Правовой режим карбоновых полигонов и карбоновых ферм в Российской Федерации

Монография

Ответственный редактор
доктор юридических наук, профессор
В. Б. Агафонов

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 349.6

ББК 67.407

П68

Рецензенты:

Редникова Т. В., кандидат юридических наук, старший научный сотрудник сектора экологического, земельного и аграрного права Института государства и права Российской академии наук (ИГП РАН);

Миркеримова Н. Ф., кандидат юридических наук, начальник управления нормативно-методического обеспечения недропользования ФГКУ «Росгеолэкспертиза».

Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор В. Б. Агафонов.

Предлагаемая монография посвящена актуальным теоретическим и практическим вопросам правового регулирования создания и функционирования в Российской Федерации сети карбоновых полигонов и карбоновых ферм. Авторами исследуется роль пилотного проекта Министерства науки и высшего образования Российской Федерации по созданию карбоновых полигонов и карбоновых ферм в системе государственного стратегического планирования климатической политики Российской Федерации. Доказывается его значение в обеспечении стратегических национальных приоритетов и защиты национальных экономических и экологических интересов Российской Федерации в соответствии с целями, принципами и задачами, предусмотренными Климатической доктриной Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 26.10.2023 No 812. Выявляются эколого-правовые, земельно-правовые, аграрно-правовые, частноправовые, финансово-правовые и криминологические аспекты создания и функционирования карбоновых полигонов и карбоновых ферм. В отдельной главе представлен Экологический атлас (карта) карбоновых полигонов и карбоновых ферм Российской Федерации.

Нормативные акты используются по состоянию на 1 октября 2023 г.

Для студентов высших учебных заведений, обучающихся по программам бакалавриата, специалитета, магистратуры, преподавателей юридических вузов, работников законодательной, исполнительной и судебной власти, а также для всех интересующихся вопросами правового обеспечения климатической повестки.

УДК 349.6

ББК 67.407

© Коллектив авторов, 2024

© ООО «Проспект», 2024

АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ

Агафонов Вячеслав Борисович, д-р юрид. наук, проф., и.о. зав. кафедрой экологического и природоресурсного права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), Руководитель Центра компетенций «Экоправо» — глава 2 (§ 1), глава 4;

Антонян Елена Александровна, д-р юрид. наук, проф., зав. кафедрой криминологии и уголовно-исполнительного права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) — глава 3 (§ 3) (в соавторстве с Клещиной Е.Н.);

Ведышева Наталия Олеговна, канд. юрид. наук, доц. кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) — глава 2 (§ 3) (в соавторстве с Ворониной Н.П.);

Воронина Наталья Павловна, д-р юрид. наук, проф. кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) — глава 2 (§ 3) (в соавторстве с Ведышевой Н.О.);

Выпханова Галина Викторовна, д-р юрид. наук, проф. кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) — глава 1 (§ 3);

Клещина Елена Николаевна, д-р юрид. наук, проф. кафедры криминологии и уголовно-исполнительного права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) — глава 3 (§ 3) (в соавторстве с Антонян Е.А.);

Мажорина Мария Викторовна, Проректор по стратегическому и международному развитию Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), канд. юрид. наук, доц. кафедры международного частного права, Руководитель Центра компетенций «Право устойчивого развития. ESG-стандарты» — глава 1 (§ 2);

Романова Ольга Александровна, канд. юрид. наук, доц. кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) — глава 2 (§ 2);

Шахназаров Бениамин Александрович, д-р юрид. наук, проф. кафедры международного частного права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) — глава 3 (§ 2);

Шпаковский Юрий Григорьевич, д-р юрид. наук, проф. кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) — глава 1 (§ 1);

Ядрихинский Сергей Александрович, д-р юрид. наук, проф. кафедры финансового права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) — глава 3 (§ 1).

ПРЕДИСЛОВИЕ

Перед вами — уникальная монография, посвященная правовым проблемам создания и функционирования в Российской Федерации сети карбоновых полигонов и карбоновых ферм.

Наш Университет — единственный юридический вуз — участник программы «Приоритет-2030», основной миссией и стратегической задачей которого является становление и дальнейшее развитие в качестве инновационного университета посредством трансформации юридической науки и юридического образования.

Созданный в рамках Консорциума «Инновационная юриспруденция» программы «Приоритет-2030» Центр компетенций «Экоправо» является первым кластерным проектом, направленным на формирование, развитие и масштабирование инновационных знаний в сфере правового регулирования процессов, происходящих в сфере взаимодействия общества и природы, использования природоподобных технологий, управления климатом и экосистемами.

Реализуемый Центром компетенций «Экоправо» проект «Правовой режим карбоновых полигонов и карбоновых ферм в Российской Федерации» является одним из таких инновационных проектов в сфере правового обеспечения использования природоподобных технологий для целей адаптации Российской Федерации к климатическим изменениям. Цель данного проекта — выработка комплексных научно обоснованных предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации в сфере создания и эксплуатации карбоновых полигонов и карбоновых ферм в Российской Федерации, создание единой правовой модели карбоновых полигонов и карбоновых ферм в Российской Федерации, а также трансфер полученных результатов в профессиональное и научное сообщество.

В связи с этим проект в первую очередь направлен на анализ и оценку перспектив формирования и развития законодательства Российской Федерации в сфере создания и эксплуатации карбоновых полигонов и карбоновых ферм, выявление правовых проблем, которые потенциально могут повлиять на обеспечение стратегической цели, поставленной в документах государственного стратегического планирования, по достижению углеродной нейтральности Российской Федерации к 2050 году.

Помимо базовой кафедры экологического и природоресурсного права, в реализации данного проекта принимают активное участие ведущие ученые с других кафедр и структурных подразделений Университета, а также созданных в рамках реализации программы «Приоритет-2030» Центров компетенций, за что им всем хотелось бы выразить огромную благодарность.

Благодаря совместной работе удалось получить оригинальные, уникальные научные результаты, имеющие значимость для развития фундаментальных междисциплинарных научных исследований в области правового обеспечения климатической безопасности.

Ведущий ученый, основоположник современной теории экологического права О.С. Колбасов еще в 2000 году отмечал: «Чтобы продвигаться вперед, для человечества необходима простая и ясная установка, под эгидой которой люди вели бы долгую многолетнюю и кропотливую работу и в конечном счете изменили бы свой тип мышления, свое понимание человеческих ценностей. Имущественное богатство и благоприятная природная среда должны уравновешивать друг друга в системе человеческих ценностей».

Но только сейчас можно констатировать, что эти изменения стали более заметными, а экологическое право уже не в такой степени противопоставляет себя другим отраслям права, в первую очередь таким, как гражданское право, предпринимательское право, а, наоборот, пытается предложить пути решения глобальных, внешних и внутренних вызовов и угроз экологической и климатической безопасности Российской Федерации, обеспечения рационального природопользования с учетом баланса экологических и экономических интересов, сформировать новые правовые подходы к решению существующих экологических проблем, основанные на базовых принципах достижения целей устойчивого развития, климатической нейтральности и перехода к «зеленой экономике».

В этой коллективной монографии, подготовленной профессорско-преподавательским составом Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), большинство представленных авторами тем и направлений научных исследований не имеют аналогов в современной отечественной и зарубежной науке и представляют интерес для федеральных и региональных органов власти и управления, а также представителей юридической науки и бизнеса. Масштабность заявленной научной проблемы также представляет существенный научный интерес для нескольких направлений в науке, а результаты являются значимыми и принципиально важными для нескольких областей научных знаний.

С уважением,

И.о. заведующего кафедрой экологического

и природоресурсного права

Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА),

доктор юридических наук, доцент, профессор,

руководитель Центра компетенций «Экоправо»

В.Б. Агафонов

ВВЕДЕНИЕ

Основным документом государственного стратегического планирования эксперимента по созданию на территории Российской Федерации сети карбоновых полигонов и карбоновых ферм следует назвать Стратегию научно-технологического развития Российской Федерации, утвержденную Указом Президента Российской Федерации от 01.12.2016 № 642¹, предусматривающую в долгосрочной перспективе необходимость проведения исследований в области понимания процессов, происходящих в обществе и природе, развития природоподобных технологий, управления климатом и экосистемами.

Принятие данной Стратегии позволило дать необходимое методологическое, научное и технологическое обеспечение реализации задач и национальных приоритетов Российской Федерации в области обеспечения климатической политики, определенных в документах стратегического планирования, разработанных в рамках целеполагания на федеральном уровне, в первую очередь положений Климатической доктрины Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 26.10.2023 № 812², предусматривающей меры государственной поддержки и обеспечение соответствия мировому уровню систематических наблюдений за климатом, фундаментальные и прикладные исследования в области климата и смежных областях науки, поиск возможностей применения результатов данных исследований для оценки рисков и выгод, связанных с последствиями изменений климата, а также адаптации к этим последствиям.

Принятие Федерального закона от 02.07.2021 № 296-ФЗ «Об ограничении выбросов парниковых газов»³ стало поворотным моментом в климатическом законодательстве, полностью изменившим существующие подходы к соотношению экологических и экономических интересов, открывающим перспективы нового инновационного эколого-экономического развития, синтеза экономических и экологических «выгод» от обращения углеродных единиц и запуска сложного процесса постепенного отказа от сырьевого тренда⁴.

Данный Федеральный закон открыл новые возможности для реализации пилотных экологических и экономически привлекательных инновационных проектов и перспектив для проведения уникальных экспериментов, направленных на обеспечение контроля и снижение эмиссии парниковых газов, к которым, безусловно, следует отнести эксперимент по созданию на территории Российской Федерации сети карбоновых полигонов и карбоновых ферм, однако насколько новое климатическое законодательство в целом будет адаптировано и применимо к уже существующему российскому экологическому законодательству, насколько уже действующее экологическое законодательство готово к кардинальным изменениям принципов и подходов к регулированию соответствующих правоотношений — первоочередная задача, заслуживающая самого широкого обсуждения в рамках проведения данного исследования.

Глава 1. КАРБОНОВЫЕ ПОЛИГОНЫ И КАРБОНОВЫЕ ФЕРМЫ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ КЛИМАТИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 1. Проблемы декарбонизации экономики России: правовой анализ

За последние годы человечество во многом сформировало основы идеологии развития мира на ближайшие десятилетия, при этом главной концепцией будущего в XXI веке является устойчивое развитие. Цель устойчивого развития 13 «Принятие срочных мер по борьбе с изменением климата и его последствиями» определяет такие задачи, как повышение сопротивляемости и способность адаптироваться к опасным климатическим явлениям, включение мер реагирования на изменение климата в политику, стратегии и планирование на национальном уровне, улучшение просвещения и распространение информации в области изменения климата и др.⁵

Текущая климатическая цель и международные обязательства России сформулированы следующим образом: «обеспечить к 2030 году сокращение объема выбросов парниковых газов до 70% относительно уровня 1990 года с учетом максимально возможной поглощающей способности лесов и иных экосистем и при условии устойчивого и сбалансированного социально-экономического развития»⁶.

В России в феврале 2022 года принята Федеральная программа в области экологического развития и климатических изменений до 2030 года⁷, которая подразумевает разработку системы мониторинга потоков парниковых газов и углеродного цикла. Можно отметить, что принятый в 2021 году Федеральный закон от 02.07.2021 № 296-ФЗ «Об ограничении выбросов парниковых газов» ввел в России обязательную отчетность о выбросах парниковых газов для крупнейших компаний-эмитентов и создал возможности для реализации климатических проектов. Особое место в решении вопросов снижения выбросов и поглощения парниковых газов занимает проблема развития российской сети карбоновых полигонов.

Сегодня работа над технологиями декарбонизации российского производства — приоритетная государственная задача, решение которой возможно только в эффективной кооперации власти, науки и бизнеса. Один из первоочередных вопросов — научное обоснование доли экосистем России в планетарном поглощении углекислого и других парниковых газов и обеспечение эффективного контроля за углеродным балансом⁸. Этой цели служит приказ Министерства науки и высшего образования России по созданию сети карбоновых станций и полигонов⁹. Их цель — разработка и испытание технологий контроля углеродного баланса.

Важно подчеркнуть, что развитие сети карбоновых полигонов не может рассматриваться как самостоятельное направление, а только в контексте обеспечения климатической безопасности России. И здесь следует заметить, что долгосрочные и краткосрочные глобальные природоохранные, в том числе климатические, интересы могут и должны способствовать экологической интеграции государственных концепций развития, в том числе и правовых систем. Но только общие ценности создают тот правовой и социокультурный сплав, который и является прочной основой экоэкономики, «зеленой энергетики», экоразвития.

Пример очень наглядный и показательный — рождение идеологии основного тренда развития так называемых «развитых» или западных стран — под общим названием «климатической повестки». В основе столь масштабного и бескомпромиссного «энергоперехода», объявленного странами ЕС и поддержанного практически во всем «современном» мире как единственного возможного способа сохранения цивилизации в ее нынешнем виде, объявлена программа «зеленого курса», подразумевающего отказ от ископаемого топлива и переход на возобновляемые источники энергии. Цели «энергоперехода» объявлены самыми благородными — спасение природы и тем самым человечества от глобальной катастрофы из-за антропогенного изменения климата.

Согласно Климатической доктрине Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 26.10.2023 № 812, изменение климата является одной из важнейших международных проблем XXI века, которая выходит за рамки научной проблемы и представляет собой комплексную междисциплинарную проблему, охватывающую экологические, экономические и социальные аспекты устойчивого развития Российской Федерации.

Ожидаемые изменения климата неизбежно отразятся на жизни людей, на состоянии животного и растительного мира во всех регионах планеты, а в некоторых из них станут ощутимой угрозой для благополучия населения и устойчивого развития. Не вызывает сомнений, что последствия изменений климата проявляются на глобальном, региональном, субрегиональном и национальном уровнях. В этом случае глобальное изменение климата создает для Российской Федерации (с учетом размеров ее территории, географического положения, исключительного разнообразия климатических условий, структуры экономики, демографических проблем и геополитических интересов) ситуацию, которая предполагает необходимость заблаговременного формирования всеобъемлющего и взвешенного подхода государства к проблемам климата и смежным вопросам на основе комплексного научного анализа экологических, экономических и социальных факторов.

Принятые и одобренные на уровне государственной концепции идеи «устойчивого развития», более того, вошедшие в практику государственного управления в виде конкретного финансирования и государственных контрактов, не являлись и не являются отражением российской концепции экологического развития. По сути, у нас нет российской концепции адаптации климатических изменений как фактора глобальной экологической безопасности. На наш взгляд, альтернативой «устойчивому развитию» заимствованной и некритически принятой в качестве «экологической» идеи развития могло бы стать использование всемирно признанной концепции «ноосферы» академика АН СССР В.И. Вернадского. Непонятно почему, но идея «ноосферы», популярная в 90-е годы, сошла на «нет» в наше время. Хотя именно глобальный и планетарный характер этой концепции, при этом с российскими корнями, мог бы стать объединяющим для экологических и климатических повесток во всем мире.

Российское экологическое законодательство уникально в том, что только у нас приняты десятки документов стратегического планирования, прямо или косвенно посвященные экологическому развитию и частично климатическим проблемам. Но эти документы не известны за пределами России, да и внутри страны мало кому известны.

Многие документы стратегического планирования в той или иной форме отмечают необходимость учета изменений климата в качестве одного из ключевых долговременных факторов безопасности Российской Федерации и выдвигают проблему глобального изменения климата в ее национальном и международном измерениях в число приоритетов политики государства.

Более того, в той же Климатической доктрине Российской Федерации отмечено, что «глобальное изменение климата создает для Российской Федерации (с учетом размеров ее территории, географического положения, исключительного разнообразия климатических условий, структуры экономики, демографических проблем и геополитических интересов) ситуацию, которая предполагает необходимость заблаговременного формирования всеобъемлющего и взвешенного подхода государства к проблемам климата и смежным вопросам на основе комплексного научного анализа экологических, экономических и социальных факторов».

Экологическое право и экологическая политика базируются в том числе на положениях Стратегии национальной безопасности. В этой части Стратегия национальной безопасности дополняет климатическую повестку «экономическими» вызовами, отмечая, что «развитие „зеленой“ и низкоуглеродной экономики становится главным вопросом в международной повестке дня. Возрастающая конкуренция за доступ к природным ресурсам — один из факторов усиления международной напряженности и возникновения конфликтов между государствами».

Стоит учесть и силу общественного мнения, считающего доказанной связь «углеродного следа» и климата. Однако в этой признанной обществом парадигме нельзя упоминать, что переход на «нулевой выброс», возможно, кардинально не изменит тренд на повышение температуры.

Россия, безусловно, поддерживает любые меры, направленные на экологическую и климатическую безопасность. Тем более что тема климатической повестки и декарбонизации экономики является самой активной сферой институционального строительства в последнее время. К ней имеют отношение около трех десятков документов Правительства Российской Федерации, разработанных в 2022 году. Большинство документов были разработаны в целях реализации Федеральных законов от 02.07.2021 № 296-ФЗ «Об ограничении выбросов парниковых газов» и от 06.03.2022 № 34-ФЗ «О проведении эксперимента по ограничению выбросов парниковых газов в отдельных субъектах Российской Федерации»¹⁰. Также в России утверждены критерии климатических проектов, требования к отчетности о выбросах парниковых газов, правила ведения реестра углеродных единиц, а также запущен инновационный проект государственного значения «Единая национальная система мониторинга климатически активных веществ»¹¹.

Создание и развитие Единой национальной системы мониторинга климатически активных веществ (далее — Национальная система) осуществляется путем научного, нормативного и инфраструктурного обеспечения сбора, обработки, анализа, хранения и использования достоверных и признанных на международном уровне наблюдаемых и расчетных данных для объективной оценки антропогенных и природных потоков климатически активных веществ на территории Российской Федерации, их концентраций в атмосфере и влияния на глобальный и региональный климат, а также разработки методологической основы для ее последующего использования на постоянной основе при реализации мер, направленных на экологическую (низкоуглеродную) трансформацию отраслей российской экономики, адаптацию экономики и населения страны к изменениям климата, а также защиту российских подходов на международных площадках.

Согласно решению Правительства Российской Федерации для создания Национальной системы необходимо, во-первых, сформировать организационно-правовые условия для функционирования системы и обеспечить использование получаемых в рамках этой системы данных в принятии управленческих решений по экологической (низкоуглеродной) трансформации отраслей экономики, адаптации экономики и населения страны к изменениям климата; во-вторых, создать необходимую и достаточную инфраструктуру и обеспечить ее развитие.

В результате функционирования Национальной системы будут созданы условия для проведения комплексной оценки реализуемых и проектируемых мер по декарбонизации отраслей экономики и адаптации населения к изменениям климата. Также это позволит создать основу для продвижения российских подходов на международных переговорах в сфере климата и устойчивого развития.

Важно заметить, что Россия продолжает выполнять Парижское соглашение по климату, в котором четко зафиксировано, что решение проблем изменения климата должно осуществляться в контексте выполнения задач устойчивого развития. Кроме того, там же четко сформулировано, что в достижении цели устойчивого развития, связанной с изменениями климата, равнозначными являются три основных направления действий: снижение выбросов парниковых газов, поглощение парниковых газов, которые уже находятся в атмосфере, и адаптация человека, экономики, экосистем к меняющимся климатическим условиям¹².

Согласно Стратегии социально-экономического развития России с низким уровнем эмиссий парниковых газов, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 29.10.2021 № 3052-р¹³, Россия с 1990 года по настоящее время сократила эмиссии на 49% (с учетом вклада лесов в поглощение СО2) — больше, чем другие страны мира, она мировой лидер¹⁴.

Акцентируя внимание на декарбонизации и низком уровне эмиссий парниковых газов, для России потенциал улучшения положения дел в этой сфере достаточно велик, прежде всего в области повышения эффективности производства и потребления энергии. Что касается структуры ее генерации, отметим, что более трети выработки электроэнергии в России обеспечивается низкоуглеродными источниками: 17% дают ГЭС и примерно столько же АЭС. Еще более 50% обеспечивает природный газ, экологически и климатически более эффективный, чем уголь, на который приходится менее 13%¹⁵.

На саммите ООН в Глазго по климату позиция России была достаточно взвешенной и однозначной — альтернативные источники энергии, «декарбонизация» должны занять большое, но не единственное место в улучшении климатической повестки. Главным направлением должна стать энергоэффективность, энергосбережение и новые технологии очистки и безотходной переработки сырья. Поэтому энергоэффективность и энергосбережение составляют значительную часть Климатической доктрины России. Понимание энергоэффективности очень важно для глобальной климатической повестки, здесь присутствует пока непреодолимый «когнитивный диссонанс». Рост (неважно, это «устойчивый», «эколого-экономический», «зеленый») требует новой энергии, роста без энергии не бывает. Но энергия для роста ранее зависела от ископаемого топлива. Теперь западные страны и весь мир декларируют рост энергии в основном за счет так называемых альтернативных источников. Но проблема энергоэффективности не ограничивается и не заканчивается «декарбонизацией». В данном случае экологическое и климатическое законодательство должно в полной мере быть ориентировано на поиск наиболее эффективных рычагов решения климатической проблемы, а не на расширение регуляторных механизмов только в одном направлении — «декарбонизации»¹⁶.

По мнению академика РАН Б.Н. Порфирьева: «определяемая ведущими экономиками мира, прежде всего ЕС, глобальная климатическая повестка с ярко выраженной асимметрией в пользу стратегии декарбонизации и углеродной нейтральности экономики и с существенной недооценкой (если не обесцениванием) адаптации оказывает значительное, зачастую решающее влияние на формирование институциональной среды, в которой осуществляется разработка политики в отношении климатических изменений на уровне конкретных государств, включая Россию»¹⁷.

Опыт последних лет позволяет извлечь уроки, сколь необходимые, столь и полезные, для обеспечения устойчивого социально-экономического развития страны на долгосрочную перспективу. Императивом принятия решений в области климатической политики при всех сценариях должен быть приоритет национальных интересов. В этой связи полной поддержки заслуживает обоснование и выбор в качестве приоритета Стратегии социально-экономического развития¹⁸ ее целевого сценария, ключевой задачей которого являются «обеспечение глобальной конкурентоспособности и устойчивого экономического роста Российской Федерации в условиях глобального энергоперехода» и «взаимная увязка целей международной климатической повестки по снижению выбросов парниковых газов, экономических возможностей страны по переходу на технологии с низким уровнем выбросов парниковых газов и обеспечение национальных интересов социально-экономического развития».

Немаловажным фактором является оценка ООН инвестиционной политики в области устойчивой энергетики¹⁹. Анализируя меры по инвестированию в возобновляемые источники энергии, в Докладе ООН отмечается, что инвестиционная политика призвана сыграть ключевую роль в снижении рисков и стимулировании инвестиций в переходный период в энергетике. Страны приняли различные виды инструментов для поощрения инвестиций в сектор возобновляемой энергетики. Однако субсидии на ископаемое топливо во всем мире в 2022 году составили 1 трлн долларов, что является рекордным уровнем и в восемь раз превышает объем субсидий, предоставляемых возобновляемым источникам энергии. Субсидии на ископаемое топливо являются сдерживающим фактором для инвестиций в переходный период, поскольку они затрудняют конкуренцию возобновляемым источникам энергии, особенно когда они не получают такого же уровня поддержки.

Известно, что наибольший вклад в эмиссию парниковых газов как в мире, так и в нашей стране вносит сжигание топлива. Поэтому для перехода на низкоуглеродный путь развития необходимо повышать уровень энергоэффективности экономики, в частности должен происходить декаплинг — рассогласование между трендом экономического развития и трендом потребления энергии²⁰. Производство электроэнергии и тепла — один из основных секторов экономики, определяющих выбросы парниковых газов. Его доля, по различным оценкам, составляет около 25—30%. Поэтому первым и наиболее очевидным шагом для достижения целей по декарбонизации экономики становится увеличение доли возобновляемых источников энергии (с практически нулевым углеродным следом) и уменьшение доли тепловой, например, угольной генерации (углеродный след в которой максимален) в выработке электроэнергии²¹.

Напомним, сердцевиной климатического законодательства является кардинальное снижение выбросов парниковых газов. Но снижение выбросов достигается не только и не столько переходом на альтернативные источники энергии, но прежде всего снижением энергопотребления. Ключ ко всему — уровень (величина и стоимость) энергозатрат на единицу продукта. Практическая задача состоит в поиске и применении разнообразных технологических и организационно-правовых мер по уменьшению энергопотерь и увеличению энергоэффективности. Именно поэтому в Российской Федерации накоплен гигантский массив нормативных правовых актов по вопросам энергосбережения и энергоэффективности.

В частности, в Стратегии социально-экономического развития России с низким уровнем выбросов парниковых газов особое внимание уделено объему и эффективности производства энергии; показателям энергетической эффективности в отраслях экономики; показателям, характеризующим углеродную интенсивность экономики; показателям вовлеченности отраслей и государственных структур в энергоэффективность, структуру, объем и удельную эффективность инвестиций в снижение выбросов парниковых газов и увеличение поглощающей способности лесов.

Следовательно, налицо две существенных проблемы государственной политики в области государственного регулирования выбросов парниковых газов. Во-первых, недостаточная координация уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в части работы по инвентаризации выбросов парниковых газов со стороны Минприроды России, во вторых, отсутствие межведомственного взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти в части обмена имеющейся информацией об объемах выбросов парниковых газов.

Анализируя российское «энергетическое» законодательство, можно отметить его «плотность», большое количество нормативных актов, широту и глубину регулируемых отношений, многообразие и очевидную системность в подходе к энергоэффективной экономике. К сожалению, на наш взгляд, есть несколько причин, создающих дополнительные трудности для энергополитики страны и сравнительно низкой энергоэффективности. Это обусловлено, во-первых, географическими и природно-климатическими особенностями, требующими высоких затрат на климатические характеристики; во-вторых, высокой степенью централизованного теплоснабжения, огромными потерями энергии при доставке и транспортировке, предельной изношенностью инфраструктуры, технологическим отставанием в металлургии, тяжелом машиностроении, других отраслях; в-третьих, постоянно меняющейся нормативной базой (частично отсталые и громоздкие стандарты, правила, инструкции, сложное технологическое регулирование)²².

В целом можно отметить, что значительная часть законотворческой активности «энергетического права» направлена на вопросы повышения энергоэффективности, энергосбережения, поощрения инновационной деятельности. Так, в Федеральном законе от 23.11.2009 № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»²³ подробно и конкретно рассмотрены основные параметры энергоэффективности. В Энергетической стратегии Российской Федерации²⁴, Доктрине энергетической безопасности Российской Федерации²⁵, других документах стратегического планирования подробно раскрыты основные концепции энергосбережения и энергоэффективности.

До концепции климатической доктрины ЕС и всех прошедших саммитов ООН энергоэффективность с незначительными отклонениями понималась одинаково. Но в настоящее время задачей «энергетического» и «климатического» законодательства становится разработка и принятие более объемного, многоаспектного понятия «энергоэффективность». И это не лингвистическая или научно-теоретическая проблема, а сугубо практическая, имеющая большое значение для экономики и технологического развития.

В документах стратегического планирования как в области энергетики, так и в области экологической безопасности четко обозначено, что необходимо развитие малой энергетики в зоне децентрализованного энергоснабжения за счет повышения эффективности использования местных энергоресурсов, развития электросетевого хозяйства и сокращения объемов потребления завозимых светлых нефтепродуктов.

Решение проблемы недорогого накопления энергии — одна из приоритетных задач низкоуглеродного развития в мире. Внедрение таких технологий в глобальных масштабах будет означать радикальное изменение всей энергетической инфраструктуры. Это прямой путь к отказу от централизованного энергоснабжения в пользу децентрализованного, обеспечению автономного энергообеспечения для населения и предприятий многих отраслей (и не только в сельскохозяйственных, удаленных районах), стимулирование внедрения технологий ВИЭ для собственных нужд потребителей и их переход от существующих централизованных энергосистем²⁶.

Для осуществления мониторинга объема и динамики потребления энергетических ресурсов органами государственной власти, органами местного самоуправления, государственными (муниципальными) учреждениями приказом Минэкономразвития России от 28.10.2019 № 707 утвержден порядок представления декларации о потреблении энергетических ресурсов и формы декларации о потреблении энергетических ресурсов.

С целью создания системы учета повышения энергоэффективности приказом Минэкономразвития России от 01.08.2019 № 471 утверждена методика расчета энергоемкости валового внутреннего продукта Российской Федерации и оценки вклада отдельных факторов в динамику энергоемкости валового внутреннего продукта Российской Федерации. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 20.09.2019 № 2139-р подраздел 69 раздела I Федерального плана статистических работ, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 06.05.2008 № 671-р, дополнен показателем «Динамика энергоемкости валового внутреннего продукта Российской Федерации за счет технологического фактора».

На сегодняшний день стратегическое управление отраслью осуществляется на основе Энергетической стратегии России на период до 2030 года, утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 09.06.2020 № 1523-р²⁷, которая направлена на максимально эффективное использование природных энергетических ресурсов и потенциала энергетического сектора для устойчивого роста экономики, повышения качества жизни населения страны и содействия укреплению ее внешнеэкономических позиций.

Во всех без исключения документах говорится о масштабной модернизации электроэнергетики, ее «экологизации», энергоэффективности, инновационности, переводе ее на новый технологический уровень, подчеркивается необходимость развития отечественной научно-технологической базы и освоения передовых технологий в области использования возобновляемых источников энергии.

Важным направлением является развитие водородной энергетики. Реализация этого направления осуществляется в рамках соответствующей Концепции²⁸. При этом реализация Концепции развития водородной энергетики в Российской Федерации осуществляется в рамках государственной энергетической политики Российской Федерации. Концепция дополняет и конкретизирует Энергетическую стратегию Российской Федерации на период до 2035 года, утвержденную распоряжением Правительства Российской Федерации от 09.06.2020 № 1523-р, в части развития водородной энергетики.

Правительство Российской Федерации «запустило» одновременно два процесса — один направлен на проработку варианта, при котором «декарбонизация», «зеленая» энергетика станет драйвером потока инноваций во всех сферах энергетики по правилам Евросоюза, второй процесс направлен на активизацию уже имеющихся заделов и прорывных технологий в энергетике, например, атомной, приливной, гидро, способах передачи, хранения энергии, сбережения, минимизации потерь.

Предлагаемые решения полностью базируются на отечественной технике, а оборудование прошло испытания на российских промышленных предприятиях. В создании новых энергетических технологий принимают участие научные организации, университеты и промышленные предприятия страны. Внедрение новых энергетических технологий на этапе опытно-экспериментального и опытно-промышленного освоения возможно уже в 2016—2020 годах, а их комплексное широкомасштабное промышленное распространение в России — в период 2020—2025 годов и далее²⁹. Использование энергии привлекательно крайне низкой себестоимостью получаемой энергии, близким к нулевому уровнем выбросов в окружающую среду и имеет следующие эффекты:

• интенсивное строительство объектов генерации на основе ВИЭ для централизованного, группового и индивидуального энергоснабжения;

• реализацию кластерных проектов освоения территорий с комплексным энергообеспечением на возобновляемых и местных источниках энергии;

• применение эффективных технологий преобразования энергии возобновляемых источников в электричество, тепло и холод, переработки биомассы в биотопливо, а также технологий накопления энергии;

• повышение физической и финансовой доступности энергии для населения;

• улучшение экологической и климатической обстановки, повышение качества жизни и здоровья населения;

• рост занятости населения в новых секторах;

• изменение мобильности населения;

• повышение экспортного потенциала наукоемкой продукции.

Развитие энергоэффективной экономики в перспективе будет происходить в основном благодаря росту газовой, солнечной и ветровой энергетики (за счет более низких полных приведенных затрат), доли атомной и угольной генерации сократятся.

При существующей низкой степени технологической сложности российской промышленности для выстраивания изолированных производств, альтернативных зарубежным, требуются значительные финансовые ресурсы и высококвалифицированный персонал, а также продуманная стратегия государственного управления и планирования.

Одним из важных направлений инновационной энергетической политики является создание государственной системы информатизации как в сетевом хозяйстве (что уже практически осуществлено), так и в секторе использования энергии. Создание государственной информационной системы в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности предполагает информирование организации органами государственной власти и (или) подведомственными им государственными (бюджетными или автономными) учреждениями, органами местного самоуправления, распространение в средствах массовой информации тематических теле- и радиопередач, информационно-просветительских программ о мероприятиях и способах энергосбережения и повышения энергетической эффективности, о выдающихся достижениях, в том числе зарубежных, в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности и иной актуальной информации в данной области.

Важно заметить, что, по мнению первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации А.Р. Белоусова, энергопереход является комплексом структурных, технологических и иных мероприятий, обеспечивающих снижение выброса парниковых газов с целью стабилизации средней температуры и борьбы с негативными изменениями климата. Процессы уже запущены, и вряд ли они будут остановлены, тем более что другого ответа на изменение климата, кроме энергоперехода, человечество пока не придумало³⁰.

В 2019 году Правительством Российской Федерации был принят Национальный план мероприятий первого этапа адаптации к изменениям климата на период до 2022 года³¹. Первый этап, включающий национальный, отраслевые и региональные планы адаптации к изменениям климата, институциональную и методическую базу, можно считать завершенным. Национальный план мероприятий второго этапа адаптации к изменениям климата на период до 2025 года³² позволяет сделать вывод о том, что основной упор в нем пока еще делается на организационное и нормативно-правовое, а также научно-методическое и информационное обеспечение, что обусловлено продолжающимся процессом формирования в стране многоуровневой системы адаптации к изменениям климата. Согласно Национальному плану в рамках оценки климатических рисков на уровне отраслей экономики, субъектов Российской Федерации и хозяйствующих субъектов выявляются опасные климатические факторы, а также подверженность и уязвимость к ним объектов воздействия. Оценка риска проводится по показателям интенсивности, распространенности и продолжительности воздействия климатических факторов на основе имеющихся ретроспективных и прогнозных данных, учитывает возможный прямой и косвенный ущерб, а также неэкономические потери.

В то же время реализация Национального плана требует научно обоснованного информационно-аналитического обеспечения. Особенно актуальными становятся разработки и испытания технологий контроля эмиссии парниковых газов и расчета углеродного баланса территорий.

Планирование и осуществление многих крупных инвестиционных и производственных проектов в значительной мере чувствительны к вопросам учета климата и его изменений и требуют усилий для того, чтобы реализуемые меры были экономически эффективны и одновременно способствовали снижению рисков и смягчению последствий изменяющегося климата, обеспечивая социальную и экологическую безопасность. На сегодняшний день карбоновые полигоны являются тем инструментом современной климатической политики, которые обеспечивают наблюдения, оценку и прогнозирование изменений климата и их последствий, а также позволят разработать и испытать технологии дистанционного и наземного контроля эмиссии парниковых газов и других значимых для изменения климата параметров³³.

Карбоновые полигоны имеют огромное научное значение и вследствие того, что их деятельность умножает знания о секвестрационном потенциале (по парниковым газам) территорий, об адаптации к глобальному изменению климата и глобальному потеплению (приспособляемость естественных или антропогенных систем к реальным и ожидаемым климатическим изменениям).

Кроме того, за счет проекта карбоновых полигонов в стране формируется механизм управления климатическими изменениями, а также создаются условия для выработки альтернативной (Европейскому союзу) схемы расчета пошлин за углеродный след.

§ 2. Роль пилотного проекта по созданию карбоновых полигонов и карбоновых ферм в обеспечении перехода Российской Федерации к устойчивому развитию: теоретико-правовой аспект

Концепция устойчивого развития изначально зародилась в рамках международного экологического права, однако в современном мире устойчивое развитие приобрело статус наиболее важного и влиятельного правового и во многом политического принципа во всех сферах деятельности, в частности в качестве ключевого маркера в области законодательства, регулирующего развитие³⁴.

Возникновение концепции устойчивого развития связано с осознанием человечеством того факта, что возможности окружающей нас природной среды не безграничны, как и ее ресурсный потенциал. Идея устойчивости в области хозяйственной деятельности изначально восходит к лесному хозяйству в XVIII веке, когда растущая индустриализация стимулировала спрос на древесину. Владелец лесных хозяйств Ханс Карл фон Карловиц рассматривал устойчивость в контексте естественной скорости размножения деревьев с целью обеспечения долгосрочного выживания своего предприятия (Carlowitz, 1713). Этот первый подход к обеспечению устойчивости был сосредоточен на экономических и экологических аспектах, а более поздние разработки также учитывали социальную повестку³⁵. Широкое распространение концепция «устойчивого развития» получила с конца 80-х и в начале 90-х годов, и ее развитие связывается с деятельностью ООН и ряда других международных организаций. Впервые концепция «устойчивого развития» была презентована на международном уровне в 1987 году в докладе «Наше общее будущее» Всемирной комиссии ООН по окружающей среде и развитию (также известном как «доклад Брунтланд») и фундаментировалась на презумпции того, что человечество способно придать развитию устойчивый и долговременный характер, с тем чтобы оно отвечало потребностям ныне живущих людей, не лишая будущие поколения возможности удовлетворять свои потребности. Содержательно выделяют три компонента устойчивого развития: социальный, экономический и экологический³⁶.

В последующем концепция нашла подтверждение в Рио-де-Жанейрской декларации по окружающей среде и развитию 1992 года, Повестке дня на XXI век, Йоханнесбургской декларации по устойчивому развитию 2002 года и Йоханнесбургском Плане выполнения решений Всемирной встречи на высшем уровне по устойчивому развитию 2002 года, Итоговом документе Конференции ООН по устойчивому развитию 2012 года «Будущее, которого мы хотим» и др. В 2015 году Генеральной Ассамблеей ООН была принята Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года³⁷ как план преобразования мира, включающий 17 целей и 169 задач.

Цели устойчивого развития (ЦУР), определенные ООН, могут служить определенными маркерами, однако имеет смысл интерпретировать и развивать соответствующие цели, исходя из национальных интересов, интегрируя их в мировую повестку, и правовым фундаментом для этого могут служить нормы Конституции Российской Федерации.

Так, в Преамбуле Конституции Российской Федерации закреплена приверженность обеспечить благополучие и процветание России, исходя из ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями, сознавая себя частью мирового сообщества, что фактически составляет генеральный план устойчивого развития. В 2020 году в Конституции Российской Федерации появилась ст. 75.1, которая закрепила отдельные принципы концепции устойчивого развития: создание условий для устойчивого экономического роста страны и повышения благосостояния граждан, взаимного доверия государства и общества, гарантированность защиты достоинства граждан и уважение человека труда, обеспечение сбалансированности прав и обязанностей гражданина, социальное партнерство, экономическая, политическая и социальная солидарность³⁸.

Отдельным распоряжением Правительства Российской Федерации от 14.07.2021 № 1912-р в настоящее время определены специальные цели и основные направления устойчивого (в том числе зеленого) развития Российской Федерации³⁹. Такими направлениями устойчивого (в том числе зеленого) развития Российской Федерации являются:

— обращение с отходами;

— энергетика;

— строительство;

— промышленность;

— транспорт и промышленная техника;

— водоснабжение и водоотведение;

— природные ландшафты, реки, водоемы и биоразнообразие;

— сельское хозяйство;

— устойчивая инфраструктура.

Важным документом также является постановление Правительства Российской Федерации от 21.09.2021 № 1587 «Об утверждении критериев проектов устойчивого (в том числе зеленого) развития Российской Федерации и требований к системе верификации проектов устойчивого (в том числе зеленого) развития в Российской Федерации»⁴⁰, устанавливающее критерии зеленых проектов (таксономия зеленых проектов) и критерии адаптационных проектов (таксономия адаптационных проектов).

Следует отметить, что в настоящее время наблюдается общемировая тенденция к расширению содержания понятия устойчивого развития, и в современном понимании устойчивое развитие, по мнению ряда авторов, есть не что иное, как «гармоничное развитие, т.е. такое, при котором обеспечивается взаимная гармония (согласие, согласованность) между человеческим обществом и природой, между разными социальными группами, между личными (частными) и общими (публичными) интересами, между потребностями современных и будущих поколений»⁴¹.

Идея устойчивого развития становится своего рода цивилизационным вектором развития, способным значительно трансформировать правовые системы современности. В различных государствах в рамках международных организаций, союзов, профессиональных объединений, а также на международном и наднациональном уровнях принимаются нормативные правовые акты, направленные на регулирование общественных отношений, детерминирующих устойчивое развитие. Это побуждает исследовать и концептуализировать соответствующие правовые явления и институты, определять их место в современной архитектуре нормативно-правовой надстройки, переопределять фундаментальные правовые категории и принципы экологического, международного, конституционного, трудового, корпоративного, финансового, банковского права, права ЕС, международного частного права и др. Состояние нормативного регулирования в области устойчивого развития может быть охарактеризовано как сегментированное и фрагментированное; нормы зачастую объективированы вовне в негосударственных источниках, и степень диффундирования «жесткого» и «мягкого» права в этой области предельно высока с явным преобладанием последнего. Для нынешнего состояния нормативного регулирования устойчивого развития характерны некоторая хаотичность, адхократичность, децентралированность, гибридность с явным преобладанием неправового массива норм (норм негосударственного регулирования), что позволяет прийти к допущению, что концепция права устойчивого развития может строиться не в системной, но в сетевой логике⁴².

В этих условиях возникает серьезная потребность осмысления и интеграции существующих концептуальных подходов, нормативных моделей, предметной области и методов регулирования, а также саморегулирования идентифицируемых в качестве самостоятельной системы общественных отношений, опосредующих устойчивое развитие. Важно юридически интерпретировать концепт устойчивого развития и новый инструментарий в духе комплексности и междисциплинарности.

Несмотря на то, что сама концепция устойчивого развития находится в стадии своего становления и активного развития, общественные отношения, которые ее детерминируют, масштабируются в глобальном контексте и в некотором смысле автономизируются, так как их регулирование подчиняется неким общим принципам и методологии, что позволяет допускать формирование нового правового массива — права устойчивого развития со свойственным ему предметом регулирования. Следует сразу оговориться, что право устойчивого развития как элемент нормативной системы есть правовое допущение и terra incognita, свидетельствующее, однако, о парадигмальных изменениях правовой надстройки современного общества. В некотором смысле право устойчивого развития сродни цифровому праву или сетевому праву как новым юридико-нормативным режимам, это право глобальных трендов, право глобальных вызовов, формирующееся под воздействием трансформирующих весь базис явлений современности. Право устойчивого развития — это правовая модель развития общества устойчивого развития.

Концепция устойчивого развития находит свое проявление в сформулированных впервые в 2004 году генеральным секретарем ООН Кофи Аннаном ESG-принципах, которые он адресовал в своем докладе «Неравнодушный побеждает» руководителям мировых компаний, призвав их присоединиться к инициативе и включить ESG-принципы в свои стратегии⁴³. ESG-принципы стали, таким образом, некоей моделью устойчивого развития бизнеса, за счет которой достигаются цели вовлеченности компаний в решение экологических, социальных и управленческих задач. Аббревиатура ESG расшифровывается как «экология» (E — environment), т.е. ответственное отношение к окружающей среде; «социальная политика» (S — social), высокая социальная ответственность, и «корпоративное управление» (G — governance)⁴⁴. Продвижение ESG-принципов влечет за собой появление новых инструментов, демонстрирующих связь с экологией, социальными целями, устойчивостью развития в целом: так называемые «зеленые инструменты»: «зеленые сделки», «зеленые продукты», «зеленые облигации», «зеленые кредиты»; «зеленые финансы», «зеленые инвестиции», «зеленая энергия» и даже «зеленый арбитраж».

Уже сейчас центральное место в оценке приверженности компании принципам «устойчивого развития» занимает корпоративная отчетность о выбросах парниковых газов и обязательствах в области изменения климата, что сегодня значительно актуализируется углеводородной повесткой и оценкой так называемого «углеродного следа». Все большее число компаний вынуждены брать на себя конкретные, поддающиеся проверке публичные обязательства по переходу на возобновляемые источники энергии и сокращению выбросов парниковых газов. Такие корпоративные обязательства могут стать предметом будущих судебных разбирательств. Особенностью судебных споров становится распространение оценки соответствия ESG-принципам не только в отношении контрагентов по контракту, но и на «цепочки поставок», субподрядчиков и третьих лиц, что ведет к значительному расширению субъектного состава компаний, чья деятельность экспертируется на предмет соответствия целям «устойчивого развития»⁴⁵.

Между тем современная ESG-повестка, как составляющая устойчивого развития, не исчерпывается только «зеленой» (экологичной [E]) составляющей, расширяясь за счет социальной (S) и управленческой (G) политик, а потому для юристов эта область является сложной и требует формирования нового мультизнаниевого ядра, аккумулирующего отраслевые комплексы экологического, международного, гражданского, инвестиционного, финансового, банковского, трудового, корпоративного и других отраслей права.

В настоящее время Концепция устойчивого развития захватила мир и видоизменяет социум, порождает новые социальные паттерны, перестраивает бизнес- и управленческие модели, свидетельствует о предельной связанности мира и, как следствие, побуждает переосмысливать правовую надстройку, адаптировать сверхновые нормативные массивы к актуальной правовой таксономии, что не всегда удается с учетом позитивистского подхода к праву. Любые парадигмальные социальные сдвиги сопровождаются изменениями в праве. Тренд на «устойчивое развитие» в некотором смысле сменяет тренд на глобализацию, превращаясь сегодня в солирующую социальную повестку. И право должно развиваться не в постфактумной логике, но работать на опережение, если мы хотим добиться странового лидерства.

Роль юристов в меняющемся в духе «устойчивого развития» мире заключается в нормировании происходящих процессов и построении актуальной архитектуры права с учетом государственных и общественных стратегических интересов. Это обусловливает потребность в формировании доктрины права устойчивого развития, выработки нормативных моделей в сфере перехода к «зеленой» экономике и низкоуглеродной энергетике, альтернативным источникам энергии, климатической безопасности, «зеленому» финансированию и инвестированию, а также обеспечении устойчивости бизнеса.

В этой связи особую актуальность приобретает вопрос правового регулирования создания и функционирования на территории Российской Федерации сети карбоновых полигонов и карбоновых ферм, а также выявления их роли и значения в обеспечении устойчивого развития страны на современном этапе.

Непосредственно сам эксперимент по созданию на территории Российской Федерации сети карбоновых полигонов осуществляется в рамках реализации пилотного проекта в соответствии с приказом Минобрнауки Российской Федерации от 05.02.2021 № 74 «О полигонах для разработки и испытаний технологий контроля углеродного баланса»⁴⁶, согласно которому карбоновый полигон создается для разработки и испытаний технологий контроля углеродного баланса как специально оборудованных участков местности, используемых для разработки и испытаний технологий дистанционного и наземного контроля эмиссии парниковых газов и других значимых для изменения климата параметров и проведения исследований источников и поглотителей парниковых газов.

Безусловно, новый глобальный тренд на устойчивое «зеленое» и «низкоуглеродное» развитие существенным образом влияет на Россию ввиду особенностей ее климата и экономики, что в сложных геополитических условиях в значительной степени обостряет необходимость поиска своего странового стандарта устойчивого развития. Представляется возможным констатировать политизированность повестки устойчивого развития, что в совокупности с достаточно высокой степенью фрагментированности нормативного пространства, разнообразностью нормативных моделей создает определенные риски для национальных интересов. Принципы и критерии устойчивости развития, как и ESG-стандарты, преимущественно фундаментированы на том, что не является собственно «правом», в основе нормативного регулирования лежат стандарты, руководства, кодексы, стратегии, добровольные инициативы, т.е. так называемое «мягкое право».

Например, в Аналитическом докладе «Международный опыт применения стандартов ESG и возможности его использования в России», опубликованном в 2020 году, выделяются следующие 4 типа регуляторных документов и инициатив:

1) наднациональное регулирование политических/экономических объединений государств (например, Цели ООН в области устойчивого развития до 2030 года; Принципы корпоративного управления G20/ОЭСР; Руководящие принципы ОЭСР для многонациональных предприятий; Принципы ответственного инвестирования ООН и др.), а также отдельно — значимые и самые передовые инициативы ЕС, многие из которых носят обязательный характер (например, Директива 2014/95/EU о нефинансовой отчетности; Руководство по нефинансовой отчетности 2017/C 215/01; План действий: финансирование устойчивого роста Европейской комиссии 2018 года и др.)⁴⁷;

2) вторым типом источников регулирования служат национальные кодексы надлежащего управления (Stewardship Codes) и кодексы корпоративного управления (Corporate Governance Codes) (например, Совет по финансовой отчетности Великобритании выпустил новый Кодекс надлежащего управления [UK Stewardship Code] с акцентом на ESG-показатели [вступил в силу 1 января 2020 года]);

3) национальное регулирование в вопросах корпоративного права, окружающей среды и социальных вопросов (например, Стратегия зеленого финансирования в Великобритании [Green Finance Strategy])⁴⁸;

4) добровольные инициативы по раскрытию информации в сфере ESG от участников рынка (например, Стандарты Глобальной инициативы по отчетности об устойчивом развитии [GRI Standards], Стандарты Совета по стандартам бухгалтерского учета в области устойчивого развития [SASB Standards], Стандарты Целевой группы по раскрытию финансовой информации, связанной с климатом [TCFD Standards], а также разные стандарты, разработанные международными биржами, ассоциациями банков [например, «Принципы Экватора»⁴⁹], инвестиционных компаний, профессиональных ассоциаций бизнеса, а также мировых индексных, рейтинговых агентств и консалтинговых компаний)⁵⁰.

Уже существует более 400 различных индексов, характеризующих ESG-факторы. Крупнейшие провайдеры таких рейтингов и индексов — S&P, FTSE Russell, MSCI, Sustainalytics, CDP, Bloomberg, JUST Capital, Refinitiv и др. При этом единый подход к формированию ESG-рейтингов отсутствует, оценочные критерии являются непубличными, и разные агентства могут давать компаниям разные оценки. Наблюдается масштабирование новых типов оценочных, рейтинговых и репутационных инструментов (кредитные рейтинги, ESG-рейтинги, ESG-стандарты), которые формируют внеправовую систему социального управления, строятся на основе децентрализованного информационного контроля и создают конкретные юридические последствия или риски их наступления у субъектов оценки.

Таким образом, ESG-стандарты в некотором смысле представляют собой нормы «сквозного» действия, так как, не будучи оформленными или локализованными внутри какой-либо отрасли права, они могут применяться в отношении широкого круга общественных отношений, которые составляют предмет самых разных отраслей национального и/или международного права. Кроме того, не будучи в большинстве случаев юридически обязательными, ESG-принципы или стандарты порождают порой значимые юридические последствия, а в ряде случаев, будучи сравнимыми даже со сверхимперативными нормами, они порождают риски для государств, компаний и лиц. Сегодня же мы вступаем в тот период, когда правовая составляющая нормативного регулирования устойчивого развития начинает прирастать, что заметно и на примере законодательства Российской Федерации, что в полной мере относится к проведению эксперимента по созданию сети карбоновых полигонов и карбоновых ферм. И в этих условиях есть возможности и даже обязанность государства сформировать свой «зеленый стандарт» для бизнеса, акцептировав лучшие практики, адаптировав их к российским стратегическим целям развития. Таким образом, создание на территории Российской Федерации сети карбоновых полигонов и карбоновых ферм — весомый вклад в формирование такого российского «зеленого стандарта».

§ 3. Государственная политика, стратегическое планирование и правовое обеспечение развития сети карбоновых полигонов и карбоновых ферм

Карбоновые полигоны являются одним из инструментов углеродного регулирования, играющих важную роль в реализации в России климатической повестки, достижении национальных целей развития, для нужд государственного, корпоративного, научного и образовательного сектора. Сеть карбоновых полигонов, создаваемых в рамках пилотного проекта Минобрнауки России, реализуемых в семи регионах⁵¹, по состоянию на октябрь 2023 года насчитывала 17 полигонов общей площадью 39,2 тыс. га, охватывающих более трети репрезентативных экосистемы России — для уточнения их углеродных балансов, а в будущем их количество должно возрасти до 80⁵².

Такие перспективы требуют системного рассмотрения стратегического планирования создания, управления и дальнейшего развития карбоновых полигонов и других объектов (станций и ферм) в документах (стратегиях, программах, планах и др.), определяющих целевые ориентиры, задачи, направления государственной климатической, экологической, экономической, научно-технической политики, конкретные показатели (индикаторы) и мероприятия, обеспечивающие эффективность управленческой деятельности в этих сферах, а также комплекс необходимых организационных, информационных, правовых мер, в том числе по совершенствованию нормативных правовых актов.

Каждый из этих аспектов стратегического планирования является актуальным для развития карбоновых полигонов, учитывая, с одной стороны, их практическую значимость в условиях изменения климата, нарастания чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, приводящих к негативным последствиям окружающей среде, жизни и здоровью населения, имущественному вреду, роста экологических угроз и проблем, а с другой — отсутствие достаточной нормативно-правовой базы карбонового регулирования, о необходимости разработки которой отмечается в научной литературе⁵³.

Реализация пилотного проекта по созданию карбоновых полигонов осуществляется в целях реализации Климатической доктрины Российской Федерации⁵⁴, национального плана мероприятий по адаптации к изменениям климата⁵⁵, а также Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации⁵⁶, в связи с необходимостью повышения эффективности научно-технической деятельности в области экологического развития Российской Федерации и климатических изменений. Тем самым обозначена потребность учета триады взаимосвязи «климат — научно-технологическое и экологическое развитие» государственной политики и стратегического планирования в данных сферах в процессе дальнейшего развития созданной сети карбоновых объектов (полигонов, ферм, станций), совершенствования карбонового регулирования.

Основами государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года (утв. Президентом Российской Федерации 30.04.2012)⁵⁷ в числе механизмов, используемых для решения задачи предотвращения и снижения текущего негативного воздействия на окружающую среду, предусмотрено осуществление мер, указанных в Климатической доктрине Российской Федерации и документах, направленных на ее реализацию.

В этом документе определены основные задачи государственной политики в области климата — укрепление и развитие ее информационной и научной основы, включая усиление научно-технического и технологического потенциала, обеспечивающего максимальную полноту и достоверность информации о состоянии климатической системы, воздействиях на климат, его происходящих и будущих изменениях и об их последствиях. Данная информация необходима для принятия административных, хозяйственных решений и мер (оперативных и долгосрочных) по адаптации к изменениям климата, а также смягчению антропогенного воздействия на него.

Создание наукоемких технологических решений для получения достоверных данных об окружающей среде и климатических изменениях, включая эмиссию и поглощение парниковых газов и загрязнение окружающей среды, выделено в качестве ключевой научной составляющей Федеральной научно-технической программы в области экологического развития Российской Федерации и климатических изменений на 2021—2030 годы⁵⁸.

Важную роль в получении такой информации и отработке технологических решений играют карбоновые полигоны, создаваемые для разработки и испытаний технологий контроля углеродного баланса как специально оборудованных участков местности, используемых для разработки и испытаний технологий дистанционного и наземного контроля эмиссии парниковых газов и других значимых для изменения климата параметров и проведения исследований источников и поглотителей парниковых газов. Тем самым карбоновые полигоны вносят существенный вклад в формирование национальной информационной системы государственного учета выбросов парниковых газов (в форме ведения их реестра) и кадастра парниковых газов, ведение которых предусмотрено Федеральным законом от 02.07.2021 № 296-ФЗ «Об ограничении выбросов парниковых газов».

Реализация пилотного проекта по созданию карбоновых полигонов является важным и перспективным направлением при создании и развитии системы мониторинга потоков парниковых газов и углеродного цикла на территории Российской Федерации и прилегающих морских акваториях (включая наземный и дистанционный мониторинг), а также системы учета данных о потоках парниковых газов и бюджете углерода в естественных экологических системах, разработка которых предусмотрена в программном документе стратегического планирования в области экологического развития и климатических изменений⁵⁹.

Создание и деятельность карбоновых полигонов направлены на решение комплекса информационно-технологических задач. Минобрнауки России выделяет следующие основные задачи:

• мониторинговые наблюдения за эмиссией и поглощением климатически активных (парниковых) газов посредством наземных и дистанционных методов измерений;

• оценка пространственной и временной изменчивости эмиссии и поглощения парниковых газов, а также определение интегральных значений потоков для различных территорий за определенные интервалы времени;

• отработка технологических решений контроля эмиссии и поглощения парниковых газов на основе полного (завершенного) технологического цикла, направленных на уменьшение их эмиссии и увеличение их поглощения природными экосистемами, а также испытание и верификация технологий в реальных и критических условиях;

• разработка и адаптация технологий дистанционного мониторинга структуры и состояния растительного и почвенного покрова, эмиссии и поглощения парниковых газов с использованием данных наземных измерений и методов математического моделирования⁶⁰.

Карбоновые полигоны уже вносят существенный вклад в формирование надежной национальной системы мониторинга потоков парниковых газов в экосистемах России. По отчетным данным Минобрнауки России реализации пилотного проекта по созданию карбоновых полигонов, бóльшая часть текущих научных исследований и основных полученных результатов полигонов связана с развитием научно-методического инструментария в области климатического мониторинга, включая создание геоинформационных систем.

Эти задачи определены и решаются многими карбоновыми полигонами, например:

— организация мониторинговых наблюдений и создание ГИС полигона, мониторинг климатически активных газов и определение параметров экосистем, необходимых для балансовых расчетов и оценки секвестрирования углерода (карбоновый полигон Чашниково, Московская область);

— мониторинговые наблюдения, комплексная оценка характера изменения потоков парниковых газов, их выбросов и поглощения (Евразийский карбоновый полигон [Республика Башкортостан]); аналогичные задачи, а также технологии дистанционного мониторинга (Урал-Карбон [Свердловская область]);

— оценка выбросов и депонирования парниковых газов; методология учета углеродных кредитов (Карбоновый полигон на озере Кучак [Тюменская область])⁶¹.

Особо следует выделить арктические карбоновые полигоны, создание первого из которых в Ямало-Ненецком автономном округе направлено на формирование сети для наблюдения, покрывающей потоки климатически активных газов на территории всей Сибири, с включением в зону охвата наблюдения за климатически активными газами экосистем лесотундры, северной тайги, пойменных и заболоченных земель низовьев Оби. В числе главных целей карбонового полигона «Семь лиственниц» ― контроль поглощающей способности экосистем в отношении климатически активных газов, а также апробация и масштабирование методического сопровождения климатических проектов в округе, создание на его базе центра испытания и развития природоориентированных решений для сокращения углеродного следа и улучшения экологической ситуации в промышленно развитых регионах Арктики и Субарктики⁶².

Создание таких полигонов важно в контексте целей, задач и мер, предусмотренных в документах стратегического планирования, определяющих государственную политику в Арктической зоне Российской Федерации⁶³, в которых выделяются особенности и угрозы развития Арктической зоны, связанные с экстремальными природно-климатическими условиями, интенсивным потеплением климата в Арктике, происходящим в 2—2,5 раза быстрее, чем в целом на планете, возникновением рисков для хозяйственной деятельности и окружающей среды, неблагоприятных экологических последствий. В этих условиях стратегически важное значение имеет решение задач развития системы и средств постоянного комплексного космического мониторинга Арктики, единой системы государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды) с применением современных информационно-коммуникационных технологий и систем связи; создание государственной системы мониторинга и предупреждения негативных последствий деградации многолетней мерзлоты. Сопряженным с этими задачами является формирование на территории Арктической зоны Российской Федерации системы мониторинга потоков парниковых газов и углеродного цикла, реализуемой в том числе создаваемыми карбоновыми полигонами. Эти аспекты климатической повестки требуют конкретизации в документах стратегического развития Арктики.

При проведении карбоновыми полигонами мониторинговых наблюдений за эмиссией и поглощением парниковых газов, выполнении других работ и мероприятий, связанных с национальной системой мониторинга парниковых газов, возникает вопрос о ее соотношении с государственным экологическим мониторингом, который требует рассмотрения в системе документов стратегического планирования экологического развития и экологического законодательства.

Стратегией экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 19.04.2017 № 176⁶⁴, выделившей климатические угрозы экологической безопасности, предусмотрена необходимость совершенствования государственного экологического мониторинга.

В Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года определена задача совершенствования системы государственного экологического мониторинга (мониторинга окружающей среды) и прогнозирования чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также изменений климата. Тем самым заложен комплексный подход к государственному экологическому мониторингу, который соответствует его легальному определению, предусмотренному Федеральным законом от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»⁶⁵. Согласно ст. 1 Закона под государственным экологическим мониторингом (государственным мониторингом окружающей среды) понимаются комплексные наблюдения за состоянием окружающей среды, в том числе компонентов природной среды, естественных экологических систем, за происходящими в них процессами, явлениями, оценка и прогноз изменений состояния окружающей среды.

Комплексный подход, заложенный в данном понятии, проявляется в построении единой системы государственного экологического мониторинга, состоящей из подсистем государственного мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды, государственного мониторинга ее отдельных компонентов (земель, недр, лесов [лесопатологического и воспроизводства лесов], водных объектов и др.), а также отдельных территорий и объектов, в том числе континентального шельфа Российской Федерации; уникальной экологической системы озера Байкал и др. В числе подсистем также выделен государственный фоновый мониторинг состояния многолетней (вечной) мерзлоты.

Мониторинг парниковых газов в системе государственного экологического мониторинга не выделяется, что нельзя признать обоснованным. Это подтверждается практикой создания и деятельности карбоновых полигонов, осуществляющих комплекс работ и мероприятий, направленных на решение задач, связанных с проведением мониторинга парниковых газов.

Наряду с оценкой углеродного баланса экосистем, методологическим сопровождением климатических проектов карбоновые полигоны занимаются отработкой методов и созданием технологий, поиском оптимальных решений для декарбонизации, осуществлением мероприятий, которые будут приводить к уменьшению выбросов и увеличению поглощения парниковых газов. В их числе: восстановление антропогенно-нарушенных земель, регенеративное сельское хозяйство и животноводство (9 полигонов), выращивание высокопродуктивных насаждений (8 полигонов), рациональное лесопользование и восстановление лесов (7 полигонов), обводнение торфяников, восстановление водно-болотных угодий (2 полигона)⁶⁶.

Выполнение таких работ и проведение мероприятий сопровождается сбором и анализом сведений, необходимых для мониторинга парниковых газов, а также имеющих отношение к подсистемам государственного экологического мониторинга, например:

— научно-исследовательские работы на невостребованных землях с/х назначения, получены сведения о составе и характеристиках экосистем на таких землях (БиоКарбон [Новосибирская область]);

— разработка технологий регенеративного карбонового земледелия; серия интегральных карт агроклиматических условий степных ландшафтов; анализ современных климатических условий полупустынных ландшафтов (WAY CARBON [Чеченская Республика]);

— количественные оценки поглощения углекислого газа деревьями, испытание поглощающей способности лесостепных экосистем (FOR&ST CARBON [Воронежская область)];

— оценка баланса углерода лесных и болотных экосистем (Мухрино [ХМАО — Югра]);

— оценка баланса выбросов и депонирования парниковых газов в лесных и водных экосистемах (Карбоновый полигон на территории Чувашской Республики);

— инструментальный круглогодичный мониторинг в системе почва — растения — атмосфера, включающий учет метеорологических параметров, эмиссии парниковых газов, динамики биомассы различных растительных сообществ и показателей углеродного состояния почв и водных объектов (Чашниково [Московская область]⁶⁷.

Карбоновые полигоны и фермы способствуют поиску, разработке и внедрению экономически и климатически эффективных технологий поглощения (секвестрации) атмосферного углерода природными экосистемами России с учетом различных почвенных, климатических условий, типа растительности, рельефа местности, видов землепользования и других факторов.

Разнообразие исследований и работ, проводимых на карбоновых полигонах, обусловлено тем, что они расположены в разных регионах, характеризующихся различными типами ландшафтов и экосистем, представленных единым земельным участком или состоящих из нескольких участков (сельскохозяйственные земли, в том числе пастбища, лес [таежный, смешанный], лесотундра, реки, водоемы, в том числе водохранилища, болота [единственный карбоновый полигон «Мухрино» в типичном верховом болоте] и т.д.). Это означает использование совершенно различных по своему правовому режиму территорий и даже акваторий, что создает сложности в условиях отсутствия законодательно закрепленного единого правового режима (единой правовой модели создания и функционирования) карбоновых полигонов⁶⁸, в том числе в отношении их участия в мониторинге парниковых газов, его соотношении с системой государственного экологического мониторинга. Природно-ландшафтные особенности карбоновых полигонов подтверждают необходимость экосистемного подхода к мониторингу парниковых газов, формируемого в рамках реализации важнейшего инновационного проекта государственного значения «Единая национальная система мониторинга климатически активных веществ»⁶⁹, определения концептуальных основ, порядка функционирования и информационного взаимодействия с единой системой государственного экологического мониторинга.

Проведение карбоновыми полигонами работ, связанных с разработкой и отработкой технологий получения различной углеродонейтральной продукции, лесохозяйственных, сельскохозяйственных и других технологий для использования в сельском и лесном хозяйстве, декарбонизации деятельности в этих и других отраслях, повышения поглощающей способности экосистем является одним из факторов, определяющих необходимость обеспечения согласованности климатических документов стратегического развития в области климата с действующими стратегиями, программами, планами в области лесного, сельского хозяйства, других отраслях экономики и смежных сферах. Это в полной мере соответствует подходам и мероприятиям, определенным национальным планом мероприятий второго этапа адаптации к изменениям климата на период до 2025 года, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 11.03.2023 № 559-р⁷⁰, которым, в частности, предусмотрено включение вопросов адаптации к изменениям климата в документы стратегического планирования.

В их числе Стратегия развития лесного комплекса Российской Федерации до 2030 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 11.02.2021 № 312-р⁷¹, содержащая климатическую политику в лесном хозяйстве, предусматривающую оценку климатических рисков, ранжирование и проведение долгосрочных адаптационных мероприятий, разработку и реализацию на их основе отраслевых климатических планов, а также меры по совершенствованию регулирования выбросов парниковых газов в лесном хозяйстве. В целях решения задач климатической политики разработан законопроект, которым планируется внесение изменений и дополнений в Лесной кодекс Российской Федерации⁷², предусматривающих особенности реализации климатических проектов в области лесных отношений, устанавливающих особенности осуществления мероприятий по использованию, охране, защите, воспроизводству лесов, лесоразведению, которые бы позволяли максимально использовать поглощающий потенциал лесных экосистем.

В связи с этим представляется важным вклад карбоновых полигонов в формирование и реализацию климатической политики и климатических проектов в лесном хозяйстве посредством разработки лесовосстановительных технологий, выполнения научно-исследовательских и практических работ в этой сфере, включая оценку поглощения углекислого газа деревьями, а также баланса выбросов и депонирования парниковых газов в лесных экосистемах, испытания поглощающей способности лесостепных экосистем, получения хозяйственно ценных и устойчивых к изменениям климата лесных культур, разработки технических требований к посадочному материалу для осуществления лесоклиматических проектов и создания углерод-депонирующих плантаций и др.

Разработка карбоновыми полигонами сельскохозяйственных технологий для увеличения секвестрационного потенциала сельскохозяйственных угодий, устойчивого землепользования, восстановления земель сельскохозяйственного назначения, регенеративного сельского хозяйства и животноводства и т.д. имеют важное значение для формирования и реализации климатической политики в сельском хозяйстве, применения органического земледелия, производства органической продукции, учитывающей агроклиматические риски, обусловленные неблагоприятными климатическими изменениями, состоянием агроклиматических ресурсов страны. В документах стратегического планирования развития сельского хозяйства, агропромышленного, рыбохозяйственных комплексов⁷³ выделяются климатические и агроэкологические угрозы, обусловленные изменением климата. Однако реализация климатической