А. А. Орлов, А. А. Гали, Л. И. Захарова

Международные договоры в области борьбы с допингом и их влияние на российское законодательство

Учебник

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 341.018:796(075.8)

ББК 67.412.1:75.4(2+3)я73

О-66

Авторы:

Орлов А. А., кандидат юридических наук, доцент кафедры спортивного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), арбитр Национального центра спортивного арбитража при АНО «Спортивная арбитражная палата»;

Гали А. А., адвокат Московской коллегии адвокатов «ГРАД», ведущий научный специалист АНО «Центр спортивного права»;

Захарова Л. И., кандидат юридических наук, доцент кафедры международного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), член Апелляционного комитета Международной федерации футбола (ФИФА), арбитр Национального центра спортивного арбитража при АНО «Спортивная арбитражная палата».

Рецензенты:

Логинова В. В., генеральный директор Ассоциации «Российское антидопинговое агентство “РУСАДА”»;

Овчинникова Н. А., кандидат юридических наук, начальник юридического управления Федерации хоккея России;

Чанышев А. С., кандидат юридических наук, доцент кафедры трудового права и права социального обеспечения Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

В учебнике излагаются основные положения Конвенции Совета Европы против применения допинга 1989 г. и Международной конвенции ЮНЕСКО о борьбе с допингом в спорте 2005 г., а также рассматривается соотношение международных правовых актов с российскими нормативными актами, регулирующими противодействие допингу в спорте и борьбу с ним.

В книге раскрываются вопросы формирования современных нормативных и институционных основ в области международного противодействия допингу в спорте и борьбы с ним, проводится анализ Конвенции Совета Европы 1989 г. и Конвенции ЮНЕСКО 2005 г., освещаются нормативные основы противодействия допингу и борьбы с ним в Российской Федерации, а также механизмы координации антидопинговой деятельности на национальном уровне.

Законодательство приведено по состоянию на 1 ноября 2023 г.

Учебник подготовлен коллективом авторов, которые являются экспертами в области спортивного и международного права, и предназначен для обучающихся по программам высшего образования, юристов, представителей спортивного сообщества, включая спортсменов, тренеров, руководителей спортивных организаций, сотрудников их структурных подразделений по противодействию допингу, а также специалистов смежных со спортом отраслей и всех лиц, интересующихся вопросами противодействия допингу в спорте и борьбы с ним.

УДК 341.018:796(075.8)

ББК 67.412.1:75.4(2+3)я73

© Орлов А. А., Гали А. А., Захарова Л. И., 2024

© ООО «Проспект», 2024

ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ

1. Международные договоры

Страсбургская конвенция — Конвенция против применения допинга, принятая в рамках Совета Европы в Страсбурге 16 ноября 1989 года (ETS № 135);

Дополнительный протокол 2002 года — Дополнительный протокол к Конвенции Совета Европы против применения допинга, принятый в Варшаве 12 сентября 2002 года (ETS № 188);

Конвенция ЮНЕСКО — Международная конвенция о борьбе с допингом в спорте, принятая Генеральной конференцией Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО) в Париже 19 октября 2005 года.

2. Нормативные правовые акты Российской Федерации

Закон о спорте — Федеральный закон от 4 декабря 2007 года № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»;

Закон о здравоохранении — Федеральный закон от 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»;

ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации (части первая, вторая, третья, четвертая): от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ, от 26 января 1996 года № 14-ФЗ, от 26 ноября 2001 года № 146-ФЗ, от 18 декабря 2006 года № 230-ФЗ;

КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ;

ТК РФ — Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 года № 197-ФЗ;

УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 года № 63-ФЗ;

Постановление № 248 — Постановление Правительства Российской Федерации от 3 марта 2017 года № 248 «Об утверждении Правил предоставления субсидии из федерального бюджета Ассоциации Российское антидопинговое агентство “РУСАДА” на финансовое обеспечение мероприятий в части антидопингового обеспечения спортивных сборных команд Российской Федерации»;

Приказ № 293 — Приказ Министерства спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации от 13 мая 2009 года № 293 «Об утверждении Порядка проведения допинг-контроля».

3. Государства, органы власти, организации

ВАДА — Всемирное антидопинговое агентство;

Минспорт России — Министерство спорта Российской Федерации;

МОК — Международный олимпийский комитет;

МПК — Международный паралимпийский комитет;

НАДО — национальная(-ые) антидопинговая(-ые) организация(-и);

ООН — Организация Объединенных Наций;

РУСАДА — Общероссийская антидопинговая организация, Ассоциация Российское антидопинговое агентство «РУСАДА»;

РФ — Российская Федерация;

СССР — Союз Советских Социалистических Республик;

ЮНЕСКО — Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры.

4. Прочие сокращения

Доклад — Оценочный доклад от 1 декабря 2021 года Мониторинговой группы по вопросу соблюдения Российской Федерацией обязательств, принятых на основании Конвенции Совета Европы;

Кодекс — Всемирный антидопинговый кодекс, принятый Всемирным антидопинговым агентством в 2003 году (в ред. 2021 года);

Общероссийские антидопинговые правила — общероссийские антидопинговые правила, утвержденные Приказом Министерства спорта Российской Федерации от 24 июня 2021 года № 464;

Рекомендация об операционной независимости НАДО» — Рекомендация об операционной независимости национальных антидопинговых организаций T-DO/Rec (2018) 01 от 31 августа 2018 года;

Руководство ВАДА — Руководство ВАДА об операционной независимости национальных антидопинговых организаций, составленное в октябре 2020 года;

Кодекс этики РУСАДА — Кодекс по этике, конфликту интересов и борьбе с коррупцией РУСАДА;

Устав — Устав РУСАДА (в ред. от 16 сентября 2022 года).

ПРЕДИСЛОВИЕ

Комплексное и динамичное развитие спортивного права основывается на тесной связи международного права и национального права в сфере противодействия допингу.

Начиная со второй половины XX века антидопинговое обеспечение занимает особое место в системе спортивного права и позволяет защищать этические ценности спорта, включая принцип честной и справедливой игры. Увеличение масштабов спортивной деятельности и развитие медицинской науки в последние десятилетия обуславливают усложнение нормативного антидопингового регулирования. В подобных условиях именно международное право обеспечивает унификацию процессов, направленных на достижение единообразия антидопинговых правил, а также практик их применения и позволяет упорядочивать нормативную базу, деятельность правоприменительных органов в различных государствах мира.

Знание международных договоров в области антидопинговой деятельности и особенностей их соблюдения Российской Федерацией, а также проистекающих из них обязательств необходимо всем специалистам, занимающимся научными исследованиями и юридической деятельностью в сфере спорта и физической культуры.

Настоящий учебник направлен на систематизацию знаний студентов, аспирантов, практикующих юристов о нормативных и институционных основах борьбы с допингом на международном (межгосударственном) уровне и их влиянии на российский правопорядок.

Учебник основан в том числе на результатах анализа Мониторинговой группы действий Российской Федерации по выполнению обязательств, закрепленных в Страсбургской Конвенции, и содержит развернутый комментарий отдельных выводов Мониторинговой группы, представленных в Докладе.

Структура учебника предполагает последовательное изложение материала — от системообразующих, в том числе международных, аспектов антидопингового обеспечения и истории их развития к конкретным направлениям антидопинговой деятельности и их реализации в Российской Федерации. В соответствии с указанной структурой в учебнике выделены два раздела: международное регулирование, включающее характеристику основных международных актов в области борьбы с допингом в спорте, и национальное регулирование, содержащее описание нормативных основ борьбы с допингом в Российской Федерации, а также анализ принимаемых на национальном уровне мер по борьбе с допингом в спорте.

В учебнике приводится общая характеристика нормативных и институционных основ противодействия допингу, которые оформились в рамках международных спортивных (неправительственных) организаций, Совета Европы, Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки, культуры (ЮНЕСКО); рассматриваются международно-правовые акты (на примере Страсбургской конвенции и Дополнительного протокола к ней 2002 года, Международной конвенции ЮНЕСКО о борьбе с допингом в спорте 2005 года); анализируются российские и иностранные нормативные правовые акты в области борьбы с допингом, а также раскрывается вопрос об их соотношении; освещаются базовые принципы деятельности национальной антидопинговой организации и ее структура, а также полномочия основных органов управления (на примере РУСАДА), финансирование антидопинговых мероприятий, информационные и образовательные программы, реализуемые РУСАДА, Министерством спорта Российской Федерации, российскими образовательными учреждениями.

Учебник предлагает список рекомендованной литературы, как российской, так и иностранной, общий список нормативных актов Российской Федерации и международно-правовых актов как обязательного (конвенционного), так и рекомендательного характера в области борьбы с допингом. Каждая глава завершается дидактическим аппаратом, включающим вопросы для самоконтроля.

В результате ознакомления с материалом, изложенным в учебнике, студенты, аспиранты, практикующие юристы изучат основные международно-правовые акты и национальные нормативные акты, действующие в сфере борьбы с допингом в Российской Федерации, принципы регулирования антидопинговой деятельности на международном уровне, порядок выполнения Российской Федерацией ее международных обязательств по противодействию допингу, а также составят представление об актуальных дискуссиях по различным аспектам антидопингового правотворчества и правоприменения, научатся анализировать и применять нормы, регулирующие деятельность по противодействию применению допинга на международном и национальном уровне.

Раздел I.
МЕЖДУНАРОДНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

Глава 1. ФОРМИРОВАНИЕ СОВРЕМЕННЫХ НОРМАТИВНЫХ И ИНСТИТУЦИОННЫХ ОСНОВ В ОБЛАСТИ МЕЖДУНАРОДНОЙ БОРЬБЫ С ДОПИНГОМ

§ 1. Значение национального законодательства в контексте формирования системы борьбы с допингом в спорте

Нормативная и институционная система борьбы с допингом в спорте под эгидой ВАДА приобрела современный вид лишь около 20 лет назад, к моменту принятия Всемирного антидопингового кодекса в 2003 году, и продолжает развиваться и изменяться. Истоками развития борьбы с допингом в спорте является деятельность МОК, иных международных спортивных организаций, а также государств и межгосударственных объединений по постепенному введению нормативных правил в данной области с 1960-х годов¹.

Поводом к последовательной организации борьбы с допингом в спорте послужили, как считается, трагические смерти велосипедистов во время велогонок Олимпийских игр 1960 года и «Тур де Франс» 1967 года, которые по итогам посмертных экспертиз были связаны в том числе с употреблением спортсменами стимулирующих веществ.

Причинами же актуализации проблемы допинга в спорте могут быть названы следующие обстоятельства:

— совершенствование науки и медицины, что позволило создавать специальные препараты для изменения физических свойств, которые могли быть опасны для здоровья;

— совершенствование методов тренировок, спортивной деятельности, что приводило к усилению конкуренции между спортсменами и увеличению нагрузок на организм спортсменов;

— коммерциализация спорта, которая побуждала спортсменов и иных лиц достигать высоких результатов любыми средствами;

— «национализация» спорта и восприятие спортивных успехов как национальной гордости, что приводило к повышению интереса государств к высоким достижениям спортсменов на международных соревнованиях и на фоне геополитического противостояния влекло потенциальное внимание государств к медицинским средствам для улучшения результативности спортсменов.

Трагические смерти спортсменов, а также распространение среди населения, в том числе молодежи, опасных препаратов привели к ответным мерам со стороны национальных правительств. В 1965 году Бельгия и Франция приняли первые национальные антидопинговые законы. В 1970-х годах их примеру последовал ряд иных государств, включая Турцию, Италию, Португалию².

Антидопинговые законы, принимаемые государствами, преимущественно вводили ответственность, сопровождающуюся публично-правовыми санкциями (штраф, лишение свободы, лишение права на занятие определенных должностей и т. д.). В таком случае дела, связанные с использованием допинга в спорте, подлежали рассмотрению в государственных национальных судах по общим правилам национального процессуального законодательства.

Историю развития национального законодательства возможно проследить на примере Франции, как страны с наиболее долгой историей государственного регулирования борьбы с допингом в спорте. Французское законодательство является хорошим примером действий государств в области борьбы с допингом, поскольку оно было аутентичным в том смысле, что вводилось в действие задолго до момента принятия международных унифицирующих актов, включая Всемирный антидопинговый кодекс и Конвенцию ЮНЕСКО 2005 года.

Вероятно, стремление Франции ограничить использование допинга в спорте было связано среди прочего с проведением на ее территории велогонки «Тур де Франс», которая регулярно сопровождалась подозрениями в использовании велогонщиками стимулирующих веществ. Однако во время дебатов в парламенте Франции в 1964 году докладчик в качестве обоснования законопроекта указал на необходимость защиты здоровья молодежи, сообщив следующее: «Серьезным является то, что допинг распространяется по всей Франции. Если бы это происходило только среди взрослых или отдельных профессионалов, то, возможно, имело бы лишь небольшое значение. К сожалению, как вы заметили, господин государственный секретарь, допинг становится распространенным и среди молодежи, и это является основной причиной, по которой был внесен данный законопроект»³.

Так, французский закон № 65-412 от 1 июня 1965 года «О запрете использования стимулирующих средств во время спортивных соревнований» (далее — Закон № 65-412)⁴, в частности, определял, что:

— если лицо во время спортивного соревнования или с целью участия в нем сознательно использовало определенные органом государственной власти Франции вещества, которые предназначены для искусственного и временного увеличения физических возможностей и могут нанести вред его здоровью, такое лицо могло быть подвергнуто наказанию в виде штрафа;

— если лицо любым способом сознательно способствовало совершению действий, упомянутых выше, или подстрекало к их совершению, оно могло быть подвергнуто наказанию в виде лишения свободы и (или) штрафа;

— должностные лица по представлению врача, утвержденного органом государственной власти, имели право проводить медицинское освидетельствование спортсмена, подозреваемого в совершении нарушения, собирать необходимые медицинские образцы и осуществлять исследования, предназначенные для установления доказательства употребления допингового вещества. При этом лицо, отказывающееся подчиниться требованиям должностных лиц, также подлежало наказанию в виде лишения свободы и (или) штрафа.

Законом № 65-412 также определялось, что в качестве дополнительного наказания на лицо, совершившее одно из предусмотренных данным законом нарушений, мог быть наложен запрет на участие в любых спортивных соревнованиях. Суд также мог лишить нарушителя права выступать организатором спортивных мероприятий или занимать какую-либо должность.

Однако в деле, связанном с обнаружением случая употребления допинга во время велогонок «Тур де Франс» 1966 года, спортсмен обжаловал решение суда первой инстанции о наложении наказания, и в 1969 году вышестоящий суд освободил велогонщика от наказания на основании недоказанности того обстоятельства, что он принимал допинг сознательно. Сложности в доказывании субъективной стороны употребления допинга, обозначенные указанным судебным решением, привели к тому, что Закон № 65-412 в действительности применялся крайне редко⁵.

Новый закон № 89-432 от 28 июня 1989 года «О предупреждении и пресечении использования допинговых средств во время соревнований и спортивных мероприятий» (далее — Закон № 89-432)⁶ существенно реформировал прежние антидопинговые положения, действовавшие во Франции. В частности, были детальнее регламентированы процедуры расследования и контроля, определены сферы ответственности и полномочия различных должностных лиц и органов государственной власти в области борьбы с допингом; введены общие правила об осуществлении профилактических и образовательных мер по борьбе с допингом; изменены признаки неправомерных действий в области использования допинга, а также применимые публично-правовые санкции (например, введены квалифицированные составы, то есть составы с отягчающими обстоятельствами, влекущие более строгое наказание, для нарушений, совершенных в отношении несовершеннолетнего или с применением наркотических средств).

Однако одним из основных нововведений Закона № 89-432 стало учреждение Национальной антидопинговой комиссии и создание специальной административной процедуры для рассмотрения антидопинговых дел вне сферы ответственности спортивных федераций с участием Национальной антидопинговой комиссии и при содействии министра, ответственного за спорт.

Национальная антидопинговая комиссия создавалась при министре, ответственном за спорт, под председательством лица, назначаемого им же, и состояла из представителей государства, спортсменов высокого класса, а также лиц, обладающих специальными знаниями, в частности медицинских или научных специалистов по борьбе с допингом.

Национальная антидопинговая комиссия должна была вносить предложения министру о мерах по предотвращению допинга и по обеспечению равенства между всеми спортивными дисциплинами в отношении контрольных процедур, осуществляемых в соответствии Законом № 89-432, а также ежегодно представлять правительству и парламенту доклад об оценке действий, предпринятых в области борьбы с допингом. Ежегодный отчет Национальной антидопинговой комиссии должен был включать как оценку мер и санкций, принятых в этой области спортивными федерациями, так и сведения о применении Закона № 89-432.

В свою очередь министр должен был проводить консультации с Национальной антидопинговой комиссией по любому проекту законодательного или нормативного документа, касающегося допинга.

Административная процедура, проводимая Национальной антидопинговой комиссией, состояла из следующих этапов: 1) возбуждение дела по представлению министра, ответственного за спорт, или спортивной федерации, либо по инициативе Национальной антидопинговой комиссии; 2) рассмотрение дела с участием лица, в отношении которого выдвинуто обвинение, на заседании Национальной антидопинговой комиссии; 3) вынесение Национальной антидопинговой комиссией решения с направлением министру предложения о наложении санкций либо об отказе в наложении санкций; 4) издание министром решения о применении санкций к лицу, нарушившему антидопинговые положения или воспрепятствовавшему расследованию.

Основанием для возбуждения дела являлась поступившая в Национальную антидопинговую комиссию информация о том, что по итогам расследований и контрольных мероприятий, производимых согласно Закону № 89-432, лицо предположительно нарушило антидопинговые положения, или информация о том, что лицо отказалось подчиниться процедурам расследования.

Министр, ответственный за спорт, должен был проинформировать Национальную антидопинговую комиссию, если спортивная федерация по соответствующему виду спорта не приняла никаких санкций или приняла санкцию, которую министр считает недостаточной или которая не является применимой.

Спортивная федерация должна была проинформировать Национальную антидопинговую комиссию, если она хотела, чтобы санкции, наложенные ею на лицо, были обязательными для других федераций.

Национальная антидопинговая комиссия также могла самостоятельно принять решение о рассмотрении дела, если она считала, что санкция, вынесенная компетентной спортивной федерацией, недостаточна или не применяется, либо если спортивная федерация не приняла никаких санкций.

Наряду с передачей дела в Национальную антидопинговую комиссию в компетенцию министра, ответственного за спорт, входила возможность наложения временных ограничительных мер на лицо, нарушившее антидопинговые положения, а также на лицо, отказавшееся подчиниться расследованию, противодействовавшее или пытавшееся противодействовать расследованиям. Временные ограничительные меры включали запрет участвовать в спортивных мероприятиях, а также в организации и проведении спортивных мероприятий и действовали только три месяца после направления лицу уведомления.

Временные ограничительные меры должны были приниматься с учетом права на защиту. Лица, против которых было выдвинуто обвинение, по их просьбе участвовали в слушаниях перед Национальной антидопинговой комиссией.

Законом № 89-432 также определялось, что ни одно лицо не может быть подвергнуто административным мерам в рамках разбирательства в Национальной антидопинговой комиссии, если лицу, против которого выдвинуто обвинение, не было предложено заблаговременно ознакомиться со всеми материалами дела в присутствии одного из своих представителей, а также если ему не была предоставлена возможность представить устную позицию в свою защиту (лично или через своего представителя), а также вызвать свидетелей или экспертов, необходимых для защиты.

Национальная антидопинговая комиссия проводила обсуждение вопроса по существу без присутствия заинтересованных лиц и по итогам обсуждения выносила решение.

Таким образом, на примере Франции можно видеть, что центральной правовой проблемой в области привлечения к ответственности за совершение нарушений, связанных с допингом, на национальном уровне была необходимость ex-post контроля за действиями спортивных федераций по наложению дисциплинарных санкций, а также обеспечение всеобщей силы дисциплинарных решений для всех видов спорта, независимо от того, какой спортивной федерацией было принято решение.

Цель работы Национальной антидопинговой комиссии заключалась именно в том, чтобы спортивные федерации обеспечивали правильное применение антидопинговых положений, а также в распространении обязательной силы решения, принятого одной спортивной федерацией, на все иные спортивные федерации⁷. Правильное применение антидопинговых положений могло быть осложнено конфликтом интересов и заинтересованностью спортивных федераций в исходе дела. В связи с этим министр, а также Национальная антидопинговая комиссия могли возбудить разбирательство, если они были не удовлетворены действиями спортивной федерации (если она неверно применила санкции либо вовсе их не применила). Общеобязательность санкций обеспечивалась за счет того, что санкции накладывались непосредственно министром по результатам рассмотрения дела Национальной антидопинговой комиссией.

Тем самым за десятилетия до создания Всемирного антидопингового кодекса, предусмотревшего необходимость введения национальных антидопинговых организаций как структур, независимых от спортивных федераций, во Франции были созданы аналогичные институциональные основы в виде Национальной антидопинговой комиссии.

Однако деятельность Национальной антидопинговой комиссии не была эффективной. Хотя министр, ответственный за спорт, или спортивная федерация могли передать дело в Национальную антидопинговую комиссию, и сама Национальная антидопинговая комиссия также могла проявить инициативу, фактически она приняла меры только в одном случае за десять лет, предложив министру наложить санкции. Она также должна была способствовать предотвращению допинга и ежегодно представлять отчет правительству и парламенту, но на самом деле это требование никогда не выполнялось⁸.

Среди недостатков Закона № 89-432 выделяли также следующие аспекты:

— Нечеткость полномочий государства, Национальной антидопинговой комиссии, спортивных федераций. Закон № 89-432 лишь в самом общем виде обозначал сферу ответственности профильного министерства, не детализировал процедуры рассмотрения дела Национальной антидопинговой комиссией, не содержал положений о полномочиях спортивных федераций.

— Ограничение сферы влияния Национальной антидопинговой комиссии и неэффективные меры контроля. Национальная антидопинговая комиссия имела лишь ревизионные полномочия по отношению к деятельности спортивных федераций, кроме того, не было установлено правил для сбора Национальной антидопинговой комиссией сведений о нарушении спортивными федерациями своих обязанностей по применению антидопинговых правил.

— Сложные и длительные процедуры. Связанное с применением допинга дело должно было пройти стадию рассмотрения в спортивной федерации, потом сведения об этом деле должны были поступить министру, который должен был самостоятельно рассмотреть дело и разрешить вопрос о передаче его в Национальную антидопинговую комиссию для рассмотрения. Наконец, Национальная антидопинговая комиссия должна была провести заседание, при этом никаких предельных сроков для всех этапов процесса не закреплялось.

Впоследствии было установлено, что в 40 % случаев, когда пробы оказались положительными, никаких мер на самом деле предпринято не было⁹.

Исследование ЮНЕСКО о технических и правовых аспектах целесообразности разработки нового международного документа по борьбе с допингом в спорте, охватывающего вопросы образования, профилактики, сотрудничества и информации, выполненное в 1993 году, также обратило внимание на неэффективность национальных законодательных мер: «Национальные законы в целом не привели к решению проблемы традиционными карательными мерами, поскольку суды неохотно выносят приговоры о лишении свободы, а штрафы не являются достаточным сдерживающим фактором». В данном исследовании было также отмечено, что дисциплинарные меры (например, спортивная дисквалификация) относятся к компетенции спортивных организаций, в то время как государства играют важную роль в профилактике антидопинговых нарушений, образовании и информировании об антидопинговой деятельности, а также в гармонизации антидопинговых правил и дисциплинарных мер¹⁰.

Неэффективность национального законодательства в области борьбы с допингом, продемонстрированная на опыте Франции и подчеркнутая также ЮНЕСКО, была обусловлена тем, что спорт характеризуется включением значительного международного элемента, и проблема допинга, как правило, наиболее остро возникала именно на международных соревнованиях.

В то же время публично-правовая ответственность, вводимая государствами за нарушение антидопинговых положений (например, в виде лишения свободы), а также дисциплинарная ответственность, вводимая спортивными организациями для лиц, участвующих в конкретном виде спорта или спортивном мероприятии (например, в виде спортивной дисквалификации), имели весьма ограниченную сферу действия.

Так, в отсутствие специальных международных договоренностей действие публично-правовой ответственности могло ограничиваться территорией государства, применившего наказание.

Дисциплинарная же ответственность ограничивалась юрисдикцией спортивной организации в соответствующем виде спорта или применительно к конкретному спортивному мероприятию (например, юрисдикция международной федерации биатлона действовала только на соревнования по биатлону; юрисдикция МОК действовала только на Олимпийские игры и т. п.). Аналогичным образом санкции, налагаемые спортивной организацией, могли не признаваться и не действовать в иных видах спорта или на иных спортивных мероприятиях, а в случае, если санкция налагалась национальной, а не международной спортивной организацией, то она также могла не действовать и на территории иных государств.

Указанные сложности в реализации антидопинговой политики в спорте с очевидностью требовали введения унифицированного регулирования на международном уровне.

§ 2. Развитие международного регулирования борьбы с допингом в спорте: деятельность Совета Европы и МОК

Развитие международного унифицированного регулирования в области борьбы с допингом осуществлялось во второй половине XX века по трем основным направлениям¹¹.

1) В рамках МОК — в части, касающейся непосредственно материально-правового содержания антидопинговых правил и обеспечения их обязательности для Олимпийского движения (определение нарушений антидопинговых правил и применимых санкций, установление запрещенного списка веществ и методов, разработка процедур допинг-контроля, введение в качестве обязательного условия для включения вида спорта в олимпийскую программу признание и применение антидопинговых правил и др.);

2) В рамках Совета Европы и Европейского союза — в тех вопросах, которые касались подготовки институциональных и организационных основ для реализации антидопинговых правил, разрабатываемых спортивным сообществом в целом, а также МОК и Всемирного антидопингового агентства в частности.

3) В рамках ЮНЕСКО — в тех вопросах, которые касались обеспечения обязательности для государств созданной системы борьбы с допингом в спорте во всем мире. Усилия ЮНЕСКО и ее органов, в том числе Международной конференции министров и высших должностных лиц, ответственных за физическое воспитание и спорт (МИНЕПС), и Межправительственного комитета по физическому воспитанию и спорту (СИГЕПС) с начала 1980-х годов были направлены на осуждение допинга, привлечение внимания государств к значимости информационно-образовательных мероприятий и выработку таких международных актов, которые позволили бы гармонизовать правовые основы деятельности государств в области борьбы с допингом.

Исторически первые шаги по международному регулированию были сделаны именно Советом Европы. В период 1960–1980-х годов Совет Европы издал ряд значимых руководящих и стандартизирующих документов (резолюций и рекомендаций) в области борьбы с допингом, которые заложили основу для современной международной системы антидопингового обеспечения¹². Так, были последовательно определены следующие фундаментальные принципы международной антидопинговой политики, в том числе:

— Признание необходимости скоординированной государственной поддержки в борьбе с допингом, особенно в том, что касается обеспечения универсальной обязательной силы антидопинговых правил и идеологии, финансовой поддержки и создания системы лабораторий с разработкой адекватных технических стандартов.

— Четкое разделение полномочий, круга ведения и ответственности в области борьбы с допингом между государственными органами, международными и национальными спортивными организациями. Государства должны были координировать деятельность по борьбе с допингом, создавать условия для разработки антидопинговой политики, убеждать лиц, участвующих в спорте, в необходимости принятия мер по искоренению допинга, признавать обязательную силу антидопинговых правил, принятых спортивным сообществом, и содействовать в их принудительной реализации. На международные спортивные организации была возложена задача обеспечения единообразия в области борьбы с допингом, в том числе путем разработки антидопинговых правил, перечней запрещенных веществ и методов. Национальным спортивным организациям следовало обеспечить непосредственное выполнение антидопинговых правил и создание атмосферы нетерпимости к допингу в спортивном сообществе.

— Взаимное признание государствами антидопинговых процедур, процедур судебного разбирательства, судебных решений и санкций, налагаемых спортивными организациями в случае нарушения антидопинговых правил, в том числе организациями, осуществляющими свою деятельность на территории иных государств, с целью гармонизации правоприменения.

— Признание необходимости активного развития науки и использования научных знаний при организации антидопинговой деятельности и антидопингового просвещения.

16 ноября 1989 года Совет Европы принял Конвенцию против применения допинга в Страсбурге (ETS № 135), которая стала первым международным договором европейского уровня, возложившим на государства-участники международные обязательства в области борьбы с допингом.

Страсбургская конвенция отразила итоги работы Совета Европы по противодействию допингу, осуществлявшейся в течение двадцати лет, и объединила в себе все предшествующие рекомендательные акты. Учитывая интерес к антидопинговой деятельности Совета Европы со стороны иных государств, включая Канаду и Соединенные Штаты Америки, в Страсбургской конвенции было предусмотрено, что она открыта для присоединения к ней стран, не входящих в Совет Европы (ст. 11.1.f, 14.1, 16.1).

В этот же период 1960–1980-х годов МОК, а также международные спортивные федерации разрабатывали антидопинговые правила.

Так, в 1962 году МОК была создана медицинская группа, которая в 1967 году была преобразована в Медицинскую комиссию МОК. Она отвечала за внедрение антидопинговых положений, вынесение предложений о применимых санкциях в отношении лиц, совершивших нарушения, а также за реализацию допинг-контроля на Олимпийских играх вплоть до создания ВАДА в 1999 году.

На протяжении свыше двадцати лет МОК постепенно совершенствовал антидопинговые положения, включенные в Олимпийские правила (c 1978 года Олимпийские правила издавались под наименованием «Олимпийская хартия»), расширяя и уточняя перечень нарушений антидопинговых правил, круг лиц, подлежащих ответственности, применимые санкции, порядок их наложения и другие аспекты допинг-контроля. Антидопинговые положения МОК были включены в Олимпийские правила сначала в качестве одного из правил под наименованием «Медицинский кодекс», а затем — в качестве разъяснений к правилу, обязывающему спортсменов, участвующих в Олимпийских играх, соответствовать Медицинскому кодексу.

В 1994 году в целях обеспечения единообразия, которого к этому времени между антидопинговыми правилами международных спортивных федераций не было, МОК попытался согласовать с международными спортивными федерациями свои антидопинговые положения, закрепленные в Олимпийской хартии. В связи с достигнутыми договоренностями антидопинговые положения МОК были исключены из Олимпийской хартии и вынесены в отдельный документ, также именуемый «Медицинский кодекс МОК», чтобы их действие не ограничивалось Олимпийскими играми и международные спортивные федерации могли присоединиться к данному документу.

Медицинский кодекс МОК предусматривал запрет на применение допинга, устанавливал список запрещенных препаратов, обязывал спортсменов проходить медицинский контроль и обследования, определял санкции в случае нарушения Медицинского кодекса МОК и порядок медицинского обслуживания спортсменов¹³.

Однако достигнутое с международными спортивными федерациями соглашение на практике не выполнялось, и в конце 1990-х годов МОК продолжал готовить новый проект по гармонизации антидопинговых правил в Олимпийском движении.

К концу XX века было очевидно, что борьба с допингом значительно усложнилась как в части нормативных, так и в части технических аспектов и вышла за рамки Олимпийских игр. Механизм борьбы с допингом должен был учитывать координацию деятельности спортивных организаций и государств, совершенствование медицины, отслеживание деятельности спортсменов, проведение контрольных процедур и управление ими, вынесение решений по делам в связи с нарушениями правил, наложение санкций, образовательные мероприятия и многое другое.

Однако возложение основной ответственности по разработке системы борьбы с допингом на МОК, призванный управлять Олимпийскими играми и возглавлять Олимпийское движение, могло стать для МОК чрезмерным бременем.

При этом ряд серьезных «допинговых скандалов» в 1998 году, включая обвинения в массовом использовании допинга во время «Тур де Франс», привел к общественной критике действий МОК и обозначил потребность в создании новой самостоятельной организации, которой должны были быть отданы полномочия по управлению антидопинговой системой в международном спорте.

На экстренном совещании МОК, созванном в 1998 году, было обозначено, что основной организационной проблемой спортивного движения в области допинга является неспособность международных спортивных федераций эффективно проводить внесоревновательное тестирование в связи с отсутствием достаточных финансовых возможностей. Для решения указанной задачи было решено создать новое антидопинговое агентство, которое, по первоначальному замыслу МОК, должно было финансироваться из доходов МОК от трансляций спортивных мероприятий.

В начале 1999 года состоялась Всемирная конференция по допингу в спорте, завершившаяся принятием Лозаннской декларации. В Лозаннской декларации признавалась необходимость создания нового международного агентства. МОК также удалось добиться повторного согласия участников Олимпийского движения, прежде всего международных спортивных федераций и национальных олимпийских комитетов, на применение Антидопингового кодекса Олимпийского движения, пришедшего на смену Медицинскому кодексу МОК, а также их согласия на признание юрисдикции Спортивного арбитражного суда, созданного по инициативе МОК в 1984 году.

Помимо этого, в Лозаннской декларации было согласовано, что минимальной санкцией за применение запрещенных веществ или запрещенных методов должно быть отстранение спортсмена от участия во всех соревнованиях на срок до двух лет при первом нарушении. Однако международные спортивные федерации, исходя из конкретных, исключительных обстоятельств, могли предусмотреть изменение сроков отстранения¹⁴.

«Допинговые скандалы» 1998 года обеспокоили также Европейский союз. В конце 1998 года Европейский совет обсудил возможность принятия мер по борьбе с допингом на уровне Европейского союза, а Европейский парламент издал соответствующую резолюцию с предложением обеспечить взаимное согласование мер по противодействию допингу, принимаемых на национальном и на европейском уровнях¹⁵.

В течение 1999 года в рамках Европейского союза при содействии экспертов была проведена значительная работа над определением правовых и этических основ борьбы с допингом, особенно в контексте создания нового агентства. В октябре 1999 года МОК объявил о намерении создать агентство к ноябрю и пригласил Европейский союз принять участие в этом процессе¹⁶.

В ходе встречи 2 ноября 1999 года представителями Европейского союза и МОК были согласованы учредительные документы (устав) нового агентства, однако с внесением следующих уточнений:

— в документе должно быть указано на важность политической и моральной приверженности к работе агентства со стороны всех заинтересованных сторон;

— агентство будет отвечать за утверждение и изменение списка запрещенных веществ, причем основой для него будет список, составленный Медицинской комиссией МОК;

— агентство будет отвечать за аккредитацию лабораторий и гармонизацию методов тестирования;

— агентство будет планировать и координировать внесоревновательное тестирование в тесном сотрудничестве с международными спортивными федерациями;

— государственные и спортивные организации будут в равной степени представлены в совете агентства, который будет независим от любого внешнего влияния, при этом основные решения будут приниматься на основе консенсуса;

— агентство должно официально начать свою деятельность 10 ноября 1999 года и в кратчайшие сроки избрать местоположение штаб-квартиры, которая временно располагалась в Лозанне¹⁷.

В соответствии с достигнутыми договоренностями ВАДА было учреждено 10 ноября 1999 года по согласованию с Европейским союзом в виде фонда по швейцарскому праву в качестве особой неправительственной организации, органы управления которой состояли тем не менее наполовину из представителей государств¹⁸.

ВАДА должно было обеспечить развитие международной антидопинговой системы, в то время как МОК отводилась роль организации, вводящей обязательный характер антидопинговых правил для всех участников международного спорта, что отразилось в изменениях Олимпийской хартии на рубеже XXI века. Основная задача МОК в этот период заключалась в формировании иерархической структуры спортивного движения таким образом, чтобы антидопинговые правила, разработанные ВАДА, могли действовать для всех видов спорта и всех лиц, в них участвующих, а ВАДА могло беспрепятственно осуществлять свою деятельность.

Сообразно с этой задачей в Олимпийскую хартию МОК были включены, например, положения о том, что для признания международной спортивной федерации и включения вида спорта в олимпийскую программу обязательно применение Антидопингового кодекса Олимпийского движения и проведение внесоревновательного тестирования. В Олимпийскую хартию МОК был также включен текст торжественной олимпийской клятвы спортсмена, в котором содержались слова о согласии спортсмена посвятить себя спорту, свободному от допинга.

Признание юрисдикции Спортивного арбитражного суда тоже стало значимым элементом в формировании принудительной антидопинговой системы, так как за счет этого создавался общий механизм обязательной и единообразной реализации антидопинговых правил.

Дальнейший период с 2000 по 2003 год стал переходным для международной системы борьбы с допингом, так как происходило формирование основ деятельности только что созданного ВАДА, а также разработка Всемирного антидопингового кодекса

Указанные изменения общемировой антидопинговой системы, связанные с созданием ВАДА, требовали, очевидно, закрепления на уровне международных договоров. В связи с этим Совет Европы счел необходимым разработать соответствующие меры, направленные на поддержку деятельности ВАДА, и 12 сентября 2002 года в Варшаве был принят Дополнительный протокол к Страсбургской конвенции.

Нормативная и организационная работа в рамках ЮНЕСКО по подготовке универсального международного акта в области борьбы с допингом в это время еще не была начата.

Первая редакция Всемирного антидопингового кодекса была завершена и одобрена в 2003 году. Кодекс должен был возложить обязательства на участников Олимпийского движения, выразивших согласие на его соблюдение и принявших статус «Подписавшиеся стороны» Кодекса. Так, Подписавшимися сторонами Кодекса выступили такие субъекты спорта, как международные спортивные федерации, организаторы крупных международных соревнований (например, МОК), национальные олимпийские комитеты, национальные антидопинговые организации.

В силу того, что функции ВАДА заключались в разработке и утверждении элементов Всемирной антидопинговой программы (Кодекса, Международных стандартов, Технических документов, Моделей лучших практик и руководств), а также в контроле за соблюдением субъектами спорта их обязательств согласно Кодексу, ВАДА не могло выступать Подписавшейся стороной (комментарий № 106 к ст. 20.7.1 Кодекса).

Государства и органы государственной власти также не могли выступать Подписавшимися сторонами Кодекса в силу того, что Кодекс в одностороннем порядке разрабатывается субъектом частного права и является актом частного права (ст. 22 Кодекса).

В марте 2003 года, при утверждении спортивным движением первой редакции Кодекса, государствам было предложено подписать Копенгагенскую декларацию о борьбе с допингом в спорте, чтобы обеспечить поддержку с их стороны в отношении ВАДА и Кодекса до момента принятия на себя международных обязательств в соответствии с публичным правом¹⁹. Вместе с тем Кодекс в редакции 2003 года обозначил «ожидания» Подписавшихся сторон, что «конвенция или иное обязательство будут отражать определенные аспекты», к числу которых относились поддержка национальных антидопинговых программ, содействие ВАДА в проведении внесоревновательного тестирования, лишение финансовой поддержки участников, не соблюдающих Кодекс, и ряд других²⁰.

§ 3. Развитие международного регулирования борьбы с допингом в спорте: деятельность ЮНЕСКО

ЮНЕСКО включилось в активное противодействие допингу несколько позже Совета Европы, лишь в 1980-х годах.

В отличие от Совета Европы, который последовательно формировал конкретные, содержательные механизмы и принципы взаимодействия межгосударственных объединений, государств, международных и национальных спортивных организаций в области борьбы с допингом, в рамках ЮНЕСКО с 1980-х годов достаточно медленно обсуждалась общая проблема создания международного акта в области борьбы с допингом, без каких-либо конкретных предложений относительно его содержания и способов построения международной антидопинговой системы.

Так, в 1983 году Межправительственный комитет по физическому воспитанию и спорту (СИГЕПС) осудил допинг как грубое нарушение олимпийского идеала и оскорбление духа спортивного мастерства и честной игры. СИГЕПС призвал государства-члены посредством национальных правительственных и неправительственных организаций провести эффективную информационно-просветительскую кампанию, направленную на разъяснение безнравственности использования допинга и его опасности для здоровья, а также оказывать поддержку национальным спортивным организациям в их борьбе с допингом²¹.

В 1988 году на заседании Второй Международной конференции министров и высших должностных лиц, ответственных за физическое воспитание и спорт (МИНЕПС II), проходившем в Москве, были поддержаны предложения лидеров спортивных организаций из социалистических стран о создании постоянной международной комиссии по допинг-контролю (МОК выразил намерение содействовать реализации этого предложения), а также в общих чертах было указано на возможность принятия в рамках ЮНЕСКО международного антидопингового акта.

Несмотря на то что некоторыми участниками МИНЕПС II было заявлено возражение, что допинг-контроль относится к сфере деятельности самоуправляемого спортивного движения, тем не менее нельзя было не признать потребность в унификации антидопинговых правил с участием государств и в обеспечении возможности налагать санкции не только на спортсменов, но и тренеров, врачей, спортивные федерации. При этом в любом случае такой международный акт должен был, по мнению участников конференции, учитывать общие принципы права, включая право на защиту, право на рассмотрение дела беспристрастным и независимым судом, право на обжалование²².

В 1989 году Генеральная конференция ЮНЕСКО предложила Генеральному директору ЮНЕСКО рассмотреть вопрос о том, чтобы включить в Международную хартию физического воспитания, физической активности и спорта ЮНЕСКО (принята в 1978 году, пересмотрена с изменением наименования в 2015 году) прямое указание на недопустимость использования допинга в спорте, а также рассмотреть возможность продвижения идеи о создании международного документа о противодействии допингу²³.

В 1991 году Генеральная конференция ЮНЕСКО повторно предложила Генеральному директору ЮНЕСКО представить «при содействии группы экспертов исследование технических и правовых аспектов целесообразности разработки нового международного акта по борьбе с допингом в спорте, охватывающего вопросы образования, профилактики, сотрудничества и информации в этой области»²⁴.

В 1993 году Генеральной конференции ЮНЕСКО вновь было предложено решить, должна ли борьба с допингом стать предметом международного документа и в какой форме такой документ может быть принят:

— в форме конвенции, чтобы придать новому акту силу закона и сделать его обязательным для государств;

— в форме рекомендации, чтобы обобщить руководящие принципы и стандарты и предложить государствам применять их на национальном уровне;

— в форме декларации как официального, торжественного документа с целью закрепления универсальных, признаваемых государствами принципов²⁵.

Однако по итогам сессии 1993 года Генеральная конференция ЮНЕСКО, приняв во внимание, что вопрос по противодействию допингу рассматривается «другими компетентными организациями», пришла к выводу, что ЮНЕСКО не следует предусматривать нормотворческую деятельность по борьбе с допингом в спорте. Генеральному директору ЮНЕСКО следует лишь продолжать и укреплять вклад ЮНЕСКО в борьбу с допингом посредством информационных программ и образования²⁶.

В 1994 году Генеральный директор ЮНЕСКО призвал страны присоединиться к Страсбургской конвенции, отметив, что на тот момент Страсбургскую конвенцию ратифицировало лишь 40 стран²⁷.

По итогам Третьей Международной конференции министров и высших должностных лиц, ответственных за физическое воспитание и спорт (МИНЕПС III), состоявшейся в 1999 году, ее участники подчеркнули значимость этических ценностей спорта и призвали все страны, как развитые, так и развивающиеся, осуществлять совместную работу для борьбы с неэтичным поведением в спорте, включая использование допинга. При этом государствам — членам ЮНЕСКО и спортивным организациям также было предложено принять необходимые меры для защиты всех, кто занимается спортом, от использования допинга; разработать и осуществлять национальную антидопинговую политику; поощрять присоединение государств к Страсбургской конвенции; оказывать всестороннюю поддержку недавно созданному ВАДА и участвовать в его деятельности²⁸.

В апреле 2000 года Межправительственный комитет по физическому воспитанию и спорту (СИГЕПС) учредил рабочую группу «Допинг: образование и информация», основной целью которой была оценка действия Страсбургской конвенции и возможностей по ее расширению до международного руководящего (стандартизирующего) документа. В 2002 году данной рабочей группой при СИГЕПС был также подготовлен проектный документ «Всемирная конвенция против допинга»²⁹.

Однако лишь с 2003 года, к моменту завершения работы над Всемирным антидопинговым кодексом, одновременно начался процесс подготовки текста Конвенции ЮНЕСКО, который завершится ее принятием Генеральной конференцией ЮНЕСКО в Париже 19 октября 2005 года³⁰.

Конвенция ЮНЕСКО вступила в силу 1 февраля 2007 года и стала самой успешной конвенцией в истории ЮНЕСКО по темпам ее ратификации государствами. На данный момент Конвенция ЮНЕСКО занимает второе место среди всех международных договоров ЮНЕСКО по числу ратификаций — в Конвенции ЮНЕСКО участвует 191 государство³¹.

Несмотря на то, что Конвенция ЮНЕСКО возложила на государства-участники ряд международных обязательств в области противодействия допингу, соответствующих принципам Всемирного антидопингового кодекса, Кодекс тем не менее сохранил положения об «ожиданиях» Подписавшихся сторон в связи с участием государств в антидопинговой деятельности. Однако если в первой редакции Кодекса 2003 года речь шла об ожиданиях Подписавшихся сторон в отношении того, какой должна быть будущая конвенция, то в последующих редакциях формулировка Кодекса указывала уже на ожидания Подписавшихся сторон от государств в части содействия от них в имплементации Кодекса.

Вопросы для самоконтроля

1. Какие факторы обусловили актуальность международного регулирования в области противодействия допингу в спорте?

2. По каким направлениям развивалось регулирование в области противодействия допингу в спорте на международном уровне?

3. Какие меры по противодействию допингу в спорте были приняты МОК, Советом Европы, ЮНЕСКО?

4. По какой причине государства не могли быть подписавшимися сторонами Всемирного антидопингового кодекса?

5. Назовите международно-правовые акты в области борьбы с допингом в спорте. Опишите историю их разработки.

Глава 2. СТРАСБУРГСКАЯ КОНВЕНЦИЯ

§ 1. Основные обязательства сторон в соответствии со Страсбургской конвенцией

СССР присоединился к Страсбургской конвенции посредством принятия Постановления Совета Министров СССР от 28 декабря 1990 года № 1351 «О присоединении СССР к ряду конвенций Совета Европы».

Российская Федерация в настоящее время участвует в Страсбургской конвенции в порядке правопреемства, предусмотренном ч. 1 ст. 67.1 Конституции Российской Федерации.

В соответствии с Заявлением Министерства иностранных дел Российской Федерации о запуске процедуры выхода из Совета Европы от 15 марта 2022 года (№ 515-15-03-2022)³², Российская Федерация может продолжить взаимодействие в рамках интересующих ее конвенций.

Как разъяснило Министерство иностранных дел Российской Федерации 14 марта 2023 года на своем официальном сайте, Российская Федерация продолжает участие в Страсбургской конвенции после прекращения своего членства в Совете Европы³³.

Страсбургская Конвенция ставит своей целью искоренение допинга в спорте путем принятия каждой из сторон необходимых для осуществления Страсбургской Конвенции мер в рамках своих конституционных положений (ст. 1).

Обязательства государств содержатся в первых девяти статьях Страсбургской Конвенции (ст. 1–9), сокращенное содержание которых приводится в таблице ниже.

Таблица 1

Содержание обязательств государств — участников Страсбургской конвенции

Номер | Суть обязательств | Содержание (приводится в сокращении)

Статья 2
Определения и сфера применения
«Допинг в спорте» означает введение спортсменам или применение ими различных видов фармакологических допинговых препаратов или методов допинга;
«виды фармакологических допинговых препаратов или методы допинга» означают типы допинговых препаратов и методы допинга, перечисленные в списках, одобренных группой по рассмотрению действия и запрещенные международными компетентными спортивными организациями;
«спортсмены» означают лиц обоих полов, обычно принимающих участие в организованных спортивных мероприятиях.

Статья 3 | Координация в рамках страны | Стороны координируют политику и деятельность своих правительственных и других заинтересованных государственных организаций, занимающихся борьбой против применения допинга в спорте;
следят за практическим применением Страсбургской Конвенции, препоручая в случае необходимости осуществление некоторых положений Страсбургской Конвенции какому-либо правительственному или неправительственному спортивному учреждению, избранному для этой цели, и спортивной организации.
Статья 4 | Меры, направленные на ограничение доступности допинга и применения запрещенных допинговых препаратов и методов допинга | Стороны принимают законы, правовые положения или административные меры ограничения доступности допинга;
определяют критерии предоставления государственных дотаций спортивным организациям для эффективного применения последними антидопинговых правил;
оказывают своим спортивным организациям содействие по финансированию антидопингового контроля и анализов;
принимают меры для предотвращения предоставления дотаций из общественных фондов дисквалифицированным вследствие антидопинговых нарушений спортсменам;
способствуют и в случае необходимости облегчают осуществление своими спортивными организациями антидопингового контроля, требуемого компетентными международными спортивными организациями как в период, так и вне соревнований;
способствуют и содействуют заключению между спортивными организациями соглашений, предусматривающих проведение допинг-контроля должным образом уполномоченными группами антидопингового контроля на территории других стран.
Статья 5 | Лаборатории | Стороны создают или способствуют созданию на своей территории одной или нескольких лабораторий антидопингового контроля / содействуют этим спортивным организациям в получении доступа к такой лаборатории на территории другой Стороны.
Статья 6 | Информационно-просветительная деятельность | Стороны разрабатывают и осуществляют в сотрудничестве с заинтересованными спортивными организациями и с привлечением средств массовой информации образовательные программы и информационные кампании;
поощряют и поддерживают в сотрудничестве с заинтересованными региональными, национальными и международными спортивными организациями исследования, связанные с разработкой программ физиологической и психологической тренировок.
Статья 7 | Сотрудничество со спортивными организациями в отношении принимаемых ими мер | Стороны поощряют свои спортивные организации и через них международные спортивные организации в том, что касается разработки и применения всех надлежащих, относящихся к их компетенции мер по борьбе с допингом в спорте;

призывают свои спортивные организации уточнять и согласовывать их соответствующие права и обязанности:
— антидопинговых правил;
— списков фармакологической классификации допинговых веществ;
— методов антидопингового контроля;
— дисциплинарных процедур;
— процедуры применения эффективных санкций в отношении соучастников нарушений спортсменами антидопинговых правил;

— процедуры взаимного признания временной дисквалификации и прочих санкций, вводимых другими спортивными организациями в самой стране или в какой-либо другой стране;

поощряют спортивные организации:
— в проведении достаточного с точки зрения эффективности количества антидопинговых проверок;
— заключать со спортивными организациями других стран соглашения, позволяющие подвергать спортсмена, тренирующегося в одной из этих стран, проверке, осуществляемой группой антидопингового контроля, наделенной необходимыми полномочиями в данной стране;
— уточнять и согласовывать правила, касающиеся допуска спортсменов к соревнованиям и включающие антидопинговые критерии;
— поощрять спортсменов активно участвовать в борьбе с допингом;
— полно и эффективно использовать как во время спортивных соревнований, так и вне их оборудование, предоставленное в их распоряжение для антидопингового анализа в лабораториях;
— разрабатывать научные методы тренировки и руководящие принципы, предназначенные для защиты спортсменов любого возраста, с учетом специфики каждого конкретного вида спорта.

Статья 8 | Международное сотрудничество | Стороны тесно сотрудничают между собой в областях, подпадающих под действие Страсбургской Конвенции, и поощряют аналогичное сотрудничество между своими спортивными организациями;

поощряют свои спортивные организации содействовать применению положений Страсбургской Конвенции в рамках всех международных спортивных организаций, в которые они входят, в частности путем отказа регистрировать мировые или региональные рекорды, не сопровождаемые отрицательными результатами официальной антидопинговой проверки;

поощряют сотрудничество между персоналом лабораторий по антидопинговому контролю;

устанавливают двустороннее и многостороннее сотрудничество между органами, властями и компетентными организациями;

Стороны, располагающие созданными лабораториями, обязуются помогать другим Сторонам в приобретении опыта, компетенции и навыков, которые необходимы им для создания своих собственных лабораторий.

Статья 9 | Передача информации | Каждая Сторона передает Генеральному секретарю Совета Европы на одном из официальных языков Совета Европы всю необходимую информацию в отношении принятых законодательных и других мер, направленных на соблюдение положений Страсбургской Конвенции.

§ 2. Контрольный механизм

В качестве контрольного механизма, призванного наблюдать за выполнением государствами положений Страсбургской конвенции, была создана Мониторинговая группа (Monitoring group, T-DO), в которой представлены все государства-участники (ст. 10 Страсбургской конвенции)³⁴.

Мониторинговая группа осуществляет следующие функции (ст. 11 Страсбургской конвенции):

— проводит на постоянной основе обзор положений Страсбургской конвенции и рассматривает изменения в случае необходимости;

— утверждает перечень фармакологических классов допинговых средств и методов, запрещенных компетентными международными спортивными организациями;

— проводит консультации со спортивными организациями;

— рекомендует надлежащие меры для информирования соответствующих международных организаций и общественности о деятельности, осуществляемой в рамках Страсбургской конвенции;

— выносит рекомендации Комитету министров в отношении государств, не являющихся членами Совета Европы, которые приглашаются к присоединению к Страсбургской конвенции;

— вносит любые предложения по повышению эффективности Страсбургской конвенции.

Мониторинговая группа является инструментом содействия государствам в выработке национальной антидопинговой политики в соответствии с международными актами. В то время как ВАДА способствует координации работы национальных антидопинговых организаций и иных представителей спортивного сообщества, Мониторинговая группа содействует деятельности государственных структур.

Комитет министров Совета Европы и Мониторинговая группа сформулировали ряд рекомендаций общего характера, которые предоставляют государствам возможность совершенствовать систему антидопинговой деятельности³⁵. Рекомендации были даны в отношении:

1) мер по запрету анаболических стероидов;

2) стандартов отбора проб мочи в ходе допинг-контроля в соревновательный и внесоревновательный периоды;

3) применения санкций к персоналу спортсмена;

4) стандартов операционных процедур антидопинговых лабораторий;

5) базовых принципов дисциплинарных антидопинговых процедур;

6) сбора крови для целей тестирования;

7) информационной и образовательной деятельности;

8) порядка обмена информацией между государственными структурами и антидопинговыми организациями;

9) независимости национальных антидопинговых организаций и органов, осуществляющих процедуру слушания.

Дополнительный протокол детализировал контрольный механизм, предусмотренный Страсбургской конвенцией.

Наблюдение за выполнением обязательств, закрепленных в Страсбургской конвенции, осуществляется Оценивающей группой (Evaluation team), члены которой выбираются Мониторинговой группой на основании их признанной компетентности в области антидопингового контроля.

Оценивающая группа в соответствии с определенным графиком изучает национальные доклады о соблюдении государством-участником его международных обязательств в сфере противодействия допингу и посещает государство, если это необходимо. Государства-участники санкционируют посещение Оценивающей группы и обязуются способствовать сотрудничеству соответствующих национальных органов с ней (ст. 2 Дополнительного протокола).

По результатам визита Оценивающая группа формулирует рекомендации индивидуального характера соответствующему государству в своих докладах (Evaluation reports).

§ 3. Доклад Мониторинговой группы в отношении Российской Федерации

Российская Федерация не является участницей Дополнительного протокола, в связи с чем к ней не применяются правила, позволяющие Оценивающей группе совершать контрольные визиты. Тем не менее в апреле 2021 года Министр спорта Российской Федерации Олег Матыцин пригласил представителей Мониторинговой группы посетить Российскую Федерацию, чтобы иностранные коллеги могли оценить эффективность борьбы с допингом в Российской Федерации после общения с представителями соответствующих организаций³⁶.

По результатам визита представителей Мониторинговой группы, состоявшегося с 21 по 23 сентября 2021 года, была составлена рекомендация, в которой Мониторинговая группа признала, что Российская Федерация надлежащим образом исполняет свои международно-правовые обязательства, а также дала отдельные рекомендации по конкретным направлениям деятельности для совершенствования системы борьбы с допингом.

Подготовленный Мониторинговой группой документ состоит из двух частей:

— непосредственно Доклад Мониторинговой группы;

— Приложение: Национальный отчет Российской Федерации, подготовленный Минспортом России³⁷.

С точки зрения структуры Доклад Мониторинговой группы представляет собой комментарии Мониторинговой группы в отношении выполнения Российской Федерацией конвенционных обязательств, проистекающих из всех содержательных статей Страсбургской Конвенции (ст. 1–9).

По итогам проведения оценки Мониторинговой группой были даны, в частности, следующие рекомендации:

— по обязательствам из ст. 1 Страсбургской конвенции (цели):

• следует рассмотреть вопрос о ратификации Дополнительного протокола к Страсбургской конвенции;

• следует рассмотреть вопрос о разработке и принятии специального антидопингового закона, регулирующего все аспекты борьбы с допингом в спорте в Российской Федерации (при разработке или пересмотре специального закона особое внимание следует уделить включению в него определений, содержащихся в Страсбургской конвенции и Кодексе, чтобы устранить возможные правовые коллизии между новым законом и существующими нормами российской правовой системы);

• следует указать в национальном законодательстве, что Страсбургская конвенция выступает руководящим документом в области борьбы с допингом в стране;

• следует предпринять все необходимые меры для дальнейшего содействия выполнению РУСАДА решения Спортивного арбитражного суда³⁸ с целью восстановления его статуса соответствия Всемирному антидопинговому кодексу;

— по обязательствам из ст. 2 Страсбургской конвенции (определения и сфера применения):

• следует более строго использовать термины «спортсмен/спортсменка» с указанием основного значения и определения каждого термина, а также разработать критерии применения данных терминов;

— по обязательствам из ст. 3 Страсбургской конвенции (координация в пределах страны):

• следует и далее укреплять национальную координацию в целях обеспечения надлежащего уровня сотрудничества и обмена информацией между всеми заинтересованными сторонами антидопинговой деятельности;

• следует уделить внимание концепции независимости РУСАДА и его роли как автономного субъекта, в том числе вопросам прозрачности управления РУСАДА и его способности эффективно выполнять свои функции; рекомендация Мониторинговой группы об операционной независимости национальных антидопинговых организаций от 31 августа 2018 года может быть использована в качестве руководящего документа;

— по обязательствам из ст. 4 Страсбургской конвенции (меры по ограничению доступности запрещенных веществ и методов):

• в рамках последующей деятельности в связи с Докладом следует предоставить Мониторинговой группе информацию и документы о мерах и способах, принятых в области лишения государственного финансирования и (или) льгот, предусмотренного для тех спортивных организаций и спортсменов, которые не соблюдают Кодекс;

— по обязательствам из ст. 5 Страсбургской конвенции (лаборатории):

• следует провести анализ в отношении необходимости наличия в стране лаборатории, аккредитованной ВАДА, с учетом обеспечения того, что такая лаборатория будет обладать необходимой независимостью от государства, спортивного движения и РУСАДА, а также будет выполнять требования Международного стандарта ВАДА для лабораторий (такой лабораторией могла бы стать лаборатория в составе Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова);

• следует убедиться, что аккредитованная ВАДА лаборатория в Российской Федерации может сотрудничать с заинтересованными лицами в области борьбы с допингом, в частности с РУСАДА и соответствующими государственными организациями, при этом такое сотрудничество должно быть прозрачным для обеспечения независимости всех участвующих сторон;

• национальной антидопинговой лаборатории рекомендуется сотрудничать с соответствующими подразделениями Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова и иными научно-исследовательскими учреждениями Российской Федерации и других стран в целях повышения научной компетенции своих сотрудников;

• национальной антидопинговой лаборатории рекомендуется совместно с научно-исследовательскими организациями Российской Федерации и других стран осуществлять программы научных исследований и публиковать их результаты в рецензируемых научных международных журналах;

— по обязательствам из ст. 6 Страсбургской конвенции (информационно-просветительская деятельность):

• следует обеспечить позицию РУСАДА в качестве основной организации по антидопинговому образованию в стране при сотрудничестве с общероссийскими спортивными федерациями, Олимпийским комитетом России, Паралимпийским комитетом России, а также с Минспортом России и другими заинтересованными лицами;

• следует обеспечить разработку всеми общероссийскими спортивными федерациями антидопинговой стратегии и предусмотреть регулярное информирование РУСАДА и Минспорта России о ее реализации, а также сделать эти требования условием аккредитации и (или) получения финансовой или иной поддержки от государства, Олимпийского комитета России, Паралимпийского комитета России на основе четко определенных критериев;

• РУСАДА следует выполнять определенную роль в координации научно-исследовательской деятельности в области борьбы с допингом в Российской Федерации, поощрять и финансировать научные исследования в области борьбы с допингом, проводимыми заинтересованными научными организациями страны;

• следует поощрять РУСАДА и научные организации к публикации результатов своих исследований в рецензируемых и индексируемых научных журналах;

• общероссийские спортивные федерации в сотрудничестве с РУСАДА, а также, возможно, с Минспортом России и другими заинтересованными лицами могли бы обмениваться передовым опытом и усиливать образовательную и просветительскую деятельность с целью распространения положительных идей в области борьбы с допингом на местном, региональном и федеральном уровнях;

— по обязательствам из ст. 7 Страсбургской конвенции (сотрудничество со спортивными организациями):

• учитывая размеры страны, следует проанализировать эффективность действующей программы тестирования, чтобы обеспечить лицам, проводящим допинг-контроль, возможность проведения тестирования на всей территории Российской Федерации;

• следует рассмотреть возможность введения более серьезных последствий, включая уголовные, административные, дисциплинарные санкции, для лиц, содействующих спортсменам в нарушении антидопинговых правил (например, хранение, незаконный оборот запрещенных веществ), помимо последствий, связанных со спортом;

• следует разработать правила и процедуры для информирования компетентных органов о любых подобных случаях, связанных с содействием в нарушении антидопинговых правил;

• исходя из принципа преобладания государственного регулирования в спорте следует подчеркнуть принципы борьбы с допингом (защита целостности спорта, защита чистых спортсменов и содействие честному и чистому спорту) и включить их в качестве основных принципов в законодательство о физической культуре и спорте;

• следует обратить внимание на Рекомендацию по обеспечению независимости коллегий (органов) по проведению слушаний и содействию справедливому судебному разбирательству по антидопинговым делам, в частности на рекомендацию о включении в антидопинговые правила таких значимых принципов, как принципы независимости и беспристрастность членов дисциплинарных комиссий и др.;

• следует поддерживать качество программ тестирования на высоком научном уровне и с учетом передового опыта при выделении необходимых ресурсов и принятии надлежащих мер;

— по обязательствам из ст. 8 Страсбургской конвенции (международное сотрудничество):

• Минспорту России совместно с национальными федерациями и другими заинтересованными лицами следует рассмотреть вопрос о принятии гармонизированного подхода к признанию национальных, европейских и мировых рекордов;

• Минспорту России и РУСАДА следует продолжать активно участвовать в деятельности Мониторинговой группы и Специального европейского комитета Всемирного антидопингового агентства (CAHAMA)³⁹, а также в других международных мероприятиях, связанных с борьбой с допингом в спорте;

— по обязательствам из ст. 9 (передача информации):

• следует продолжать предоставлять Мониторинговой группе информацию о законодательных и других мерах, принимаемых в целях реализации положений Страсбургской конвенции и развития на национальном уровне борьбы с допингом в стране.

Вопросы для самоконтроля

1. Какие международно-правовые акты регулируют противодействие допингу на универсальном и региональном (европейском) уровне?

2. Для каких целей была принята Страсбургская Конвенция?

3. Какова структура Страсбургской Конвенции?

4. Какие обязательства Страсбургская Конвенция возлагает на государства-участников?

5. В чем заключаются функции и полномочия Мониторинговой группы?

6. Каков порядок формирования и полномочия Оценивающей группы?

7. Какие рекомендации общего характера были сформулированы Мониторинговой группой для совершенствования системы антидопинговой деятельности во всех государствах-участниках Страсбургской конвенции?

8. Каковы результаты визита Мониторинговой группы в Российскую Федерацию в 2021 году?

Глава 3. КОНВЕНЦИЯ ЮНЕСКО

§ 1. Основные обязательства сторон в соответствии с Конвенцией ЮНЕСКО

Цель Конвенции ЮНЕСКО заключается в содействии предотвращению применения допинга в спорте и борьбе с ним в интересах его искоренения (ст. 1).

Конвенция ЮНЕСКО по своей структуре сложнее Страсбургской конвенции, а по содержанию — значительно объемнее.

Так, Конвенция ЮНЕСКО состоит из семи разделов, включающих совокупно 43 статьи, двух Приложений (Запрещенный список, Международный стандарт выдачи разрешений на терапевтическое использование) и трех Добавлений (Кодекс, Международный стандарт для лабораторий, Международный стандарт для тестирования).

В соответствии со ст. 4 Конвенции ЮНЕСКО основой для принятия государствами мер по противодействия допингу в спорте, включая меры в области законодательства, нормативного регулирования, политики или административной практики, являются принципы Всемирного антидопингового кодекса.

Однако сам по себе Кодекс (Добавление 1), а также Добавление 2 (Международный стандарт для лабораторий) и Добавление 3 (Международный стандарт для тестирования) к Конвенции ЮНЕСКО приводятся для сведения и, не будучи ее неотъемлемыми частями, не устанавливают для государств-участников каких-либо международно-правовых обязательств.

Подобное соотношение Конвенции ЮНЕСКО и Кодекса было однозначно определено на обсуждении, положившем начало разработке Конвенции ЮНЕСКО, — на круглом столе министров и высших должностных лиц, ответственных за физическое воспитание и спорт, состоявшемся в Париже 9–10 января 2003 года.

Участники обсуждения подчеркнули, что, в связи со смешанным составом органов управления ВАДА, состоящих наполовину из представителей государств, наполовину — из представителей спортивных организаций, Кодекс не может иметь обязательной силы в рамках публичного права. Рабочие документы ЮНЕСКО указывают, что именно данное замечание заставило участников круглого стола настаивать на важности проведения активной международной кампании по борьбе с допингом путем разработки международного правового документа в рамках публичного права⁴⁰.

Статья 4 Конвенции ЮНЕСКО устанавливает, что государства принимают в качестве обязательных к соблюдению только Приложение I (Запрещенный список — Международный стандарт) и Приложение II (Стандарты выдачи разрешений на терапевтическое использование).

Таблица 2

Содержание обязательств государств-участников и иные положения Конвенции ЮНЕСКО

Раздел | Наименование раздела | Статьи раздела и их содержание (приводится в сокращении)

Раздел I
Сфера применения
— Статья 3 — Средства достижения цели Конвенции:
государства-участники обязуются принимать на национальном и международном уровнях надлежащие меры, соответствующие принципам Кодекса;
государства-участники обязуются поощрять все формы международного сотрудничества, направленного на обеспечение защиты спортсменов, соблюдение этических принципов в спорте и совместное использование результатов исследований;
государства-участники обязуются оказывать содействие международному сотрудничеству между государствами-участниками и ведущими организациями в области борьбы с допингом в спорте, в частности сотрудничеству со Всемирным антидопинговым агентством;
— Статья 4 — Связь Конвенции с Кодексом:
принципы Кодекса являются основой для принятия государствами-участниками мер, изложенных в ст. 5, однако Кодекс и другие Добавления, в отличие от Приложений, не устанавливают международно-правовых обязательств;
государства-участники вправе принимать другие меры в дополнение к Кодексу;
— Статья 5 — Меры по решению задач Конвенции:
меры по решению задач Конвенции ЮНЕСКО могут включать меры в области законодательства, нормативного регулирования, политики или административной практики;
— Статья 6 — Взаимосвязь с другими международными документами:
конвенция ЮНЕСКО не изменяет прав и обязательств государств-участников, которые возникают в связи с другими ранее заключенными соглашениями, не противоречащими предмету и цели Конвенции ЮНЕСКО;

Раздел II
Деятельность по борьбе с допингом на национальном уровне
— Статья 7 — Координация внутри страны:
государства-участники обеспечивают выполнение Конвенции ЮНЕСКО в том числе путем координации действий внутри страны и могут использовать антидопинговые организации, а также спортивные учреждения и организации для выполнения соответствующих обязательств;
— Статья 8 — Ограничение доступности запрещенных субстанций и методов и их использования в спорте:
государства-участники принимают меры по борьбе с распространением запрещенных субстанций и методов среди спортсменов, меры по контролю за их производством, перемещением, продажей, меры по предотвращению и ограничению использования их спортсменами, а также обладания ими;
соответствующие меры не препятствуют обеспечению доступности в законных целях субстанций и методов, которые в иных случаях запрещены в спорте;
— Статья 9 — Меры в отношении вспомогательного персонала спортсмена:
государства-участники сами принимают или содействуют принятию спортивными и