Методика и тактика прокурорских проверок

Учебное пособие

Под общей редакцией
доктора юридических наук,
профессора Т. И. Отческой

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 343.963(075.8)

ББК 67.72я73

М54

Авторы:

Отческая Т. И., доктор юридических наук, профессор (руководитель авторского коллектива) – введение, тема 1, темы 3, 4 (в соавт. с М. В. Маматовым), тема 6, заключение, список использованной литературы;

Марьина Е. В., кандидат юридических наук, доцент – тема 8;

Маматов М. В., кандидат юридических наук, старший преподаватель – темы 3, 4 (в соавт. с Т. И. Отческой), тема 9;

Оркина К. А., кандидат юридических наук, старший преподаватель – темы 2, 5, 7.

Рецензенты:

Варыгин А. Н., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой прокурорского надзора и криминологии Саратовской государственной юридической академии;

Зотов Д. В., кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой организации судебной власти и правоохранительной деятельности юридического факультета Воронежского государственного университета.

Настоящее издание является конечным результатом исследований, проводимых на кафедре организации судебной и прокурорско-следственной деятельности Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), посвященных изучению методики и тактики прокурорских проверок.

Учебное пособие содержит освещение следующих вопросов: предмет и основные понятия спецкурса «Методика и тактика прокурорских проверок»; методическое обеспечение прокурорского надзора; общая характеристика методик прокурорского надзора за исполнением законов в сфере государственного строительства, о выборах и референдуме в социальной сфере; общая характеристика методик прокурорского надзора за исполнением законов в экономической и экологической сферах; методика проведения проверок исполнения законодательства об образовании; методика проведения проверок исполнения законов о несовершеннолетних и молодежи; методики прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции; методика проведения прокурором проверок исполнения требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях; методика прокурорского надзора за законностью исполнения уголовных наказаний в исправительных колониях.

Особое внимание уделено рассмотрению методических рекомендаций по отдельным направлениям прокурорской деятельности.

Законодательство приведено по состоянию на 15 декабря 2023 г.

Для специалистов, магистрантов, а также педагогических, научных и практических работников.

УДК 343.963(075.8)

ББК 67.72я73

© Коллектив авторов, 2024

© ООО «Проспект», 2024

ВВЕДЕНИЕ

Нашим читателям мы предлагаем окончательный вариант проводимого исследования, которое посвящено методике и тактике прокурорских проверок. Авторы данного пособия – преподаватели кафедры организации судебной и прокурорско-следственной деятельности Университета им. О. Е. Кутафина.

Под методикой и тактикой проведения прокурором проверок исполнения законов понимаются способы и приемы, которые использует прокурор при осуществлении проверки. Для прокурора источниками информации о нарушениях законов являются: обращения граждан, должностных лиц, государственных органов и общественных организаций; результаты анализа состояния законности на конкретном участке прокурорской деятельности; информация в СМИ; а также результаты изучения материалов уголовных, гражданских, административных дел; результаты анализа материалов проверок органов государственного контроля и надзора и другие источники информации о нарушении законов.

Основанием проведения прокурорских проверок исполнения законов является, согласно ст. 21 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» (далее по тексту – Закон о прокуратуре), информация о нарушении законов. Эта информация может быть проверена только в процессе проведения прокурорской проверки.

Несмотря на обширное законодательство, которое касается прокурорской деятельности, прокурорского надзора, по-прежнему остаются актуальными вопросы, связанные с осуществлением прокурорских проверок.

Утверждения авторов, изложенные в соответствующих темах, не являются бесспорными, любое исследование всегда дополняется с учетом развития знаний и законодательства в соответствующей сфере правоотношений.

Авторы выражают надежду, что учебное пособие «Методика и тактика прокурорских проверок» будет актуальным для будущих работников прокуратуры при осуществлении ими прокурорского надзора!

Авторы выражают благодарность рецензентам:

— заведующему кафедрой прокурорского надзора и криминологии ФГБОУ ВО «Саратовская государственная юридическая академия», д-ру юрид. наук, профессору А. Н. Варыгину;

— заведующему кафедрой организации судебной власти и правоохранительной деятельности юридического факультета ФГБОУ ВО «Воронежский государственный университет», канд. юрид. наук, доценту Д. В. Зотову за поддержку нашей инициативы по изданию настоящего учебного пособия.

От имени коллектива авторов
ответственный редактор,д-р юрид. наук, профессор,
почетный работник судебной системы РФ
Т. И. Отческая

Тема 1. ПРЕДМЕТ И ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ СПЕЦКУРСА «МЕТОДИКА И ТАКТИКА ПРОКУРОРСКИХ ПРОВЕРОК»¹

1. Предмет спецкурса «Методика и тактика прокурорских проверок»

Основные виды профессиональной деятельности, для которых осуществляется подготовка учебного пособия в рамках учебной дисциплины методика и тактика прокурорских проверок: правоприменительная, прокурорская, научно-исследовательская.

Обучающийся готовится к выполнению следующих профессиональных задач:

— в области правоприменительной деятельности: обоснование и принятие решений в пределах должностных обязанностей, совершение действий, связанных с реализацией правовых норм, составление юридических документов;

— области прокурорской деятельности: осуществление прокурорского надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации;

— в области научно-исследовательской деятельности: осуществление аналитической деятельности, обобщение прокурорской практики; подготовка методических рекомендаций.

Целью освоения учебной дисциплины (модуля) «Методика и тактика прокурорских проверок» является достижение следующих результатов обучения:

1) на уровне знания:

— знать содержание нормативных правовых актов, регламентирующих методические и тактические основы осуществления прокурорского надзора;

— представлять методические и тактические рекомендации, предъявляемые к прокурорским проверкам;

2) на уровне понимания:

— владеть правовыми категориями, терминологией, понятийным аппаратом, связанными с осуществлением прокурорских проверок;

— представлять важность и необходимость методического и организационного обеспечения прокурорского надзора;

— определять место и роль методических рекомендаций и тактических приемов в организации прокурорского надзора;

— иметь осознанное, творческое и серьезное отношение к будущей профессии прокурорского работника;

3) на уровне умения, навыка:

— быть подготовленным к практической деятельности в качестве прокурора, осуществляющего надзорные функции.

Место учебной дисциплины (модуля) в структуре основной профессиональной образовательной программы высшего образования (ОПОП ВО)

Учебная дисциплина (модуль) Б1.В.11 «Методика и тактика прокурорских проверок» относится к обязательным дисциплинам вариативной части блока 1 «Дисциплины (модули)» основной профессиональной образовательной программы высшего образования по специальности 40.05.04 «судебная и прокурорская деятельность» (специализация № 2 «прокурорская деятельность»).

Условием успешного освоения дисциплины является следующий уровень подготовки обучающегося:

— в области знаний из содержания дисциплин, таких как философия, введение в специальность и профессиональная этика, юридическая конфликтология, теория государства и права, судоустройство и правоохранительные органы, прокурорский надзор, уголовный процесс, гражданский процесс, арбитражный процесс, должен знать основные регуляторы правового поведения в обществе, принципы организации и деятельности правоохранительных органов;

— в области понимания должен иметь достаточное представление о роли прокуратуры Российской Федерации в обеспечении режима законности;

— в области умений и навыков должен уметь работать с различными источниками правовой и иной социальной информации, в том числе с использованием средств компьютерной техники. Он должен иметь навыки решения познавательных задач, аргументированно отстаивать свою позицию.

Изучение дисциплины (модуля) «Методика и тактика прокурорских проверок» тесно взаимосвязано с последующими дисциплинами, такими как профессиональные навыки работы прокурора и следователя, прокурорский надзор за исполнением законов и соответствием законам правовых актов, прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими следствие, дознание и оперативно-разыскную деятельность, деятельность прокуратуры по предупреждению преступности и иных правонарушений.

Формируемые компетенции

По итогам изучения учебной дисциплины (модуля) «Методика и тактика прокурорских проверок» обучающийся должен обладать следующими компетенциями:

общекультурными:

— способностью действовать в нестандартных ситуациях, нести социальную и этическую ответственность за принятые решения (ОК-6);

профессиональными:

— способностью обобщать и анализировать информацию, имеющую значение для реализации правовых норм в сфере прокурорского надзора, выполнения функций прокуратуры Российской Федерации (ПК-26);

профессионально-специализированными:

— способностью применять в прокурорской деятельности методы анализа и прогнозирования состояния законности и правопорядка (ПСК-2.12);

— способностью использовать методику и тактику осуществления прокурорского надзора, функций прокурорской деятельности (ПСК-2.13);

— способностью составлять процессуальные и служебные документы, акты прокурорского реагирования (ПСК 2.14).

Планируемые результаты освоения учебной дисциплины

В результате освоения учебной дисциплины (модуля) «Методика и тактика прокурорских проверок» обучающийся должен:

1) знать:

— основные понятия;

— современное состояние методического обеспечения прокурорского надзора;

— основные нормативные правовые акты, регламентирующие сферу избранных правовых отношений: законодательство об образовании, о несовершеннолетних и молодежи, о противодействии коррупции; о приеме, регистрации и разрешении заявлений и сообщений о совершенных преступлениях, регламентирующее исполнение уголовных наказаний;

2) уметь:

— определять предмет спецкурса, оперировать юридическими понятиями;

— правильно определять составляющие элементы методики;

— определять структурные элементы методики проведения проверки;

— выделять основные методические требования по проверке состояния законности в сфере государственного строительства, состояния законности в социальной, экономической и экологической сферах;

— действовать в нестандартных ситуациях;

3) владеть навыками:

— анализа основных понятий;

— подготовки методических рекомендаций, иных служебных документов, актов прокурорского реагирования;

— анализа состояния законности и правопорядка в сфере государственного строительства;

— анализа состояния законности и правопорядка в социальной, экономической и экологической сферах;

— подготовки методик прокурорских проверок по актуальным направлениям прокурорского надзора.

2. Прокурорская проверка как основное надзорное полномочие прокурора

Стадии прокурорского надзора за исполнением законов

Деятельность органов прокуратуры по осуществлению надзора за исполнением законов (в советское время – общего надзора) была предметом пристального исследования в научных кругах. Значительный вклад в ее изучение внесли такие ученые, как С. Г. Березовская, А. Д. Берензон², В. В. Гаврилов, В. Г. Мелкумов, и другие.

Впервые стадийность общенадзорной деятельности отметила в своей работе «Охрана прав граждан советской прокуратурой» С. Г. Березовская³.

Развивая эту мысль, А. Д. Берензон разработал и предложил ряд понятий, которые характеризовали цикличность общенадзорной деятельности прокурора, и смысл предложенной А. Д. Берензоном модели сводился к тому, что общенадзорная деятельность может привести к положительным результатам только тогда, когда прокуроры четко будут представлять, из каких стадий состоит общенадзорный цикл и какие мероприятия необходимо осуществить в рамках каждой стадии, чтобы достичь наилучшего результата наименьшими усилиями. Под наилучшим результатом понималось исчерпывающее выявление нарушений, причин и условий, им способствующих, принятие максимально адекватных к данной ситуации и эффективных мер прокурорского реагирования, а также контроль за их исполнением⁴.

А. Д. Берензоном также обращалось внимание на то, что «большинство исследований, посвященных общему надзору прокуратуры, тяготеет к статическому анализу этой отрасли прокурорского надзора: изучению целей и задач, полномочий прокуроров, их обязанностей, правовых норм, регулирующих общенадзорную деятельность, и т. д.»⁵. Однако, по его мнению, деятельность прокурора по общему надзору следовало изучать в динамике, поскольку это, прежде всего, деятельность, процесс, который носит цикличный характер⁶.

Надзорный цикл, в свою очередь, по его мнению, включал три стадии:

1) выявление нарушений и нарушителей законов и обстоятельств, им способствующих;

2) реагирование на выявленные нарушения законов и обстоятельства, им способствующие;

3) установление результативности актов прокурорского реагирования⁷.

Предложенная теория стадийности общенадзорной деятельности прокурора являлась логичной и обоснованной, к тому же была интересна с точки зрения возможности ее применения к современной деятельности прокурора по надзору за исполнением законов.

Однако в настоящее время с учетом современных реалий и существующей правовой регламентации количество, наименование и содержание стадий надзора за исполнением законов нуждается в изменении (корректировке), что отражается в работах молодых ученых нашей страны⁸.

Думается, в настоящее время назрела необходимость возвращения к теории «стадийности» и ее применении к современному прокурорскому надзору за исполнением законов.

Такая потребность возникла в связи с внесением в 2017 году в Закон о прокуратуре уже упомянутых изменений, которыми были установлены сроки предоставления прокурору информации, а также некоторые правила проведения прокурорских проверок исполнения законов.

Учитывая суждение А. Д. Берензона, что общенадзорная деятельность прокурора – это, прежде всего, процесс⁹, а также то, что полноправным правопреемником общего надзора можно считать надзор за исполнением законов, то и эту деятельность современного прокурора можно и нужно рассматривать также как определенный процесс.

Однако этот процесс не может быть хаотичным, он должен подчиняться определенным правилам и быть закономерным¹⁰.

Вместе с тем Конституционный Суд РФ в названном выше постановлении отметил, что «во взаимоотношениях с другими государственными органами, осуществляющими функции государственного контроля (надзора), прокуратура Российской Федерации занимает координирующее положение, что обусловливается наличием как специального правового регулирования порядка реализации ею надзорных функций (на которые не могут быть автоматически распространены общие подходы к организации и проведению специального [ведомственного] государственного контроля [надзора], в том числе в части определения плановости, предмета контрольно-надзорной деятельности, полномочий осуществляющих ее субъектов, степени правовой детализации процедурных условий), так и особого организационно-кадрового механизма, призванного обеспечивать реализацию функции надзора за исполнением законов в системе органов прокуратуры лицами, имеющими высокую правовую квалификацию, и не требует детальной регламентации порядка реализации ими надзорных функций, более необходимой в отношении других видов государственного контроля (надзора)»¹¹.

Ю. О. Карпышева высказала мнение, что тем самым Конституционный Суд РФ имел в виду, что с учетом особого статуса органов прокуратуры для надзора за исполнением законов должны быть установлены определенные рамки, которые, однако, будут значительно шире, чем у иных органов контроля (надзора), вместе с тем определил основные правила проведения прокурорской проверки исполнения законов фрагментарно.

Это вызвало их неоднозначное толкование и разрозненную правоприменительную практику.

Основной проблемой в этом случае стал вопрос, как отличить прокурорскую проверку от иных действий и что это за иные действия, а также какие действия прокурор может совершать без вынесения решения о проведении проверки, а какие нет.

Правильное определение случаев, когда вынесение решения о проведении проверки необходимо, крайне важно, так как от этого зависит признание правомерности действий прокурора в случае их обжалования проверяемым лицом.

В п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре сказано, что «проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки».

Вместе с тем соответствующих разъяснений о том, каким образом допускается подтверждать или опровергать информацию о нарушениях закона без проведения проверки, ни законодатель, ни Генеральная прокуратура РФ, не представили.

///////////////////////////////////////////////////////////////////

В отсутствие руководящих указаний Генеральной прокуратуры РФ на территории России с 2017 года сформировалось четыре подхода к определению случаев, когда решение о проведении проверки выносить необходимо.

Первый: решение выносится при любой проверочной деятельности прокурора, будь то плановая (внеплановая) проверка, обращение гражданина либо мониторинг сайтов в сети Интернет (например, такой подход применялся в 2017 году в некоторых прокуратурах Сахалинской области, однако последующее изучение вопроса показало, что в настоящее время он практически не используется).

Второй: решение выносится при проведении плановых (внеплановых) проверок и при рассмотрении обращений граждан (например, такая практика распространена в некоторых прокуратурах Приморского края).

Третий: при проведении плановых (внеплановых) проверок решение выносится всегда, а при рассмотрении обращений граждан тогда, когда осуществляется непосредственный выход к проверяемому лицу либо в место осуществления им деятельности. В случае, когда для проверки доводов заявителя достаточно запросить документы, какие-либо сведения, вынесение решения не требуется (например, подобного правила придерживаются в Иркутской области).

И четвертый: решение о проведении проверки выносится только в рамках плановых (внеплановых) проверок. Любое обращение рассматривается без вынесения подобного решения (например, такой точки зрения придерживаются в некоторых городах и районах Еврейской автономной области)¹².

К слову, анализ правоприменительной практики проведения прокурорских проверок¹³ после введения новых правил показал, что в настоящее время среди прокурорских работников стал преобладать третий подход из вышеназванных, однако и второй, и четвертый все еще имеют место быть.

До внесения вышеупомянутых изменений в Закон о прокуратуре формулировка «прокурорская проверка» активно использовалась прокурорскими работниками при оформлении различного рода документов: запросов во всевозможные органы и организации, при рассмотрении обращений, при выполнении поручений вышестоящих прокуратур и т. д.

Сегодня с учетом требования вынесения решения о проведении проверки прокуроры стали осторожнее употреблять данное словосочетание, избегая его в случае проведения мероприятий, для производства которых соответствующее решение не выносилось. Такая позиция представляется правомерной. Раз законодатель обязал прокуроров проводить проверки исполнения законов с соблюдением определенных процедур, то и не каждое действие прокурора будет осуществляться в ходе такой проверки. В этой связи необходимо четко понимать, что же все-таки будет являться проведением проверки, а что иными надзорными действиями прокурора, а также что это за действия и в чем их принципиальное отличие от тех, что проводятся в рамках проверки исполнения законов.

Думается, что именно в этом ключевом вопросе сможет помочь представление надзора за исполнением законов в виде взаимосвязанных стадий (по аналогии с предложенными А. Д. Берензоном, но адаптированными к современным реалиям).

Прокурорская проверка как средство выявления правонарушений. Понятие прокурорской проверки

В деятельности прокурора по выявлению правонарушений значимое место занимают проводимые им проверки. Они являются объективной необходимостью в любой организации, поскольку без них невозможно существование и прогрессивное развитие любой ячейки нашего общества, трудового коллектива.

Этот вопрос довольно подробно исследован в науке прокурорского надзора¹⁴, однако остается актуальным и сегодня.

В стране достаточно много органов власти, которые в своей деятельности используют в качестве контроля исполнения действующих норм того или иного законодательства проверки.

В этой связи целесообразным представляется определение существа прокурорских проверок, их отличительных признаков.

Прокурорская проверка может пониматься и рассматриваться в нескольких значениях, например как метод исследования, правовое средство, форма реализации полномочий, как полномочие. Все зависит от аспекта, на который в конкретном случае делается акцент.

Эти аспекты отражены в трудах ученых, посвященных проблематике прокурорских проверок, и в учебной литературе¹⁵.

В учебной литературе по прокурорскому надзору прокурорские проверки, как правило, определяются в виде основного правового средства выявления и пресечения правонарушений и установления обстоятельств, способствующих их совершению.

По мнению О. Н. Коршуновой, прокурорская проверка является средством получения информации о нарушениях законов¹⁶.

А. Ф. Смирнов считает основным способом и одновременно формой прокурорского надзора прокурорскую проверку¹⁷.

Для Е. Р. Ергашева «прокурорская проверка является правовым средством прокурора, представляющим собой обследование поднадзорных или не поднадзорных органам прокуратуры субъектов с целью выявления в их деятельности нарушений действующего законодательства»¹⁸.

А. А. Фирсова фактически разделяет мнение Е. Р. Ергашева, называя прокурорскую проверку правовым средством прокурора, представляющим собой «совокупность взаимосвязанных интеллектуальных, организационных, технических, управленческих действий, проводимых в установленный законом срок при наличии сведений о фактах нарушения закона и направленных на выявление нарушений закона, виновных лиц и привлечение их к установленной законом ответственности, а также на выяснение соответствия действий проверяемого субъекта закону»¹⁹.

Н. Р. Корешникова понимает под прокурорской проверкой совокупность специальных действий уполномоченных должностных лиц прокуратуры по выявлению нарушений закона, опосредованных законными полномочиями по выявлению нарушений²⁰.

Автором настоящего исследования данная позиция поддерживается и считается обоснованной.

Е. А. Анаева характеризует прокурорскую проверку как форму прокурорско-надзорного процесса, направленную на выявление нарушений исполнения, соблюдения действующего законодательства²¹.

По этому вопросу имеется несколько другое мнение доцента Т. Г. Воеводиной²².

По изложенному можно сделать вывод о том, что в теории прокурорского надзора преобладающим можно считать мнение о выявлении нарушений как единственно возможной целевой направленности прокурорской проверки.

Классификация прокурорских проверок

Перед классификацией прокурорских проверок считаем необходимым остановиться на позиции Н. Р. Крешниковой, давшей характеристику отличительных признаков прокурорской проверки: законности; императивности надзорной проверки и разрешительного характера ненадзорной; объективности и независимости проверки; осуществления ее в установленные законом сроки; открытости как требования гласности²³.

Безусловно, указанные признаки характерны не только для прокурорской проверки, но и для аналогичных мероприятий других (контрольно-надзорных) органов власти.

Однако специфика прокурорской проверки предопределена той ролью, которую призвана сыграть российская прокуратура в укреплении законности, являясь элементом механизма конституционного контроля. В решении о проведении проверки ее цель конкретизируется соответственно отрасли прокурорского надзора²⁴.

Традиционно прокурорские проверки классифицируются по различным основаниям с учетом того, на каком аспекте прокурорской проверки делается акцент, к какой отрасли надзора она тяготеет.

Прокурорские проверки в зависимости от основания (по постановлению Конституционного Суда РФ от 17 февраля 2015 года № 2-П)²⁵ бывают:

— инцидентные – проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т. п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий;

— инициативные, поводы для которых должны быть связаны с конкретными сведениями, указывающими на наличие признаков нарушений законов, притом неопределенность в отношении правовой квалификации таких фактов не может быть устранена иным образом.

По объектному составу поднадзорных органов и организаций выделяют:

— индивидуальные проверки – производятся в одном органе, организации или подразделении;

— сквозные проверки исполнения закона либо группы законов во всех или во многих органах и структурных подразделениях определенного министерства, ведомства²⁶.

По субъектному составу выделяют:

— проверки без взаимодействия с другими контролирующими органами власти, при проведении которых органы прокуратуры обходятся своими силами, без привлечения иных специалистов;

— скоординированные проверки, которые проводятся во взаимодействии с другими контролирующими органами;

— совмещенные проверки прокуратуры совпадают по времени с проверочными мероприятиями других органов власти, при этом и прокуратура, и каждый из этих органов работают без взаимодействия;

— проверки по требованию прокурора проводятся соответствующим контролирующим органом «по заданию» прокуратуры.

В зависимости от содержания проверки могут быть поделены на три группы:

— узконаправленные, которые проводятся в случае возникновения необходимости проверки исполнения отдельных положений закона;

— тематические, при проведении которых оценивается соответствие деятельности положениям нескольких законов, регламентирующих однородные общественные отношения;

— интегративные (комплексные) проверки осуществляются по нескольким нормативным актам разных сфер законодательства, но при этом регулируемые их предписаниями общественные отношения сопоставимы и взаимосвязаны.

В зависимости от последовательности и направленности проверки они могут быть разделены:

— на основные, проводимые впервые с целью установления объективных обстоятельств;

— контрольные, проводимые с целью проверки исполнения требований прокуратуры.

Часть 12 ст. 21 Закона о прокуратуре позволяет выделить по критерию хронологии:

— первоначальные проверки, проводимые по существу поступившей в прокуратуру информации о возможном нарушении;

— повторные проверки проводятся в связи с теми же фактами, которым по итогам ранее проведенной проверки уже была дана или должна была быть дана правовая оценка.

Такие проверки допускаются в исключительных случаях: а) по новым или вновь открывшимся обстоятельствам; б) по истечении установленного ст. 24 Закона о прокуратуре срока устранения нарушений, выявленных в ходе первоначальной прокурорской проверки.

Профессором Е. Р. Ергашевым предложена иная классификация прокурорских проверок по функциональному признаку, при этом выделены:

— надзорные проверки, проводимые в отношении поднадзорных органам прокуратуры субъектов;

— ненадзорные проверки, представляющие собой «обследование не поднадзорных органам прокуратуры судебных органов с целью выявления в их деятельности нарушений действующего законодательства… выяснение соответствия закону судебных актов, применения действующего законодательства со стороны прокуроров, участвующих в рассмотрении судами конкретных гражданских дел, а также обобщение судебной практики»²⁷.

Правовая регламентация организации и проведения прокурорских проверок

Общие правила организации и проведения прокурорской проверки установлены Законом о прокуратуре.

Прокурорская проверка проводится лишь при наличии к тому законного основания. Основания прокурорской проверки обусловливают ее предмет и пределы, поэтому реализация прокурором предоставленных полномочий вне оснований конкретной проверки по общему правилу недопустима.

В ч. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре в качестве законных оснований названы:

1) поступившая в органы прокуратуры информация о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором;

2) если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки, то есть закон предусматривает в качестве основания прокурорской проверки юридический состав.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 17 февраля 2015 года № 2-П детально разъяснил вопрос об источниках получения информации прокуратурой и основаниях проверки. По смыслу ч. 2 ст. 21 во взаимосвязи со ст. 10 Закона о прокуратуре служащая основанием для принятия мер прокурорского реагирования информация о фактах нарушения законов может содержаться как в поступающих в органы прокуратуры заявлениях, жалобах и иных обращениях, так и в любых открытых источниках.

С опорой на приказ Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 года № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» Конституционный Суд РФ пояснил, что с учетом характера возложенных на прокуратуру РФ публичных функций предполагается, что органы прокуратуры должны адекватно реагировать с помощью всех доступных им законных средств на ставшие известными факты нарушения законов независимо от источника информации, включая информацию, полученную прокурором самостоятельно на законных основаниях.

Таким образом, в действующем правовом регулировании допускается осуществление прокурорского надзора за исполнением законов не только в связи с конкретными обращениями (так называемые инцидентные основания) и, соответственно, не исключается возможность проведения прокурорских проверок в инициативном порядке, основания и поводы для которых тем не менее не могут определяться произвольно, они должны быть связаны с конкретными сведениями, указывающими на наличие признаков нарушений законов, притом что неопределенность в отношении правовой квалификации таких фактов не может быть устранена посредством взаимодействия органов прокуратуры с государственным органом, осуществляющим государственный контроль (надзор).

Вторым непременным условием принятия решения о проведении проверки является неустранимость сомнений в достоверности поступившей информации о нарушениях иными средствами.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что исходя из буквального смысла рассматриваемого положения Закона о прокуратуре следует признать, что, прежде чем будет принято решение о проведении проверки прокурором или его заместителем, должны быть предприняты попытки получения необходимой информации из иных источников, в частности в порядке межведомственного взаимодействия.

Предметом проверки являются обстоятельства, факт существования которых и должны подтвердить или опровергнуть результаты проверочных мероприятий.

В Законе о прокуратуре прямо указано, что при осуществлении надзорных полномочий органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы.

Таким образом, Закон о прокуратуре относит к надзорной «подведомственности» прокуратуры все вопросы, не вошедшие в компетенцию специальных контролирующих органов. В этой связи вопрос о предмете прокурорской проверки сталкивается с проблемой подмены органами прокуратуры иных государственных органов.

В этой части положения Закона о прокуратуре становились предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ.

В постановлении Конституционного Суда РФ от 17 февраля 2015 года № 2-П, определении от 29 сентября 2020 года № 2363-О он указал, что принципиальное требование законодательства о прокуратуре о том, что органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы, подчеркивает именно вневедомственный и межотраслевой характер прокурорского надзора как института, предназначенного для универсальной, постоянной и эффективной защиты конституционно значимых ценностей, а следовательно, распространяющегося и на те сферы общественных отношений, применительно к которым действует специальный (ведомственный) государственный контроль (надзор). Во взаимоотношениях с другими государственными органами, осуществляющими функции государственного контроля (надзора), прокуратура РФ занимает координирующее положение.

Однако данное толкование Конституционного Суда РФ по-прежнему оставило не решенным вопрос о подмене иных государственных органов. Субъекты, в отношении которых были проведены прокурорские проверки, оспаривающие их проведение, зачастую апеллируют к суду именно с заявлением о подмене.

С переменным успехом выигрывают то органы прокуратуры, то проверяемые лица.

3. Тактика прокурорского надзора. Соотношение методики, тактики и организации надзора за исполнением законов и законностью правовых актов²⁸

Анализ действующего законодательства и практики прокурорского надзора позволяет утверждать, что основным способом и одновременно формой прокурорского надзора является прокурорская проверка. При ее проведении используется совокупность методов, которая отражает сущность, полноту и завершенность прокурорского вмешательства в правовую ситуацию. Совокупность методов образует понятие методики прокурорской проверки. Следует отметить, что методика прокурорского надзора и методика прокурорской проверки соотносятся как общее и частное, поскольку современный прокурорский надзор может осуществляться вне прокурорской проверки. Этот вывод следует из анализа положений ст. 21 Закона о прокуратуре, где говорится, что «проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки».

Возможна ситуация, когда прокурорское вмешательство может быть и без проведения прокурорской проверки²⁹.

Методы прокурорской проверки тесно связаны с тактикой их применения. Используя тактические приемы, прокуроры придают своей проверке конкретность, организационную определенность и обеспечивают получение предполагаемых результатов. В этой связи методика и тактика прокурорской проверки взаимосвязаны и не могут быть отделены друг от друга.

Ученые-теоретики прокурорского надзора отстаивают позицию о том, что методика прокурорского надзора – это совокупность способов, направленных на решение вопроса, что делать прокурору, а тактика отвечает на вопрос, как надо делать. При этом методика и тактика связаны между собой настолько, что иногда невозможно установить, что является первичным звеном. В этой связи некоторые ученые предпочитают формулировку не «методика и тактика прокурорского надзора», а «тактика и методика прокурорского надзора»³⁰.

Эта взаимосвязь позволяет сформировать утверждение, что тактика – это методика в конкретной ситуации. По мнению В. И. Шинда, методика прокурорского надзора относится к содержанию самой деятельности, тогда как тактика – к ее организации. Тактика надзора влияет на формирование и достижение ближайших целей, помогает конкретизировать задачу, правильно ее оценить с учетом сложившейся ситуации и на этой основе выбрать из арсенала методических рекомендаций, систем работы и методов труда наиболее рациональные способы действий³¹.

Следует отметить еще одну особенность, раскрывающую сущность рассматриваемого понятия: «Если методика показывает, что должен сделать прокурор (изучить законодательство, получить информацию о проверяемом объекте, провести проверку и т. д.), то тактика подсказывает, как эти действия наилучшим образом могут быть выполнены, выступает своего рода регулятором применения правовых средств осуществления общего надзора»³².

Материалы научных исследований свидетельствуют, что именно методика и тактика прокурорской проверки позволяют находить оптимальные варианты прокурорской деятельности в конкретной ситуации, расширяют возможности прокуроров по воздействию на состояние законности и правопорядка.

Думается, что методика и тактика прокурорской проверки в определенной степени определяют пределы собственного усмотрения прокурора, осуществляющего надзорную функцию прокуратуры. А собственное усмотрение прокурора, наоборот, оказывает прямое влияние на формирование методики и тактики прокурорской проверки. Все это происходит потому, что работа прокурора при достаточно строгой правовой регламентации все же в значительной степени является творческой. И в этом скрыта важная проблема пределов прокурорского усмотрения при реализации стоящих перед прокурором профессиональных задач и используемых при этом полномочий.

Важным обстоятельством, характеризующим методику и тактику прокурорской проверки, являются ее цели и задачи. Они связаны и вытекают из целей и задач прокурорской проверки.

Цель проверки состоит в получении информации о соответствии закону действий и бездействий объектов надзора, издаваемых ими правовых актов и реализации полномочий по восстановлению режима законности, то есть прокурорская проверка имеет своей целью установление обратной связи от объекта надзора к субъекту надзора и обеспечение режима законности.

Названная цель достигается с помощью решения некоторых задач. К таким задачам, как представляется, можно отнести следующие обстоятельства:

— получение информации о фактическом состоянии законности на поднадзорном объекте;

— оценка обстоятельств, характеризующих фактическое состояние законности, выявление отрицательных и положительных отклонений от режима законности;

— принятие решений по обеспечению корректировки фактического состояния и восстановлению режима законности.

Названные цели и задачи прокурорской проверки состояния законности на территории или объекте должны быть достигнуты с наименьшими затратами сил и средств, достаточно оперативно, с получением запланированных результатов.

Этому будет способствовать избранная методика и тактика прокурорской проверки. Иными словами, применение методики и тактики прокурорской проверки является условием, при котором установление обратной связи от объекта надзора к субъекту надзора и обеспечение режима законности происходит наиболее эффективно.

При этом полно, всесторонне, объективно и достоверно происходит получение информации о состоянии законности на поднадзорном объекте. Полученная совокупность информации по результатам оценки позволяет установить допущенные нарушения и выбрать наиболее результативные акты прокурорского реагирования по восстановлению режима законности.

По своей сути цели и задачи методики и тактики прокурорской проверки такие же, как и непосредственно у прокурорской проверки, но с условием, что они должны быть решены эффективно.

По изложенному можно сказать, что методика и тактика прокурорской проверки отражают ее содержание и направлены на эффективную реализацию целей и задач прокурорской проверки.

Анализ практики прокурорского надзора, методических рекомендаций по осуществлению тематических прокурорских проверок позволяет сформировать представление о принципах методики и тактики прокурорской проверки.

Обязательным элементом методики и тактики прокурорской проверки является раздел, отражающий совокупность законодательства, исполнение которого подлежит прокурорской проверке.

Термин «законодательство» избран не случайно, поскольку подлежащие проверке исполнения законы зачастую реализуются в подзаконных нормативных правовых актах. В них нередко заложен механизм реализации закона. В этой связи без учета всего законодательства, регулирующего ту или иную сферу правового регулирования, достаточно трудно определить, насколько точно и правильно исполняется подлежащий прокурорской проверке закон. Перечисление совокупности законодательных актов, регулирующих предмет прокурорской проверки, создает благоприятные условия для подготовки к проверке, формирует представление проверяющего прокурора об объеме и полноте правового регулирования исследуемой правовой ситуации, определяет ее границы, помогает сформулировать вопросы, подлежащие проверке.

При этом следует отметить, что естественное стремление полнее отобразить список законодательных актов, подлежащих прокурорской проверке, приводит нередко к перенасыщению формируемого раздела методики, что происходит за счет перечисления ведомственных нормативных правовых актов, регулирующих внутрифункциональную деятельность проверяемой организации или должностного лица. Их исполнение, однако, не должно входить в предмет прокурорской проверки.

Важным структурным элементом методики и тактики прокурорской проверки является ее часть, посвященная источникам информации о нарушении закона. Ее содержание помогает прокурору действовать целенаправленно, быстрее и в полном объеме получать информацию о возможных нарушениях закона. Знание возможных источников информации о нарушениях закона создает необходимые условия для хорошей подготовки к проведению проверки. Определение источников информации всецело зависит от объекта и предмета проверки. Перечень таких источников можно составить только применительно к конкретной проверке.

Содержание раздела методики и тактики прокурорской проверки о типичных нарушениях закона содержит описание наиболее часто выявляемых при проверке нарушений закона. Такой перечень помогает оперативно выявить нарушения законов, ориентирует в выборе направления проверки, указывает на возможные наиболее уязвимые места в обеспечении режима законности. Типичные нарушения закона устанавливаются по результатам изучения практики прокурорского надзора и за счет прогнозирования возможных нарушений закона. Они зависят от тематики и предмета прокурорской проверки.

Необходимость в структуре методики и тактики прокурорской проверки раздела, связанного с особенностями взаимодействия со специалистами и контролирующими органами, определяется тем, что прокурор, привлекая к проверкам специалистов ведомственных и межведомственных контролирующих органов, используя их возможности, значительно повышает свой потенциал в достижении задач прокурорского надзора.

В связи с привлечением контролирующих органов к прокурорским проверкам последние становятся более полными, объективными, профессионально выверенными.

Кроме того, принимаемые прокурором меры прокурорского реагирования дополняются актами контролирующих органов. За счет такого объединенного воздействия на нарушителей закона режим законности на проверяемом объекте восстанавливается эффективнее.

Также не следует забывать, что контролирующие органы осуществляют проверки с точки зрения не только законности, но и целесообразности, в этой связи, используя материалы контролирующих органов, прокурор получает возможность выбрать из арсенала средств прокурорского надзора наиболее эффективные акты реагирования³³.

Роль специалистов определяется тем, что они имеют специальные знания и способны профессионально оценить техническую, технологическую, организационную ситуацию, дать компетентное заключение, позволяющее прокурору правильно оценить правовую ситуацию и определить состояние законности на проверяемом объекте. Эти обстоятельства учитываются прокурором при формировании вопросов, на которые должны ответить привлекаемые к прокурорской проверке специалисты, в том числе контролирующих органов.

Методика и тактика прокурорской проверки обычно завершаются таким разделом, как рекомендуемые акты прокурорского реагирования на выявленные нарушения законов.

4. Понятия общей и частной методик надзора за исполнением законов и законностью правовых актов

Методика прокурорской проверки может быть общей и частной.

Общие порядок и условия реализации правовых средств при проведении прокурорской проверки независимо от объекта и предмета проверки будут составлять общую методику прокурорской проверки. Особенности, определяемые конкретным направлением, объектом и предметом проверки, составляют частную методику прокурорской проверки.

Как уже отмечалось, методика прокурорской проверки имеет тесную связь с тактикой ее проведения. Тактика используется при реализации методики прокурорской проверки. Она обеспечивает и создает дополнительные условия для получения лучшего результата проверки, т. е. непосредственно связана с эффективностью прокурорского надзора. Тактика прокурорской проверки зависит от конкретной правовой ситуации, которая оказывает влияние на выбор прокурором тех или иных способов, условий, порядка и иных особенностей проведения проверки.

В этой связи к тактическим приемам можно отнести сочетание плановых и внеплановых, а также контрольных проверок, привлечение к проверкам специалистов, определение приоритетных направлений прокурорского надзора, смещение акцентов проверки на контролирующие органы, определение порядка истребования доказательств, свидетельствующих о допущенных нарушениях закона, и др.³⁴

В зависимости от задач прокурорского надзора можно говорить о тактике выявления нарушений закона, тактике реагирования на выявленные нарушения закона, тактике восстановления нарушенных прав и свобод человека и гражданина, законных интересов общества и государства, тактике предупреждения правонарушений.

В совокупности они отражают тактику прокурорской проверки.

Анализ применяемых тактических приемов (тактики) прокурорских проверок свидетельствует о том, что они зависят от ряда обстоятельств. Наиболее существенными из них являются:

— характер полученного сигнала о нарушении закона (источник полученного сигнала, содержание в сигнале полноты, достоверности, важности информации и т. д.);

— степень подготовки прокурора к проверке, его осведомленности о характере совершенного правонарушения и лицах, его совершивших;

— сведения об объекте проверки, о должностном положении лиц, нарушивших закон;

— представления об объеме предстоящей проверки и ее участниках.

Могут быть и иные обстоятельства, например возможность и необходимость обращения к помощи специалистов.

Тактические приемы должны обеспечивать важнейшие характеристики прокурорской проверки. К ним следует отнести, в частности, быстроту прокурорской проверки. Несмотря на то что Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» (ст. 21) установил предельный срок проверки в тридцать календарных дней с возможностью его продления, тем не менее необходимо стремиться к тому, чтобы прокурорские проверки завершались по возможности в более короткий срок. Оперативное реагирование на нарушения законов позволяет поддерживать режим законности на высоком уровне, свидетельствует о профессионализме прокуроров, создает условия для полноты и всесторонности прокурорского надзора. Быстрота прокурорской проверки обеспечивается за счет тщательной предварительной подготовки к проверке, использования возможностей контролирующих органов, привлечения к проверке специалистов и других обстоятельств.

Другая важная характеристика прокурорской проверки – это ее глубина и полнота. Такое качество может быть обеспечено, например, за счет использования комплексных проверок, точного определения предмета проверки, установления достаточного круга источников информации³⁵.

5. Система специального курса. Последовательность изучения общей и частных методик прокурорского надзора

Система специального курса «Методика и тактика прокурорских проверок» включает в себя следующие вопросы: 1) предмет и основные понятия спецкурса «Методика и тактика прокурорских проверок»; 2) методическое обеспечение прокурорского надзора; 3) общая характеристика методик прокурорского надзора за исполнением законов в сфере государственного строительства, о выборах и референдуме и социальной сфере; 4) общая характеристика методик прокурорского надзора за исполнением законов в экономической и экологической сферах; 5) методика проведения проверок исполнения законодательства об образовании; 6) методика проведения проверок исполнения законов о несовершеннолетних и молодежи; 7) методики прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции; 8) методика проведения прокурором проверок исполнения требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях; 9) методика прокурорского надзора за законностью исполнения уголовных наказаний в исправительных колониях.

В теории прокурорского надзора отдельно выделяют так называемые частные методики, под которыми понимается совокупность методов и приемов, применяемых прокурорами для выявления, устранения и предупреждения нарушений конкретного закона или группы однородных законов, способствующих им обстоятельств на конкретном объекте или в определенном органе. Примерами частной методики могут служить методика проверки законности производства и рассмотрения дел о нарушении таможенных правил, разработанная для органов транспортной прокуратуры, методика проведения проверки исполнения законодательства об оружии органами, осуществляющими частную детективную и охранную деятельность³⁶.

Как правило, частные методики включают в себя:

— руководящие указания Генерального прокурора РФ, а также нижестоящих прокуроров;

— перечень законодательных и иных нормативных актов, применяемых данными органами, с обязательным указанием источников их опубликования;

— перечень подзаконных нормативно-правовых актов, отражающих специфику и характер деятельности органов и их структурных подразделений;

— перечень основных источников информации (сведений) о нарушении законов;

— основные способы фиксации и хранения информации о нарушении закона;

— общие рекомендации по сбору информации о нарушении законов;

— типичные нарушения, допускаемые на подобных объектах;

— особенности подготовки прокуроров к проверке исполнения законодательства на данном объекте;

— примерный перечень специалистов, которые могут быть привлечены к проверке;

— примерный перечень вопросов, выясняемых прокурором в ходе проверки;

— тактические и иные приемы, применяемые в ходе проверки;

— применяемые прокурором правовые средства реагирования на выявленные нарушения законов и др.

Вопросы методики и тактики были весьма подробно изложены в Учебно-методическом комплексе для подготовки бакалавров по специальности 40.03.01 «юриспруденция» под редакцией профессора, д-ра юрид. наук, заслуженного юриста РФ А. Г. Халиулина.

Согласно изложенным в указанном издании рекомендациям³⁷ в отличие от методики тактика реализации правовых средств представляет собой определение и реализацию прокурором наиболее рациональных приемов и методов оптимально возможного осуществления прокурорских полномочий и вынесения актов прокурорского реагирования с учетом сложившейся обстановки в целях достижения наилучших конечных результатов (полного устранения нарушений законов и способствующих им обстоятельств, привлечения в случае необходимости к ответственности виновных лиц, предупреждения правонарушений в будущем).

Выбор тактики реализации правовых средств зависит от общественной опасности выявленных правонарушений, серьезности последствий, повторности и распространенности указанных правонарушений, характера причин и условий, способствующих нарушениям, и других факторов.

Говоря о механизме реализации правовых средств, необходимо раскрыть существующие формы (порядок) реализации правовых средств. Действующее законодательство закрепляет две основные формы реализации правовых средств: общую и инициативную.

Общая форма реализации правовых средств представляет собой такой порядок, когда для реализации полномочий прокурора или вынесения соответствующих актов необходимо сообщение о правонарушении (повод) и наличие самого правонарушения (основания). Указанная форма закрепляется в ч. 2 п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре применительно к проведению прокурорских проверок: «Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором».

К сожалению, Закон о прокуратуре не определяет, какие именно сообщения о фактах нарушения могут служить поводами для реализации тех или иных полномочий прокурора. Этот вопрос разрешается на уровне директив Генерального прокурора применительно к отдельным направлениям осуществления прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов. Такое положение едва ли можно назвать удовлетворительным: поскольку реализация прокурорских полномочий предполагает ограничение определенных прав поднадзорного субъекта, вопросы осуществления прокурорских полномочий в этом случае должны регулироваться на уровне законов, а не ведомственных нормативных актов.

В указанном учебно-методическом комплексе³⁸ к числу источников информации, могущих служить поводами для реализации полномочий прокурора, сложившаяся практика относит: результаты проведенных прокурорских проверок; материалы проверок иных контролирующих органов; жалобы, заявления и иные обращения граждан и юридических лиц; материалы уголовных, гражданских, административных и арбитражных дел; сообщения СМИ.

Общая форма реализации правовых средств применяется при осуществлении надзора за исполнением законов и законностью правовых актов. Инициативная форма заключается в реализации прокурорских полномочий и вынесении актов прокурорского реагирования независимо от наличия сигналов или сообщений о правонарушениях. Прокурор сам, по своему усмотрению, основанному на требованиях закона и фактических обстоятельствах, реализует соответствующие полномочия и выносит необходимые акты.

Инициативная форма применяется в отраслях, где деятельность поднадзорных субъектов сопряжена с существенным государственным принуждением или выражается в ограничении основных конституционных прав граждан или иных субъектов. Например, инициативный характер реализации правомочий прокурора носит надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД и предварительное расследование, за исполнением законов при исполнении назначенных судом уголовных наказаний и иных мер принудительного характера и т. п.

6. Методика надзора и методические рекомендации

Прокуроры осуществляют свою деятельность, руководствуясь соответствующими положениями закона, используя опыт практической деятельности в том или ином направлении (как свой собственный, так и накопленный коллегами). Очевидно, что различия в законодательной регламентации тех или иных общественных отношений или групп общественных отношений предопределяют особенности деятельности прокурора в соответствующем направлении. Вместе с тем существуют некоторые общие положения, которые могут быть использованы при разработке и использовании методики проведения прокурорской проверки.

Методические рекомендации по организации и проведению прокурорских проверок различных видов, разработка которых на современном этапе остается актуальной, не решают и не могут решить в полном объеме проблемы эффективного выявления правонарушений и использования соответствующих средств реагирования.

Для обеспечения принятия законного и обоснованного решения по результатам любой прокурорской проверки должны быть сформулированы общие подходы, позволяющие разрабатывать методические рекомендации, охватывающие весь процесс проверочной деятельности прокурора, включая подготовку к проведению проверки, собственно ее проведение, а также анализ и оценку полученных результатов с целью выбора и использования соответствующих средств и мер прокурорского реагирования.

Вопросы изменения законодательства, подходов к определению роли и значения прокуратуры поставили перед прокурорами новые задачи, которые подробно изложены в учебном пособии под редакцией профессора О. Н. Коршуновой³⁹: творчески осмыслить происходящие в обществе и законодательстве процессы и перемены, изучить имеющиеся методические рекомендации, направленные на повышение эффективности прокурорской деятельности в целом и каждой проверки в частности.

Деятельность прокурора сложна и многоэтапна. Цели ее осуществления определены законом. Прокуратура Российской Федерации осуществляет свою деятельность в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Именно с таких позиций, по мнению профессора О. Н. Коршуновой, следует определять цели, задачи и сущность проводимых прокурором проверок исполнения законов в тех или иных направлениях деятельности.

Основные подходы к определению сущности, целей, а также методики и тактики проведения проверок и осуществления проверочных действий рассмотрены в едином контексте и с единых позиций. Это позволит обеспечить законодательно закрепленное единство организации и функционирования органов прокуратуры в Российской Федерации.

Для правильного понимания сущности проверки (проверочных действий), проводимой прокурором, следует иметь в виду, что она в любом случае носит правовой характер, поскольку деятельность и решения соответствующих органов и организаций, а также должностных лиц оцениваются с точки зрения соблюдения Конституции Российской Федерации, исполнения законов, действующих на ее территории, соблюдения прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства; осуществляется в пределах, установленных законом, поскольку иное противоречило бы безусловной законности деятельности самой прокуратуры; включает комплекс взаимосвязанных действий по организации, подготовке и проведению проверки, а также оценке полученной информации с точки зрения соответствия Конституции Российской Федерации и законам, действующим на территории государства.

На практике встречается достаточно большое число видов проверок. Для разработки более конкретизированных рекомендаций по подготовке, проведению проверок и оценке полученных результатов указанные виды должны быть систематизированы. Виды проверок следует классифицировать в зависимости от того, в каком направлении деятельности прокурора они используются. По направлению деятельности следует различать проверки: надзорные, ненадзорные, смешанные.

Чаще всего проверка, как указывалось выше, проводится при осуществлении деятельности в надзорных направлениях. При осуществлении ненадзорных направлений характерным для них является осуществление проверочных действий. При этом состояние законности обусловливает необходимость комплексного подхода прокурора к достижению целей и решению задач, стоящих перед ним и органами прокуратуры. В таких ситуациях участие в судопроизводстве является логичным продолжением надзорной деятельности. Информация, полученная прокурором, участвующим в рассмотрении дела судом, наоборот, может быть использована при организации и проведении надзорной проверки.

Это свидетельствует о том, что деятельность прокурора при осуществлении надзорных и ненадзорных полномочий надлежит рассматривать в едином контексте и, соответственно, разрабатывать методические рекомендации по наиболее эффективному осуществлению такой деятельности как единого многоэтапного комплекса мероприятий и действий.

В этой связи проверки (проверочные действия) в зависимости от предмета, по мнению профессора О. Н. Коршуновой, следует классифицировать на: осуществляемые в рамках одного направления (поднаправления) деятельности и комплексные⁴⁰. При этом под комплексными понимаются проверки, проводимые для достижения целей и решения задач, стоящих перед прокурорами, осуществляющими деятельность в двух и более направлениях.

На практике в связи с особенностями предмета деятельности (надзорной и ненадзорной) приведенная выше классификация может быть представлена в развернутом варианте. При этом проверки, осуществляемые в рамках одного направления, могут проводиться в рамках одного поднаправления или носить комплексный характер в рамках данного направления деятельности.

По кругу участников проверки могут осуществляться единолично прокурором, группой прокуроров, прокурором (прокурорами) с участием специалистов. Такая классификация имеет большое методическое значение, поскольку при проведении проверки единолично прокурором организационная составляющая деятельности является минимальной.

Для проверок второго и третьего видов организационная составляющая обязательно включает значимые аспекты взаимодействия субъектов. В этой связи рекомендации по повышению эффективности деятельности прокурора разрабатываются с учетом этих факторов.

Привлечение к участию в проверке специалистов в той или иной области требует разработки рекомендаций, обеспечивающих своевременное и правильное решение вопроса о том, нужно ли привлекать специалиста в каждом конкретном случае и какие именно специалисты необходимы.

В теории и практике выделяют контрольные и повторные проверки.

Под методикой прокурорской проверки понимается комплекс научно обоснованных рекомендаций по наиболее эффективным организации, подготовке, производству действий, направленных на выявление нарушений исполнения законов в той или иной сфере, а также на оценку полученных результатов и выбор адекватных мер прокурорского реагирования на выявленные нарушения.

При этом методика прокурорской деятельности и методика прокурорской проверки соотносятся как общее и частное.

Методика прокурорской проверки обеспечивает достижение цели прокурорской деятельности, поэтому ее основными принципами являются принципы законности, эффективности, научности, этичности. Методические рекомендации также способны обеспечить реализацию принципов планомерности, экономичности, избирательности, оперативности, динамичности, внезапности.

По мнению профессора О. Н. Коршуновой⁴¹, деятельность прокурора в целом и прокурорская проверка в частности должна осуществляться планомерно, т. е. в соответствии с обоснованными планами, последовательно, логично. Для своевременного достижения стоящих перед прокуратурой целей прокурор должен быть вооружен наиболее экономичными, наиболее целесообразными средствами и методами, использование которых обеспечит надлежащую результативность деятельности.

Решению стоящих перед прокурором задач способствует и избирательность проверок.

При уже намеченном проведении проверки деятельность прокурора должна носить оперативный, динамичный характер. Неоправданное промедление в проведении тех или иных действий может привести к тому, что нарушения закона будут продолжаться, нарушения прав и свобод человека и гражданина будут принимать все более серьезные или даже угрожающие размеры, что, в свою очередь, будет приводить к более существенным нарушениям интересов общества или государства.

Внезапное проведение тех или иных проверок или даже отдельных проверочных мероприятий также призвано обеспечить достижение стоящих перед прокуратурой целей наиболее эффективным образом.

В целях обеспечения единства в разработке и использовании методики проведения прокурорской проверки (проверочных мероприятий) представляется целесообразным рассмотреть типичную структуру такой методики.

Основными элементами структуры методики прокурорской проверки О. Н. Коршунова называет⁴²: информацию о наиболее типичных поводах и основаниях для проведения проверки; рекомендации по наиболее эффективной подготовке к проведению проверки; определение предмета проверки; выбор объектов проверки; определение наиболее целесообразных времени и места проведения проверки; определение круга участников проверки; составление плана проверки; перечень вопросов, подлежащих изучению и проверке; рекомендации по определению перечня документов и материалов, подлежащих изучению; типичные нарушения закона, выявляемые в ходе прокурорской проверки; рекомендации по определению наиболее целесообразных проверочных мероприятий; тактические особенности проведения отдельных проверочных мероприятий; рекомендации по выбору средств реагирования на выявленные нарушения.

Типичными поводами и основаниями для проведения проверки являются заявления и сообщения граждан, сообщения средств массовой информации, результаты анализа состояния законности на территории, результаты проведенных ранее проверок, результаты расследования преступлений, иных правонарушений. Основаниями для планирования и проведения поверок также являются планы работы Генеральной прокуратуры РФ, вышестоящих прокуратур, прокуратуры города, района и приравненных к ним прокуратур.

Тема 2. МЕТОДИЧЕСКОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА⁴³

1. Общая характеристика методики прокурорского надзора. Методические пособия, разработки, рекомендации

Законом прокурору предоставлены различные полномочия, однако знания закона бывает недостаточно. Довольно часто в практике возникают случаи, когда предстоит выбрать оптимальное из всех предоставленных законодательством полномочий для решения поставленных задач. К примеру, могут возникать правовые ситуации, которые, несмотря на подробное описание в законе, имеют нечеткие границы.

По этой причине очевидно, что для выбора наиболее точного поведения при реализации закрепленных полномочий, для повышения эффективности прокурорской деятельности необходимо знание методического обеспечения.

Методика должна основываться на основании реализации принципов, поскольку призвана обеспечить достижение целей прокурорского надзора.

К таким принципам относится принцип законности: прокуроры, осуществляя свою работу, выполняют ее на основании закона и уже накопленного практического опыта, а также в соответствии с законом.

Принцип эффективности: разработка методики должна приводить к повышению эффективности деятельности прокурора. Для осуществления принципа эффективности деятельности предусмотрено научное обоснование, то есть использование теории прокурорского надзора, изучение психологии личности, наука управления и организации.

Также методика основывается на реализации принципа этичности, т. е. ее изучение должно ориентировать прокурора на соблюдение этики прокурорского работника. В прокурорской деятельности возникает достаточное количество конфликтных ситуаций, и прокурор должен знать различные психологические приемы для урегулирования конфликта, а также способы борьбы со стрессом и тревогой.

К методическому обеспечению следует отнести методические пособия, разработки, рекомендации.

Задачами методического обеспечения прокурорского надзора являются:

1) опубликование научных работ, учебных и учебно-методических пособий, методических рекомендаций по различным отраслям прокурорского надзора и разработок;

2) распространение в системе органов прокуратуры различных методик прокурорского надзора после их разработки и опубликования;

3) проведение работы по внедрению методик прокурорского надзора в деятельность системы органов прокуратуры.

Методическое обеспечение систематизирует нарушения законов, возникающих в практике, типичные нарушения, которые выявляются в процессе проведения прокурорских проверок, а также на основании нарушений закона рекомендации по воздействию и устранению выявленных нарушений.

Большая часть методических пособий по проведению прокурорских проверок разрабатывается в Университете прокуратуры РФ, его филиалах.

Их написание и разработка способствует достижению единых целей и задач, реализуемых в деятельности прокурора, а также развитию понятий, таких как «тактика и методика прокурорского надзора», а применение понятийного аппарата – достижению качества и результативности проводимых надзорных мероприятий и повышению эффективности прокурорского надзора в целом.

Следует конкретизировать виды методического обеспечения, раскрыв их сходства и отличия.

Учебное (методическое) пособие – это разновидность учебного издания, которое включает в себя материал, должным образом изученный и систематизированный, который раскрывает содержание, различные методики участия прокурора при осуществлении своих функций, отраженных в основном законе Российской Федерации и иных федеральных законах.

Помимо теоретического материала, методическое пособие может содержать планы и конспекты курсов повышения квалификации прокурорских работников, а также материал, который активирует познавательную деятельность, побуждает вовлечься в учебный процесс, – в виде иллюстраций, диаграмм, таблиц, различных схем и т. п. Пособие выражает мнение автора о наиболее действенных методах достижения лучших результатов при проведении прокурорских проверок, участия прокурора в суде и др., то есть обобщает весомый опыт, накопленный автором.

Значительная часть методических пособий по проведению прокурорских проверок разрабатывается в Университете прокуратуры РФ и его филиалах, соответственно, авторы – это педагогические работники с определенным опытом работы, практические работники, которые обладают навыком систематизации изученного материала собственной практической работы, а также работы своих коллег по службе, учитывать и представлять в подтверждение предлагаемых методик теоретико-практические разработки современной действительности.

Такое пособие должно быть информативным, оказывать теоретическую и практическую помощь как ведущим специалистам в области прокурорского надзора, так и начинающим и действующим практическим работникам. Должно содержать четкую структуру и подтверждение эффективности предлагаемых, приведенных в учебном издании подходов примерами, схемами, статистикой, таблицами.

Примером таких пособий могут быть:

1. Участие прокурора в гражданском, административном и арбитражном судопроизводстве: учебное пособие для слушателей факультета профессиональной переподготовки и повышения квалификации / О. Н. Коршунова, Н. А. Васильчикова, И. И. Головко [и др.]; под ред. Н. А. Васильчиковой. СПб.: Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Университета прокуратуры РФ, 2023.

2. Участие прокурора в административном судопроизводстве в схемах и таблицах: учебное пособие / Л. С. Булгакова, О. А. Гуреева. СПб.: Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Университета прокуратуры РФ, 2022.

3. Прокурорская проверка. Методика и тактика проведения: учебное пособие / коллектив авторов; под ред. О. Н. Коршуновой. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ЮСТИЦИЯ, 2019.

Кафедра организации судебной и прокурорско-следственной деятельности ФГАОУ ВО «Московский государственный юридический университет им. О. Е. Кутафина» активно занимается наукой. Ежегодно кафедрой под руководством ее заведующей, почетного работника судебной системы, д-ра юрид. наук, профессора Т. И. Отческой, проводятся международные научные мероприятия актуальной тематики прокурорской деятельности (с приглашением именитых ученых, деятелей науки и практических работников системы органов прокуратуры и суда), по итогам которых издаются монографии, учебные пособия и сборники материалов конференций.

Также профессорско-преподавательский состав кафедры проводит научные исследования в области проблем теории и практики судебной и прокурорской деятельности, что способствует формированию практического сознания обучающихся университета, многие из которых в дальнейшем связывают свою жизнь с работой в органах прокуратуры.

К примеру, кафедрой было опубликовано пособие «Акты прокурорского реагирования⁴⁴. Данное пособие содержит примеры актов прокурорского реагирования с объяснением ошибок, которые были допущены или могли бы быть допущены при их составлении, что способствует фиксированию внимания обучающихся на дальнейшем недопущении подобных упущений в будущей работе.

В пособии «Деятельность прокурора по обеспечению прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних: учебное пособие» / Т. И. Отческая, Т. И. Афанасьева, Н. В. Мишакова [и др.]. М., Изд-во: «Проспект», 2023⁴⁵ подробно исследованы коллективом кафедры проблемы, возникающие при осуществлении надзора в данной сфере, делаются выводы о совершенствовании деятельности сотрудников прокуратуры и внесены предложения по повышению эффективности деятельности органов прокуратуры.

Разработка, написание и использование учебных пособий, монографий по результатам проведения кафедрой конференций являются важнейшим механизмом обеспечения качественного получения знаний обучающимися университета.

Методические рекомендации – это один из видов учебно-методического издания, в котором нет описательного материала, предоставляются точные советы по вопросам организации работы, выбору приемов и способов осуществления полномочий прокурора при проведении проверки, приводятся примеры из практической деятельности допущенных прокурорскими работниками ошибок (на примере изложения допущенных прокурорскими работниками в практической деятельности упущений и внесению предложений по решению озвученных проблем), а также содержатся предложения и указания, лаконично сформулированные, позволяющие внедрить наиболее эффективные методы и формы реализации деятельности в определенной отрасли надзора.

Разработка большого объема частных методик возложена на прокурорских работников Генеральной прокуратуры РФ, также к разработке привлекаются ученые Университета прокуратуры РФ.

В методических рекомендациях акцент делается не столько на последовательность осуществляемых действий, сколько на раскрытие одной или нескольких частных методик, выработанных на основе положительного опыта.

Задача методических рекомендаций – использовать наиболее рациональные варианты решений применительно к определенному виду деятельности.

В обязательном порядке в методических рекомендациях поднимаются проблемы организации проверки, внедрения предварительной тактики, составления плана проверки с указанием специалистов, которых необходимо привлечь для ее проведения, а также формирования и решения вопросов, обеспечивающих достижение цели проверки, выбора способа ее проведения и других организационно-подготовительных мероприятий.

Методические рекомендации в сравнении с методическими пособиями характеризуются особо выраженной практической направленностью, а также отсутствием (либо минимальным содержанием) теоретических положений, раскрывающих существующие точки зрения на излагаемую тему исследования.

Примерами методических рекомендаций являются:

1. Методические рекомендации по вопросам представления сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и заполнения соответствующей формы справки в 2023 году (за отчетный 2022 год).

2. Методические рекомендации по вопросам осуществления надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции.

3. Методические рекомендации по вопросам организации прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере защиты прав инвалидов.

4. Методические рекомендации по организации работы комиссий по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов (аттестационных комиссий) в федеральных государственных органах.

5. Методические рекомендации об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о закупках товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

6. Методические рекомендации по осуществлению прокурорского надзора за исполнением законов при расследовании преступлений в сфере компьютерной информации.

Таким образом, становится четко определенным, что методические рекомендации о порядке проведения прокурорской проверки являются необходимым примером для поведения прокурора, на основании которого работа по подготовке к проведению проверки всегда предшествует самой проверке.

Каждый прокурорский работник обязан повышать свою профессиональную квалификацию. Для качественной и эффективной работы со слушателями на данных мероприятиях по повышению своего профессионального мастерства используются методические разработки.

Методическая разработка – это логично структурированный и подробно описанный ход проведения занятий по повышению квалификации, профессиональной переподготовки и иных мероприятий.

Методические разработки включают в себя: цели и задачи, последовательность действий, средства их достижения, а также предполагаемые результаты деятельности, которые сопровождаются методическими советами.

Данное издание может содержать определенные материалы, которые способствуют осуществлению проведения мероприятий, сочетающих в себе описание последовательности действий, ход проведения мероприятия и организационные советы.

Методическая разработка – комплексная форма, включающая в себя планы выступлений, описание заданий, расшифровку схем. Также разработка может представлять собой составление определенного занятия, формулирование темы программы, выработку новых форм, методов и средств обучения, а также разработку и усовершенствование этических норм воспитания.

Основной вопрос, на который может ответить содержание методической разработки, это вопрос: «Как учить?», поэтому в ней содержатся основные конкретные материалы, примеры из практики, ошибки, допущенные при реализации прокурорской деятельности, варианты их решения и другие материалы, которые может использовать наставник в своей работе. Например, различные задания по исследованию проблем, ситуации с различным разрешением, карточки, задания, инструкции для проведения научных работ, карточки-схемы, тесты и др.).

2. Руководящие указания Генерального прокурора РФ, прокуроров субъектов Российской Федерации и приравненных к ним специализированных прокуратур в части предмета проверки исполнения законодательства

Прокурор наделен правом издавать обязательные для исполнения всеми работниками органов и организаций прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы российской прокуратуры⁴⁶.

Приказ Генерального прокурора РФ – это совокупность норм и правил, которые создают действенный механизм исполнения органами прокуратуры законодательства о прокуратуре и иных нормативных правовых актов РФ (например, Приказ Генерального прокурора РФ от 21 марта 2018 года № 156 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии экстремистской деятельности»; от 30 июня 2021 года № 376 «Об участии прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства»).

Указание Генерального прокурора РФ – нормативный акт общего характера, принимаемый по отдельным вопросам организации и деятельности прокуратуры, практики применения законов (например, указание Генерального прокурора от 21 сентября 2018 года № 602/27 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законов при выявлении, пресечении, раскрытии и расследовании преступлений экстремистской направленности»).

Приказы и указания Генерального прокурора входят в число актов, определяющих правовые основы деятельности прокуратуры, в них конкретизируются общие нормы законов, их реализация направлена на повышение эффективности функциональной роли системы органов прокуратуры, а приказы и указания Генерального прокурора РФ определяют лучшие формы организации деятельности прокурорских работников.

Если рассматривать особенные черты указаний Генерального прокурора, следует отметить, что они регламентируют узкие направления деятельности прокуратуры. Указания могут издаваться после систематизации и обобщения сведений, полученных при осуществлении прокурорской практики, а также на основании результатов конкретных прокурорских проверок.

Указания Генерального прокурора РФ подразделяются на три основные группы.

1 группа: указания Генерального прокурора, посвященные вопросам работы прокуроров по отдельным видам и направлениям деятельности прокуратуры.

Например: указание Генерального прокурора РФ от 19 сентября 2022 года № 521/7 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами»; указание Генерального прокурора РФ, МВД России, Следственного комитета РФ, ФСБ России и Федеральной таможенной службы от 23 июля 2020 года № 387/49/1/7985/1/218/23/266-р «Об усилении прокурорского надзора и ведомственного контроля за органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие по уголовным делам о преступлениях в сфере предпринимательской деятельности»; указание Генерального прокурора РФ от 4 августа 2021 года № 432/7 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере лесопользования».

Содержание данных указаний Генерального прокурора позволяет уяснить основные вопросы надзорной деятельности прокуратуры, порядок и формы ее реализации, а также реализации иных функций прокуратуры.

2 группа: указания Генерального прокурора, посвященные вопросам обеспечения деятельности прокуратуры как в целом, так и на отдельных ее направлениях (организационного, правового, информационного, кадрового, материально-технического и др.).

Например: указание Генерального прокурора РФ от 10 марта 2022 года № 44/14/10 «Об организации работы по проведению проверки достоверности и полноты сведений, представляемых кандидатами при поступлении на службу в органы военной прокуратуры»; указание Генерального прокурора РФ от 16 января 2020 года № 23/35 «О порядке организации работы органов прокуратуры Российской Федерации по вопросам оказания правовой помощи по уголовным делам».

3 группа: указания Генерального прокурора, определяющие статус структурных подразделений аппарата Генеральной прокуратуры РФ, а также документы инструктивного характера.

Например: указание Генерального прокурора РФ от 18 апреля 2018 года № 228/8 «О порядке взаимодействия подразделений Генеральной прокуратуры РФ, прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных к ним специализированных прокуратур при подготовке исков, заявлений, административных исковых заявлений и поддержании их в судах».

В систему методического обеспечения также входят приказы и указания Генерального прокурора по основным направлениям деятельности прокуратуры.

Например: приказ Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 года № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина».

Эта же система включает и указания, которые раскрывают более узкие направления деятельности прокуратуры, например указание Генерального прокурора РФ от 11 марта 2022 года № 140/20 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав граждан в связи с принимаемыми в Российской Федерации мерами по поддержке экономики и социальной сферы, а также в связи с введением отдельных ограничений на осуществление финансово-хозяйственной и иной деятельности», которое содержит ряд методических рекомендаций, направленных на усиление надзора в указанной сфере.

Таким образом, все отрасли надзора обеспечены многочисленными методическими материалами, которые способствуют достижению целей и задач прокурорского надзора.

3. Перечень основных источников информации. Общие рекомендации по сбору информации о нарушении законов

Одним из основных и наиболее эффективных средств выявления нарушений является прокурорская проверка, проведение которой регламентировано ст. 21, 22 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», а также внутриведомственными правовыми актами.

Прокурорская проверка – совокупность «проводимых прокурорами с учетом предусмотренной компетенции в отношении поднадзорных им органов и должностных лиц мероприятий, имеющих целью оценку деятельности этих органов и лиц на предмет соответствия требованиям Конституции РФ и законов, действующих на территории РФ»⁴⁷.

На основании проведения прокурорской проверки выявляются нарушения закона, факты, причины и условия, способствующие совершению нарушения, и лица, виновные в его совершении.

Прокурорская проверка должна осуществляться на законных основаниях и во исполнение закона, а также должна быть обоснована, именно поэтому прокуроры не должны подменять другие органы и должностных лиц, вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных субъектов.

Также можно выделить три составляющие обоснованности проведения проверки, в частности повод ее проведения, основание и условие.

Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

Информация, в свою очередь, должна быть оперативной, своевременной, полной и достоверной. Поэтому так важно правильно организовать поступление информации об исполнении законов с исключением фактов излишнего ее истребования. Так, в п. 15 приказа Генерального прокурора № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» указывается, что прокуроры «при проведении плановых, внеплановых проверок должны исключить случаи истребования материалов, документов и сведений, которые могут быть получены прокурорами непосредственно в ходе проверки с выходом на место, а также не обусловленных целями указанной проверки и (или) не относящихся к предмету указанной проверки; информации, документов и материалов или их копии, которые передавались органам прокуратуры в связи с ранее проведенной проверкой либо которые официально опубликованы в средствах массовой информации или размещены на официальном сайте органа (организации) в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, за исключением случаев, установленных Законом о прокуратуре, использовать электронный документооборот для получения необходимой информации.

Таким образом, поводами для прокурорской проверки в органах контроля могут быть:

1. Обращение в прокуратуру (как устное, так и письменное) с информацией о нарушении законности.

2. Материалы, полученные из средств массовой информации.

3. Задание вышестоящей прокуратуры и поручения непосредственного прокурора.

4. Проведение избирательной проверки исполнения законодательства в определенной организации на основании указания прокурора (внеплановая проверка).

5. Проведение плановой проверки.

6. Информация, полученная из правоохранительных органов и органов контроля о совершении правонарушений и принимаемых ими мерах.

7. Полученные результаты от аналитической работы.

8. Материалы процессуальных проверок уголовных, гражданских, административных и арбитражных дел.

9. Статистические отчеты органов прокуратуры.

Поэтому сбор, обработка, накопление, хранение различных сведений и будет являться информационным обеспечением прокурорского надзора за исполнением законов.

Порядок рассмотрения обращений граждан регулируется следующими актами:

— Федеральным законом от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»;

— Законом о прокуратуре;

— приказом Генеральной прокуратуры РФ от 30 января 2013 года № 45 «Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации».

Прокурорам следует максимально использовать возможности электронного документооборота для получения необходимой информации, а также избегать установления коротких сроков исполнения при направлении запросов.

В п. 1 приказа Генерального прокуратура РФ от 23 октября 2009 года № 341 «О взаимодействии органов прокуратуры со средствами массовой информации» отмечается, что прокурорам необходимо рассматривать «взаимодействие со средствами массовой информации как одно из важнейших направлений работы и осуществлять его, исходя из анализа состояния законности и прокурорского надзора».

Причем на прокуроров возложена обязанность по осуществлению мониторинга средств массовой информации в целях анализа состояния законности и возможного принятия мер прокурорского реагирования.

Отмечаем, что представленный список источников информации о нарушении законов не является исчерпывающим. В зависимости от отрасли надзора, сложившейся ситуации прокурор самостоятельно выбирает периодичность и объем получаемой информации, вследствие чего после проведения тщательного анализа сведений прокурор более осознанно и убедительно способен осуществить планирование надзорных мероприятий.

4. Типичные нарушения законов. Перечень документов и материалов, с которыми необходимо ознакомиться

Перед подготовкой к проведению проверки прокурору следует ознакомиться с основными документами и материалами, которыми урегулирована деятельность проверяемого органа, организации, объекта.

К таким документам и материалам можно отнести:

— статистическую информацию;

— документы (в том числе электронные документы, подписанные электронной подписью);

— справки, различные материалы или их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций.

Данные документы представляются по требованию прокурора безвозмездно в течение пяти рабочих дней с момента поступления требования прокурора руководителю или иному уполномоченному представителю органа (организации), а в ходе проведения проверок исполнения законов – в течение двух рабочих дней с момента предъявления требования прокурора. Требованием прокурора могут быть установлены более длительные сроки.

Или наоборот, необходимая информация, документы и материалы предоставляются в течение суток с момента поступления требования прокурора при наличии угрозы причинения вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, безопасности государства, при наличии чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Федеральным законом «О прокуратуре РФ» установлены также ограничения на истребование информации. Так, прокурор не вправе требовать у органа (организации):

— информацию, документы, материалы или их копии, не обусловленные целями и не относящиеся к предмету указанной проверки;

— информацию, документы и материалы или их копии, которые передавались органам прокуратуры в связи с ранее проведенной проверкой либо которые официально опубликованы в средствах массовой информации или размещены на официальном сайте органа (официальном сайте организации, создание которого предусмотрено ее учредительными документами) (далее – официальный сайт органа [организации]) в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, за исключением случаев, установленных настоящим Федеральным законом.

Непредоставление в указанные сроки необходимой информации, документов и материалов, уклонение от явки по вызову прокурора влечет за собой установленную законом ответственность.

Каждой отрасли надзора свойственны свои типичные нарушения и, соответственно, свой перечень документов, с которыми необходимо ознакомиться перед проведением проверки.

Под типичными нарушениями следует понимать те нарушения закона, которые наиболее часто выявляются в результате осуществления надзорной деятельности.

Предлагается рассмотреть данный вопрос на примере выявления органами прокуратуры типичных нарушений в сфере противодействия коррупции. Представленный перечень не будет исчерпывающим, поскольку законодательство с течением времени меняется, появляются новые способы совершения преступлений и нарушений, а соответственно, пополняется список наиболее часто встречаемых нарушений.

Типичные нарушения:

— исполнение государственным служащим (помимо разрешенного участия в осуществлении преподавательской, научной, творческой деятельности) иной оплачиваемой работы;

— прием на службу в подчинение сотрудников, приходящихся работодателю родственниками или свойственниками;

— нарушения законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд при заключении государственных и муниципальных контрактов с аффилированными лицами;

— несоблюдение регламента конкурса при поступлении на службу;

— неисполнение мер, направленных на урегулирование конфликта интересов на государственной службе;

— представление не в полном объеме или неверных сведений о доходах, расходах и имуществе;

— пользование материально-техническим и информационным обеспечением не в служебных целях (к примеру, использование рабочей почты для рассылки служебных документов заинтересованным в совершении коррупционного деяния лицам);

— нарушение срока для трудоустройства после увольнения с государственной службы, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в их должностные обязанности, без согласия комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулирования конфликта интересов и др.

Таким образом, для каждой отрасли надзора характерен свой перечень типичных нарушений, формирование которого зависит от проведения качественной, своевременной, информативной, объективной прокурорской проверки, целью которой является реальная защита прав и свобод человека и гражданина, а не стремление к повышению количественных показателей результатов ее проведения.

5. Тактические и иные приемы, применяемые прокурором и специалистом для выявления нарушений закона

Ежедневно перед прокурором в целях разрешения стоящих перед ним задач встают различные вопросы. Прокурор в каждой конкретной ситуации самостоятельно определяет порядок предоставленных ему законом полномочий, выбирая правовые средства реагирования.

Поэтому так важно для прокурора умение своевременно адаптироваться в каждой конкретной ситуации и в зависимости от случая выбирать верную тактику действий.

В юридической литературе тактические приемы обычно подразделяют на три группы:

1. Организационные приемы обеспечивают своевременное поступление информации о нарушениях в прокуратуру и ее обработку и направлены на верное планирование и целесообразное распределение обязанностей между прокурорскими работниками.

2. Тактические приемы выработаны на основе использования систематизированного передового опыта, логических и психологических сведений, научных обоснований с целью определения рациональности и последовательности применения организационных и правовых средств прокурорского надзора.

3. Технические приемы, использованные на основании активного использования разнообразных технических средств (оргтехники, фото-, видеотехники).

Для организации процесса и реализации прокурорского надзора прокурорами используются различные тактические приемы, под которыми понимаются действия прокурора, осуществляемые для установления истины, предупреждения правонарушений и т. д.

Тактические приемы должны обеспечивать своевременность и быстроту прокурорской проверки, ее глубину и полноту, в частности определение комплекса проверочных мероприятий; точное определение предмета проверки; круга источников информации; исключение осуществления малозначительной проверки; истребование объяснений; привлечение специалиста; снятие копий с документов.

Тактические приемы должны реализовывать требование о существенности, а также быть убедительными, что означает обязательное получение очевидных результатов проверки. Они носят рекомендательный характер.

На всех стадиях прокурорского надзора используются различные приемы, в зависимости от целесообразности их применения и необходимости.

Также они обладают свойством избирательности, под которым подразумевается выбор прокурором одного или нескольких приемов, которые, на его взгляд, эффективнее помогут разрешить поставленную задачу.

6. Применяемые прокурором правовые средства реагирования на выявленные нарушения законов

Нарушение законов – это любое действие (реже бездействие), которое не соответствует существующему закону.

В основе деятельности прокурора лежит и работа по выявлению, предупреждению и устранению нарушений законов. В первую очередь прокурор реагирует на незаконные действия, неправомерные решения при помощи своих полномочий, которые позволяют ему реагировать с целью устранения нарушений законов.

Выбор мер прокурорского реагирования должен соответствовать характеру и степени общественной опасности выявленного правонарушения и не быть связанным со стремлением искусственно увеличить статистические показатели работы.

С. В. Филиппенко сформулировал понятие правовых актов прокурора, под которыми понимаются документы юрисдикционного характера, регламентированные законом и составленные в определенной форме⁴⁸.

К средствам реагирования на выявленные нарушения относятся акты прокурорского надзора, отраженные в ст. 23–25.1 Закона о прокуратуре и иное реагирование в соответствии с федеральным законодательством.

Организационно-распорядительные документы Генерального прокурора РФ содержат требования к таким средствам реагирования: письменная форма и порядок оформления (в соответствии с установленными требованиями). Данные акты могут быть выработаны в процессе прокурорской практики, осуществляемой длительное время.

Прокурор на основании внутреннего убеждения, требований закона, а также всестороннего, объективного и полного рассмотрения всех материалов, собранных во время проведения проверки, принимает решение о выборе наиболее эффективного средства реагирования.

Протест прокурора на противоречащий закону правовой акт

Согласно ст. 23 Федерального закона «О прокуратуре РФ» прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые его издали, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, а также может обратиться в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

Протест рассматривается в обязательном порядке в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления – на ближайшем заседании указанных органов. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста.

О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме. Приказ Генерального прокурора № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»⁴⁹ закрепляет, что в документах прокурорского реагирования необходимо излагать правовую сущность, а также негативные последствия нарушений закона, причины и условия, которые этому способствовали, ставить вопрос об их устранении и ответственности виновных лиц; принимать обязательное участие в рассмотрении внесенных актов прокурорского реагирования; контролировать фактическое устранение нарушений законов, принципиально реагировать на неисполнение требований прокурора.

Приказ Генерального прокурора № 583 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления» отмечает, что в случаях несогласия органов публичной власти с позицией прокурора либо затягивания вопроса приведения нормативного правового акта в соответствие с законом прокурору следует обращаться с заявлениями в суд. При этом добиваться реального исполнения заявленных прокурором требований, контролировать ситуацию до окончательного приведения нормативных правовых актов в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством⁵⁰.

На протест прокурора должен быть дан письменный ответ. До его рассмотрения прокурор, внесший протест, может его отозвать.

Согласно ст. 39 Кодекса административного судопроизводства РФ (далее по тексту – КАС РФ) в случае отклонения протеста прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением.

Представление об устранении нарушений закона

Согласно ст. 24 Федерального закона «О прокуратуре РФ» представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания. В случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции Российской Федерации и законам Российской Федерации Генеральный прокурор РФ информирует об этом Президента Российской Федерации.

На основании Уголовно-процессуального кодекса (далее по тексту – УПК РФ), Гражданско-процессуального кодекса (далее по тексту – ГПК РФ), Кодекса административного судопроизводства (далее по тексту – КАС РФ), Арбитражного процессуального кодекса (далее по тексту – АПК РФ), прокурору предоставлено право обжалования судебного решения посредством принесения апелляционного, кассационного и надзорного представления.

Постановление прокурора

Согласно ст. 25 Федерального закона «О прокуратуре РФ» и ст. 25.11 Кодекса об административных правонарушениях РФ (далее по тексту – КоАП РФ) прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении. Данное постановление выносится в письменной форме с приложением к нему материалов проверки виновного должностного лица. Материалы административного дела с сопроводительным письмом направляются в орган либо должностному лицу, уполномоченному рассматривать данное административное дело. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.

На основании ч. 2 ст. 37 УПК РФ прокурор должен выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства; на основании ч. 6 ст. 37 УПК РФ может отменять незаконные или необоснованные постановления нижестоящего прокурора, незаконные или необоснованные постановления органа дознания, начальника органа дознания, начальника подразделения дознания и дознавателя в порядке, установленном настоящим кодексом.

На основании ч. 4 ст. 414 УПК РФ прокурор выносит постановление о возбуждении производства ввиду новых обстоятельств и направляет соответствующие материалы руководителю следственного органа для производства расследования этих обстоятельств и решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных нарушений уголовного законодательства. При расследовании новых обстоятельств могут производиться следственные и иные процессуальные действия в порядке, установленном настоящим кодексом.

Предостережение прокурора о недопустимости нарушения закона

Статья 25.1 Федерального закона «О прокуратуре РФ» закрепляет, что в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.

Данная форма реагирования утверждена указанием Генерального прокурора РФ от 6 июля 1999 года № 39/7 (с изм. от 16 октября 2000 года) «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона».

Предостережение не используется в отношении граждан и юридических лиц, а объявляется должностному лицу или работнику, выполняющему организационно-хозяйственные функции.

В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.

В отношении должностного лица предостережение может быть объявлено (в письменной форме, под роспись и с разъяснением порядка его обжалования вышестоящему прокурору или в суд) по совокупности с использованием другого средства реагирования.

В соответствии со ст. 9.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» по результатам проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в случае выявления в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством России.

Требование об изменении нормативного правового акта может быть отозвано прокурором до его рассмотрения соответствующими органом, организацией или должностным лицом. Оно подлежит обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или должностным лицом не позднее чем в десятидневный срок со дня поступления требования.

Требование прокурора об изменении нормативного правового акта, направленное в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации или в представительный орган местного самоуправления, подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании соответствующего органа.

О результатах рассмотрения требования об изменении нормативного правового акта незамедлительно сообщается прокурору, внесшему требование.

Требование прокурора об изменении нормативного правового акта может быть обжаловано в установленном порядке.

В качестве средства прокурорского реагирования на неправомерные действия следует назвать предупреждение прокурора и исковое заявление в соответствии с уголовным, гражданским, административным, арбитражным процессуальным законодательством.

Предупреждение прокурором выносится общественному или религиозному объединению либо иной организации о недопустимости экстремистской деятельности, а также выносится учредителю или редакции СМИ за распространение экстремистских материалов или установление в их деятельности признаков экстремизма. Предупреждение выносится в письменной форме Генеральным прокурором РФ или подчиненными ему прокурорами (с возможным установлением срока не менее десяти дней со дня вынесения). Предупреждение также может быть обжаловано в суде.

Исковое заявление может быть подано прокурором в порядке ст. 45 ГПК РФ в защиту прав граждан о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых прав, защиты материнства, отцовства, детства, семьи; социального обеспечения и обеспечения права на жилище; охраны здоровья и права на получение образования и благоприятную окружающую среду.

Также прокурор вправе обратиться в арбитражный суд, основания для обращения прокурора в арбитражный суд перечислены в ст. 52, 192 и 198 АПК РФ. Правильное, основанное на законе использование права на обращение в суд и квалифицированное поддержание исковых требований в судебном заседании представляют собой эффективное средство пресечения и устранения нарушений закона.

Перечисленные средства прокурорского реагирования на нарушения законов имеют общие черты: предусмотренные федеральным законодательством, выражаются в письменной форме и содержат обязательные требования об устранении или предупреждении нарушений закона.

Тема 3. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА МЕТОДИК ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРОИТЕЛЬСТВА, О ВЫБОРАХ И РЕФЕРЕНДУМЕ В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ

1. Методические рекомендации по осуществлению прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства⁵¹

Особая роль бюджета как финансовой базы деятельности государства, обеспечивающей решение важнейших экономических и социальных задач развития общества, предопределяет значимость надлежащего исполнения бюджетного законодательства.

Генеральный прокурор РФ в п. 8 приказа от 7 декабря 2007 года № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» (далее – приказ № 195) определил надзор за исполнением бюджетного законодательства в числе приоритетных направлений прокурорской деятельности. Поэтому среди первоочередных задач прокуроров – обеспечение высокого уровня законности в этой сфере, прежде всего, через осуществление эффективного надзора за исполнением бюджетного законодательства, организацию слаженного взаимодействия с органами финансового контроля.

Предмет прокурорского надзора в данной сфере охватывает вопросы исполнения норм широкого перечня законодательных актов.

Принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, порядок применения бюджетных мер принуждения установлены Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее – БК РФ).

Бюджетное законодательство Российской Федерации составляют также федеральные законы о федеральном бюджете, о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах, иные федеральные и региональные законы, муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований, регулирующие соответствующие правоотношения (ч. 1 ст. 2 БК РФ).

Необходимо учитывать, что бюджетные правоотношения неразрывно связаны со многими сферами общественной деятельности (здравоохранение, образование и др.), правовая регламентация которых может осуществляться в том числе на основании актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

В БК РФ также регламентированы бюджетные полномочия различных поименованных в нем участников бюджетного процесса, например Министерства финансов Российской Федерации (ст. 165), Федерального казначейства (ст. 166.1), Счетной палаты Российской Федерации (ст. 167.1) и т. д.

При этом субъекты государственного финансового контроля и их основные полномочия определены ст. 157, 265–270.2 БК РФ, к ним относятся: Счетная палата Российской Федерации⁵², контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, Федеральное казначейство⁵³, органы государственного (муниципального) финансового контроля, являющиеся органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (органами местных администраций), по осуществлению государственного (муниципального) финансового контроля.

Генеральной прокуратурой РФ 4 июля 2019 года заключено соглашение о сотрудничестве со Счетной палатой Российской Федерации⁵⁴. Соглашения о взаимодействии могут заключаться прокуратурой и с иными компетентными органами, в том числе с контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на основании ч. 1 ст. 18 Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, федеральных территорий и муниципальных образований».

По смыслу правовой позиции, выраженной в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 23 апреля 2020 года № 858-О, привлечение органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, к участию в проведении прокурорских проверок с учетом п. 13 ст. 21 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» и в рамках согласованных данными органами и органами прокуратуры форм и порядка взаимодействия не может рассматриваться как нарушающее принцип самостоятельности органов местного самоуправления и необоснованное вмешательство в их деятельность.

Надзор за исполнением бюджетного законодательства осуществляется в соответствии с общими положениями Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации, а также с учетом требований приказа Генерального прокурора РФ № 195, указания Генерального прокурора РФ от 18 марта 2020 года № 170/7 «Об активизации прокурорского надзора за исполнением требований законодательства о целевом использовании бюджетных средств» и иных организационно-распорядительных актов Генеральной прокуратуры РФ и прокуратур уровня субъектов Российской Федерации. Прокурорам предписано исключить необоснованное вмешательство в экономическую деятельность предприятий и организаций в случаях принятия мер, предполагающих финансовые затраты органов власти субъектов Российской Федерации и муниципальных органов, учитывать необходимость внесения изменений в бюджеты соответствующих уровней.

В целях надлежащей организации надзора за исполнением бюджетного законодательства прокуроры должны обладать следующей информацией: о реализации соответствующих программ на поднадзорной территории; о принятых нормативных правовых актах, регламентирующих правоотношения в сфере реализации соответствующих программ на поднадзорной территории; о мероприятиях, предусмотренных программами; об ответственных исполнителях; о количестве объектов, участвующих в программах; о финансовом обеспечении программ; о количестве заключенных, исполненных и принятых на оплату контрактах при их реализации; о подрядчиках, осуществляющих работы в соответствии с контрактами, заключенными для реализации программ, и заключенных соглашений; об объемах выполненных работ (фактически оплаченных) и др.

Для выявления нарушений, связанных с использованием бюджетных средств, прокурорами могут анализироваться: закон о бюджете и решения муниципальных образований; государственные программы Российской Федерации; национальные и федеральные проекты; приоритетные программы и проекты в Российской Федерации; отчеты об исполнении бюджетов; сметы расходов бюджетных организаций; кредитные договоры, договоры о проведении работ, оказании услуг; соглашения о порядке погашения задолженности перед бюджетом; неналоговые платежи (административные штрафы, конфискованное имущество, средства, полученные в возмещение вреда, государственная пошлина, арендная плата), перечисляемые по месту нахождения органа или должностного лица, принявшего решение о наложении штрафа, взыскании ущерба; соглашения органов власти с контролирующими органами; договоры по управлению государственным имуществом о передаче имущества предприятиям в хозяйственное ведение; материалы проведения конкурсов по размещению государственного и муниципального заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд (решения о проведении конкурсов, протоколы проведенных конкурсов, договоры); материалы органов финансового контроля (планы работы, информация о количестве проведенных ими проверок, о выявленных нарушениях и принятых по ним мерах, о количестве материалов, переданных в иные контролирующие и правоохранительные органы, протоколы контролирующих органов, постановления об обращении взыскания недоимки на имущество должника); материалы по проведенным инвентаризациям имущества и обязательств у ревизуемых организаций; обращения граждан о нарушениях бюджетных социальных программ, выражающихся в непредоставлении выделенных из соответствующих бюджетов льгот, невыплате компенсаций, субсидий; обращения представителей юридических лиц о ненадлежащем финансировании социально-экономических программ из бюджетов, в том числе о невозмещении из бюджетов расходов на предоставление льгот, финансирование бюджетных проектов; сообщения средств массовой информации о нецелевом использовании бюджетных средств; материалы уголовных, гражданских и административных дел, дел, рассматриваемых арбитражными судами; результаты анализа прокурорской практики в сфере использования бюджетных средств; пояснительные записки органов, исполняющих бюджеты; заключения органов финансового контроля, налоговых, антимонопольных органов; отчетные данные органов, исполняющих бюджеты; отчетные данные, материалы проверок главных распорядителей, распорядителей бюджетных средств, органов финансового контроля; сведения, направленные на запросы органов прокуратуры по отдельным вопросам деятельности в сфере бюджетных правоотношений; отчеты проверок Счетной палаты Российской Федерации; информация, размещенная в сети Интернет, в том числе на официальных сайтах органов государственной власти, и др.

Важное ориентирующее значение может иметь утвержденный 19 декабря 2017 года Федеральным казначейством Классификатор нарушений (рисков), выявляемых Федеральным казначейством в ходе осуществления контроля в финансово-бюджетной сфере (ознакомиться можно в открытом доступе в правовых системах, на официальном сайте Федерального казначейства).

Перечисленная выше и иная информация о состоянии законности в бюджетно-правовой сфере требует качественного анализа.

При проведении проверок целесообразно:

— анализировать состояние законности при формировании и исполнении бюджетов; оценивать ведение бухгалтерского учета, составление и представление бухгалтерской (финансовой) отчетности;

— вскрывать возможные случаи нарушений в сфере управления и распоряжения государственной (муниципальной) собственностью;

— обращать особое внимание на порядок осуществления государственных (муниципальных) закупок и закупок отдельными видами юридических лиц;

— принимать полный комплекс мер прокурорского реагирования при выявлении фактов нецелевого использования бюджетных средств, выразившихся в направлении средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплате денежных средств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, лимитами бюджетных обязательств, сводной бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо правовым актом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, или в направлении средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, на цели, не соответствующие целям, определенным договором (соглашением) либо правовым актом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, а именно: 1) использование бюджетных средств не на осуществление задач и функций государства (местного самоуправления); 2) нецелевое использование бюджетных средств в пределах соответствующего бюджета; 3) использование бюджетных средств на оплату расходных обязательств других бюджетов;

— обращать внимание, расходовались ли средства внебюджетных фондов на личные нужды государственных и муниципальных служащих, иных лиц; давать оценку соблюдению порядка принятия бюджетных обязательств.

Обязательной проверке подлежит и непосредственно выполнение предусмотренных государственными программами мероприятий (срок, объемы выполненных работ, достижение показателей).

Проверки по материалам органов финансового контроля целесообразно организовывать в непосредственном взаимодействии с ними для исключения возможности неправильного толкования существа выявленных ими нарушений законодательства и повышения эффективности мер, принимаемых к устранению нарушений, возмещению неправомерно израсходованных средств в соответствующий бюджет.

Кроме того, для обеспечения всесторонности проверки органы финансового контроля могут при необходимости предоставить первичные документы, послужившие основанием для выводов о нарушениях закона. В обязательном порядке следует анализировать полноту принимаемых органом финансового контроля мер по охвату проверками бюджетополучателей, применению мер принуждения к нарушителям в соответствии с БК РФ, контролю за их исполнением и в случае ненадлежащего использования предоставленных полномочий решать вопрос о применении мер прокурорского реагирования.

Факты нарушения законодательства в бюджетной сфере зачастую вскрываются при проведении проверок на иных направлениях надзорной деятельности, в том числе законодательства в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд, антикоррупционного законодательства.

При осуществлении надзора за исполнением законодательства на анализируемом направлении первоочередное внимание следует уделять исполнению требований о сохранности бюджетных средств, соблюдению условий получения бюджетных трансфертов, а также их целевого расходования.

В силу ст. 38 БК РФ целевой характер использования бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования. При этом законом (решением) о бюджете устанавливается распределение бюджетных ассигнований по каждому главному распорядителю бюджетных средств в разрезе кодов разделов, подразделов, целевых статей и видов расходов классификации расходов бюджетов, отражающих направления (цели) финансирования расходов бюджета.

Согласно ч. 1 ст. 306.4 БК РФ нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, лимитом бюджетных обязательств, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо правовым актом, являющимся основанием предоставления указанных средств.

Основными признаками, определяющими правовой характер расходования средств бюджетных субсидий и инвестиций, являются их цели, условия и порядок предоставления. По каждому участнику соответствующих правоотношений прокурорам необходимо тщательно изучить указанные вопросы.

К примеру, цели предоставления бюджетных средств обычно определены бюджетной сметой, договором (соглашением) с учетом ограничений, установленных нормативными правовыми актами.

Наиболее распространенным нарушением является расходование средств, которое не соответствует полностью или частично целям договора (соглашения), к таким целям относятся оплата работ за других лиц (например, коммунальные услуги арендаторов), оплата невыполненных работ (товаров, услуг).

Квалифицирующим признаком нецелевого расходования бюджетных средств является причиненный ущерб в виде неосновательного обогащения или неправомерных расходов. При определении убытков учитывается реальный ущерб (расходы на восстановление, утрата или повреждение имущества) и упущенная выгода (неполученные доходы).

Действиями (бездействием), повлекшими ущерб бюджету, чаще всего являются: оплата работ, фактически невыполненных (полностью или частично); оплата работ, выполненных без отдельных операций, в связи с чем использование результата будет невозможно; оплата работ, качество которых не соответствует условиям контракта; недостача или порча приобретенного и установленного оборудования, материалов; повторная оплата одних и тех же работ, в том числе выполненных разными подрядными организациями, приписки физических объемов (например, включение в акты по форме КС-2 дополнительных объемов работ, которые фактически не выполняются).

В качестве примеров действий (бездействия), повлекших неправомерное расходование бюджетных средств в виде оплаты завышенной стоимости работ, можно привести следующие:

— неправильное применение расценок, коэффициентов (индексов), размеров лимитированных и прочих затрат, норм накладных расходов, других нормативов;

— включение затрат фактически невыполненных или ранее уже оплаченных работ;

— включение затрат, не предусмотренных проектной документацией;

— увеличение стоимости монтажных работ за счет завышения количества единиц и веса оборудования;

— повторное предъявление к оплате отдельных элементов прямых затрат, накладных расходов, учтенных в составе комплексных норм, цен и расценок или входящих в состав лимитированных начислений (временные здания и сооружения, зимние удорожания и др.);

— арифметические ошибки;

— оплата дополнительных работ, потребность в которых возникла в результате нарушения подрядчиком правил производства работ.

Помимо указанного, зачастую при проведении проверки вскрывается также оплата завышенной стоимости материала (замена геометрических размеров, использование материалов повторного применения, оплата материалов, приборов, оборудования, принятых по коммерческим предложениям или прайс-листам без предоставления документов, подтверждающих законное приобретение и стоимость данных материалов).

Меры прокурорского реагирования по фактам выявленных нарушений в рассматриваемой сфере типичны. При этом применение мер бюджетного принуждения не освобождает лицо, нарушившее законодательство, от иного вида ответственности (административной, уголовной, дисциплинарной).

2. Содержание методики проведения прокурорами проверок исполнения законодательства об общественных объединениях⁵⁵

Проводимые в России преобразования в общественно-политической жизни страны, ориентированные на укрепление государственности, дальнейшее развитие института прав и свобод граждан, сопровождаются массовым движением общественности, созданием многочисленных общественных объединений, выступающих консолидирующим звеном между государством и динамично развивающимся гражданским обществом. К сожалению, наряду с ростом числа общественных формирований повсеместно в регионах отмечается распространение нарушений прав граждан на объединение и свободу деятельности общественных объединений.

Генеральный прокурор РФ в п. 7 приказа № 195 предписывает прокурорам конкретными и систематическими действиями реализовывать приоритетное направление прокурорского надзора – соблюдение прав и свобод человека и гражданина, в том числе в деятельности органов управления и руководителей некоммерческих организаций.

Важно учитывать, что право граждан на объединение закреплено в Конституции Российской Федерации, которая провозглашает: право каждого гражданина на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих прав (ч. 1 ст. 30); равенство общественных объединений перед законом (ч. 4 ст. 13); равенство перед законом и обособленность от государства религиозных объединений (ч. 2 ст. 14); а также запрет создания и деятельности общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной