Н. П. Воронина, Н. О. Ведышева

Эколого-правовое обеспечение продовольственной безопасности в системе национальных приоритетов РФ

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 349.6

ББК 67.407

В75

Авторы:

Воронина Н. П., доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – предисловие, гл. 1, § 2.1–2.3, 2.5, 2.6 гл. 2, заключение, список использованных источников;

Ведышева Н. О., кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – § 2.4 гл. 2.

Рецензенты:

Анисимов А. П., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры теории права и государственно-правовых дисциплин Волгоградского института управления – филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ;

Елисеев В. С., доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

В монографии рассмотрены вопросы стратегического планирования и эколого-правового обеспечения продовольственной безопасности в системе национальных приоритетов РФ. Раскрыты особенности стратегического планирования в сфере обеспечения продовольственной безопасности и эколого-ориентированного развития сельского хозяйства. Исследованы отдельные меры правовой охраны окружающей среды при осуществлении сельскохозяйственной деятельности в условиях современных экологических вызовов, предложено авторское решение отдельных экологических проблем сельского хозяйства.

Нормативные акты приведены по состоянию на 1 августа 2023 г.

Для обучающихся по программам специалитета, бакалавриата и магистратуры, аспирантов, преподавателей юридических и экономических вузов, представителей органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также для всех интересующихся вопросами эколого-правового обеспечения продовольственной безопасности.

УДК 349.6

ББК 67.407

© Воронина Н. П., Ведышева Н. О., 2024

© ООО «Проспект», 2024

Предисловие

Современные экологические угрозы и вызовы обусловливает необходимость инновационного экономического развития. Международные документы, направленные на решение экологических проблем, предусматривают в качестве эколого-ориентированной модели развития человечества, направленной на достижение целей в области устойчивого развития, «зеленую» экономику. Одновременно перед государствами стоит вопрос решения проблемы голода и обеспечения продовольственной безопасности.

В РФ актуальным является переход от экспорта первичной сельскохозяйственной продукции к ее глубокой переработке, технологическому обновлению сельского хозяйства, использованию низкоуглеродных технологий. Это должно обеспечить повышение конкурентоспособности и устойчивости производств российской сельскохозяйственной продукции и увеличить ее экспорт.

В рамках решения экологических проблем требуется снизить антропогенную нагрузку на окружающую среду, обеспечить рациональное использование природных ресурсов, восстановление экосистем, адаптацию к климатическим изменениям.

Сельское хозяйство — это вид экономической деятельности, который, с одной стороны, оказывает негативное воздействие на окружающую среду, а с другой стороны — претерпевает изменения под воздействием негативных климатических и иных экологических изменений.

Выход видится в переходе к модели «зеленого» сельского хозяйства, направленной на снижение антропогенной нагрузки, в том числе углеродного следа. Это требует соответствующего правового обеспечения и стратегического планирования, основанных на достижении национальных целей РФ.

В настоящей монографии рассмотрены актуальные вопросы эколого-правового обеспечения продовольственной безопасности, определены концептуальная модель правового регулирования эколого-правового обеспечения продовольственной безопасности, сформулированы предложения по совершенствованию эколого-правового обеспечения продовольственной безопасности.

Монография может представлять интерес для обучающих по программам специалитета, бакалавриата и магистратуры, аспирантов, преподавателей юридических и экономических вузов, представителей органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также для всех интересующихся вопросами эколого-правового обеспечения продовольственной безопасности.

Глава 1. ПРОДОВОЛЬСТВЕННАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ КАК НАЦИОНАЛЬНЫЙ ПРИОРИТЕТ РФ: ПОНЯТИЕ, СОДЕРЖАНИЕ, СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ

1.1. Понятие и содержание продовольственной безопасности

Концептуально эколого-ориентированное сельское хозяйство — это модель развития сельского хозяйства, направленного как на решение экологических проблем современности, так и обеспечение продовольственной безопасности.

На международном уровне понятие «продовольственная безопасность» было сформулировано в программных документах Всемирной конференции по проблемам продовольствия ФАО в 1974 г. В тот период продовольственная безопасность определялась как «бесперебойное наличие достаточных мировых запасов, жизненно важных продуктов питания для поддержания устойчивого роста потребления продовольствия и погашения колебаний объемов производства и цен»¹. Это позволило В. С. Елисееву сделать вывод о том, что ФАО «включило в продовольственную безопасность только три составляющие (критерия): физическую доступность продуктов питания, их экономическую доступность и безопасность продуктов питания»².

В Римской декларации по всемирной продовольственной безопасности (1996) были определены обязательства государства по обеспечению продовольственной безопасности: 1) создание благоприятных условий, направленных на искоренение нищеты и обеспечение мира; 2) проведение государственной политики по обеспечению права на питание и безопасное продовольствие, его эффективное использование; 3) проведение совместной и устойчивой политики и практики в области продовольствия и сельскохозяйственной деятельности на национальном, региональном и глобальном уровнях; 4) содействие торговле продовольствием; 5) предотвращение стихийных бедствий и техногенных чрезвычайных ситуаций; 6) способствование оптимальному распределению и использованию государственных и частных инвестиций в сельском хозяйстве; 7) международное сотрудничество³.

В докладе ООН «Право на достаточное питание и на свободу от голода» (1999) уточнено понятие продовольственной безопасности как доступа всех людей в любое время к продовольствию, необходимому для здоровой и активной жизни⁴.

В настоящее время перед сельским хозяйством стоит ряд вызовов, среди которых рост населения, финансовые кризисы, изменение климата (Декларация Всемирного саммита по продовольственной безопасности [2009]). Сформулированы принципы обеспечения продовольственной безопасности: 1) достаточность государственных и частных инвестиций в развитие сельского хозяйства; 2) усиление стратегического взаимодействия на национальном, региональном и глобальном уровнях; 3) стремление к двуединому подходу к обеспечению продовольственной безопасности, включающего как прямые меры по незамедлительному смягчению проблемы голода, так и среднесрочные и долгосрочные программы в области устойчивого сельского хозяйства, продовольственной безопасности, питания и развития сельских районов на основе последовательной реализации права на достаточное питание; 4) обеспечение многосторонней системы путем повышения эффективности, расширения возможностей реагирования, усиления координации и наращивания результативности деятельности многосторонних учреждений; 5) обеспечение устойчивых и существенных обязательств всех участников отношений по обеспечению продовольственной безопасности, включая выделение ресурсов и с ориентацией на многолетние документы стратегического планирования⁵.

В 70-х гг. прошлого века под продовольственной безопасностью понималось состояние «экономики, при котором населению страны в целом и каждому гражданину в отдельности гарантируется обеспечение доступа к продуктам питания, питьевой воде и другим пищевым продуктам в качестве, ассортименте и объемах, необходимых и достаточных для физического и социального развития личности, обеспечения здоровья и расширенного воспроизводства населения страны»⁶.

В нашей стране термин «продовольственная безопасность» появился в 90-х гг. прошлого века в документах стратегирования и нормативных правовых актах.

В доктрине можно видеть множество подходов к определению сущности продовольственной безопасности, концепций ее обеспечения, инструментария и индикаторов, места и роли в обеспечении национальной безопасности.

Назаренко В. И. понимает под продовольственной безопасностью продовольственное самообеспечение, обеспечивающее доступность продовольствия для всех граждан⁷.

П. И. Иванцов полагает, что продовольственная безопасность «выступает основой национальной безопасности и важным направлением развития аграрного сектора экономики»⁸. Практически аналогичной позиции придерживаются В. А. Власов, П. М. Матвеева, В. А. Зуева, отмечая, что «продовольственная безопасность представляет собой одну из стратегических составляющих национальной безопасности государства, обеспечение которой определяется как основной приоритет аграрной политики России»⁹.

Как элемент национальной безопасности продовольственную безопасность трактуют и А. Н. Столярова, Л. В. Шамрай-Курбатова, О. В. Дарелина, Е. А. Чумакова, определяя продовольственную бе-зопасность как «состояние системы национальной экономики и агропромышленного комплекса, при котором обеспечивается состояние продовольственной независимости государства, то есть его способность покрывать потребности населения в качественной продукции с высокими показателями нутриентных свойств и энергетической ценности, экономическая и физическая доступность продовольствия, а также соответствие продукции внутренним требованиям стандартов качества, определяемых не ниже соответствующего международного уровня»¹⁰.

По мнению Р. Р. Гумерова, «продовольственная безопасность отражает широкий спектр национальных интересов и приоритетов социально-экономического развития страны… Одновременно продовольственная безопасность является компонентом национальной безопасности государства, условием его экономического и политического суверенитета»¹¹.

Авторский коллектив под руководством Е. Серовой под продовольственной безопасностью понимает такое состояние социально-экономической системы страны, при котором каждый гражданин страны имеет доступ к минимальному для нормального жизнеобеспечения набору продуктов питания¹². О. А. Чернова и В. Е. Степаненко уточняют, что продовольственная безопасность — это «обеспечение жизненно важными продуктами питания из собственных источников и доступность их всеми гражданами страны в объемах и ассортименте, максимально удовлетворяющие необходимые и полезные потребности»¹³.

В контексте обеспечения права на полноценное питание человека как общечеловеческой ценности рассматривают продовольственную безопасность О. В. Попова¹⁴, А. П. Анисимов и А. Ю. Мохов¹⁵.

По мнению А. И. Алтухова, «национальная продовольственная безопасность представляет собой систему поддержания жизнеобеспечения, имея в виду возможную надежность снабжения населения продовольствием из внешних источников его поступления, но базирующаяся на концепции самообеспечения населения основными видами продовольствия, как одной из составляющих экономической безопасности страны»¹⁶. Он отмечает, что национальная продовольственная безопасность предполагает «установление степени самообеспеченности страны основными продовольственными товарами и сельскохозяйственным сырьем и критического порога их импорта; функционирование системы экономических мер, как регулярного, так и чрезвычайного характера по поддержке развития прежде всего отечественного сельского хозяйства как основы обеспечения национальной продовольственной безопасности; создание и поддержание системы переходящих и страховых запасов сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия (в первую очередь зерна), которые используются как для целей ценового регулирования внутреннего агропродовольственного рынка и смягчения колебаний его конъюнктуры, так и для стабилизации внешней торговли продовольственными товарами и сельскохозяйственным сырьем в условиях значительных изменений их предложения и спроса на мировом агропродовольственном рынке, а также для противодействия разного рода попыткам зарубежного воздействия при использовании экспортных поставок продовольствия преимущественного в политических целях»¹⁷.

Таким образом, в современное время продовольственная безопасность — понятие многозначное: одновременно это состояние социально-экономического долгосрочного развития страны, фактор суверенитета, национальный приоритет и гарантия обеспечения права человека на качественное и безопасное питание в достаточном объеме.

Де-юре дефиниция продовольственной безопасности определена в Доктрине 2020 г. Это «состояние социально-экономического развития страны, при котором обеспечивается продовольственная независимость Российской Федерации, гарантируется физическая и экономическая доступность для каждого гражданина страны пищевой продукции, соответствующей обязательным требованиям, в объемах не меньше рациональных норм потребления пищевой продукции, необходимой для активного и здорового образа жизни» (п. 2 Доктрины 2020 г.)

В ранее действовавшей Доктрине продовольственной безопасности 2010 г.¹⁸ (далее — Доктрина 2010 г.) было предусмотрено, что продовольственная безопасность РФ «является одним из главных направлений обеспечения национальной безопасности страны в среднесрочной перспективе, фактором сохранения ее государственности и суверенитета, важнейшей составляющей демографической политики, необходимым условием реализации стратегического национального приоритета — повышение качества жизни российских граждан путем гарантирования высоких стандартов жизнеобеспечения» (п. 2). Также, исходя из п. 5 Доктрины 2010 г., определялось, что «продовольственная безопасность РФ — состояние экономики страны, при котором обеспечивается продовольственная независимость РФ, гарантируется физическая и экономическая доступность для каждого гражданина страны пищевых продуктов, соответствующих требованиям законодательства РФ о техническом регулировании, в объемах не меньше рациональных норм потребления пищевых продуктов, необходимых для активного и здорового образа жизни».

В научной литературе был проведен детальный правовой анализ этого понятия и Доктрины 2010 г. в целом. Отмечалось, что «достоинством Доктрины является разделение категорий “продовольственная безопасность” и “продовольственная независимость” и расширение трактовки продовольственной безопасности за счет рассмотрения таких ее аспектов, как экономическая и физическая доступность продовольствия, качество питания»¹⁹.

Также отмечалось, что определение продовольственной безопасности в Доктрине 2010 г. было более детальное по сравнению с понятием продовольственной безопасности в документах ФАО. По сравнению с международно-правовым регулированием в определении продовольственной безопасности по законодательству РФ был учтен критерий продовольственной независимости²⁰. Но одновременно отмечалось, что была некая однобокость этого понятия, поскольку акцент сделан только на решении задачи продовольственной независимости и самообеспечения продовольствием, а иные «аспекты продовольственной безопасности (физическая, экономическая доступность, качество питания), хотя и задекларированы, однако не доведены до методических основ их оценки и мониторинга, отсутствуют четкие критерии, пороговые значения их достижения»²¹. Отмечались и иные недостатки Доктрины 2010 г.: не были учтены зависимость от использования иностранных семян, санкционная политика недружественных государств, повышение открытости российского сельскохозяйственного рынка как части рынка ВТО, углубление интеграционных процессов на пространстве бывшего СССР²².

В определении продовольственной безопасности по Доктрине 2020 г. можно видеть ряд новелл: изменение понимания продовольственной безопасности как состояния экономики на социально-экономическое развитие страны; гарантия доступности пищевой продукции; закрепление необходимости соответствия обязательным требованиям; увеличение числа задач по обеспечению продовольственной безопасности²³. Изменились пороговые значения: увеличены позиции по сахару, растительному маслу, рыбе и рыбопродуктам. Появились новые позиции по овощам и бахчевым культурам, фруктам и ягодам²⁴.

В Доктрине 2020 г. сформулированы национальные интересы Российского государства в сфере обеспечения продовольственной безопасности, среди них повышение качества жизни граждан; обеспечение населения качественной и безопасной пищевой продукцией; устойчивое развитие и модернизация сельского и рыбного хозяйства; развитие производства сельскохозяйственной продукции, соответствующей экологическим, санитарно-эпидемиологическим, ветеринарным требованиям; повышение эффективности государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей; развитие племенного животноводства, селекции, семеноводства и аквакультуры (рыбоводства), в том числе за счет внедрения отечественных новейших технологий; восстановление и повышение плодородия земель сельскохозяйственного назначения и их рациональное использование; недопущение ввоза на Российскую территорию ГМО с целью их посева, выращивания и разведения, оборота; недопущение неконтролируемого ввоза на территорию и применения синтетических биологических агентов; совершенствование технического регулирования, санитарно-эпидемиологического, ветеринарного и фитосанитарного надзора, контроля в области обеспечения безопасности пищевой продукции для здоровья человека; создание высокопроизводительного сектора в АПК, обеспеченного современными технологиями и высококвалифицированными специалистами.

Цели обеспечения продовольственной безопасности коррелируются с национальными целями и стратегическими задачами, предусмотренными Указом Президента РФ от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах Российской Федерации на период до развития 2024 г.»²⁵ и Указом Президента РФ от 21.07.2020 № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 г.»²⁶.

В Доктрине 2020 г. дано определение продовольственной независимости как «самообеспечение страны основными видами отечественной сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия» (п. 2 Доктрины 2020 г.). Предусмотрено, что для оценки обеспечения продовольственной безопасности в качестве основных индикаторов используется достижение пороговых значений показателей продовольственной независимости, экономической и физической доступности продовольствия и соответствия пищевой продукции требованиям законодательства Евразийского экономического союза (далее — ЕАЭС) о техническом регулировании.

Как уже отмечалось ранее, по сравнению с Доктриной 2010 г. значительно расширился перечень задач обеспечения продовольственной безопасности, среди которых: 1) устойчивое развитие производства сельскохозяйственной продукции, достаточной для обеспечения продовольственной независимости на основе принципов научно обоснованного планирования; 2) своевременное прогнозирование, выявление и предотвращение внутренних и внешних угроз продовольственной безопасности, минимизация их негативных последствий; 3) обеспечение физической и экономической доступности пищевой продукции; 4) обеспечение безопасности пищевой продукции; 5) производство сельскохозяйственной продукции, соответствующей экологическим, санитарно-эпидемиологическим, ветеринарным и иным требованиям; 6) достижение положительного сальдо торгового баланса сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия; 7) развитие экспорта с учетом приоритета самообеспечения страны отечественной сельскохозяйственной продукцией, сырьем и продовольствием, а также с учетом необходимости обеспечения продовольственной безопасности в рамках ЕАЭС²⁷; 8) совершенствование сельской социальной, инженерной, транспортной и иной инфраструктуры; 9) развитие инфраструктуры розничной торговли; 10) рост производства материально-технических ресурсов; 11) формирование здорового образа жизни; 12) развитие научных исследований; 13) совершенствование подготовки кадров для АПК.

Анализ положений Доктрины 2020 г. позволяет заключить, что в сфере продовольственной безопасности Россия стремится к продовольственной независимости и самообеспечению отечественным продовольствием.

По мнению Р. Р. Гумерова, в термине «обеспечение» акцент сделан на целях социально-экономического развития страны в сфере агропродовольственного рынка, в значении «безопасность» — на противодействии и предотвращении рисков и угроз продовольственному обеспечению»²⁸. Следовательно, продовольственную безопасность необходимо понимать как минимум с двух позиций: национальной бе-зопасности и социально-экономического развития страны в единстве их взаимосвязи и взаимозависимости.

В международных документах обеспечение продовольственной безопасности — это инструмент, направленный на преодоление голода. Цели в области устойчивого развития до 2030 г. (далее — ЦУР), утвержденные ООН в 2015 г., определяют, что голод — мировая проблема, ликвидация которой «может оказать благоприятное влияние на экономику, здравоохранение и образование, а также способствовать равенству и социальному развитию»²⁹. Поэтому обеспечение продовольственной безо-пасности практически во всех странах — составная часть национальной безопасности, а государства стремятся к продовольственной независимости. О необходимости достижения ЦУР сказано и в Доктрине 2020 г.

Со временем менялись концептуальные подходы к пониманию продовольственной безопасности, но в условиях современных угроз и вызовов население планеты должно быть обеспечено продовольствием не только в достаточном количестве, но безопасным как с точки зрения здоровья человека, так и благоприятного состояния окружающей среды.

А. П. Анисимов и А. Ю. Мохов отмечают, что обеспечение продовольственной безопасности необходимо понимать и как законодательный принцип, предусматривающий обеспечение продовольственной независимости с одновременным увеличением экспортного потенциала сельскохозяйственной отрасли. Поэтому «следует говорить о необходимости интенсификации сельскохозяйственного производства, с одновременным соблюдением всех экологических требований, рационального использования земель сельскохозяйственного назначения, а также мер поддержки товаропроизводителей (в том числе, и личных подсобных хозяйств), обеспечения продовольствием наиболее нуждающихся слоев населения»³⁰.

В мире разработана методика оценивания уровня продовольственной безопасности, в основе которой четыре ключевых показателя: 1) наличие продовольствия; 2) доступность продовольствия; 3) качество и безопасность продовольствия; 4) природные ресурсы и их устойчивость³¹. Достижение этих показателей предусматривается и в документах РФ, направленных на обеспечение национальной безопасности в целом и продовольственной безопасности в частности.

2 июля 2021 г. Указом Президента РФ № 400 утверждена Стратегия национальной безопасности³². Согласно п. 25 этой Стратегии среди национальных интересов на современном этапе обозначены развитие человеческого потенциала, повышение качества жизни и благосостояния граждан; устойчивое развитие российской экономики на новой технологической основе; охрана окружающей среды, сохранение природных ресурсов и рациональное природопользование, адаптация к изменениям климата.

Экономическая и экологическая безопасность — стратегические национальные приоритеты. Требуется переход от экспорта первичной сельскохозяйственной продукции к ее глубокой переработке, технологическому обновлению сельского хозяйства, использованию низкоуглеродных технологий. Это должно обеспечить повышение конкурентоспособности и устойчивости российской сельскохозяйственной продукции и увеличение ее экспорта в дружественные страны.

Достижение этих целей возможно путем реализации ряда задач, среди которых создание высокотехнологичных производств; цифровизация АПК, использование технологий искусственного интеллекта, интенсивное технологическое обновление сельского хозяйства; преодоление критической зависимости от импорта в области племенного дела, селекции, семеноводства и аквакультуры (рыбоводства); развитие кооперации между субъектами Федерации; сокращение их дифференциации по уровню и темпам социально-экономического развития, качеству жизни; обеспечение социально-экономического развития сельских территорий; совершенствование механизмов взаимодействия государства и предпринимательских структур, содействие развитию малого и среднего предпринимательства.

Кроме того, обеспечение продовольственной безопасности в контексте социально-экономического развития страны не может рассматриваться вне решения экологических проблем и адаптации сельского хозяйства к климатическим изменениям. Отмечается, что «изменчивость климата и воздействие экстремальных климатических факторов угрожают подорвать и обратить вспять достигнутые определенные успехи в борьбе с голодом и неполноценным питанием. Именно они относятся к числу главных факторов, приведших к усугублению проблемы голода в мире, и считаются одной из основных причин возникновения острых продовольственных кризисов, негативно отражающихся на продовольственной безопасности»³³.

Следовательно, в рамках экологических проблем, включая климатическую, сельское хозяйство, с одной стороны, является значительным источником негативного воздействия на окружающую среду и изменения климата, с другой — в нем происходят негативные процессы в связи с последствиями экологических проблем и изменением климата. Проведенные исследования показывают необходимость модернизации системы управления сельским хозяйством³⁴, в том числе и продовольственной безопасности, основанной на управлении климатическими, агроэкологическими, ветеринарными, техногенными, экономическими, социальными и внешнеполитическими рисками³⁵. Эти и иные риски в сфере обеспечения продовольственной безопасности сформулированы и в Доктрине 2020 г. Необходим инновационный путь развития сельского хозяйства и переход к модели осуществления эколого-ориентированной сельскохозяйственной деятельности в рамках построения «зеленой» экономики³⁶.

Отдельные положения построения эколого-ориентированной экономики предусматривается в ряде документов стратегирования. Один из основных документов целеполагания федерального уровня в сфере социально-экономического развития России — Стратегия социально-экономического развития РФ. Она содержит оценку текущей социально-экономической ситуации и степени достижения целей социально-экономического развития; определение целей социально-экономического развития и целевых показателей на долгосрочный период; определение основных приоритетов и задач социально-экономической политики на долгосрочный период; приоритеты и направления регионального развития нашей страны; оценку позиций РФ в мировой экономике; обоснование основных реформ и программ, необходимых для достижения целей социально-экономического развития; основные направления, мероприятия и механизмы реализации стратегии социально-экономического развития РФ.

29 октября 2021 г. Правительство РФ утвердило Стратегию социально-экономического развития Российской Федерации с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 г.³⁷ Данный документ стратегического планирования направлен и на дальнейшее развитие отрасли сельского хозяйства. Предусмотрены два сценария развития российской экономики: инерционный и целевой (интенсивный).

В инерционном сценарии доля традиционных отраслей экономики, в том числе и сельского хозяйства, в структуре валового внутреннего продукта) к 2050 г. снизится на 4,9% по сравнению с 2020 г. за счет снижения добычи полезных ископаемых.

Целевой (интенсивный) сценарий предусматривает обеспечение глобальной конкурентоспособности и устойчивого экономического роста РФ в условиях глобального энергоперехода. Это потребует распространения применения медленнодействующих минеральных удобрений и удобрений с ингибиторами процессов нитрификации, изменение способов внесения удобрений; развития «точного» земледелия; использование регенеративных технологий, повышающих урожайность и способствующих более интенсивному поглощению остаточного углерода; противоэрозионные и полезащитные мероприятия; повышения продуктивности сельскохозяйственных животных; развития направленной селекции, позволяющей получить сельскохозяйственных животных с более низким уровнем выделения метана; производства биотоплива; обеспечения накопления углерода в почвах сельскохозяйственных земель.

Переход России на низкоуглеродную экономику предусматривается в ряде иных юридических документов и является национальным приоритетом нашей страны на долгосрочную перспективу.

Аналогичный подход можно видеть во многих странах, в том числе и на пространстве СНГ. Так, в Республике Казахстан (далее — РК) Указом Президента РК от 30.05.2013 № 577 определена концепция по переходу к «зеленой экономике»³⁸. Относительно сельского хозяйства концепция предусматривает, что сельское хозяйство этого государства обладает потенциалом значительного роста благодаря обширным земельным ресурсам и признанному качеству сельскохозяйственных продуктов. Это требует реализации потенциала сектора посредством перехода к устойчивому сельскому хозяйству, позволяющему вернуть плодородие землям сельскохозяйственного назначения, создать новые возможности для трудоустройства и обеспечить более выраженную независимость от импорта продуктов питания. Провозглашено, что, несмотря на незначительную долю сельского хозяйства в ВВП страны, оно значимо в плане трудовой занятости сельских жителей, влияния на водный баланс Казахстана, роли в обеспечении продовольственной безопасности, поэтому является приоритетным сектором общенационального значения. Определено, что в сельском хозяйстве страна будет придерживаться шести принципов «зеленого» сельского хозяйства: 1) предотвращение деградации и восстановление деградированных земель (это требует внедрения более эффективных методов ведения сельского хозяйства, минимизирующих обработку почвы, обеспечивающих консервацию органического вещества и влаги в почве, предотвращающих эрозию почв под действием ветра и воды); 2) предотвращение дальнейшего выбивания пастбищ; 3) эффективное использование воды; 4) переход к использованию агрохимикатов и топлива, обеспечивающих защиту пользователей, минимизацию вреда для окружающей среды, сокращение/предотвращение загрязнения почвы, воздуха и воды; 5) минимизация и повторное использование отходов; 6) улавливание углекислого газа путем посадки культур, улавливающих углекислый газ и устойчивых к засолению почвы, а также способствующих адаптации к изменению климата.

Переход к модели «зеленой» экономики позволит решить системные проблемы сельского хозяйства РК и обеспечить ее продовольственную безопасность.

Отмечая положительный опыт Казахстана по модернизации управления сельским хозяйством и системой обеспечения продовольственной безопасности, нельзя не отметить, что на пространстве СНГ действует Модельный закон «О продовольственной безопасности», принятый на четырнадцатом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ (постановление № 14-10 от 16.10.1999)³⁹ (далее — Модельный закон). В нем под продовольственной безопасностью понимается «состояние экономики государства, при котором обеспечивается продовольственная независимость страны и гарантируется физическая и экономическая доступность продовольствия для всего населения в количестве, необходимом для активной и здоровой жизни» (ст. 1).

Модельный закон предусматривает понятие «обеспечение продовольственной безопасности» как разработку и осуществление экономических, организационных и иных мер, направленных на предупреждение продовольственных кризисов, удовлетворение потребностей населения в жизненно важных продуктах на уровне физиологических норм питания. Система мер по обеспечению продовольственной безопасности раскрывается в ст. 3 Модельного закона. Обязанность по обеспечению продовольственной безопасности возложена на государство, включая обеспечение необходимого уровня производства продуктов питания в государстве; наличия, обновления и пополнения государственного продовольственного резерва независимо от воздействия внутренних и внешних неблагоприятных факторов; соответствия качества производимых и реализуемых в государстве гражданам продуктов питания требованиям государственной системы стандартов. Предусматривается, что продовольственная независимость считается обеспеченной, если годовое производство жизненно важных продуктов питания в государстве составляет 80% годовой потребности населения в соответствии с физиологическими нормами питания.

На наш взгляд, обеспечение продовольственной безопасности возможно только на комплексной и системной основе. Модельный закон рекомендует странам СНГ принимать свои законы о продовольственной безопасности. Так, законы о продовольственной безопасности приняты в Армении (Закон Республики Армения «Об обеспечении продовольственной безопасности» [2002 г.]), в Кыргызстане (Закон Республики Кыргызстан «О продовольственной безопасности» [2008 г.])⁴⁰.

В РФ такой закон отсутствует. Проект данного закона в свое время вносился в Государственную Думу ФС РФ⁴¹, но в 2005 г. был отклонен и снят с дальнейшего рассмотрения. Думается, что в современных геополитических и экономических условиях сформировалась объективная необходимость принятия федерального закона «О продовольственной безопасности». Единый нормативный правовой акт позволит систематизировать правовые нормы, более четко обозначить объект и субъекты, цели и задачи, инструменты регулирования общественных отношений по обеспечению продовольственной безопасности. Модельный закон может быть принят за основу при разработке проекта федерального закона «О продовольственной безопасности»⁴².

В заключение следует добавить, что реализация национальных интересов в сфере обеспечения продовольственной безопасности требует организационного обеспечения. Его составляют распоряжения Правительства РФ: от 09.06.2020 № 1516-р «Об утверждении плана мероприятий по реализации положений Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации»⁴³ и от 10.02.2021 № 296-р «Об утверждении перечня показателей в сфере обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации»⁴⁴.

Таким образом, продовольственную безопасность на современном этапе развития России необходимо рассматривать в глобальном, региональном и национальном контекстах, как направление национальной безопасности, социально-экономического развития страны, фактор суверенитета, гарантию права граждан на качественное и безопасное питание в достаточном количестве. Ее обеспечение должно осуществляться посредством совокупности правовых, организационных, экономических, экологических, социальных и иных мер на основе концептуальной правовой модели, представляющую собой с внутренней стороны систему существенных признаков и характеристик правового воздействия общественные отношения, складывающиеся между производителями сельскохозяйственной продукции, органами публичной власти и обществом, посредством которых обеспечивается продовольственная безопасность, применение инновационных способов ведения сельского хозяйства, повышение конкурентоспособности России, а с внешней стороны — совокупность политико-правовых и нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения по обеспечению продовольственной безопасности и устойчивое развитие сельского хозяйства. Составной частью правового регулирования обеспечения продовольственной безопасности и устойчивого развития сельского хозяйства должны быть и нормы, направленные на экологизацию сельского хозяйства, минимизацию антропогенного воздействия на окружающую среду в процессе осуществления сельскохозяйственной деятельности, а также адаптацию к климатическим изменениям.

1.2. Стратегическое планирование в сфере обеспечения продовольственной безопасности и устойчивого развития сельского хозяйства в условиях современных глобальных экологических вызовов

Документы стратегического планирования в сфере продовольственной безопасности должны давать ответы на глобальные вызовы и угрозы, в том числе и экологического характера.

В Стратегии национальной безопасности РФ отмечено, что «интенсивный рост производства и потребления в мире сопровождается увеличением антропогенной нагрузки на окружающую среду и ухудшением ее состояния, что влечет существенное изменение условий жизни на Земле»⁴⁵. Нерациональное использование природных ресурсов привело к деградации земель, снижению плодородия, дефициту водных ресурсов, ухудшению состояния экосистем, уменьшению биоразно-образия. Глобальная проблема — изменение климата.

В целом все экологические вызовы делятся на глобальные, внешние и внутренние. К глобальным вызовам экологической безопасности относятся последствия изменения климата на планете, рост потребления природных ресурсов при сокращении их запасов, ухудшение состояния окружающей среды, сокращение биоразнообразия. Внутренние вызовы — деградация природных объектов, загрязнение атмосферного воздуха, высокая степень загрязнения и низкое качество воды, увеличение объема образования отходов при низком уровне их утилизации, усиление деградации земель и почв, сокращение количества видов растений, сокращение видового, высокая степень износа основных фондов опасных производственных объектов и низкие темпы технологической модернизации экономики, недостаточность внедрения экологически чистых технологий. Внешними угрозами экологической безопасности являются трансграничные загрязнение атмосферного воздуха, лесные пожары, создание препятствий для миграции животных, несанкционированная добыча водных биологических ресурсов.

Основные эколого-правовые ответы на эти вызовы предусмотрены в Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 г., утв. Президентом РФ 30.04.2012⁴⁶. В них сказано, что государственная экологическая политика основывается на ряде принципов, в т. ч. соблюдении права на благоприятную окружающую среду; устойчивом развитии, обеспечении благоприятной окружающей среды и экологической безопасности; охране, воспроизводстве и рациональном использовании природных ресурсов; приоритетности сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов; презумпции экологической опасности хозяйственной деятельности; обязательности ОВОС; предосторожности; обеспечении соответствия экономической и иной деятельности обязательным экологическим требованиям и др. Реализация этих принципов, в том числе и в правовом регулировании осуществления хозяйственной деятельности, позволяет обеспечить благоприятную окружающую среду и экологическую безопасность.

В целях снижения антропогенной нагрузки на окружающую среду требуется обеспечить экологически ориентированный рост экономики, стимулирование внедрения инновационных технологий, развитие экологически безопасных производств; рациональное и эффективное использование природных ресурсов; реализацию проектов по сокращению выбросов парниковых газов и увеличению их поглощения; развитие мощностей и технологий очистки выбросов в атмосферный воздух, сточных вод; предотвратить загрязнение поверхностных и подземных вод, повысить качество воды в загрязненных водных объектах, восстановление водных экосистем; уменьшить объемы образования отходов; предотвратить деградацию земель и снижение плодородия почв; развитие экологического мониторинга (п. 83 Стратегии национальной безопасности).

В плоскости эколого-ориентированного развития сельского хозяйства необходимо решение ряда задач, в том числе обеспечить экологически ориентированный экономический рост и внедрение экологически эффективных инновационных технологий; предотвратить и снизить негативное воздействие на окружающую среду; восстановить нарушенные естественные экологические системы; обеспечить экологически безопасное обращение с отходами; сохранить природную среду; обеспечить совершенствование системы экологического мониторинга и изменений климата; осуществлять научное и информационно-аналитическое обеспечение охраны окружающей среды и экологической безопасности.

Их решение требует правового обеспечения и стратегического планирования, осуществляемого на устойчивой, комплексной и системной основе как деятельности по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития России, субъектов РФ и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности РФ, направленная на решение задач социально-экономического развития и обеспечение продовольственной безопасности.

Понятие государственной аграрной политики предусмотрено в Федеральном законе от 29.12.2006 № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства»⁴⁷ (далее — Закон о сельском хозяйстве). Под ней понимается «часть государственной социально-экономической политики, направленной на устойчивое развитие сельского хозяйства и сельских территорий и осуществляемой в целях повышения конкурентоспособности отечественной сельскохозяйственной продукции и ее производителей, обеспечение качества российских продовольственных товаров; обеспечения устойчивого развития сельских территорий, занятости сельского населения, повышения уровня его жизни, в том числе оплаты труда работников, занятых в сельском хозяйстве; сохранения и воспроизводства используемых для нужд сельскохозяйственного производства природных ресурсов; формирования эффективного рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, обеспечивающего повышение доходности сельскохозяйственных товаропроизводителей и развитие инфраструктуры этого рынка; создания благоприятного инвестиционного климата и повышение объема инвестиций в сфере сельского хозяйства; наблюдения за индексом цен на сельскохозяйственную продукцию, сырье и индексом цен (тарифов) на промышленную продукцию (услуги), используемую сельскохозяйственными товаропроизводителями, и поддержание их паритета». В качестве основных направлений государственной аграрной политики выступают поддержание стабильности обеспечения населения отечественными товарами; формирование и регулирование рынка сельскохозяйственной продукции; государственная поддержка сельскохозяйственных товаропроизводителей; защита экономических интересов отечественных товаропроизводителей на внутреннем и внешнем рынках; развитие науки и инновационной деятельности; устойчивое развитие сельских территорий; совершенствование системы подготовки кадров.

Меры государственной поддержки АПК и механизм их реализации предусмотрены в Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 14.07.2012 № 717⁴⁸ (далее — Государственная программа сельского хозяйства). В ней обозначены ключевые ориентиры развития сельского хозяйства: обеспечение продовольственной безопасности; развитие экспорта продукции АПК; внедрение инновационных технологий в сельскохозяйственную деятельность; развитие субъектов малого предпринимательства; цифровизация АПК; селекция и генетика; внедрение новых видов сервисов, услуг и решений. Предполагается, что эти меры приведут к трансформации государственной аграрной политики, так как «единая цифровая платформа учета предоставления данных, услуг и сервисов в комплексе позволит прогнозировать развитие и риски в агропромышленном комплексе, в том числе экономические, социальные и климатические».

24 декабря 2022 г. был утвержден Паспорт государственной программы (комплексной программы) РФ «Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия»⁴⁹. В нем обозначены цели, направления, показатели, объемы финансирования, структура Государственной программы.

По отдельным направлениям государственной поддержки Государственная программа опосредуется через отдельные документы стратегического планирования и нормативные правовые акты, регулирующие порядок предоставления мер государственной поддержки.

В ранее действовавшей Стратегии развития агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов Российской Федерации на период до 2030 г.⁵⁰, утвержденном Распоряжением Правительства РФ от 12.04.2020 № 993-р (далее — Стратегия 2020 г.), предусматривалось, что государственная политика в сфере агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов определена с учетом процессов по импортозамещению⁵¹. В ней были обозначены ключевые ориентиры развития: 1) развитие пищевой и перерабатывающей промышленности; 2) цифровизация сельского хозяйства; 3) сохранение, восстановление и повышение плодородия земель сельскохозяйственного назначения; 4) селекция и генетика; 5) развитие мелиоративного комплекса; 6) внедрение сервисов, услуг и решений, оптимизирующих производственные и логистические процессы.

Современные геополитические вызовы вызвали необходимость модернизации документов стратегического планирования в сфере АПК. 05.04.2022 Президент России дал поручение по корректировке Стратегии развития АПК в части уточнения целевых индикаторов, сроков, мер государственной поддержки, объема бюджетных средств, включая мелиорацию и вовлечение земель в сельскохозяйственный оборот, а также формирование новых направлений экспорта готовой продукции⁵².

Распоряжением Правительства РФ от 08.09.2022 № 2567-р была утверждена новая Стратегия развития агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов РФ на период до 2030 г.⁵³ (далее — Стратегия 2022 г.). Согласно ей необходимо обеспечить долгосрочное и перспективное развитие агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов РФ, импортозамещение критически важных видов продукции, усиление продовольственной безопасности, развитие новых направлений экспорта, эффективное управление землями сельскохозяйственного назначения, воспроизводство плодородия, цифровую трансформацию.

Санкции потребовали, чтобы «национальная экономика развивалась ускоренными темпами (выше среднемировых), опираясь на основные цели экономического роста, которыми являются социальное благополучие и высокие стандарты жизни граждан России, качественное инфраструктурное развитие и продовольственная безопасность страны» (раздел 1 Стратегии 2022 г.). Вместе с тем такие климатические и агроэкологические угрозы, как неблагоприятные климатические изменения, аномальные природные явления стихийного характера, увеличение доли деградированных земель, снижение плодородия земель сельскохозяйственного назначения, последствия природных и техногенных чрезвычайных ситуаций могут существенного снизить производственный потенциал российского АПК. Поэтому глобальные изменения климата рассматриваются в качестве системообразующего фактора развития АПК.

Решение экологических проблем, включая адаптацию сельского хозяйства к климатическим изменениям, предусмотрены и в иных документах стратегического планирования АПК.

Так, Долгосрочная стратегия развития зернового комплекса РФ до 2035 г., утвержденная Распоряжением Правительства РФ от 10.08.2019 № 1796-р⁵⁴ (далее — зерновая стратегия), определяет приоритеты, цели и задачи государственного управления и обеспечения продовольственной безопасности РФ, способы их эффективного достижения и комплексного решения в сфере зернового комплекса. Одна из проблем зерновой подотрасли — зависимость от природно-климатических условий. Ее решение видится в развитии селекции и семеноводства; повышении технологичности, урожайности и формирования оптимальной структуры посевных площадей; совершенствовании мер государственного регулирования и поддержки; развитии материально-технической базы производства.

Это требует научного обеспечения в аграрной сфере. Утверждены Указ Президента РФ от 21.07.2016 № 350 «О мерах по реализации государственной научно-технической политики в интересах развития сельского хозяйства»⁵⁵, Стратегия научно-технологического развития Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ от 01.12.2016 № 642⁵⁶, Прогноз научно-технологического развития Российской Федерации на период до 2030 г.⁵⁷, Федеральная научно-техническая программа развития сельского хозяйства на 2017—2030 гг.⁵⁸, Концепция развития аграрной науки и научного обеспечения АПК России до 2025 г.

Этими документами предусматривается необходимость создания технологий, являющихся основой инновационного развития внутреннего рынка продуктов и услуг и обеспечивающих устойчивое положение России на внешних рынках. Согласно разделу 1 Федеральной научно-технической программы ее цели: обеспечение роста производства сельскохозяйственной продукции, полученной за счет применения семян новых отечественных сортов и племенной продукции, современных средств диагностики, методов контроля качества сельскохозяйственной продукции. Это обуславливает формирование условий для развития научной, научно-технической деятельности; инвестиций в АПК; разработки и внедрения технологий производства семян; создания и внедрения технологий производства высококачественных кормов и лекарств; создания и внедрения технологий производства пестицидов и агрохимикатов; разработку современных технологий производства, переработки и хранения сельскохозяйственной продукции; совершенствования системы подготовки кадров.

Составной частью стратегического планирования в сфере развития АПК, включая внедрение модели эколого-ориентированного сельского хозяйства, является устойчивое развитие сельских территорий.

Закон о сельском хозяйстве предусматривает, что «устойчивое развитие сельских территорий — стабильное социально-экономическое развитие сельских территорий, увеличение объема производства сельскохозяйственной продукции, повышение эффективности сельского хозяйства, достижение полной занятости сельского населения и повышение уровня его жизни, рациональное использование земель. Обеспечение устойчивого развития сельских территорий признается целью и направлением государственной аграрной политики» (ст. 5).

Стратегия устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2030 г.⁵⁹ предусматривает, прежде всего, цели государственной политики в области обеспечения устойчивого развития сельских территорий на период до 2030 г.: 1) создание благоприятных социально-экономических условий на сельских территориях; 2) обеспечение стабилизации численности сельского населения и создание условий для его роста; 3) обеспечение занятости и повышение уровня и качества жизни сельского населения; 4) повышение эффективности сельского хозяйства и вклада сельских территорий в социально-экономическое развитие страны (раздел III Стратегии сельских территорий). Устойчивое развитие сельских территорий базируется на ряде принципов, в частности использования различных форм государственной поддержки развития сельских территорий; частно-государственного партнерства; расширения связей сельских территорий с городами, интеграции и кооперации, развития эффективных форм организации хозяйственной деятельности; создание новых рабочих мест.

С 2019 г. осуществляется комплексное развитие сельских территорий. Постановлением Правительства РФ от 31.05.2019 № 696 утверждена Государственная программа РФ по комплексному развитию сельских территорий⁶⁰ (далее — Государственная программа по комплексному развитию).

Основными целями Государственной программы по комплексному развитию являются повышение качества жизни сельского населения; сохранение сбалансированной системы расселения⁶¹. Поэтому первое направление реализации этой программы — развитие перспективных территорий экономического роста, что обуславливает развитие не только территорий, где преобладает сельскохозяйственное производство, но и на территории с перспективами развития всех отраслей экономики.

Другое направление — развитие территорий до определенного стандарта. Поэтому предусматривается улучшение условий жизни сельских жителей, сокращение ветхого и аварийного жилья, повышение уровня благоустройства сельских территорий, обеспечение коммунальной инфраструктурой; повышение транспортной доступности; содействие развитию мелиорации, вовлечение в оборот сельскохозяйственных угодий, сохранение и повышение плодородия, восстановление природных ресурсов; содействие сельскому туризму.

Таким образом, стратегическое планирование в сфере обеспечения продовольственной безопасности и перехода к модели эколого-ориентированного сельского хозяйства представляет собой многоуровневую систему политико-правовых актов, направленных на достижение Россией показателей продовольственной независимости, повышение качества жизни граждан, обеспечение населения качественной и безопасной пищевой продукцией, устойчивое развитие сельского хозяйства и его инфраструктуры, рациональное использование природных ресурсов, адаптацию сельского хозяйства к климатическим изменениям, производство сельскохозяйственной продукции, соответствующей экологическим, санитарно-эпидемиологическим, ветеринарным требованиям.

Глава 2. «ЗЕЛЕНОЕ» СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО КАК МОДЕЛЬ ЭКОЛОГО-ОРИЕНТИРОВАННОГО РАЗВИТИЯ СЕЛЬСКОГО ХОЗЯЙСТВА И ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

2.1. Понятие и концептуальные основы «зеленого» сельского хозяйства

В современное время основные риски для продовольственных систем и продовольственной безопасности: рост населения, финансовые кризисы, изменение климата⁶². В частности, в сельском хозяйстве изменение климата приводит к негативным последствиям, в частности распространению болезней и вредителей растений, и эта тенденция с каждым годом усиливается.

Международное сообщество сформулировало принципы обеспечения продовольственной безопасности, учитывающие и экологическую составляющую сельскохозяйственного производства: 1) государственные и частные инвестиции в развитие сельской деятельности; 2) усиление координации на национальном, региональном и глобальном уровнях в сфере обеспечения продовольственной безопасности; 3) формирование двуединого подхода к обеспечению продовольственной безопасности, включающий прямые меры по решению проблемы голода, а также долгосрочные программы по устойчивому развитию сельского хозяйства; 4) обеспечение многосторонней системы посредством неуклонного повышения эффективности, расширения возможностей реагирования, усиления координации и наращивания результативности деятельности многосторонних учреждений; 5) обеспечение исполнения обязательств всех участников отношений в сфере продовольственной безопасности⁶³. Реализация этих ключевых начал обуславливает устойчивый характер развития сельского хозяйства (в экологическом, экономическом, социальном значениях), поэтому международное сообщество уже давно говорит о необходимости перехода на модель «зеленой» экономики, составной частью которой является и сельское хозяйство.

В современных условиях необходимо увеличить объемы производимой сельскохозяйственной продукции, безопасной для здоровья людей, при этом сельскохозяйственная деятельность должна минимально влиять на состояние окружающей среды. Как показал опыт прошлого столетия, увеличение производства сельскохозяйственной продукции приводит к резкому росту антропогенной нагрузки на окружающую среду, изменению климата, истощению и деградации природных ресурсов (особенно почв земель сельскохозяйственного назначения, водных ресурсов). Поэтому необходим поиск и активное внедрение технологий, позволяющих решить две мировые проблемы одновременно: продовольственную и экологическую.

Построение модели эколого-ориентированного сельского хозяйства невозможно без трехстороннего партнерства. В качестве партнеров выступают государства, сельскохозяйственные товаропроизводители, общество. Ключевым девизом стали принципы ESG.

На наш взгляд, эколого-ориентированной моделью осуществления сельскохозяйственной деятельности является «зеленое» сельское хозяйство.

Построение модели «зеленого» сельского хозяйства в РФ, прежде всего, должно ориентироваться на достижение национальных интересов, среди которых охрана окружающей среды; сохранение природных ресурсов и рациональное природопользование; адаптация к изменениям климата (п. 25 Стратегии национальной безопасности).

Это обуславливает коренный пересмотр организации сельскохозяйственной деятельности в части экологического состояния используемых природных ресурсов, технологий, удобрений и т. д.

За последние десять лет российский АПК сделал значительный рывок в своем развитии. По основным показателям наша страна обеспечивает свою продовольственную независимость, а по отдельным видам сельскохозяйственной продукции является крупным экспортером. Модернизация сельского хозяйства органично вплетена в канву «зеленой» экономики. Подобная модель организации сельского хозяйства требует решения ряда задач, в том числе развитие цифровизации, использование искусственного интеллекта, технологическое обновление сельского хозяйства; интенсивное развитие племенного дела, селекции, семеноводства и аквакультуры. Это обуславливает необходимость трансформации системы управления сельским хозяйством, основанной на управлении рисками, в том числе климатическими, агроэкологическими, ветеринарными. Следовательно, необходим инновационный путь развития сельского хозяйства и переход к модели эколого-ориентированного сельского хозяйства.

В научной литературе не сложился единый взгляд на понятие и содержание «зеленой» экономики, а также ее соотношение с устойчивым развитием. В качестве одной из причин, способствующих возникновению данной дискуссии, является отсутствие легального определения «зеленой» экономики, ее характеристик и юридических признаков. Тем более отсутствует и единое понимание «зеленого» сельского хозяйства.

Часть ученых понимают под «зеленой» экономикой исключительно «зеленую» энергетику и переход к ВИЭ⁶⁴, другие — рассматривают «зеленую» экономику более широко, включая механизмы и инструменты решения большинства экологических проблем, поскольку «негативное воздействие на окружающую среду хозяйственной деятельности является гораздо более разнообразным»⁶⁵. Однако, есть и позиция, согласно которой «зеленую» экономику «скорее целесообразно видеть как долгий путь поиска оптимальной модели соотношения подчас прямо противоположных запросов человечества, через неизбежные пробы, ошибки, удачи и находки. И эти подходы с учетом рамок и ориентиров, закрепленных на международном уровне, должны найти свое место как в традиционной системе нормативных правовых актов Российской Федерации, так и в различных документах стратегического планирования»⁶⁶.

Не решен вопрос соотношения «зеленой» экономики и устойчивого развития. В литературе сформированы различные подходы, но нам близко понимание «зеленой» экономики как основы устойчивого развития⁶⁷, при этом под последним понимаются не только экономические, но и экологические и социальные интересы. Также довольно часто при анализе экологических проблем сельского хозяйства и их решении упоминается концепция биоэкономики. Как отмечается, «концепция биоэкономики (bioeconomy) тесно связана с «зеленой» экономикой — с повышением энергоэффективности, устойчивым сельским хозяйством, производством продуктов питания, эффективным использованием отходов, возобновляемой энергетикой... Развитие биоэкономики предполагает переход к новому технологическому укладу, в основе которого лежат биотехнологические материалы, технологии и услуги, способные обеспечить устойчивый рост. Современные биотехнологии имеют широкую область применения, от производства новых пищевых продуктов, вывода новых пород животных и видов растений, до очистки воды и почвы от промышленного загрязнения»⁶⁸. Издаются монографические исследования, посвященные биоэкономике⁶⁹. Сформулирована точка зрения о том, что для России биоэкономика может быть «возможностью и регионального развития сельского хозяйства, лесопромышленного комплекса, возобновляемой энергетики, а также выполнения экологических задач»⁷⁰. Биоэкономика находится «в парадигме либерально-экономической и технологической модернизации, исповедующей возможность при помощи новых технологий и роста затрат решить основные экологические проблемы»⁷¹. Биотехнологии помогают в решении многих экологических проблем, но не всех. Поэтому, на наш взгляд, концептуально необходимо говорить все-таки о «зеленой» экономике в ее широком понимании как фундамента устойчивого развития, позволяющей решить глобальные проблемы современности. Относительно осуществления сельскохозяйственной деятельности — это модель «зеленого» сельского хозяйства. «Зеленое» сельское хозяйство определяется нами как модель осуществления сельскохозяйственной деятельности (традиционных и инновационных технологий), характеризующаяся минимальным воздействием на окружающую среду, включая низкий объем выбросов, поглощение и депонирование углекислого газа, рациональное использование природных ресурсов, восстановление качества почв, сохранение биоразнообразия, переработку и дальнейшее использование отходов, обеспечивающее показатели продовольственной безопасности как на глобальном, так и национальном уровнях⁷².

Правительство РФ 14.07.2021 определило направления устойчивого (в том числе и «зеленого») развития⁷³. Отмечено, что при осуществлении сельскохозяйственной деятельности необходимо обеспечить сохранение, охрану или улучшение состояния окружающей среды; снижение выбросов и сбросов загрязняющих веществ или предотвращение их влияния на окружающую среду; сокращение выбросов парниковых газов; повышение эффективности использования ресурсов.

Постановлением Правительства РФ от 21.09.2021 № 1587 утверждены критерии проектов устойчивого (в том числе зеленого) развития в Российской Федерации и требования к системе верификации проектов устойчивого (в том числе зеленого) развития⁷⁴. Так, в сельском хозяйстве таксономия зеленых проектов включается в себя следующие проекты: закупка минеральных удобрений, повышающих эффективность усвоения питательных компонентов и сокращающих поступление вредных веществ в окружающую среду, парниковых газов; модернизация ирригационной инфраструктуры для мелиорации сельскохозяйственных земель; развитие инфраструктуры использования сточных вод; реализация проектов, применение которых основывается на технологиях нулевой обработки сельскохозяйственных земель, а также проектов, направленных на увеличение сева многолетних бобовых сельскохозяйственных культур с замещением сева иных культур; проекты сельскохозяйственного земледелия на деградированных землях; проекты в животноводстве, основанные на технологиях снижения выделения метана при пищеварительном процессе КРС и др. Таксономия адаптационных проектов в сельском хозяйстве: создание и модернизация инфраструктуры хранения и переработки продукции сельского хозяйства; модернизация инфраструктуры складирования и длительного хранения навоза, в том числе с целью выделения и использования метана в качестве возобновляемого источника энергии; производство и закупка новой сельскохозяйственной техники, реализация проектов, направленных на снижение выбросов парниковых газов в сельском хозяйстве; проекты по химической мелиорации кислых и засоленных сельскохозяйственных земель. Это обуславливает развитие инвестиционной деятельности и привлечение средств в проекты по реализации национальных целей развития в области зеленого финансирования и устойчивого развития.

На первый взгляд, эти нормативные правовые акты лишь опосредованно влияют на экологизацию сельского хозяйства. Но без инвестиций невозможно решение экологических проблем. Отмечается, что «реализация ЦУР в значительной мере зависит от участия бизнеса. ОЭСР выделяет следующие направления вовлечения бизнеса в деятельность по достижению ЦУР (устойчивое развитие сельского хозяйства и обеспечение продовольственной безопасности — это ЦУР № 2): прямые иностранные инвестиции, комбинированное финансирование, концепция официальной поддержки в интересах устойчивого развития, инвестиции социальной направленности, ответственное ведение бизнеса»⁷⁵. «Зеленое» финансирование — это инструмент «зеленой» экономики, направленный на решение климатической проблемы как одной из основных глобальных проблем современности.

Меры по адаптации природных систем, населения и отраслей экономики к изменениям климата предусмотрены в Федеральной научно-технической программе в области экологического развития Российской Федерации и климатических изменений на 2021—2030 гг.⁷⁶ В ней отмечено, что системные и адаптационные меры определяются с учетом отраслевой специфики, что позволит обеспечить экологическое и климатическое обслуживание отраслей различных экономик, в том числе и сельскохозяйственной; оптимизацию климатически обусловленных решений в части стратегического планирования адаптации к климатическим изменениям; выработку решений в части стратегического планирования и безопасности сельского хозяйства на территориях распространения многолетней мерзлоты; разработку рекомендаций по принятию решений в инвестиционной политике и эффективный учет социальных рисков и возможностей.

В сфере сельского хозяйства определение комплекса адаптационных мер возложено на Министерство сельского хозяйства РФ (далее — Минсельхоз России) и Федеральное агентство по рыболовству (далее — Росрыболовство). В частности, Минсельхоз России разрабатывает мероприятия по управлению почвенными и водными ресурсами, применению сберегающих технологий, внедрению новых районированных сортов сельскохозяйственных культур.

Во исполнение Распоряжения Правительства РФ от 25.12.2019 № 3183-р «Об утверждении национального плана мероприятий первого этапа адаптации к изменениям климата на период до 2022 г.»⁷⁷ Минсельхоз России утвердил отраслевой план адаптации к изменениям климата⁷⁸. В настоящее время определены мероприятия второго этапа адаптации к изменениям климата на период до 2025 г.⁷⁹ В частности, на Минсельхоз России возложены изучение лучших климатических практик, оценка потенциального ущерба от воздействия климатических рисков, повышение информационной осведомленности общественности об адаптационных мерах, мониторинг и оценку эффективности и результативности адаптационных мер.

Резюмируя, за последнее десятилетие в России принято значительное число нормативных правовых актов и документов стратегического планирования, направленных на внедрение модели «зеленой» экономики, в том числе и в сельском хозяйстве. Но четкой концепции «зеленой» экономики в российском законодательстве нет. Можно видеть определенную разрозненность положений документов стратегического планирования. Полагаем, что необходим единый документ стратегического планирования в сфере «зеленой» экономики. Отдельные страны — стратегические партнеры РФ по ЕАЭС и иным интеграционным объединениям приняли соответствующий документ. Поэтому возможно заимствование положительного опыта одних стран — членов ЕАЭС другими (п. 8.3.4 «Обмен передовым опытом и информацией о методах практической работы по обеспечению устойчивого развития и развития программ “зеленой” экономики», Решения Высшего Евразийского экономического совета от 11.12.2020 № 12 «О Стратегических направлениях развития евразийской экономической интеграции до 2025 г.»). Это будет способствовать интеграции в ЕАЭС.

В рамках ЕАЭС принят ряд документов, регулирующих осуществление отдельных видов сельскохозяйственной деятельности, основанной на принципах «зеленой» экономики. В частности, в рекомендации Евразийской экономической комиссии от 23.05.2022 № 21 «Общие принципы и подходы к обеспечению устойчивого развития аквакультуры и рыболовства в государствах — членах ЕАЭС»⁸⁰ определены, прежде всего, принципы осуществления аквакультуры и рыболовства. Их анализ позволяет сделать вывод о том, что это основополагающие начала, направленные на регулирование отношений по обеспечению как продовольственной, так и экологической безопасности. К ним относятся ускоренное (приоритетное) внедрение инновационных энергоэффективных технологий; снижение негативного воздействия на окружающую среду; обеспечение сбалансированного развития производства и рынков рыбной продукции; повышение качества и расширение ассортимента рыбной продукции; компенсация вреда водным биологическим ресурсам в результате хозяйственной деятельности.

Обозначены подходы к обеспечению устойчивого развития рыбоводства и рыболовства: повышение уровня технологического и материально-технического обеспечения производителей продукции, рациональное использование природных ресурсов, охрана окружающей среды, обеспечение учета интересов участников рынка, научно-инновационное развитие рыбохозяйственной деятельности. Это требует применения ресурсосберегающих, инновационных и цифровых технологических решений; автоматизации складской логистики; использования ESG-подходов; организации безотходного производства рыбной продукции; использования методов и инструментов поддержания биоразнообразия; формирования сервисных платформ по оказанию информационно-консультационных услуг по ведению и сопровождению рыбохозяйственной деятельности, в том числе в организациях малых форм хозяйствования; повышения прослеживаемости рыбной продукции от «вылова до стола»; разработки ресурсо-сберегающих технологий; проведения исследований и выработки мер по снижению негативного влияния рыбохозяйственной деятельности на окружающую среду и др.

Таким образом, обеспечение продовольственной и экологической безопасности — интеграционные приоритеты ЕАЭС. Предполагается объединение усилий стран — членов ЕАЭС по созданию и использованию новых технологий и инноваций, включая «зеленые» технологии, возобновляемые источники энергии, модели циркулярной экономики, биоинженерию и нанотехнологии. Также предусматривается разработка концепции внедрения принципов «зеленой» экономики в ЕАЭС.

Между тем особенности отдельных видов хозяйственной деятельности обуславливают гибкий отраслевой подход при переходе к «зеленой» экономике. Не исключение и сельское хозяйство. В РФ документом стратегического планирования построения «зеленого» сельского хозяйства может быть отраслевой документ стратегического планирования, который концептуально позволит сформировать стратегическую основу развития эколого-ориентированного сельского хозяйства, включая адаптацию к климатическим изменениям; повышение эффективности использования ресурсов; сохранение, защиту и улучшение природных ресурсов; социальное благополучие сельских жителей; повышение устойчивости людей, общин и экосистем к внешним воздействиям; механизмы ответственного и эффективного управления.

2.2. Органическое сельское хозяйство как устойчивая экологическая модель аграрного производства

Важная роль в экологическом развитии сельского хозяйства возложена на производство органической продукции.

В литературе производство экологической сельскохозяйственной продукции часто связывается с производством именно органической продукции. В концепции устойчивого развития и построения «зеленой экономики» органическое сельское хозяйство признается устойчивой экологической моделью аграрного производства.

Как отмечается, «основной принцип органического сельского хозяйства — производство и оборот органической продукции без причинения вреда здоровью людей и нарушения состояния окружающей среды, а основная функция — укрепление здоровья населения путем производства высококачественных и биологически безопасных продуктов, снижения уровня загрязнения окружающей среды и совершенствования системы контроля безопасности сельскохозяйственного сырья и продовольственных товаров»⁸¹.

Основой органического сельского хозяйства является органическое земледелие, развитие которого осуществляется с 40-х гг. XX в. в качестве противовеса применения пестицидов, приведшего