Институт местного самоуправления в Российской Федерации в условиях цифровой трансформации

Правовые аспекты

Монография

Под общей редакцией
М. А. Липчанской, С. Е. Чаннова

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 352:004

ББК 67.401:32.81

И71

Рецензенты:

Минбалеев А. В., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой информационного права и цифровых технологий Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА);

Астафичев П. А., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и международного права Санкт-Петербургского университета Министерства внутренних дел Российской Федерации.

Монография посвящена исследованию особенностей правового регулирования института местного самоуправления в условиях активного внедрения и развития цифровых технологий. В ходе исследования проведено соотношение близких, но не тождественных понятий в сфере цифровой трансформации и осуществлено выстраивание категориально-понятийного аппарата. Представлены аргументированные выводы по организационно-технологической готовности муниципальных образований в Российской Федерации к цифровизации, выявлены причины и предложены критерии определения и преодоления цифрового неравенства муниципальных образований. Выделены основные тенденции, а также объективные и субъективные потенциальные проблемы, препятствующие внедрению цифровых технологий в деятельность муниципальных органов в Российской Федерации, которые необходимо учитывать при нормативно-правовом проектировании на муниципальном уровне. Представлен комплекс выводов и предложений по стратегическому планированию процессов цифровизации и цифровой трансформации на муниципальном уровне, которые должны быть положены в основу концепции правового регулирования.

Законодательство приведено по состоянию на 30 июня 2024 г.

Книга адресована научным работникам, студентам юридических направлений подготовки, аспирантам, магистрантам, а также всем лицам, интересующимся вопросами правового регулирования местного самоуправления в условиях цифровой трансформации.

УДК 352:004

ББК 67.401:32.81

© Коллектив авторов, 2024

© ООО «Проспект», 2024

АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ

Липчанская Мария Александровна — доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного права имени Н. В. Витрука ФГБОУ ВО «Российский государственный университет правосудия», главный научный сотрудник ФГБОУ ВО «Государственный университет управления» (введение; параграфы 1.2, 2.3, 2.4 совместно с С. Е. Чанновым; параграфы 2.5, 3.1 совместно с С. Е. Чанновым, А. Ю. Чуриковой и А. В. Шиндиной; параграф 3.3 совместно с С. Е. Чанновым и А. Ю. Чуриковой; параграф 3.4 совместно с А. В. Шиндиной; заключение)

Чаннов Сергей Евгеньевич — доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой информационного права и цифровых технологий ФГБОУ ВО «Саратовская государственная юридическая академия», ведущий научный сотрудник ФГБОУ ВО «Государственный университет управления» (параграф 1.1 совместно с А. Ю. Чуриковой; параграфы 1.2, 2.3, 2.4 совместно с М. А. Липчанской; параграф 3.1 совместно с М. А. Липчанской, А. Ю. Чуриковой и А. В. Шиндиной; параграфы 3.2, 3.3 совместно с М. А. Липчанской и А. Ю. Чуриковой)

Чурикова Анна Юрьевна — кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры информационного права и цифровых технологий ФГБОУ ВО «Саратовская государственная юридическая академия», ведущий научный сотрудник ФГБОУ ВО «Государственный университет управления» (параграф 1.1 совместно с С. Е. Чанновым; параграфы 2.6, 3.1 совместно с М. А. Липчанской, С. Е. Чанновым и А. В. Шиндиной, параграф 3.3 совместно с М. А. Липчанской и С. Е. Чанновым)

Шиндина Анна Владимировна — кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного права имени проф. И. Е. Фарбера и В. Т. Кабышева ФГБОУ ВО «Саратовская государственная юридическая академия», старший научный сотрудник ФГБОУ ВО «Государственный университет управления» (параграфы 2.1, 2.2, 3.1 совместно с М. А. Липчанской, С. Е. Чанновым и А. Ю. Чуриковой; параграф 3.4 совместно с М. А. Липчанской).

Выражаю глубокую признательность рецензентам: профессору, доктору юридических наук Алексею Владимировичу Минбалееву и профессору, доктору юридических наук Павлу Александровичу Астафичеву за ценные советы и полезные замечания по содержанию книги. Искренне благодарю всех авторов, подготовивших свои материалы на высоком профессиональном и научном уровне, без которых это исследование не состоялось бы.

Руководитель проекта,
д-р юрид. наук, профессор М. А. Липчанская
lipchan_maria@mail.ru

ВВЕДЕНИЕ

Наука не является и никогда не будет являться законченной книгой. Каждый важный успех приносит новые вопросы. Всякое развитие обнаруживает со временем все новые и более глубокие трудности.

А. Эйнштейн

Часто говорят, что цифры правят миром; по крайне мере, нет сомнения в том, что цифры показывают как он управляется.

И. В. Гете

Предлагаемая вашему вниманию монография является определенным итогом коллективной научно-исследовательской работы, посвященной актуальному направлению в юриспруденции — влиянию цифровизации на эффективность муниципального управления в целом, трансформацию форм прямой демократии и участию населения в местном самоуправлении, в частности.

Следует отметить, что в настоящее время научный интерес к цифровизации, внедрению цифровых систем и технологий, детерминированный как объективными причинами, так и информационными потребностями современного общества и государства, возрастает, появляются исследования этих процессов в различных сферах научного знания. Однако в публично-правовом пространстве данные проблемы пока изучаются фрагментарно, практически нет научного анализа вопросов, посвященных цифровой трансформации именно местного самоуправления, правовому регламентированию указанных процессов. Предлагаемая монография призвана восполнить данный пробел.

Фундаментальная научная проблема, на решение которой направлено исследование, связана с отсутствием комплексного подхода к оценке влияния современных цифровых технологий на институт местного самоуправления в Российской Федерации. Анализ такого влияния позволяет выстроить концепцию развития местного самоуправления в условиях динамичных социальных, правовых, экономических, политических изменений.

Внедрение современных цифровых технологий на муниципальном уровне дает значительные возможности сущностного изменения института местного самоуправления путем применения принципиально новой системы вертикальных и горизонтальных коммуникативных связей в муниципальном образовании. Новейшие технологии, в первую очередь, такие как блокчейн, позволяют реализовать идеи электронной прямой демократии на принципиально новом уровне и, тем самым, предоставить жителям муниципального образования реальную возможность участвовать в местном самоуправлении на повседневной основе. С другой стороны, повсеместное внедрение муниципальных информационных систем, построенных с использованием технологий Big Data, искусственного интеллекта, интернета вещей и пр. открывают возможности значительного повышения эффективности деятельности субъектов муниципальной власти. При этом специфика местного самоуправления требует учета особенностей цифровизации на муниципальном уровне, которая отличается от систем и технологий цифровизации на федеральном и региональном уровнях.

Особо актуальной эта проблема стала в связи с принятием конституционных поправок 2020 г. и формированием единой системы публичной власти. Как известно, местное самоуправление с 2020 г. признается одним из элементов единой системы публичной власти в Российской Федерации (ч. 3 ст. 132). В то же время, местное самоуправление по своей природе объективно существенно отличается от государственной власти. Это проявляется, во-первых, в том, что местное самоуправление — это самоорганизация, идущая непосредственно от жителей; органы местного самоуправления представляют собой власть наиболее приближенную к населению; вопросы прямой и обратный связи между властными структурами на местном уровне и жителями муниципальных образований имеют определяющее значение. Во-вторых, муниципальные образования по экономическим, финансовым и иным ресурсам дифференцированы в значительно большей степени, чем публичные территориальные образования, на которых осуществляться государственная власть.

Существенные различия между муниципальными образованиями ведет к тому, что они обладают абсолютно разными возможностями по внедрению современных цифровых технологий в управление. Какая-либо интеграция между ними предусматривается далеко не всегда и, в результате, когда в этом возникает необходимость, становится крайне затруднительной, а то и невозможной. Данная ситуация ведет к разрыву единого информационного пространства в Российской Федерации и объективно негативно сказывается на качестве публичного управления.

Указанные обстоятельства побудили авторов к проведению научного исследования, основные итоги которого представлены в представленной монографии. Авторами с учетом совокупности уже накопленных теоретических и практических знаний в различных отраслях гуманитарных и социальных наук предлагается собственное видение особенностей, проблем и перспектив развития местного самоуправления в Российской Федерации в условиях цифровой трансформации. Безусловно, здесь имеются спорные, дискуссионные моменты, которые предопределены опережающим развитием цифровизации и некоторым отставанием ее правового регулирования в публичном управлении, особенно на муниципальном уровне в условиях внедрения инновационных цифровых технологий.

Тем не менее методологические подходы, используемые в данном научном исследовании, позволили авторскому коллективу разработать и предложить вниманию научного сообщества новое осмысление процессов цифровизации в системе местного самоуправления, выработать категориальный аппарат, выявить риски цифровой трансформации местного самоуправления, оценить содержание и суть цифрового неравенства, предложить организационно-правовые способы его нивелирования.

С учетом трансграничного характера цифровой трансформации местного самоуправления авторами уделено достаточно внимания анализу современных трендов этого процесса за рубежом, преимущественно в странах BRICS как основных партнеров России по интеграции политико-правовых процессов.

Практическая ценность монографии заключается в предложениях по совершенствованию законодательства в сфере информатизации и местного самоуправления, рекомендациях по оптимизации правоприменительной практики, использованию муниципальных информационных систем, а также по подготовке муниципальных служащих и граждан, осуществляющих взаимодействие с помощью цифровых каналов связи.

Комплексный подход к исследованию особенностей местного самоуправления в условиях цифровой трансформации, предлагаемый авторами данной книги, позволяет по-новому посмотреть на привычные формы реализации местного самоуправления, оценить уровень доверия населения органам местного самоуправления с учетом цифрового неравенства, переосмыслить концепцию развития местного самоуправления в условиях провозглашенного Конституцией Российской Федерации единства системы публичной власти, тотального внедрения информационных технологий и признания на высшем государственном уровне цифровой трансформации местного самоуправления в качестве национальной цели развития России вплоть до 2036 г.

Авторы в ходе научного исследования пытались органично сочетать значительный теоретический материал с достаточным количеством практических примеров из зарубежной и отечественной практики, подтверждающих обоснованность приводимых доводов и обобщающих выводов.

Бесспорно, авторы отдают себе отчет, что преобразование законодательства и введение новых информационных систем и технологий в сферу государственного и муниципального управления, это — перманентный процесс. Однако, наиболее масштабные преобразования произошли именно во вторую волну пандемии в 2020 г. и после нее в последующие 3 года, что актуализирует данный труд и делает его интересным для широкого круга читателей. Изменения в публичном управлении, его демократизация на основе информационных дистанционных технологий, вовлечение граждан в участие в делах местного сообщества с помощью новых коммуникационных каналов, подталкивают нас, ученых-правоведов, к исследованию публично-правовых реалий и их правовому регулированию. Фактически это приглашение к научному сотрудничеству, дискуссии на страницах научных журналов и во время конференций!

Глава 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ЦИФРОВОЙ ТРАНСФОРМАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1.1. Процессы внедрения и использования цифровых технологий в публичном управлении: понятия и соотношение

Широкое распространение цифровых технологий, ставших неотъемлемой частью жизни современного общества, оказывает существенное влияние на социально-экономические, политические и иные процессы, в том числе и на организацию государственного и муниципального управления. Как отмечается в Стратегии развития информационного общества Российской Федерации на 2017–2030 гг.¹, цифровые технологии стали частью современных управленческих систем во всех отраслях экономики, в сфере государственного управления, обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка.

Современный период можно охарактеризовать как цифровую гонку и в техническом, и в правовом, и в научном направлениях. Органы власти большинства государств разрабатывают и принимают программы цифрового развития, внедряют передовые технологии не только в производство, но и в область публичного управления, выделяют финансирование на исследования и технические разработки. Вопросы цифровизации и цифровой трансформации в различных сферах, связанных с государственным и муниципальным управлением, являются предметом активных научных дискуссий и в России, и за рубежом².

В связи с этим, термины «компьютеризация», «автоматизация», «информатизация», «цифровизация» и «цифровая трансформация» стали активно употребляемыми как в обыденной жизни, так и в учебной, научной литературе и нормативно-правовых актах. Однако, в Российской Федерации до настоящего времени нет нормативного закрепления данных понятий, а также отсутствует единая научная концепция по их определению, что затрудняет правоприменение.

Данные факторы обуславливают актуальность и значимость научного анализа понятий компьютеризация, автоматизация, информатизация, цифровизация и цифровая трансформация государственного и муниципального управления.

Термин компьютеризация довольно давно зародился и используется в научном сообществе³. Однако, он так и не нашел полноценного законодательного закрепления в Российской Федерации. Между тем, этот термин и его определение очень важны для практических работников, так как от того, что законодатель будет понимать под данным термином, во многом зависит определение направлений финансирования компьютеризации государственных и муниципальных органов власти.

Профессор М. Г. Лазар под компьютеризацией понимает «процесс совершенствования средств поиска и обработки информации на основе расширения внедрения компьютерной техники»⁴. Приводимое профессором определение отражает два важных аспекта:

1) этот процесс связан с совершенствованием, то есть изменениями. Однако, в данном определении учитывается лишь одно направление возможных изменений — связанное со средствами поиска и обработки информации. Стоит отметить, что это не учитывает весь широкий спектр современных технических и технологических возможностей. Например, информация может не только искаться и обрабатываться, но создаваться, в том числе и при использовании генеративного искусственного интеллекта⁵.

2) этот процесс происходит на основе внедрения компьютерной техники. Вообще в целом в научной литературе довольно часто встречается определение компьютеризации как процесса внедрения компьютеров⁶. Изначально такая формулировка была корректной, но развитие информационных технологий, изобретение новых устройств и видов оборудования сделало ее устаревшей и не применимой в современном технологичном мире. В настоящее время уже активно разрабатываются и внедряются квантовые технологии, использование которых сопряжено с использованием нового технического оснащения⁷. Таким образом, современное аппаратное обеспечение может быть совершенно различным и компьютеры будут лишь одним из видов технического оснащения.

Кроме того, важно учитывать, что когда речь идет о средствах работы с информацией, то здесь всегда будет задействован программно-аппаратный комплекс. То есть, и техническое оснащение, позволяющее осуществлять соответствующую работу, и программное оснащение, позволяющее взаимодействовать с оборудованием.

Таким образом, компьютеризация уже вышла за рамки простого снабжения компьютерами. В настоящее время ее можно определить как процесс формирования технической и программной оснащенности, обеспечивающий автоматизацию информационных процессов и технологий в различных сферах человеческой деятельности.

Некоторые ученые рассматривают процесс компьютеризации лишь как этап, предшествующий процессу информатизации⁸. Однако, с данным утверждением сложно согласиться, так как постоянное совершенствование технологий вызывает соответствующую потребность в постоянной замене используемого оборудования и программного обеспечения, следовательно компьютеризация — это не оконченный этап, а непрерывный процесс. Хотя, безусловно, компьютеризация создает фундамент для всех остальных процессов, связанных с использованием цифровых технологий, включая информатизацию.

Кроме того, принципиальным в определении компьютеризации выступает то обстоятельство, что этот процесс не должен быть бессистемным, нецелевым. То есть компьютеризация должна быть направлена на реализацию какой-то определенной цели, либо целей, иначе будет невозможно определить, какой именно программно-аппаратный комплекс нам требуется. Компьютеризация фактически выступает первым уровнем, который закладывает основу для реализации остальных процессов: автоматизации, информатизации, цифровизации и цифровой трансформации.

Таким образом, компьютеризация государственного и муниципального управления — это процесс формирования в государственных и муниципальных органах власти такого уровня технической и программной оснащенности, который соответствовал бы целям и задачам публичного управления, обеспечивая при этом возможность его автоматизации, а затем и цифровой трансформации.

Данное определение термина компьютеризации государственного и муниципального управления не только отражает актуальный уровень технического развития, но и закладывает фундамент для будущего. В современный цифровой век техническое развитие происходит стремительно, оборудование систематически устаревает и перестает соответствовать потребностям пользователей. Само оборудование, постоянно совершенствуясь, изменяет и свое наименование, однако предлагаемое определение позволяет учесть данный нюанс.

Возможно, в будущем этот термин получит другое обозначение в связи с изменением наименования используемого оборудования, однако, в настоящее время полагаем, что отсутствуют достаточные основания для изменения самого термина, так как компьютеры, по-прежнему, можно отнести к основному виду внедряемого оборудования.

Закрепление предлагаемого определения на нормативном уровне позволит усовершенствовать государственную политику в области компьютеризации государственных и муниципальных органов власти.

С компьютеризацией тесно связана автоматизация. Автоматизация относится к процессу замены ручных или механических операций выполнением задач с использованием компьютеризированных или автоматизированных систем⁹. Она предполагает преобразование повторяющихся, предсказуемых и рутинных задач в автоматизированные процедуры. Автоматизация может быть реализована с использованием различных технологий, таких как роботизация, сенсорика или программное обеспечение¹⁰.

Цель автоматизации государственного и муниципального управления состоит в том, чтобы повысить эффективность работы государственных и муниципальных органов¹¹, облегчить взаимодействие с гражданами¹² и улучшить качество предоставляемых услуг. Это включает автоматизацию бюджетных процессов, регистрации и обработки документов, управления ресурсами, мониторинга и анализа данных. Однако, важно помнить, что автоматизация является инструментом, а не единственным решением, и требует правильного планирования и реализации для достижения положительных результатов.

Таким образом, автоматизацию государственного и муниципального управления можно определить как применение информационных технологий и систем для автоматической обработки, хранения и передачи данных, а также оптимизации рабочих процессов, решения оперативных и стратегических задач и повышения эффективности деятельности государственных и муниципальных органов.

Информатизация государственного и муниципального управления

По результатам опроса населения Российской Федерации о пользовании интернетом, который был обнародован 13 июня 2023 г. Всероссийским центром изучения общественного мнения (ВЦИОМ), 74% россиян ежедневно заходят в глобальную сеть, при этом доля активных пользователей — тех, кто в интернете проводит более четырех часов в день, — составила 35% среди всех россиян. Для сравнения их доля — в 2018 г. — 23%, 2019 г. — 27%, 2020 г. — 31%, то есть число активных пользователей интернета стабильно растет. При этом среди молодых людей до 25 лет 86% являются активными пользователями сети интернет¹³. Эти показатели свидетельствуют о довольно широком распространении цифровых технологий среди населения и активном пользовании данными технологиями.

Благодаря общедоступности информационно-телекоммуникационных технологий, а также процессам компьютеризации и автоматизации, происходит постоянный рост объема цифровых данных. Кроме того, у населения и представителей бизнеса возрастают требования к государственному сектору. Они ожидают предоставления открытого и понятного в использовании доступа к информации, а также возможности получать государственные и муниципальные услуги в цифровой среде, используя простой и понятный интерфейс с минимальным персональным взаимодействием.

Информация становится базой для организации всех видов взаимодействия в современном обществе, что обуславливает начало информатизации, потребность в ее регулировании¹⁴ и оценки воздействия на государственное и муниципальное управление¹⁵.

Если компьютеризация была связана с техническим оснащением и доступностью технологий, то при информатизации на первое место выходят знания (информация). При этом процесс информатизации направлен на обеспечение возможности получения и использования полной, достоверной, своевременной и объективной информации.

В Стратегии развития Информационного общества¹⁶ ключевая роль в построении информационного общества отводится информации, уровням ее применения и доступности. Согласно положениям Стратегии, эти факторы влияют на условия жизни населения. При это реализация положений Стратегии нацелена на формирование полноценного информационного пространства, что связано с созданием оптимальных условий информационного взаимодействия, пользования и распространения информации. Эти условия создаются принятием как социально-экономических, так и научно-технических мер.

И. И. Павленко рассматривает информатизацию как «как особый всеобщий комплексный социальный процесс»¹⁷. Действительно, информатизация — это комплексный процесс, так как охватывает различные аспекты жизнедеятельности общества.

К сожалению, в Законе Российской Федерации «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»¹⁸ отсутствует определение информатизации. В свою очередь, например, в ст. 1 Закона Республики Беларусь «Об информации, информатизации и защите информации» информатизация определена как «организационный, социально-экономический и научно-технический процесс, обеспечивающий условия для формирования и использования информационных ресурсов и реализации информационных отношений»¹⁹. В целом данное определение отражает сущность информатизации. Однако, стоит отметить, что, говоря о процессе информатизации государственного и муниципального управления, мы должны учитывать цели его осуществления. Полагаем, что основным ориентиром в определении информатизации государственного и муниципального управления должен стать человек, его права и свободы, а также удовлетворение его базовых потребностей, связанных с необходимостью получения достоверной информации.

Таким образом, информатизацию государственного и муниципального управления можно определить как комплексный организационный, социально-экономический и научно-технический процесс создания государственными и муниципальными органами власти на основе формирования и использования информационных ресурсов такого уровня доступности информации и информационного взаимодействия, который бы обеспечивал оптимальные условия для удовлетворения информационных потребностей и реализации прав и свобод населения, организаций, общественных объединений.

Цифровизация государственного и муниципального управления

Информатизация тесно связана с цифровизацией. Несмотря на активное использование в нормативно-правовых актах терминов «цифровизация» и «цифровая трансформация», их определений в законодательстве Российской Федерации не приводится.

Для сравнения, в Республике Беларусь действует Стандарт «Цифровая трансформация. Термины и определения»²⁰ (далее — Стандарт). Под цифровизацией в данном стандарте понимается «новый этап автоматизации и информатизации экономической деятельности и государственного управления», в основе которого лежит не просто накопление информации, а ее активное использование в целях прогнозирования и оптимизации.

Нельзя сказать, что закрепленные в Стандарте определения цифровизации, цифрового преобразования и цифровой трансформации идеальны, но они приводятся в комплексе и выстраивают концептуально-понятийный аппарат, способствующий формированию понимания у населения и должностных лиц государственных и муниципальных органов происходящих процессов, связанных с цифровыми технологиями. Кроме того, принятие подобных стандартов помогает созданию непротиворечивой нормативно-правовой базы на федеральном региональном и муниципальном уровнях, а также выстраиванию единообразной правоприменительной практики.

В отечественной и зарубежной научной литературе цифровизация, как правило, определяется как использование цифровых технологий и данных для достижения каких-либо позитивных целей²¹. При этом цифровизация охватывает не только применение широкого спектра существующих технологий, но и внедрение в различные сферы новых технологических решений. От компьютеризации цифровизацию отличает то, что это не процесс обеспечения технической и программной оснащенности (компьютеризация), а процесс внедрения и использования имеющихся и новых технологий.

Таким образом, цифровизацию государственного и муниципального управления можно определить как использование существующих и внедрение новых информационно-телекоммуникационных технологий с целью повышения эффективности и результативности государственного и муниципального управления.

Цифровая трансформация государственного и муниципального управления

Обратимся, в связи с этим, прежде всего, к изучению самого понятия цифровой трансформации.

Термин «цифровая трансформация» появился уже более десяти лет назад, при этом в настоящее время он крайне активно используется в нормативно-правовых актах Российской Федерации (например, приказ Генерального прокурора от 14 сентября 2017 г. № 627²²). Одним из базовых актов по цифровой трансформации государственного и муниципального управления в Российской Федерации является распоряжение Правительства РФ от 22 октября 2021 г. № 2998-р²³.

В то же время в отечественном законодательстве отсутствует определение цифровой трансформации. Более того, ни в одной из отраслей наук нет четкого подхода к пониманию его сущности. Как отмечает Е. В. Лебедева «термин «цифровая трансформация» часто обозначает чрезвычайно широкий круг различных явлений и процессов. Иными словами, научный дискурс о цифровой трансформации все еще хрупок и фрагментарен. Не существует универсальной интерпретации ни теоретической базы, ни конкретных параметров ее измерения»²⁴.

Само его возникновение обычно связывают с деятельностью компании Capgemini Consulting, которая выпустила в 2011 г. отчет под названием «Цифровая трансформация: дорожная карта для организаций с миллиардными оборотами». Таким образом, первоначально термин «цифровая трансформация» возник в корпоративной сфере бизнеса и был ориентирован на описание изменений, происходящих при внедрении цифровых технологий в деятельность корпораций. Соответственно, под цифровой трансформацией понималось использование технологий для радикального повышения производительности или расширения сфер деятельности предприятий²⁵.

С течением времени указанное определение детализировалось и дополнялось новыми признаками. Так, в более поздних исследованиях под цифровой трансформацией в корпоративной сфере предлагается понимать глубокую реорганизацию, реинжиниринг бизнес-процессов с широким применением цифровых инструментов в качестве механизмов исполнения процессов, которая приводит к существенному (в разы) улучшению характеристик процессов (сокращению времени их выполнения, исчезновению целых групп подпроцессов, увеличению выхода, сокращению ресурсов, затрачиваемых на выполнение процессов и т. д.) и/или появлению принципиально новых их качеств и свойств (принятие решений в автоматическом режиме без участия человека и т. д.)²⁶ (BUROV, et al., 2018). И. Мергель, Н. Эдельманн и Н. Хауг указывают, что эмпирически обоснованное определение цифровой трансформации фокусируется на целостном процессе изменения не только результатов работы, но и самой культуры²⁷. При этом цифровая трансформация выходит за рамки автоматизации, информатизации и цифровизации, охватывая всю организацию деятельности, а также меняя характер взаимоотношений с населением, бюрократическую и организационную культуру²⁸.

Расширение использования термина «цифровая трансформация» не только применительно к отдельным организациям, но и к макроэкономическим процессам, а также социальным системам повлекло за собой появление таких определений как: цифровая трансформация — это процесс коренного преобразования концепции и формата функционирования социально-экономических систем всех уровней»²⁹; «под цифровой трансформацией допустимо понимать крупные изменения в деятельности субъектов, основанные на широкомасштабном применении цифровых технологий и связанные с заменой аналоговых (традиционных) технических систем цифровыми³⁰» под «цифровой трансформацией» применительно к государственному управлению следует понимать «качественное изменение содержания государственного управления, в том числе отдельных его процедур, стадий управленческого цикла, государственных функций и их типов на основе внедрения цифровых технологий (цифровизации)»³¹ и т. п.

В схожем ключе определяются процессы цифровой трансформации и в некоторых нормативных правовых актах. Так, в решении Высшего Евразийского экономического совета от 11 октября 2017 г. № 12 «Об Основных направлениях реализации цифровой повестки Евразийского экономического союза до 2025 года» дается следующая дефиниция: «“цифровая трансформация” — проявление качественных, революционных изменений, заключающихся не только в отдельных цифровых преобразованиях, но в принципиальном изменении структуры экономики, в переносе центров создания добавленной стоимости в сферу выстраивания цифровых ресурсов и сквозных цифровых процессов. В результате цифровой трансформации осуществляется переход на новый технологический и экономический уклад, а также происходит создание новых отраслей экономики». Как мы видим, и здесь цифровая трансформация увязывается с качественными, принципиальными, революционными изменениями.

В этом плане интересно соотношение понятия цифровой трансформации с рассмотренным выше термином «цифровизация». Хотя некоторые специалисты рассматривают их как синонимы³², большинство, все же проводят между ними различие. Так, Д. И. Дынник указывает, что цифровизация представляет собой повсеместное внедрение цифровых технологий в разные сферы жизни: промышленность, экономику, образование, культуру, обслуживание и т. п., в то время как цифровая трансформация подразумевает не только установку современного оборудования или программного обеспечения, но и фундаментальные изменения в подходах к управлению, корпоративной культуре, внешних коммуникациях³³. По мнению Н. Е. Булетовой, А. И. Мордвинцева, Д. С. Полякова «цифровизацию можно трактовать как улучшение (реинжиниринг) существующих процессов с оцифровыванием большей части данных и внедрением IT-решений», в то время как «цифровая трансформация связана с созданием принципиально новых моделей деятельности и взаимодействия участников, которое сопровождается кратным повышением эффективности деятельности и достижением существенных выгод для всех участников»³⁴. В отличие от цифровизации, цифровая трансформация охватывает более широкий спектр изменений, связанных с применением цифровых технологий, так как ориентирована на комплексное, стратегическое преобразование процессов с целью адаптации к изменяющимся условиям и использование цифровых возможностей для создания новых ценностей и достижения конкурентного преимущества.

Иными словами — цифровизация — это важный, но в общем-то рутинный процесс внедрения цифровых технологий в какие-либо сферы общественной жизни, в то время как цифровая трансформация это — как процесс, так и его конечный результат (в зависимости от трактовок различных авторов) — которые характеризуются принципиально качественным скачком либо существенными количественными преобразованиями. Как верно в данном случае указывает И. Р. Гумеров «само понятие «трансформация» предполагает преобразование, превращение, изменение вида, формы, существенных свойств, переход из одного состояния в иное»³⁵.

Здесь уместно привести аналогию с процессами, происходящими в праве под воздействием современных цифровых технологиях в принципе. Обращаясь к этому вопросу ранее мы отмечали, что применительно к ним в отечественной правовой науке используются такие термины как: «изменение права», «развитие права», «эволюция права», «генезис права», «трансформация права», однако делается это, как правило, совершенно бессистемно, а единое понимание их сущности отсутствует. В связи с этим мы предложили определять эволюцию (развитие) права как непрерывное качественное его изменение, характеризующееся возникновением новых правовых явлений и / или исчезновением старых; в то время как трансформация права — это наиболее значимые, радикальные его изменения, связанные нередко с перестройкой значительной части существующего правопорядка³⁶.

Соответственно, и под цифровой трансформацией в целом мы предлагаем понимать комплексный процесс изменения организаций, отраслей и общества в целом, связанный с преобразованием системы управления и взаимодействия в целях адаптации к изменяющимся условиям, основанный на использовании существующих и внедрении новых цифровых технологий и характеризующийся качественным изменением подвергающегося цифровизации объектов, появлением у них новых свойств, принципиально невозможных до трансформации.

В связи со сказанным, на наш взгляд, неизбежно возникает вопрос: если цифровая трансформация связана с качественными изменениями — как определить — в какой момент она (трансформация) должна считаться завершенной? И существует ли такой момент в принципе — либо цифровая трансформация — это процесс, который может длиться неопределенно длительное время — ибо в связи с появлением все новых цифровых технологий внедрять их также можно неопределенно долго.

По мнению Т. А. Поляковой и А. В. Минбалеева, цифровую трансформацию можно считать завершенной по достижении такого качественного показатели как «цифровая зрелость»³⁷. Действительно, такой показатель назван среди прочих применительно к национальной цели «Цифровая трансформация» в Указе Президента РФ от 21 июля 2020 г. № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года». Характерно, что «достижение “цифровой зрелости” ключевых отраслей экономики и социальной сферы, в том числе здравоохранения и образования, а также государственного управления» является единственным «абстрактным» целевым показателем цифровой трансформации, из установленных данным указом — все остальные привязаны к конкретным числам (увеличение доли массовых социально значимых услуг, доступных в электронном виде, до 95%; рост доли домохозяйств, которым обеспечена возможность широкополосного доступа к информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», до 97%; увеличение вложений в отечественные решения в сфере информационных технологий в четыре раза по сравнению с показателем 2019 г.), и, по крайней мере, поддаются измерению. Поэтому те же авторы справедливо, на наш взгляд, в итоге констатируют, что само понятие «цифровая зрелость» является неопределенным и нуждается как в доктринальной, так и в практической проработке, в том числе, путем проведения экспериментов в отдельных субъектах Российской Федерации³⁸.

Ю. И. Грибанов увязывает завершение цифровой трансформации с построением в Российской Федерации цифровой экономики³⁹. Однако и этот критерий сложно считать четко определенным. Р. В. Амелин остроумно сравнивает построение цифровой экономики с построением коммунизма, поскольку «с позиции настоящего затруднительно гарантировать, что этот результат может быть когда-либо достигнут в будущем… Не только потому, что горизонты глобальной цифровизации на данный момент весьма размыты, но и потому что представления о цифровой экономике на каждом этапе могут постоянно меняться — вплоть до того момента, когда сама концепция потеряет актуальность, вытесненная более глобальной или более современной концепцией»⁴⁰.

Соглашаясь с данной позицией, мы полагаем, что завершение цифровой трансформации можно определять лишь индивидуального, для каждого конкретного объекта, в котором осуществляются процессы цифровизации. Если говорить о таких глобальных объектах как государство, более рационально не ставить какие-то абстрактные критерии «завершенности» цифровой трансформации», а фиксировать (причем желательно на относительно короткие сроки) конкретные целевые показатели, фиксирующие достижение определенных ее этапов — с возможностью их изменения с учетом появления новых цифровых технологий.

В этом плане, более правильным по сравнению с Российской Федерацией видится пример ряда зарубежных государств. Так, к примеру, в Испании, согласно стратегии цифровой трансформации испанской экономики, выделяются такие ее критерии как: цифровая интеграция 100% населения; увеличение объема цифровой коммерции в объеме продаж малых и средних предприятий с 10 до 25%; увеличение доли государственных услуг, доступных через мобильные приложения до 50% и т. д. — причем эти цели были поставлены не на 10 лет, как в Российской Федерации, а на 5 лет — до 2025 г.⁴¹

Цифровая трансформация государственного и муниципального управления в целом включает в себя внедрение и использование различных цифровых решений, таких как электронное правительство, электронный документооборот, электронные услуги, информационные системы и базы данных, аналитику данных, освоение новых подходов к управлению и взаимодействию с использованием цифровых инструментов и платформ. Она также предполагает обновление инфраструктуры, обучение персонала, разработку стратегии и политики в области цифрового развития.

Следовательно, цифровая трансформация государственного и муниципального управления — это процесс комплексного преобразования государственных и муниципальных органов власти, проходящий с использованием цифровых технологий и инноваций, направленный на повышение эффективности, качества и доступности государственных и муниципальных услуг, оптимизацию взаимодействия с гражданами и бизнесом, улучшение процессов принятия решений и обеспечение прозрачности в деятельности органов государственного и муниципального управления и характеризующийся качественным изменением подвергающегося цифровизации объектов, появлением у них новых свойств, принципиально невозможных до трансформации.

Таким образом, термины компьютеризация, информатизация, автоматизация, цифровизация и цифровая трансформация имеют различное значение и фактически отражают различные аспекты процесса внедрения, распространения и использования информационно-телекоммуникационных технологий. Эти термины отражают процессы, которые не являются сменяющими друг друга этапами. Только при единовременно и полноценном осуществлении этих процессов возможно формирование целостной структуры, позволяющей систематически адаптировать государственные и муниципальные органы к происходящим изменениям.

Пока будет происходить развитие технологий, эти процессы не могут быть окончены. Однако, мы можем контролировать достижение уровней компьютеризации, автоматизации, информатизации, цифровизации и цифровой трансформации. В будущем, с развитием новых технологий, появлением новых наименований (например, связанных с развитием квантовых технологий), названия этих процессов могут поменяться (например, вместо цифровой трансформации будет квантовая трансформация), но эта смена наименования не отразится на их сущности, которая отражена в предложенных выше определениях.

Необходимость определения рассмотренных категорий обусловлена влиянием концептуально-понятийного аппарата на правовое регулирование процессов, связанных с внедрением информационных технологий и систем и их использованием в государственном и муниципальном управлении.

1.2. Цифровая трансформация местного самоуправления: сущность особенности

Векторные направления трансформации современного общества базируются на основах цифрового развития и массовой интеграции автоматизированных процессов в любой вид деятельности. Исключением не являются ни органы государственной власти, ни органы местного самоуправления. Вместе с тем специфика местного самоуправления — близость к населению, самоуправленческая основа — существенно отличает процессы его цифровой трансформации от схожих, происходящих на уровне государственной власти. Внедрение современных цифровых технологий на муниципальном уровне дает значительные возможности сущностного изменения института местного самоуправления путем выстраивания принципиально новой системы вертикальных и горизонтальных коммуникативных связей в муниципальном образовании. Однако, нельзя не замечать, что цифровая трансформация провоцирует перед системой публичного управления и обществом в целом серьезные вызовы, поскольку развитие цифровых технологий амбивалентно, следует минимизировать риски, связанные с этими процессами.

При этом как отмечают исследователи, местное самоуправление, по сравнению с государством, менее подготовлено к глобальным процессам цифровизации по ряду объективных причин⁴². Однако, несмотря на это, в центре внимания ученых, как правило, находятся работы о центральном правительстве; «цифровая трансформация локальной власти являются недостаточно изученной областью. И это при том, что именно муниципалитеты имеют ежедневный наиболее прямой контакт с гражданами, в то время как внедрение в их сферу цифровых технологий не отличается быстротой»⁴³. В результате, как верно отмечает А. Ю. Сибилева, «системный подход к решению вопроса цифровизации муниципального управления в настоящее время отсутствует»⁴⁴.

Сказанное, по нашему мнению, свидетельствует о необходимости проведения научных исследований в этой сфере и, в частности, изучения сущности цифровой трансформации местного самоуправления, выявления его особенностей с целью определения того — каким образом осуществлять правовое регулирование данных процессов наиболее оптимальным образом. Представляется, что при определении конкретных направлений цифровой трансформации на муниципальном уровне целесообразно учитывать особенности местного самоуправления, отличающие его от публичного управления, осуществляемого органами государственной власти.

Основные признаки местного самоуправления, отличающие его от государственной власти, выделялись еще Л. А. Велиховым. К ним он относил:

— различие в характере власти. Местное самоуправление — власть подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью;

— разграничение сфер компетенции. Речь идет об отграничении круга дел, предоставленных местному самоуправлению;

— самостоятельные источники средств. Нельзя говорить о местном самоуправлении как об особом субъекте прав, если ему не предоставлены те или иные определенные и отграниченные средства для осуществления своих задач;

— территориально ограниченный выборный принцип⁴⁵.

За прошедшие почти сотню лет приведенные особенности принципиально не изменились, их и сейчас в той или иной формулировке можно встретить в большинстве научных и учебных работ, затрагивающих сущность и особенности местного самоуправления. В то же время, различные специалисты, характеризуя местное самоуправление в Российской Федерации, называют и иные его признаки: самоуправленческий характер⁴⁶; наличие особого субъекта управления — населения⁴⁷; существование собственной ответственности муниципальных образований⁴⁸; бóльшее количество форм непосредственного участия населения (прямое волеизъявление в виде сходов, собраний, конференций, местных референдумов, территориальное общественное самоуправление и др.)⁴⁹; и др.

Как представляется, не все из указанных признаков предопределяют особенности цифровой трансформации местного самоуправления. В то же время некоторые из них, действительно, требуют учета при проведении цифровизации на муниципальном уровне.

И в первую очередь, следует обратить внимание на такой признак местного самоуправления как собственно самоуправленческая основа. Как отмечает П. А. Астафичев «самоуправление — это способ организации человеческой деятельности, который предполагает значительную степень самостоятельности коллектива по отношению к внешнему управляющему воздействию»⁵⁰. Применительно к местному сообществу это означает, что вопросы, отнесенные к предметам ведения муниципальных образований, должны осуществляться самостоятельно, что предопределяет не только невключение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции Российской Федерации), но и максимально широкое привлечение к их решению населения муниципальных образований.

Действительно, именно на местном уровне российское законодательство предусматривает наиболее значительное количество форм непосредственного волеизъявления населения, ряд из которых просто не предусмотрен на более высоких уровнях публичного управления (сходы граждан; территориальное общественное самоуправление; и др.). Однако при этом «характерными чертами российского местного самоуправления по-прежнему остается дефицит форм гражданского участия в развитии территорий… А ведь вовлечение различных субъектов в процесс определения основных направлений территориального развития важно не только с точки зрения обеспечения демократических принципов. Оно позволяет выявлять и аргументированно продвигать интересы населения при разработке стратегий и формировании бюджета, консолидировать местное сообщество, и, что не менее важно, вовлекать подрастающее поколение в процессы осознания своего места в мире»⁵¹.

Можно согласиться с тем, что, несмотря на формально значительное место форм непосредственной демократии в системе осуществления местного самоуправления в Российской Федерации, фактически они редко имеют большое значение в реальном функционировании муниципального образования, а некоторые (к примеру, местный референдум) на практике вообще почти не используются. Конечно, причины этого различны — есть среди них и политические, и чисто правовые, которые заслуживают отдельного исследования. Вместе с тем, применительно к тематике монографии можно отметить, что в определенной степени такая ситуация связана, во-первых, с организационным сложностями осуществления многих из них, во-вторых, с достаточно большими финансовыми затратами на их проведение. И именно эти проблемы, на наш взгляд, могут быть по крайней мере, частично решены в рамках цифровой трансформации местного самоуправления.

В настоящее время, с организационной и технической точки зрения представляется вполне возможным перевести в электронную форму — полностью или частично — целый ряд традиционных форм прямой демократии, которые могут быть применены на местном уровне⁵².

Преимуществом институтов непосредственной демократии, проводимых в электронной форме, по сравнению с традиционной, выступают:

1) простота организации — к примеру, проведение местного референдума либо муниципальных выборов полностью в электронной форме не требует формирования множества участковых комиссий, обеспечения их работы — достаточно наличия соответствующей муниципальной информационной системы, обеспечивающей голосование избирателей;

2) оперативность — при наличии в муниципальном образовании надлежащим образом функционирующей системы дистанционного электронного голосования тот же местный референдум из исключительного и редко используемого вполне может стать повседневным механизмом решения непосредственно населением самых разнообразных проблем. При этом электронный референдум позволит власти получать действительно объективные ответы на поставленные вопросы, которые уже нельзя будет игнорировать»⁵³. Более того, именно на местном уровне использование цифровых технологий позволяет стереть разницу между такими формами прямой демократии как местный референдум и сход граждан (более подробно об этом в монографии будет сказано далее);

3) относительная дешевизна — системы организации дистанционного электронного голосования, разумеется, тоже требуют финансовых затрат, однако, большая часть — это затраты на разработку, которые осуществляются один раз; последующее обеспечение надлежащего функционирования такой системы требует значительно меньше ресурсов;

4) привлечение к участию в принятии решений по вопросам местного значения большего количества жителей (за счет упрощения для них этого процесса). В научной литературе уже не раз отмечалось, что использование цифровых технологий для реализации институтов непосредственной демократии помогает преодолеть абсентизм избирателей⁵⁴;

5) высокая достоверность полученных результатов. Разумеется, последний пункт является не таким однозначным и, во-многом, зависит от используемых технологий. К сожалению, в практике последних лет есть примеры, когда используемые при проведении выборов технологии электронного голосования работали некорректно и в значительной степени дискредитировали сам этот институт⁵⁵. Однако, как раз эта проблема вполне может быть решена путем закрепления в нормативных актах обязательных требований к указанным технологиям, исключающих подобные ситуации.

Здесь нужно отметить, что в принципе перспективность цифровизации значительной части институтов непосредственной демократии на муниципальном уровне вполне осознается российским законодательством и определенные шаги в этом направлении уже делаются. Так, к примеру, Федеральным законом от 1 июля 2021 г. № 289-ФЗ были внесены изменения в ст. 28 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с которыми было предусмотрена обязательность обеспечения для жителей муниципального образования возможности вносить свои замечания и предложения по вынесенному на публичные слушания проекту муниципального правового акта в дистанционной форме, в том числе посредством официального сайта.

Представляется, что в рамках цифровой трансформации местного самоуправления этот процесс должен быть продолжен и распространен на такие формы непосредственной демократии как: местный референдум, муниципальные выборы, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, а также по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования; сходы, собрания и конференции граждан, опросы граждан.

Современные цифровые технологии позволяют также более эффективно осуществлять мероприятия, не относящиеся напрямую к институтам непосредственной демократии, используемым на местном уровне, однако позволяющим реализовать прямую и обратную связь между населением муниципального образования и управляющими в нем структурами (прежде всего, органами местного самоуправления). К примеру, проводить мероприятия, предполагающие очные встречи с гражданами, затруднительно в труднодоступной местности с большой рассредоточенностью населения на территории муниципального образования; в таком случае, возможно установить регулярное непрерывное взаимодействие муниципальной власти с населением с использованием электронных форм участия и обратной связи⁵⁶. Однако здесь уже возникает проблема цифрового неравенства, обусловленная другой особенностью местного самоуправления — осуществлением его в особых территориальных единицах — муниципальных образованиях, которые существенно отличаются друг от друга по демографическому, экономическому, кадровому и иным потенциалам.

Конечно, такое различие имеет место и применительно к отдельным регионам федеративного государства, в том числе, и Российской Федерации. Однако на муниципальном уровне это разрыв намного больше, что обусловлено самой спецификой законодательства о местном самоуправлении, позволяющим наделять статусом муниципального образования как город с населением несколько миллионов человек, так и поселок, в котором проживает меньше сотни жителей. Соответственно, не все муниципальные образования имеют достаточные организационные и финансовые ресурсы для активного внедрения современных цифровых технологий.

В то же время проблема цифрового неравенства затрагивает не только сами муниципальные образования, не все из которых имеют достаточные организационные и финансовые ресурсы для активного внедрения современных цифровых технологий, но и жителей муниципальных образований, также имеющих неодинаковые возможности и навыки по их использованию и применению⁵⁷. В Российской Федерации несмотря на то, что национальные проекты предполагают до 100% охвата домохозяйств широкополосным Интернетом к 2024 г., в сельской местности актуален вопрос компьютерной грамотности лиц старшего возраста. При этом только 10% муниципальных образований отвечают установленным в законодательстве Российской Федерации требованиям по уровню цифровизации согласно Программе «Цифровая экономика Российской Федерации»⁵⁸.

Применительно к использованию электронных форм непосредственной демократии на местном уровне обоснованным видится их поэтапное внедрение в муниципальных образованиях различных видов, начиная, с городских округов и внутригородских территорий городов федерального значения и, заканчивая, сельскими поселениями. Что касается иных аспектов цифровой трансформации на местном уровне, то серьезную проблему здесь составляет неравенство муниципальных образований в возможностях разработки и внедрения муниципальных информационных систем. Соответственно, в каких-то муниципальных образованиях могут функционировать десятки муниципальных информационных систем, а в каких-то они отсутствуют полностью. Исходя из сказанного, внедрение муниципальных информационных систем должно осуществляться с учетом оценки плюсов и минусов этого процесса, а также с реальными потребностями местных сообществ.

Подводя итоги, отметим, что цифровая трансформация местного самоуправления может быть определена как процесс комплексного внедрения и использования современных цифровых технологий на муниципальном уровне, направленный на повышение эффективности местного самоуправления, улучшение процессов принятия решений и обеспечение прозрачности в деятельности органов местного самоуправления, характеризующийся качественным изменением системы управления муниципальным образованием, появлением у нее новых свойств, принципиально невозможных до трансформации и направленных на повышение эффективности ее осуществления.

Цифровая трансформация местного самоуправления должна осуществляться с учетом особенностей местного самоуправления, отличающих его от государственного управления. Особенности цифровой трансформации местного самоуправления связаны, во-первых, с его самоуправленческими началами, которые находят свое выражение в значительно большем, по сравнению с уровнем государственной власти количестве форм непосредственной демократии, используемых в муниципалитетах; во-вторых, в территориальном уровне местного самоуправления, которое осуществляется в муниципальных образованиях, существенно отличающихся по демографическому, экономическому, кадровому и иным потенциалам.

В связи с этим в рамках цифровой трансформации местного самоуправления представляется целесообразным максимально широкое использование институтов непосредственной демократии в электронной форме. В частности, в Российской Федерации этот процесс должен быть распространен на такие формы непосредственной демократии как: местный референдум, муниципальные выборы, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, а также по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования; сходы, собрания и конференции граждан, опросы граждан.

Что касается существенных различий между муниципальными образованиями, то при цифровизации различных управленческих процессов в них должен осуществлять учет плюсов и минусов этого процесса, а также с реальные потребности местных сообществ. С другой стороны, указанная ситуация ведет к разрыву единого информационного пространства на муниципальном уровне и объективно негативно сказывается на качестве публичного управления. Для решения данной проблемы видится необходимым обязательно закреплять в законодательстве общие технические требования к муниципальным информационным системам, обеспечивающие в перспективе возможность их интеграции.

Глава 2. ЦИФРОВАЯ ТРАНСФОРМАЦИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ

2.1. Функции местного самоуправления в условиях развития цифровизации

Как известно, местное самоуправление по самой своей сути направлено на решение вопросов, важных для всего местного сообщества (в отечественном законодательстве они получили название вопросов местного значения). При этом построение цифровой экономики объективно влияет на содержание этих вопросов, находящее отражение в трансформации функций и вытекающих из них полномочий органов местного самоуправления.

Традиционно выделяют следующие функции органов местного самоуправления: обеспечение участия населения в решении вопросов, связанных с деятельностью органов местного самоуправления; управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами; обеспечение развития территории муниципалитета; обслуживание населения, проживающего на территории муниципалитета; охрана общественного порядка, обеспечение режима законности на данной территории⁵⁹. Исходя из указанного можно утверждать, что указанные функции в настоящее время не могут реализовываться без применения информационных технологий.

В рамках настоящего исследования предлагаем остановиться на некоторых функциях, наибольшим образом, нуждающихся в трансформации в рамках цифрового развития. Так, по мнению Я. П. Лагунова и Т. П. Лагуновой «Основные функции местного самоуправления заключаются в самостоятельном решении населением важных вопросов местного значения и муниципальной собственности»⁶⁰, обоснованно функция «обеспечение участия населения в решении вопросов, связанных с деятельностью органов местного самоуправления», скорее всего, одной из первых нуждается в качественной цифровой трансформации. Стоит отметить, что во многих муниципалитетах уже проделан большая работа, направленная на имплементацию цифрового компонента в рамках реализации указанной функции в сети «Интернет».

Можно констатировать, что качественным показателем этого сложного многогранного процесса выступает весьма оценочное понятие — «обеспечение удовлетворенности граждан качеством предоставления массовых социально значимых государственных и муниципальных услуг в электронном виде». Данный критерий установлен приказом Минцифры России от 31 января 2023 г. № 71⁶¹. Таким образом, отечественный опыт правовой регламентации цифровизации деятельности органов местного самоуправления сконцентрирован на реализации взаимодействия муниципалитета с населением в сфере предоставления услуг. Считаем, что данную функцию стоит рассматривать и с точки зрения вовлеченности населения в дела муниципального образования, а также повышения транспарентности в деятельности органа местного самоуправления.

Остановимся далее более подробно на некоторых функциях местного самоуправления, которые, на наш взгляд, в наибольшей степени нуждаются в трансформации в рамках цифрового развития. На первое место здесь видится целесообразным поставить функцию обеспечения участия населения муниципальных образований в решении вопросов, связанных с деятельностью органов местного самоуправления». Здесь можно отметить, что ее реализации в Российской Федерации в настоящее время уже идет путем создания информационных платформ, которые позволяют жителям голосовать за те или иные управленческие решения. К примеру, в рамках национального проекта «Жилье и городская среда» на территории г. Москвы внедрен и успешной реализуется цифровой проект «Активный гражданин», на площадке которого граждане могут инициировать и голосовать за благоустройство того или иного места в рамках своего муниципалитета. Статистика цифровой площадки «Активный гражданин» довольна внушительная: с 2014 по 2023 г. проведено более 6 тысяч голосований, в которых приняли участие 6,5 млн граждан⁶².

Тем не менее, как представляется, утверждать, что подавляющее большинство граждан вовлечены в процесс принятия решений на местном уровне посредством использования информационных технологий, в настоящее время преждевременно, при том, что возможности такие во многих муниципальных образованиях созданы. В связи с этим нельзя не задаться вопросом о причинах, демотивирующих к такому участию.

Согласно данным исследования, представленным в коллективной монографии «Юридическая урбанология. Урбанологическая теория», можно выделить, как минимум, три группы таких причин⁶³.

Первая заключается в дефиците доступной информации об общественных обсуждениях и иных гражданских активностях. По своей сути она носит коммуникативный характер: при наличии организационных и технических возможностей обеспечить гражданам участие в принятии решений на местном уровне — о них представители муниципальных управленческих структур просто не говорят.

Вторая причина является, скорее, психологической: у большинства представителей российского населения в настоящее время сформирован в принципе критический, а отнюдь не конструктивный настрой по отношению к действиям местной власти.

Но самая серьезная проблема, отмеченная гражданами, — это сложности «самого участия и отсутствие как таковых фактов решения»⁶⁴.

Разумеется, можно указать и иные демотивационные факторы, влияющие на желание граждан участвовать в решении вопросов местного значения: отсутствие необходимого уровня информированности о вынесении вопроса на обсуждение; непонятность сообщений от органов местного самоуправления; невозможность отследить результативность принятых решений; слабая социальная ориентированность на участие в местном самоуправлении в целом и т. п. Безусловно, для цифровой трансформации важен инновационный потенциал, заключающийся в способности муниципального образования не только потреблять, но и производить инновации⁶⁵. Исходя из этого, можно утверждать, что наряду с обеспечением организационно-технических возможностей, вовлечения граждан в участие в делах местного самоуправления необходимо проводить работу по решению указанных проблем, ибо без этого необходимого результата не достичь. В общем-то, эти проблемы не новые, они не порождены цифровизацией. О проблемах функционирования обратной и, при этом, эффективной взаимной связи органов местного самоуправления и жителей муниципалитетов специалисты пишут уже давно⁶⁶. В условиях цифровой трансформации эти проблемы лишь приобрели несколько иную форму и стали прямо пропорционально зависеть от целеполагания и алгоритмичности организации процесса.

Считаем, что обоснованно предложить трансформировать, с точки зрения цифрового компонента, возможность осуществления процедуры местного референдума (замена электронным голосованием с высоким уровнем верификации). Кроме того, ориентация на потребности и инициативы местного населения, а также цифровизация инициатив граждан страны и принятие решений по их отбору муниципальными и региональными органами управления служат не только предпосылкой повышения эффективности расходования государственных и муниципальных финансов в условиях существенных территориальных различий, но и источником привлечения внебюджетных источников для финансирования национальных проектов.

Наконец, еще одной проблемой цифровой трансформации на местном уровне выступает тот факт, что исполнение органами местного самоуправления указанных выше проектов и программ цифровизации представляет собой, по сути, реализацию государственных полномочий. При этом, как верно отмечает Д. А. Фролов, «проблемы, связанные с качеством реализации отдельных полномочий органов местного самоуправления, заключаются в сложности разграничения государственных и местных функций»⁶⁷. В данном конкретном случае проблема здесь видится в том, что эти de facto отдельные государственные полномочия не признаются такими de jure и, соответственно, не финансируются органами государственной власти дополнительно. Таким образом, весьма затратные по самой своей сути процессы цифровизации должны финансироваться за счет собственных средств местных бюджетов, которые и в докризисные годы редко бывали профицитными.

Как показывает анализ, часто невозможно провести четкую грань ни между вопросами местного значения и полномочиями субъектов Российской Федерации, ни между компетенцией районов и поселений. К таким вопросам относятся, например, предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций, транспортное обслуживание населения, деятельность аварийно-спасательных служб и формирований.

Решению указанных проблем может способствовать введение в рамки конституционного регулирования такого понятия, как публичные функций⁶⁸. По мнению экспертов, это позволит уйти от не всегда возможного и эффективного разграничения полномочий между уровнями единой публичной власти в отдельных сферах общественных отношений и создаст действенный механизм взаимодействия между органами местного самоуправления и органами государственной власти⁶⁹. Согласно обновленной редакции ст. 133 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления выполняют публичные функции и полномочия, имеющие государственное значение, во взаимодействии с органами государственной власти и имеют право на компенсацию дополнительных расходов, возникших при их осуществлении.

Следует отметить, что подход, связанный с установлением фактически совместной компетенции органов публичной власти, уже нашел отражение в Конституции Российской Федерации. К публичной функции, выполняемой органами местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти, можно отнести установленное в ч. 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации положение об обеспечении органами местного самоуправления, в пределах своей компетенции и в соответствии с федеральным законом, доступности медицинской помощи. Считаем, что активное и качественное исполнение данной функции может быть осуществлено только при условии внедрения уровня автоматизации и цифровизации.

Соответственно, важным в данном случае представляется при разработке каких-либо документов, регламентирующих процессы цифровой трансформации местного самоуправления проведение анализа правовой природы возлагаемых на органы местного самоуправления полномочий, с целью выявления: являются ли они по своей сути собственными или делегированными.

В качестве выводов стоит выделить следующие положения:

— при реализации цифровой трансформации органов местного самоуправления, необходимо осознавать неравенство финансового обеспечения, условий развития и потенциала муниципальных образований городов и отдаленных местностей;

— развитие цифровизации влияет не только на процессы формирования органов местного самоуправления, но трансформирует их функции;

— среди функций органов местного самоуправления, требующих трансформации в условиях информационного общества, первостепенной является обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения, поскольку именно через нее раскрывается сущность и смысл местного самоуправления в системе публичной власти.

2.2. Цифровизация нормотворческого процесса органов местного самоуправления: актуальные вопросы и пути реализации

Перманентное развитие информационных технологий и вовлеченность искусственного интеллекта во все сферы общественной деятельности — неотъемлемые элементы современного общества. Векторные направления трансформации общества и государства базируются на основах массовой интеграции автоматизированных процессов в любой вид деятельности. Органы государственной власти и органы местного самоуправления, логичным образом, должны максимально быстро пересматривать свою детальность с учетом современных вызовов. Одним из первоочередных вопросов, который, одновременно, будет выступать системообразующим механизмом трансформации всего государственного устройства, является вопрос цифровизации современного нормотворческого процесса. Как верно отметили Т. Я. Хабриева и Н. Н. Черногор: «Цифровизация способна, в полной мере, изменить нормы права, при этом пределы и вектор таких изменений на данный момент не ясны до конца»⁷⁰. Считаем обоснованным заметить, что первоочередное рассмотрение цифровизации нормотворческой деятельности позволит обеспечить процесс цифровизации общества и государства в целом.

Не стоит забывать, что главным принципом такой деятельности выступает сохранение конституционно закрепленного концепта «права человека и гражданина — высшая ценность». Указанное неоднократно подчеркивал в своих трудах В. Т. Кабышев. Например, Владимир Терентьевич указывал: «признание ценности человека продиктовано чрезвычайно богатой, удивительно интересной и трагичной историей России и является симптоматичным. Это единственная высшая ценность, все остальные общественные ценности по отношению к ней занимают иной конституционный уровень и не могут ей противоречить»⁷¹.

Одним из современных направлений совершенствования нормотворческого процесса является создание института машиночитаемого права. Стоит отметить, что сегодня институт машиночитаемого права — не теоретическая футуристическая концепция, а вполне реальное направление совершенствования всей юридической деятельности. Указанное подтверждается как мнениями ученых, так и существующем правовым регламентированием рассматриваемых вопросов. Например, по мнению А. Незнамова «машиночитаемое право называют одним из ключевых шагов автоматизации государственного управления или даже тотальной перестройки всей существующей правовой системы»⁷². По мнению Т. Я. Хабриевой происходящая технологическая революция ставит новые задачи перед правом: «с одной стороны, оно продолжает быть средством и инструментом, обеспечивающим цифровизацию государственного и муниципального управления, правосудия, форм и способов реализации прав и свобод, цифровизацию экономики, других публичных и частных сфер жизнедеятельности; с другой стороны, право и его институты подвергаются цифровизации, становятся ее объектом, возникают кросс-отраслевые юридические нормы, а также создаются циклические соединения в праве и циклические правовые массивы»⁷³.

Утвержденная Правительственной комиссией по цифровому развитию, использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности «Концепция развития технологий машиночитаемого права»⁷⁴ определяет развитие машиночитаемого права через призму создания онтологий. Мы же считаем, что указанный программный документ стоит усилить в части определения векторных направлений цифровизации права, и, как следствие — деятельности государственных и муниципальных органов. Предлагаем рассмотреть следующие базовые направления трансформационной деятельности в области цифровизации права:

— алгоритмизация юридических процессов и нормотворчества;

— внедрение в процесс нормотворчества принципов работы посредством использования компьютерного кода;

— приведение в единообразие всех определений и понятий, используемых в различных нормативных актах;

— выявление малоэффективных правовых норм и разработка предложений, направленных на их трансформацию;

— стратегическое планирование нормотворческой работы;

— увеличение качественных и оперативных показателей нормотворческой работы.

Считаем, что предложенная работа должна, в первую очередь, проводиться на уровне органов местного самоуправления ввиду необходимости переориентации деятельности муниципалитетов путем их направления на работу в условиях цифровой трансформации в их привычной деятельности. Усиливает данное положение тот факт, что изучаемые процессы следует рассматривать как реализацию положений обновленной Конституции РФ⁷⁵, направленных на укрепление местных органов власти и их включения в единую систему публичной власти. Таким образом, интеграция машиночитаемого права в трансформационные процессы цифровой деятельности органов местного самоуправления — средство достижения задач, поставленных программными документами, направленными на устойчивое развитие муниципалитетов.

Следствием указанного выступает наличие ряда документов стратегического планирования на уровне национальных приоритетов государства, направленных на формирование информационного общества и цифровой экономики для органов местного самоуправления. Например, Национальная программа «Цифровая экономика Российской Федерации»⁷⁶ в своей структуре содержит направление «Цифровое государственное управление», в рамках которого запланирована работа по созданию комплекса системных мер, направленных на ускорение цифровой трансформации муниципалитетов по ключевым направлениям, в том числе в сфере предоставления муниципальных услуг, развития информационной инфраструктуры в муниципальных учреждениях, внедрения цифровых платформ инвентаризации, учета и контроля энергоресурсов и имущественных комплексов муниципалитетов. Указанная работа должна быть реализована в срок до 2024 г. Дополнительно приказом Минстроя России от 25 декабря 2020 г. № 866/пр утверждена Концепция проекта цифровизации городского хозяйства «Умный город»⁷⁷. Стоит отметить, что в целях стратегического документа указано, что «концепция сфокусирована на стимуляции изменений любой экосистемы жизнедеятельности человека, прежде всего на уровне российских муниципальных образований».

Качественная реализация обозначенных программных документах базируется на их развитии, на уровне муниципалитетов. Логично предположить, что органам муниципальной власти необходимо будет принимать ряд локальных актов, во исполнение обозначенных ориентиров, а значит, и пересматривать все форматы организации деятельности. О. Л. Солдаткина и А. В. Малько отмечают, что одним из современных векторов цифровизации права является алгоритмизация юридических процессов и нормотворчества, в том числе с использованием искусственного интеллекта⁷⁸. На данное направление цифровизации права применительно к законотворческому процессу указывал также Д. А. Пашенцев⁷⁹.

Целеполаганием принятия указанных программных документов является переориентация деятельности органов местного управления в рамках трансформации принципов их организации на следующие качественные показатели:

— доступность услуг, предоставляемых органами местного самоуправления для всех граждан;

— интегрированность, взаимодействие и открытость информации;

— ориентация на человека и развитие его возможностей;

— развитие экономики, в том числе, малых форм.

Главенствующим, безусловно, выступает обеспечение работы органов местного самоуправления, работа которые будет в полной мере ориентирована на удовлетворение потребностей человека. Одним из качественных показателей реализации национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации»⁸⁰ является «обеспечение удовлетворенности граждан качеством предоставления массовых социально значимых государственных и муниципальных услуг в электронном виде». Стоит отметить, что распоряжением Правительства РФ от 1 октября 2021 г. № 2765-р утвержден «Единый план по достижению национальных целей развития Российской Федерации на период до 2024 года и на плановый период до 2030 года»⁸¹, в которых качественным показателем реализации данного критерия выступают «увеличение доли массовых социально значимых услуг, доступных в электронном виде, до 95 процентов». Ввиду указанного необходимо подчеркнуть, что проведение рассматриваемых процессов во многом зависит от реализации «Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017–2030 годы»⁸², положения которой направлены на подключение к сети «Интернет», в том числе и граждан, не имеющих возможности подключения к сети «Интернет».

Рисками введения цифровизации нормотворческого процесса на уровне органов местного самоуправления, выступают следующие факторы.

Во-первых, необходимо осознавать неравенство финансового обеспечения, условий развития и потенциала муниципальных образований городов и отдаленных местностей. Зачастую стратегические документы не разграничивают субъекты, на которые направлено их действие по качественным показателям. Одним из неразрешенных вопросов выступает тот факт, что исполнение органами местного самоуправления указанных проектов в работе информационных систем — реализация государственных полномочий, отдельно не финансируемых государством.

Во-вторых, недостаточная оснащенность муниципалитетов современным техническим оборудованием и низкая доля сотрудников, работающих в процессах цифровой трансформации.

В-третьих, наличие муниципалитетов с низким качеством сети «Интернет». Примечательно, что по данным Росстата домашнего доступа к интернету нет у 28,6% российских домохозяйств, при этом большинство из них не могут его установить из-за отсутствия средств или по другим причинам. Кроме того, 38,3% семей в России живут без стационарного или портативного компьютера. Не имеют домашнего телефона 70,5% семей. Мобильного телефона нет у 1,4% домохозяйств⁸³.

Резюмируя, выделим основные выводы:

— происходящие трансформационные процессы цифровизации права и органов государственной власти и местного самоуправления — не футуристическая концепция, а сформированная целостная государственная политика;

— заложенные векторные ориентиры развития инновационных подходов государственных органов и местного самоуправления стоит реализовывать с местного уровня, так как есть позитивная практика работы цифровых проектов «Умный горд» и «Активный гражданин»;

— технологии машиночитаемого права могут позволить ускорить процесс интеграции государственных приоритетов, и, как следствие, обеспечить их качественное правовое сопровождение.

— трансформацию цифровизации нормотворческого процесса стоит основывать на введении принципов алгоритмизации указанной деятельности.

2.3. Трансформация прямой и представительной демократии на муниципальном уровне в условиях внедрения цифровых технологий

Внедрение современных цифровых технологий на муниципальном уровне дает значительные возможности сущностного изменения института местного самоуправления путем выстраивания принципиально новой системы вертикальных и горизонтальных коммуникативных связей в муниципальном образовании. Нельзя не замечать, что процессы цифровизации провоцируют трансформацию прямой и представительной демократии, что в свою очередь влияет не только на формирование органов местного самоуправления, но и на уровень доверия населения этим органам. Причем акцент и направления такой трансформации весьма сложно прогнозировать, поскольку в настоящее время уже признана амбивалентность цифровизации, в том числе и в сфере публичного управления.

Устойчивость власти, в том числе муниципальной, в демократическом обществе характеризует ее потенциальную способность при поступательном развитии, а также под воздействием внешних и внутренних факторов и угроз, сохранять в рамках конституционной парадигмы свою легальность и легитимность.

Одной из современных конституционных ценностей и стратегических задач социально-экономического развития является взаимное доверие государства и общества⁸⁴. Доверие народа к власти является важным элементом политической поддержки и подразумевает веру в справедливость и законность ее деятельности в соответствии с общественными интересами⁸⁵. По мнению ряда зарубежных ученых⁸⁶, прирост доверия на 10% способствует росту экономики приблизительно на 0,5%. Это актуализирует вопрос обеспечения взаимного доверия народа и власти, который в современных условиях рассматривается через призму цифровой экономии и вовлечения граждан в управление делами государства с помощью цифровых платформ. Изменения, внесенные в Конституцию России в 2020 г., вывели вопрос доверия из морально-этической категории в конституционно-правовую ценность, приоритет, прямо связанный с развитием экономики и социальной сферы, качеством жизни российских граждан. В ст. 75.1 в числе прочего закреплено, что в Российской Федерации создаются условия для устойчивого экономического роста страны и повышения благосостояния граждан, для взаимного доверия государства и общества⁸⁷. По мнению Т. Я. Хабриевой, в этой статье отражается триединая концепция общественно-экономического развития государства⁸⁸. Примечательна мысль профессора В. Т. Кабышева, высказанная им в 1979 г.: «Доверие к власти и сотрудничество масс с властью создают ее престиж. Доверие масс к власти, ее аппарату — вот социально-психологическая ее основа, без этого доверия власть существовать не может»⁸⁹.

В соответствии с Указом Президента РФ от 2 июля 2021 г. № 400 доверие граждан выступает одной из стратегических задач обеспечения национальной безопасности⁹⁰. Доверие народа к органам местного самоуправления выступает одним из показателей оценки эффективности деятельности этих органов⁹¹. Этот показатель эффективности нормирован следующим образом: удовлетворенность населения деятельностью органов местного самоуправления муниципального, городского округа (муниципального района) (процент от числа опрошенных). Примечательно, что этот показатель эффективности деятельности органов местного самоуправления стал учитываться с июня 2021 г., когда был дополнен соответствующий Указ Президента РФ.

Точкой отсчета в формировании доверия народа к органам местного самоуправления являются демократические муниципальные выборы, их организация и проведение, участие населения муниципального образования в выборах на всех стадиях избирательного процесса⁹².

Несомненно, что цифровизация электоральной демократии, новые технологии голосования, сопровождающиеся отказом от традиционных и привычных обществу форм, по-новому ставят вопрос о доверии к результатам выборов и требуют от субъектов избирательного процесса технологических форматов коммуникации с избирательным корпусом, отвечающих требованиям современности⁹³. Это требует тщательного изучения запросов и ожиданий различных электоральных групп населения⁹⁴.

Система принципов электорального демократического процесса является базовой основой проведения выборов любого уровня и имеет фундаментальное значение для всего избирательного процесса. Статья 21 Всеобщей декларации прав человека, закрепляет, что «воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования»⁹⁵. Таким образом, не только периодичность, но и отсутствие фальсификации выборов выступают в качестве принципов проведения выборов, обеспечивающих доверие к самому избирательному процессу и к его результатам — выборным органам и должностным лицам.

Цифровизация избирательного процесса за последние годы развивается стремительными темпами. Как неоднократно подчеркивала Председатель ЦИК России Э. А. Памфилова, использование новых технологий делает избирательную систему более прозрачной и открытой для контроля общества⁹⁶. В эпоху цифровизации внедрение электронного голосования должно обеспечить уверенность избирателей в невозможности фальсификации процедуры и результатов выборов, соответственно, повысить уровень доверия граждан к избирательному процессу⁹⁷. Избирательная система — крайне сложный политико-правовой институт, находящийся в нашей стране в процессе перманентного совершенствования. Безусловно, важный аспект всего электорального процесса — взаимодействие с избирателями.

В последние годы Центральная избирательная комиссия России постепенно внедряет дистанционное электронное голосование (ДЭГ), понимая при этом, что необходима тщательная проработка программно-технического комплекса, высокий уровень безопасности и защита от информационных угроз. При реализации этого проекта ЦИК определил три основных приоритета для применения ДЭГ: безопасность; соблюдение тайны голосования; доверие⁹⁸.

Практика проведения избирательных компаний демонстрирует определенную осторожность апробации дистанционного электронного голосования. Так, впервые ДЭГ использовалось на выборах в Московскую городскую Думу 8 сентября 2019 г. в трех избирательных округах: № 1 (г. Зеленоград), № 10 (Бибирево, Лианозово, Северный), и № 30 (Чертаново). Общее число избирателей в указанных округах составило около 500 000, из них включено в список ДЭГ — 11 200. Реально приняли участие в ДЭГ — 10 200, число проголосовавших составило 2% от общего числа избирателей в указанных округах⁹⁹.

В дальнейшем на повышение уровня цифровизации избирательного процесса повлияла ситуация с пандемией. В силу сложившихся обстоятельств и вынужденной самоизоляции избирателей возросло количество обращений на проведение ДЭГ. Вторым масштабным экспериментом стало использование ДЭГ на общероссийском голосовании по вопросу одобрения изменений в Конституцию Российской Федерации 1 июля 2020 года для избирателей Москвы и Нижегородской области. Голосование проходило в течение 6 дней с 25 по 30 июня. По итогам голосования в Москве процент проголосовавших посредством ДЭГ составил 93,14% от числа избирателей, включенных в список, это более 12% от общего числа избирателей. По данным ЦИК РФ в Нижегородской области аналогичные показатели: процент проголосовавших посредством ДЭГ — 92,10% от числа избирателей, включенных в список¹⁰⁰.

Весьма похожую статистику видим и при проведении 13 сентября 2020 года дополнительных выборов депутатов Государственной Думы Российской Федерации седьмого созыва по одномандатным избирательным округам в Курской и Ярославской областях. Число проголосовавших посредством ДЭГ составило более 91%.

В целях расширения эксперимента в единый день голосования 19 сентября 2021 года для проведения ДЭГ Центральной избирательной комиссией РФ были определены семь субъектов Российской Федерации: города федерального значения Москва и Севастополь, а также Нижегородская, Ярославская, Курская, Мурманская и Ростовская области. Было учтено, что в данных регионах проживает 16 миллионов избирателей, из которых около 10 миллионов имеет подтвержденную учетную запись на портале Госуслуг и имеют право голосовать. В этих регионах было проведено более 600 избирательных кампаний различного уровня, выдано около 1,7 млн электронных бюллетеней. С помощью ДЭГ проголосовали 2 535 978 избирателей, что составило 95,69% избирателей. При этом активность участников электронного голосования оказалось существенно выше, чем избирателей, которые воспользовались традиционным способом голосования с использованием бумажных бюллетеней.

Таким образом, приведенная статистика участия граждан в формировании органов власти позволяет утверждать, что применение дистанционных технологий на выборах, пусть и не муниципального уровня, имеет положительный эффект в том числе с позиции доверия избирателей к процессу голосования, уверенности граждан в отсутствии фальсификации при подведении итогов выборов. Вместе с тем, масштабирование использования цифровых технологий и на уровне муниципальных выборов пока затруднено различными рисковыми факторами: цифровое неравенство муниципальных образований, низкая цифровая грамотность ряда муниципальных служащих, необходимость наличия серьезных организационных ресурсов. М. А. Липчанская и Т. В. Заметина выделяют три блока барьеров или факторов, препятствующих цифровизации «электорального пространства»: психологический или человеческий фактор, обеспечительный или праворегулирующий фактор, технический фактор.

Немаловажной в настоящее время является и проблема включения муниципального уровня власти в общегосударственный процесс цифровой трансформации системы государственного управления. Это обусловлено, в первую очередь, необходимостью реального включения органов муниципальной власти в реализацию региональных проектов, а также нарастающим запросом со стороны общества на участие в процессах принятия решений.

Вопросу цифровой трансформации муниципального управления в России, в отличие от государственного управления, которому посвящено множество исследований, никогда не уделялось достаточного внимания.

Исследование процесса цифровизации муниципальных органов власти имеет непосредственное отношение к проблеме поиска решений для развития муниципального управления в России, потому что ее источником фактически является государственная власть и законы Российской Федерации. При этом органы местного самоуправления должны отражать интересы населения регионов и быть подконтрольными жителям муниципального образования.

Цифровая трансформация муниципальной власти потенциально позитивный процесс, направленный на совершенствование и повышение качества жизни населения. проживающего на конкретной территории. Причем, это взаимообусловленный процесс, снабженный механизмом обратной связи органов управления и населения, привлекаемого к решению насущных вопросов местного значения.

Новое направление в цифровом развитии органов местного самоуправления было заложено в национальном проекте «Национальная программа «Цифровая экономика Российской Федерации и входящем в него проекте «Цифровое государственное управление»¹⁰¹, предусматривающими ряд системных мер по цифровой трансформации муниципального управления.

В Указе Президента РФ от 21 июля 2020 г. № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года»¹⁰² цифровая трансформация обозначена как национальная цель развития Российской Федерации. Очевидно, что достижение поставленных целей непосредственно касается и местного самоуправления, представляющего собой один из уровней публичной власти, занимающийся решением вопросов местного значения. В настоящее время идет активная работа по созданию условий для реализации проекта «Цифровое государственное управление» на муниципальном уровне. Многие муниципальные образования осуществляют межведомственное электронное взаимодействие, созданы и поддерживаются в актуальном состоянии муниципальные информационные системы и информационные ресурсы по всем наиболее приоритетным направлениям деятельности муниципалитетов, осуществляется активный переход к электронному документообороту, развивается ИТ-инфраструктура, используются элементы «цифрового правительства» для организации двухсторонней коммуникации с местными сообществами, внедряются интегрированные цифровые платформы, создаются муниципальные центры управления (МЦУ), а также городские информационные порталы, являющиеся важными инструментами обратной связи с населением¹⁰³.

Тем не менее, по мнению экспертов, для большинства муниципальных образований самостоятельный переход к новым цифровым технологиям является весьма затруднительным¹⁰⁴. В числе проблем, препятствующих внедрению цифровых технологий в деятельность муниципальных органов, в частности можно назвать:

— отсутствие конкретных целей, задач и мероприятий муниципального уровня в федеральном проекте «Цифровое государственное управление», предусмотренном национальным проектом «Национальная программа «Цифровая экономика Российской Федерации»;

— отсутствие у органов местного самоуправления свободного доступа к информационным системам, что значительно ограничивает информационное межведомственное взаимодействие;

— наличие очевидного правового пробела в гл. 5 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 06.02.2023) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»¹⁰⁵, регулирующей основные формы участия граждан в местном самоуправлении. В нормах Закона отсутствуют положения, закрепляющие механизмы осуществления населением местного самоуправления в электронном виде;

— отсутствие надлежащей организационно-методической и информационной поддержки органам местного самоуправления в части внедрения в их деятельность цифровых технологий;

— цифровое неравенство;

— проблемы адаптации граждан к активному использованию цифровых технологий в системе муниципального управления и др.

Несомненно, внедрение современных информационных технологий в деятельность органов местного самоуправления должно стать одной из приоритетных государственных задач, поскольку они могут способствовать решению существующих социальных проблем, упростить каналы коммуникации между государством, бизнесом и населением, обеспечить рост качества и скорости предоставляемых услуг.

Механизм использования информационно-коммуникационных технологий в процессе участия населения в принятии решений по вопросам местного значения является объектом пристального внимания ученых-исследователей.

По мнению А. Н. Бордовских и Р.Ф.Ф. Бусье¹⁰⁶ внедрение новых информационных технологий может создать интересный инструмент для преодоления недостатков классических механизмов прямой демократии, сохраняя при этом идею о том, что более активное участие граждан выгодно местному самоуправлению с точки зрения его эффективности.

В исследовании Р. Амелина и С. Е. Чаннова «Blockchain Technologies for Electronic Voting: Legal Aspects» представлены суждения относительно проблем и перспектив правового регулирования инновационных технологий блокчейн в избирательном процессе, показана дискретность применения блокчейн-технологий¹⁰⁷. Дискуссия по аналогичным проблемам содержится в научной статье С. Е. Чаннова и М. А. Липчанской¹⁰⁸, Избирательная система представляет собой сложноорганизованный политико-правовой институт, в полной мере испытывающий на себе масштабное внедрение информационных технологий, с учетом различного уровня обеспеченности граждан России техническими средствами и неодинакового уровня компьютерной грамотности обязательным видится предоставление избирателям возможности голосовать через стационарные терминалы, которые могут размещаться, например, в помещениях многофункциональных центров. К наиболее существенным преимуществам электронного дистанционного голосования можно отнести:

1) первое и самое главное — повышение уровня защищенности избирательных процессов от противоправных вмешательств с чьей-либо стороны, в том числе, стороны самих органов власти;

2)