А. В. Колесников

Органы местного самоуправления в единой системе публичной власти

Отдельные теоретико-правовые проблемы статуса и организационного взаимодействия с государством

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.55+352/353

ББК 67.401

К60

Автор:

Колесников А. В.

Рецензенты:

Соколов А. Ю., доктор юридических наук, профессор, почетный работник сферы образования Российской Федерации, директор Саратовского филиала Института государства и права Российской академии наук, заведующий кафедрой административного и муниципального права имени профессора Василия Михайловича Манохина Саратовской государственной юридической академии, член экспертного совета Высшей аттестационной комиссии при Министерстве науки и высшего образования Российской Федерации по праву;

Хижняк В. С., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного права имени профессора И. Е. Фарбера и профессора В. Т. Кабышева Саратовской государственной юридической академии.

Статус органов местного самоуправления во многом зависит от его структурно-организационного и компетенционного блоков. Данная монография посвящена организационным аспектам формирования муниципальных органов и участию государства в этих процедурах. В частности, в назначении и выборе лиц, занимающих муниципальные должности. В работе исследованы сущностные характеристики отдельных, в том числе мало изученных и на первый взгляд невидимых, механизмов централизации власти. Раскрыт ряд проблем, связанных с дефектностью категориального (понятийного) аппарата. Обозначены отдельные принципы взаимодействия различных компонентов публичной власти с целью их возможного дальнейшего изучения. Классифицированы существующие модели и схемы управления в различных видах муниципальных образований. Выявлены организующий характер ответственности в системе местного самоуправления и проблематика временного осуществления полномочий местного самоуправления органами государственной власти.

Законодательство приведено по состоянию на январь 2024 г.

Книга будет полезна тем, кто интересуется вопросами местного самоуправления, развития законодательства, призванного сформировать слаженный механизм публичной власти. Тем, кто изучает взаимодействие органов публичной власти и проблемы, возникающие в этом процессе.

УДК 342.55+352/353

ББК 67.401

© Колесников А. В., 2024

© ООО «Проспект», 2024

ВВЕДЕНИЕ

Начиная с 1993 г. наша страна стремится к формированию оптимальной системы публичной власти. Элементы этой системы разнообразны, организационно обособлены, имеют в некоторой степени различную природу и сущностное предназначение. Двойственная (государственно-общественная) природа местного самоуправления предопределяет особенности формирования органов местного самоуправления и их правоотношений с органами государственной власти.

За последние 30 лет официальная концепция местного самоуправления изменялась три раза. Последняя реформа началась с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (в ред. от 2 ноября 2023 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»¹ (далее — Федеральный закон № 131-ФЗ), призванного реализовать поставленную в Указе Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации»² (далее — Указ Президента РФ № 1370) цель построения местного самоуправления, достигшего такого уровня, чтобы стать необходимым условием для становления экономически развитого социально направленного государства. К сожалению, сформулированная в Указе Президента РФ № 1370 стратегия так и не реализована, поэтому до сих пор в научно-практических дискуссиях мы можем услышать высказывания о зачаточном состоянии местного самоуправления, что институты гражданского общества только начинают развиваться, а правовое государство находится на этапе становления. При этом, говоря о стабильности в нашей стране, многие уточняют, что мы все еще не прошли период реформ. Вместе с тем в настоящее время, несмотря на колоссальные правовые и политические изменения в системе управления России, многие сущностные элементы власти, ее политической составляющей и стремление к централизации остались прежними. Соответственно, и проблемы в системе отечественного управления практически не изменились. Это прежде всего касается системы местного самоуправления как низового уровня публичной власти и принципов взаимодействия его органов с вышестоящими субъектами государственной власти.

Владения нашего отечества велики, разнообразны, отличаются климатическими, социальными и экономическими условиями. В 2020 г.³ в Конституцию Российской Федерации (далее — Конституция РФ) внесены очень важные поправки, направленные на консолидацию власти. Появилось конституционно закрепленное понятие «единая система публичной власти» и официальное право органов государственной власти на участие в формировании органов местного самоуправления, назначении и освобождении от должности муниципальных должностных лиц. Стало возможным создание федеральных территорий. Конституцией РФ предусмотрены условия, при которых в более широком круге территориальных образований могут устанавливаться особенности местного самоуправления. Таким образом, поправки предусматривают не только сплочение органов государственного управления всех уровней и ветвей власти, но и дополнительную интеграцию органов местного самоуправления в единую систему публичной власти, а также новые возможности в создании особого публичного управления в определенных территориях и муниципальных образованиях. Появление новых конституционных категорий и дополнительных прав государства требуют не только их практической реализации в законодательстве. Необходимо теоретическое осмысление понятия «единая система публичной власти», обнаружение последствий дальнейшего единения органов государственной и муниципальной власти в условиях основанной на ст. 12 Конституции РФ организационной обособленности органов местного самоуправления. Важным является исследование и выявление принципов взаимодействия органов государственной и муниципальной власти, поиск и изучение норм права, мешающих рациональному единению, учитывающему конституционную самостоятельность местных органов.

Конституционные поправки стали основой и причиной нового этапа реформирования системы всего российского управления, направленного на единение, централизацию и укрепление вертикали власти. Принят и введен в действие Федеральный закон от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ (в ред. от 4 августа 2023 г.) «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»⁴ (далее — Федеральный закон № 414-ФЗ) и первый в истории нашего государства Федеральный закон от 22 декабря 2020 г. № 437-ФЗ (в ред. от 31 июля 2023 г.) «О федеральной территории “Сириус”»⁵. Внесено множество изменений в действующее законодательство по вопросу участия органов государственной власти в назначении муниципальных должностных лиц путем их согласования с органами и должностными лицами субъектов РФ. Подготовлен и находится в стадии рассмотрения проект Федерального закона № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти»⁶ (далее — Проект № 40361-8), предусматривающий значительные изменения, обязывающие вновь творчески взглянуть на перспективы организации местного самоуправления в целом и органов местного самоуправления в частности. Это вызывает необходимость комплексного исследования современной системы организации власти, выявления существующих недостатков в законодательстве, подготовки новых теоретических моделей реализации властных полномочий и предложений законодателю по формированию более прогрессивной конструкции публичной власти с определением в ней конкретной роли органов местного самоуправления. Нормативная модель новой единой системы публичной власти, закрепленная в отраслевом законодательстве, должна строиться взвешенно и обоснованно с учетом научного и профессионального объективного толкования системного единства конституционных норм, которые, помимо «единения власти», предусматривают ее разноуровневость и организационную самостоятельность органов местного самоуправления, отрицающую полную доминацию государства в процессе организации муниципальной власти и формирования органов местного самоуправления. Сегодня утверждать, что построение власти осуществляется на основе таких подходов, преждевременно. Говорить о том, что существующая концепция формирования и организации деятельности органов местного самоуправления прогрессивна и ведет исключительно к оптимизации муниципального управления, было бы неверным. Требуются качественно новые подходы к формированию органов и должностных лиц местного самоуправления, которые повлекут изменение в процессах организации муниципальной власти в целом. Все это свидетельствует о бесспорной актуальности дальнейших научных исследований правового положения муниципальных органов как основного элемента механизма местного самоуправления в единой системе публичной власти.

Раздел I. КОНСТРУКТИВНЫЕ ОСНОВЫ ПРАВОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СИСТЕМЕ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ

Глава 1. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ КАК ФОРМА ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ

1.1. Теоретическая концепция публичной власти в России

Характеристика местного самоуправления как одного из элементов системы публичной власти во многом зависит от того, как истолковываются исследователем понятия «власть», «публичная власть», «единая система органов публичной власти» и «элементарный состав публичной власти». Изучение соответствующих родовых понятий во многом зависит от конституционных и правовых основ того государства, анализ власти которого проводится. Поскольку подробное изучение и освещение подобных категорий выходит за рамки нашей работы, ограничимся лишь исследованием их основных сторон применительно к Российской Федерации.

Утвержденные на всенародном голосовании в июле 2020 г. изменения в Конституцию РФ «потребовали по-новому взглянуть на уже сформированную парадигму местного самоуправления. Органы местного самоуправления наряду с органами государственной власти официально включены в единую систему публичной власти (ч. 2 ст. 80; ч. 3 ст. 132 Конституции РФ). Вопрос организации публичной власти находится в ведении Российской Федерации (п. «г» ст. 71 Конституции РФ)»⁷. «Причем этот термин в конструкции конституционной нормы предваряет термин “система федеральных органов власти”, что, видимо, указывает на его первостепенное значение и “средообразующий” характер»⁸. Цель этой единой системы — «взаимодействие для более эффективного решения задач в интересах населения соответствующей территории»⁹. Обязанность обеспечения согласованности и функционирования органов, входящих в систему публичной власти, лежит на Президенте РФ (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ). Это означает, что Президент РФ является не просто элементом механизма публичной власти, но его наиболее значимым компонентом, на который возложена ответственность за эффективность всей властной деятельности и в конечном итоге за динамику развития государства.

Новые нормы, регулирующие местное самоуправление и закрепляющие наличие единой системы публичной власти, не стали революционными в существующих координатах властеотношений, однако само по себе их внесение в Основной Закон требует глубинного осмысления имманентных черт ранее не закрепленного в Конституции России понятия «единая система публичной власти», места и роли органов местного самоуправления в этой системе.

Понятие «власть» в разных ее ипостасях рассматривается в трудах философов, социологов, политологов, экономистов, историков, юристов и даже психоаналитиков, использующих для исследования и разоблачения власти биополитику¹⁰.

Немецкий ученый Макс Вебер писал: «Власть представляет собой способность некоего лица осуществлять свою волю вопреки сопротивлению»¹¹. Она существовала до появления государства, была имманентна всем странам, народам и всем постоянным организованным человеческим общностям. Власть присуща не только государству, но и всем институтам политической системы страны, любому официальному коллективу или формально определенной группе людей. Власть, по мнению Н. И. Матузова, это «способ воздействия на деятельность, поведение людей с помощью каких-либо средств: воли, силы, авторитета, законов, особого аппарата, армии, полиции, спецслужб, идеологии, политики, экономических рычагов и т. д. Власть по определению является в известном смысле “диктаторской”»¹². При этом, как отмечает В. Е. Чиркин, «власть в человеческом коллективе — явление не личное, а социальное, это отношения общественного характера (личные отношения имеют другую природу)… Власть рождается в коллективе, она имманентно, внутренне присуща ему, ибо любой коллектив, состоящий из людей с неодинаковыми интересами, объективно нуждается в руководстве и управлении»¹³. Таким образом, для властных отношений подходит не любая социальная общность. Это должен быть постоянный коллектив, в котором право властвования одного субъекта над другим определено правовыми нормами.

Введенная в Конституцию РФ категория публичной власти является объектом изучения российских юристов относительно недавно, поскольку во времена монархии не было такой необходимости, а в советский период публичная власть часто отождествлялась с политической и государственной властью. Профессор М. И. Байтин писал: «Политическая (государственная) власть представляет собой разновидность общественной власти. Термины “политическая власть” и “государственная власть”, равно как и стоящие за ними понятия, — синонимы»¹⁴. Такое убеждение характерно для общества, ведущего политическую классовую борьбу, поскольку термин «политика» в переводе с греческого означает «государственный», «государственная деятельность»¹⁵. Однако уже в период перестройки, когда политическая идеология стала ослабевать, многие ученые стали склоняться к позиции, что знак равенства между политической и государственной властью можно ставить лишь в условиях авторитарного или тоталитарного режима. И хотя политическая власть и государственная власть — категории тесно взаимосвязанные и взаимодействующие, все же политическая власть — понятие более широкое¹⁶. Совместно с органами государственной власти она реализуется элементами гражданского общества: партиями, профсоюзами, общественными организациями и объединениями. Ю. А. Дмитриев, будучи одним из основоположников дифференциации политической и государственной власти, отметил также территориальные характеристики государственной власти. По его мнению, государственная власть едина, но «разница между субъектами государственной власти федерации и ее регионов состоит лишь в объеме конкретных полномочий, вытекающих из предметов ведения того уровня государственной власти, от лица которого выступает конкретный орган, и территории, являющейся пространством, “полем” действия власти данного масштаба»¹⁷. Такой подход к территориальной организации государственной власти стал прототипом формирования Конституционным Судом РФ принципа территориальной организации публичной власти, который своими решениями первый внедрил в юридическую практику термин «публичная власть»¹⁸, определив тем самым не только многокомпонентность публичной власти в отличие от других видов власти, являющихся ее составными частями, но и гносеологически предопределил, в чьих интересах она осуществляется. В дальнейшем российский орган конституционного контроля, разъясняя сущность публичной власти, отметил, что она может быть и муниципальной¹⁹.

Официальное определение публичной власти закреплено в ст. 2 Федерального закона от 8 декабря 2020 г. № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 394-ФЗ). «Под единой системой публичной власти понимаются федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, иные государственные органы, органы местного самоуправления в их совокупности, осуществляющие в конституционно установленных пределах на основе принципов согласованного функционирования и устанавливаемого на основании Конституции РФ и в соответствии с законодательством организационно-правового, функционального и финансово-бюджетного взаимодействия, в том числе по вопросам передачи полномочий между уровнями публичной власти, свою деятельность в целях соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, создания условий для социально-экономического развития государства»²⁰. Однако такое определение представляется однобоким и не отражающим весь состав компонентов публичной власти. Речь в нем идет только о совокупности различных органов, которые, согласно ч. 2 ст. 80 и ч. 3 ст. 132 Конституции РФ, входят в единую систему публичной власти, но не образуют ее. Между тем «в науке конституционного права является устойчивым представление о публичной власти как широком явлении, основой которого является принадлежность всей полноты власти народу и ее осуществление в трех формах: государственная власть, общественная власть и власть местного самоуправления»²¹. А «в своем функциональном предназначении единство публичной власти выражается и в том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления (ст. 2 и 18 Конституции РФ), что предполагает согласованное действие различных уровней публичной власти как единого целого во благо граждан»²². Из этого следует, что Россия — страна демократическая. Ее многонациональный народ может осуществлять власть самостоятельно через формы непосредственного волеизъявления и является не просто источником власти, но и носителем суверенитета. Власть эта действует не в частных, а в публичных интересах. Ее решения имеют высшую юридическую силу. Непосредственная публичная власть²³ в любом случае является компонентом единой системы публичной власти, хотя об этом в официальном определении не сказано. В противном случае можно констатировать действие в нашей стране формулы Габриэля Лауба, согласно которой «всякая власть исходит от народа. И никогда уже к нему не возвращается»²⁴. Из этого следует, что «в законодательстве сегодня получила отражение упрощенная конструкция публичной власти как совокупности органов и механизма распределения полномочий между ними, при этом не была раскрыта ее общественная составляющая. Такой подход представляется большим упущением, ибо он слишком примитивизирует категорию публичной власти, сводит ее до совокупности органов государственной власти и местного самоуправления в их взаимодействии и механизма разграничения полномочий между указанными органами»²⁵.

В современной юридической литературе наблюдается плюрализм мнений относительно определения власти. Кратологические воззрения весьма разнообразны и многочисленны. Например, В. Е. Чиркин не дает комплексного определения, но из его разрозненных характеристик можно сложить определенную конструкцию, согласно которой публичная власть — это «социальная публичная власть… производная от населения… территориального коллектива (государство, субъект федерации, территориальная автономия, муниципальное образование)… осуществляемая в рамках конституции и закона»²⁶. Ранее они с Т. Я. Хабриевой в качестве характеристики публичной власти отмечали «реальное выражение суверенности народа на различных уровнях территориальных публичных коллективов»²⁷. А. А. Югов определяет ее как «систему всеобщего участия населения в решении совместных дел»²⁸. В. Ф. Халипов, акцентируя внимание на открытости власти и управления, отмечает, что «публичная власть — власть, открытая народу и его суждениям, общественная по характеру, не частная, вовлекающая в управление широкие круги населения»²⁹. С. А. Авакьян, тоже указывая на общественный характер, подчеркивает в своем словаре, что «политическую власть называют также публичной, исходя из того, что она осуществляется в обществе и адресована широким массам членов общества (т. е. публично)»³⁰. Д. А. Кузин, концентрируясь на интересе, считает, что «под публичной властью следует понимать волевые отношения, в рамках которых реализуются общезначимые, системо-образующие, публичные интересы»³¹. В. И. Савин видит в ней «суверенную власть, представляющую способность народа, а также юридически закрепленное право, возможность лиц, замещающих должности в государственных и муниципальных органах, воздействовать от имени государства на его население либо население государственных или муниципальных образований в той или иной сфере общественной жизни с целью осуществления общегосударственной политики»³², т. е. связывает ее с органами управления и должностными лицами. И. Н. Барциц полагает, что «под публичной (публично-правовой) властью принято понимать власть государственную и муниципальную (местное самоуправление), от которой отличают власть, например, семейную (власть отца или матери), общественную (члены общественной организации также подчиняются определенным нормам, установленным учредительными документами, и должностным лицам, избранным в качестве) и др.»³³. Более полное определение, на наш взгляд, дают И. В. Турицын и В. И. Упоров. По их мнению, «в конституционно-правовом смысле публичная власть — это совокупность демократическим путем институционализированных в обществе структур (органов, учреждений, должностных лиц), предназначенных для обеспечения жизнедеятельности населения соответствующей территории (государства, региона, муниципального образования), обладающих, в силу конституции и иных законов, собственной компетенцией, наделенных полномочиями издавать обязательные веления (предписания), неисполнение которых влечет за собой юридическую ответственность, включая меры государственного принуждения»³⁴. Как видим, авторские определения разобщенно характеризуют существенные характеристики публичной власти. Но среди них можно выделить и общие черты: открытость и публичность интересов власти, формальную (юридическую) закреп-ленность, территориальность, верховенство и распространяемость на все субъекты, находящиеся в пределах определенной территории.

Власть претворяет в жизнь определенные цели. Их достижение сопровождается консолидацией всего властного механизма. В любом обществе интересы могут быть очень многообразны. В российской юриспруденции их, как и основные отрасли права, принято классифицировать на частные и публичные. Томас Гоббс, рассуждая о том, почему другие живые существа могут, в отличие от человека, жить в обществе себе подобных без принудительной власти, писал, что у животных «общее благо совпадает с благом каждого индивидуума, и, будучи от природы склонными к преследованию своей частной выгоды, они тем самым творят общую пользу. Человеку же, самоуслаждение которого состоит в сравнении себя с другими людьми, может приходиться по вкусу лишь то, что возвышает его над остальными»³⁵. Один из исследователей публичной власти Ю. А. Тихомиров под публичными интересами понимает «…общие интересы, своего рода усреднение личных, групповых интересов… без удовлетворения которых невозможно, с одной стороны, реализовать частные интересы, с другой — обеспечить целостность, устойчивость и нормальное развитие организаций, государств, наций, социальных слоев, наконец, общества в целом… следовательно, публичный интерес есть признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит условием и гарантией его существования и развития»³⁶. Публичные интересы должны быть превалирующими. В этом смысле государство является особенным основным элементом политической системы общества. Реализуя публичные интересы, оно выступает в интересах большинства населения. Публичные интересы в целом определены в Конституции РФ. «Местное самоуправление, рассматриваемое на уровне основ конституционного строя, служит институтом самоорганизации территориально структурированного народа, поэтому его функциональное содержание неизбежно предполагает гармонизацию разноуровневых интересов»³⁷.

Публичная власть как категория вводится в обиход конституциями тех стран, где, помимо государственной власти, существуют и иные виды власти. Она имеет «свою иерархию при определенной автономии каждой разновидности власти в осуществлении своих полномочий»³⁸. При этом государственная власть, оставаясь верховной, может делиться на ветви и уровни управления. Другие виды власти тоже могут иметь различные уровни администрирования. Поэтому можно с уверенностью утверждать, что публичная власть — понятие многокомпонентное и (как правило) многоуровневое.

Из содержания Конституции РФ можно выявить основные черты, цели, субъекты и состав элементов публичной власти, по отношению к которому применяется термин «единая система публичной власти» (ч. 2 ст. 80, ч. 3 ст. 132). «Система (от греческого systema — целое, составленное из частей; соединение) — множество элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, образующих определенную целостность, единство»³⁹. Не вдаваясь в гносеологическую сущность этого понятия (поскольку более тщательно остановимся на этом вопросе позже), все же отметим, что основными характеристиками любой системы являются:

1. Множественность элементов состава, то есть их должно быть более одного.

2. Относительная автономность элементов системы. В правовой сфере эта самостоятельность часто исследуется через призму собственной компетенции, собственных полномочий или решаемых вопросов.

3. Наличие системных (правовых, функциональных) связей, которые при этом не являются целью системы. Другими словами, сами связи не есть система. Наличие их между элементами системы приводит к достижению определенной цели, т. е. является средством реализации стратегии или выполнения конкретной функции.

Таким образом, единая система публичной власти представляет собой совокупность самостоятельных властных компонентов, реализующих свою компетенцию через имманентные каждому из них формы с целью осуществления функций публичной власти на определенном территориальном уровне.

1.2. Местное самоуправление как один из компонентов единой системы публичной власти

Основной закон России предполагает, на наш взгляд, четыре крупных компонента категории «единая система публичной власти».

Источником власти в Российской Федерации и первым элементом системы публичной власти является ее народ (ст. 3). «Народ в целом всегда выступает субстанцией государства. Он всегда является обладателем и носителем публичной власти как социальной функции. Только ему она принадлежит»⁴⁰. Он же является носителем суверенитета, т. е. верховной власти. Власть осуществляется в трех конституционных формах: непосредственно (непосредственная публичная власть), через органы государственной власти (государственная власть) и органы местного самоуправления (муниципальная власть). Техника юридического письма и смысл, вытекающий из содержания ч. 1 и 3 ст. 3 Конституции РФ (если их рассматривать в системном единстве), позволяют сделать вывод о приоритете форм непосредственного осуществления власти независимо от территориального уровня правового регулирования. Хотя, например, Б. М. Лазарев, сравнивая непосредственную демократию с представительной, считает, что «говорить о приоритете какой-либо формы демократии некорректно. В связи с этим следует обратить внимание на то, что Конституция объявила референдум и свободные выборы не вообще высшим выражением власти народа, а высшим непосредственным ее выражением, т. е. высшим лишь среди форм непосредственной демократии»⁴¹. Вполне очевидна истинность второй части высказывания относительно верховенства референдума и выборов среди других форм прямой демократии. Более того, ч. 3 ст. 3 обязывает предусмотреть возможность реализации этих форм как на всех уровнях государственной власти, так и в системе местного самоуправления. Однако нельзя согласиться с мнением относительно приоритетов форм демократии. Такой подход не согласуется со смыслом ч. 1 ст. 3 Конституции РФ. Нивелирование форм демократии, усложнение процедур инициативы и реализации непосредственной власти неизбежно приведет к господству меньшинства в виде представительных (законодательных) органов над большинством (населением территории), умалению источника власти, формализму при правовом регулировании осуществления форм непосредственной демократии. Следствием станет не только усиление недоверия народа к органам власти, политическая инертность, но и нарушение конституционного принципа суверенитета народа, поскольку «народ, выступая сувереном во всех областях жизни, сам определяет, как ему организовывать свою власть. Это он делает при помощи Конституции»⁴². Такой народ В. Е. Чиркин определил как территориальный публичный коллектив, который сформировался «по территориальному признаку для совместной жизни… Это собственная власть населения, народа данной территории, осуществляемая в рамках конституции и законов государства. Ее нельзя рассматривать как “частичку” государства»⁴³.

Следовательно, одной из форм и компонентов единой системы публичной власти, призванной принимать обязательные для государства решения в интересах большинства населения, является совокупность форм непосредственного осуществления власти народом, то есть непосредственная публичная власть. Особенностью этого компонента публичной власти является его применимость на всех территориальных уровнях организации власти. Некоторые из этих форм могут проводиться на территориях, не являющихся самостоятельным уровнем публичной власти. В частности, такая форма непосредственного управления населением, как сход граждан, может проводиться в населенном пункте (или даже на части его территории), который не имеет статуса муниципального образования⁴⁴. Вместе с тем необходимо отличать формы непосредственного публичного управления от форм прямого волеизъявления, не относящихся к управленческим формам. Отдельные нормативные правовые акты в своем содержании прямо используют понятие «публичные мероприятия»⁴⁵ по отношению к формам прямого волеизъявления, которые не являются формами управления. Конечно, постоянная реализация и «раскрытие публичных интересов через народовластие вряд ли можно считать универсальным подходом и уж точно малоприменимым»⁴⁶, однако формы прямого народовластия закреплены в законодательстве, имеют сферу и процедуру своего применения. И несмотря на редкость проведения, их решения имеют высшую юридическую силу на соответствующей территории.

Следовательно, в качестве первого, приоритетного, элемента публичной власти можно выделить непосредственную публичную власть. Но, выделяя его, необходимо четко разграничивать формы непосредственной публичной власти и формы участия населения в отправлении власти. К формам непосредственной публичной власти можно отнести только те, с помощью которых принимается окончательное (итоговое) решение, не нуждающееся в утверждении органами власти (это референдум, выборы и др.). К формам участия в отправлении власти и диспозитивного влияния на финальное решение органа (должностного лица) можно отнести официальный опрос, проводимый органами публичной власти, обращения граждан в органы власти (к должностному лицу) и ряд других форм, т. е. те формы, при которых мнение населения имеет консультативный характер. Окончательное решение в этом случае принимает орган управления. Некоторые ученые, выделяя в качестве формы публичной власти непосредственные формы осуществления власти народом, высказываются о наличии плебисцитарной власти⁴⁷. Это не совсем корректно. Плебисцит — это всенародное голосование, организуемое с целью решения особо важных вопросов государственной жизни или определения государственной принадлежности территории на основе волеизъявления ее населения⁴⁸. Во Франции плебисцитом называют референдум. В период развития различных форм децентрализации власти, помимо референдума, к одному из видов плебисцита можно отнести непосредственное голосование граждан по вопросам изменения границ территории. К плебисциту, например, можно отнести голосование граждан России 1 июля 2020 г. по вопросу изменения Конституции РФ, а также другие голосования, проводимые по вопросу изменения границ субъектов РФ и муниципальных образований. Относить же к плебисциту другие формы осуществления непосредственной публичной власти вряд ли правильно.

К основным особенностям непосредственной публичной власти, учитывая состав, территориальность и интересы публичной власти, можно отнести:

1. Верховенство непосредственной публичной власти. Высшая юридическая сила решения для того уровня публичной власти, на территории которого проводится одна из ее форм.

2. Территориальная область применения сводится к конкретной территории правового регулирования, но не ограничивается каким-то одним уровнем. Эта власть осуществляется на всех уровнях.

3. Конкретный вопрос рассмотрения, определенный нормативным правовым актом и относящийся к публичной сфере интересов.

4. Строгая формально определенная в нормативном правовом акте процедура (процесс) проведения.

5. Участие в ней ограниченного различными критериями круга жителей соответствующей территории.

6. Обязанность органов публичного управления, в чью компетенцию входит решенный вопрос, реализовать волю населения либо принять соответствующий нормативный правовой акт.

Обычно во многих демократических государствах публичная власть делится на государственную и муниципальную. Государственная власть, как правило, разъединяется на различные ветви. По мнению одного из основателей теории разделения властей Ш. Монтескье, «чтобы не было возможности злоупотреблять властью, необходим такой порядок вещей, при котором различные власти могли бы взаимно сдерживать друг друга… Если власть законодательная и исполнительная будут соединены в одном лице или учреждении, то свободы не будет, т. к. можно опасаться, что этот монарх или сенат станет создавать тиранические законы для того, чтобы так же тиранически применять их. Не будет свободы и в том случае, если судебная власть не отделена от власти законодательной и исполнительной. Если она соединена с законодательной властью, то жизнь и свобода граждан окажутся во власти произвола, ибо судья будет законодателем. Если судебная власть соединена с исполнительной, то судья получает возможность стать угнетателем»⁴⁹. Таким образом, в системе взаимных сдержек и противовесов существует исторически сложившееся деление на три ветви, однако это разделение в ряде стран давно вышло за рамки общепринятой модели.

В нашей стране существует деление власти на три ветви. Но академическое сообщество все чаще предлагает официально выделить и другие ветви власти. Так, П. П. Баранов предлагает выделить девять ветвей власти и, помимо традиционных, отнести к ним президентскую, прокурорскую, финансовую, банковскую, избирательную и власть СМИ в соцсетях⁵⁰. С. А. Авакьян говорит о наличии оснований к выделению не менее 10 ветвей власти (в их числе — учредительная, народная, избирательная, президентская, контрольная, финансово-банковская)⁵¹. Некоторые ученые предлагают дополнительно включить только контрольную власть (А. С. Бурмистров⁵², В. Е. Чиркин⁵³, И. В. Лексин⁵⁴ и др.). Другие относят к ветвям президентскую власть (Н. М. Конин⁵⁵, Г. Н. Чеботарев⁵⁶, В. Е. Чиркин⁵⁷, К. И. Масленников⁵⁸, В. И. Радченко, Б. С. Эбзеев⁵⁹ и др.). Такие утверждения не всегда учитывают разницу в таких категориях, как вид государственного управления и ветвь власти, и игнорируют наличие объективных отличий между ними. «Ветвь государственной власти представляет собой организационно-юридическую трансформацию определенной функции государственного аппарата по управлению в обществе»⁶⁰. Ветвь власти имеет общую компетенцию и стройную иерархическую систему органов на всех территориальных уровнях публичной власти. Ее деятельность носит организационный и правоустанавливающий характер. Она «относится к родовым консолидированным формам государственной деятельности, тогда как деятельность прокуратуры, счетной палаты, избирательных комиссий относится к видовым специализированным формам государственной деятельности»⁶¹. Отсюда — соответствующая аббревиатура. Вид государственного управления — это метод реализации государственной власти. Поэтому предложения об отнесении ряда видов государственного управления к ветвям власти являются спорными.

Более аргументированным является мнение относительно наличия президентской власти. Вопросом изучения самостоятельности президентской власти занимались многие ученые. Описание современного правового положения Президента РФ в системе власти России сопряжено с большими сложностями и требует основательного комплексного подхода в качестве отдельного научного исследования. Однако, принимая во внимание широчайшие полномочия и сферу воздействия на другие формы публичной власти (в том числе муниципальную), считаем, что высшее должностное лицо нашего государства в единстве с его аппаратом можно отнести не просто к одной из ветвей государственной власти, но к наиболее высокопоставленному компоненту всей публичной власти в Российской Федерации. С. А. Осетров справедливо отмечает, что «деятельность Президента России в системе государственного управления в большей степени направлена на стимулирование деятельности иных институтов публичной власти»⁶². Президент РФ обладает представительскими, организационными, контрольными и координирующими функциями не только в системе государственной власти, но и всей системе публичной власти на территории России. Особую мощь статусу Президента придают дискреционные полномочия, вытекающие из «права действовать по своему усмотрению не только из буквы, но и духа Конституции и законов, восполняя пробелы в правовой системе и реагируя на непредвиденные Конституцией жизненные ситуации»⁶³. «В статусе Президента РФ можно выделить и квазисудебную функцию главы государства, реализуемую в полномочиях, определенных ст. 85 и п. «в» ст. 89 Конституции РФ, а также его деятельности по обеспечению конституционной законности в стране»⁶⁴. В совокупности с правом назначения судей Президент РФ имеет колоссальное влияние на судебную власть. Ключевое значение для его статуса имеет ст. 80 Конституции РФ, согласно которой президент — не только глава государства, определяющий внутреннюю и внешнюю политику, но также лицо и представитель нашей страны, закрепляющий координирующие функции в системе публичного управления. Право на обеспечение согласованности в работе органов управления всех элементов публичной власти поднимает статус президента над органами государственной власти и органами местного самоуправления, делает его арбитром управления, возводит в роль стержня публичной власти, указывая на его надвластное по отношению к ветвям государственной власти положение. Это придает ему независимый центральный статус в системе органов публичной власти, с одной стороны, и выводит его в ранг самостоятельного компонента всей этой системы — с другой стороны. В семантической структуре выражения «единая система органов публичной власти» Президент РФ олицетворяет единство, «обеспечивает конституционно-правовые механизмы и содержание генетического, структурного и функционального типов целостности государства»⁶⁵. «Воздействуя правовыми средствами на законодательные органы власти, обеспечивает реализацию и защиту суверенной воли народа на всей территории государства»⁶⁶. Таким образом, считаем, что Президент РФ, имея государственную природу, является вторым самостоятельным компонентом единой системы публичной власти в России.

Конституция РФ установила три уровня правового регулирования. К ним относятся федеральный уровень, уровень субъектов РФ и уровень местного самоуправления. Первые два уровня символизируют государственную публичную власть. Это и есть третий элемент единой системы публичной власти.

Государственная власть едина и скоординирована Президентом РФ. Она «распространяется на все общество (это единственная власть, которая имеет отношение ко всем лицам, проживающим в данной стране, является общеобязательной); носит публично-политический характер (призвана выполнять общественные функции, решать общие дела, упорядочивать процесс удовлетворения различного рода интересов); опирается на государственное принуждение (имеет право применять силу, когда это необходимо для достижения законных, справедливых целей); осуществляется специальными лицами (чиновниками, политиками и т. п.); устанавливает систему налогов; организует население по территориальному признаку; характеризуется легитимностью и легальностью»⁶⁷. Государственная власть имеет горизонтальное и вертикальное деление.

В основу вертикального деления положен территориальный принцип разграничения властных полномочий. Формально Россия — федеративное государство. Согласно учению А. И. Ильина, «в отличие от государства унитарного, которое состоит только или в основном из административно-территориальных единиц, составными частями федерации являются государства-члены, государственные или территориальные образования. Федерация в ее точном смысле возможна, таким образом, там, где имеется наличие нескольких государственных образований, стремящихся к объединению»⁶⁸. Большинство субъектов РФ никогда не были государственными образованиями и являются обычными административно-территориальными единицами, поэтому, рассматривая понятие федерализма через призму нашего государства в целом, можно говорить о квазифедерализме. Это обстоятельство, впрочем, не оказывает явного влияния на взаимоотношения между территориальными уровнями государственной власти и развитие местного самоуправления в стране. По мнению основателя теории несуверенных государств Георга Еллинека, «государства, вошедшие в федерацию или присоединенные к империи, хотя и сохраняют определенный объем власти, в то же время полностью утрачивают суверенитет»⁶⁹, т. к. существует два основных показателя верховенства суверенной власти: «…первый признак, — отмечает он, — проявляется преимущественно вовне, в отношениях суверенного государства с другими державами, второй — во внутренних отношениях по сравнению с входящими в состав государства лицами»⁷⁰. Это суждение возникает из присущих государству характеристик, которое «есть носитель всей публичной власти, и поэтому всякое право на отправление публичных функций в государстве может исходить только от него самого»⁷¹.

Конституция РФ отводит каждому уровню власти определенную компетенцию. В ней нет детализированного распределения полномочий по конкретным предметам ведения. Однако через призму предметов ведения осуществляется разграничение полномочий между различными уровнями публичной власти. Детальное регулирование этот вопрос получил в ст. 71, 72, 73 Конституции РФ и в Федеральном законе № 414-ФЗ. Субъекты РФ наделены собственными полномочиями, и этот уровень является полноценной формой организации государственной власти, поскольку бывшая государственность и территориальная автономия субъекта РФ не является ядром его характеристики в качестве самостоятельного уровня государственной власти.

Конституционный Суд РФ установил, что «существенное значение для характеристики конституционно-правового статуса республики (государства) в качестве субъекта Российской Федерации имеет… территориальное устройство государства как способ организации публичной власти, основа построения и функционирования системы органов государственной власти»⁷². Из этого не следует, что органы субъектов РФ представляют собой отдельную форму государственной или публичной власти. Здесь мы разделяем точку зрения К. Маркса, отрицающего наличие суверенитета у субъектов федерации: «…две суверенные власти не могут одновременно, бок о бок функционировать в одном государстве. Это нелепость вроде квадратуры круга»⁷³. Такая точка зрения в полной мере отражает утопичность идеи о необходимости полной автономности местного самоуправления, которая, как считают некоторые ученые, якобы «позволяет вовремя выявлять ошибки, не масштабировать их»⁷⁴.

Низовой, наиболее приближенный территориально к населению, этаж власти занимает местное самоуправление. По мнению профессора А. Н. Кокотова, «местное самоуправление в его конституционном закреплении — это своеобразный “третий” уровень российского федерализма. Если субъекты Российской Федерации есть форма децентрализации государства в целом, то муниципальные образования в субъектах Российской Федерации — это децентрализация в децентрализации. Такая конституционная конструкция разворачивает вертикаль публичной власти в равнобедренный треугольник, в котором федеральный центр (вершина треугольника) в равной мере может (должен) опираться как на субъекты Российской Федерации, так и на муниципальные образования, в том числе используя муниципальный фактор в качестве средства воздействия на субъекты Российской Федерации с целью удержания последних в русле единой государственной политики, а в конечном итоге — в рамках единого конституционного пространства страны»⁷⁵. Мы уже отмечали, что в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов, входящих в единую систему публичной власти, создан Государственный Совет РФ. Несмотря на то что органы местного самоуправления входят в эту единую систему, представители муниципалитетов не входят в число его обязательных членов. Диспозитивная норма, дающая право Президенту РФ включать представителей местного самоуправления в состав Госсовета (ч. 2 ст. 9), не отвечает принципу согласованности функционирования органов публичной власти. Муниципальные образования вновь остаются в роли подвластного субъекта, вынужденного выполнять предписания государственных органов без согласительных процедур с ними. Здесь рассыпается выведенная судьей Конституционного Суда РФ А. Н. Кокотовым концепция российского федерализма, представленная в виде равнобедренного треугольника. Включение органов местного самоуправления в единую систему публичной власти логически должно было повлечь включение их представителей в состав Госсовета, координирующего эту власть, поэтому «неясно, почему в состав Государственного Совета по должности не входит руководитель единого общероссийского объединения муниципальных образований и руководители советов (объединений) муниципальных образований субъектов Российской Федерации, например, по одному от каждого из федеральных округов. Ведь речь идет о координации всех трех ветвей публичной власти, а представительство муниципальной власти, в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ, осуществляет на федеральном уровне единое общероссийское объединение муниципальных образований»⁷⁶.

Местное самоуправление нельзя противопоставлять государственной власти или развивать идею о ее полной автономности, обосновывая это нормами ст. 12 Конституции РФ. В. А. Четвернин уверен, что нормы этой статьи закрепляют вертикальное деление власти и утверждать иное «означает допускать две конкурирующие системы публичной политической власти. Причем через каждую из них реализуется “власть народа”»⁷⁷. О единстве государственной и муниципальной власти говорил судья Конституционного Суда РФ Н. В. Витрук в Особом мнении по так называемому удмуртскому делу: «Местное самоуправление учреждается государством как публично-властный институт и государством же организуется — в виде системы органов местного самоуправления, находящейся в единстве с системой органов государственной власти»⁷⁸. Существенным различием этих двух компонентов публичной власти является подзаконность деятельности органов местного самоуправления. «На это обстоятельство обратил внимание еще в 1920-х гг. Л. А. Велихов, отмечавший, что центральная государственная власть есть власть суверенная, верховная, могущая сама себя реформировать, органы же местного самоуправления — власть подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью…»⁷⁹

Так же, как и на других уровнях публичной власти, первое приоритетное место среди форм самоуправления законодательно отведено формам непосредственной публичной власти. «Местное самоуправление является не просто формой децентрализации власти, самостоятельности местных органов, оно выражает идею самоорганизации самих местных жителей»⁸⁰. «Демократическое участие — институциональная категория компетенции местного самоуправления, и нельзя недооценивать вытекающий из Конституции примат прямого волеизъявления в системе муниципальной демократии»⁸¹. Это логично вытекает из ч. 2 ст. 130 Конституции РФ. «К сожалению, на практике она реализуется слабо. Референдумы проводятся очень редко и касаются главным образом территориального устройства местного самоуправления и “самообложения” населения. В решении других важных дел граждане по-прежнему играют совещательную роль или вообще никакой роли не играют. Самоуправление заменяется управлением через соответствующие органы…»⁸² Органы местного самоуправления являются второй группой форм местного самоуправления. Они, так же как и органы государственной власти, являются частью единой системы органов публичной власти (ч. 3 ст. 132 Конституции РФ). «Это развитие базовой конституционной нормы о том, что суверенный народ Российской Федерации осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ). Здесь важно понимать, что единая система публичной власти, частью которой объявляются органы местного самоуправления, неравнозначна системе органов государственной власти, в которую они по-прежнему не входят»⁸³. Так же, как и органы государственной власти, они выполняют управленческие функции для реализации единых, закрепленных в Конституции РФ, публичных интересов населения муниципального образования, отраженных в вопросах местного значения. Системный анализ ч. 2 ст. 3, ст. 71, 72, 73 Конституции РФ показывает, что всей полнотой власти по всем существующим предметам ведения России обладают органы государственной власти различных территориальных уровней. Это указывает на то, что категория «вопросы местного значения» (ч. 1 ст. 130), обозначая предметы ведения местного самоуправления, является частью государственных предметов ведения, которая добровольно передается местному сообществу для ответственного выполнения без вмешательства государства. А самостоятельность органов местного самоуправления в пределах своих полномочий (ст. 12 Конституции РФ) означает, что государство отдает муниципалитетам отдельные полномочия по решению части государственных публичных дел, переданных им в виде вопросов местного значения. Как видим, население муниципальных образований самостоятельно и под свою ответственность осуществляет часть государственных функций с учетом различных особенностей проживания на данной территории в своих интересах. Частичное выведение ряда вопросов из государственной сферы в муниципальную необходимо самому государству. Во-первых, вопросы, которые переводятся в разряд местных, должны реализовываться под контролем самого населения, поскольку от этого зависит качество его жизни. Во-вторых, частичная разгрузка государственного механизма позволяет органам государственной власти сосредоточить свои усилия на вопросах, от которых зависят суверенитет государства, обороноспособность, макроэкономика в масштабах страны или отдельного региона, публичные интересы граждан всего государства или отдельного субъекта РФ. То есть «эффективно управлять государством невозможно без включения в процесс управления органов местного самоуправления»⁸⁴.

Одной из наиболее важных характеристик публичной власти, учитывая ее неоднородность и полиэлементность, является причинно-следственная связь между субъектами, вступающими во властеотношения, образующие своеобразную политико-правовую материю общества. Исследование государственной власти как одного из вариантов каузальных отношений проводилось еще Томасом Гоббсом (1588—1679)⁸⁵. Властеотношения относятся к разновидности правоотношений. Эти отношения в нашем государстве складываются в процессе осуществления власти органами публичной власти, включающими в свою систему: Президента РФ вкупе с органами, обеспечивающими его деятельность; органы государственной власти федерального и регионального уровней; органы местного самоуправления. Властеотношения необходимо отличать от общих правовых управленческих связей. «Общие властные связи имеют неперсонифицированный, абстрактный характер и образуются между всеми потенциальными участниками будущих властеотношений, подпадающими под действие указанных норм. Властеотношения — это связи конкретные, персонифицированные, их возникновение, помимо вступления нормы в силу, требует наступления и иных дополнительных юридических фактов»⁸⁶. Сущность властеотношений заключается в навязывании юридически оформленной воли властвующего субъекта подвластному субъекту, устремляющего его работу или усилия в реализации своей компетенции в определенное выгодное (или необходимое) направление. Конституционное правовое регулирование достаточно четко иллюстрирует системность и взаимосвязанность элементов публичной власти и органов публичного управления. Власть едина, она осуществляется органами государственной власти и органами местного самоуправления. У органов управления единые публичные цели, реализуемые в интересах населения, проживающего на соответствующей территории. Учитывая суверенность государственной власти и ее верховенство, в иерархии между элементами публичного управления органы государственной власти являются вышестоящими, несмотря на то что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Из этого следует, что в связке, где субъектами властеотношений являются органы государственной власти и органы местного самоуправления, первые исполняют роль властвующих, а вторые — подвластных. Иначе управление в государстве построено быть не может. Государство само выбирает степень и объем децентрализации и деконцентрации своей государственной власти. Делает оно это вовсе не для того, чтобы самоуправление бесцельно существовало как необходимый атрибут или принцип демократического государства. Наличие самоуправления само по себе не делает страну более демократичной. Демократичной держава становится тогда, когда существуют эффективные механизмы и формы народовластия. Они могут и должны применяться не только на муниципальном, но и на государственном уровне. Поэтому децентрализация власти в государстве должна учитывать следующее: а) местное самоуправление необходимо для разгрузки органов государственной власти от ряда вопросов, которые проще решить на местном уровне; б) при отнесении вопросов к разряду местных необходимо учитывать степень заинтересованности населения в их решении; в) население должно быть наделено полномочиями для самостоятельного решения вопросов местного значения, исходя из своих интересов, инфраструктурных, географических, климатических и иных условий; г) объем финансирования тех или иных предметов ведения должен быть в ведении самих муниципалитетов для рационального и равномерного развития территории.

Однако из конкуренции конституционных норм о единстве публичной власти (ч. 3 ст. 132), но организационной обособленности органов местного самоуправления и наличия у них собственных полномочий (ст. 12) вытекает сложность механизма взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. С одной стороны, единство органов публичного управления, общность публичных интересов, организующее воздействие и правовое регулирование со стороны Президента РФ и различных ветвей и уровней государственной власти, единая государственная территориальность и государственный суверенитет означают наличие прочных правовых управленческих связей между органами государственной власти и органами местного самоуправления. С другой стороны, организационная обособленность органов местного самоуправления в системе управления говорит о наличии у них определенной самостоятельности и о том, что не все управленческие связи реализуются в конкретных властеотношениях. Вместе с тем практика и современное правовое регулирование свидетельствуют о стремлении к формированию централизованной системы управления. Поправки, принятые в Конституцию РФ, дают возможность сформировать субординационную модель публичной власти на всех уровнях, включая муниципальный. Этому способствуют многие организационные нормы. Так, классические нормы ст. 72 Конституции РФ о том, что установление общих принципов местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, в случае необходимости могут теперь использоваться как дополнительное правовое регулирование компетенции федерального центра, осуществляющего (в соответствии с п. «г» ст. 71 Конституции РФ) организацию публичной власти. С помощью этой нормы и ч. 1.1 ст. 131 Конституции РФ можно нивелировать положения ст. 12 Конституции РФ и сформировать монолитную надстройку правовых норм, регулирующих функционирование публичной власти, включающей органы как государственного, так и муниципального управления.

Между Президентом РФ и главой любого муниципального образования существует общая властная связь. Существуют также предпосылки возникновения властеотношений. Одной из таких предпосылок является норма ч. 6.1 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ, согласно которой глава муниципального образования может прекратить исполнение полномочий в результате выражения ему недоверия Президентом РФ. Однако пока не наступит юридический факт открытия или наличия счетов (вкладов), хранения наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, владения и (или) пользования иностранными финансовыми инструментами в период, когда указанные лица были зарегистрированы в качестве кандидатов на выборах соответственно главы муниципального образования, властеотношение не будет реализовано. Властеотношения реализуются посредством издания властвующим субъектом общеобязательных правил поведения, адресованных подвластным субъектам. Их можно характеризовать с помощью категорий «взаимодействие» и «взаимоотношение». Взаимодействие органов предполагает активную динамику реализации своего статуса всеми органами публичной власти. Например, Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»⁸⁷ (в ред. от 24 июля 2023 г.) (далее — Федеральный закон № 323-ФЗ) предусматривает полномочия по вопросу охраны здоровья граждан у федеральных органов, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Федеральные органы передают часть своих полномочий региональным органам, которые, в свою очередь, в соответствии с ч. 2 ст. 16 Федерального закона № 323-ФЗ и ст. 52 Федерального закона № 414-ФЗ могут передавать часть своих полномочий (в том числе федеральных полномочий, переданных ранее органам государственной власти субъектов РФ) органам местного самоуправления. В этом случае, как и во многих других, осуществляется активное многостороннее нормотворческое и правоприменительное компетенционное взаимодействие различных органов публичной власти по вопросу охраны здоровья граждан.

В свою очередь взаимоотношения предусматривают активную реализацию своих полномочий властным субъектом управления по отношению к подвластному субъекту и пассивное выполнение предписаний последним. Так, при проведении процедуры роспуска представительного органа местного самоуправления органами государственной власти субъекта РФ, в соответствии со ст. 73 Федерального закона № 131-ФЗ, образуются властеотношения, где властные субъекты в лице высшего должностного лица и законодательного органа государственной власти субъекта РФ вступают в правоотношения с представительным органом муниципального образования. Вместе с тем нельзя утверждать, что действия всех субъектов данных правоотношений направлены на единый результат. Их стремления могут различаться. Взаимоотношения возникают, но о взаимодействии речи нет. Местный представительный орган как подвластный субъект может при этом всячески препятствовать своему роспуску, пользуясь правовыми нормами.

Таким образом, органы государственной и муниципальной власти имеют плотную правовую взаимосвязь, взаимодействуют и вступают в правоотношения, при этом органы местного самоуправления должны быть организационно обособленными, поскольку именно этот факт подтверждает их невхождение в систему органов государственной власти, что является причиной постоянных дискуссий ученых и практиков.

Из анализа конституционных норм и теоретических воззрений следует, что единая система публичной власти — это совокупность форм непосредственной публичной власти и координируемой Президентом РФ системы органов единой системы публичной власти, связанных прочными правовыми связями и вступающих в различные властеотношения в интересах государства и населения соответствующих территорий. Целью такой системы является эффективность реализации власти, построение экономически сильного правового государства с мощным внешнеполитическим имиджем и патриотичным, уважающим свою власть населением. В свою очередь органы единой системы публичной власти представляют собой единую, согласованно функционирующую, координируемую Президентом РФ совокупность органов государственной власти и органов местного самоуправления, имеющих между собой прочные правовые связи, вступающих в разнообразные властеотношения для реализации необходимых публичных интересов по правилам властвующего субъекта на подведомственной ему территории.

Для четкого и правильного понимания того, чье согласованное функционирование и взаимодействие обеспечивает Президент РФ, необходимо изменить определение понятия органов местного самоуправления, закрепленное в ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ, и изложить его в следующей редакции: «Органы местного самоуправления — это негосударственные органы публичного управления муниципальным образованием, формируемые непосредственно населением и (или) представительным органом муниципального образования с участием органов государственной власти и государственных должностных лиц, обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения в интересах государства и населения соответствующей территории».

Такие изменения станут первыми шагами формирования модели межуровневого взаимодействия с сохранением организационной самостоятельности местного самоуправления.

Глава 2. СОВРЕМЕННАЯ КОНЦЕПЦИЯ СООТНОШЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ ВЛАСТИ

2.1. Генезис государственной политики в области местного самоуправления

Отечественная политика в сфере децентрализации государственной власти неоднократно переживала периоды как укрепления централизации, так и ее послабления. Это оказывало свое влияние на формы управления, виды органов и должностных лиц. История свидетельствует о том, что само по себе придание органам, осуществляющим самоуправление, статуса негосударственных не означает устремленность государства к развитию демократизма, расширению народного представительства и тенденций к децентрализации государственной власти. Помимо придания видимой автономности, существует немало способов централизации органов, не входящих в систему государственной власти. Российская модель управления неоднократно видоизменялась и перестраивалась. На нее оказывали влияние как внешнеполитические факторы (татаро-монгольское нашествие и другие периодические войны), так и внутренние катаклизмы (покушения на князей и царей, революции).

Как и термин «публичная власть», понятие «местное самоуправление» появилось относительно недавно, однако самоуправление для нашего народа является исконной формой публичной власти. Изначально, во времена появления государства и на этапе феодальной раздробленности, сильные самоуправленческие начала существовали не столько по воле князя, высшего боярского сословия и аристократии в лице дружины, сколько благодаря родоплеменным историческим традициям, сопровождавшим развитие русской государственности.

Один из ведущих ученых в области муниципальной истории России и зарубежного опыта самоуправления профессор В. В. Еремян, характеризуя частое перемещение князей с престола одного города на престол другого, отмечал: «Князь не прикреплялся к месту владения, к тому или другому “столу” ни династическими, ни даже личными связями. Он приходил и иногда довольно скоро уходил, являясь как бы “политической случайностью” для той или иной древнерусской земли. Местное население, естественно, стремилось заручиться сильной, авторитетной, но более того — постоянной публичной властью, которая бы не приходила и не уходила, подобно князю, а была своей и лучше всего созданной ходом самой истории»⁸⁸. Этой «властью были самоуправляющиеся древнерусские волостные города»⁸⁹, которые выступали в роли «представителя племени»⁹⁰. Сами же племена «не управляются одним человеком, но издревле живут в народоправстве, и потому у них счастье и несчастье в жизни считается делом общим»⁹¹. Таким образом, принцип территориальности самоуправляемой общности был заложен еще в Древней Руси, где взаимоотношения между разными уровнями публичной власти (в лице великого князя и удельных князей) строились не всегда на основе права и «не на подчинении институционально нижестоящих властных структур иерархически вышестоящему, а исключительно на личной симпатии или антипатии»⁹². Однако в самих городах власть осуществлялась не только князьями. Например, в Великом Новгороде были основательно развиты самоуправленческие начала. Основой и низовым структурно-территориальным подразделением такого самоуправления была улица во главе с уличным старостой. Улицы составляли сотни. Из двух сотен формировался «конец». Его возглавлял выборный «кончанский» староста, реализующий оперативные дела «конца» под контролем «кончанского» схода. Объединение всех «концов» и было общиной Великого Новгорода⁹³. Такие структуры были прототипом органов местного самоуправления. Они имели достаточно сильные позиции в системе властных отношений. Для этого были серьезные основания. Во-первых, население с помощью высшей формы самоуправления, которым являлось вече, могло как пригласить князя на княжение, так и выгнать его. «Вольность в князьях» появилась в 1136 г. после изгнания киевского князя Всеволода Мстиславича за побег с поля боя. С князьями стали заключать договор. Во-вторых, княжеская дружина должна была охранять границы и государство от небольших набегов, но справиться самостоятельно без народного ополчения в серьезных военных действиях не могла. В-третьих, бурное развитие купечества содействовало экономической зависимости князя и его дружины от купцов, так как оплата службы дружины требовала серьезного финансирования.

Высшим демократическим органом управления, решавшим все самые серьезные государственные вопросы, было вече. Помимо того что оно решало вопросы войны и мира, оно было высшим законодательным и судебным органом. С помощью него также избирали высших должностных лиц (посадник, тысяцкий, владыка). Оперативным управлением республикой занимался высший исполнительный орган — Совет господ. «В него входило 50 человек: посадник, тысяцкий, владыка, князь, кончанские и сотские старосты, бывшие (“старые”) посадники и тысяцкие. Подавляющее большинство членов совета принадлежали к влиятельным боярским родам, поэтому реальная власть была в руках бояр и связанной с ними купеческой верхушкой»⁹⁴. Однако вечевая власть была характерна не всем городам-республикам. Яркими представителями демократизма в принятии решений были Великий Новгород и Псков. В остальных городах формы прямого волеизъявления такого значения в решении наиболее важных вопросов и назначении должностных лиц не играли. Там посадник был наместником князя, а не веча. Таким образом, в некоторых городах Древней Руси самоуправление и власть народа имели сильные позиции. Представители государства вынуждены были, в силу вышеуказанных обстоятельств, считаться с населением и особенно с разбогатевшей на купечестве и ремеслах ее части.

Дальнейшие исторические события по-разному влияли на развитие самоуправленческих начал в обществе и государстве. Серьезный кризис самоуправление претерпело в момент татаро-монгольского нашествия. «Иго способствовало усилению княжеской власти и ослаблению вечевого элемента… Иго надолго отделило Русь от Западной Европы, где посчитали, что Русь вообще прекратила свое существование. Оно способствовало появлению на Руси деспотической монархии»⁹⁵.

В дальнейшем, после Куликовской битвы (8 сентября 1380 г.), произошла необходимая для укрепления государственной обороны централизация, которая в конечном итоге привела к абсолютизму. На этом этапе происходило укрепление царской власти за счет различных способов присоединения к Московскому государству земель других княжеств. Иван III использовал всевозможные пути, вплоть до приобретения за деньги земель княжеств, как это произошло в 1447 г., когда он «купил у одной из линий ростовской княжеской династии их вотчину — половину Ростова и Ростовского княжества»⁹⁶. Он же в процессе борьбы за земли Новгорода и Пскова с литовским князем Казимиром, 15 января 1478 г. вывез из Новгорода вечевой колокол в Москву и искоренил остатки вечевой власти, которая к тому времени потеряла самоуправленческую сущность и отражала лишь волю знати⁹⁷. В итоге Иван IV Грозный привел царскую власть к абсолютизму.

Новый активный импульс развития самоуправление вновь получило в период проведения «великих реформ» Александра II. Первой и наиболее значимой из них стала Крестьянская реформа 1861 г., имевшая свою предысторию и начальную подготовку в виде Манифеста о трехдневной барщине (принял Павел I в 1797 г.) и Указа о вольных хлебопашцах (принял Александр I в 1803 г.).

Во втором разделе Общего положения о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости, «Об устройстве сельских обществ и волостей и общественного их управления»⁹⁸ (далее — Положение), подписанного Александром II 19 февраля 1861 г. вместе с Высочайшим Манифестом «О всемилостивейшем даровании крепостным людям прав состояния свободных сельских обывателей»⁹⁹ (далее — Манифест), было регламентировано самоуправление низшего территориального звена — села и волости. В нем закреплен ряд территориальных принципов, применяемых в современном законодательстве. Так, из смысла норм главы 1 (ст. 40—45) «Об образовании сельских обществ и волостей» следует, что волость включала в свой состав сельские общества, состоящие из крестьян, проживающих на земле одного помещика. Они представляли собой часть населенного пункта, целый населенный пункт или объединение нескольких небольших населенных пунктов и (или) хуторов. Если в селе проживало более двух тысяч ревизских душ (ст. 43 Положения), территория одной сельской общины могла быть одновременно волостью. В такой волости волостной старшина выполнял полномочия сельского старосты (примечание к ст. 84 Положения). Состав волости напоминает состав современного сельского поселения. Однако в отличие от современного управления в сельском поселении, состоящем из нескольких населенных пунктов, не только волость, но и сельское общество имели свои органы управления. К сельским органам относились сельский сход и сельский староста (ст. 5 Положения). Волостное управление составляли: волостной сход, волостное правление во главе с волостным старшиной и волостной крестьянский суд (ст. 69 Положения). Волостное правление состояло из избранных на сельских сходах сельских старост, волостного старшины и из других лиц, избранных волостным сходом для решения вопросов сельского управления. При этом органы сельской общины во многом подчинялись и были подконтрольны волостному управлению, наделенному, помимо общих местных вопросов, полицейскими и судебными функциями. Решение вопросов, имманентных исполнительной и судебной властям, свидетельствует о широте компетенции и глубине внедрения самоуправленческих начал на сельском уровне в сферу публичных, в том числе государственных, предметов ведения. Тем не менее регулируемое Положением самоуправление не распространялось на все слои населения. Эти нормы регламентировали жизнь крестьянского сословия. Они не управляли жизнью помещиков, которые наделялись вотчинной полицией и попечительствовали над обществом крестьян (ст. 18 Манифеста). Для разрешения земельных споров между помещиками и крестьянами создавались специальные положения и органы, не входящие в систему сельско-волостного управления. К ним относились: мировые посредники, уездные мировые съезды, губернское по крестьянским делам Присутствие. Крестьяне и создаваемые ими учреждения не были полностью самостоятельными. Помимо опеки помещика, они еще подчинялись губернским и уездным органам государственной власти (ст. 19 Манифеста). Даже прием новых членов в сельское общество осуществлялся только с согласия помещика (ст. 142 Положения). Александр II стал царем в непростое время, шла Крымская война, денег не было и нельзя сказать, что он всей душой стремился ко всем реформам, но он понимал их острую необходимость, поскольку в стране все чаще стали возникать народные волнения. В апреле 1856 г. император Александр II поехал в Москву и выступил там перед предводителями дворянства примерно с такой речью: «Слухи носятся, что я хочу объявить (в некоторых списках — сделать) освобождение крепостного состояния. Это несправедливо, а от этого было несколько случаев неповиновения крестьян помещикам. Вы можете сказать это всем, направо и налево. Я говорил то же самое предводителям, бывшим у меня в Петербурге. Я не скажу вам, чтобы я был совсем против этого; мы живем в таком веке, что со временем это должно случиться. Я думаю, что и вы одного мнения со мною; следовательно, гораздо лучше, чтобы это произошло свыше, нежели снизу»¹⁰⁰. Уже сама речь во многом предопределила отношение царской (государственной) власти к самоуправлению.

Безусловно, реформой был решен концептуальный вопрос — ликвидация крепостного права. В то же время положение освобожденных от рабства крестьян не везде и не во всех случаях стало для них более привлекательным. Несмотря на то что обязанности состоять в сельском обществе у крестьян не было, поскольку оно было членским, выйти из него вступившему члену было непросто. «Выкупные платежи платило ежегодно совокупно сельское общество, а крестьянин не имел права отказаться от надела и сменить место жительства. На это надо было получить согласие сельского схода. Такое согласие давалось с большим трудом, поскольку платежи являлись общей повинностью. Это называлось круговой порукой»¹⁰¹. Помимо экономической зависимости, за земельный надел (который не всегда устраивал арендатора) крестьяне получили массу обязательств перед сельским и волостным правлением, а также государственными структурами. Перечисленные в ст. 9 Манифеста выполняемые за крепостных обязанности помещика легли на плечи самих крестьян. Из этого следует, что государственная политика, направленная на развитие местного самоуправления, носила сословный характер, была половинчатой, недоработанной и была скорее вынужденной мерой. Сельские общины имели полную самостоятельность лишь в вопросах, касающихся их самих. По другим вопросам они были подконтрольны, зависимы и даже подчинены помещикам и государственным органам.

Крестьянская реформа была начальным этапом реформирования системы государственного управления. Другим шагом в развитии самоуправленческих начал и государственной политики, направленной на децентрализацию государственной власти, стали земская и городская реформы. Именно в это время термин «местное самоуправление» прочно входит в научную риторику. Н. В. Шелгунов отмечал: «Земство явилось не в виде уступки каким-то мечтательным либеральным требованиям, а как следствие осознанной правительственной необходимости»¹⁰². Однако хоть и не мечтательное, но требование представительства дворян было. «Оно приобретало характер сделки, компенсации дворянству за утрату личной власти над крепостными. В начале 1862 г. петербургское дворянство поддержало губернского предводителя А. П. Платонова, высказавшегося за введение “народного представительства”, подобного земским соборам XVI—XVII вв. Это требование дворянской аристократии носило олигархический характер. Одновременно происходило развитие дворянского либерализма, своеобразным центром которого было тверское дворянство. Его бывший предводитель А. М. Унковский выступал за созыв представительства “от всего народа без различия сословий”. За введение представительства выступали и влиятельные дворянские публицисты М. Н. Катков и Н. А. Безобразов. Обеспокоенное настроением дворянства, правительство приступило к проведению земской реформы»¹⁰³. Основным актом, регулирующим самоуправление на уездных и губернских территориях, стало Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г.¹⁰⁴ (далее — Положение 1864 г.). Примечательно, что, несмотря на последовательность преобразований, земская реформа, предусматривающая децентрализацию государственной власти на уездном и губернском этажах власти, не рассматривалась как продолжение развития самоуправления на сельском уровне. Сельская и земская модели управления рассматривались как две различные системы самоуправления в одном государстве. Городская модель управления, хотя и была по сути аналогична земской, регулировалась отдельным нормативным актом — Городовым положением от 16 июня 1870 г.¹⁰⁵ (далее — Городовое положение 1870 г.). Самоуправление в городах было не земским, а общественным. В качестве одного из недостатков земской модели можно отметить неповсеместное инкорпорирование. Средняя Азия, Астраханская, Архангельская и Оренбургская губернии избежали внедрения земства в связи с низкой степенью землевладения и слабым влиянием дворянства. Не введено было земство и на территориях преимущественного проживания нерусских помещиков (Белоруссия, Украина, Польша, Литва, Кавказ). В этих регионах земское самоуправление вводилось постепенно, с 1903 по 1917 г.¹⁰⁶, в том числе постановлениями Временного правительства. Все это свидетельствует о том, что, хотя реформы и имели целью привлечение некоторых сословий к самоуправлению, они не рассматривались в контексте единой системы децентрализации власти. Наличие сословий, на наш взгляд, сыграло в этом значительную роль, несмотря на то что система выборов в земские и городские органы начала переход от сословного принципа к имущественному. Вместе с тем внедрение самоуправленческих принципов в централизованную модель управления и направление вектора государственной политики в сторону демократизации общества говорит о стремлении Александра II к поиску новых, более эффективных социальных и экономических путей развития. Эти демократические продвижения были с позиций современности очень сдержанными, но для того времени такие преобразования действительно были великими реформами. Даже яркий представитель государственной теории местного самоуправления Б. Н. Чичерин, который «предпочитал честное самодержавие несостоятельному представительству»¹⁰⁷, считал местное самоуправление «школою для самодеятельности народа и лучшим практическим приготовлением к представительному порядку»¹⁰⁸, поскольку «к началу XX в. Россия оставалась единственным государством в Европе, в котором отсутствовал парламент, выбираемый населением. Россияне не имели политических прав и свобод, воспринимались правящей элитой как подданные, но не как граждане, с мнением которых необходимо считаться»¹⁰⁹.

Земские собрания (представительно-распорядительные органы) и земские управы не входили в систему органов государственной власти, а служба в этих органах и деятельность гласных (депутатов) не относилась к государственной. Формирование органов было очень демократичным на тот момент. Децентрализация шла постепенно. Властная ментальность государственного механизма не позволяла осуществлять этот процесс стремительно. Государство ослабило бюрократичный механизм, но не отпустило земские и городские общественные учреждения в автономное плавание и сохранило контроль и подчинение земских учреждений губернатору, который своей подписью утверждал все нормативные правовые акты земских и городских органов управления и мог, так же как и министр внутренних дел (ст. 9, 97 Положения 1864 г.), отменять любые их решения. Земские органы не могли объединяться в ассоциации и союзы, не могли заниматься политической деятельностью. Поэтому первый Всероссийский Земский союз был образован лишь в 1914 г. в период Первой мировой войны «с целью оказания помощи раненым в земских и войсковых госпиталях»¹¹⁰. Другими словами, на земство возложили вопросы, «относящиеся к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой губернии и каждаго уезда» (ст. 1 Положения 1864 г.). Очень точно государственное отношение к земствам охарактеризовал В. И. Ленин: «…“самостоятельности” земских учреждений весьма опасались, и боялись давать надлежащее развитие этим учреждениям, вполне понимая, к чему оно поведет… проводили эту реформу лишь в уступку общественному мнению… в то же время лица эти… стремились не давать земству надлежащего развития, придать ему частный характер, ограничить его в компетенции и проч... граф Валуев уже при самой выработке Положения 1864 г. всячески старался ограничить эту власть и поставить земские учреждения под строгую административную опеку... Положение 1864 г. пыталось совместить несогласимые вещи и тем одновременно удовлетворить сторонников и противников земского самоуправления. Первым предлагалась внешность и надежды на будущее, в угоду вторым компетенция земских учреждений была определена крайне эластично»¹¹¹. Делая вывод, он отмечает, что «земство с самого начала было осуждено на то, чтобы стать пятым колесом в телеге русского государственного управления, колесом, допускаемым бюрократией лишь постольку, поскольку ее всевластие не нарушалось, а роль депутатов от населения ограничивалась голой практикой, простым техническим исполнением круга задач, очерченных все тем же чиновничеством»¹¹².

Государственная политика в отношении самоуправления при Александре III претерпела значительные качественные изменения, именуемые контрреформами. Короновался Александр III после убийства народовольцами его отца, что сыграло немаловажную роль в направлении его внутренней политики. В своем Высочайшем Манифесте от 29 апреля 1881 г.¹¹³, который в дальнейшем стал именоваться манифестом о незыб-лемости самодержавия, Александр III отдельно остановился на величии таких дел своего отца, как освобождение крестьян и введение местного самоуправления, призвал всех к порядку, консерватизму и, по сути, объявил о прекращении реформ. Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1890 г.¹¹⁴ и Городовое положение от 11 июня 1892 г.¹¹⁵ видоизменили модель местного самоуправления и формы ее взаимодействия с государственными структурами. В Именном Высочайшем указе «О введении в действие нового Городового положения» император указал, что старое положение принесло «в течение двадцати лет своего применения немаловажную пользу. Благоустройство городских поселений заметно поднялось, и улучшились многие условия городской жизни. Но, наряду с этими благоприятными явлениями, в строе и деятельности городских учреждений обнаружились несовершенства, требующие исправления»¹¹⁶. Эти изменения еще больше ограничили мнимую самостоятельность местного самоуправления. Сделано это было «в целях устранения, прежде всего, взгляда на земство и его интересы как на нечто особое от государства и его потребностей и установления единства и согласия в действиях правительственных и земских властей, исходя из признания земского дела делом государственным. Служащие земских и городских органов стали рассматриваться как государственные служащие»¹¹⁷. Были введены жесткие дисциплинарные меры к лицам, нарушившим избирательное право, и к гласным, не посещающим заседания без уважительной причины. Самоуправление во многом стало зависимым от губернатора и министра внутренних дел, которые обладали мощнейшими рычагами влияния на органы самоуправления. Министр внутренних дел, в случае если общее число избранных гласных было менее двух третей от общего числа, обладал правом назначения недостающего числа гласных «лицами, состоявшими в сем звании в течение последнего четырехлетия, по старшинству полученных ими, при выборе избирательных баллов, а при равенстве баллов — по жребию» (ст. 54 Городового положения 1892 г.). Государственная власть вновь устремилась к централизации и консервативным бюрократическим традициям. За централизацию высказывались ведущие правоведы той эпохи А. Д. Градовский и Б. Н. Чичерин. По мнению Б. Н. Чичерина, «хорошо организованная централизация бесспорно представляет весьма крупные выгоды… Во-первых, она придает единство и силу правительственной власти, во-вторых, за централизацией больше инициативы в проведении реформ, в-третьих, она располагает большими средствами и одновременно сочетает местные потребности с общегосударственными»¹¹⁸. А. Д. Градовский считал, что только централизованная власть может выступать в качестве «представителя единства национального права и политического единства страны»¹¹⁹, поскольку именно она обладает рядом исключительных полномочий, от которых зависит благополучие всего государства. Вместе с тем оба юриста были глубоко просвещенными и обладали широкими взглядами на управление. С точки зрения царской власти Б. Н. Чичерин был оппозиционером. В 1882 г. он был избран головой Москвы, но «был подвергнут сильному давлению со стороны правительства и вскоре ушел в отставку»¹²⁰. В этот период внимание стало уделяться взаимодействию государственных и земских (городских) органов. Местное самоуправление рассматривалось некоторыми государственными деятелями как элемент демократии, чуждый монархии. Так, министр финансов Ю. С. Витте, высказывая свое негативное отношение к введению земств на западе России и к земскому самоуправлению как элементу конституционной демократии в целом, в записке к Александру III писал: «Нельзя в аристократическом государстве строить систему местного самоуправления на началах господства демократии и всеобщей подачи голосов»¹²¹. Таких же взглядов придерживались и многие другие государственные деятели. Это неслучайно. Земская организация имела и ряд недостатков, о которых много написано в трудах историков. Одним из них была избирательная система и состав земских органов. «К 1914 г. состав земских органов… сильно отличался от первоначального… около 70% из них составляли представители промышленного и торгового капитала России»¹²². Класс этот, по словам современников, «грубый и невежественный… не подготовлен к роли общественного руководителя. Целью его жизни всегда был личный интерес, общественного интереса он не понимал… который метит при помощи думы поставить новый кабак на площади или заключить выгодный подряд… Оттого в наших думах прения устанавливаются таким образом: когда речь идет об общественном интересе, гласные не являются и господствует полнейшее равнодушие… но когда дело идет о местах под кабаки, под лавки, когда выдвигается личный интерес или вопрос о распоряжении и расходовании общественных сумм… — единодушие полное»¹²³. Таким образом, существовали серьезные системные проблемы, мешавшие реализации большого потенциала земств в области решения публичных дел. Избирательные цензы, в соответствии с которыми квартиросъемщики лишались избирательного права, мешали врачам, учителям и другим образованным людям, не имеющим собственности, становиться гласными. На многих территориях, в силу вышесказанного, происходила деградация земских органов.

Земская и городская реформы оказали значительное влияние на формирование местного управления в советское время и в эпоху становления современной истории России. Порядок формирования исполкомов (советских исполнительных органов) из состава советов (выборных представительных органов) прочно закрепился и просуществовал на протяжении всего советского этапа истории.

В период работы Временного правительства было издано большое количество нормативных актов, посвященных порядку организации и деятельности земских органов¹²⁴. Исследователи — современники конца монархии и начала советского периода управления традиционно делятся на две противоположных группы: сторонников и противников партии большевиков и всей ее деятельности. Сторонник буржуазии В. В. Руднев списывал неудачи в переустройстве органов местного самоуправления Временного правительства на нехватку средств и считал победы большевиков «идеологическим отображением стихийного разложения внутренней жизни муниципального организма»¹²⁵. В свою очередь М. Рейснер, упрекающий Временное правительство в страхах перед революцией и вытекающих из этого недоработках многих правовых актов, считал, что «…Советам удалось сделать то, чего еще не достигли наиболее демократические страны мира. Все местное управление и самоуправление… построено по одному общему типу, сосредоточено в одних руках и представляет собою целостную гармонически разветвленную систему…»¹²⁶

В советский период органы управления всех уровней стали формироваться на основе выборности. Многие юристы того времени отмечали политическую направленность и низкое качество работы советов, отсутствие специальных знаний и умений у депутатов. Вместе с тем их работа носила целеустремленную общественную направленность в отличие от стяжательских устремлений гласных в земских органах предреволюционного периода. Выборы начального советского времени, конечно, носили классовый характер в противовес земским, но на более поздних этапах избирательное право стало общенародным без классовой подоплеки. Однако местные советы изначально предусматривались не только как органы, выполняющие политические функции. Уже в первые месяцы советской власти были приняты важные документы, отражающие основные направления их работы. В «Инструкции о правах и обязанностях Советов»¹²⁷ и «Об организации местного самоуправления»¹²⁸, принятых 24 декабря 1917 г., есть четкая установка на решение хозяйственных, территориальных, административных, правоохранительных и финансовых вопросов. «Советское самоуправление должно было воплощать в себе как государственные, так и общественные начала. Таковыми могли быть только советы, органически сочетавшие в себе государственную власть и самоуправление, решавшие все вопросы местного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов местного населения»¹²⁹.

Советская система управления располагает как сторонниками, так и противниками. Она «имела много минусов. Однако у нее была своя внутренняя логика, причем эта логика была отнюдь не такой авторитарно-вертикальной, как ее сегодня обычно представляют. Ключевым ее парадоксом, с точки зрения стороннего наблюдателя, была строжайшая иерархия: есть завод, он подчиняется тресту, трест подчиняется главку, главк подчиняется министерству, министерство — совмину Союза или республики… очевидно, что такая система просто не могла работать»¹³⁰. И все же она функционировала. Деятельность централизованной вертикали координировалась и становилась более регионализованной с помощью двух инструментов власти. Во-первых, это были местные советы, которые настраивали работу всех органов власти под местные условия и нужды. Во-вторых, существовала официальная партийная координация, которая помогала местным советам акцентировать внимание государственных органов (милиция, прокуратура и др.), расположенных на территории местного совета, в сторону решения прежде всего локально-территориальных вопросов. Существовала также система двойного подчинения местных исполкомов. Они подчинялись своему совету и вышестоящему исполкому. С другой стороны, эта система одновременно представляла собой модель двойного взаимодействия. «Советская система управления не была идеальной, но горизонтальная координация — это важнейшее условие выживания любого политического режима, и она в советской системе была»¹³¹. По мнению ряда историков, «исследования опровергают беспочвенные утверждения о том, что в годы советской власти местные советы якобы были бесправны, находились в подчинении партии и поэтому никакой роли ни в политической, ни в хозяйственной жизни страны не играли. Между тем анализ опыта деятельности местных советов показывает, что на самом деле это было не совсем так. Действительно, по отношению к ним партийные органы были директивными, но их директивы и многочисленные вопросы местной жизни советы выполняли и решали самостоятельно. Для этого они имели хотя и не достаточные, но самостоятельные бюджетные ассигнования»¹³². И все же этого оказалось недостаточно для формирования эффективной децентрализации в управлении. «Анализ полномочий местных органов власти, закрепленных в Конституции РСФСР 1937 г., позволяет сделать вывод о том, что правомочия указанных публичных институтов составляли такие функции, которые могли осуществляться только в непосредственной взаимосвязи с центральной властью»¹³³. Однако, несмотря на то что к моменту принятия Конституции СССР сложились все условия для усиления централизации, Конституция (Основной Закон) СССР (утв. постановлением Чрезвычайного VIII съезда Советов СССР от 05.12.1936)¹³⁴ (далее — Конституция СССР 1936 г.) закрепила право населения на непосредственное избрание советов всех уровней. Такая модель стала одной из самых демократичных за всю историю России. Это право существовало вплоть до новейшей истории России, когда в 1993 г.¹³⁵ вновь стал внедряться порядок делегирования депутатов из городских и сельских представительных органов в представительный орган района.

Существовали в советское время и формы непосредственной демократии. Помимо выборов, с первых лет в Советской России на селе активно созывались собрания и сходы граждан «в целях упорядочения этой работы в сельских поселениях и придания ей планомерности и организованности». Правовое регулирование их проведения осуществлялось постановлением ВЦИК, СНК РСФСР от 14 марта 1927 г. «Об утверждении Положения об общих собраниях (сходах) граждан в сельских поселениях»¹³⁶. Исполкомы и «советы обычно стремились заручиться поддержкой схода по всем мало-мальски важным и ответственным вопросам»¹³⁷. Причем полномочия общего собрания (схода) отличались от компетенции общего собрания членов земельного общества, права и обязанности которого определялись разделом 4 Земельного кодекса РСФСР от 30 октября 1922 г. (в ред. от 27 декабря 1926 г.)¹³⁸. Иначе говоря, на сельском уровне существовало несколько вариантов решения различных вопросов самими гражданами, а сами решения носили императивный характер. Такая практика проведения сходов получила широкое распространение. С принятием Указа Президиума Верховного Совета СССР от 8 апреля 1968 г. «Об основных правах и обязанностях сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся»¹³⁹ и Закона РСФСР от 19 июля 1968 г. «О поселковом, сельском Совете народных депутатов РСФСР»¹⁴⁰ (в ред. от 21 февраля 1985 г.) наиболее важные вопросы стали решаться местными советами при непосредственном участии граждан. Последующие изменения в этот закон и Указ Президиума ВС РСФСР от 27 августа 1985 г. «Об утверждении Положения об общих собраниях, сходах граждан по месту их жительства в РСФСР»¹⁴¹ (далее — Указ 1985 г.), утративший силу лишь 1 января 2006 г., только расширяли компетенцию сходов, давая им возможность решать различные вопросы, в том числе самообложения граждан. Указ 1985 г. давал возможность участвовать в соответствующих собраниях и сходах гражданам с 16 лет и, по сути, стал основой возникновения и развития территориального общественного самоуправления в Российской Федерации. «Развитие форм участия населения в обсуждении различных жизненно важных вопросов на местном уровне сопровождалось совершенствованием механизмов их проведения и в общегосударственном масштабе»¹⁴². Основными из них явились всенародные обсуждения. «Только за 10 лет после принятия Конституции СССР 1977 г.¹⁴³ на всенародное обсуждение выносилось более 30 законопроектов и других актов»¹⁴⁴. Все важные вопросы местного значения, в соответствии со ст. 4 Закона СССР от 30 июня 1987 г. «О всенародном обсуждении важных вопросов государственной жизни»¹⁴⁵, решались советами и исполкомами только после обсуждения с населением. Эта форма взаимодействия с населением впоследствии трансформировалась в местные референдумы и публичные слушания. В сравнении с современным законодательством количество форм непосредственного участия населения было меньше, но они носили императивный характер для местных органов власти, не имели такого количества бюрократических преград для их проведения и чаще применялись при принятии местными органами своих решений. В связи с этим политическая активность граждан была намного выше современной.

Большое внимание в Советском Союзе уделялось деятельности общественных организаций. «Они активно принимали участие в работе органов государственной власти не только Советов, но и подчиненного им исполнительного аппарата. Общественным организациям даже передавались некоторые функции»¹⁴⁶ исполнительных комитетов.

Несмотря на солидный правовой прорыв в развитии демократических принципов управления и обширные возможности населения в управлении государственными делами, закрепленными в правовой базе Советского Союза, в обществе назревал глубокий кризис, обусловленный проблемами экономического характера, централизацией и руководящей ролью единственной в стране коммунистической партии, нивелирующей своими директивами решения, принятые на всеобщих обсуждениях и собраниях (сходах) граждан.

2.2. Современная государственная парадигма муниципальной власти

Впервые в СССР на законодательном уровне о самоуправлении было сказано в преамбуле Закона СССР от 17 июня 1983 г. № 9500-Х «О трудовых коллективах и повышении их роли в управлении предприятиями, учреждениями, организациями»¹⁴⁷. Но речь шла о самоуправлении в экономическом смысле, о повышении роли трудовых коллективов в социалистическом самоуправлении предприятиями. Этим и другими, активно принимаемыми в перестроечный период, нормативными актами «партийные реформаторы от КПСС, сделав ставку на экономическое самоуправление, загнали себя в ловушку рыночных реформ, которых всячески пытались избежать по идеологическим причинам. Вскоре выяснилось, что достичь самоуправления только в экономической сфере невозможно, т. к. оно не существует вне социально-политической жизни»¹⁴⁸. Первая попытка структурировать местное самоуправление в СССР как форму управления и власти была предпринята в результате принятия Закона СССР от 9 апреля 1990 г. № 1417-I «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»¹⁴⁹ (в ред. от 23 октября 1990 г.) (далее — Закон СССР 1990 г.). В период подготовки первого Закона СССР 1990 г. коллектив разработчиков законопроекта сделал для себя жесткую установку, чтобы «в центре этого Закона был человек, гражданин, и с его позиций рассматривать все задачи»¹⁵⁰. Основная идея выделения местного самоуправления из системы государственной власти заключалась в повышении эффективности управления с помощью реализации следующих вопросов:

1. Формирование из советской централизации демократической децентрализации.

2. Ликвидация партийного руководства единственной партии в системе управления на местах.

3. Ликвидация двойного подчинения исполнительных органов.

4. Непосредственное решение проблем, наиболее волнующих население местной территории (в то время административно-территориальной единицы).

5. Создание такой системы местного самоуправления, где решающая роль будет отведена человеку. Жители сами должны принимать решение, кто будет избран в органы местного самоуправления и от их имени решать общие задачи.

При этом основатели Закона СССР 1990 г. Г. В. Барабашев и В. И. Васильев «ни в коей мере не имели в виду отделение местного самоуправления от государственной власти»¹⁵¹. К. Ф. Шеремет также считал, что «нельзя противопоставлять местное самоуправление и государство»¹⁵², поскольку «самоуправление развивается не вне, а внутри государственных форм и связано с развитием власти… органы местного самоуправления не обособлены от государства, но они имеют право решать вопросы местного значения до конца. Этим отличается все, что было, от того, что должно быть»¹⁵³.

Это предопределило концепцию Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР»¹⁵⁴ (далее — Закон РСФСР 1991 г. № 1550-1), где местное самоуправление определялось через призму системы органов и организаций и осуществлялось в рамках административно-территориального деления. Этот закон, на наш взгляд, является примером для современного законодательства с точки зрения научно обоснованного, комплексного и отчетливого методологического подхода в определении статуса органов местного самоуправления и их компетенции. Последующие законы (в том числе и Федеральный закон № 131-ФЗ) не имеют четкой компетенционной концепции, делая ее невнятной и разбросанной по отраслевым законам. После принятия в 1993 г. Конституции РФ был издан принципиально новый Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»¹⁵⁵ (далее — Федеральный закон 1995 г. № 154-ФЗ). Парадигма местного самоуправления в этом законе была построена на базе общественной теории развития местного самоуправления и направлена на развитие самостоятельности регионов и муниципальных образований.

К 2003 г. была сформирована такая система местного самоуправления, при которой жители сами должны были принимать решение по ряду публичных дел: 1) определять территорию муниципального образования; 2) формировать систему органов местного самоуправления, т. е. модель местного самоуправления при обязательном наличии в ней представительного органа; 3) определять структуру органов местного самоуправления и численный состав представительного органа; 4) устанавливать порядок управления муниципальным имуществом и средствами местного бюджета; 5) принимать решение по порядку и условиям приватизации муниципального имущества; 6) определять в соответствии с законом для муниципальных предприятий и учреждений: вопросы создания, порядок работы, вопросы кадрового обеспечения, регулировать цены и тарифы на продукцию и услуги; 7) осуществлять формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, а также контроль над его исполнением; 8) вести внешнеэкономическую деятельность; 9) образовывать целевые внебюджетные фонды, выпускать муниципальные займы и проводить лотереи; 10) создавать различные муниципальные кредитные организации, в том числе муниципальные банки, и выдавать кредиты; 11) население могло принимать непосредственные решения, а органы местного самоуправления — нормативные правовые акты по своим предметам ведения; 12) жители могли привлечь органы местного самоуправления к ответственности в случае утраты доверия у населения. Порядок привлечения определялся Уставом муниципального образования.

При этом формирование органов местного самоуправления и назначение муниципальных должностных лиц органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускалось ни в какой степени и форме. Появился новый институт муниципальной службы, регулируемый Федеральным законом от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»¹⁵⁶ (далее — Закон 1998 г. № 8-ФЗ). По первоначальному замыслу законодателя муниципальная служба осуществлялась по принципам, отличающимся от основ государственной службы. Таким образом, государство вновь определило курс на демократизацию, децентрализацию и расширение самостоятельности местного самоуправления.

При этом слабо учитывался зарубежный опыт эффективных моделей муниципального управления. По мнению Европейской комиссии Совета Европы (далее — Европейская комиссия), несмотря на разнообразие опыта, накопленного за последние три десятилетия в ходе реформ децентрализации во всем мире, было извлечено несколько общих уроков, которые не вполне учтены Россией.

Во-первых, децентрализация — это в высшей степени политический процесс. Глобальные реформы проводятся постепенно и не должны стать неожиданными. В реальном мире децентрализация обусловлена политикой, а не целями развития. Ход децентрализации в конкретной стране (включая ее сроки и последовательность) в первую очередь определяется балансом сил между различными заинтересованными сторонами и их относительной способностью договариваться и формировать разработку и реализацию политики.

Во-вторых, связи между децентрализацией и территориальным развитием почти нет.

В-третьих, важна демократическая основа. Страны, которые внедрили процесс децентрализации, благоприятный для развития, как правило, допускают некоторую степень свободного управления выборными должностными лицами. Эта автономия является необходимым, но недостаточным условием децентрализации для достижения положительных результатов в области развития. Не менее необходима демократическая основа в виде индивидуальных свобод, пространства для значимого участия граждан и эффективных механизмов подотчетности органов. Во многих странах, где политическая культура основана на сильной централизации власти, иерархической лояльности, покровительстве и финансовом неповиновении, прогресс местной демократии и развития серьезно затруднен.

В-четвертых, неравномерное развитие — это риск, которого следует избегать. Национальная политика в области развития часто основывается на внешних подходах, ориентированных на доступ к глобальному капиталу и мировым рынкам. Однако пространственная модель, связанная с этой стратегией, имеет тенденцию создавать территориальные дисбалансы.

В-пятых, эффективная межправительственная система имеет решающее значение. Реформы децентрализации в разных регионах часто были сосредоточены на управлении реформами сверху вниз. Они концентрировались на наращивании технократического потенциала государства, в значительной степени игнорируя восходящую динамику и роль органов муниципального управления как субъектов развития. Опыт показывает, что сотрудничество между различными уровнями власти имеет решающее значение для эффективного обеспечения качества государственных услуг и товаров¹⁵⁷.

Многие тенденции построения неэффективной квазидецентрализованной модели, отмеченные Европейской комиссией, были допущены и в нашей стране. Внушительный объем самостоятельности, «вдруг свалившейся» на плечи населения, демократизм и огромное количество возможностей повлияли на государство в целом не совсем позитивным образом. Муниципальная элита, сформированная на фоне первоначально провозглашенной полной самостоятельности местного самоуправления и получившая широкие властные полномочия, стала использовать рычаги управления в собственных целях, игнорируя не только государственные интересы, но и проблемы жителей муниципального образования. Депутатский состав многих муниципалитетов стал напоминать земских гласных предреволюционного времени, когда у власти оказались не всегда образованные, но самые предприимчивые, сумевшие сформировать в период перестройки первоначальный капитал люди. Разрушение советской формы управления повлекло за собой изменение мировоззрения и модификацию традиционных инструментальных и некоторых терминальных ценностей¹⁵⁸. Это повлияло не только на модель публичной власти, но и на жизнь рядовых граждан. На фоне резкого обогащения одних людей с одновременным обнищанием других начали формироваться демографические и социальные проблемы, создающие иллюзию возможности легкого заработка и романтизирующие криминалитет. В свою очередь отдельные категории бывших осужденных стали стремиться к легальному статусу неприкосновенности в виде депутатских должностей, а нормы законодательства, позволяющие лицам, замещающим должности муниципальной службы, иметь непогашенную судимость, дали возможность гражданам поменять место лишения свободы на должность муниципальной службы. Серьезные проблемы вызвал и нерешенный национальный вопрос, вызвавший межнациональные стычки и локальные гражданские войны. Крупнейшим из них стал вооруженный конфликт в Чеченской Республике. В свое время П. А. Столыпин говорил: «Дайте государству 20 лет покоя, внутреннего и внешнего, и вы не узнаете Россию»¹⁵⁹. Вряд ли можно предположить, что, как и в те времена, в ближайшем обозримом будущем в России наступят тихие будни. Вместе с тем наша страна уже 77 лет не ведет отечественных войн, и активных боевых действий внутри государства нет уже с 2000 г., хотя официально режим КТО в Чечне был прекращен лишь в 2009 г. Таким образом, до 24 февраля 2022 г., то есть почти 22 года, у нас было внешнее и внутреннее относительное спокойствие. Но можем ли мы сказать, что Россия радикально изменилась? Полагаем, что при колоссальных внешних правовых и политических трансформациях в системе управления многие характерные черты и политические устремления власти к централизации и концентрации не изменились.

Анализ практики реализации норм Федерального закона 1995 г. № 154-ФЗ выявил ряд системных проблем местного самоуправления и взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти. В Указе Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления»¹⁶⁰ (далее — Указ Президента РФ № 1370) глава государства отметил, что «для эффективного функционирования государства необходим баланс интересов государственных (Российской Федерации и субъектов РФ) и интересов местных, т. е. общих интересов жителей каждого отдельно взятого городского, сельского поселения, иного муниципального образования. Роль выразителя местных интересов и призвано играть местное самоуправление», от имени которого, как правило, выступают органы местного самоуправления. Определяя внутреннюю политику государства в отношении местного самоуправления, Президент РФ тем самым показал, что основная идея местного самоуправления поменялась. В ее основу была положена смешанная (общественно-государственная) теория развития местного самоуправления, поддержанная Конституционным Судом РФ. Результатом стала тенденция постепенного привлечения органов местного самоуправления к реализации общегосударственных функций и общих публичных интересов, не всегда совпадающих с желаниями жителей муниципальных образований. Власть становилась более централизованной и монолитной. Начало такому процессу положил принципиально новый Федеральный закон № 131-ФЗ, нормативное содержание которого многократно менялось в сторону укрепления вертикали власти. Его правовая сущность оппозиционна задачам, определенным в Указе Президента РФ № 1370. Это свидетельствует об отсутствии четкой доктрины местного самоуправления. Законодатель ведет поиск оптимальных решений локально, бессистемно, в условиях отсутствия единой парадигмы местного самоуправления. Модель точечного законодательного решения отдельных насущных проблем показала свою несостоятельность. Она порождает правовую турбулентность в системе публичного управления и нестабильную социально-экономическую ситуацию на муниципальном уровне. Формальное выделение местного самоуправления из системы государственной власти так и не получило реального правового сопровождения для децентрализованной системы управления, нацеленной на развитие всего государства и благосостояния его жителей. Российские реформы в очередной раз подтвердили результаты исследований Совета Европы, согласно которым в странах, неофициально стремящихся к централизации, реформы децентрализации не разрабатываются с учетом высоких целей развития или с целью расширения возможностей органов местного управления как таковых. Для формирования эффективной децентрализованной системы публичной власти необходима политическая поддержка правящих элит. В этом случае можно надеяться на то, что реформирование будет способствовать развитию. По мнению Европейской комиссии, накопленный во всем мире опыт свидетельствует о том, что связь между децентрализацией и развитием зависит от трех факторов.

1. Минимальное стремление к развитию со стороны децентрализующего государства. Децентрализация вряд ли приведет к результатам развития в «хищническом» состоянии, в котором элиты в первую очередь озабочены накоплением богатства и ограничением потенциального доступа к ресурсам других групп общества.

2. Приверженность национальной политике развития местного самоуправления. Наличие государства, ориентированного на развитие, не является достаточным условием для обеспечения того, чтобы децентрализация служила развитию. Государству также необходимо признать конкретный вклад, который муниципальное развитие может внести в достижение целей национального развития, например, путем решения проблем социальной сплоченности или мобилизации дополнительных ресурсов. Это признание необходимо формализовать путем принятия более или менее четкой национальной политики по содействию местному самоуправлению.

3. Признание органов муниципального управления в качестве субъектов развития. Это является третьим условием для установления позитивной связи между реформами децентрализации и развитием. Для того чтобы в полной мере использовать потенциал местного территориального развития, органы муниципальной власти должны обладать достаточным уровнем автономии и подотчетности. Если центральное правительство не будет готово предоставить такое пространство и полномочия органам местного самоуправления, шансы на достижение прогресса будут существенно снижены¹⁶¹.

То, что современная отечественная модель самоуправления и механизмы его взаимодействия с органами государственной власти далеки от идеала, отмечают и федеральные власти. «В ходе заседания Совета по развитию местного самоуправления при Президенте России, которое прошло в январе 2020 г., Владимир Путин поручил начать разработку проекта новых Основ государственной политики Российской Федерации в области развития местного самоуправления до 2030 г.»¹⁶². Поручения Президента РФ в основном схожи с целями, поставленными в Указе Президента № 1370. Однако практика президентских посылов показывает, что, несмотря на его огромное влияние на всю систему публичной власти, его призывы к выборности мэров¹⁶³, к развитию реальной демократии и приближению власти к народу¹⁶⁴ не получают отклика у законодателя. Этот парадокс требует введения ответственности для должностных лиц, отвечающих в пределах своих полномочий за реализацию поручений Президента РФ. Выполнению поручений главы государства должен способствовать и Государственный Совет РФ.

В настоящее время, несмотря на то что в соответствии со ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий и его органы не входят в систему органов государственной власти, муниципальная автономность и самостоятельность сузилась до минимума. Концепция конституционной модели публичной власти и местного самоуправления в ее системе стала четкой. Публичная власть едина и централизована. Формальное невхождение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти не означает какой-либо их автономности. Самостоятельность органов осталась лишь в том, что они сами выполняют законодательно закрепленные за ними полномочия по некоторым вопросам единых с государственными органами предметов ведения, отнесенных к категории «вопросы местного значения». Централизация власти происходит через призму понятия «единая система органов публичной власти».

Части 1, 1.1 ст. 131 Конституции РФ открывают для органов государственной власти новые легальные возможности ограничения муниципальной самостоятельности в виде активного участия в формировании органов и назначении должностных лиц местного самоуправления, хотя их инициативное участие в формировании органов было очевидно и легитимировалось Конституционным Судом РФ¹⁶⁵ еще до поправок в Конституцию РФ. Исследование конституционных норм и решений российского органа конституционного контроля приводит к выводу, что до тех пор, пока органы государственной власти будут участвовать в формировании и назначении органов и должностных лиц, а не формировать и назначать их, федеральное законодательство будет считаться реализацией конкуренции норм ст. 12 и ч. 1.1 ст. 131 Конституции РФ. Но если федеральный закон даст возможность государству формировать органы местного самоуправления и назначать должностных лиц либо влиять на окончательное решение органов местного самоуправления в этом вопросе, то произойдет нарушение ст. 12 Конституции РФ. Формально это означает, что, каково бы ни было участие органов государственной власти в организационном процессе формирования органов муниципальной власти, их решение не должно быть итоговым.

На практике сложилась многоступенчатая единая система органов публичной власти, элементом которой являются якобы самостоятельно формируемые и осуществляющие собственную компетенцию органы местного самоуправления, действующие под свою ответственность. На самом деле сформировалась достаточно централизованная модель, характеризуемая следующими признаками:

1. Органы государственной власти федерального уровня закрепляют в законе общие принципы определения структуры и формирования органов местного самоуправления. Государство при этом может выбирать оптимальные варианты и способы их формирования.

2. Органы государственной власти субъектов РФ имеют возможность на основе сформулированных федеральным законодателем принципов принимать собственные нормы прямого действия по формированию системы и структуры органов местного самоуправления. Они же определяют формы и степень своего участия в «формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления» (ч. 1.1. ст. 131 Конституции РФ).

3. Наличие в Уставе муниципального образования перечня органов местного самоуправления и способов их формирования приравнивается к тому, что структура органов местного самоуправления определяется самостоятельно населением¹⁶⁶. При этом Конституционный Суд РФ не учитывает, что население не принимает устав муниципального образования, а формы народного участия в процессе обсуждения проекта Устава (публичные слушания и др.) не имеют императивного характера.

Это означает, что «самостоятельное определение структуры», по сути, отсутствует, поскольку «общие принципы», как правило, дают широкие возможности установления жестких норм субъектам РФ. В результате нормы федерального закона, предоставляющие широкие возможности муниципалитетам, на практике настолько ограничены законодательством субъектов РФ, что часто органы местного самоуправления не имеют собственного выбора в определении своей структуры.

«Государство само определяет перечень вопросов местного значения и полномочия по ним. Количество их несоразмерно велико. При этом они не всегда имеют локальную сущность, связанную с интересами местного населения»¹⁶⁷. Согласно отчету Комитета Госдумы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления за 2019 г., «135 отраслевых федеральных законов содержат положения, определяющие 1348 полномочий органов местного самоуправления»¹⁶⁸. Новая инвентаризация полномочий, осуществленная Комитетом Государственной Думы по региональной политике и местному самоуправлению в октябре 2021 г., выявила, «что 178 отраслевых федеральных законов содержат положения, определяющие 1766 полномочий и прав органов местного самоуправления. Из них 160 отраслевых федеральных законов содержат как полномочия по решению вопросов местного значения, так и полномочия, и права за пределами вопросов местного значения, 18 отраслевых федеральных законов содержат только полномочия и права за пределами вопросов местного значения»¹⁶⁹. По подсчетам ученых, отношения в сфере местного самоуправления регулируют 195 федеральных законов, включая Конституцию РФ¹⁷⁰. Все это свидетельствует о: 1) отсутствии точных данных о загруженности органов местного самоуправления; 2) сложности проведения инвентаризации муниципальной компетенции; 3) постоянном росте количества полномочий, закрепленных за муниципалитетами. Многие полномочия, закрепленные за органами местного самоуправления, никакого отношения к вопросам местного значения не имеют. Это общие государственные задачи, реализуемые муниципальными образованиями за свой счет. Например, «захоронение непогребенных останков погибших, обнаруженных в ходе поисковой работы на территории Российской Федерации, организуют и проводят органы местного самоуправления», а «пришедшие в негодность воинские захоронения, мемориальные сооружения и объекты, увековечивающие память погибших, подлежат восстановлению органами местного самоуправления»¹⁷¹ за счет средств местного бюджета, хотя в соответствии с ч. 3 ст. 67.1 Конституции РФ это задача всего государства, поскольку «Российская Федерация чтит память защитников Отечества». В качестве другого примера можно отметить ч. 3 ст. 3 Федерального закона от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих»¹⁷² (в ред. от 24 июля 2023 г.). В ней сказано: «Социальная защита военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей является функцией государства и предусматривает: реализацию их прав, социальных гарантий и компенсаций органами государственной власти, органами военного управления и органами местного самоуправления». Далее, несмотря на то что в соответствии с п. 12 ч. 1 ст. 15 и п. 14 ч. 1 ст. 16 Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления обязаны лишь создавать условия для оказания медицинской помощи населению, п. 1.2 ст. 6 Федерального закона от 30 марта 1995 г. № 38-ФЗ «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)»¹⁷³ (в ред. от 14 июля 2022 г.) закрепляет, что «финансовое обеспечение мероприятий по предупреждению распространения ВИЧ-инфекции, проводимых учреждениями муниципальной системы здравоохранения, относится к расходным обязательствам муниципальных образований». Таких полномочий много. Они охватывают сферу исполнения наказаний¹⁷⁴; обеспечения вынужденных переселенцев¹⁷⁵; ежегодного формирования, изменения и контроля списков присяжных заседателей¹⁷⁶; оказания финансовой и иной помощи общественным наблюдательным комиссиям¹⁷⁷ и др. Объективно сложившаяся ситуация требует кодификации всей компетенции органов местного самоуправления и распределения всех полномочий по предметам ведения между уровнями публичной власти, но такое решение вряд ли будет оптимальным для органов государственной власти, поскольку кодификация покажет реальную величину объема муниципальных полномочий, заставит снизить нагрузку органов местного самоуправления, обяжет государство к выполнению дополнительных полномочий и докажет необходимость пересмотра доходной части местных бюджетов в сторону их увеличения за счет доходов, которые в настоящее время поступают в бюджеты государственного уровня. Поэтому вполне обоснованный призыв некоторых ученых¹⁷⁸ к принятию муниципального кодекса, скорее всего, так и не будет услышан законодателем.

4. Разграничение муниципальных образований на два уровня предполагает не только различие в компетенции и возможности наделять муниципальные образования более высокого уровня отдельными государственными полномочиями, но перераспределять компетенцию между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления (ст. 52 Федерального закона № 414-ФЗ).

Рассмотрение института перераспределения полномочий в системном единстве с ч. 1.2 ст. 17 и ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ позволяет сделать вывод, что законодатель прямо не предполагает наличие у муниципалитета имущества, необходимого для реализации перераспределенных полномочий. В п. 2 ч. 1 ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрено только имущество, «предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления». Такая правовая позиция создает условия для постоянных затрат из бюджета муниципального образования, поскольку перераспределение полномочий, как правило, влечет за собой изменение в составе муниципального имущества и, соответственно, дополнительные расходы.

Государство, как правило, передает наиболее сложные и социально значимые полномочия. Это позволяет в случае необходимости переложить вину за низкое качество их реализации на органы местного самоуправления. В конечном итоге компетенционные изменения порождают: 1) необходимость постоянных организационных преобразований в структуре органов местного самоуправления, поскольку компетенция первична, а структура органов вторична и зависит от компетенции; 2) регулярную «оптимизацию» штата муниципальных служащих.

5. В отличие от земского и советского управления деятельность современных местных исполнительных органов строится не на основе коллегиальности, а на основе единоначалия. Нет обязательной связки между представительным органом и главой исполнительно-распорядительного органа. Роль представительного органа существенно ограничена в основном исключительной компетенцией, а «статус главы муниципального образования и главы администрации является ключевым. При формировании представительных органов муниципального района все чаще применяется способ делегирования»¹⁷⁹. Представительные органы всех без исключения городских округов с внутригородским делением формируются на основе делегирования. Активнее внедряется пропорциональная избирательная система. В соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ от 7 июля 2011 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности положений части 3 статьи 23 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” и частей 2 и 3 статьи 9 Закона Челябинской области “О муниципальных выборах в Челябинской области” в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и граждан И. И. Болтушенко и Ю. А. Гурмана»¹⁸⁰ только в сельских поселениях допускается применение пропорциональной избирательной системы как элемента смешанной.

Все эти нормы свидетельствуют об ослаблении народного участия в порядке формирования органов местного самоуправления и сосредоточении публичной власти на самой себе. Государство старается минимизировать участие населения в процессах формирования органов местного самоуправления, а сами органы местного самоуправления сделать зависимыми от руководящих установок со стороны органов государственной власти субъекта РФ, которые, в свою очередь, во многом зависимы от федеральных органов.

Введенная в 2011 г. ст. 35.1 Федерального закона № 131-ФЗ о фракциях сделала статус представительного органа более политизированным. Депутаты, входящие в состав фракции, теперь вынуждены соблюдать «партийную линию». Партия, занимающая большинство депутатских мандатов, может лоббировать любое решение, не давая шанс на инакомыслие. Партийная линия всегда в приоритете, тогда как по закону первоочередными должны быть интересы населения, которые не всегда совпадают с партийными. Стремление депутата к самостоятельным решениям может повлечь за собой выход из фракции и автоматическое прекращение депутатских полномочий. По мнению И. А. Ильина, «всякая партия представляет лишь меньшинство людей в стране; противоположное утверждение есть ложь, которая всегда может быть опровергнута статистически. Поэтому “победа” любой партии при любой избирательной системе дает власть меньшинству над большинством»¹⁸¹.

В 2014 г. в Федеральном законе № 131-ФЗ появляется норма, согласно которой глава МО может избираться на конкурсной основе как муниципальный служащий. Сегодня в основу разграничения статуса выборного должностного лица и муниципального служащего положен не способ замещения должности, а наличие контракта. Вместе с тем даже при конкурсном порядке замещения выборной должности существует «государственная страховка» в виде специфичного состава конкурсной комиссии, где 50% комиссии муниципального района, муниципального и городского округа назначает глава субъекта РФ.

Вышеизложенное дает основание полагать, что сформирована очень выгодная для государства модель управления, которая серьезно отличается от концепций ранних периодов и свидетельствует о новом витке стремления России к централизации. Новые конституционные изменения лишь помогли этому процессу. Трудности встраивания органов местного самоуправления в систему государственной власти преодолены за счет появления конституционного термина «единая система публичной власти».

Органы местного самоуправления и выборные должностные лица муниципальных образований многих регионов, применяющих систему делегирования и конкурсный выбор главы муниципального образования, не в состоянии ориентироваться на желания населения и их наказы. Чтобы сохранить полномочия, они вынуждены выполнять указания не «снизу», а «сверху». Таким образом, сущность самоуправления профанируется, его местная природа выхолащивается, оставляя место контролируемому государством муниципальному управлению как элементу единой системы публичной власти. Эта конструкция властеотношений строится на принципе верховенства государственной власти по отношению к муниципальной. В ней органы государственной власти являются властным субъектом, а органы местного самоуправления — подвластным. Отметим, что централизация проходила не без поддержки части населения. Однако по результатам социологических исследований, проведенных Институтом современного развития еще в период полного вступления в силу Федерального закона № 131-ФЗ (2009 г.), выявилось, «что количество сторонников единой вертикали власти хоть и значительно, но явно меньше половины всех респондентов»¹⁸². Следовательно, проводимая реформа местного самоуправления изначально не поддерживалась россиянами.

Децентрализация и демократичность существующей публичной власти должна заключаться не только в формальном выделении местных органов из системы органов государственной власти. Как показывает современная практика, это является недостаточным основанием считать власть децентрализованной.

Для действительно децентрализованной системы управления, направленной на развитие муниципальных образований и государства, необходимы следующие характеристики: 1) наличие децентрализованной деполитизированной концепции формирования и деятельности местных органов, основанной на приоритете коллегиальных органов, контролирующих свой исполнительный аппарат; 2) высокий уровень вовлеченности и императивности решений населения в реализации местных вопросов, основанный на самостоятельности; 3) высокая степень самостоятельности (в том числе финансовой) местных органов в решении подведомственных вопросов; 4) наличие четко ограниченной компетенции у муниципальных образований, обеспеченной финансовыми средствами; 5) наделение государственной компетенцией должно быть точечным и ограниченным законодательством; 6) наличие у населения действенных механизмов контроля и привлечения к ответственности в судебном порядке лиц, замещающих муниципальные должности, не только за противозаконные действия, но и за их низкую компетентность, повлекшую нарушение прав граждан, убытки у жителей и муниципального образования, при этом ответственность должна налагаться даже по заявлению отдельного гражданина; 7) необходимо развивать хозяйственные формы межмуниципального сотрудничества, направленные на взаимовыгодное развитие экономической основы муниципальных образований; 8) взаимодействие муниципальных образований должно иметь более гибкие формы, допускающие создание единых органов решения однотипных вопросов местного значения; 9) любое участие государства в организации местного самоуправления не должно быть решающим — только организация такой конструкции децентрализованной власти послужит формированию четкой, прозрачной, взаимовыгодной государственной политики в области местного самоуправления, направленной на развитие муниципалитетов, государства и благосостояния граждан.

2.3. Принципы взаимодействия органов государственной и муниципальной власти

Любая социальная система не может обойтись без соответствующих системных связей между элементами. «В основании любой социальной коммуникации лежит публично-правовой солидаризм — форма социального единения народа по поводу установления общего публичного порядка регулирования общественных отношений согласно устоявшимся правилам поведения посредством особого сложившегося механизма и через реализацию последним функции публичной власти»¹⁸³. Для системы публичной власти, как и иного комплекса, характерны многообразные правоотношения между ее компонентами, поскольку «публичная власть представляется особым признаком любой формы публично-правового солидаризма, ибо она есть базовый элемент практического регулирования социальных связей»¹⁸⁴.

Каждый из элементов публичной власти имеет свои качественные характеристики. Это территория осуществления власти, юридическая сила, приоритетность принимаемых решений, субъектный состав, организационные (в том числе внутриорганизационные), компетенционные и иные признаки. Каждый уровень и элемент публичной власти выполняет свою особую роль в общем синхронном властном механизме и реализуется на основе принципов, имманентных именно этому элементу публичной власти. Однако система органов публичного управления в одном взятом государстве не может строиться на кардинально отличающихся принципах. При определенном своеобразии уровней и ветвей власти многие принципы их построения, функционирования и взаимодействия должны быть унифицированы. Это продиктовано единством системы. Принципы, лежащие в основе организации и деятельности органов одного элемента публичной власти, будут неизбежно оказывать влияние на правовые основы формирования органов других компонентов публичной власти и в конечном итоге будут генерировать принципы взаимодействия этих органов, которые станут основой взаимодействия разных уровней публичного управления для реализации единых, конституционно установленных публичных интересов.

«Принцип (от латинского principium — начало, основа) — основное, исходное положение какой-либо теории, учения, науки, мировоззрения, политической организации и т. д.»¹⁸⁵.

«Принципы государственно-правовых явлений… вопрос не “проходной” и не второстепенный, а сущностный, ключевой, теоретически значимый, позволяющий раскрывать подлинное “кредо” изучаемых объектов»¹⁸⁶. Понятие принципов и их сущностные характеристики до сих пор занимают умы многих исследователей. К этой фундаментальной теме в науке вряд ли когда-нибудь пропадет интерес. Категория принципов права в разные времена являлась объектом изучения колоссального количества советских и современных российских правоведов. Так же, как и классическую классификацию принципов на общеправовые, межотраслевые и отраслевые, можно объединить ученых по акценту их постижения данной категории. Исследованием общих принципов занимались М. И. Байтин¹⁸⁷, С. С. Алексеев¹⁸⁸, Н. Г. Александров¹⁸⁹, Г. Ф. Шершеневич¹⁹⁰, Е. А. Лукашева¹⁹¹, А. В. Малько¹⁹², И. Н. Сенякин¹⁹³ и многие другие. Отраслевым и меж-отраслевым проблемам уделяли внимание Т. М. Бялкина¹⁹⁴, Г. А. Гаджиев¹⁹⁵, О. Е. Кутафин¹⁹⁶, Г. Н. Комкова¹⁹⁷, О. В. Смирнов¹⁹⁸, Д. А. Смирнов¹⁹⁹, Ю. В. Соболева²⁰⁰, А. Ю. Соколов²⁰¹, Ю. Н. Старилов²⁰² и ряд других исследователей.

Существуют приверженцы трех основных направлений в понимании категории принципов права: доктринального, широкого и нормативного. Сторонники доктринальной теории в целом считают, что принципы — «это некие идеи, определенным образом влияющие на построение системы права, реализацию права и в конечном итоге воплощающиеся в правопорядке»²⁰³, «лежащие в основе правового регулирования»²⁰⁴, которые «носят доктринальный характер, следовательно, не обладают императивностью»²⁰⁵. Именно отсутствие императивности подрывает практическую сторону доктринального подхода.

Многочисленные работы, посвященные принципам права, «единодушны в общей характеристике, отмечая, что это объективно присущие праву качества»²⁰⁶. Вместе с тем ряд ученых отмечает их субъективный характер, мотивируя тем, что «поскольку принципы права либо прямо закреплены в законах, либо логически вытекают из них, а законы есть продукт сознательно-волевой деятельности их творцов, то в этом смысле они субъективны»²⁰⁷. К тому же принципы представляют собой «результат сознательного освоения действительности в пределах, доступных разуму человека и его практической деятельности»²⁰⁸. Наличие в правовой природе принципов объективного и субъективного факторов — вопрос извечный. Само по себе наличие возможности у правотворцев субъективно подходить к определению принципа права — момент неизбежный, но, на наш взгляд, нуждающийся в минимизации. В любом случае в праве сквозной нитью должны проходить четко понимаемые принципы, а их постижение как основа и начальная стадия ответственного исполнения законов приходит лишь тогда, когда они сформированы исторической необходимостью, имплицитно присутствуют во всех правоотношениях и сферах управления, эффективно применяются на практике, давая положительный результат для общества и управляющего субъекта, вступающего в различные властеотношения, являются «юридической закономерностью»²⁰⁹. В связи с этим применительно к принципам построения и функционирования власти в Российской Федерации, учитывая, что в нашей стране законодатели стремятся урегулировать все до мелочей, создавая громоздкую правовую систему, ряд ученых считает, что «доктринальный подход не может соответствовать нашей правовой системе. Даже на самом элементарном примере — прямое действие норм Конституции РФ, где закрепляются основные принципы действующего права, — мы можем убедиться в несостоятельности данного направления, отражающего сущность взглядов на содержание и правовую природу принципов права»²¹⁰. Более подходящим для публичных отраслей российской юриспруденции представляется широконормативный взгляд Р. З. Лившица: «Принцип — это всегда исходное направляющее начало. Применительно к праву нужно иметь в виду, что в этой области, как и во всех других областях, принцип — это прежде всего идея. Но не только идея. Как само право не сводится к идеям, а охватывает и нормы, и социальные отношения, так и его принципы выходят за пределы только идей и обретают нормативное и правоприменительное содержание»²¹¹.

Доктринальный подход к принципам более приемлем для стран с прецедентной судебной системой (таких, как Великобритания), где правоотношения (в том числе в судебной системе) часто возникали без наличия правовых норм и предшествовали их принятию, а также (частично) для отдельных институтов гражданского права России. Например, ст. 5 Гражданского кодекса Российской Федерации²¹² (далее — ГК РФ) предусматривает обычай, под которым следует понимать «не предусмотренное законодательством, но сложившееся, то есть достаточно определенное в своем содержании, широко применяемое правило поведения при установлении и осуществлении гражданских прав и исполнении гражданских обязанностей не только в предпринимательской, но и иной деятельности, например, определение гражданами порядка пользования общим имуществом, исполнение тех или иных обязательств»²¹³. Эти правила поведения тоже имеют основы, которые не всегда закреплены в юридической норме. Однако отсутствие нормы не отрицает императивности обычая или прецедента. Именно поэтому доктринальный подход можно использовать в отношении этого института частично. Применительно к ним С. С. Алексеев писал: «Те начала, которые еще не закреплены в правовых нормах, не могут быть отнесены к числу правовых принципов. Они являются лишь идеями (началами) правосознания, научными выводами, но не принципами права»²¹⁴. Вместе с тем, на наш взгляд, узконормативный подход не вполне применим для всех отраслей права, в том числе для отдельных институтов цивилистики (тот же обычай), конституционного права и ряда других отраслей. Конституция РФ, закрепляя руководящие принципы, допускает различное идейное их развитие в отраслевом законодательстве. «Под зонтиком (под сенью!) конституционной нормы может быть весьма значительное количество… норм. Прежде всего речь идет о таких конституционных нормах, которые гарантируют основные… права»²¹⁵, в том числе на местное самоуправление. Комплексным отраслям права, таким как муниципальное, тоже более близко широкое понимание принципов права в связи с тем, что многие нормы федерального и регионального уровня дают возможность самостоятельного регулирования отношений, связанных с реализацией вопросов местного значения, а межмуниципальное компетенционное взаимодействие разноуровневых муниципальных образований во многом зависит от соглашений, заключенных между ними. В этой связи к принципам взаимодействия между органами различных элементов публичной власти более оптимальным, на наш взгляд, является применение термина «правовые принципы», а не «принципы права».

В теории права сформировалось два подхода к конкуренции категорий «принципы права» и «правовые принципы». Одни ученые закладывают в основу дифференциации понятий два критерия. В качестве первого существенного признака предлагается включить свойство нормативности, так как «есть понятие “принципы права” — категория, закрепленная в норме права, и есть понятие “правовые принципы” — категория, не закрепленная в законе»²¹⁶. Вторым важнейшим мерилом дифференциации является «концепция разграничения правовой системы, системы права и системы законодательства»²¹⁷. Таким образом, в дифференциации «принципов права» и «правовых принципов», думается, «есть определенный резон, ибо последнее понятие несколько шире первого и относится не только к праву, но главным образом к более объемным и сложным государственно-правовым образованиям (правовая система, правовая политика, конституционный строй, законотворчество, правоприменительная деятельность, правосудие, управление и т. д.)»²¹⁸. «Правовые принципы включают в себя полностью принципы права, однако этим не ограничиваются»²¹⁹.

Другие теоретики относятся к этим категориям как к синонимам и считают, что «критерий нормативности здесь применить нельзя. Можно говорить о принципах права (закреплены в законе) и идеях-принципах (не закреплены в законе)»²²⁰. Таким образом, они отходят от применения определения «правовые принципы», но внедряют категорию «принцип-идея», что все же исключает тождественность исследуемых понятий, ибо отрицаемый критерий нормативности все же применяется.

Существует традиционное деление принципов права на общеправовые, межотраслевые и отраслевые. Принципы взаимодействия органов государственного управления и местного самоуправления относятся к категории межотраслевых. К таковым, например, А. Л. Захаров относит «общую для двух и более отраслей идею, отражающую закономерности и связи развития общественных отношений, нормативно закрепленную в позитивном праве, направляющую правовое регулирование и определенную сущность и социальное назначение права»²²¹.

Нельзя отрицать, что любая сторона организационно-функционального взаимодействия органов власти строится на общеправовых принципах, но поскольку целью нашей работы не является их изучение, то в данном случае «можно в целом согласиться с Н. В. Варламовой в том, что в современных условиях России речь должна идти не о традиционно приводимом в литературе перечне благих пожеланий под названием принципов права типа гуманизм, демократизм, плюрализм, законность, справедливость, гласность и т. д., а о чем-то большем и значимом»²²². Она приходит к мнению, что «названные “идеологемы” объективно обладают небольшим регулятивным потенциалом и выступают как преимущественно этические установки»²²³. Однако в либертарно-юридической теории, представителем которой она является, право «предстает в качестве негативной формы, исключающей из себя всякое различие, любую определенность и тем самым противополагающей себя действительному содержанию права»²²⁴. Поэтому, не являясь сторонником либертарно-юридической концепции и признавая юридические свойства и значимость вышеперечисленных общих правовых принципов, все же отметим, что их значимость и всепроникающие свойства, распространенность на все отрасли права являются аксиомой, не нуждающейся в особом доказывании. В связи с этим ограничимся лишь их перечислением. К уже названным общим принципам можно отнести принцип приоритета прав и свобод человека, а также «общие принципы публичного управления — эффективность, рациональность, оперативность, экономичность»²²⁵, стабильность и др. Все эти общеправовые принципы создают правовую основу взаимодействия органов публичной власти.

Характеристики юридических принципов закреплены в нормах, оказывающих максимальное влияние на всю правовую систему. В них формулируется «идеал, то есть идеальный ценностно-нормативный образ правовой действительности. Идеалы ставят цели, ориентиры человеческой деятельности, оценивая ее через призму важнейших социально значимых идей. Наконец, требование и идеал как элементы содержания правового принципа облекаются в форму знаний, информации о закономерностях нормативной ситуации и желательном образе деятельности»²²⁶.

«В основе построения системы взаимодействия государственной власти и местного самоуправления находятся определенные принципы, которые:

во-первых, определяют характер взаимоотношений государственного управления и местного самоуправления;

во-вторых, определяют требования к модели поведения обеих составляющих данного взаимодействия;

в-третьих, определяют состав идей, лежащих в основе этого взаимодействия»²²⁷.

Исследование объективных связей в системе органов публичной власти предполагает прежде всего выделение публичности взаимодействия в качестве одного из основных правовых принципов, объединяющих все эти органы власти, которые являются частью политической системы общества. Они подвержены влиянию политических партий и реализуют публичную политику, которая «в широком значении понимается как открытая, гласная, доступная для участия сфера общественной жизни, в которой субъекты политических отношений взаимодействуют друг с другом. В узком смысле публичная политика — взаимодействие органов власти, институтов гражданского общества, бизнеса, многообразных социальных групп, слоев по поводу реализации общественных интересов, производства, распределения и использования общественных ресурсов и благ с учетом волеизъявления народа или населения определенных территорий. Она способствует демократизации общества, повышению легитимности власти, преодолению отчужденности населения от власти, упрочению государства»²²⁸.

Принцип публичности взаимодействия представляет собой органичное соединение ряда взаимосвязанных нитей. Во-первых, принцип публичности вытекает из положений ст. 32 и 33 Конституции РФ, в которых закреплены публичные права на непосредственное осуществление власти и через равный доступ к работе в органах государственной власти и местного самоуправления. Органы государственной власти и местного самоуправления, в свою очередь, состоят из этих самых граждан, которые не только изъявили желание участвовать в управлении, но и реализовали это право.

Во-вторых, органы государственной власти и органы местного самоуправления реализуют публичные интересы населения той территории, в пределах которой распространяется их юрисдикция. Этот принцип направлен на оптимизацию форм и методов сотрудничества всех органов публичной власти и реализацию тех публичных интересов, в чью компетенцию входит их осуществление. Не допускается ущемление прав и интересов населения муниципального образования даже в угоду интересам населения более крупной территории, в состав которой входит муниципальное образование, за исключением случаев, перечисленных в ч. 3 ст. 55, ст. 56 Конституции РФ.

В-третьих, этот принцип является объединяющим началом характеристики единства власти и связующим звеном всех принципов, закрепленных в ст. 2 Федерального закона № 414-ФЗ.

В основе принципа публичности лежит демократический принцип гласности. Однако одной гласностью характеристика публичности не ограничивается. По мнению К. Беше-Головко, «в классическом представлении этот принцип выполняет две функции: с одной стороны, он воплощает известный принцип практически аксиоматического характера, согласно которому никто не может отговариваться незнанием законов, то есть обеспечивает действие априори всех нормативных правовых актов или индивидуальных актов применения норм права; с другой стороны, он легитимирует деятельность государства и его органов, поскольку знание предполагает понимание целей и средств»²²⁹. Сегодня этот принцип получил более объемное наполнение. Гласность означает не просто прозрачность и транспарентность, то есть открытость, но и возможность использования различными субъектами правоотношений этой информации для контроля и влияния на управленческие процессы. Например, п. 12 ч. 1 ст. 2 Федерального закона № 414-ФЗ декларирует доступность информации о деятельности органов публичной власти. Причем субъекты могут быть и управляющие, и управляемые, субъективно заинтересованные либо объективно выполняющие свои полномочия по контролю и надзору. Так, прокуратура РФ, имея целью поддержание законности, объективно выполняет свои полномочия по осуществлению общего надзора за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека на основе принципа гласности и независимости²³⁰. В свою очередь граждане в целях обеспечения своих прав и свобод, учета собственного мнения органами государственной власти (в том числе прокуратурой) и органами местного самоуправления при принятии ими решений могут осуществлять общественный контроль. Этот контроль как инструмент взаимодействия с органами и организациями, обладающими публичными полномочиями, и метод воздействия на них применяется «при подготовке предложений и рекомендаций субъектами общественного контроля для органов публичного управления, а также для оценки эффективности их деятельности»²³¹. В соответствии с Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»²³² (далее — Указ Президента РФ № 601) было принято постановление Правительства РФ от 25 августа 2012 г. № 851 (в ред. от 29 мая 2023 г.) «О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения»²³³ (далее — постановление Правительства № 851). Вместе с тем детальный порядок обсуждения в соответствии с этими нормативными правовыми актами получили лишь акты исполнительной власти, и то не все, а только те, на подготовку которых отведено более 20 дней (п. 11 постановления Правительства № 851). В целом же все сферы взаимодействия органов государственной власти, так же как и их автономная работа, открыто освещаются, за исключением тех сторон, которые сопряжены с информацией конфиденциального характера²³⁴ или составляющей государственную тайну²³⁵. Основные способы получения информации о деятельности органов публичной власти, их взаимодействии закреплены в Федеральном законе от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»²³⁶ (в ред. от 28 декабря 2017 г.) (далее — Федеральный закон № 8-ФЗ). Важнейшей стороной открытости при принятии решений органами публичной власти является необходимость официального опубликования либо обнародования нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения в сфере прав и свобод человека и гражданина. К основным способам обеспечения доступа к информации о деятельности органов публичной власти относятся: размещение информации на официальных сайтах в сети Интернет²³⁷, запрос информации о деятельности органов, присутствие граждан на заседаниях коллегиальных органов, определяемое их административными регламентами (ст. 6 Федерального закона № 8-ФЗ). В случае если запрос гражданина, направленный в орган государственной власти (местного самоуправления), касается вопросов взаимодействия органов публичной власти и требует получения информации от другого органа государственной власти (местного самоуправления), то ее запрос осуществляется самими органами управления, получившими обращение²³⁸.

Этот принцип актуален для всех отраслей публичного права, регулирующих муниципальные правовые отношения. Например, в бюджетной сфере «принцип публичности (гласности) заключается также в обязательном опубликовании в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноте представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступности других сведений о бюджетах по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов муниципальных образований»²³⁹.

Значительным проявлением транспарентности органов публичной власти стал проект по получению государственных и муниципальных услуг²⁴⁰ (в том числе в результате реализации государственного [муниципального] социального заказа²⁴¹), предусматривающий получение услуги по принципу одного окна по месту регистрации через многофункциональные центры²⁴², взаимодействующие с органами власти, либо в электронной форме²⁴³. Граждане при этом могут оценить эффективность и качество работы этих центров по различным критериям. Неподобающая оценка может служить основанием прекращения полномочий соответствующих руководителей²⁴⁴. Жители также дают оценку работе органов местного самоуправления по критериям эффективности развития муниципального образования.

В-четвертых, принцип публичности корреспондируется с международным требованием о необходимости органов государственной власти консультироваться «с органами местного самоуправления, насколько это возможно, своевременно и надлежащим образом в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно их касающихся», закрепленным в п. 5 и 6 ст. 4 денонсированной в настоящее время Европейской хартии местного самоуправления, на основе которой вплоть до 2023 года формировалась законодательная основа местного самоуправления. Так, например, «требование согласования с органами местного самоуправления проектов региональных законов о наделении отдельными государственными полномочиями было распространено в законодательстве субъектов Федерации (например, Удмуртская Республика, Пермская, Тамбовская области, Корякский автономный округ и др.) до вступления в силу Федерального закона № 131-ФЗ. Имеющиеся в распоряжении субъектов Федерации конституционные возможности усиления гарантий прав местного самоуправления не исключают воспроизведения соответствующих механизмов и сейчас»²⁴⁵. «Вместе с тем необходимо внедрение всеобъемлющей практики консультаций с местным самоуправлением, в том числе во взаимоотношениях с федеральной государственной властью»²⁴⁶. В настоящее время ни глава 4 Федерального закона № 131-ФЗ, регулирующая порядок передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, ни Федеральный закон № 414-ФЗ не содержат обязанности органов государственной власти согласовывать передачу или перераспределение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Само по себе это не ново для России, но не вписывается в новейшую конституционную концепцию «согласованности функционирования и взаимодействия органов публичной власти» (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ) и «наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории» (ч. 3 ст. 132 Конституции РФ), поскольку отсутствие дискуссии редко предполагает учет интересов населения.

В-пятых, принцип публичности основан на правилах общего владения, пользования и распоряжения публичным имуществом, установленных в главе 4 ГК РФ. Право хозяйственного ведения, оперативного управления, правила приобретения этих прав и их прекращения, правила распоряжения имуществом казенного предприятия и учреждения, а также условия сохранения прав на имущество при переходе предприятия или учреждения к другому собственнику распространяются на все унитарные (в том числе казенные) предприятия²⁴⁷, некоммерческие организации²⁴⁸, общественные объединения²⁴⁹, автономные учреждения²⁵⁰ вне зависимости от их собственников, которыми могут быть органы публичной власти и иные субъекты.

Приватизация государственного и муниципального имущества также основана на признании равенства покупателей государственного и муниципального имущества, открытости деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»²⁵¹ [в ред. от 24 июля 2023 г.] [далее — Федеральный закон № 178-ФЗ]).

Таким образом, социально-юридическая сторона публичности взаимодействия проявляется через сеть специально созданных и нормативно развиваемых каналов информационного и организационно-технического взаимодействия органов публичной власти не только между собой, но и с населением соответствующей территории. А качественная характеристика публичности выражается через: 1) степень удовлетворенности населения предоставляемыми государственными и муниципальными услугами; 2) степень удовлетворенности населения развитием муниципального образования, выявляемая с помощью опроса по критериям эффективности, устанавливаемым Президентом РФ и Правительством РФ; 3) оценку нормативных актов, выявляемую в ходе публичных слушаний и общественных обсуждений.

Органы местного самоуправления очень плотно вписаны в систему публичной власти. Формы и методы органов публичной власти во многом идентичны. Из этого вытекает принцип единства требований в системе органов публичной власти. Данный принцип распространяется на статус государственных гражданских и муниципальных служащих, лиц, замещающих государственные и муниципальные должности.

Граждане имеют право равного доступа к муниципальной и государственной службе. Должностные лица, осуществляющие переход из государственной гражданской службы на муниципальную службу и наоборот, сохраняют стаж, получают эквивалентный чин. У государственной гражданской службы и муниципальной службы единые квалификационные требования, требования к ограничениям, запретам и обязательствам²⁵², а также к подготовке кадров, пенсионному обеспечению и другим вопросам междисциплинарного служебного соотношения. «Соотношение должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации с учетом квалификационных требований к соответствующим должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации устанавливается законом субъекта Российской Федерации»²⁵³. Примечательно, что эти требования закреплены в разных нормативных правовых актах в целях формального соблюдения ст. 12 Конституции РФ, но очень сильно совпадают. Принципы единства требований, соотношения государственной гражданской и муниципальной службы сформулированы за пределами границ России и действуют на территориях стран, входящих в Межпарламентскую Ассамблею СНГ. Официально все законодательство о публичной службе стран СНГ должно соответствовать модельному закону «О государственной гражданской и муниципальной службе»²⁵⁴.

Обязанности, запреты, ограничения, положения о конфликте интересов, условия увольнения для лиц, замещающих государственные и муниципальные должности и должности государственной и муниципальной службы, установленные Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»²⁵⁵ (в ред. от 10 июля 2023 г.) (далее — Федеральный закон № 273-ФЗ) и Федеральным законом от 7 мая 2013 г. № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами»²⁵⁶ (в ред. от 10 июля 2023 г.) (далее — Федеральный закон № 79-ФЗ), по сути, тоже едины (за исключением некоторых нюансов) и отражены в единых для всех нормативных правовых актах. Отдельные аспекты закреплены в отраслевых Федеральных законах № 131-ФЗ и № 414-ФЗ.

Единые требования реализуются и при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов соответствующими субъектами в соответствии с Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»²⁵⁷ (в ред. от 15 декабря 2022 г.) (далее — Федеральный закон № 172-ФЗ).

Некоторые нормативные акты рассчитаны на правовое регулирование организации и функционирования не только государственных органов, но и органов местного самоуправления. Например, Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»²⁵⁸ (в ред. от 31 июля 2023 г.) (далее — Федеральный закон № 6-ФЗ) устанавливает единые цели, принципы, единые организационные условия и иные основы, единое правовое регулирование одновременно для органов государственной власти и органов местного самоуправления. Подзаконное регулирование деятельности органов государственного и муниципального финансового контроля еще больше объединяет их статус. В постановлении Правительства Российской Федерации от 17 августа 2020 г. № 1235 «Об утверждении федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля “Проведение проверок, ревизий и обследований и оформление их результатов”» (в ред. от 2 марта 2023 г.)²⁵⁹ и в постановлении Правительства Российской Федерации от 17 августа 2020 г. № 1237 «Об утверждении федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля “Правила досудебного обжалования решений и действий (бездействия) органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля и их должностных лиц”» (в ред. от 21 марта 2022 г.)²⁶⁰ термин «муниципального», как видим, используется в скобках после слова «государственного». Это унифицирует органы финансового контроля разных компонентов публичной власти.

Органы государственной власти и местного самоуправления построены по одной функциональной схеме, но с различным организационным и компетенционным наполнением. Так, на федеральном уровне существует разделение на три ветви власти, а во главе стоит Президент РФ, на уровне субъектов РФ — также разделение на законодательную и исполнительную власть с высшим должностным лицом субъекта РФ, возможностью создавать уставные суды в своем регионе и регулировать полномочия и порядок действия мирового судьи (ст. 27, 28 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (в ред. от 16 апреля 2022 г.)²⁶¹). На муниципальном уровне нет разделения власти на ветви. Органы имеют функциональную основу разделения. Как и на других уровнях публичной власти, есть представительный, исполнительный орган и высшее должностное лицо — глава МО.

Одной из основных характеристик исследуемого принципа является единство форм и методов деятельности и взаимодействия органов публичной власти. «Управленческая деятельность государственных органов и органов местного самоуправления (государственных и муниципальных служащих, должностных лиц) осуществляется в определенных формах, каждая из которых обусловлена специфическими задачами и функциями управления и имеет особое содержание»²⁶². В специальной литературе иногда в качестве термина «форма управления» применяется понятие «форма осуществления исполнительной власти»²⁶³, которое в настоящее время можно охарактеризовать лишь как часть целого понятия «публичное управление». Профессор Ю. Н. Старилов считает, что «различие в данном случае не принципиально, однако поскольку в административном праве термин “управление” (государственное или публичное) является ключевым, то, соответственно, следует придерживаться именно его, т. е. говорить о формах управления или… публичного управления»²⁶⁴. Одной из форм управления является муниципальное правотворчество (нормотворчество), по тематике которого было защищено немало диссертаций²⁶⁵. По мнению ученых, к названию этой формы «более подошел бы термин “административное нормотворчество” (т. е. не муниципальное нормотворчество), поскольку по своему характеру, назначению, формам и методам работы органов местного самоуправления со-здание правовых норм — это административно-правовая процедура, которая постоянно используется в деятельности органов местного самоуправления»²⁶⁶.

Изучение процессов взаимодействия представительных (законодательных) органов и высших должностных лиц разных уровней и элементов публичной власти в процессе принятия нормативных правовых актов показывает схожесть процедуры принятия нормативных правовых актов. Президент РФ подписывает федеральные законы, принятые Государственной Думой, главы субъектов РФ подписывают законы, принятые законодательными органами субъектов РФ, а главы МО подписывают нормативные акты, принятые местными представительными органами.

Схожие аргументы можно привести и к характеристике методов деятельности органов местного самоуправления, которые в полной мере можно назвать административными. «Органы муниципального управления, естественно, имеют значительно меньшие возможности для поощрений и наказаний. Регулирование ведущих прав и свобод, вопросы правонарушения и наказания, оборона, иностранные дела и многие остальные не в их ведении»²⁶⁷. Но должностные лица органов местного самоуправления могут наделяться полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях. Муниципальные образования имеют свою собственность, муниципальные предприятия, организации, учреждения и распоряжаются ими, вправе предоставлять гражданам некоторые льготы. Следовательно, методы принуждения и убеждения (как общие методы управления) применяются и органами местного самоуправления.

В качестве следующего можно выделить принцип организационного взаимодействия децентрализованного управления.

Децентрализация органов власти в государстве не является обязательным мерилом демократии. Однако основы, закрепленные в ст. 12 Конституции РФ «и вытекающие из этих основ принципы демократии и децентрализации власти, на которых строится организация публичной власти на местах»²⁶⁸, соответствуют имплементированным международным стандартам, определенным Европейской хартией местного самоуправления для стран Совета Европы, подписавших ее, и устанавливающим, «что местное самоуправление является одной из основ любого демократического строя в государствах, построенных на принципах демократии и децентрализации власти»²⁶⁹. Таким образом, децентрализация — это обязательное условие организации местной власти, которое по каким-то причинам в международном понимании должно находиться в связке с демократизмом. Такая концепция взята на вооружение и другими странами, не состоящими в Совете Европы. Например, целью и обоснованием передачи государственных полномочий от республики штатам и муниципалитетам, а от штатов — муниципалитетам в Боливарианской Республике Венесуэла является «углубление демократии и увеличение эффективности и продуктивности деятельности государственной власти»²⁷⁰.

Некоторые ученые полагают, что «основные принципы эффективного публичного управления являются универсальными, и одним из этих принципов является принцип децентрализации»²⁷¹. Солидаризируясь с такой позицией, все же отметим, что многолетнее практическое применение в системном единстве норм ст. 12 и главы 8 Конституции РФ (до внесения последних поправок в 2020 г.) обнаружило силу бюрократического механизма и показало сторонникам полной автономии местного самоуправления, что оно является лишь октроированным элементом системы государственного управления. «При особой роли, которая неизменно отводится децентрализации в обосновании местного самоуправления, и нередко позитивном влиянии, которое она оказывает на развитие муниципальных институтов, понимание децентрализации как автономной ценности, выражающей сущность местного самоуправления»²⁷², не является бесспорным. Исторически сложилось так, «что система административной (бюрократической) децентрализации немногим отличается от системы бюрократической централизации, поскольку бюрократия всегда остается бюрократией независимо от того, централизована она или децентрализована»²⁷³. Поэтому появление новых конституционных норм о формировании структуры органов местного самоуправления населением «в соответствии с общими принципами, установленными федеральным законом» (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ), об «участии органов государственной власти в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления» (ч. 1.1 ст. 131 Конституции РФ), о вхождении «в единую систему публичной власти» говорит лишь об усилении бюрократических стремлений к централизации, логично следующей за историческим витком децентрализации власти в 1990-е гг. В данном случае «децентрализация выступает скорее направлением государственной политики, призвана дополнять технологии централизованного руководства. Поэтому резонно говорить о едином принципе баланса централизации и децентрализации. Другое дело, что при таком подходе реализовать установку на недопустимость механической перетасовки ресурсов и полномочий и “фетиша” централизации или децентрализации совсем не просто. Как бы то ни было, эти вопросы касаются прежде всего способа государственного устройства и распределения властных полномочий внутри государства»²⁷⁴, но местное самоуправление не ограничивается деятельностью органов управления. «Основным субъектом местного самоуправления являются не властные органы, а местные сообщества, сами люди, составляющие население самоуправляющихся единиц»²⁷⁵. «Этот принцип составляет сердцевину философии самоуправления. Однако данный принцип вовсе не отрицает необходимости взаимодействия местных, региональных и федеральных властей»²⁷⁶. Отсюда и дифференциация точек зрения на местное самоуправление, которые «можно свести к двум основным направлениям: 1) местное самоуправление как самостоятельность и автономность местных коллективов и их органов… при которой органы местного самоуправления руководят всеми местными делами…; 2) децентрализация власти и управления, то есть такая система местного управления, при которой государство отделяет от себя и делегирует органам местного управления часть своих полномочий и ответственности, наделяя их определенной властью и инициативой. Местные управленческие органы являются лишь административно-обособленной частью государства. Они одновременно выражают как интересы государства в целом, так и интересы местных коллективов и всех их организационно-правовых форм»²⁷⁷.

Такое двойственное отношение к муниципальной власти возникает в силу взаимодействия на местном уровне таких двух элементов публичной власти, как непосредственная публичная власть и власть органов местного самоуправления. При этом никем не оспаривается вопрос действительной самостоятельности населения в решении вопросов местного значения через формы непосредственного осуществления.

Таким образом, организационное и (частично) компетенционное обособление органов местного самоуправления в системе органов публичной власти нивелируется плотным коконом норм системы организационного и компетенционного взаимодействия государственных и муниципальных органов при осуществлении реального публичного управления в государстве. При этом необходимость доказывания организационного взаимодействия органов разных элементов публичной власти, по сути, отсутствует, поскольку этот принцип пронизывает все законодательство о местном самоуправлении и будет одним из основных объектов данного исследования.

«Органы местного самоуправления не обладают “компетенцией устанавливать свою компетенцию”, т. е. не могут самостоятельно определять круг своих полномочий; в отличие от государства, местное сообщество не обладает суверенитетом»²⁷⁸. Тончайший и сложнейший механизм компетенционного взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления характеризуется двумя, казалось бы, противоположными сущностными признаками. С одной стороны, органы публичной власти единого государства имеют общие цели, задачи, публичные интересы и методы их реализации, то есть сохраняют компетенционное единство. С другой — ст. 12 Конституции РФ недвусмысленно институционализирует самостоятельность органов местного самоуправления в пределах собственных полномочий, которая вкупе с организационным обособлением органов местного самоуправления от органов государственной власти формирует принцип самостоятельности местного самоуправления.

Безусловно, государство как управляющий субъект самостоятельно определяет компетенцию, доверяемую муниципалитетам. Современная тенденция централизации власти не позволяет местному самоуправлению надеяться на формирование среды полного компетенционного обособления в решении публичных дел. Выше уже отмечалось, что вся власть в государстве принадлежит только государству. Это логично вытекает из ст. 73 Конституции РФ, в которой четко сказано, что «вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти». Поэтому категория «предметы ведения» в системе местного самоуправления не применяется. Все предметы ведения находятся в сфере компетенции государства, которое позволило в границах муниципальных образований осуществлять часть полномочий по некоторым своим предметам ведения, определив их в качестве вопросов местного значения. Это означает, что вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования (далее по тексту — вопросы местного значения) являются частью государственных предметов ведения. Разница лишь в объеме задач, территории реализации, собственности (подчиненности) объектов имущества отрасли и полномочиях. Вопросы образования, здравоохранения, землепользования, градостроительства, транспорта, пожарной охраны и многие другие проблемы, в том числе борьба с терроризмом и экстремизмом, межконфессиональные конфликты, — все это государственные предметы ведения, часть полномочий по которым на территории муниципального образования выполняют органы местного самоуправления. Таким образом, часть государственных задач ложится на плечи муниципальных образований. Объем компетенции регулируется через призму набора прав и обязанностей. Наделение муниципальных образований полномочиями по некоторым предметам своего ведения, выделенным в категорию вопросов местного значения, является содержательной стороной децентрализации власти. Согласно определению Н. М. Добрынина, «децентрализация — передача полномочий сверху вниз, предполагающая независимое исполнение поставленных задач, независимое принятие решений или распорядительство при исполнении решений, независимое распределение информации»²⁷⁹. Государство осуществляет это регулирование посредством институтов закрепления собственных полномочий (ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ), свободно выбираемых полномочий (ст. 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона № 131-ФЗ), перераспределения полномочий (ч. 1.2 ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ); наделения отдельными государственными полномочиями (гл. 4 Федерального закона № 131-ФЗ; ст. 52 Федерального закона № 414-ФЗ). По данным Министерства юстиции РФ, из 125 полномочий, переданных федеральными органами на нижестоящие уровни, 24 были переданы непосредственно различным видам муниципальных образований, а перечень из 32 полномочий был субделегирован на муниципальный уровень органами государственной власти субъектов РФ²⁸⁰. С точки зрения некоторых зарубежных стран, такое перераспределение полномочий является не децентрализацией, а деконцентрацией власти. Тот же Закон Венесуэлы (ст. 32), например, в отличие от российского законодательства предусматривает не только функциональную и территориальную децентрализацию, при которой передается компетенция полностью (вместе с ответственностью за ее исполнение), но и функциональную и территориальную деконцентрацию — при передаче только полномочий. Вместе с тем в мировой административной науке выделяется несколько видов децентрализации (политическая, административная, фискальная). Применительно к нашей стране можно вести речь об административной децентрализации, которая «включает в себя деконцентрацию структур бюрократической системы центральных органов публичной власти, передачу полномочий и ответственности центральных органов публичной власти квазиавтономным структурам в рамках государства, а также децентрализованное сотрудничество органов государственной власти, выполняющих определенным образом схожие функции, посредством принятия двусторонних договоренностей»²⁸¹.

Вышеизложенный механизм компетенционного взаимодействия органов публичной власти различных территориальных уровней означает наличие принципа компетенционного единства публичной власти сквозь призму предметов ведения или принципа административной децентрализации публичной власти, предполагающего различные полномочия при единых предметах ведения. Именно предметы ведения являются связующим звеном между различными уровнями и органами публичного управления. А полномочия, наоборот, выступают в роли разграничителя компетенции между органами публичной власти и элементом институционального принципа самостоятельности местного самоуправления, закрепленного в ст. 12 Конституции РФ. Именно таким образом в Российской Федерации осуществляется консолидированное решение публичных задач при разграничении полномочий. По мнению зарубежных исследователей, «одним из недостатков децентрализации является также то, что децентрализация может позволить местным элитам чрезмерно сильно влиять на распределение ресурсов»²⁸². Однако, в отличие от стран англосаксонской семьи, муниципальные образования России не рассматриваются в качестве публичных корпораций, а вопросы использования муниципального имущества и передачи его другим юридическим или физическим лицам подробно урегулированы в отечественном законодательстве. Из этого следует, что возможные махинации с муниципальным имуществом могут быть выявлены и не допущены изначально в процессе их реализации либо после их совершения в результате возбуждения уголовного или административного судопроизводства.

Организационная сторона здесь также играет большую роль.

По мнению Б. В. Россинского, конституционное закрепление единства публичной власти «определило новую архитектонику системы государственного управления, включающую в том числе подсистему публичной власти с находящимся в ней промежуточным звеном между государственными органами и территориальными образованиями страны, их населением. Это — органы местного самоуправления»²⁸³.

Таким образом, принципами взаимодействия являются межотраслевые, закрепленные в праве, широко применяемые на всех уровнях правового регулирования, направленные на комплексную реализацию общегосударственных задач, единые для всех органов публичной власти и их структурных подразделений основополагающие правила сотрудничества, оказывающие сплачивающее влияние на их организационное, компетенционное и иное взаимодействие.

2.4. Механизм горизонтального единения органов местного самоуправления разных муниципальных образований посредством межмуниципального сотрудничества²⁸⁴

Современная конституционная доктрина направлена на концентрацию и объединение власти. Этот процесс начался с 2000 г., когда был объявлен курс на укрепление вертикали власти. Первыми шагами стали: создание Государственного Совета РФ²⁸⁵ и введение института федеральных округов²⁸⁶, которые, «как и военные или пограничные, задумывались в качестве президентского инструмента управления и контроля за действиями органов исполнительной власти на территории России. Система федеральных отношений из полицентричной и горизонтальной превратилась в моноцентричную вертикальную, став базой для осуществления управленческих полномочий исполнительной власти и президента в регионах»²⁸⁷. Изначально он подразумевал укрепление вертикали только исполнительной власти, поскольку с момента принятия Конституции РФ нельзя было вести речь о ее полном единении, так как исполнительные органы местного самоуправления не входят в систему органов исполнительной власти. Характеризуя соотношение этих понятий, можно сказать, что всякий орган исполнительной власти является исполнительным органом, но не всякий исполнительный орган является органом исполнительной власти. Однако процесс укрепления вертикали власти постепенно принял всеобъемлющий характер. Это породило множество обращений в Конституционный Суд РФ с требованиями разъяснения различных законодательных нововведений о постепенной интеграции органов местного самоуправления в властную вертикаль. Конституционные поправки 2020 года, по сути, сделали легитимными любые государственно-правовые установки в отношении местного самоуправления. Сегодня можно с уверенностью утверждать, что последующие законодательные новеллы сделают всю систему органов публичной власти взаимосвязанной, единой, но менее оперативной.

Основное внимание законодателя направлено на единение и укрепление вертикали власти. В свою очередь мы убеждены, что власть должна быть едина не только по вертикали, но и по горизонтали. Однако такое единение не должно быть слишком концентрированным. Этому прежде всего должно способствовать межрегиональное и межмуниципальное сотрудничество.

Одним из универсальных средств взаимодействия муниципальных образований является межмуниципальное сотрудничество. Оно имеет следующее предназначение, являющееся объективным следствием положений Федерального закона № 131-ФЗ: организация взаимодействия органов местного самоуправления; выражение и защита общих интересов; представление своих интересов в органах государственной власти; организация сотрудничества с международными организациями и иностранными юридическими лицами; объединение финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения; доведение до населения официальных сведений через межмуниципальные средства массовой информации. Все эти разрозненные цели объединяются в конечном итоге в одну — оптимальное взаимодействие всех органов единой системы публичной власти «для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории» (ч. 3 ст. 132 Конституции РФ). Таким образом, межмуниципальное сотрудничество преследует организационные, социально-экономические и политические цели.

Российская и международная практика свидетельствуют, что поиск необходимых механизмов межмуниципальной кооперации является вынужденной мерой многих муниципалитетов, у которых отсутствует достаточное количество собственных материальных ресурсов. Обсуждение нехватки средств давно уже стало тривиальным в научной полемике на тему условий неэффективности муниципальных образований. Вместе с тем эта проблема отмечается не только учеными, но и давно известна в высших органах государственной власти. В «Методических рекомендациях по организации межрегионального и межмуниципального сотрудничества в сфере реализации расходных полномочий и вопросов местного значения»²⁸⁸ (далее — «Методические рекомендации») отмечается: «В связи с тем, что размер финансовых ресурсов, необходимых для исполнения расходных обязательств муниципальных образований, не соответствует уровню их реальных потребностей, муниципальным образованиям необходимо искать более гибкие и эффективные механизмы решения стоящих перед ними задач по удовлетворению потребностей населения, проживающего на их территории». Следовательно, нехватка средств является одной из основных причин развития межмуниципального сотрудничества. При этом министерством делается акцент, «что межмуниципальное сотрудничество, несмотря на преимущества, ограничено рядом факторов организационного и правового характера и не может являться универсальным способом решения всех проблем». Тем самым перед органами местного самоуправления поставлена цель достижения финансовой самодостаточности при решении вопросов местного значения, предложены варианты решения проблем посредством межмуниципального взаимодействия, но искусственно ограничены возможности хозяйственного сотрудничества. Цель такого ограничения не вполне понятна, но она совершенно отчетливо направлена на усложнение экономического взаимодействия муниципальных образований и финансово-экономическую зависимость от вышестоящих государственных бюджетов. К сожалению, до сих пор нет видимых сдвигов в сторону проработки механизмов взаимодействия муниципалитетов, направленных на увеличение самодостаточности местных бюджетов хотя бы за счет неналоговых доходов, которые можно получить за счет экономического взаимодействия муниципалитетов через формируемые ими хозяйственные товарищества и общества.

Субъектами межмуниципального сотрудничества могут быть любые муниципальные образования. Порядок их участия определяется представительным органом муниципального образования (п. 7 ч. 10 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ). Прокуратура осуществляет пристальный надзор за реализацией данной компетенции, а судебная система помогает ей в этом, обязывая представительные органы принимать соответствующие акты²⁸⁹. В свою очередь представительные органы, не имея эффективных нормативных рычагов организации межмуниципального сотрудничества, подходят к процессу принятия соответствующих нормативных правовых актов формально. В результате акты получаются декларативными, а их нормы мало отличаются от положений федерального законодательства.

Отсутствие четкого определения термина «межмуниципальное сотрудничество» порождает множественность подходов к рассмотрению этой категории. Поэтому «при формулировке определения следует учитывать, что межмуниципальное сотрудничество — один из видов взаимодействия публично-правовых образований, реализующийся в сфере функционирования местной власти и не влекущий территориального объединения муниципальных образований»²⁹⁰.

Некоторые ученые понимают под межмуниципальным сотрудничеством «совместную деятельность различных муниципальных образований, вне зависимости от их административных границ, путем выражения и защиты общих интересов, а также решения общих экономических задач за счет хозяйственного, культурного или политического взаимодействия»²⁹¹ или «как систему взаимодействия муниципальных образований, которая осуществляется с учетом социальных, политических, экономических интересов, формируемую с целью эффективного управления развитием территории на основе межмуниципальных связей»²⁹². Другие считают, что «межмуниципальное сотрудничество является организационно-правовым механизмом, позволяющим согласовать интересы, объединить усилия (в том числе финансовые средства, материальные и иные ресурсы) и скоординировать действия муниципальных образований для решения вопросов местного значения, выражения и защиты общих интересов, более четкого и слаженного взаимодействия с региональными и федеральными органами власти»²⁹³. Л. Рагозина в своих трудах исходит из того, что межмуниципальное сотрудничество — это «форма объединения и согласования интересов, координации действий муниципальных образований и (или) их органов в целях обеспечения представительства интересов муниципальных образований на всех уровнях государственной власти Российской Федерации, в международных органах и организациях, а также в целях повышения эффективности и результативности решения вопросов местного значения»²⁹⁴. Предназначение межмуниципального сотрудничества многими видится в «достижении целей социального и экономического развития муниципальных образований посредством межтерриториальной интеграции и кооперации, потребность в которых возникает, когда муниципальное образование либо испытывает дефицит ресурсов для собственного развития, либо стремится усилить имеющиеся конкурентные преимущества, а также в связи с необходимостью повышения качества и расширения видов предоставляемых населению муниципальных услуг, использования “эффекта масштаба”»²⁹⁵. Более краткое и обобщенное определение дает В. А. Плахота, который считает, что «под межмуниципальным сотрудничеством понимается формирование кооперационных связей между органами местного самоуправления с позиции организационного и правового их выражения»²⁹⁶. А. А. Петроградская в своем авторском определении акцентирует внимание на самостоятельности муниципальных образований и понимает под межмуниципальным сотрудничеством «совокупность предусмотренных законодательством форм взаимодействия муниципальных образований (объединений муниципальных образований) и (или) их органов местного самоуправления (муниципальных органов), направленных на решение общих политических, экономических и иных социально полезных задач в сфере местного самоуправления при сохранении организационной самостоятельности самих субъектов сотрудничества»²⁹⁷.

В основном определения акцентируют свое внимание на законодательно установленных целях межмуниципального взаимодействия, игнорируя выделение конкретных форм такой взаимосвязи.

Анализ законодательства позволяет выделить четыре варианта межмуниципальных форм, лежащих в основе взаимной работы, направленных на осуществление функций местного самоуправления и целей межмуниципального взаимодействия. Однако только три из них формально можно отнести к межмуниципальному сотрудничеству. Последняя форма во многих государствах рассматривается в качестве межмуниципального взаимодействия, но в России к таковым не относится.

1. Ассоциативное организационно-политическое сотрудничество муниципальных образований, основанное на положениях ст. 8, 66, 67 Федерального закона № 131-ФЗ («ассоциативное» сотрудничество).

2. Группа форм договорного компетенционного и финансового взаимодействия, реализуемых в целях, предусмотренных ч. 4 ст. 8 Федерального закона № 131-ФЗ («договорное» сотрудничество). Эта группа состоит из двух подгрупп: 1) «законодательно предусмотренная» договорная форма; 2) «свободная» договорная форма.

3. Экономико-хозяйственное межмуниципальное взаимодействие, организуемое в соответствии со ст. 8, 68, 69 Федерального закона № 131-ФЗ («хозяйственное» сотрудничество).

К неофициальной форме можно отнести организационно-правовое взаимодействие. Под ним понимается взаимодействие муниципальных образований, находящихся на одной территории, но обладающих самостоятельным статусом, вытекающим из положений ст. 12 Конституции РФ и ч. 3 ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ.

Ассоциативное сотрудничество наиболее развито в Российской Федерации. В соответствии со ст. 8, 66, 67 Федерального закона № 131-ФЗ в нашем государстве могут создаваться советы муниципальных образований субъектов РФ и общероссийские объединения. Их цель — взаимодействие и защита общих интересов. Но в реальности такое межмуниципальное сотрудничество — дополнительный элемент централизации власти, идущий в дополнение к организационному и политическому.

Ассоциативные структуры можно классифицировать по различным основаниям.

I. По территориальному принципу:

1. Региональные (в пределах территории субъекта РФ).

Советы муниципальных образований, которые в обязательном порядке создаются в каждом субъекте РФ (ст. 66 Федерального закона № 131-ФЗ).

2. Межрегиональные ассоциации и союзы.

По данным Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления, одновременно на территории нескольких субъектов РФ свою деятельность осуществляют семь крупнейших межрегиональных советов²⁹⁸.

Помимо них, создаются региональные территориальные специальные союзы. Среди них: Союз городов воинской славы (далее — СГВС), Российский союз исторических городов и регионов, Породненные города, Ассоциация крупных городов России, Союз городов Золотого кольца, Ассоциация городов Заполярья и Крайнего Севера, Союз городов Центра и Северо-Запада России и т. д.

Формируются также региональные отраслевые специальные союзы. К ним можно отнести: Ассоциацию развития наукоградов, Союз шахтерских городов, Союз закрытых административно-территориальных образований.

3. Федеральные (действующие на всей территории России).

В 2019 году создана Национальная ассоциация развития местного самоуправления. Ее учредителями стали Общероссийский Конгресс муниципальных образований (далее — ОКМО), Союз российских городов, Всероссийский Совет местного самоуправления, Международная ассамблея столиц и крупных городов, Ассоциация развития исторических поселений «Русская провинция», Ассоциация закрытых административно-территориальных образований атомной промышленности, Ассоциация городов Поволжья, Союз городов Центра и Северо-Запада России (далее — СГЦ и СЗР) и др. Председателем Высшего Совета ОКМО избран Виктор Кидяев, депутат Государственной Думы²⁹⁹. Помимо Конгресса, по данным Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления, в настоящее время существует еще две общероссийские ассоциации и один Всероссийский Совет местного самоуправления.

4. Международное сотрудничество муниципальных образований и регионов осуществляется как межтерриториальное, межрегиональное и трансграничное. Оно имеет глубокие корни и солидную международную правовую основу³⁰⁰. Российские представители принимают активное участие в международных организациях местного самоуправления. Основными формами такого участия являются межтерриториальное и трансграничное сотрудничество.

До 2022 года они имели большую популярность. В настоящее время наступило временное охлаждение международных межмуниципальных связей. Трансграничное (или приграничное) сотрудничество, осуществляемое на основе Федерального закона от 26 июля 2017 № 179-ФЗ (в ред. от 8 декабря 2020 г.) «Об основах приграничного сотрудничества»³⁰¹. Трансграничное сотрудничество означает сотрудничество смежных территорий соседних государств, т. е. определяющим здесь является наличие границы между сотрудничающими территориями. Нельзя говорить о трансграничном сотрудничестве не соседних государств.

Трансграничное сотрудничество (crossborder cooperation) представляет собой «общение между расположенными по обе стороны государственной границы регионами, самоуправлениями, предприятиями, институционализированными группами интересов и индивидами, а также их совместные акции, направленные на достижение каких-либо целей»³⁰². По данным Минэкономразвития РФ, с 2014 по 2020 гг. действовало семь основных региональных программ трансграничного сотрудничества, в рамках которых дополнительно реализовывались программы межмуниципального взаимодействия³⁰³. Основные цели и задачи такого сотрудничества отражены в Указе Президента РФ от 20 апреля 2014 г. № 259 (в ред. от 24 мая 2016 г.) «Об утверждении Концепции государственной политики Российской Федерации в сфере содействия международному развитию»³⁰⁴. В 2020 году «368 муниципалитетов в пределах 64 субъектов Российской Федерации — участники договоров (соглашений) о побратимских связях, внешнеэкономическом и приграничном сотрудничестве с муниципалитетами и иными территориальными образованиями зарубежных государств»³⁰⁵. В настоящее время многие программы такого взаимодействия прекратили свое действие. Однако в августе 2023 года Федеральный закон № 131-ФЗ был дополнен главой 9.1 «Международное и внешнеэкономическое сотрудничество», которая определяет обязанности органов местного самоуправления заключать согласованные с органами государственной власти субъектов РФ соглашения о международном и внешне-экономическом сотрудничестве с органами местного самоуправления иностранных государств и ежегодно информировать уполномоченный региональный орган о результатах осуществления таких связей. Вместе с тем, практика такого международного и внешнеэкономического сотрудничества пока не сложилась.

II. По субъектам представительства в структурах межмуниципального сотрудничества их можно подразделить на две группы:

1. Представляемые все муниципальное образование. Субъектом соглашения о вступлении муниципального образования в ассоциацию или союз выступает орган местного самоуправления, представляющий все население муниципалитета.

2. Представляемые отдельные субъекты муниципального управления или некоторые категории работников. К таким организациям можно отнести: Союз представительных органов муниципальных образований Российской Федерации, Союз муниципальных контрольно-счетных органов (далее — МКСО). Они также могут быть региональными. Например, Совет представительных органов муниципальных образований Саратовской области³⁰⁶, Объединение муниципальных юристов³⁰⁷ (далее — ОМЮР).

Членство каждого муниципального образования, как правило, не ограничивается каким-то одним союзом или советом. Оно не является бесплатным. Все эти вертикали понемногу выкачивают из местных бюджетов достаточно круглые суммы. Единственным исключением являются Советы представительных органов субъектов РФ, которые финансируются из средств Законодательных собраний субъектов РФ. Вступительный взнос в Союз МКСО — 3 тыс. руб. Ежегодные членские взносы в Союз МКСО зависят от объема финансирования контрольно-счетного органа и варьируются от 3 до 100 тыс. руб. в год³⁰⁸. Имущественный взнос на проведение каждого собрания ОМЮР — 10 тыс. руб. с человека³⁰⁹. Членство в СГЦ и СЗР в 2020 г. — 1,1 руб. за человека, проживающего в муниципальном образовании³¹⁰. Членские взносы г. Феодосия в СГВС в 2020 г. составляют 101 тыс. руб.³¹¹ Обязательное членство в Совете (ассоциации) муниципальных образований Оренбургской области обойдется сельским поселениям в 1 руб., муниципальным районам — 2 руб., городским округам — 3 руб. с каждого жителя, а город Оренбург должен дополнительно на обслуживание ассоциации выделить средства в размере 1,5 руб. в год с каждого зарегистрированного в городе человека³¹². В Краснодарском крае сельские поселения должны сдать 1,2 руб. с жителя, районы — 2,3 руб., а городские округа — 3,5 руб.³¹³ При этом размер членских взносов растет ежегодно. Если в 2018 г. поступления от членских взносов в Ассоциацию «Совет муниципальных образований Саратовской области» составил 7 236 554,14 руб.³¹⁴, то в 2019 г. их размер увеличился до 8 101 190,64 руб.³¹⁵ Неслучайно ряд муниципальных образований начинает выходить из многих ассоциаций, оставаясь лишь в обязательных. По словам экс-мэра г. Смоленска Э. Качановского, «членство в подобных организациях не приносит практической пользы и носит чисто имиджевый характер: если у них и есть какие-то возможности для защиты интересов городов-членов, то мы, по всей видимости, просто не умеем ими пользоваться». Вместе с членскими взносами органы местного самоуправления добровольно принимают на себя обязанность выполнять так называемые рекомендации руководства ассоциаций и отчитываться о проделанной работе.

Все эти советы сформированы под непосредственным контролем государственной власти. За счет муниципальных бюджетов они собираются на конференции и круглые столы, общаются, оценивают достижения, перенимают опыт, ездят на экскурсии, принимают решения об издании нормативной базы для развития, публикуют лучшие муниципальные практики, но, к сожалению, оказывают слабое влияние на прогресс в системе местного самоуправления. Исследование сущности ассоциативного межмуниципального сотрудничества показывает наличие экономической выгоды в основном для самой ассоциации. Между тем для муниципалитетов важны идеи и опыт, приносящие доход в их местный бюджет. Активная реализация статей 66, 67 Федерального закона № 131-ФЗ экономическую стабильность на муниципальный уровень не принесла. Многие члены высших органов и руководители в них — это действующие либо бывшие чиновники высокого ранга. До вступления Федерального закона № 131-ФЗ в полную силу на региональном уровне создавались независимые объединения муниципальных образований. Все они или форматированы в региональные советы, или прекратили свое существование. Главный специалист Института экономики города Л. Рагозина отмечает по этому поводу: «Практика показала, что не у всех есть материальные ресурсы, чтобы быть членами нескольких региональных ассоциаций. Как правило, эти независимые региональные ассоциации трансформировались в региональные советы. Около тридцати таких независимых ассоциаций перестали существовать, став региональными советами»³¹⁶. По ее мнению, это повлекло централизацию местных сообществ, которые «очень часто просто получают задание от региональных советов, просто встраиваются в систему исполнения решений органов государственной власти». Считаем, такие организации сотрудничества не должны образовывать некую организационно-политическую вертикаль, подобную органам публичной власти. Межмуниципальному сотрудничеству всех стран имманентны организационные, социально-экономические и хозяйственные, но не политические функции. В этом смысле в России оно не получило должного развития. Тогда как за рубежом, наоборот, именно хозяйственное и коммерческое взаимодействие находит применение. Там меньше заседают, но больше занимаются хозяйственными функциями.

Цели ассоциативного сотрудничества можно выявить из их официальных источников. Так, например, на официальном сайте ОКМО муниципалитетам рекомендовано разделить риски от принятия внешнеполитических решений органами государственной власти и предлагается «уделять еще больше внимания поддержке муниципальных образований в сфере международного межмуниципального сотрудничества»³¹⁷. То есть, до 2022 года деятельность ОКМО была направлена в первую очередь на решение внешних политических задач государства, нежели на реализацию экономических задач муниципалитетов. Особенно такие целеустановки находили применение в приграничном и международном сотрудничестве. Очень противоречивой в этом отношении представляется позиция профильного Комитета Государственной Думы РФ, выраженная в рекомендациях по итогам круглого стола на тему «Международное и приграничное межмуниципальное сотрудничество» в рамках ХVIII Общероссийского форума «Стратегическое планирование в регионах и городах России»³¹⁸. Понимая, что «установление и укреп-ление прямых связей между хозяйствующими субъектами, разработка и реализация совместных проектов, создание условий для привлечения инвестиций, развитие инфраструктуры, информационная поддержка, расширение культурных обменов, научного и гуманитарного сотрудничества — это те механизмы, которыми регионы и муниципалитеты могут успешно пользоваться для выстраивания взаимовыгодных отношений с иностранными партнерами», Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления предлагает участникам межмуниципального сотрудничества приложить усилия к достижению других целей. Он рекомендует:

• «чтобы в современных условиях международное и приграничное межмуниципальное сотрудничество было органично встроено в российский внешнеполитический курс, дополняло и поддерживало его там, где “буксует” межгосударственный диалог»;

• подготовить добрую почву для реализации разноплановых официальных мероприятий в области внешнеполитического взаимодействия;

• уделять особое внимание популяризации и распространению за рубежом русского языка и культуры народов России, а также оказанию поддержки соотечественников, проживающих за рубежом, их национальным диаспорам в удовлетворении национально-культурных потребностей»³¹⁹.

В решении комитета также сказано, «что широкое вовлечение институтов гражданского общества во внешнеполитический процесс соответствует общемировой практике и тенденциям развития России, отвечает задаче формирования консенсусного характера внешней политики страны, содействует ее эффективной реализации»³²⁰.

Конечно, цели международного сотрудничества сейчас меняются вместе со сменой союзных государств, однако они не исчезли и имеют больше политическую, нежели экономическую окраску.

Таким образом, «ассоциативное» сотрудничество неслучайно нами определено как организационно-политическое, поскольку оно служит прежде всего централизации и концентрации единой системы публичной власти, решению внутренних и внешних политических задач.

Хозяйственное и экономическое сотрудничество тоже включено в целевой блок, но, по мнению государства, должно иметь для российских представителей второстепенное значение. Взаимодействие муниципалитетов через совместно создаваемые хозяйственные товарищества и общества плохо развивается. Согласно подсчетам Ю. В. Павлова, на лето 2018 г. «межмуниципальных коммерческих организаций на всю Россию приходится порядка сотни, в которых участвуют 607 муниципальных образований. Количество организаций меняется со временем, но порядок цифр говорит об общей неразвитости модели»³²¹. Вместе с тем это именно те формы сотрудничества, которые в зарубежных странах развиваются наиболее активно и приносят экономический эффект муниципалитетам.

Нельзя не признать, что ассоциативное взаимодействие имеет консолидирующий характер и является политическим способом создания горизонтального единства системы публичной власти, поскольку ее объединение исключительно по вертикали не может сформировать полного и всеобъемлющего единства. Многие исследователи межмуниципального сотрудничества высказываются за наделение ассоциаций правом законодательной инициативы в органы государственной власти, в которой острой необходимости нет. Более того, это создаст возможность органам государственной власти «манипулировать мнением жителей» посредством мнимой законодательной инициативы со стороны ассоциаций, сформированных в императивном порядке и возглавляемых бывшими чиновниками. Если же ассоциация посчитает необходимым внести изменение в законодательство, то на общем собрании союза можно будет принять решение о внесении инициативы через представительный орган любого муниципального образования (в рамках ч. 1 ст. 10 Федерального закона № 414-ФЗ).

В различных странах существуют подобные ассоциативные организации, но их деятельность направлена на решение проблем местного самоуправления, и они редко выполняют политические либо концентрирующие власть функции. В США каждый штат формирует свою лигу городов, объединяемую в Национальную лигу. В Дании организована Национальная ассоциация местных властей с добровольным членством, в которую вступили не все муниципалитеты. В Германии, как и в России, существует очень много ассоциаций. Наиболее полезной и авторитетной из них является Центр по вопросам совершенствования местного самоуправления, финансируемый из местных бюджетов. Его решения не являются императивными, однако практически все муниципалитеты применяют их на практике. Аналогичные ассоциации есть во многих странах мира. В отличие от российских ассоциативных структур они решают не только политические задачи, а членство в них, как правило, добровольное. Ими развиваются технологии управления, организуются межмуниципальные организации для предоставления отдельных услуг, защищаются профессиональные интересы служащих и т. д.

На наш взгляд, обязательность формирования ассоциаций и союзов на всех уровнях играет скорее негативную роль. Более действенным ассоциативное сотрудничество было бы в условиях добровольности их формирования, поскольку это стимулировало бы руководство ассоциаций к выявлению действительно необходимых практик для муниципалитетов, формированию новых эффективных методик управления, разработке модельных нормативных актов и активизации их роли в отстаивании интересов муниципальных образований в органах государственной власти различных уровней. Обязательное же сотрудничество порождает формализм, бюрократизм, видимость заинтересованности нуждами муниципалитетов в работе органов управления союзами, поскольку неудовлетворенность муниципальных образований деятельностью ассоциации не может повлечь их выход из ассоциации.

Процесс формирования ассоциативного и иного межмуниципального сотрудничества должен проходить обдуманно и создавать систему не обременительную ни для государства, ни для муниципальных образований. Муниципалитеты от таких связей должны получать не расходы, а поддержку и выгоду, которая при ее правильном применении принесет не только экономическую пользу местному населению, но и политические дивиденды государству. Между тем представители местного самоуправления (даже в лице руководителей крупнейших межмуниципальных ассоциаций) не входят в состав Госсовета РФ. Из анализа ассоциативного межмуниципального сотрудничества можно сделать следующие выводы:

1. Ассоциативные формы, действующие на основе обязательности формирования, имеют невысокую степень эффективности в связи с тем, что:

• их многолетняя работа так и не повлекла результативных изменений в действующее законодательство о местном самоуправлении, организация и экономика местного самоуправления развиваются слабо и полностью зависимы от решений органов государственной власти;

• обязательность вступления муниципалитетов в союз порождает пассивность, бюрократизм и формализм в работе как органов самой ассоциации, так и представителей муниципалитетов, входящих в ассоциативный союз.

2. Необходимо отменить обязательность формирования ассоциативных организаций муниципальных образований. Это будет способствовать:

• заинтересованности муниципалитетов вступлением в независимую ассоциацию в случае действительной необходимости;

• сконцентрированной целенаправленности ассоциативных органов;

• заинтересованности ассоциативных органов в большем количестве членов ассоциации, что повлечет за собой активизацию их работы в направлении разработки организационно-методических рекомендаций, модельных правовых актов, законодательных инициатив в органы государственной власти, осуществления правовой и иной помощи муниципальным образованиям, отстаивания интересов муниципалитетов в органах государственной власти;

• заинтересованности муниципалитетов в осуществлении организационной, правовой и финансовой помощи ассоциативным органам, что укрепит горизонтальную взаимосвязь публичной власти в лице органов местного самоуправления;

• деконцентрации власти и увеличению самостоятельности органов местного самоуправления в сфере межмуниципального сотрудничества;

• активизации работы органов государственной власти субъектов РФ в направлении укрепления взаимодействия с органами местного самоуправления.

3. Следует исключить возможность совмещения статуса руководителя ассоциации или союза в муниципальной сфере со статусом лица, занимающего любую государственную должность.

4. Вместо множества общероссийских ассоциаций создать единую организацию, основанную на добровольности вступления, которая будет собирать лучшие практики и доводить их до всех муниципальных образований; оказывать материальную и нормативно-методическую помощь муниципальным образованиям; представлять интересы местных сообществ в органах государственной власти.

5. Для согласования вопросов взаимодействия Госсовета РФ с органами местного самоуправления необходимо введение в состав Государственного Совета РФ представителей от местного самоуправления в лице высших должностных лиц единой общероссийской ассоциации муниципальных образований.

Таким образом, отечественная система ассоциативного сотрудничества не в полной мере решает задачи, поставленные в законодательстве, не отвечает сущности местного самоуправления, призванного решать вопросы местного значения, исходя из интересов населения. В связи с этим необходимо сделать ассоциативное сотрудничество добровольным. Руководство ассоциациями должны осуществлять действующие представители муниципалитетов — членов союза.

Глава 3. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРАВОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ЕДИНОЙ СИСТЕМЕ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ

3.1. Концептуальная правовая дефектность отдельных муниципальных правовых категорий

Исследование сложных многогранных категорий любой науки требует использования правильных форм и методов, дефиниций, позволяющих вернее определить точку отсчета научно-практического изыскания. «Кто неправильно застегнул первую пуговицу, уже не застегнется как следует»³²², — говорил И. В. Гете.

Богатство русского языка делает отечественную правовую систему насыщенной различными терминами, вызывающими дискуссии среди ученых и практиков. Обращение к терминологии в данном научном исследовании неслучайно и не будет единичным, поскольку «термин — это слово или словосочетание, являющееся названием или наименованием строго определенного понятия, когда переход от термина к понятию — это движение от периферии вглубь. Термин индивидуализирует содержание понятия и выражает его правовую ценность. Иными словами, в нем сконцентрирован определенный уровень знаний о понятии, его признаках, свойствах, связях»³²³. Для российской системы права, в которой набор дефиниций более объемен и разнообразен, нежели в иных государствах, терминология выполняет важнейшую роль. «Понятийный аппарат науки в познании выполняет две функции: теоретическую и методологическую»³²⁴. Методология, по мнению специалистов, состоит из теоретического и эмпирического уровней³²⁵. Наличие научной, практически отработанной единой межотраслевой терминологии является критерием культуры правотворчества. При этом «применительно к правовой области может быть признана культурной главным образом правотворческая деятельность»³²⁶. Отсюда следует, что развитие правотворческой деятельности будет способствовать повышению уровня правовой культуры в практической плоскости. Сегодня национальное законодательство не отличается ясностью понятий и высокой степенью культуры письменной речи. Вместе с тем теоретическая составляющая отечественной юридической науки в нашей стране достаточно развита. Терминология широко и основательно изучается специалистами в различных отраслях права. Но чисто теоретические разработки не позволяют направить практическую и нормативную деятельность в одно русло. Для формирования унифицированных подходов необходимо нормативное закрепление не только самих терминов, но и методики их формирования.

Вариативная интерпретация конституционных норм вредит правовой системе. Конституция РФ призвана стать первоисточником, объединяющим народ как источник власти с властными органами. Современная муниципальная терминология не содействует достижению конституционных целей. «Терминологические же требования имеют целью обосновать употребление в законе конкретных терминов, обозначающих те или иные правовые понятия. К ним, в свою очередь, относятся: ясность, однозначность, апробированность практикой, самообъяснимость и экономичность словесного выражения, экспрессивно-эмоциональная нейтральность, отсутствие коннотации (т. е. дополнительной смысловой нагрузки термина, вызванной социокультурными факторами)»³²⁷. К ним должно применяться правило «одно понятие — один термин»³²⁸.

Каждая сфера деятельности обладает своим лексическим инструментарием, который имеет специальный научный характер. Не все понятия и термины можно отнести к таковым, поскольку они могут использоваться в различных профессиональных сферах и обычной речи. «Юридические термины представляют собой словесное обозначение понятий, входящих в систему понятий юриспруденции, имеющих значение для юридической деятельности. Но существуют и профессионализмы — слова, относящиеся к той или иной профессиональной группе, которые обозначают различные процессы, реалии определенной профессиональной деятельности и т. д… Профессионализмы функционируют преимущественно в устной речи как “полуофициальные” слова, которые не имеют строго научного характера»³²⁹. При этом важность профессионализмов нельзя недооценивать. От их сущностного понимания может зависеть официальная, закрепленная в нормах права специальная терминология отдельных отраслей права. «Вопрос о понятиях (категориях) как методологическая проблема правоведения всегда привлекал к себе внимание. Во все времена ученые пытались как можно полнее отразить его в юридической литературе (на базе достижений философских наук)»³³⁰. «Именно в слабом философском обосновании коренятся многие недостатки юридических исследований»³³¹. По мнению Н. Н. Ивакиной, юридический термин — «слово или словосочетание, имеющее юридическое значение, выражающее правовое понятие, применяемое в процессе познания и освоения явлений действительности с точки зрения права»³³². «Для того чтобы закон мог успешно регулировать права и обязанности граждан и охранять их, необходимо, чтобы его терминология была прежде всего точной. Семантическая определенность является существенной особенностью термина: значение термина должно быть равным его понятийному содержанию, т. е. прямому и однозначному соотношению с обозначаемым явлением. Это обязательное требование»³³³. В отличие от многих зарубежных стран, в России «массив нормативного материала таков, что право стало отчужденным от человека, он не видит в нем помощи, даже скорее видит угрозу, а для права такое положение дел крайне нежелательно, поскольку создает питательную почву для правового нигилизма. Право перестает играть позитивную роль в обществе. На это накладывается постоянный процесс изменения норм, за которым не успевают не только обычные граждане, но и профессионалы. Законодательная власть намеренно игнорирует известный тезис о том»³³⁴, что «принятие закона (его отмена, изменение и т. д.) — это социальный факт, результат общественных действий личности. То же самое составляет сущность акта применения закона, его исполнения»³³⁵. Например, в Китае — государстве с самым большим количеством населения, правовая система которого на начальном этапе формировалась под влиянием нашей советской правовой доктрины, — к 2015 г. было принято всего 242 закона, а «на 26 апреля 2023 г. действует только 295 законов»³³⁶. При этом законодательство практически не подвергается изменению. Так, в Административно-процессуальный кодекс от 1990 г. впервые были внесены изменения в 2014 г. В этой стране законы принимаются очень долго — после многих лет разработок, экспертных исследований, апробирования на практике. Зато «подзаконные акты могут приниматься в течение одних суток»³³⁷. Именно с их помощью осуществляется оперативное правовое регулирование в КНР.

Казалось бы, при таком объеме отечественного законодательства уже давно разъяснены все понятия и категории, однако это не так. Давно назрела необходимость приведения многих терминов и профессионализмов к единому пониманию. Самый действенный способ унификации понятийного аппарата — это закрепление семантического содержания термина или профессионализма в норме права, но делать это все же необходимо на основе объективных теоретико-практических изысканий, так как сегодня термины далеко не всегда соответствуют той роли, которую они призваны играть. Законы нередко принимаются без учета базовых положений теории права. Смысловое содержание давно известных теоретических понятий и категорий «подгоняется» под конкретные желания правящей элиты. Ученые-отраслевики также не всегда правильно толкуют термины, забывая об уже существующих и проверенных категориях в теории права и других смежных отраслях. Особенно это характерно для таких комплексных отраслей, как муниципальное право. В результате однотипные по своей сущности общественные отношения в смежных публичных отраслях права регулируются нормами с разными понятиями и терминами. Соответствующие властные органы применяют такие нормы как удобно. В законодательстве о местном самоуправлении и нормативных актах других отраслей содержание правовой категории не всегда совпадает с названием либо имеет не то наполнение, которое от него требуется. В качестве примеров можно привести следующие недоработки:

1. В статьях 14, 15, 16, 17 Федерального закона № 131-ФЗ без названия статей, исходя лишь из семантического анализа предложений, невозможно понять, о чем идет речь — о вопросе местного значения или о полномочиях. В законе нет четкого разграничения теоретических понятий компетенции, полномочий и предметов ведения, которые существовали в законах советского и переходного периода. Из содержания статей разграничение также сделать невозможно. Само содержание статей скорее соответствует понятию «функции местного самоуправления».

2. Из содержания Конституции РФ, Федерального закона № 131-ФЗ и множества постановлений Конституционного Суда РФ до сих пор нельзя сделать окончательный вывод о том, что понимается под самостоятельным «определением структуры органов местного само-управления» и образуют ли органы местного самоуправления систему. Мнения по этому поводу не совпадают даже в самих постановлениях Конституционного Суда РФ разных лет.

3. Примером отсутствия четкой лингвистической характеристики термина является ч. 3 ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ о недопустимости подчинения органов и должностных лиц одних муниципальных образований органам и должностным лицам других муниципалитетов. Что в этой норме понимается под подчиненностью, не поясняется. Правильное понимание такого профессионализма особенно важно в муниципальном районе, где полномочия администрации административного центра (далее — АЦ) района выполняет администрация района, сформированная на основе ч. 2 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ. В данном случае возникает ситуация, где один орган (администрация района) осуществляет исполнительно-распорядительную деятельность одновременно в двух муниципальных образованиях — муниципальном районе и его АЦ. Взаимоотношения администрации района с представительным органом АЦ в такой модели самоуправления характеризуются следующими чертами: 1) глава администрации (глава муниципального образования), избранный на конкурсной основе, замещает должность с участием представительного органа АЦ, назначающего 1/4 часть конкурсной комиссии (ч. 2.1 ст. 36; ч. 5 ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ); 2) администрация исполняет решения представительного органа АЦ, принятые по вопросам местного значения поселения; 3) администрация подконтрольна и подотчетна представительному органу АЦ на всех стадиях решения вопросов местного значения поселения и исполнения бюджета АЦ; 4) администрация несет ответственность перед представительным органом поселения за ненадлежащее исполнение его решений и вопросов местного значения. Однако формально представительному органу АЦ районная администрация не подчинена. Так ли это? На наш взгляд, это ложное утверждение, не учитывающее определенную зависимость администрации района от представительного органа АЦ. Подчинение — «англ. subordination (l) / submissing (2) / subjecting; нем. Unterwerfung. 1. Выполнение предписанных ролевых функций индивидом (или соц. группой), находящимся в зависимости от др. индивида (или соц. группы), занимающего более высокий статус в системе соц. иерархии. 2. Совершение индивидом или группой поступков или действий под давлением др. индивида (или группы)»³³⁸. Сущность термина отражает реальный правовой статус и функциональную роль администрации района в системе местного самоуправления АЦ. Исследование вышеперечисленных обязанностей администрации через призму словарного определения термина «подчинение» приводит к убеждению о наличии подчиненности (пусть и не абсолютной) районной администрации представительному органу АЦ. Если же допустить, что администрация муниципального района не подчинена представительному органу АЦ, то ни о каком контроле со стороны представительного органа, отчетности ему и ответственности перед ним речи идти не может. Более того, администрация района может не выполнять решения представительного органа АЦ.

4. В советский период все работники подразделялись на рабочих и служащих различных видов службы. Профессор В. М. Манохин, выделяя признаки служащего, отмечал: «Служащий занимает (замещает) должность, заключающую и закрепляющую в себе предмет и параметры полномочий занимающего ее лица. Никто более, кроме служащего, должности не занимает»³³⁹. Современное муниципальное законодательство стало иным. Например, депутат не является служащим, однако является лицом, замещающим муниципальную должность. Появились новые различные категории, в частности муниципальная должность и муниципальная должность муниципальной службы. В правовом поле зафиксировано немало дефиниций, связанных с органами и лицами, реализующими публичные полномочия. Статья 2 Федерального закона № 131-ФЗ закрепляет ряд понятий, определяющих статус лиц, выполняющих в муниципальном образовании публичные функции. Федеральный закон № 25-ФЗ дополняет этот набор определений понятиями муниципальной должности муниципальной службы и муниципального служащего. Из терминологического смысла федерального законодательства вытекает, что должность муниципальный служащий занимает, но должностным лицом не является. В советское время такое утверждение было бы признано нелогичным. Единственным должностным лицом в системе муниципальной службы является глава местной администрации, имеющий особый набор прав и обязанностей, установленный не только Федеральным законом № 25-ФЗ, Федеральным законом № 131-ФЗ, но и комплексом законов о противодействии коррупции. Остальные служащие могут признаваться должностными лицами только при наступлении определенных обстоятельств или в случае установления соответствующего статуса нормативными правовыми актами. Аналогичный подход к статусу служащих в примечании к ст. 285 Уголовного кодекса Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ (в ред. от 4 августа 2023 г.)³⁴⁰ (далее — УК РФ) и в примечании к ст. 2.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (в ред. от 19 декабря 2023 г.)³⁴¹ (далее — КоАП РФ). В них поясняется, какие служащие или лица, замещающие муниципальную должность, имеют статус должностных лиц. К ним относятся лица, «временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления…». Более подробная информация о том, что понимается под такими характеристиками, дается в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г. № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий»³⁴² (в ред. от 11 июня 2020 г.) (далее — постановление Пленума ВС РФ № 19).

Таким образом, замещение должности не означает получения статуса должностного лица. Не каждый муниципальный служащий является должностным лицом, а лишь только тот, кому целенаправленно придают такой статус правовым актом, поэтому выяснение факта обладания таким правовым положением — задача непростая в силу большого массива и сложности поиска муниципальных правовых актов. Например, сегодня из содержания ч. 1.1 ст. 8 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»³⁴³ (в ред. от 4 августа 2023 г.) (далее — ФЗ «Об образовании») уже понятно, что руководитель структурного подразделения либо заместитель главы местной администрации, осуществляющий муниципальное управление в сфере образования, является должностным лицом, потому что в ст. 8 прямо об этом сказано.

В ст. 25 Законопроекта № 40361-8 «под должностным лицом местного самоуправления понимается лицо, замещающее муниципальную должность либо заключившее контракт (трудовой договор), наделенное в соответствии с уставом муниципального образования исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления». Из содержания определения понятно, что депутат не обладает соответствующими полномочиями, но, имея статус лица, замещающего муниципальную должность, является должностным лицом. То есть депутат стал должностным лицом не потому, что обладает соответствующими характеристиками, а просто потому, что он наделен таким статусом нормой закона.

5. Правовое положение депутата представительного органа муниципального образования вот уже много лет порождает различные дискуссии среди ученых и практиков. Нет единого мнения по вопросу обладания им статусом должностного лица. В отличие от депутата местного Совета народных депутатов, который «на всей территории РСФСР являлся полномочным представителем органа государственной власти и населения, проживающего на территории соответствующего Совета»³⁴⁴, современный депутат — это всего лишь «член представительного органа». Выполняя многие функции советского депутата, обладая определенной неприкосновенностью, современный депутат не имеет большинства его обязанностей и не является представителем власти. Его статус невнятен. Многое в нем зависит от муниципальных правовых актов. Будет акт — будет статус должностного лица и ответственность, а если не будет правовых оснований, то и обязанностей не будет.

В этой связи интересна коллизия судебных мнений при привлечении депутата в качестве должностного лица к уголовной ответственности и к административной ответственности при возникновении взаимодействия со своими избирателями. В судопроизводстве по уголовным делам депутат представительного органа муниципального образования, как правило, признается должностным лицом. В таких делах обвинительная позиция судебной власти налицо. Например, в 2007 г. судебная коллегия по уголовным делам Верховного Суда РФ, несмотря на доводы адвокатов о том, что депутат не является должностным лицом, так как не является по закону представителем власти и не обладает организационно-распорядительными полномочиями, которыми обладает непосредственно представительный орган, приговор (8 лет за получение взятки в крупном размере) оставила в силе, а кассационную жалобу не удовлетворила. В описательно-мотивировочной части Верховный Суд РФ указал, что «полномочия представительных органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований и в этих муниципальных образованиях депутаты представительного органа местного самоуправления, обладающего правом принимать от имени местного населения обязательные решения, действующие на территории муниципального образования, по предметам, отнесенным уставом этого образования к его ведению, осуществляют законодательно-нормотворческую власть»³⁴⁵. Конституционный Суд РФ также допускает отнесение депутата (в том числе осуществляющего депутатскую деятельность на непостоянной основе) к категории должностных лиц при привлечении его к уголовной ответственности. Согласно мнению органа конституционного контроля, «пункт 1 примечаний к статье 285 и примечание к статье 318 УК Российской Федерации, взятые в нормативном единстве с законодательством о местном самоуправлении, означают, что депутат представительного органа муниципального образования может признаваться должностным лицом как представитель муниципальной власти»³⁴⁶.

Другая позиция обнаруживается при выявлении судом обязанностей депутата (как должностного лица) рассматривать обращения граждан и давать ответы на них в порядке, установленном Федеральным законом № 59-ФЗ. В этом случае суд депутата должностным лицом не признает. В решении суда Центрального района г. Новосибирска (судья О. В. Чистова) от 1 июня 2006 г. в деле № 2-230-06 по иску К. С. Зиновьева к депутату Городского совета Новосибирска В. В. Кузьминову и в кассационном определении Новосибирского областного суда от 11 июля 2006 г. по делу № 33-2348 закрепляется позиция, согласно которой «законодательством не предусмотрена обязанность давать письменные ответы на обращения граждан, отсутствует ответственность депутата за непредставление ответа на обращение. По мнению суда… форма взаимоотношения депутата с избирателями заключается в отчетах перед избирателями округа о своей работе и информировании о своей работе через средства массовой информации»³⁴⁷.

6. Понятие выборного должностного лица (ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ) сегодня применимо лишь к главе муниципального образования. Вместе с тем оно не закрепляет всех сущностных характеристик категории «должностное лицо». Определение только перечисляет способы замещения выборной должности и в самом общем виде закрепляет необходимость наличия собственных полномочий по решению вопросов местного значения. При этом в ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ не сказано, что высшее должностное лицо является выборным. Дошло до откровенного непонимания соотношения статуса главы муниципального образования и способов замещения этой должности. Некоторые ученые стали полагать, что, «исходя из буквального смысла определения выборного должностного лица, содержащегося в Законе № 131-ФЗ, выборным должностным лицом надо считать только главу муниципального образования, избранного населением. Следовательно, глава муниципального образования, избранный представительным органом муниципального образования, выборным должностным лицом местного самоуправления не является»³⁴⁸.

Неопределенность статуса таких лиц дает свободу усмотрения органам государственной (в первую очередь судебной) власти при принятии своих решений. Остается лишь вспомнить знаменитый вопрос-ответ В. И. Ленина: «Что такое закон? Это выражение воли господствующего класса»³⁴⁹.

Существует мнение, что применительно к муниципальным служащим при отсутствии четких критериев наличия статуса должностного лица можно было бы применять накопленный советский опыт замещения должностей службы, обстоятельно исследованный профессором В. М. Манохиным. Он считает, что при замещении технических должностей и части должностей специалистов, принимаемых без конкурсной процедуры, необходимо применять способ «зачисления на должность», оформляемый «административным актом (приказом и т. п.)». «При назначении на должность совершаются те же юридические действия, особенность имеет административный акт: он обращен, помимо названных лиц и подразделений, к тем лицам, которые войдут в подчинение назначаемого лица. Соответственно этому, круг лиц, замещающих должность по назначению, ограничивается контингентом руководителей (организаций и структурных подразделений)»³⁵⁰. Иными словами, приказ о зачислении необходимо издавать по отношению к лицам, замещающим должности, у которых нет подчиненных, а приказ о назначении относится к руководителям, деятельность которых «связана с руководством трудовым коллективом государственного органа, государственного или муниципального учреждения (его структурного подразделения) или находящимися в их служебном подчинении отдельными работниками»³⁵¹, т. е. выполняющим организационно-распорядительные функции. В этом случае сам по себе приказ о назначении будет административным актом, подтверждающим статус должностного лица. Вместе с тем такой подход уязвим. Существует много вариантов, при которых лицо, назначенное на должность, может перестать обладать признаками должностного лица. Например, коллектив отдела в связи с улучшением технологичности работы может быть сокращен с возложением всех функций отдела на бывшего руководителя отдела, ставшего единоличным исполнителем. Начальник отдела теряет возможность руководить коллективом, т. е. обладать исполнительно-распорядительными полномочиями, но приказ о назначении остается в силе. В этой связи более подходящим способом является указание на наличие статуса должностного лица в должностной инструкции или штатном расписании с возложением на него соответствующих полномочий. Такая обязанность должна быть возложена Федеральным законом № 25-ФЗ на руководителей органов местного самоуправления.

Наличие законодательно закрепленных дефиниций не всегда является единственным условием четкого обозначения правового статуса. Необходимо, чтобы все понятия раскрывали определенные структурные элементы этой правовой категории. Неразбериха в структуре и наполнении терминов характерна не только для муниципальной сферы. В этой связи на первый план выходит необходимость установления единообразной отраслевой терминологии. Этому может способствовать нормативное закрепление профессионализмов, имеющих межотраслевое правовое значение в едином правовом глоссарии, утвержденном Государственной Думой РФ. Представляется также логичным предложение В. Ю. Туранина о «внесении изменений в п. 3 Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2001 г. № 576³⁵², направленных на включение в содержание концепции законопроекта сведений об основных терминах и определениях, используемых в данном законопроекте» и о дополнении ст. 112 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации³⁵³ (далее — Регламент ГД РФ) частью «3.1, содержащей правила использования юридической терминологии в языке законов»³⁵⁴. Вместе с тем введение только обязательности наличия терминологии в законе и правильности ее использования не решит проблему смыслового разнообразия идентичных терминов, применяемых в разных отраслевых законах, без официально утвержденного Государственной Думой РФ межотраслевого глоссария терминов и профессионализмов, который будет использоваться при написании федеральных законов. Утвердив такой постоянно пополняемый глоссарий в качестве приложения к Регламенту ГД РФ, Государственная Дума РФ облегчит работу не только себе, но и правоприменителям.

3.2. Теоретико-правовая концепция правового статуса органа местного самоуправления как органа публичной власти: понятие и элементы

Сегодня содержание термина «правовой статус» органа и должностного лица местного самоуправления как частное проявление общей категории статуса органа публичной власти не истолковано законодателем. Он представляет собой «комплексную, интеграционную категорию, отражающую взаимоотношения личности и общества, гражданина и государства, индивида и коллектива, другие социальные связи»³⁵⁵. «Это категория не только многоаспектная, но и многоэлементная. Это вызывает определенные трудности при ее анализе»³⁵⁶. Поэтому прежде всего необходимо выяснить, какие элементы составляют эту многогранную юридическую категорию.

Для обнаружения ролевой позиции органов местного самоуправления в единой системе органов публичной власти надо первоначально осуществить выявление элементов