межконфессиональным отношениям входят первый заместитель муфтия ДУМ РТ Ильфар хазрат Хасанов и епископ Елабужский Иннокентий⁶⁸.

Исследование роли и значения кланов в коммуникационном режиме весьма значимо, так как кланы являются самостоятельными влиятельными узлами в сети общественных и политических коммуникаций, а клановое мировоззрение может воспроизводиться и отражаться на общественно-политических коммуникациях и нормах коммуникационного режима. В начале 2000-х годов кланы в Республике Татарстан были предметом исследований В. А. Беляева⁶⁹, А. Л. Салагаева и С. А. Сергеева⁷⁰, Л. В. Лучшевой⁷¹. Авторы отмечали мировоззренческие особенности политической элиты Татарстана: социальный контроль, который характерен для кланового мышления (перенесен на систему коммуникаций); стихийный сциентизм (административно-командные методы в управлении коммуникационным режимом); сдержанное отношение к гласности и контролю со стороны общественности за властью (цензурирование содержания транслируемых информационных потоков); этатизм (ключевые СМИ, НКО, общественные палаты, общественные советы, бизнес контролируются органами власти). Политическая элита республики в настоящее время консолидирована, выстраивает диалог со всеми участниками общественной коммуникации (в том числе и с религиозными институтами) и создает системно связанную с властью сеть гражданских институтов и СМИ, что обеспечивает управляемость коммуникационного режима.

Управляемость коммуникационных режимов. Управление является достаточно сложным процессом, результатом которого является достижение управляемости системы, на которую направлено управление. Иными словами, управляемость — это цель и результат управления. Потеря управляемости может привести к дестабилизации и даже разрушению всей системы. Управляемость коммуникационных режимов является его базовой характеристикой и предметом особого научного внимания⁷².

Управляемость достигается при сочетании порядка, контроля, согласованности, то есть при успешной реализации трех основных функций субъектов управления:

1) упорядочивания всех отношений внутри управляемой системы;

2) контроля и реализации принимаемых решений;

3) достижения согласия участников коммуникации по поводу целей, норм, правил, ценностных конструктов коммуникационного режима.

Упорядочивание и контроль коммуникационного режима достигаются в результате целенаправленного воздействия путем принятия нормативных правовых актов и иных регламентирующих документов, а также путем создания организаций и структур. Иными словами, за счет институционализации коммуникационных режимов. Согласованность целей, ценностей и действий участников коммуникации достигается путем мотивированной вовлеченности участников в коммуникацию, когда большинство из участников (или каждый из них) добровольно и осознанно ориентируется на принятые в стране цели и стратегии.

Сбой в реализации хотя бы одной из трех вышеназванных составляющих ведет к сбою управляемости коммуникационным режимом. Это происходит не только из-за ошибок субъектов, но и по другим причинам. Например, законы склонны к консерватизму и задают некую инерцию, которая может привести к стагнации коммуникационных режимов. Наиболее явно это проявляется в ситуациях, когда изменяющееся общество перестает соглашаться с принятыми нормами общественной коммуникации. В этом случае начинает разрушаться элемент добровольности и согласованности позиций всех участников коммуникации. Если субъекты управления не отреагируют адекватным образом и не дадут правильную обратную связь группам и лицам, не согласным со старыми правилами и практиками коммуникационного режима, то существенно возрастает риск конфронтации и возникает благоприятная ситуация для внешнего вмешательства.

Для коммуникационного режима характерно стремление управляющего центра к максимальному контролю над коммуникациями в обществе, для чего институализируется вся система коммуникации. Со своей стороны, объекты управления лишь отчасти подчиняются требованиям управляющего центра, так как стремятся к определенной степени свободы, к получению разной, в том числе и альтернативной, информации из разных источников. В коммуникационных режимах проявляется глубинная проблема общественного управления: борьба субъектов управления за контроль и борьба объектов управления за независимость. В случае углубления конфликта и невозможности найти компромисс обе группы участников для победы в этой борьбе обращаются за внешней помощью. И тогда возникает другая проблема – внешние влияния на внутриполитическую ситуацию, которая уже обусловливается интересами внешних акторов вплоть до потери национальными акторами самостоятельности в принятии решений.

С этих позиций управляемость страновых коммуникационных режимов – это мера контроля страновых коммуникаций со стороны национального управляющего центра (субъектов управления, принимающих решения в отношении правил и институтов внутристрановой и внешней коммуникации) с учетом той степени самопроизвольности и независимости объектов управления, которая необходима для реализации потребности в свободном поиске информации и для сохранения системы в заданных границах для достижения согласованных целей ее существования. Иными словами, управляемость – это мера контроля, с которой согласно общество и в рамках которой общество добровольно интериоризирует и подчиняется принятым правилам, нормам, ограничениям.

Внутри коммуникационного режима всегда сохраняется конфликтный потенциал. С одной стороны, акторам коммуникации свойственно стремление к свободе и самовыражению, с другой стороны, к солидарности и аффилиации. Несогласие большей части общества с нормами и правилами коммуникации, степенью ограничений и контроля, с целями государственной информационной политики приводит к социальным возмущениям и создает условия для роста неуправляемости коммуникационных режимов. Как только центр управления теряет контроль над общественными коммуникациями, возникает развилка управляемости. Для сохранения управляемости власть вынуждена применять санкции негативного характера и вводить новые меры запретительного и ограничивающего характера.

Методика оценки управляемости ранее опубликована⁷³ и апробирована в ряде исследований. Управляемость коммуникационных режимов определяется по трем наиболее значимым параметрам.

Параметр 1: местонахождение центра управления коммуникационным режимом (внутри страны или за пределами страны). Наиболее часто центром управления, устанавливающим правила коммуникационного режима и контролирующим их исполнение, являются институты государственной власти. Они принимают законы, они регламентируют коммуникации в обществе, они применяют санкции за неисполнение правил и поощряют наиболее лояльных участников коммуникации.

В ситуации низкого доверия к государственным субъектам управления коммуникациями и высокого доверия к негосударственным акторам при условии ценности норм и правил, предлагаемых негосударственными акторами, центр управления коммуникациями смещается в сторону альтернативных центров. Примерами таких альтернативных центров управления коммуникационными режимами могут быть институты власти других государств; религиозные организации; СМИ и иные каналы информирования (в том числе гражданская журналистика); властные группы, вступившие в противоречие друг с другом в результате раскола элит; гражданские институции (например, международные НКО); бизнес (владеющий каналами коммуникации и информирования); силовые ведомства (в случае их противоречий с действующей властью); надгосударственные образования и иные акторы. Попытка перехвата управления коммуникационным режимом со стороны акторов, альтернативных государственным институтам, была продемонстрирована в Беларуси в 2020 г.

Параметр 2: степень конвенциональности центра управления коммуникационным режимом. Конвенциональные центры управления – те, которые имеют право легитимно устанавливать правила коммуникации, формулировать основы государственной информационной политики, создавать институты коммуникации, контролировать выполнение правил и применять санкции за их неисполнение. Неконвенциональные центры управления – самопровозглашенные центры принятия решений относительно норм и правил исполнения решений конвенциональных центров. Согласие общественности с неконвенциональными центрами нередко приводит к неконвенциональному поведению отдельных групп общественности.

Таким образом, центры управления страновыми коммуникационными режимами могут быть сгруппированы:

1) по степени их конвенциальности (конвенциальные и неконвенциальные центры управления);

2) по местонахождению центра управления (внешние и внутренние центры управления).

Нахождение центра управления за пределами страны рассматривается нами как особый случай управляемости, не всегда порождающий неуправляемость режимов со стороны национальных центров управления. Конвенциональность / неконвенциональность и место размещения центров – официальных регуляторов лежат в основе методики разработанного нами первичного анализа страновых коммуникационных режимов.

Параметр 3: показатели управляемости. Основными показателями управляемости являются:

3.1) способность и возможность центров управления коммуникационным режимом бесконфликтно перевести его из одного состояния в другое;

3.2) способность достигать контролируемых параметров коммуникационного режима;

3.3) способность использовать для регулирования коммуникационных режимов механизмы самоорганизации и саморефлексии объектов управления. Дело в том, что в современных условиях неравновесности, нелинейности, роста саморефлексии участников коммуникаций все сложнее сохранять управляемость коммуникационных режимов только методами контроля и подчинения. Автономность и самоорганизация социальных субъектов все чаще определяет их реакции на регулирующие воздействия власти вплоть до конфронтации. В этой связи целесообразно использовать созидательную энергию самоорганизации для формирования коммуникационных режимов — вовлекать в коммуникацию с властью самоорганизующиеся коммуникационные сети и информационные каналы, особенно институты гражданской журналистики.

Каждая страна имеет свой контекст для возникновения того или иного типа коммуникационного режима, и понять этот режим возможно только в контексте каждой конкретной страны. Как следствие, невозможно предложить идеальную модель управляемости коммуникационных режимов для всех типов обществ и государств. В то же время возможно описать типовую модель управления коммуникационными режимами, закономерности, логику организации, ресурсы, инструменты, технологии управления.

Одним их инструментов анализа управляемости коммуникационных режимов является акторная модель. Ее достаточно продуктивно можно использовать в политологическом анализе.

Так, возвращаясь к приведенному выше примеру коммуникационного режима Республики Татарстан, следует отметить, что он представлен весьма многочисленной группой акторов, аффилированных с властью, а механизм управления коммуникациями и информационным пространством региона институционально встроен внутрь системы региональной власти⁷⁴. Подавляющее большинство акторов, способных влиять на нормы и механизмы коммуникационного режима, связаны с институтами власти.

Первой особенностью коммуникационного режима в Республике Татарстан является централизованный контроль информационного поля и механизмов коммуникации. Роль акторов, аффилированных с властью, заключается как минимум в следующем: «Во-первых, обеспечение контроля за информационным пространством региона путем использования имеющихся медиаресурсов, трансляции определенного контента и создания определенного общественно-политического дискурса; во-вторых, создание условий для воспроизводства правил и механизмов коммуникации путем укрепления общественного доверия к политическому руководству»⁷⁵.

Второй особенностью коммуникационного режима в Республике Татарстан являются целенаправленные усилия власти по созданию механизмов мониторинга динамики общественного мнения и общественных потребностей. Власть сама создает достаточно эффективные каналы обратной связи, к каковым можно отнести проекты «Народный контроль» и «Инцидент менеджмент». При условии поступления достоверной и полной информации в центр принятия политических решений эти механизмы должны способствовать адаптации коммуникационного режима к изменяющейся реальности.

Третья особенность заключается в целенаправленном вовлечении институтов гражданского общества в системные отношения с властью путем финансовой и иной поддержки их деятельности, включения в общественные палаты и советы. Влиятельных и не связанных с властью некоммерческих организаций и общественных движений в регионе не выявлено. Иными словами, общественные акторы, воспроизводящие коммуникационный режим, хотя бы с минимальной видимой активной субъектностью вовлекаются в отношения с властью.

Четвертая особенность коммуникационного режима связана с социокультурным контекстом, а именно — межрелигиозным, межэтническим, межкультурным диалогом и, вероятно, влиянием кланового мировоззрения на общественно-политическую реальность. Речь идет прежде всего о взаимном социальном контроле, свойственном клановым системам. Частично это объясняет то, что региональный коммуникационный режим в Татарстане устойчив именно за счет механизмов мягкого социального контроля. В результате стабильность ситуации обеспечивается за счет добровольного согласия большинства регионального сообщества с имеющимся режимом коммуникации.

Таким образом, в Татарстане сложился управляемый коммуникационный режим, обеспечивающий относительную стабильность в регионе и воспроизводство сложившихся принципов коммуникации власти и общества.

Вопросы для самопроверки

1. Назовите две имманентные составляющие информационно-коммуникационного пространства, на регулирование которых направлен коммуникационный режим.

2. Изучите раздел «Формирование коммуникационных режимов» и ответьте на вопрос: почему мы используем понятие «страновые коммуникационные режимы», а не «государственные коммуникационные режимы»?

3. Как взаимосвязаны политические и коммуникационные режимы?

4. Кто является субъектами коммуникационных режимов?

5. Как конструируется коммуникационный режим?

Темы реферата

1. Нормативные правовые основы коммуникационного режима Российской Федерации.

2. Основные факторы формирования коммуникационного режима Российской Федерации.

3. Влияние политических партий России на формирование коммуникационного режима.

4. Влияние институтов гражданского общества на формирование коммуникационного режима России.

5. Формальные и неформальные регуляторы общественно-политических коммуникаций в современной России.

Лабораторная работа «Анализ управления коммуникационным режимом в России»

Первый этап. Определение типа управления коммуникационным режимом в России

Используя аналитическую матрицу 1 (на рис. 6), охарактеризуйте тип управления коммуникационным режимом в России. В рамках заданной матрицы анализ проводится по двум осям:

1) определяется, где находится центр управления коммуникационными режимами;

2) определяется, конвенционален (легитимен) он или нет⁷⁶.

Рис. 6. Матрица, позволяющая определить типы управления коммуникационными режимами

На пересечении оси конвенциональности и оси местонахождения центра управления образуются четыре типа управления коммуникационными режимами:

1-й тип: конвенциональный центр управления коммуникационными режимами расположен внутри страны;

2-й тип: конвенциональный центр управления расположен за пределами страны;

3-й тип: неконвенциональный центр расположен за пределами страны;

4-й тип: неконвенциональный центр расположен внутри страны.

На пересечении этих типов могут формироваться переходные типы и смешанные типы коммуникационных режимов.

Для выполнения задания следует провести сбор информации и ответить на следующие вопросы:

Для выявления местонахождения центра управления | Для выявления степени конвенциональности/ неконвенциональности

Кто формирует (консультирует,
разрабатывает, принимает)
нормативную правовую базу
коммуникационного режима
в конкретной стране?
Кто уполномочил и возложил
функции формирования норма-
тивной правовой базы именно на
этих субъектов управления комму-
никационными режимами?

Принимаются решения о прави-
лах коммуникации в стране под
влиянием традиций, обычаев,
религии и иных неформальных
факторов?
Каковы реакции управляющего цен-
тра на неисполнение установленных
им норм и правил по причине более
значимой роли традиций? / Возможно
ли безнаказанное неисполнение норм
и правил по причине более высокой
роли традиций?

Кто принимает решения о нака-
зании за нарушение норм и пра-
вил и/или о поощрении наибо-
лее лояльных?
Кто уполномочил именно эти субъ-
екты управления и возложил на них
функции применения санкций (на-
казания и поощрения) в отношении
объектов управления коммуникаци-
онными режимами?

Есть ли множественные факты ма-
ссового протеста объектов управ-
ления, недовольных принятыми нор-
мами и правилами общественно-
политической коммуникации?
Какова доля граждан, одобряющих
решения и действия центра управле-
ния?

На первом этапе студенты определяют тип управления коммуникационным режимом и аргументируют свою позицию.

Второй этап. Определение особенностей управления коммуникационным режимом в России.

После определения типа коммуникационного режима в России на втором этапе анализа студенты выявляют особенности управления российским коммуникационным режимом. Для этого следует проанализировать режим по заданным параметрам управляемости (рассмотренным в тексте учебника), используя аналитическую матрицу 2 (см. табл. 1.1).

Таблица 1.1

Матрица анализа особенностей управления в определенном типе коммуникационного режима

Параметры
управляемости
коммуникационного
режима в России
(далее в матрице – КР)
Тип
управ-
ления
КР 1
Конвен-
циональ-
ный
центр
управ-
ления
комму-
никаци-
онными
режи-
мами
располо-
жен
внутри
страны
Тип
управ-
ления
КР 2
Конвен-
циональ-
ный
центр
управ-
ления
распо-
ложен
за пре-
делами
страны
Тип
управ-
ления
КР 3
Некон-
венцио-
нальный
центр
распо-
ложен
за пре-
делами
страны
Тип
управ-
ления
КР 4
Некон-
венцио-
нальный
центр
распо-
ложен
внутри
страны

| Анализ проводится для того типа КР, к которому студенты отнесли Россию на первом этапе лабораторной работы

Контроль и реализация
принимаемых решений
(выявляется специфика в
КР России)

Возможность власти бескон-
фликтно перевести систему
коммуникаций из одного сос-
тояния в другое (выявляется
специфика в КР России)

Консенсус – согласие участни-
ков коммуникации по поводу
целей, норм, правил, ценностных
конструктов, институтов комму-
никационного режима и меры
контроля (выявляется специ-
фика в КР России)

Способность власти исполь-
зовать для регулирования комму-
никационных режимов механизмы
самоорганизации (выявляется спе-
цифика в КР России)

При заполнении ячеек данной таблицы качественной информацией следует решить основные задачи:

• выявить и охарактеризовать центр/центры управления страновым коммуникационным режимом;

• выявить и описать факторы и условия, при которых сохраняется/теряется управляемость коммуникационным режимом в стране;

• выявить и проанализировать основные нормы и правила странового коммуникационного режима, по которым достигнуто общественное согласие;

• выявить и проанализировать нормы и правила странового коммуникационного режима, по которым могут возникнуть разногласия у участников коммуникации, противоречия в отношениях власти, общества, массмедиа;

• выявить потенциально конфликтогенные параметры коммуникационного режима.

Рекомендуемая литература

1. Гасумянов В. И., Комлева В. В. Дружественность страновых коммуникационных режимов: интерпретация и оценка // Международная жизнь. 2021. № 8. С. 68–77.

2. Гасумянов В. И., Комлева В. В. Коммуникационные режимы как фактор межстрановых взаимодействий: постановка проблемы // Международная жизнь. 2020. № 10. С. 38–49.

3. Грачев М. Н. Политическая коммуникация: теоретические концепции, модели, векторы развития: монография. М.: Прометей, 2004. 327 с.

4. Информационный суверенитет: материалы научной дискуссии / Н. П. Грибин, И. Н. Кохтюлина, Д. И. Седунов, Е. И. Соболев // Россия и мир: научный диалог. 2022. № 2. С. 100–131.

5. Комлева В. В. Методика анализа управляемости страновых коммуникационных режимов // Россия и мир: научный диалог. 2022. № 3. С. 94–107.

6. Комлева В. В., Асейкин М. М. Региональный коммуникационный режим: акторная модель Республики Татарстан // Государственная служба. 2021. № 6 (134). С. 50–57.

7. Комлева В. В. Страновой коммуникационный режим как социально-политический феномен // Россия и мир: научный диалог. 2021. № 1. С. 13–26.

8. Комлева В. В. Управляемость страновых коммуникационных режимов // Коммуникология. 2022. № 10. С. 139–154.

9. Коммуникационные режимы в странах Центральной Азии: научная дискуссия / К. К. Бегалинова, Н. П. Грибин, В. В. Комлева [и др.] // Россия и мир: научный диалог. 2021. № 1. С. 96–137.

10. Коммуникационные режимы Латвии, Литвы и Эстонии: научная дискуссия / В. В. Волков, В. В. Воротников, В. В. Комлева, А. Д. Стариков // Россия и мир: научный диалог. 2021. № 1. С. 138–161.

11. Коммуникационный режим Беларуси: устойчивость и факторы формирования / В. В. Комлева, П. А. Барахвостов, И. И. Калачева [и др.] // Россия и мир: научный диалог. 2022. № 2. С. 132–163.

12. Лассуэлл Г. Техника пропаганды в мировой войне. М.: ИНИОН РАН, 2021. 237 с.

13. Луман Н. Реальность массмедиа. М.: Праксис, 2005. 256 с.

Глава 2. ПОЛИТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

2.1. Институт президента

Институт президента — важнейший политический институт современных систем республиканского правления. Роль президента в государственной и общественной жизни, вне зависимости от отведенного ему законодательством объема полномочий, сложно переоценить. Будучи главой государства, он олицетворяет собой единство и преемственность нации, выступает в качестве консолидирующего начала для социума⁷⁷. Его деятельность призвана способствовать обеспечению и поддержанию социально-политической стабильности и устойчивости, недопущению возникновения государственных кризисов и преодолению уже возникших⁷⁸.

Если система правления предполагает отведение главе государства центральной роли в государственном управлении и наделение его значимыми функциями, то он еще и приобретает роль координирующей силы политической системы. Это относится к тем странам, в которых установлена модель сильной президентской власти. За главой государства в данном случае обычно закрепляются функции по охране государственного суверенитета и гаранта конституционного строя. Он курирует вопросы национальной безопасности и формирования стратегии борьбы с внешними угрозами.

Сложносоставная структура президентства как политического института и отличающееся положение в иерархии власти разных систем правления обусловливают необходимость его рассмотрения сразу в нескольких аспектах. Во-первых, президентство являет собой всю совокупность функций, полномочий и реальных возможностей (уровня влияния) главы государства в политико-административной сфере⁷⁹. Во-вторых, институт президента выступает в качестве звена политической системы, обеспечивающего согласованное функционирование всех ее компонентов и элементов — других политических институтов и механизмов их взаимодействия⁸⁰. В-третьих, институт президента обычно включает в себя немало вспомогательных структур, позволяющих всеобъемлюще осуществлять политико-управленческую деятельность: администрация главы государства, всевозможные консультативно-совещательные органы при президенте и т. п.⁸¹ Наконец, в-четвертых, основополагающей составляющей института президента является политическое лидерство, авторитет и возможности непосредственно главы государства.

Особого внимания заслуживает именно последний аспект, поскольку институт президента является наиболее персонифицированным институтом власти, который сильно зависит от фактора личности. Сформированные одновременно в формально-конституционной сфере и политической практике рамки президентства в данном случае образуют поле возможностей для лидерства главы государства, а также определяют пределы влияния президента на характеристики самого института.

На практике степень зависимости института президента от фактора личности может нередко прослеживаться в возможности главы государства изменять место и роль данного института в политической системе. Причем такие трансформации могут быть как в сторону институционального усиления его позиций, так и наоборот — ослабления.

В первом случае высокий уровень общественной и элитарной поддержки может позволить президенту, например, инициировать формально-конституционные преобразования, в результате которых соразмерно его фактическому влиянию в государстве происходит увеличение объема полномочий. Второй случай чаще всего связан со сменой системы правления, когда государство переходит от модели республиканского правления с доминирующим институтом президента (суперпрезидентская, президентская или полупрезидентская республика) к модели с доминирующим институтом премьер-министра (парламентская или полупарламентская республика). В данном случае, если авторитет и уровень власти главы государства позволяют, одним из сценариев становится последующее занятие им института премьер-министра, в пользу которого были перераспределены функции и полномочия. Менее вероятны обратные случаи — переходы от парламентарной республики к президенциалистской.

Таким образом, президентская власть имеет свою особенность в институциональных аспектах лидерства. И пределы лидерства главы государства зависят не только от параметров политической системы, но также результатов правления президента, его эффективности, уровня его реальной власти и имеющейся общественной поддержки, способности достигать внутриэлитарного консенсуса, а также сохранять свои позиции в ходе политической конкуренции. Наконец, не менее важно и то, насколько стиль правления главы государства и выстроенная в период его нахождения у власти модель президентства соответствуют культурно-историческим особенностям государства и политической культуре общества. В этом аспекте президент и его деятельность должны соответствовать сложившимся в социуме ценностям, отношению и доверию к институту главы государства.

Основываясь на сказанном, институт президента в самом общем плане можно определить как властную инстанцию, состоящую из совокупности формальных и неформальных норм, которые устанавливают полномочия и фактические возможности главы государства в политическом поле, вспомогательных структур, обеспечивающих воплощение таких возможностей на практике, и, наконец, самого главы государства в контексте установленных «пределов» его лидерства⁸².

Роль института президента в политической системе следует оценивать, основываясь не только на предписанных в формально-правовой плоскости функциям и полномочиям, но также и на том, как они фактически реализуются и соотносятся с политической практикой⁸³. При этом важно подчеркнуть естественное течение политического процесса и его динамику, поскольку это влияет одновременно на функционирование института президента и расклад сил в политической системе.

В то же время именно в формально-правовой плоскости очерчиваются рамки президентской власти и, как правило, закрепляются, наряду с прочим, сложившиеся ранее практики деятельности главы государства. В этом смысле такие положения, как порядок формирования и преобразования института президента, структурные составляющие данного института, функции и полномочия, механизмы взаимодействия с другими органами власти и степень влияния на них, порядок замещения должности и ответственность главы государства⁸⁴, отражают занимаемое президентом место в политической системе и его роль в политическом процессе. Говоря иначе, анализ формально-правовой плоскости президентской власти, через которую осуществляется в итоге его деятельность, имеет определяющее значение. Подтверждением чего, в частности, может служить инструмент президентской инициативы по реформированию политической системы.

Глава государства может запускать такой процесс трансформаций посредством различных инструментов: референдума, законодательной инициативы и т. д., при этом значимые преобразования, включая изменения в системе государственной власти, могут потребовать даже конституционных реформ, поскольку нередко затрагивают объем полномочий институтов власти (в том числе и самого института президента), их функции, механизмы взаимозависимости и взаимодействия. И в итоге такого плана трансформации способны вносить коррективы в установленную властную иерархию и принципы политического управления.

Здесь важно оговориться, что наличие/отсутствие у главы государства полномочий по выдвижению столь значимых инициатив зависит от отведенной ему роли в политической системе — от формы и системы правления. Хотя даже самые сильные модели президентства обычно ограничиваются в данном вопросе. А пределы (масштаб) изменений в политической системе, ее институциональной структуре, механизмах работы и принципах функционирования, инициированных главой государства, в немалой степени зависят от его политических ресурсов и личной власти, включая уровень общественной и элитарной поддержки. Иными словами, здесь как раз на первый план часто выходит фактор личности.

Вместе с тем нельзя не учитывать и естественные ограничения в преобразовании политической системы. Ведь частота и масштаб реформирования влияют на ее устойчивость, стабильность и развитие. Именно поэтому для минимизации вероятности негативных эффектов в результате трансформаций требуется соблюдение условия их объективной необходимости и целесообразности для политико-административного процесса. Ориентиром здесь, в частности, может служить нацеленность на повышение эффективности государственной политики.

Однако очевидно, что значимые реформы политической системы, как правило предполагая и институциональные изменения, и перераспределение власти, могут потребовать также временного использования неформальных практик (правил игры), которые заполняют образующиеся вакуумы в перестраивающихся механизмах управления. В этом смысле довольно яркими примерами служат страны, в которых политическая модернизация диктует ключевому субъекту политики (чаще всего им является глава государства) необходимость обеспечения непрерывного баланса сил в политической системе, внутриэлитарного консенсуса и согласованного функционирования основных институтов власти. В результате нередко задействуются составляющие личной власти лидера и его неформализованные рычаги влияния, что позволяет достаточно слаженно в такой период реализовывать цели политических преобразований, сохраняя социально-политическую стабильность и приемлемый уровень государственного управления.

Для президентской власти важнейшее значение имеет уровень реальной поддержки главы государства основной частью общества и элитой. Общественная поддержка, как известно, главным образом зависит от результатов проводимой политики и эффективности лидера страны на своей должности. Причем уровень поддержки не является статичным и не может сохраняться постоянно. Он скорее крайне динамичен и может постоянно колебаться, как бы отражая любые значимые процессы в основных сферах общественной жизни. А если данная политическая система характеризуется высокой персонифицированностью и в ней установлен сильный институт президента, то уровень общественной поддержки главы государства может проецироваться на весь режим и другие отдельно взятые политические институты.

В свою очередь, элитарная поддержка главы государства не менее значима, если говорить о социально-политической стабильности и устойчивости государства. Основным условием для такой поддержки выступает наличие прочного консенсуса между различными элитарными группами. Это позволяет выстраивать более долгосрочную стратегию развития и планомерно решать задачи государственного управления, а также способствует недопущению политических кризисов и линий социального раскола, вызванных политическими конфликтами. Напротив, отсутствие консенсуса элит делает любую политическую систему уязвимой и подверженной риску дестабилизации.

Оценка эффективности главы государства довольно непростая, но в то же время важная задача для любого общества. И в этом вопросе трудно определить какие-либо универсальные подходы для всех стран. В зависимости от особенностей государства, сложности общества (выраженной, например, в его многосоставности, наличии межкультурных противоречий и конфликтов), международной обстановки и геополитических условий, атомизированности и конфликтогенности элитарной среды, имеющихся в начале правления ресурсов и стартовых возможностей и т. п., результаты президентской деятельности могут объективно иметь разное значение и даже самими гражданами восприниматься по-разному.

Довольно перспективным в этом плане является известный подход Р. Нойштадта, в соответствии с которым необходимо учитывать четыре группы показателей для возможности всеобъемлюще оценить эффективность главы государства. Первая из них включает вопросы, фокусирующие внимание на том, к чему стремился президент и отвечали ли обозначенные им цели и принятые решения вехам его времени. Согласно второй группе вопросов, важно определить, насколько у президента было «чувство власти», насколько он понимал ее предназначение и применял в соответствии с требованиями эпохи. Третья группа вбирает в себя вопросы, связанные с успешностью выполнения президентом своих должностных обязанностей, с тем, насколько стратегически верно и расчетливо им принимались решения, и, наконец, тем, какой он пользовался поддержкой. Наконец, в последней, четвертой группе обозначается следующий комплекс вопросов: какое наследие глава государства оставил после себя и какое место ему отведено в истории, как его политика отразилась на самом институте президента, как его курс и решения сказались на положении государства в мире?⁸⁵

Представленная модель анализа президентства, как можно увидеть, представляет собой достаточно широкий спектр аспектов деятельности главы государства. Она ярко иллюстрирует то, насколько важна роль президента для общества и государства, в то же время подчеркивая всю сложность данного института. Однако при всем сказанном здесь акцентируется внимание прежде всего на факторе личности и как бы косвенно отодвигается на задний план сам институт президента.

В целом, суммируя сказанное выше и учитывая особенности института главы государства, при анализе его функционирования требуется соблюдать три базовых принципа:

1. Президентскую власть необходимо оценивать по краткосрочным (текущим), среднесрочным и долгосрочным результатам. Последние могут иметь большее значение с точки зрения интересов общества и государства в стратегической перспективе, но они в полной мере проявляются лишь по истечении какого-то отрезка времени. Особенно это имеет место с важными реформами в основных сферах общественной жизни.

2. Важно оценивать деятельность конкретного президента в контексте имеющихся в политической системе институциональных условий для главы государства: характеристик самого института президента и его модели; механизмов взаимодействия с другими политическими институтами; сбалансированности в системе распределения власти, реализации принципа разделения власти и системы сдержек и противовесов; степени институционализации президентской власти; особенностей восприятия обществом института главы государства.

3. Оценка эффективности деятельности президента должна включать в себя результаты и целеполагания, и целедостижения. Говоря иначе, принципиальное значение имеют как принятые им решения, так и обеспечение их реализации, поскольку последнее является неотъемлемой частью процесса управления — контроль над исполнением. Кроме того, достижение поставленных целей должно рассматриваться с учетом затраченных на это ресурсов, потребовавшегося времени (сроков), а также соответствия данных целей объективным потребностям и интересам общества, его актуальному проблемному полю.

Институт президента в России. В политической системе современной России институту президента отведена центральная роль. Глава государства является ключевой фигурой в системе разделения власти и доминирует в политическом процессе. Такая роль была заложена уже в Конституции 1993 г., но со временем происходил поступательный процесс развития президентской власти, ее институциональных характеристик и механизмов взаимодействия с другими политическими институтами. Все преобразования во многом коррелировали с политической практикой и в большей степени способствовали усилению президентства. И если оценивать такой тренд, то можно сказать, что в период постсоветской трансформации данный институт постепенно адаптировался к культурно-историческим особенностям Российского государства, где традиционно политический процесс выстраивался прежде всего на основе деятельности лидера страны и сосредоточенной в его руках значительной власти, а политическая система практически всегда была моноцентричной. Причем в общественном восприятии политика и власть воспринимались преимущественно сквозь призму деятельности главы государства.

Центральное место и ключевая роль президента в политической системе современной России наглядно прослеживается в его функциях и полномочиях. Так, главе государства отводится роль гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина, что подчеркивает его особое положение в политико-правовой плоскости страны, выражающееся в обеспечении реализации закрепленных в законодательстве принципов государственного регулирования общественной жизни.

Согласно закрепленному статусу президент призван выполнять такие краеугольные функции, как охрана суверенитета, независимости и территориальной целостности государства, поддержание гражданского мира и согласия. Он является Верховным главнокомандующим Вооруженными силами страны. То есть, по сути, глава государства выступает в качестве координирующего субъекта в вопросе государственной и общественной безопасности.

Не меньшего внимания заслуживает и отведенная ему задача по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов единой системы публичной власти, что предполагает обеспечение единства политико-административной системы, ее слаженного и непротиворечивого функционирования, способности недопущения возникновения политических кризисов и противоречий между разными институтами власти. Это важно с точки зрения поддержания политической стабильности и обеспечения эффективного государственного управления: разные ветви и институты публичной власти не должны конкурировать и иметь между собой противоречия или тем более входить в конфликт друг с другом. Они должны всеобъемлюще соответствовать своему сущностному предназначению. Каждый компонент государственной системы призван выполнять отведенную ему функцию по регулированию общественной жизни. Именно с такой целью провозглашается принцип разделения власти. И институт президента способствует воплощению в жизнь такого порядка.

Вместе с тем предусмотренная задача обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти не просто предполагает выдвижение президентской власти на первый план, но возвышает над другими институтами власти, формируя положение, с одной стороны, некоего арбитра, а с другой — сплачивающей и систематизирующей всю политическую систему властной инстанции. Как результат, за главой государства закрепляются механизмы и полномочия по взаимодействию со всеми тремя ветвями власти.

За российским президентом закрепляются инструменты реализации его полномочий, взаимодействия с другими властными инстанциями и координации государственной политики: издание указов и распоряжений; институт обращений с Посланиями к Федеральному Собранию РФ; право законодательной инициативы; право вето в отношении законопроектов; право назначения на должность и отстранения от должности ключевых кадров в системе власти или участия в таких вопросах в качестве субъекта, выдвигающего и утверждающего кандидатуры на те или иные должности, и т. д.

Конституция РФ от 1993 г. прямо не относит главу государства ни к одной ветви власти. Однако здесь специалисты закономерно ставят вопрос: если президент входит в систему государственной власти, делящуюся на три ветви (а он в нее, очевидно, входит), и, соответственно, он не может быть полностью отдален от них, то в каком ключе рассматривать данный институт? Здесь встречаются разные подходы.

Согласно одной из интерпретаций глава государства, если проанализировать всю совокупность его функций и полномочий, в большей степени подходит под признаки исполнительной ветви и должен рассматриваться как ее фактический глава и лидер. Он оказывает ключевое влияние на формирование исполнительной власти и осуществляет контроль над ней. Оценивая такой подход, следует заметить, что он не совсем вписывается в практику реализации принципа разделения власти в России, поскольку президент также является активным участником законотворчества, что как минимум можно проследить по приведенным выше его властным инструментам. Кроме того, глава государства является, по сути, центральным субъектом в процессе формирования судебных инстанций. То есть, иными словами, глава государства хотя и в разной степени, но довольно интенсивно взаимодействует и связан со всеми тремя ветвями власти. А это уже не позволяет его относить лишь к исполнительной власти.

Второй подход к интерпретации места и роли президентской власти в политической системе России предполагает, что институт главы государства необходимо выделять в качестве самостоятельной ветви. Базовым исходным положением здесь служит то, что президент, помимо предусмотренных механизмов взаимодействия с другими институтами власти, обладает собственным набором функций, которые относятся только к его компетенции и уникальны: он определяет внутреннюю и внешнюю политику (функция выработки государственной стратегии), выступает в качестве гаранта Основного Закона (функция гаранта конституционно-правовой плоскости), является Верховным главнокомандующим Вооруженными силами страны (функция управления обороной страны), обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (функция координации системы государственной власти) и т. д.

Определенная основа для такой интерпретации, конечно, есть. Однако данный подход достаточно уязвим, по крайней мере в трех аспектах. Во-первых, приведенный уникальный пласт компетенции президента не исчерпывает всего круга его функций и полномочий. Во-вторых, этот пласт сложно выделить в одну единую и монолитную сферу, к тому же не затрагивающую сферы предусмотренных трех ветвей власти. В-третьих, опять же такие полномочия нельзя рассматривать в качестве чисто координирующих или контролирующих, поскольку даже исключительно они, если не брать в расчет другие функции и полномочия, предполагают активное участие президента в работе всей системы власти.

В большей степени отражает политико-правовую практику третий подход. В соответствии с ним институт президента в России являет собой системообразующую и направляющую силу, которая, находясь над ветвями власти, взаимодействует с каждой из них, выступает в качестве «арбитра» в системе власти, а также задает вектор выработки государственной политики. То есть можно сказать, что это своего рода интеграционный подход, который вбирает в себя два предыдущих. Однако здесь как бы ярко обозначается опоясывающая роль института главы государства по отношению ко всем другим компонентам и элементам властной системы. И такая интерпретация одновременно хорошо вписывается и в принцип равноудаленности президента от всех ветвей власти, и в принцип его взаимодействия со всеми ветвями, и в принцип координации и контроля им системы власти, и в принцип его главенства в политико-административной системе.

Точность и репрезентативность третьего подхода можно проследить, проанализировав плоскость взаимодействия президента с каждой из трех ветвей власти.

В исполнительной ветви, где закреплен наибольший объем функций и полномочий главы государства, ему отводится ключевая роль в формировании правительства страны: назначает на должность премьер-министра, кандидатура которого утверждена Государственной Думой РФ по представлению президента, и освобождает его от должности; утверждает по предложению премьер-министра структуру федеральных органов исполнительной власти, вносит в нее изменения и определяет, руководство какими из данных органов он осуществляет сам и какими — правительство; назначает на должность заместителей премьер-министра и федеральных министров, кандидатуры которых утверждены ГД РФ (за исключением федеральных министров «силового блока»), и освобождает их от должности; назначает на должность после консультаций с Советом Федерации и освобождает от должности руководителей всех федеральных органов исполнительной власти, включая федеральных министров, «силового блока» (ведающих вопросами обороны, государственной безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, общественной безопасности); принимает решение об отставке правительства; принимает отставку премьер-министра и его заместителей, федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, деятельностью которых он руководит.

Таким образом, как видно из приведенной структуры компетенции президента в отношении формирования исполнительной власти, он здесь имеет определяющую роль. А предусмотренные механизмы согласования с институтами представительной ветви (с ГД РФ и СФ РФ) делают выбранную кадровую стратегию в данной плоскости более легитимизированной и сбалансированной. При этом важнейшей функцией, которая отведена президенту в исполнительной власти и которая указывает на его наибольшее отношение именно к этой ветви, является осуществление им общего руководства правительством и право председательства на его заседаниях.

Анализ плоскости взаимодействия института президента с представительной ветвью власти позволяет констатировать, что за ним закрепляется широкий спектр вопросов, позволяющих его рассматривать в качестве активного субъекта законодательного процесса. В частности, за лидером страны закрепляются: право законодательной инициативы; подписание и обнародование законов; право вето; подписание международных договоров Российской Федерации; право обращения в Конституционный Суд страны с запросами о проверке нормативно-правовых актов на соответствие Конституции РФ; право вынесения на общественное обсуждение проектов законов, включая конституционные; институт Посланий Федеральному Собранию РФ, предполагающий выделение основных направлений государственной политики (т. е., по сути, обозначаются приоритеты в законотворчестве на ближайший год); издание президентских указов и распоряжений, которые, с одной стороны, обладают статусом подзаконных правовых актов, а с другой — охватывают на практике значительный пласт регулирования общественных отношений и государственного развития; право отмены актов правительства и приостановления действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ.

За институтом главы государства закрепляется право роспуска Государственной Думы РФ, что является важным механизмом в плоскости взаимодействия с законодательной властью. Для реализации данного права в российском законодательстве предусматривается четыре основания: 1) в случае если ГД РФ трижды отклонила представленные президентом кандидатуры на должность премьер-министра; 2) в случае если ГД РФ трижды отклонила представленные премьер-министром кандидатуры на должности его заместителей и федеральных министров (за исключением тех министров, которые назначаются президентом после консультации с СФ РФ), в результате чего более одной трети должностей членов правительства остались вакантными; 3) в случае если после несогласия президента с выраженным ГД РФ недоверием правительству, она в течение трех месяцев повторно выразила недоверие правительству; 4) в случае если ГД РФ отказала правительству в доверии, после того как этот вопрос был поставлен премьер-министром, а также при условии, если такой отказ последовал в результате повторной постановки соответствующего вопроса правительством в течение трех месяцев после первого обращения.

Первые два основания для роспуска ГД РФ можно рассматривать как условия, способствующие своевременному формированию правительства и реализации центральной роли главы государства в вопросе определения состава этого органа. С точки зрения выработки и реализации политического курса очевидно, что данный инструмент призван не только влиять на эффективность основного органа исполнительной власти, но также обозначать векторы развития различных отраслей государственной политики. А что касается установленных процедур согласования кандидатур с ГД РФ, то они способствуют обеспечению высокого уровня легитимации состава правительства. Объясняется это тем, что по своему сущностному предназначению нижняя палата является представительной частью российского общенационального законодательного органа — Федерального Собрания. И участие ГД РФ в процессе формирования состава правительства как бы способствует опосредованному выражению социального доверия.

Третье и четвертое условия для роспуска ГД РФ в большей степени предназначены для обеспечения стабильного функционирования правительства в сформированном составе и осуществления выработанного политического курса, минуя политические кризисы и конфликтные ситуации с законодательной властью. Непосредственно институт президента в данном случае реализует отведенную функцию обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов единой системы публичной власти.

В вопросе взаимодействия с законодательной ветвью власти не меньшего внимания заслуживает участие института президента в формировании верхней палаты Федерального Собрания РФ — Совета Федерации. Глава государства наделен правом назначения в этот институт до 30 представителей Российской Федерации, из которых до семи человек могут быть назначены пожизненно. При этом одним из семи пожизненных сенаторов становится президент, прекративший свою деятельность в связи с истечением срока пребывания в своей должности или досрочно в случае отставки (хотя он вправе отказаться от данного поста).

Наконец, институт президента также соприкасается с судебной властью, реализуя большой пласт задач в вопросе формирования судейского корпуса. Этот факт значим, если брать во внимание важнейшую роль судебной ветви в системе сдержек и противовесов. Так, в сфере судебного контроля находятся практически все правовые акты органов государственной власти: акты главы государства, правительства, федеральных органов исполнительной власти и иных органов государственной власти. Они могут быть рассмотрены на предмет соответствия Конституции и федеральным законам⁸⁶.

Главе государства в плоскости взаимодействия с судебной властью отводятся такие полномочия, как представление Федеральному Собранию РФ кандидатур для назначения на должности судей Конституционного суда и Верховного суда; назначение судей федеральных судов (за исключением тех, что назначаются Федеральным Собранием по представлению президента); назначение председателей и заместителей председателей высших федеральных судов; представление Федеральному Собранию кандидатур для назначения на должности председателя Верховного суда, его заместителей (при наличии заключения Высшей квалификационной коллегии судей РФ), председателя Конституционного суда и его заместителя; инициирование процедуры досрочного прекращения полномочий судей, председателей, заместителей председателей судов (Конституционного, Верховного и др.); формирование квалификационных коллегий; возможность участия (эта функция осуществляется через полномочных представителей главы государства) в судебном процессе (посредством административных исковых заявлений, обращений с запросами в Конституционный Суд); право законодательной инициативы по вопросам судебной системы (в том числе ее реформирования); возможность использования Посланий Федеральному Собранию в качестве инструмента совершенствования судебной системы и формулирование в их рамках перечней поручений (в том числе Верховному суду); участие во всероссийских съездах судей, в совещаниях руководителей судов; право помилования и т. д.⁸⁷

Отдельно также следует отметить предусмотренное в законодательстве достаточно активное участие президента в кадровых вопросах системы прокуратуры, которая довольно близка к судебной ветви. Так, за главой государства закреплены такие полномочия, как внесение в Совет Федерации представления о назначении и об освобождении от должности Генерального Прокурора и его заместителей; назначение и освобождение от должности прокуроров субъектов РФ и иных прокуроров, за исключением прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров. Это, по мнению некоторых специалистов, позволяет говорить о довольно сильной роли института президента в данной плоскости⁸⁸.

Отдельного внимания требует вопрос об инструментах осуществления президентской власти. В качестве основных способов оформления решений главы государства и реализации его функций и полномочий предусмотрены указы, распоряжения, указания, поручения, перечни поручений и директивы.

Указы представляют собой правовые акты, которые издаются президентом в пределах его компетенции и служат решению самого широкого круга государственных вопросов и регулированию общественной жизни. В свою очередь распоряжения носят в первую очередь организационно-оперативный характер, адресуются узкому кругу лиц и ограничены во времени⁸⁹. Наконец, президентские поручения, перечни поручений и указания также предназначены для реализации его функций и полномочий, определенных в формально-конституционной плоскости. Поручения и перечни поручений президента могут оформляться в виде отдельных актов либо содержаться в указах, распоряжениях и директивах, а указания оформляются в виде резолюций⁹⁰.

Акты главы государства обязательны для исполнения на всей территории России, распространяют свое действие на всех субъектов права, включая институты публичной власти и должностных лиц всех ветвей власти⁹¹.

По своему содержанию, охвату направлений государственной деятельности и политико-правовым последствиям указы президента де-факто не уступают законам, хотя при этом принимаются в административном порядке. Так, глава государства посредством своих актов: производит назначение, утверждает и освобождает либо вносит представление для назначения на государственные должности; вводит при необходимости режимы военного или чрезвычайного положения; принимает решение об использовании вооруженных сил за пределами территории государства; распускает нижнюю палату Федерального Собрания; отправляет в отставку правительство и т. д. На основе указов президента формируется государственный аппарат, официальные институты публичной власти, как верховные (Конституционный Суд, Верховный Суд, правительство и т. д.), так и подчиненные (федеральные министерства и ведомства, Центральный банк и т. д.)⁹².

Вместе с тем установлено, что акты главы государства не могут противоречить Конституции страны и федеральным законам РФ; не должны издаваться по вопросам, которые уже регламентированы законодательством, и по вопросам, которые могут регламентироваться только посредством федеральных конституционных законов и федеральных законов (такие вопросы прямо определяются Конституцией)⁹³.

Существенным политическим механизмом, закрепленным за главой государства, является право инициирования поправок и пересмотра Конституции. Он позволяет при необходимости трансформировать политическую систему и установленный в ней институциональный баланс.

Важной составляющей президентской власти в России являются ее вспомогательные структуры. К ним относятся различные институты, выполняющие вспомогательную функцию и способствующие осуществлению обширных функций и реализации полномочий главы государства: Администрация Президента, Государственный совет, Совет безопасности, совещательные и консультационные органы при президенте, советы и комиссии при президенте.

Таким образом, как видно из вышеизложенного, в России имеет место высокая степень взаимодействия института главы государства со всеми тремя ветвями власти. Кроме того, как будет показано далее в параграфе про федеративные отношения, президент России также наделен серьезными полномочиями по формированию региональной власти.

Как и во многих современных государствах, в российском законодательстве предусмотрен институт импичмента, предполагающий возможность отрешения лиц, занимающих президентский пост, от должности в случае серьезных злоупотреблений с их стороны. Основанием для ее начала может быть только обвинение в государственной измене или ином тяжком преступлении главы государства. Поэтому данная процедура не является частью реализации принципа сдержек и противовесов в системе разделения власти. Причем сам механизм отрешения очень сложен и в нем участвуют обе палаты Федерального Собрания, Верховный Суд и Конституционный Суд.

Многочисленные исследования по политической психологии убедительно показывают, что для российского общества глава государства — это сначала личность, а только потом — роль и институт. Лидерский потенциал, наличие политической воли, высоких коммуникативных и профессиональных качеств обусловливают его восприятие гражданами как президента⁹⁴. Вместе с тем президентство в общественном мнении занимает доминирующее положение также в призме восприятия политических институтов. Россияне в наибольшей степени фокусируют внимание именно на институте главы государства, в большей степени доверяют ему и оказывают поддержку⁹⁵.

В целом можно констатировать, что в России к сегодняшнему дню состоялась смешанная система республиканского правления, сочетающаяся со сверхсильной моделью института президента. Такая система в целом оправдывает себя и объективно востребована с учетом многих факторов: огромная территория, ее сложное государственное устройство, многосоставность и поликультурность российского общества, многообразие культурно-исторических традиций — все это те важные предпосылки и условия, которые обусловливают необходимость доминирования в политической системе президентской власти⁹⁶ или, говоря иначе, требуют наличия сильного института власти, способного выступать гарантом стабильности и устойчивости государства. Помимо этого, доминирование института президента в политической системе страны позволяет более оперативно и слаженно функционировать всему государственному аппарату.

В сложившихся на сегодняшний день реалиях, когда наше государство столкнулось с беспрецедентным международным давлением, инициированным западными странами, институт президента приобретает наиболее выраженную роль по максимизации эффективности политической системы и реализации национальных интересов; поддержанию социально-политической стабильности и устойчивости; обеспечению государственной безопасности и консолидации общества.

Перед главным институтом политической системы в данном случае встает необходимость выстраивания стратегии государственной деятельности таким образом, чтобы она, с одной стороны, обеспечивала соразмерную и продуктивную ответную реакцию на любые внешние вызовы, в том числе деструктивного характера, а с другой стороны — поддерживала государственное и общественное развитие.

Вопросы для самопроверки

1. Как раскрывается понятие «институт президента» и в чем особенность этого политического института?

2. Насколько значим для президентской власти в России фактор личности главы государства?

3. Какую роль институт президента играет в политической системе современной России?

4. Как, согласно Конституции РФ, взаимосвязаны и взаимодействуют президент и федеральные органы исполнительной власти?

5. Каким образом в российской системе власти выстраивается взаимодействие института президента с законодательной и судебной ветвями власти?

Темы рефератов

1. Основные этапы развития института президента в России.

2. Институт Посланий Президента РФ Федеральному Собранию как механизм реализации государственной политики.

3. Указы и распоряжения Президента России как инструменты реализации его функций и полномочий.

4. Место и роль Администрации Президента в политической системе России.

Деловая игра

Группа учащихся делится на три команды. Каждая разрабатывает идеальную модель института президента для России, которая бы учитывала следующие условия:

1) культурно-исторические особенности России;

2) многосоставность и поликультурность российского общества;

3) политическую культуру российского общества;

4) закономерности развития политической системы России в историческом контексте;

5) особенности формирования политических институтов в постсоветский период развития России;

6) роль российских партий и партийной системы в политическом процессе России;

7) место и роль институтов гражданского общества в политическом процессе России.

Рекомендуемая литература

1. Баглай М. В. Президенты Российской Федерации и Соединенных Штатов Америки. Роль, порядок выборов, полномочия: монография. М.: Норма; ИНФРА-М, 2012. 144 с.

2. Гаджиев Х. А. Эффективность президентской власти: критерии оценки // Вестник Российской нации. 2018. № 1 (59). С. 131–144.

3. Глава государства: монография / отв. ред. А. М. Осавелюк. М.: Проспект, 2021. 378 с.

4. Кутафин О. Е. Глава государства: учебник. М.: Проспект, 2014. 560 с.

5. Дегтев Г. В. Становление и развитие института президентства в России: теоретико-правовые и конституционные основы. М.: Юристъ, 2005. 237 с.

6. Лебедев В. А. Законодательная и исполнительная власть субъектов РФ в теории и практике государственного строительства: монография. М.: Проспект, 2015. 280 с.

7. Лазарев Б. М. Президент СССР. М.: Знание, 1991. 64 с.

8. Нойштадт Р. Политическая власть и нынешние президенты. М.: Московская школа политических исследований, 2009. 464 с.

9. Окуньков Л. А. Институт президентства в системе государственной власти. М.: Международный ун-т в Москве, 2015. 569 с.

10. Сахаров Н. А. Институт президентства в современном мире. М.: Юрид. лит., 1994. 176 с.

11. Система государственного управления: учебное пособие для среднего профессионального образования / С. Е. Прокофьев [и др.]; под ред. С. Е. Прокофьева, О. В. Паниной, С. Г. Еремина, Н. Н. Мусиновой. 2-е изд. М.: Юрайт, 2023. 129 с.

12. Современная российская политика: политические отношения, институты, процессы / под общ. ред. В. И. Коваленко. М.: Издательство Московского университета, 2020. 379 с.

13. Чиркин В. Е. Глава государства. Сравнительно-правовое исследование: монография. 2-е изд., испр. и доп. М.: Норма; ИНФРА-М, 2014. 240 с.

14. Чиркин В. Е. Система государственного и муниципального управления: учебник для бакалавриата. 6-е изд., перераб. М.: Норма; ИНФРА-М, 2023. 400 с.

2.2. Исполнительная власть

Основной характеристикой принципа разделения власти является гармоничное единство всех ее ветвей. Одной из них, а по мнению некоторых исследователей, ключевой ветвью в контексте функционирования государства, является исполнительная власть.

Научное представление об исполнительной власти, ее сущности, предназначении, функциях и специфике сложилось уже давно. Аналогичным образом можно сказать и об имплементации данной категории в законодательство современных стран, в том числе и в российское, начиная еще с 1990-х годов. Однако, несмотря на все это, в политической науке до сих пор не сформировалась однозначная дефиниция рассматриваемого понятия.

Если синтезировать наиболее часто встречающиеся смыслы интерпретаций, то в самом общем плане исполнительную власть можно рассматривать как независимую властную ветвь, отвечающую за реализацию государственной политики, достижение целей и решение задач, закрепленных в законодательстве, а также за исполнение основных функций государства. Иными словами, исполнительная власть представляет собой целую систему, посредством которой органы государственной власти осуществляют определенные полномочия, закрепленные в нормативных актах.

Миссией исполнительной власти России является организация процесса практической реализации Конституции Российской Федерации и ее законов в ходе регулярной управленческой деятельности, направленной на реализацию общественных интересов и запросов.

Заслуживает внимания позиция Ю. М. Козлова, который рассматривает исполнительную власть как государственную систему реализации на практике мер, принятых органами законодательной власти⁹⁷. Деятельность органов исполнительной власти (министерств и ведомств) связана с управлением через призму их деятельности, направленной на практическую имплементацию тех или иных нормативов воздействия на различные стороны общественной жизни (рис. 7).

Рис. 7. Механизм действия исполнительной власти по Ю. М. Козлову

Для формирования целостной картины целесообразно рассматривать исполнительную власть вместе с системой государственного управления, так как они тесно взаимосвязаны. Исполнительная власть в данном контексте — формализованная возможность оказывать влияние на граждан и организации с целью реализации норм права и стратегических планов развития, а государственное управление — регулярная деятельность по непосредственному управлению сферами общественной жизни. Таким образом, по своим целям государственное управление есть не что иное, как деятельность государства, в рамках которой осуществляется исполнительная власть.

На практике исполнительная власть играет исключительно важную роль и часто рассматривается как естественно лидирующий институт, правящий (управляющий) страной. Он во многом олицетворяет политико-административный образ страны в национальном и глобальном масштабах. Поэтому, например, неудивительно, что назначение главы исполнительной власти является важным событием в жизни государства, который в значительной степени определяет политический курс, вектор государственного развития и на котором фокусируется внимание населения.

Чаще всего структура исполнительной власти закладывается в основном законе государства — конституции. В ее составлении, как правило, участвуют представители различных политических институтов и сил, стремящихся отразить свои собственные интересы и политические программы в тексте конституции. Таким образом, конституция часто представляет собой компромисс между различными политическими акторами, у которых отличаются интересы и ожидания.

В процессе формирования модели исполнительной власти основным вопросом является закрепление конституционных вариантов деконцентрации исполнительных полномочий. Не игнорируя потенциальные преимущества сильной исполнительной власти в конкретных случаях, стоит сказать, что политические конфликты на практике, по крайней мере отчасти, могут быть вызваны или поддерживаться чрезмерно централизованной исполнительной властью, концентрирующей полномочия у небольшой привилегированной группы.

Суть деконцентрации исполнительной власти заключается в том, чтобы позволить большему количеству субъектов участвовать в процессах принятия решений исполнительной власти. Включение большего числа игроков с отличающимися интересами (представители разных политических сил и коалиций) в исполнительную власть или контроль за реализацией ее полномочий может привести к снижению эффективности правительства и даже политическим кризисам: усложняются механизмы достижения компромисса между разными группами и затягивается процесс принятия решений. Таким образом, необходимо соблюдать баланс при выборе (формировании) модели исполнительной власти.

Характерными чертами исполнительной власти являются:

• относительная автономность и независимость в своей деятельности от других ветвей власти;

• реализация на практике основ государственной политики в различных сферах;

• ключевой критерий эффективности — быстрое и корректное исполнение законов;

• подзаконность решений в рамках своей компетенции;

• деятельность различных видов органов исполнительной власти: министерств, агентств, служб и т. д.;

• непрерывность и постоянность в своей деятельности;

• монопольное право на владение и применение инструментов принуждения к закону;

• осуществление юрисдикционной деятельности;

• распоряжение важнейшими атрибутами государственной власти⁹⁸.

Институт главы исполнительной власти в государствах мира различается. Например, в Соединенных Штатах Америки главой исполнительной власти является президент, а должность премьер-министра в ее классическом понимании отсутствует. В Иордании и Марокко монарх стоит во главе исполнительной власти и всецело контролирует ее деятельность.

Более наглядно разница видна на примере институциональной структуры исполнительной власти в республиках. В зависимости от того, какая в государстве установлена форма республиканского правления (президентская, парламентская или смешанная), главенствующая роль (де-факто и/или де-юре) может отводиться президенту либо премьер-министру (если такая должность учреждена). При всем этом высшим органом исполнительной власти обычно является коллегиальный орган — правительство, в который входят премьер-министр, вице-премьеры, министры и т. д.

Правительство не всегда является нарицательным наименованием, и корректнее упоминать его как термин. Конкретные названия высших органов исполнительной власти в разных государствах отличаются: Кабинет министров в Японии, Государственный совет в Китае, Федеральное правительство в Германии и т. д.

Стоит оговориться и относительно разницы терминов «правительство» и «кабинет министров». Часто в быту и в СМИ граница между ними не проводится и они фактически отождествляются. Однако это не всегда так обоснованно, если рассматривать вопрос с практической точки зрения. Например, в Великобритании правительство имеет сложную структуру и многочисленный состав (до 95 человек), но никогда не собирается полным составом, а кабинет состоит из 18–22 министров, которые регулярно встречаются, чтобы определить ключевые направления работы всего правительства.

На практике закрепились и различия в наименованиях форматов заседаний высшего исполнительного органа власти. Заседания совета министров может возглавлять глава государства, а собрания кабинета министров (если их возглавляет премьер-министр) сфокусированы на текущих вопросах и проходят регулярно.

Отличительной чертой исполнительной власти является масштаб ее функционирования. По численности государственных служащих (не считая правоохранительных органов) она может в десять раз превосходить число субъектов законодательной и судебной властей. Административные органы, государственные служащие, должностные лица осуществляют повседневную работу, юрисдикционную, организационную и иную деятельность. Они сами реализуют положения и издают правовые акты (в том числе нормативные) в пределах своей компетенции.

Разветвленная система функционирования органов исполнительной власти, широкие полномочия, аппарат и другие атрибуты власти дают возможность рассматривать данную ветвь власти (или ее ключевых лиц) еще и как политический субъект. Роль исполнительной власти в конкретном государстве зависит от индивидуального набора свойств и качеств политической системы, таких как политический режим, форма государственного устройства, форма правления, исторические особенности взаимоотношений общества и власти и др.

Немецкий социолог Макс Вебер первым из ученых провел систематизированное исследование административно-государственного управления и исполнительной власти как структурного элемента общественной жизни.

В качестве основных принципов построения бюрократии в государстве он постулировал следующие:

• иерархическая организация административных органов;

• каждое учреждение имеет ограниченную зону ответственности;

• государственные служащие назначаются на основе профессиональной квалификации и компетенций, а не выбираются;

• государственная служба оплачивается по должности и рангу;

• госслужащий не владеет объектом, на котором он работает;

• сотрудники должны подчиняться дисциплине⁹⁹.

На первый взгляд, в такой жесткой централизованной системе органов исполнительной власти отсутствует природа политического. Однако, согласно верховенству закона и принципу разделения власти, государственные служащие обязаны имплементировать в практические меры политические решения, принятые законодателями. В то же время правительство может принимать и политические решения (в соответствии с конституцией), которые самостоятельно будет реализовывать. Кроме того, при определенных условиях органы исполнительной власти могут требовать более широких полномочий в процессе инициации и реализации политических решений.

Бюрократия стремится к монополизации управленческих технологий, например с целью защиты государственной тайны, для придания своей работе уникальных качеств и повышения своего влияния. Вебер подчеркивал, что по мере роста бюрократической независимости и их привелигированности высока вероятность попыток исполнительной власти реализовывать себя не только через функциональные методы, но и через «силовые инстинкты»¹⁰⁰. Другими словами, бюрократия раскрывает желание распространить свое влияние далеко за пределы своей юрисдикции и влияет на политическую жизнь общества. Происходит это по нескольким причинам. Во-первых, это единство бюрократического класса, которое обусловлено реальной силой и чувством превосходства над не наделенным властью населением страны. Во-вторых, кадровая политика бюрократии основана на двух основных аспектах технологий управления. Прежде всего, это конкретные знания, полученные профессиональными должностными лицами для соответствующей административной и национальной подготовки, а также понимание юридических и практических тонкостей процесса управления, знание слабых мест.

Идеи Макса Вебера были поддержаны Вудро Вильсоном, 28-м Президентом Соединенных Штатов Америки, историком и политическим мыслителем. Он считал, что политика не должна быть настоящей профессией чиновника. Политик должен в первую очередь научиться контролировать, а чиновник не должен делать именно того, что всегда и должен делать политик, — бороться. Энтузиазм в борьбе за принятие решений является частью политики. Политическая деятельность всегда придерживается принципа персональной ответственности, что прямо противоречит обязанностям государственных служащих. Иными словами, Вильсон и Вебер считали, что исполнительные органы власти должны быть дистанцированы от политической сферы¹⁰¹.

Согласно классической теории разделения власти, органы исполнительной власти напрямую не участвуют в политическом процессе в роли независимых акторов — их роль заключается в практической реализации решений, принятых на политическом уровне. В парламентских республиках, где пост председателя правительства занимает глава доминирующей политической партии в парламенте, роль премьер-министра в политическом процессе значительно возрастает в отличие от президентских республик.

Некоторую политизированность принятия решений исполнительной властью в парламентских республиках можно объяснить как стремлением членов правительства удерживать личную власть, так и их обязательствами перед политической партией, выдвинувшей кандидатуру премьер-министра.

В политических системах, где руководство исполнительной властью сосредоточено в руках одного человека, представляющего как правительство, так и высшую власть, легитимность главы исполнительной власти не будет исходить от парламента, который не может лишить его/ее должности, например путем вотума недоверия. Кроме того, глава правительства полностью контролирует кабинет. Таким образом, за исключением периодических выборов, глава исполнительной власти в значительной степени свободен от политического надзора и лишь ограниченно подвергается отчетности со стороны законодательной власти. Эти характеристики часто отражаются в институциональной структуре президентских республик.

Однако централизованные исполнительные органы встречаются не только в странах с президентской системой. Отчасти это связано с тем, что значение имеет и институциональная структура политической системы, и сила партийной системы, и характер установленной модели управления (степень авторитарности).

Отчасти различные институциональные структуры в парламентских системах также могут оказывать влияние на централизацию исполнительной власти. Одним из факторов, например, является то, насколько премьер-министр в парламентской системе имеет полный и исключительный контроль над кабинетом.

Несмотря на то что основным элементом парламентской системы является политическая зависимость правительства от законодательной власти, также имеет значение, является ли состав кабинета исключительной ответственностью премьер-министра.

Стоит отметить, что сильный исполнитель не является деструктивным по своей природе. Он может обеспечить стабильность и стать компромиссной фигурой среди противоборствующих политических сил. Это также может усилить исполнительную власть, чтобы обеспечить последовательность политики и облегчить долгосрочное планирование. Основная задача сильной исполнительной власти в демократических государствах состоит в том, чтобы не допустить перехода ее структуры к автократии и недемократическому правлению. Управление автократическими тенденциями становится еще более сложной задачей, если исполнительная власть в значительной степени свободна от юридического надзора, контроля и подотчетности.

Исполнительная власть в Российской Федерации. Основы формирования и функционирования органов исполнительной власти в Российской Федерации заложены в Конституции страны. Так, согласно ч. 1 ст. 110, «исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации». Часть 2 данной статьи разъясняет, что правительство состоит из:

1) Председателя Правительства Российской Федерации;

2) Заместителей Председателя Правительства Российской Федерации;

3) федеральных министров¹⁰².

По состоянию на май 2024 г., в России только 32 человека (Председатель Правительства, 10 вице-премьеров и 21 федеральный министр) попадает под конституционные критерии правительства. Однако функционирование исполнительной власти не ограничивается только указанными должностными лицами, так как правительство является не единственным, а высшим исполнительным органом власти Российской Федерации.

Функции исполнительной власти также выполняются федеральными службами и федеральными агентствами, региональными делегатурами (управления, представительства, отделы), государственными корпорациями и ведомствами более низкого уровня, но в конце концов они действуют по поручениям правительства (некоторые органы — по поручению президента).

Одной из особенностей российского государственного управления является то, что Правительство Российской Федерации передало некоторые полномочия по разработке и реализации ряда нормативных актов государственных корпорациям, по сути, включило их в систему исполнительной власти.

В рамках своих компетенций, определенных постановлениями Правительства Российской Федерации, государственные корпорации имеют право на осуществление государственных властных полномочий. Например, ГК «Росатом» является органом, наделенным полномочиями от имени Российской Федерации осуществлять государственное управление использованием атомной энергии. ГК «Роскосмос» осуществляет функции по обеспечению реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере космической деятельности. В свою очередь ГК «ВЭБ.РФ» осуществляет функции агента Правительства Российской Федерации по следующим направлениям деятельности:

• управление государственным внешним долгом Российской Федерации;

• учет государственных кредитов, предоставленных бывшим СССР и Российской Федерацией иностранным заемщикам;

• обеспечение возврата (погашения) задолженности по денежным обязательствам перед Российской Федерацией и др.¹⁰³

Госкорпорации также могут иметь право на государственное управление в рамках выделенных компетенций и на нормативно-правовое регулирование определенной сферы.

Так, согласно ч. 2 ст. 77 Конституции в пределах ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов все органы исполнительной власти (федеральные и субъектов Российской Федерации) образуют единую систему исполнительной власти. По указанным предметам ведения эти органы находятся в иерархическом соотношении, т. е. образуют исполнительную вертикаль. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации обязаны выполнять акты федерального центра, принятые по предметам его исключительного ведения¹⁰⁴.

По вопросам исключительного ведения субъектов Российской Федерации исполнительной вертикали нет, так как федеральные органы не вправе давать субъектам Российской Федерации административные указания по этим вопросам, но акты субъектов Российской Федерации, принятые в данной сфере, должны соответствовать Конституции Российской Федерации, федеральным законам, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации.

Стоит отметить, что даже с точки зрения формальных поручений ни Правительство Российской Федерации, ни даже Президент Российской Федерации не могут обязать региональные органы исполнительной власти исполнять поручения. В официальных документах утвердилась формулировка «рекомендовать органам государственной власти субъектов Российской Федерации…», что отражает федерализм во взаимоотношениях между центральными и региональными органами власти.

Как результат, в Российской Федерации создается сложная, но всеобъемлющая система федеральных исполнительных органов и ее подчиненных звеньев. Исполнительные органы Федерации и регионов находятся в тесном сотрудничестве. Федеральное правительство координирует работу исполнительных органов субъектов Российской Федерации, а федеральные министерства и департаменты сотрудничают с аналогичными структурами на уровне регионов. Все организации и должностные лица большого аппарата исполнительной власти должны работать на основании закона и в соответствии с внутренними инструкциями, положениями и регламентами. В то же время они имеют дискреционные полномочия: право принимать решения по своему усмотрению, но в соответствии с законом.

Центральным элементом исполнительной власти Российской Федерации является правительство. Как отмечалось, оно состоит из Председателя, его заместителей и федеральных министров (схема их взаимодействия представлена на рис. 8).

Рис. 8. Структура Правительства Российской Федерации по состоянию на май 2024 г .

Управление правительством осуществляет Председатель Правительства (в средствах массовой информации и бытовом обиходе закрепилось наименование должности «премьер-министр»), который назначается на свою должность Президентом Российской Федерации после утверждения Государственной Думой.

Роль премьер-министра в политической системе современной России сложно недооценить. Именно в его руках сосредоточены все полномочия по оперативному управлению важнейшими государственными функциями: экономикой, финансами, социальными вопросами, промышленностью и др. Согласно Конституции Российской Федерации именно глава правительства становится исполняющим обязанности президента в случае его отставки, отрешения от должности, неспособности справляться со своими обязанностями по состоянию здоровья или смерти. Глава правительства является постоянным членом Совета Безопасности Российской Федерации.

Несмотря на значительное ограничение своих полномочий со стороны Президента Российской Федерации в кадровых вопросах и вопросах подотчетности «силовых» органов исполнительной власти, институт Председателя Правительства является одним из ключевых в политической системе современной России. От грамотного взаимодействия премьер-министра с другими субъектами правительства зависит стабильное функционирование всей системы российской власти.

Основной характеристикой работы правительства является его постоянность, непрерывность функционирования. Безусловно, нагрузка на органы исполнительной власти возрастает в кризисные моменты для государства, как финансово-экономические, так и военные, экологические и социальные катаклизмы. Для разрешения подобных ситуаций правительству требуется в кратчайшие сроки наладить взаимодействие всех участников процесса, обеспечить законодательную поддержку и разработать механизмы контроля за реализацией поставленных задач.

Реализация управленческих решений опирается на нормативные правовые акты. Документационное обеспечение деятельности правительства курирует Заместитель Председателя Правительства Российской Федерации — Руководитель Аппарата Правительства Российской Федерации.

Принятие подзаконных актов Правительства Российской Федерации осуществляется согласно установленным регламентам. Они делятся на два типа: распоряжения и постановления. Распоряжения имеют оперативный характер и, чаще всего, касаются кадровых вопросов. Постановления имеют нормативный характер и являются источником возникновения правоотношений. Постановления регламентируют порядок функционирования органов исполнительной власти по определенным вопросам, соответственно, порядок принятия распоряжений и постановлений различается и по срокам, и по процессу согласования (рис. 9).

Рис. 9. Порядок принятия актов правительства Российской Федерации

Проект акта Правительства Российской Федерации может вноситься на рассмотрение руководителем федерального органа исполнительной власти. Дополнительно, в зависимости от типа документа (проект федерального закона, постановления и др.), в Правительство должны быть направлены сопроводительные документы:

• пояснительная записка;

• финансово-экономическое обоснование;

• заключение об оценке регулирующего воздействия;

• сопроводительное письмо¹⁰⁵.

Обязательным требованием является согласование документа Заместителем Председателя Правительства Российской Федерации, курирующим сферу государственной политики, которую затрагивает проект акта. Также, по поручению Председателя Правительства Российской Федерации или Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации — куратора работы Экспертного совета при Правительстве Российской Федерации, может проходить процедура заключения на проект акта Экспертным советом. При этом отрицательное или положительное заключение Экспертного совета не влияет на окончательное решение о принятии акта.

Под общим руководством Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации — Руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации структурные подразделения Правительства рассматривают пакет документов, связанных с принятием акта. Они готовят позицию, на основании которой либо выдают замечания к проекту акта, соответственно, отправляют на доработку, либо принимают без возражений. Окончательное решение об утверждении акта принимает Председатель Правительства Российской Федерации.

Для всех процессов деятельности Правительства, результатом которых является выпуск нормативного правового акта, установлен подробный регламент, закрепленный в постановлении Правительства Российской Федерации «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации» от 01.06.2004 № 260. Степень включенности отдельных элементов системы исполнительной власти зависит от их полномочий и функционала.

В Российской Федерации основные звенья исполнительной власти — федеральные министерства, агентства, службы — выделены по отраслевому принципу. В большинстве государств есть стандартный набор отраслей, под которые создаются органы исполнительной власти: оборона, здравоохранение, иностранные дела, внутренние дела, культура, экономическое развитие, финансы. Однако полный список ведомств отличается и зависит от сложности взаимосвязей в конкретной политической системе.

На май 2024 г. в Российской Федерации утверждено 21 федеральное министерство, 16 федеральных агентств, 28 федеральных служб, 2 управления Президента Российской Федерации, Федеральное казначейство, Федеральная пробирная палата. Всего 69 органов исполнительной власти на федеральном уровне (не включая госкорпорации «Роскосмос» и «Росатом» и государственные внебюджетные фонды: Фонд пенсионного и социального страхования России и Федеральный фонд обязательного медицинского страхования)¹⁰⁶.

Распределение ответственности между органами власти за реализацию государственной политики в сферах общественной жизни закреплено в положениях о федеральном органе исполнительной власти, утвержденных постановлением Правительства. Например, в Положении о Минцифры России закреплено, что министерство обеспечивает максимальную доступность для населения страны социально значимого пакета телерадиопрограмм федерального и регионального уровня, а также участие российских средств массовых коммуникаций в формировании положительного имиджа Российской Федерации за рубежом и др.¹⁰⁷ Полномочия реализации государственной политики в сфере охраны здоровья закреплены в Положении о Минздраве России¹⁰⁸.

Этот процесс не является статичным, регулярно происходит перераспределение полномочий между ведомствами, осуществляются реорганизации, ликвидируются и создаются новые структурные подразделения Правительства. Вместе с формальными аспектами меняется и неформальный характер взаимодействия между органами исполнительной власти.

Одной из тенденций развития исполнительной власти в Российской Федерации является цифровизация процесса взаимодействия ее структурных элементов. Именно для этой цели в феврале 2021 года по поручению Михаила Мишустина был создан Координационный центр Правительства Российской Федерации, который обеспечивает взаимодействие министерств и ведомств, регионов и организаций в процессе разрешения штатных и нештатных ситуаций; поддерживает реализацию приоритетных задач и проектов, определенных президентом и правительством¹⁰⁹.

На данной площадке создаются и используются информационные ресурсы и системы (аналитические дашборды, чат-боты, витрины данных), работающие на решение задач стратегического развития, мониторинга и планирования. Это позволяет правительству принимать оперативные решения в режиме реального времени на основе первичных данных. В Центр поступает вся первичная информация от федеральных органов исполнительной власти. Кроме того, он обеспечивает возможность получать обратную связь от населения. Все это позволяет объективно оценивать ситуацию и оперативно принимать наиболее эффективные управленческие решения.

По результатам разрешения внештатных ситуаций Центр консолидирует опыт и формирует поручения, направленные на системные улучшения в работе государственных органов. Работа Координационного центра Правительства Российской Федерации — пример цифровой трансформации органов исполнительной власти, когда современные технологии создают новое качество работы государственного аппарата.

Несмотря на тенденцию к переходу на бизнес-ориентированную структуру управления, в которой результат важнее формальных процессов, юридическое разграничение и порядок взаимодействия элементов остаются базисом в структуре исполнительной власти. Формальное закрепление функций органов исполнительной власти можно найти в Указе Президента Российской Федерации № 314 от 09.03.2004 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»¹¹⁰. В нем выделено три вида учреждений, которые на федеральном уровне осуществляют исполнительную власть (рис. 10):

1) федеральные министерства;

2) федеральные службы;

3) федеральные агентства¹¹¹.

Рис. 10. Функции федеральных министерств, служб и агентств

Функция органа исполнительной власти — это совокупность взаимодействий, направленных на решение задач, с целью реализации которых и учрежден данный орган. Осуществление функций возможно только в том случае, если реализующий ее орган наделен достаточными полномочиями и ресурсами. Кратко раскроем содержание каждой из функций.

Функции федеральных министерств:

1. Разработка государственной политики по определенным вопросам, закрепленным в положении о министерстве.

2. Издание подзаконных актов, опирающихся на федеральные законы, обязательных для исполнения органами государственной власти и гражданами правил поведения.

3. Координация и контроль деятельности подведомственных агентств, ведомств и организаций.

Функции федеральных служб:

1. Обеспечение государственной и общественной безопасности.

2. Осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти и гражданами общеобязательных правил поведения.

3. Выдача разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности.

Функции федеральных агентств:

1. Предоставление государственных услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

2. Осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ.

3. Правоприменительные функции (кроме контроля и надзора).

Разнообразие функций, компонентов и элементов исполнительной власти Российской Федерации образует сложную систему взаимосвязей и взаимозависимостей ее составных частей на двух уровнях: федеральном и региональном (рис. 11).

Рис. 11. Функциональная структура исполнительной власти Российской Федерации

Общую координацию функционирования исполнительной власти Российской Федерации осуществляет Президент Российской Федерации. Он предлагает кандидатуру на пост Председателя Правительства, вносит ее на утверждение в Государственную Думу, утверждает кандидатуры на должности заместителей Председателя. Стоит упомянуть, что президент также имеет особые полномочия в части так называемых силовых органов исполнительной власти:

1. Министерство обороны Российской Федерации.

2. Министерство внутренних дел Российской Федерации.

3. Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

4. Министерство юстиции Российской Федерации.

5. Министерство иностранных дел Российской Федерации.

Главы указанных министерств напрямую подотчетны президенту, он назначает их на должность самостоятельно, после консультаций с Советом Федерации (в отличие от остальных министров, которые назначаются после утверждения Государственной Думой).

По отношению к подотчетности федеральные службы и агентства бывают трех видов:

1. Те, что подчиняются напрямую Президенту Российской Федерации (руководители назначаются Президентом Российской Федерации): ФСБ, СВР, Росгвардия, ФСО, Росфинмониторинг, Россотрудничество, Федеральное архивное агентство, Главное управление специальных программ Президента Российской Федерации, Управделами Президента Российской Федерации, Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации.

2. Подчиняющиеся напрямую Правительству Российской Федерации (руководители назначаются Председателем Правительства Российской Федерации): ФАС России, Росреестр, Роспотребнадзор, Рособрнадзор, Ростехнадзор, Росрезерв, ФМБА России, Росмолодежь, ФАДН России.

3. Являющиеся подведомственными федеральным министерствам (руководители назначаются Председателем Правительства Российской Федерации): Минэкономразвития России — Росстат, Роспатент, Росаккредитация; Минцифры России — Роскомнадзор; Минфин России — ФНС России, Федеральная пробирная палата, Росалкогольрегулирование, Казначейство России, Росимущество, ФТС России и др.¹¹²

Федеральные министерства, службы и агентства могут иметь территориальные управления — региональные представительства в субъектах Российской Федерации. Несмотря на то что их полномочия распространяются только на территорию определенного субъекта Федерации, они не входят в региональную систему органов исполнительной власти. Руководителей управлений назначает федеральный центр, соответственно, они им подотчетны. Региональные представительства могут иметь только федеральные министерства, подотчетные президенту, т. е. «силовой блок». Федеральные службы и агентства (в том числе подчиненные правительству и подведомственные федеральным министерствам) также могут учреждать свои территориальные управления. Во всех остальных вопросах региональное правительство имеет право учреждать собственные министерства/департаменты для обеспечения реализации своих полномочий.

Подобная архитектура органов исполнительной власти связана с тем, чтобы закрепить за федеральным центром полномочия по обеспечению обороноспособности страны, обеспечению прав и свобод граждан, укреплению территориальной целостности, формированию независимой от региональных властей системы контроля.

Центральным элементом исполнительной власти на региональном уровне является институт главы субъекта Российской Федерации. Должность замещается либо путем избрания на выборах, либо голосованием органа законодательной власти субъекта. Президент Российской Федерации имеет право назначить временно исполняющего обязанности главы региона и внести его кандидатуру в региональный парламент (если не проводятся выборы), а также снять его с должности в связи с утратой доверия, либо по собственному желанию.

Порядок организации исполнительной власти субъекта Российской Федерации формируется на уровне региона и закреплен либо в основном законе субъекта (конституции или уставе), либо в региональных законах. Глава региона самостоятельно формирует исполнительную власть субъекта, выбирает председателя правительства, назначает министров (руководителей департаментов).

Однако есть и исключения: согласно Федеральному закону № 414 «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», главы региональных органов исполнительной власти в области образования, здравоохранения, финансов, государственного регулирования тарифов, а также осуществляющих региональный государственный жилищный контроль (надзор), региональный государственный строительный надзор, региональный государственный контроль (надзор) в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, назначаются главой субъекта только после согласования кандидатуры с федеральным центром¹¹³.

Связь между органами исполнительной власти региона и федеральным центром поддерживается через специальное учреждение — региональное представительство при правительстве Российской Федерации и/или при Президенте Российской Федерации. По сложившимся политическим обычаям представительство возглавляет региональный чиновник в ранге вице-губернатора. Несмотря на наименование, представительство отражает в Москве интересы не только исполнительной власти, но и законодательной. Цель представительства состоит в том, чтобы на федеральном уровне были максимально представлены и учтены интересы региона. Также оно выполняет важную функцию поддержания культурных связей и работе с землячеством.

В контексте анализа единой системы исполнительной власти нельзя не упомянуть об органах местного самоуправления. Часть 3 ст. 132 Конституции Российской Федерации гласит, что «органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории»¹¹⁴. При этом местное население самостоятельно определяет структуру организации органов местного самоуправления, муниципальные органы не находятся в прямом подчинении региональной или федеральной власти и обязаны действовать в пределах своей компетенции, в рамках законов Российской Федерации и интересах жителей своей территории.

Анализ системы органов исполнительной власти Российской Федерации наглядно иллюстрирует, что правительство является ее центральным элементом. Его возглавляет Председатель, который назначается и освобождается от должности Президентом Российской Федерации. Спецификой российской исполнительной власти является весомая роль главы государства в процессе ее формирования и функционирования. При этом глава исполнительной власти имеет все властные инструменты для осуществления основных полномочий, в регулярной деятельности он не ограничен ничем, кроме действующего законодательства.

Роль правительства как в выработке, так и реализации государственной политики является существенной. Председатель Правительства имеет право самостоятельно устанавливать регламент работы кабинета министров, при этом он как лично, так и через своих подчиненных отчитывается о деятельности правительства перед Государственной Думой и президентом.

Региональный уровень исполнительной власти представлен главой субъекта Федерации и региональным правительством. Свою деятельность они осуществляют самостоятельно, при этом синхронизируются с федеральным центром по ключевым вопросам обеспечения прав и свобод граждан, а также территориальной целостности страны.

Вопросы для самопроверки

1. Как соотносятся понятия «исполнительная власть», «правительство» и «кабинет министров»?

2. Назовите основные функции и задачи, которые выполняет исполнительная власть в любом государстве.

3. Как в теории М. Вебера и В. Вильсона соотносятся политика и управление?

4. Кто входит в состав правительства Российской Федерации? Назовите по 2–3 функции каждого из членов правительства.

5. Чем отличаются федеральные министерства, службы и агентства Российской Федерации? Назовите по 2–3 признака.

6. По какому принципу выделены отдельные министерства и другие органы исполнительной власти?

Темы рефератов

1. Исполнительная власть и государственное управление.

2. Модель «идеальной бюрократии» М. Вебера.

3. Сравнительный анализ систем исполнительной власти.

4. Современные тенденции развития органов исполнительной власти.

Деловая игра «Заседание Правительства Российской Федерации по вопросу утверждения проекта федерального бюджета на следующий год»

Учащимся необходимо разделиться на 3–5 групп по 5–6 человек, каждая из которых представляет отдельное министерство. Цель — добиться максимального удовлетворения заявленных потребностей в бюджете и реализовать в полной мере социальные обязательства.

Общий бюджет — 100%. Каждая группа (министерство) должна заявить не менее 25% и не более 50% потребностей от общего бюджета. Обсуждение обоснованности выделения бюджета проходит в формате совещания, которое открывает и модерирует председатель (его можно выбрать из числа студентов или преподавателя). После выступления каждой группы задаются вопросы, финальное решение о распределении средств принимает председатель правительства.

В качестве обоснования финансирования можно опираться на Конституцию РФ, стратегические документы правительства РФ, федеральные законы и материалы средств массовой информации.

Важно сохранить как компромисс в принятии решения о финансировании, так и добиться максимально справедливого распределения средств.

Рекомендуемая литература

1. Вебер М. История хозяйства: очерк всеобщей социальной и экономической истории / пер. с нем.; под ред. И. М. Гревса. Пг.: Наука и школа, 1924. С. 221.

2. Волочковская М. А. Законодательная основа института высших должностных лиц субъектов РФ // Юридическая наука. 2020. № 2.

3. Гамалей А. А. Исполнительная власть: понятие и соотношение с государственным управлением // Образование и право. 2018. № 4.

4. Занко T. A. Особенности построения систем и структур органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации // Государственная служба. 2021. № 4. С. 14–19.

5. Козлов Ю. М. Исполнительная власть: сущность, функции // Вестник Моск. ун-та. Серия 11: Право. 1992. № 4. С. 8.

6. Магомедов М. Д. Понятие и сущность исполнительной власти // Образование. Наука. Научные кадры. 2020. № 3.

7. Платонов В. М. Принцип единства исполнительной власти в федеративном устройстве современной России // Вестник РУДН. Серия: Социология. 2020. № 1.

8. Россинский Б. В. Проблемы государственного управления с позиций теории систем. М.: Норма, 2021.

9. Сахарова А. С. Исполнительная власть: проблемы дефиниции // Сибирский юридический вестник. 2003. № 2.

10. Степанов В. Е. Представительства субъектов Российской Федерации: методологические основы исследования // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки. 2019. № 3.

11. Фомин Г. А. Детерминация государственно-политического управления в контексте теорий взаимодействия политической власти и бюрократии // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки. 2018. № 4.

12. Чиркин В. Е. Конституционное право: курс для преподавателей, аспирантов и магистрантов. М.: Норма; ИНФРА-М, 2013. Сравнительный анализ систем исполнительной власти.

13. Шкредов А. В. Теория М. Вебера и тенденции оформления современной бюрократии // Государственная служба. 2009. № 4.

2.3. Законодательная власть

Законодательная власть — это многофункциональный компонент политической системы, который можно раскрыть с разных сторон. Во-первых, законодательная власть представляет собой ветвь публичной власти, то есть комплекс органов управления обществом, который наделен специфической функцией. Во-вторых, основная функция и исключительное право этой ветви власти — принятие законов, обязательных к исполнению нормативно-правовых актов, регулирующих общественные отношения. Если объединить два данных аспекта, то законодательную власть можно определить как систему органов публичной власти, осуществляющих публичное управление с помощью исключительного права на принятие законов.

В контексте представительной демократии, реализацию которой провозгласило большинство современных государств, для законодательной власти неотъемлемой является функция народного представительства. Оно само по себе также является многогранным феноменом и предполагает комплекс признаков, которые должны быть характерны для главного законодательного органа (парламента):

• выборность;

• коллегиальность;

• особый характер связи с избирателями¹¹⁵.

В современной практике представительность используется как понятие, уточняющее свойства законодательного органа, а если рассматривать это в либеральной парадигме как ее неотъемлемое качество, именно оно дает право принимать общеобязательные нормы — законы.

Концепция законодательной власти была значительно развита в рамках теории разделения власти. В трудах Дж. Локка, Ж-Ж. Руссо, Ш. Л. Монтескье ей отводится одна из главных ролей в системе ограничения абсолютной власти и наилучшей реализации интересов граждан (табл. 2.1).

Таблица 2.1

Концепция законодательной власти в теории разделения власти

Мыслитель | Основная идея

Дж. Локк
Законодательная власть — это концентрированное
выражение сообщества: его структуры, запросов
и воли.
Законом может быть признан только тот акт, который
является результатом согласия общества.
Законодательной власти отведена главная роль в со-
хранении сообщества и благополучия каждого его
гражданина¹¹⁶.

Ж-Ж. Руссо
Главная функция законодательной власти — опре-
деление политического курса. Если исполнительная
власть — это политическая сила, то законодатель-
ная — политическая воля, определяющая применение
этой силы¹¹⁷.

Ш. Л. Монтескье
Законодательная власть играет определяющую роль
в политической системе¹¹⁸.
Законодательная функция рассматривается нераз-
рывно с контрольной, которая заключается в надзоре
за качеством исполнения законов¹¹⁹.

Таким образом, законодательная власть, в соответствии с классическими концепциями, наделяется рядом функций:

• регулирование общественных отношений;

• представительство общественных интересов;

• воздействие на политический курс государства;

• интеграция интересов различных социальных групп;

• контроль (недопущение злоупотреблений) по отношению к другим ветвям власти.

В целом в современной политической теории чаще встречается разделение функций законодательной власти на законотворческую, представительную и контрольную. Законодательная власть является одной из ключевых частей политической системы. Поэтому перечень ее функций в контексте политической системы будет выглядеть следующим образом:

• регулирование социальных отношений;

• артикуляция интересов различных социальных групп;

• целеполагание и определение политического курса;

• принятие, реализация и контроль исполнения политических решений;

• мобилизация и распределение ресурсов;

• воспроизводство общественных ценностей;

• политическая социализация граждан.

В современных государствах центральным органом законодательной власти, как правило, является общенациональный парламент — выборный представительный орган, осуществляющий законотворческую деятельность и призванный обеспечивать интересы населения в системе государственного управления.

Перед парламентом стоят две основные задачи: 1) представительство населения в вопросах регулирования общественной жизни; 2) противодействие концентрации власти в рамках одной из ветвей. При этом достижению этих задач в процессе работы парламента способствует соблюдение следующих принципов:

• необходимость формирования путем всенародного голосования на основе всеобщего избирательного права;

• сменяемость состава;

• независимость от других ветвей власти;

• обеспечение прав и свобод человека и гражданина как основной приоритет деятельности;

• коллегиальный и дискуссионный формат принятия решений;

• свобода дискуссий при обсуждении законопроектов и иных вопросов;

• защита парламентариев от давления и гарантия свободы слова для них;

• право парламентариев на доступ к информации, необходимой для принятия решений;

• гласность, открытость, публичность деятельности;

• обратная связь.

Наивысшей степенью развития института парламента является установление в системе правления государства его главенствующей роли — парламентаризма, который представляет собой принцип организации государственной власти.

В структуре парламента можно выделить несколько базовых составляющих (рис. 12).

Парламентарии (члены парламента) — представители населения, наделенные полномочиями по осуществлению функций законодательной власти. Парламент может быть разделен на палаты, которые формируются разным способом, имеют различные полномочия и действуют самостоятельно. Палата — это подразделение парламента, которое принимает главные парламентские решения в рамках своих полномочий. В парламенте может быть одна, две или большее количество палат.

Рис. 12. Типичная структура двухпалатного парламента

Избрание парламентариев (в однопалатном парламенте/палате, которые формируются выборным путем) предполагает наделение их мандатом. Различают два вида мандатов: свободный и императивный. При свободном мандате парламентарий не имеет обязательств перед своими избирателями, при императивном — обязуется выполнять наказы избирателей, предоставляет отчет о своей деятельности и может быть отозван в случае утраты доверия избирателей.

Председатель/руководство палаты. Это может быть один спикер или коллегиальный орган (бюро, комитет, президиум и т. п.). Может избираться парламентариями, назначаться главой государства или быть представителем исполнительной власти. Представляет парламент во взаимодействиях с другими органами власти, руководит заседаниями палаты, следит за дисциплиной и др. По объему полномочий и степени влияния на принятие решений различают сильных и слабых председателей¹²⁰.

Партийные фракции — группы избираемых парламентариев, объединенные по партийной принадлежности / по избирательным блокам и придерживающиеся единой политики. Возможно создание групп по идеологическому или территориальному признаку. Для фракций могут действовать процедурные упрощения и привилегии (например, представитель самой крупной фракции может быть председателем палаты). По регламенту для создания фракции требуется определенное число парламентариев.

Комитеты и комиссии — вспомогательные профильные подразделения, состоящие из парламентариев и осуществляющие предварительное рассмотрение, изучение вопросов, по которым предстоит принятие решения в парламенте. Судьба законопроекта может зависеть от мнения комитета/комиссии, которое озвучивается на заседании палаты.

Контрольные органы и должности — уполномоченные осуществлять контроль за работой исполнительных и других органов, а также следить за законностью в той или иной сфере (омбудсмены, Счетная палата, расследовательские комиссии и др.).

Вспомогательный аппарат — подразделения и специалисты, оказывающие организационную, техническую, экспертную и другую поддержку в работе парламента. В. Е. Чиркин делит их на вспомогательные службы, консультантов и личных помощников парламентариев¹²¹.

Круг полномочий (компетенция) парламента в той или иной степени регламентируется в конституциях государств. Их набор в каждой стране имеет свою специфику. При всем многообразии способов устройства парламента его можно классифицировать по нескольким основаниям: по количеству палат, по объему полномочий, по занимаемому месту в системе власти (степень влиятельности), по количеству партийный фракций (табл. 2.2).

Таблица 2.2

Классификация парламентов

Основание классификации | Виды
По количеству палат | 1) однопалатные (монокамеральные); 2) двухпалатные (бикамеральные); 3) многопалатные (поликамеральные).

По объему
полномочий
1) с неограниченными полномочиями — право при-
нимать решения по неограниченному кругу вопросов;
2) с ограниченными полномочиями — принятие
решений по строго определенному перечню вопро-
сов, четкое разграничение компетенции федеральных
и региональных парламентов;
3) консультативные — выполняют консультативную
роль при принятии решений главой государства¹²².

Место в системе
власти (степень
влиятельности)
1) доминирующие — формируют и контролируют ис-
полнительную власть;
2) автономные — контролируют законодательный
процесс, не имеют значительного влияния на испол-
нительную власть;
3) подчиненные — исполнительная власть (глава
государства) оказывает значительное влияние на де-
ятельность парламента за счет формальных и нефор-
мальных практик¹²³.

По количеству партийных фракций | 1) однопартийные; 2) двухпартийные; 3) многопартийные.

Многопалатная структура парламента редко практиковалась в истории и была часто обусловлена социальным или национальным составом населения, как, например, в ЮАР до 1994 г. В этом смысле более актуален распространенный сегодня феномен двухпалатных (бикамеральных) парламентов.

При бикамерализме в законодательном органе существуют две обособленные палаты (часто их называют верхней и нижней). Каждая из них участвует в принятии законов, но заседает отдельно, имеет собственный регламент и в рамках своих полномочий действует независимо. Различия между палатами заключаются в способе их формирования и полномочиях. Нижние палаты традиционно формируются путем прямых выборов и имеют широкий круг полномочий, которые касаются преимущественно внутренней политики. В свою очередь, верхняя палата обычно формируется одним из трех способов: выборным (прямые или многостепенные выборы), невыборным (назначение, наследование и др.) или смешанным. Верхняя палата имеет более узкий круг полномочий, которые обычно касаются отношений между центром и административно-территориальными единицами страны, внешнеполитических вопросов, а также некоторых вопросов, связанных с системой сдержек и противовесов. По способу участия в принятии законов различают два типа двухпалатных парламентов: с сильной и слабой верхней палатой. В первой модели закон не может быть принят без одобрения верхней палаты. Вторая модель предполагает, что вето на законопроект верхней палаты может быть преодолено¹²⁴.

Способ формирования палат и распределение полномочий между ними зависят от основной цели их учреждения. В различных государствах возникновение бикамерализма было обусловлено различными причинами. Выделяется несколько целей, которым может служить учреждение второй палаты в парламенте.

Во-первых, обеспечение уравновешенного представительства по территориальному/национальному/социальному признаку, необходимое ввиду сложного устройства государства. При этом, несмотря на распространенное убеждение, двухпалатные парламенты существуют не только в федеративных государствах, где очевидна необходимость территориального/национального представительства. Бикамерализм встречается и среди законодательных органов сложносоставных унитарных государств, где вторая палата также представляет административно-территориальные единицы (Испания, Франция, Италия).

Во-вторых, двухпалатность обеспечивает взаимное сдерживание палатами друг друга, которое бывает нужно для поддержания стабильности политической системы / фильтрации нецелесообразных или даже деструктивных инициатив / контроля качества принимаемых законов. С этой целью вторая палата формируется, как правило, путем многостепенных выборов или невыборным способом, что может обеспечить ей более квалифицированный и/или контролируемый состав. Причем в конституциях государств, как видно из мировой практики, может быть закреплено, что верхняя палата формируется из числа высококвалифицированных или заслуживших национальное признание лиц (Индия, Италия).

Законодательная власть в Российской Федерации. Высшим представительным и законодательным органом власти в России является Федеральное Собрание. По своей структуре российский парламент считается двухпалатным. Одной из палат является Государственная Дума, второй — Совет Федерации. Неофициально они называются нижней и верхней палатой, однако в Конституции такого деления не предусмотрено. Государственная Дума выполняет роль палаты общенационального представительства, а Совет Федерации — палаты административно-территориального представительства. Как будет показано далее, российский бикамерализм обосновывается необходимостью уравновешенного территориального представительства и обеспечения сбалансированного функционирования Федерального Собрания РФ.

Палаты парламента России заседают раздельно, формируются разным способом и имеют собственный спектр полномочий. За Федеральным Собранием закреплены такие функции, как:

• законодательная — в принятии законов участвуют обе палаты;

• представительная — Государственная Дума формируется путем прямых выборов, Совет Федерации — смешанным способом;

• контрольная — палаты наделены правом парламентского контроля в нескольких его формах;

• кадровая — каждая из палат участвует в формировании высших органов власти;

• финансово-бюджетная — обе палаты участвуют в утверждении государственного бюджета и контролируют его исполнение;

• судебная — участие в процедуре отрешения главы государства от должности (импичменте), привлечение к судебной ответственности должностных лиц, объявление амнистии;

• внешнеполитическая — в компетенции парламента находятся вопросы использования вооруженных сил и подписания международных договоров.

Государственная Дума состоит из депутатов и считается палатой общенационального представительства, так как формируется путем прямых выборов на основе всеобщего избирательного права. При этом в ней действует принцип сменяемости: новый состав Госдумы избирается каждые пять лет. Всего в палате заседает 450 депутатов, половина из которых избирается по одномандатным округам (один депутат от округа), вторая половина — по единому федеральному округу. Иными словами, она формируется на основе смешанной избирательной системы¹²⁵.

В системе одномандатных округов вся территория страны поделена на равные