Новеллы в государственном строительстве после конституционных поправок 2020 года

Монография

Под редакцией
доктора юридических наук,
профессора А. Т. Карасева

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342

ББК 67.400.6+67.401

Н72

Рецензенты:

Несмеянова С. Э., доктор юридических наук, профессор;

Титова Е. В., доктор юридических наук, доцент.

Под редакцией доктора юридических наук, профессора, профессора кафедры конституционного и международного права Уральского государственного экономического университета, профессора кафедры конституционного права Уральского государственного юридического университета имени В. Ф. Яковлева А. Т. Карасева.

Монография посвящена актуальным изменениям в механизме публичной власти, произошедшим под влиянием поправок 2020 года к Конституции РФ. В работе охвачены как общетеоретические вопросы понимания публичной власти и взаимодействия между собой разных ее уровней, так и достаточно узкие вопросы создания конституционных (уставных) советов субъектов РФ, федеральных территорий, обновления территориальной основы местного самоуправления, обеспечения информационной открытости органов публичной власти и некоторые другие.

Законодательство приведено по состоянию на 1 августа 2023 г.

Книга адресована работникам органов государственной власти и местного самоуправления, аспирантам, магистрантам и студентам юридических вузов, а также всем, кто интересуется вопросами публичной власти.

УДК 342

ББК 67.400.6+67.401

© Коллектив авторов, 2023

© ООО «Проспект», 2023

АВТОРЫ

Игорь Александрович Алексеев — и. о. ректора Астраханского государственного университета им. В. Н. Татищева, кандидат юридических наук, доцент — глава 5 (в соавторстве с А. С. Морозовой).

Мария Андреевна Задорина — доцент кафедры конституционного и международного права Уральского государственного экономического университета, кандидат юридических наук — глава 6.

Анатолий Тиханович Карасев — профессор кафедры конституционного и международного права Уральского государственного экономического университета, профессор кафедры конституционного права Уральского государственного юридического университета им. В. Ф. Яковлева, доктор юридических наук, профессор — введение.

Лев Львович Кожевников — директор Центра дополнительного профессионального образования Сочинского государственного университета, кандидат юридических наук — глава 2.

Олег Александрович Кожевников — профессор кафедры конституционного и международного права Уральского государственного экономического университета, профессор кафедры конституционного права Уральского государственного юридического университета им. В. Ф. Яковлева, доктор юридических наук, профессор — глава 1.

Ксения Ивановна Корсун — старший преподаватель кафедры конституционного и международного права Уральского государственного экономического университета — глава 3.

Виталий Владимирович Курятников — доцент кафедры конституционного и административного права Южно-Уральского государственного университета — глава 4 (в соавторстве с А. В. Савоськиным).

Вероника Александровна Мещерягина — доцент кафедры конституционного и международного права Уральского государственного экономического университета, кандидат юридических наук — глава 7.

Александра Сергеевна Морозова — доцент кафедры конституционного и международного права Уральского государственного экономического университета, заместитель руководителя по качеству Уральского федерального университета имени первого Президента России Б. Н. Ельцина, кандидат юридических наук — глава 5 (в соавторстве с И. А. Алексеевым).

Виталий Александрович Руколеев — ассистент кафедры конституционного и международного права Уральского государственного экономического университета, аспирант кафедры конституционного права Уральского государственного юридического университета им. В. Ф. Яковлева — глава 8.

Александр Владимирович Савоськин — заведующий кафедрой конституционного и международного права Уральского государственного экономического университета, профессор кафедры конституционного права Уральского государственного юридического университета им. В. Ф. Яковлева, доктор юридических наук, доцент — глава 4 (в соавторстве с В. В. Курятниковым).

ВВЕДЕНИЕ

1 июля 2020 г. состоялось общероссийское голосование по вопросу внесения поправок к Конституции РФ. Эти поправки оказались самыми массовыми за всю историю изменения действующей Конституции и повлекли значительные сдвиги в отечественном законодательстве. На начало 2023 г. последние конституционные поправки повлекли изменения более 10 федеральных конституционных законов и 180 федеральных законов, а также свыше 3,5 тысяч законов субъектов Российской Федерации, включая изменения практически всех конституций (уставов) субъектов Российской Федерации. Безусловно, некоторые изменения носили технический характер и воспроизводили уже сложившиеся ранее нормы права. Однако многие изменения оказались новеллами и повлекли кардинальные изменения в правовом регулировании. Именно таким правовым институтам авторы монографии и посвятили свои исследования. Так, до 2020 г. в отечественной юриспруденции отсутствовало такое явление как федеральные территории, фактически не применялись внесудебные формы специализированного конституционного контроля в субъектах РФ, не имел статуса конституционного органа Государственный совет РФ и т. п.

Вместе с тем монография не ограничивается исследованием принципиально новых государственно-правовых институтов. Принимая во внимание учредительный характер конституционных норм и зачастую их крайнюю лаконичность, большое значение приобретает развитие конституционных норм в действующем законодательстве. Так, новый толчок к развитию и изучению получила проблематика единой публичной власти, в том числе система и эффективность взаимодействия различных видов публичной власти между собой. Еще один стимул к развитию получили вопросы цифровизации права и управления. И, безусловно, особое значение поправки 2020 г. оказали на конституционно-правовой статус личности.

В полной мере спрогнозировать развитие законодательства, вызванное поправками 2020 г. к Конституции РФ, объективно невозможно, однако авторы настоящей монографии стремились к этому. Монография содержит не только авторское видение конституционных новелл и проблем их воплощения в реальности, но и меры по совершенствованию отечественного законодательства в целях обеспечения его большей демократичности и эффективности.

Глава 1. РАЗВИТИЕ ТОЛКОВАНИЯ КАТЕГОРИИ «ПУБЛИЧНАЯ ВЛАСТЬ» В РЕШЕНИЯХ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК ОСНОВА ДЛЯ СОВРЕМЕННОГО НОРМАТИВНОГО ЗАКРЕПЛЕНИЯ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В РОССИИ

Общепризнанно, что власть в любом ее проявлении является обязательным и важнейшим признаком государства, которое, в свою очередь, в привычном сегодня понимании также формировалось длительное время, пройдя путь трансформации от первобытного общества до современного этапа с очевидным появлением гибридных форм государства и властных институтов, направленных на формирование устойчивой системы управления как государством, так и обществом.

Как неоднократно отмечал в своих работах автор настоящего исследования, ни в советский период истории, ни в новейший период исследователи не пришли к единому пониманию содержания категории «публичная власть»¹. Чтобы не быть голословными, приведем лишь несколько высказываний известных ученых-правоведов. Так, профессор Л.А. Григорян в своих публикациях указывал, что термин «публичная власть» означает всего лишь «общественную власть», которая существует во всяком обществе². Профессор А.И. Ким, в свою очередь, утверждал: «общественная и публичная власть не тождественны; тождественны же публичная и государственная власти, порожденные политическими отношениями»³. Ю.Ю. Сорокин рассматривает публичную власть как вид социальной власти, возникающий в территориально организованном сообществе с целью удовлетворения артикулированных общественных интересов сообразно доминирующей ценностной системе. Основное предназначение публичной власти — выполнение функции «общих дел» — этим она отличается от власти личной и корпоративной⁴. Профессор С.А. Авакьян рассматривает публичную власть как широкое явление, основа которого — осуществление власти, вся полнота которой принадлежит народу, в трех формах: государственная власть, общественная власть и власть местного самоуправления⁵.

Еще в 2001 г. профессор А.И. Соловьев насчитал более трехсот определений власти⁶, и нет никаких сомнений, что к настоящему времени эта цифра лишь увеличилась и, к сожалению для юридической науки, еще будет увеличиваться, и с этим пока валом подходов никак не удается справиться.

Попытку наиболее развернутой характеристики содержания категории «публичная власть» в своих работах предпринимает А.А. Югов, который еще в далеком в 2005 г. выделили следующие содержательные характеристики публичной власти: «во-первых, публичная власть есть разновидность социальной власти, поскольку объективно представляет собой общественные отношения с участием человека, стремящегося к утверждению своей воли вопреки волевому сопротивлению других. Во-вторых, это не просто социальная власть, а массовая социальная власть, осуществляемая большими группами населения. Именно макросоциальный характер публичной власти, охватывающей широкие слои населения, принципиально отличает ее от различных форм социальной власти, реализуемых в средних и малых группах людей (например, государственная власть как разновидность публичной власти по этому признаку значительно отличается от родительской власти в семье, хотя последняя тоже является социальной властью). В-третьих, публичная власть — легитимная власть, ибо возникает и функционирует на правовой основе и имеет нравственную природу. По этому критерию любая форма публичной власти отличается от тех форм социальной власти, деятельность которых имеет противоправный характер (например, муниципальную власть по данному признаку легко отличить от власти в уголовной банде). В-четвертых, публичная власть — это власть, реализуемая на основе принципа представительства и базирующаяся на свободно выраженном и формально закрепленном доверии тех людей, в отношении которых осуществляется властное регулирование. В-пятых, публичная власть — это социальная власть, осуществляемая во благо общества и не во вред другим участникам общественной жизни»⁷.

Проблематика публичной власти, ее содержательной основы является предметом исследований и в зарубежной доктрине. При этом в зарубежной доктрине основную сложность вызывает обоснованность приравнивания и даже тождественности понятий «государство» и «правительство». Можно ли ограничивать носителей публичной власти лишь государственными структурами? Большинство экспертов сходится во мнении, что к понятию публичной власти необходимо относить власть общественную, власть территориальных общественных коллективов и даже власть частных субъектов в той мере, в какой они могут оказывать влияние на правовой статус личности⁸.

Таким образом, несмотря на большой исторический опыт эволюции государственности и не менее значимый опыт научных исследований феномена власти, следует с очевидностью констатировать, что до настоящего времени категория «публичная власть» не нашла своего единого понимания и трактуется в научных исследованиях неоднозначно и очень противоречиво.

Однако, если до поправок в Конституцию России, внесенных законом РФ⁹ в 2020 г. и дискуссии о содержании понятия «публичная власть» ограничивались рамками научных мероприятий и исследований, то с появлением «обновленного» текста Конституции РФ, прошедшего через горнило общенационального обсуждения и голосования, публичная власть и ее производные стали предметом нормативного содержания, что существенным образом изменяет парадигму исследования публичной власти и ее содержания. При этом нельзя не отметить, что появление в тексте Основного закона нашего государства категории «публичная власть» не является новеллой, в частности, термин «публичная власть» использовался и используется в текстах конституций ряда зарубежных государств (например, в ст. 55 Конституции Французской Республики от 4 октября 1958 г., в ст. 7 Конституции Республики Польши от 2 апреля 1997 г., в ч. 1 ст. 10 Конституции Португальской Республики и т. д.)¹⁰.

Внедрение в 2020 г. в нишу текста Конституции РФ категории «публичная власть» без ее содержательного раскрытия в той же Конституции и профильном законодательстве теперь уже не позволяет ограничиться и без того упомянутой лишь частично ранее неоднородной массой подходов в юридической доктрине к указанной категории, а совершенно очевидно настоятельно требует выработки единого подхода и понимания публичной власти для современной правоприменительной практики и чрезвычайно бурного, порой хаотичного законотворческого процесса. Такая цель обусловлена и наличием действующего в системе российского права конституционного принципа правовой определенности в формировании нормативной основы регулирования общественных отношений в РФ в целях предотвращения произвольного толкования и применения правовой нормы, защиты прав участников соответствующих правоотношений и неизменности их правового статуса¹¹.

В связи с тем, что категория «публичная власть» и ее производные варианты с лета 2020 г. стали неотъемлемой частью текста Конституции РФ, при этом не нашли своего развернутого конституционно-правового толкования и основываясь на ее положениях, а также нормах Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», является очевидным, что содержательную конституционно-правовую интерпретацию и основу дальнейшего нормотворческого процесса по внедрению в российское отраслевое законодательство понятия публичной власти следует искать в правовых позициях высшего федерального органа конституционного контроля, выраженных в многочисленных решениях Конституционного Суда РФ. Такой вывод подтверждается и тем обстоятельством, что только Конституционному Суду РФ ч. 5 ст. 15 Конституции РФ предоставляет исключительное право на толкование Основного закона страны по запросам Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, органов законодательной власти субъектов Российской Федерации. Высшим федеральным органом конституционного контроля определена и цель толкования Конституции РФ, осуществляемого в соответствии с ч. 5 ст. 125 Основного закона, — устранение неопределенности в понимании конституционных положений, обеспечение надлежащего применения, соблюдение, исполнение и использование нормативных предписаний Конституции РФ¹².

Несомненно, что основы конституционно-правового толкования содержания категории «публичная власть» были заложены Конституционным Судом РФ еще в середине 1990-х годов прошлого века. В абсолютном большинстве своих решений того периода отечественной истории Конституционный Суд РФ рассматривал публичную власть как совокупность существующих в государстве органов государственной власти и органов местного самоуправления, особо отмечая, что публичная власть может быть представлена как государственной природой, так и муниципальной. В качестве примера можно привести позиции, изложенные в Постановлении Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности ст. 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной власти в Республике Коми»¹³, Постановлении Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике»¹⁴, Определении Конституционного Суда РФ от 04 ноября 1999 г. № 165-О «По запросу Государственной Думы о проверке конституционности положений Законов Курской области «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области» и «Об отмене Закона Курской области от 15 августа 1996 г. «О муниципальных образованиях Курской области»¹⁵.

Таким образом, на первоначальном этапе конституционно-правового толкования Конституционный Суд РФ, рассматривая категорию «публичная власть», выделял две ее равноправные разновидности: государственная власть и местная (муниципальная) власть. При этом каждый из представленных уровней публичной власти обладает своими специфическими признаками. Так, органы государственной власти обязаны решать вопросы государственного значения, а органы местного самоуправления предназначены прежде всего для решения вопросов местного значения. Данный подход к структурному содержанию и размежеванию функций органов государственной власти и органов местного самоуправления Конституционный Суд РФ сохранил и до настоящего времени, в частности, в своем постановлении от 23 ноября 2021 г. № 50-П «По делу о проверке конституционности ч. 3 ст. 40 и п. 6 ч. 1 ст. 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также п. 2 ст. 27 Закона Санкт-Петербурга «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» в связи с жалобой граждан А.А. Афиногенова, В.А. Вольского и других» высший федеральный орган конституционного контроля особо отметил, что «федеральный законодатель, реализуя возложенные на него Конституцией Российской Федерации нормотворческие полномочия, закрепил в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» общие правовые и организационные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также гарантии его осуществления (преамбула). Вместе с тем, осуществляя свои полномочия в данной области, он не вправе действовать произвольно, а должен — с учетом вытекающих из Конституции Российской Федерации требований защиты общенациональных интересов и баланса конституционно значимых ценностей — соотносить принимаемые решения с природой местного самоуправления как наиболее приближенной к населению публичной власти (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2002 г. № 7-П, от 29 марта 2011 г. № 2-П и от 18 мая 2011 г. № 9-П)¹⁶.

Следует отметить, что, в отличие от решений Конституционного Суда РФ, которые носят обязательный характер на всей территории России для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, изложенные в них правовые позиции имеют свойство со временем подвергаться динамике, а соответственно, могут быть изменены. Признает это в своей практике и Конституционный Суд РФ, указавший по этому поводу следующее: «в развивающемся социально-историческом контексте правовые позиции, сформулированные Конституционным Судом в результате интерпретации, истолкования тех или иных положений Конституции РФ применительно к проверявшемуся нормативному акту в системе прежнего правового регулирования и имевшей место в то время конституционной практики, могут уточняться либо изменяться, с тем чтобы адекватно выявить смысл тех или иных конституционных норм, их букву и дух, с учетом конкретных социально-правовых условий их реализации, включая изменения в системе правового регулирования»¹⁷.

Данная динамичность правовых позиций Конституционного Суда РФ в полной мере нашла свое отражение относительно конституционно-правового толкования категории «публичная власть». Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 24 декабря 2012 г. № 32-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» федеральный орган конституционного контроля отметил, что положения Конституции Российской Федерации гарантируют осуществление публичной власти в различных формах — исходя из признания особенностей ее организации и осуществления на каждом из территориальных уровней, в том числе с учетом специфических характеристик конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации, а также муниципальных образований. Таким образом, Конституционный Суд РФ через конституционно-правовое толкование отдельных положений отраслевого законодательства и Конституции РФ, расширил содержание понятия «публичная власть», определяя ее теперь не только как систему органов государственной власти и местного самоуправления, осуществляющих от имени населения свои полномочия, но и добавив понимание публичной власти пространственно-территориальное содержание, закрепив необходимость осуществления публичной власти на всех уровнях ее территориальной организации — федеральном, региональном и муниципальном.

Дальнейшее наполнение содержанием категории «публичная власть» можно увидеть в Постановлении Конституционного Суда РФ от 01 декабря 2015 г. № 30-П «По делу о проверке конституционности ч. 4, 5 и 5.1 ст. 35, ч. 2 и 3.1 ст. 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и ч. 1.1 ст. 3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы». В данном решении Конституционный Суд РФ, подтверждая ранее изложенные свои позиции по структуре публичной власти и ее пространственному наполнению, обозначил необходимость тесного взаимодействия между субъектами системы публичной власти для наиболее полного и эффективного решения полномочий, закрепленных за каждым уровнем власти. Указанный вывод можно проследить обратившись к следующему тексту вышеназванного решения Конституционного Суда РФ: «осуществление функций публичной власти по созданию на соответствующей территории достойных условий жизни и свободного развития человека возможно только на основе совместного участия субъекта Российской Федерации и входящих в его состав муниципальных образований в решении вопросов, касающихся организационных и функциональных аспектов осуществления публичной власти на соответствующей территории, с тем чтобы обеспечивались как развитие местного самоуправления на основе самостоятельности и приближенности к населению, так и эффективная реализация региональными органами государственной власти стоящих перед ними задач по устойчивому развитию всей территории субъекта Российской Федерации»¹⁸.

Однако следует отметить, что при обозначении природы публичной власти и ее структурных единиц Конституционный Суд РФ и раньше обращался к их конституционно обусловленному предназначению. Так, еще в относительно далеком 2006 г. в своем Определении РФ от 2 ноября 2006 г. № 540-О «По запросу Правительства Самарской области о проверке конституционности ст. 1, ч. 6 и 8 ст. 2 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и ст. 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Конституционный Суд РФ особо отметил, что «федеральный законодатель, разграничивая в соответствии с Конституцией Российской Федерации полномочия между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, учитывает природу и цели Российской Федерации и субъектов Российской Федерации как публичных образований, предназначение которых — осуществление функций государства, что предполагает наличие организационно-правового механизма достижения конституционно значимых целей, включая признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина (ст. 2 Конституции Российской Федерации)»¹⁹.

Конституционный Суд РФ в своих решениях неоднократно отмечал безусловную обязанность публичной власти участвовать в реализации и обеспечении предусмотренных и гарантированных Основным законом нашего государства прав и свобод. В частности, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 15 мая 2006 г. № 5-П «По делу о проверке конституционности положений ст. 153 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой главы города Твери и Тверской городской Думы» отмечено, что «Положения ст. 43 (ч. 1 и 2) Конституции Российской Федерации, гарантирующей право на дошкольное образование, находятся во взаимосвязи с положениями ее ст. 38, согласно которым материнство и детство, семья находятся под защитой государства (ч. 1), а забота о детях, их воспитание — равное право и обязанность родителей (ч. 2). Эти предписания, адресованные одновременно родителям и государству, предопределяют — исходя из того, что естественное право и обязанность родителей воспитывать и содержать детей не исключает конституционную обязанность государства заботиться о воспитании детей, — многоплановую роль публичной власти в этой сфере».

Наконец, самым приближенным в историческом измерении событием, повлиявшим на конституционно-правовое содержание термина «публичная власть» явилось принятие Конституционным Судом РФ заключения от 16 марта 2020 г. № 1-З «О соответствии положениям гл. 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации, не вступивших в силу положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти», а также о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу ст. 1 данного Закона в связи с запросом Президента Российской Федерации».

Следует отметить, что целый ряд исследователей, анализируя буквальное содержание текста Конституции РФ и вышеназванного заключения, разделяют словосочетание «единая система публичной власти» на две смысловые части — «единая система» и «публичная власть». Однако и при таком подходе понимание сущности того, что стоит за «единой системой», не менее проблематично. Традиционно слово «единая» определяют как тождественное значению «объединенная». При этом даже в словаре Ожегова используется целых семь значений названного слова²⁰.

В поддержку разделения категорий «публичная власть» и «единая система публичной власти» можно отметить и положения отдельных статей Конституции РФ. Так, согласно п. «г» ст. 71 Конституции РФ, «организация публичной власти» относится к исключительному ведению РФ, а п. «н» ст. 72 — «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления» отнесен к вопросам совместного ведения РФ и ее субъектов. Наконец, определение единой системы публичной власти закреплено в ч. 3 ст. 132 Конституции РФ, которая содержательно относится к гл. 8, регламентирующей конституционные основы местного самоуправления в РФ.

Возвращаясь к ранее обозначенному заключению, Конституционный Суд РФ особо подчеркнул, что «принцип единой системы публичной власти, хотя и не нашел буквального закрепления в гл. 1 Конституции Российской Федерации, вместе с тем тесно связан с многочисленными положениями данной главы, определяющими конституционно-правовые основы построения власти в РФ. Категория «единая система публичной власти» производна от основополагающих понятий «государственность» и «государство», означающих политический союз (объединение) многонационального российского народа, общая суверенная власть которого распространяется на всю территорию страны и функционирует как единое системное целое в конкретных организационных формах, определенных Конституцией Российской Федерации (ст. 5, 10, 11 и 12).

Таким образом, Конституционный Суд РФ подчеркнул, что указанная в Конституции РФ единая система публичной власти является производной, но не тождественной общепризнанной конституционной категории «народовластие», при этом в очередной раз отметив, что единая система публичной власти, как и упомянутое народовластие, распространяется на всю территорию нашего государства, при этом реализуется через формируемые от имени населения России органы государственной власти (федерального и регионального уровня) и местного самоуправления.

Нельзя не отметить, что в названном заключении высший федеральный орган конституционного контроля в очередной раз повторил свои ранее изложенные позиции о сущности публичной власти в части ее предназначения и характера деятельности. Дословно это прозвучало следующим образом: «функциональное предназначение единства публичной власти выражается и в том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления (ст. 2 и 18 Конституции Российской Федерации), что во всяком случае предполагает согласованное действие различных уровней публичной власти как единого целого во благо граждан».

Таким образом, на настоящее время категория публичной власти в своем конституционно-правовом содержании может быть обозначена как система следующих системно увязанных между собой элементов:

1. Совокупность органов государственной власти и местного самоуправления, сформированных в установленном Конституцией РФ и иными законами порядке.

2. Действует от имени и во благо всего многонационального российского народа на всей территории РФ.

3. Предполагает системное и согласованное взаимодействие между уровнями публичной власти (т. е. федеральными, региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления).

Указанные конституционно-правовые характеристики публичной власти имеют важное не только научно-теоретическое значение для развития юридической науки, но и не менее важное значение для формируемой нормативной основы современной единой системы публичной власти в следующем контексте.

Российская Федерация в ст. 1 Конституции РФ определила себя как правовое и демократическое государство. В развитии указанной характеристики ст. 15 нашей Конституции определяет, что она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации, вся нижестоящая система законодательства правовых актов, принимаемых в Российской Федерации, не должна противоречить Конституции Российской Федерации. Эта совокупность положений, настраивает и нас, исследователей, и все уровни публичной власти на исключительно конституционно-правовой поход к реализации положений Конституции РФ в законотворческой и иной правоприменительной деятельности. Именно на это рассчитывали, очевидно, 77,92 % избирателей, отдавших свои голоса в поддержку изменений в текст Конституции РФ в 2020 г. в рамках проведенного общероссийского голосования. Однако чем дальше от нас отдаляется упомянутое событие 2020 г., тем все больше появляется дискуссий о соблюдении федеральным законодателем ожиданий от одобренных конституционных изменений в рамках уже принятых федеральных законов, в частности Федерального закона от 8 декабря 2020 г. № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации», Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» и находящегося на рассмотрении в Государственной Думе РФ законопроекта № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти».

Так, ч. 3 ст. 132 Конституции РФ предусматривает, что лишь органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации. Это вполне логично и объяснимо, поскольку согласно положениям ст. 3 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, осуществляющий свою власть либо непосредственно, либо через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Однако обращаясь к положениям ст. 2 Федерального закона от 8 декабря 2020 г. № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации» мы видим, что законодатель под единой системой публичной власти определяет уже совокупность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов, органов местного самоуправления. Таким образом, в отличие от конституционного положения, состав единой системы публичной власти пополнился еще одной категорией — «иные государственные органы», что очевидно расходится с текстуальным смыслом ранее названных положений ст. 132 Конституции РФ, что несомненно требует соответствующего разъяснения и толкования Конституционного Суда РФ. Настоятельная необходимость данных разъяснений объясняется и ростом неопределенности в понимании категории «публичная власть» и ее состава, когда мы обращаемся к отдельным положениям Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации». Так, текст нормы ч. 3 ст. 1 данного Федерального закона при ее буквальном прочтении устанавливает, что в единую систему публичной власти в субъектах РФ включены федеральные органы государственной власти, иные федеральные государственные органы, их территориальные подразделения, осуществляющие свои полномочия на территории субъекта РФ, органы государственной власти субъекта РФ, государственные органы субъекта РФ, органы местного самоуправления. Подобные положения федеральных законов ставят целый ряд вопросов, ответы на которые пока не ясны. В частности, на наш взгляд, Конституция РФ и данные Конституционным Судом РФ толкования внесенных в текст Основного закона текстуальных изменений не предполагают наличия единой системы публичной власти в субъекте Российской Федерации, поскольку, как было отмечено ранее, сама категория «единая система публичной власти» производна от основополагающих понятий «государственность» и «государство», означающих политический союз (объединение) многонационального российского народа, что не может быть тождественно статусу субъекта РФ и проживающего на его территории населения. Кроме того, не является ли включение в единую систему публичной власти в субъекте РФ федеральных органов власти и их структурных единиц (территориальных органов в субъектах РФ и муниципальных образованиях) нарушением конституционного принципа федерализма, поскольку, очевидно, федеральные органы власти и их структурные единицы никак не могут быть частью системы власти в субъектах РФ, поскольку они входят в состав федерального уровня единой публичной власти в РФ.

Возникают вопросы и к соблюдению федеральным законодателем положений Конституции РФ и их конституционно-правовом истолковании Конституционным Судом РФ в части установления в соответствующих нормах упомянутых федеральных законов целей создания и закрепления в Основном законе нашего государства единой системы публичной власти.

Часть 2 ст. 132 Конституции РФ в 2020 г. в качестве цели объединения органов местного самоуправления и органов государственной власти в единую систему публичной власти указывает осуществление взаимодействия, направленного на наиболее эффективное решение задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории. Таким образом, базовая конституционная основа единой системы публичной власти как объединения государственной и муниципальной власти наполняется и целевым предназначением указанной системы, что очевидно находится в русле ранее изложенных нами позиций Конституционного Суда РФ. Однако федеральный законодатель как с определением структуры единой системы публичной власти, так и с закреплением ее целей решил отойти от конституционных установок. Так, согласно ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 8 декабря 2020 г. № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации» целью взаимодействия перечисленных в законе органов в рамках единой системы публичной власти определили соблюдение и защиты прав и свобод человека и гражданина, создание условий для социально-экономического развития государства. Таким образом, совершенно очевидным представляется тот факт, что заявленная в законе цель единой системы публичной власти явным образом не совпадает с конституционно установленной целью, закрепленной в ст. 132 Конституции РФ. Более того, расширительное целеполагание в форме «создания условий для социально-экономического развития государства» вызывает вопросы к возможности нахождения органов местного самоуправления в упомянутой системе, так как напрямую противоречит правовой природе и цели функционирования местного самоуправления, заявленной в ч. 1 ст. 130 Конституции РФ («местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения»), уводит эту цель в неизведанное, но явно находящееся вне действующего конституционного регулирования поле нормативного регулирования. Еще более тревожной видится ситуация с соблюдением норм текста «обновленной» Конституции РФ, когда мы переходим к еще одной группе федеральных нормативных актов. Так, ч. 2 ст. 2 Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» целью взаимодействия органов, входящих в единую систему публичной власти в субъекте Российской Федерации, является создание условий для обеспечения устойчивого и комплексного социально-экономического развития в пределах территории субъекта Российской Федерации. Это уже третий вариант целевого предназначения взаимодействия структурных единиц единой системы публичной власти, но уже в проекции субъектов РФ, хотя, как мы говорили ранее, Конституция РФ и позиции Конституционного суда РФ не предполагают наличие подобной системы в субъектах РФ. Еще одним примером «пренебрежительного» отношения к нормам действующей Конституции РФ являются положения находящегося на рассмотрении в Государственной Думе РФ законопроекта № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». В частности, ст. 1 названного законопроекта прямо указывает, что местное самоуправление — это форма самоорганизации граждан в целях самостоятельного решения вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения (вопросов местного значения) в пределах полномочий, предусмотренных в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Хотелось бы спросить у инициаторов подобных законопроектов, знакомы ли они с положениями ст. 130 Конституции РФ и в целом гл. 8 Основного закона нашей страны.

Вышеназванная законодательная «неразбериха» целевого предназначения единой системы публичной власти противоречит заложенным еще в прошлом веке позициям Конституционного Суда РФ о функциональном разделении и предназначении каждого уровня власти (государственного и муниципального). Никто не оспаривает необходимость взаимодействия между органами, входящими в единую систему публичной власти, тем более об этом достаточно убедительно в своих публикациях говорит профессор Н.С. Бондарь: «включенность» местного самоуправления в институциональную структуру государственности предполагает последовательное обеспечение взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти по реализации конституционных функций российского государства²¹. В то же время характер и цель подобного взаимодействия должен соотноситься с конституционно-правовым предназначением каждого уровня власти. Так, Конституционным Судом РФ еще в 2003 г. в Постановлении от 11 ноября 2003 г. № 16-П было отмечено, что «понимание местного самоуправления как признаваемой и гарантируемой Конституцией РФ формы осуществления народом своей власти, обеспечивающей самостоятельное решение населением вопросов местного значения, обусловливает необходимость учета природы данной публичной власти как наиболее приближенной к населению и ориентированной в том числе на выполнение задач социального государства, связанных, в частности, с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения муниципальных образований. Муниципальные органы, в этом ключе, участвуют в построении и развитии государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, однако эти задачи, а также материальная и инфраструктурная база их реализации, связаны с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения муниципальных образований, а не устойчивым и комплексным социально-экономическим развитием отдельного субъекта Российской Федерации или российского государства в целом как базовой целью их деятельности. Иное противоречило бы принципу разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти, нивелировало конституционную конструкцию распределения компетенции, определяемую положениями ст. 5, 11 и 12 Основного закона»²².

Таким образом, Конституция РФ в ее конституционно-правовом толковании Конституционным Судом РФ, по нашему мнению, совершенно четко говорит о том, что под единством системы публичной власти следует понимать прежде всего функциональное единство, что, конечно же, не исключает организационного взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления при решении задач на соответствующей территории. Более того, включение органов местного самоуправления как одной из форм реализации народовластия в РФ в единую систему публичной власти предполагает взаимодействие и соучастие органов местного самоуправления и органов государственной власти в ситуациях, когда непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения не может быть обеспечено исключительно одним уровнем власти — государственной либо муниципальной, когда их совместная работа и объединение инфраструктурных, материальных и кадровых ресурсов позволит достичь оптимальных результатов по конкретному направлению жизнеобеспечения.

Завершая дискуссионную тематику настоящего исследования, хотелось бы вспомнить положение ст. 1 Конституции РФ, в соответствии с которым одним из основополагающих признаков российского государства является ее правовой характер, который традиционно воспринимается в науке и практике как подчинение государства, его властей и членов общества праву. Раскрывая конституционно-правовой правового государства, Конституционный Суд РФ неоднократно выявлял наиболее важные, фундаментальные его признаки. Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 14 июля 2015 г. № 21-П Конституционный Суд РФ отметил, что «Российская Федерация... обязана обеспечивать в рамках своей правовой системы верховенство Конституции, что вынуждает ее отдавать предпочтение конституционным предписаниям и тем самым не следовать буквально постановлению ЕСПЧ, когда его реализация противоречит конституционным ценностям»²³. Полагаем, что подобное верховенство Конституции РФ и прежде всего его текста относится не только к соотнесению Основного закона и международных актов, но и к неукоснительному обеспечению названного верховенства в рамках национального законодательства. Кроме того, еще в начале нынешнего века в Постановлении Конституционного Суда РФ от 25 апреля 2001 г. № 6-П указано, что одним из признаков правового государства является его обязанность «признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина как высшую ценность»²⁴, при этом государство не может признаваться правовым по своей сути, если оно не обеспечивает безопасность граждан, охрану и защиту их прав и законных интересов, эффективное восстановление в правах²⁵.

Общепризнанным в юридической литературе и правоприменительной практике является вывод о том, что одним из базовых конституционных положений, направленным на построение системы законодательства и практики его применения сообразно правовому характеру нашего государства является положение ст. 15 Конституции РФ закрепляющее, во-первых, высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации Основного закона страны, во-вторых, подчиненность всех правовых актов, принимаемых в РФ положениям Конституции России, в-третьих, безусловную обязанность органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединений соблюдать Конституцию РФ.

Оказывая в 2020 г. доверие Президенту РФ и его инициативам по внесению изменений в Конституцию РФ, в том числе и в части формирования конституционных основ единой системы публичной власти, население вполне обоснованно рассчитывало, что одобренный конституционный текст будет и впредь вершиной для формирования и развития нормативной основы государства, общества и конкретной личности. Вместе с тем складывающаяся законотворческая практика подрывает высказанное ранее доверие, совершенно очевидно не способствует консолидации норм федерального законодательства вокруг соответствующих положений текста Конституции РФ, что в совокупности с еще только зарождающейся правоприменительной практикой может привести к серьезным осложнениям в обосновании конституционной легитимности власти и формировании доверия к ней со стороны населения. Эти же обстоятельства, очевидно, никоим образом не способствует формированию того самого политического союза (объединения) многонационального российского народа, которое и должно представлять собой единую систему публичной власти, реализованную во властных институтах и формах, определенных в ст. 5, 10, 11 и 12 Конституции РФ.

С учетом этих реалий федерального нормотворчества и существующих угроз построению правового государства и в целом основам конституционного строя российского государства полагаем, что настало время, несмотря ни на какие объективные сложности в политической, экономической, социальной сфере, трудности международно-правового характера, нашему отечественному законодателю все же вернуться к безусловному уважению и непосредственному соблюдению текста действующей Конституции РФ в его конституционно-правовой интерпретации, даваемой единственно уполномоченным в России органом — Конституционным Судом РФ. Иное, по нашему мнению, может привести к непоправимым и далеко идущим негативным последствиям, поставить под сомнение установленный Конституцией РФ правовой характер российского государства, верховенство Основного закона на его территории, а также безусловную подчиненность органов государственной власти и местного самоуправления духу и букве «обновленного» текста Конституции РФ.

Глава 2. НОВАЦИИ В ГОСУДАРСТВЕННОМ СТРОИТЕЛЬСТВЕ ПОСЛЕ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПОПРАВОК 2020 ГОДА

2.1. Укрепление роли муниципальных органов власти после конституционных поправок 2020 года

В 2020 г. в России произошли исторические изменения в государственном строительстве. Конституционные поправки, принятые на референдуме, внесли важные изменения в систему управления государством и обществом. Стоит напомнить, что внесение поправок в Конституцию обосновывалось задачами исправления дисбалансов в системе власти, обеспечения суверенитета и развития Российской Федерации как социального государства. Как справедливо замечает А. Троицкая, «Конституция представляет собой не просто набор отдельных положений, а упорядоченную систему норм, определенным образом взаимосвязанных и, в некотором смысле, взаимозависимых»²⁶. Данные поправки наряду с правовыми позициями Конституционного Суда РФ²⁷ служат способом обновления (модернизации) гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ. Сам объем и содержание конституционных поправок позволяют утверждать о системной конституционной реформе, благодаря которой сформировалась совершенно новая платформа, на которой стоит конституционный строй нашей страны. Если говорить о новациях, которые появились после конституционных поправок, то они затронули различные сферы государственной деятельности.

Ряд нововведений коснулись в том числе института местного самоуправления.

В результате конституционной реформы в тексте гл. 8 Конституции Российской Федерации были закреплены следующие новации:

1) отнесение установления видов муниципальных образований, а также специфики осуществления публичной власти на территориях некоторых муниципальных образований к ведению федерального законодателя (ч. 1 и 3 ст. 131);

2) закреплена возможность органов государственной власти принимать участие в формировании органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131);

3) право органов местного самоуправления на введение местных налогов и сборов без правомочия определения их ставки (ч. 1 ст. 132);

4) закреплена возможность наделения органов местного самоуправления некоторыми государственными полномочиями при условии передачи им для их реализации необходимых материальных и финансовых средств (ч. 2 ст. 132);

5) закреплена обязанность муниципальных образований обеспечить доступность медицинской помощи для населения (ч. 1 ст. 132);

6) отнесение органов местного самоуправления к единой системе публичной власти (ч. 3 ст. 132, ст. 133)²⁸.

Рассмотрим их подробно.

Во-первых, все эти поправки существенным образом меняют роль муниципальных органов власти. С одной стороны, одни из них улучшают позиции местного самоуправления (п. 3, 4, 5, указанные выше), другие, наоборот, нивелируют и делают местное самоуправление еще больше зависимым от органов государственной власти (п. 1, 2, 6, указанные выше). Поправки, внесенные в 2020 г. в ст. 132 и 133 Конституции Российской Федерации, создали необходимую конституционно-правовую основу для дальнейшего развития институтов местного самоуправления. Новации, содержащиеся в данных статьях, повлекли за собой необходимость пересмотра подходов к определению государственной политики в области местного самоуправления, внесения изменений и дополнений по ряду направлений развития местного самоуправления в действующее федеральное и региональное законодательство, которые призваны детализировать и конкретизировать конституционные нормы.

Еще до 2020 г. шел процесс огосударствления местного самоуправления путем внесения тех или иных изменений в базовый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»²⁹, который наконец дал свои плоды в виде поправок к гл. 8 Конституции РФ. Все это время местное самоуправление представляло собой некий остров, где причудливым образом сочеталась самостоятельность местного самоуправления и главного его субъекта — местного населения — с почти полной недееспособностью местного самоуправления и его зависимостью от государственной власти. Особенность главного препятствия на пути к огосударствлению местного самоуправления в виде ст. 12 Конституции РФ о самостоятельности местного самоуправления и невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти была преодолена прежде всего провозглашением в ч. 3 ст. 132 Конституции РФ положения о единстве органов местного самоуправления и государственных органов как системы публичной власти. Данная норма не противоречит ни ст. 12, ни ст. 3 Конституции РФ, поскольку в последней также говорится о том, что органы местного самоуправления представляют одну из форм народовластия (то есть публичной власти). Но будучи включенной в гл. 8 Конституции РФ, данная норма, как катализатор, привела к исчезновению тех положений, которые хотя бы косвенно препятствовали процессу огосударствления местного самоуправления, и наоборот, вызвала появление норм, которые этому бы содействовали. Так, из ч. 1 ст. 131 был исключен поселенческий признак местного самоуправления, а к словам «структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно» было добавлено: «в соответствии с общими принципами организации местного самоуправления в Российской Федерации, установленными федеральными законами». Кроме того, в эту статью была включена ч. 2 с положениями, довольно часто подвергавшимся критике в научной литературе, — об участии в формировании органов местного самоуправления органов государственной власти³⁰. Также в ч. 2 ст. 131 норма об изменении границ территорий местного самоуправления с учетом мнения населения также обременяется ссылкой на то, что это делается в порядке, установленном в федеральном законе, что нивелирует права населения и преобразует, как и в случае с определением населением структуры органов местного самоуправления, это положение в отсылочную норму. Даже норма, гарантирующая самостоятельность местного самоуправления от необоснованного государственного вмешательства (ст. 133) в ситуации, когда органы местного самоуправления могут рассчитывать на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, была скорректирована таким образом, что по факту закрепляет отсутствие всяких противоречий между государственными интересами и интересами местного населения. Если углубиться в международное законодательство, регулирующее деятельность местного самоуправления, то даже в Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г.³¹ неоднократно подчеркиваются особые потребности и интересы местного самоуправления и условия их осуществления (ч. 1 ст. 3; ч. 2, 3 ст. 4; ст. 5; ч. 1 ст. 6; ч. 1 ст. 7; ч. 2, 3 ст. 8; ч. 1–3 ст. 9), без которых само его выделение как формы публичной власти было бы бессмысленным, поскольку именно их реализация составляет сущность местного самоуправления. Нам представляется, что одна из целей рассмотренных выше президентских поправок может заключаться в необходимости снизить слишком императивные формулировки статей, которые вызывают неадекватное понимание и применение. В данном случае самостоятельность местного самоуправления и его невхождение в систему органов государственной власти непосредственно на местах порой понималось слишком упрощенно и приводило к противостоянию местных властей и государственных органов субъектов РФ (в период с 1996 по 2020 г. особенно известны конфликты между мэрами административных городов субъектов и губернаторами) в ущерб общим интересам населения. В связи с этим ч. 3 ст. 132 Конституции РФ, закрепляющая норму «о единой системе публичной власти», в которую входят органы местного самоуправления и органы государственной власти, по мысли разработчиков этих изменений, будет служить своеобразным толчком для законодателей и правоприменителей к тому, чтобы перестроить систему взаимоотношений для более согласованных и эффективных действий при решении общих задач управления своими территориями.

Если рассматривать новую редакцию ч. 1 и 2 ст. 132 Конституции, то фактически местные органы получили более широкие полномочия в области управления городской инфраструктурой, включая строительство и развитие городских территорий. Это означает, что местные органы власти имеют больше возможностей для создания комфортной городской среды, улучшения качества жизни жителей и развития экономики регионов. Постараемся данный тезис рассмотреть на основе тех полномочий, которыми обладают органы местного самоуправления в сфере создания комфортной городской среды, улучшения качества жизни жителей. К ним относятся:

1. Разработка и утверждение стратегии развития городской инфраструктуры, а также планирование и координация реализации соответствующих программ и проектов. Ярким примером реализации данного полномочия является разработка стратегии развития города-курорта Сочи до 2030 года³².

2. Организация и контроль за строительством, реконструкцией, ремонтом и техническим обслуживанием объектов городской инфраструктуры, включая дороги, мосты, тоннели, транспортные узлы, водоснабжение, канализацию, электроснабжение, теплоснабжение, и прочих объектов.

3. Обеспечение безопасности и экологической безопасности при эксплуатации объектов городской инфраструктуры.

4. Организация работы по управлению транспортным потоком и обеспечению безопасности дорожного движения, включая организацию работы дорожной полиции и контроль за соблюдением правил дорожного движения³³.

5. Организация работы по управлению городским общественным транспортом, включая организацию маршрутов, графиков движения, тарифов и технического обслуживания транспортных средств³⁴.

6. Организация работы по управлению городскими объектами культуры, спорта и досуга, включая организацию работы музеев, театров, концертных залов, стадионов, бассейнов и других объектов.

7. Организация работы по управлению городской зеленой зоной и парками, включая организацию работ по благоустройству и уходу за растительностью.

8. Организация работы по управлению городскими объектами социальной инфраструктуры, включая организацию работы школ, детских садов, больниц, поликлиник и других объектов³⁵.

9. Обеспечение контроля за соблюдением правил эксплуатации объектов городской инфраструктуры и принятие мер по устранению нарушений.

10. Организация работы по информированию населения о состоянии городской инфраструктуры и проведении работ по ее улучшению.

Необходимо отметить, что для улучшения качества жизни населения муниципального образования и его устойчивого экономического развития муниципалитетам требуются не только объекты дорожной, коммунальной и социальной инфраструктуры, но и объекты производства с новыми рабочими местами: жителям нужны работа и зарплата. Причем чем ниже уровень доходов у муниципалитета, тем выше потребности в новых объектах для роста и функционирования экономики и социальной сферы. «Развитие экономики и повышение жизненного уровня населения невозможно осуществить без уяснения того очевидного обстоятельства, что финансово-экономическая сфера как никакая другая крайне остро реагирует на несоблюдение баланса интересов бизнеса и власти»³⁶.

Также из данных норм следует возможность укрепления муниципальной власти через расширение прав муниципальных образований в области земельных отношений. Теперь они имеют право на самостоятельное распоряжение земельными участками, что ранее было недоступно.

Кроме того, муниципальные органы власти получили право на участие в формировании бюджета региона и принятие решений по расходованию средств из него. Это дает им больше возможностей для решения важных социально-экономических задач на местном уровне.

Положение о том, что органы местного самоуправления «устанавливают» местные налоги и сборы, порождало на практике амбивалентные трактовки своих полномочий местными представительными органами (в отдельных случаях это воспринималось как право вводить свои собственные налоги, не предусмотренные законодательством³⁷). Думается, поэтому в ч. 1 ст. 132 термин «устанавливают» был заменен на термин «вводят». При этом данное положение находится в противоречии с ч. 3 ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г., которая ратифицирована РФ и которая предусматривает определение ставок местных общеобязательных платежей органами местного самоуправления самостоятельно. Таим образом, де-юре мы должны учитывать положение международно-правового акта до момента отмены его действия на территории Российской Федерации.

Однако, несмотря на все положительные изменения, укрепление муниципальной власти также стало вызовом для муниципальных органов. Необходимо усилить работу по повышению квалификации сотрудников муниципальных органов и развитию институтов гражданского общества для более эффективного участия граждан в процессах принятия решений на местном уровне.

Наряду с вопросом о самостоятельности местного самоуправления, не менее злободневным является вопрос о предметах его ве́дения. С учетом высокой концентрации отношений, регулируемых конституционными нормами, вряд ли уместно перечислять вопросы местного значения в конституции, тем более не апробированные на практике. Согласны с мнением о том, что не оправдало себя упоминание в ч. 1 ст. 132 Конституции РФ среди вопросов местного значения осуществление органами местного самоуправления охраны общественного порядка, поскольку в текущем законодательстве так и не удалось внятно и полно отразить эту компетенцию³⁸. В то же время в этой части появилось дополнение, более адаптированное к социальной природе местного самоуправления и практике, касающееся обеспечения органами местного самоуправления в пределах своей компетенции доступности медицинской помощи. Данная норма обеспечивает гарантию реализации закрепленного в ст. 41 Конституции Российской Федерации права человека на охрану здоровья и медицинскую помощь, а органы местного самоуправления, как известно, призваны решать вопросы местного здравоохранения. Мероприятия по улучшению условий жизни населения в малогородских и сельских местностях и их обеспечению учреждениями здравоохранения (как минимум фельдшерско-акушерским пунктом для сельских поселений) Диденко А.Н. и Бабичев И.В. рассматривают как меры по реализации национальных интересов РФ на среднюю и долгосрочную перспективу³⁹. Тем не менее, учитывая недофинансирование местных больниц и поликлиник и проводимой политики оптимизации⁴⁰ (учитывая и то, что фельдшерско-акушерские пункты далеко не всегда смогут обеспечить надлежащую медицинскую помощь), применение в практической плоскости положения ч. 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации представляет в настоящий момент сложности.

Обобщая указанные конституционно-правовые положения, мы приходим к выводу о законодательных попытках в РФ возвращения к принципу соподчиненности по линии исполнительной власти, т. е. по сути инкорпорирования местного самоуправления в государственную власть как ее придатка. Стоит напомнить, что местное самоуправление представляет собой не только низовое звено публичной власти, но и институт гражданского общества, ограничение самостоятельности которого противоречит идее построения правового государства.

2.2. Федеральные фонды поддержки инфраструктурных проектов как новация конституционных поправок 2020 года

Конституция — правовая основа не только политической, но и социально-экономической системы. Она оказывает влияние на экономику несколькими способами.

В частности, конституционная реформа создала предпосылки для появления новой системы финансирования крупных инвестиционных проектов федерального или регионального уровня. Создание Правительством РФ федеральных фондов направлено на поддержку инфраструктурных проектов с целью развития экономики России и улучшения жизни граждан. Фонды уже финансируются за счет доходов от нефтегазовых продаж и направлены на реализацию крупных инфраструктурных проектов по всей стране. Фонды финансируют проекты, направленные на модернизацию и развитие транспортной, энергетической, коммунальной и социальной инфраструктуры. Это позволит ускорить развитие транспортной, энергетической и других видов инфраструктуры, что, в свою очередь, способствует экономическому росту и улучшению качества жизни населения. В рамках фондов проводятся конкурсы на лучшие инфраструктурные проекты, которые могут быть реализованы в различных регионах России. Победители получают финансовую поддержку и помощь в организации и реализации своих проектов. Федеральный фонд поддержки инфраструктурных проектов является важным инструментом для развития экономики страны, благодаря которому многие регионы России получают возможность реализовать важные проекты, которые способствуют улучшению жизни граждан и развитию бизнеса.

За время своей деятельности такие фонды поддержки инфраструктурных проектов сделали значительный вклад в развитие экономики России. Благодаря финансовой поддержке многие регионы России получили возможность реализовать важные проекты, которые способствуют улучшению жизни граждан и развитию бизнеса.

В ближайшие годы в России планируется реализация ряда крупных инфраструктурных проектов, которые должны способствовать развитию экономики и повышению качества жизни населения.

Один из таких проектов — строительство высокоскоростной железнодорожной линии «Москва — Казань». Этот проект предусматривает создание современной железнодорожной инфраструктуры, которая позволит сократить время в пути между Москвой и Казанью до 3,5 часов. Кроме того, этот проект должен стать стимулом для развития экономики регионов, через которые пройдет новая линия.

Также в планах на ближайшие годы — строительство новых дорог и мостов. Например, в Санкт-Петербурге планируется построить новый мост через реку Неву, который должен снизить нагрузку на существующие мосты и облегчить транспортную ситуацию в городе.

Еще один крупный проект — модернизация аэропортов по всей стране. В рамках этого проекта планируется улучшить инфраструктуру аэропортов, увеличить их пропускную способность и повысить качество обслуживания пассажиров.

Одним из примеров успешной работы фондов поддержки инфраструктурных проектов является строительство нового аэропорта в городе Ульяновске. Он был одним из победителей конкурса на лучший инфраструктурный проект и получил значительную финансовую поддержку от Федерального фонда. Строительство аэропорта позволило значительно улучшить транспортную инфраструктуру региона и создать новые рабочие места.

Кроме того, в России продолжается строительство новых жилых комплексов и объектов социальной инфраструктуры, таких как школы, больницы и детские сады.

Важно отметить, что Правительство через фонды не только финансирует проекты, но и оказывает помощь в их организации и реализации. Это позволяет максимально эффективно использовать выделенные средства и добиться максимального результата.

Правила государственного строительства являются основополагающими документами, регулирующими процесс создания и развития инфраструктуры в России. Они устанавливают требования и нормы, которые должны быть соблюдены при строительстве объектов государственного значения.

В соответствии с правилами государственного строительства все проекты должны отвечать установленным стандартам качества и безопасности. При этом строительство должно проводиться с использованием современных технологий и материалов, а также с учетом экологических и энергосберегающих требований.

Для осуществления строительства объектов государственного значения необходимо получение соответствующих разрешений и согласований от компетентных органов. В процессе строительства должен быть обеспечен контроль за соблюдением всех требований и норм, а также за качеством выполняемых работ.

Правила государственного строительства также устанавливают порядок финансирования проектов и контроля за использованием бюджетных средств. Все расходы на строительство должны быть обоснованы и направлены на достижение конкретных целей.

Основной задачей фонда является создание благоприятных условий для развития инфраструктуры, которая является ключевым фактором экономического роста и развития России. Федеральные фонды поддержки инфраструктурных проектов продолжают работать над улучшением жизни граждан и созданием лучших условий для бизнеса в России.

2.3. Укрепление роли человека в процессе принятия решений как новация конституционных поправок 2020 года

Наконец, одной из главных новаций в государственном строительстве после конституционных поправок является укрепление роли человека в процессе принятия решений. Теперь каждый гражданин имеет право на участие в общественных консультациях по проектам строительства и развития территорий, а также на обращение в органы государственной власти с предложениями и замечаниями. Это позволит повысить прозрачность процесса принятия решений и учитывать интересы всех сторон при реализации проектов.

Первой такой статьей с серьезными изменениями является ст. 67, в которой была дополнена ч. 1, а также введена ч. 21. Так, ч. 1 ст. 67 Конституции РФ была дополнена следующим образом: «На территории Российской Федерации в соответствии с федеральным законом могут быть созданы федеральные территории. Организация публичной власти на федеральных территориях устанавливается указанным федеральным законом». Примером применения ч. 1 ст. 67 Конституции РФ в новой редакции является принятие Федерального закона от 22 декабря 2020 г. № 437-ФЗ «О федеральной территории “Сириус”», которая создана в границах муниципального образования городского округа города-курорта Сочи Краснодарского края⁴¹.

Более того, некоторые внесенные поправки представляются, напротив, создающими риски для государственного суверенитета. Так, в ст. 67 Конституции внесено дополнение о возможности создания на территории России «федеральных территорий», организация публичной власти на которых будет установлена законом. С учетом уже имеющегося опыта возникает вопрос: не открывает ли это возможность для выведения части территории страны из-под общего национального правового регулирования? В частности, может возникнуть возможность для выведения экономических споров, связанных с этими территориями и имеющимися на них ресурсами, из национальной юрисдикции и для передачи полномочий органов государственной власти и местного самоуправления на этих территориях иным субъектам, в том числе коммерческим и иностранным. Так, в п. 4 ст. 10 Федерального закона от 29 декабря 2014 г. № 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации» установлено, что в случае если в границы территории опережающего социально-экономического развития входит городское или сельское поселение, ряд функций (по сути, относящихся к компетенции местного самоуправления) осуществляет управляющая компания. Она, в свою очередь, является акционерным обществом (п. 5 ст. 2 Закона), то есть коммерческим юридическим лицом (пп. 1 и 4 ст. 66 ГК РФ), преследующим в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли (п. 1 ст. 50 ГК РФ). Это явно расходится с функциями местного самоуправления.

Далее, в ч. 2 ст. 131, норма об изменении границ территорий местного самоуправления с учетом мнения населения также обременяется ссылкой на то, что это делается в порядке, установленном федеральным законом, что нейтрализует учредительный характер права населения и преобразует, как и в случае с определением населением структуры органов местного самоуправления, это положение в отсылочную норму. Даже норма, гарантирующая самостоятельность местного самоуправления от необоснованного государственного вмешательства (ст. 133) в ситуации, когда органы местного самоуправления могут рассчитывать на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, была скорректирована таким образом, что априори презюмируется отсутствие всяких противоречий между государственными интересами и интересами местного населения. Между тем даже в Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г. неоднократно подчеркиваются особые потребности и интересы местного самоуправления и условия их осуществления (ч. 1 ст. 3; ч. 2, 3 ст. 4; ст. 5; ч. 1 ст. 6; ч. 1 ст. 7; ч. 2, 3 ст. 8; ч. 1–3 ст. 9), без которых само его выделение как формы публичной власти было бы бессмысленным, поскольку именно их реализация составляет сущность местного самоуправления. В качестве дополнительных гарантий социальных прав граждан поправками установлено, что МРОТ будет не ниже величины прожиточного минимума, гарантируется индексация пенсий. Но, во-первых, эти нормы уже имелись в законодательстве (например, ст. 133 ТК РФ, ст. 25 ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»), а во-вторых, они могут выхолащиваться мизерными размерами прожиточного минимума и пенсий, дальнейшим повышением пенсионного возраста. Представляется, что подлинными гарантиями принципа социального государства могли бы стать иные нормы, например, установление ограничений по повышению пенсионного возраста или усложненной процедуры принятия подобных решений (вплоть до референдума). Конституционный Суд РФ, например, если бы признал нормы, оформившие повышение пенсионного возраста, неконституционными — как нарушающие такие принципы, к которым он сам неоднократно апеллировал в своих решениях, как принцип правовой определенности и принцип пропорциональности/соразмерности ограничения прав и свобод. Или если бы признал противоречащей ст. 41 Конституции РФ совокупность норм, оформляющих коммерциализацию здравоохранения (в том числе совокупность п. 2 ст. 19 и п. 4 ст. 80 ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в РФ», из которых вытекает, что медицинская помощь оказывается бесплатно лишь «в гарантированном объеме» в соответствии с утверждаемой Правительством «программой государственных гарантий…» и ФЗ от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ, позволяющий государственным и муниципальным учреждениям здравоохранения оказывать платные «медицинские услуги»). Также Конституционный Суд мог бы, исходя из принципа социального государства, вывести необходимость прогрессивного налогообложения (аналогично Федеральному Конституционному суду ФРГ [10, с. 71–71]). Но учитывая, что Конституционный Суд этого до сих пор не сделал, представляется актуальным закрепление соответствующих положений непосредственно в Конституции. Решают ли принятые поправки к Конституции эти проблемы? В части обеспечения принципа суверенитета они вводят для должностных лиц ценз оседлости и требования отсутствия вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание на территории иностранного государства. Но эти ограничения и так уже закреплены законодательно. Дополнение же ст. 79 Конституции нормой о том, что решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров Российской Федерации в истолковании, противоречащем Конституции РФ, не подлежат исполнению, строго говоря, лишь воспроизводит позицию, уже сформулированную Конституционным Судом РФ в Постановлении от 14 июля 2015 г. № 21-П. Наделение Конституционного Суда РФ полномочием разрешать вопрос «о возможности исполнения решений межгосударственных органов, принятых на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации», является, по сути, лишь легитимизацией на уровне Конституции полномочия, которым Конституционный Суд РФ уже наделен изменениями в ФКЗ о нем 2015 г.

Надо отметить, что содержание многих конституционных поправок указывает на связь не только с основами конституционного строя и преамбулой Конституции, но и с правами и свободами человека и гражданина (гл. 2 Конституции РФ). Так, вышеуказанная поправка в ч. 4 ст. 67.1 непосредственно связана со ст. 38 Конституции РФ. Ст. 68 Конституции РФ, посвященная употреблению государственного и иных языков, была дополнена нормой о культуре как об охраняемом государством уникальном наследии многонационального народа (ч. 4), а ст. 69, посвященная гарантиям прав коренных малочисленных народов, — положением о защите и сохранении культурной самобытности всех народов и этнических общностей (ч. 2). При этом обе поправки корреспондируют со ст. 44 Конституции РФ о правах человека в сфере культуры. Несколько адресов могут иметь и такие дополнения к Конституции РФ как государственная гарантия минимального размера оплаты труда не менее величины прожиточного минимума трудоспособного населения (ч. 5 ст. 75). С одной стороны, это фактическое дополнение ч. 2 ст. 7 в основах конституционного строя о государственном гарантировании минимального размера оплаты труда, с другой — дополнение ч. 3 ст. 37 о вознаграждении за труд не ниже установленного федеральным законом размера оплаты труда. Поправки в виде ч. 6 и 7 ст. 75 об индексации пенсий не реже одного раза в год и об индексации социальных пособий и иных социальных выплат являются по своей сути дополнением ст. 39 Конституции РФ. В качестве дополнения ст. 7 Конституции РФ можно оценить и положения ст. 75.1 о создании условий для устойчивого экономического роста.

Одним из самых обсуждаемых изменений стала поправка о защите традиционных ценностей. В соответствии с ней брак может быть заключен только между мужчиной и женщиной, а также было установлено, что Россия будет защищать материнство, отцовство и детство.

В заключение следует отметить, что конституционные поправки 2020 г. привели к значительным изменениям в государственном строительстве. Укрепление роли муниципальных органов власти, ужесточение требований к качеству строительства и укрепление роли человека — все эти новации направлены на улучшение качества жизни населения, развитие экономики и повышение безопасности объектов.

Укрепление роли муниципальных органов власти после конституционных поправок 2020 г. является важным шагом в развитии демократии и гражданского общества в России. Однако для достижения положительных результатов необходимо продолжать работу по совершенствованию механизмов управления на местном уровне и повышению качества жизни граждан.

В целом конституционные поправки 2020 г. вызвали много обсуждений и разногласий в обществе. Однако они уже вступили в силу и будут регулировать жизнь граждан России в ближайшие годы.

На наш взгляд, сохраняет актуальность разработка направлений дальнейшей конституционной реформы, нацеленных на решение основных проблем развития национальной экономики.

Указанные поправки значимы для дальнейшего государственного строительства Российской Федерации и необходимы для восстановления Россией ее цивилизационной исторической миссии. Они позволяют конституционной реформе не только решить серьезные социальные задачи, но и достичь значимых духовно-нравственных целей в развитии общества. Кроме того, они могут и должны стать основой восстановления в России народовластия, вытесненного после 1993 г. из жизни российского общества парламентаризмом западноевропейского образца⁴². Не приживаются в России чуждые ее традиционному правосознанию конституционные модели, в том числе трехчленное разделение государственной власти и партийный парламентаризм. Следует согласиться с выделением в организации верховной власти в Российском государстве таких культурно-исторических начал как самодержавие, народное представительство (законодательство), исполнительно-распорядительное управление, надзорный, судебный и учредительный контроль⁴³.

Глава 3. СУЩНОСТЬ, ПРИНЦИПЫ И ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПОСЛЕ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПОПРАВОК 2020 ГОДА

Согласно ст. 3 Конституции Российской Федерации, носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является многонациональный народ. Народ в узком смысле — это граждане государства, в широком — совокупность граждан, обладающих правом на осуществление государственной власти и местного самоуправления и осуществляющих их.

Опираясь на подход С.А. Авакьяна⁴⁴, сформулируем следующее определение «власть народа» — это одна из форм самоорганизации народа государства, при которой ему принадлежит безусловное право принятия общеобязательных решений как лично, так и через созданные им органы государственной власти и местного самоуправления, а также путем правонаделения выборных должностных лиц.

Соответственно, можно перечислить признаки власти народа:

1) осуществляется народом на всей территории государства одновременно (например, выборы Президента Российской Федерации и выборы в Государственную Думу Российской Федерации) либо отдельной его частью (например, выборы высших должностных лиц субъектов Российской Федерации);

2) осуществляется народом непосредственно (прямая демократия) и через органы государственной власти и местного самоуправления (представительная демократия);

3) осуществляется в интересах всего населения;

4) реализуется на основе принципов гласности и открытости;

5) доступна для всего населения, обладающего активным и пассивным избирательным правом;

6) для достижения общественно значимых результатов наряду с методами поощрения, воспитания, убеждения может использовать методы принуждения;

7) осуществляется по территориальному принципу (государство, субъект федерации, муниципальное образование).

Одним из выражений власти народа является публичная власть. Она возникает в коллективе людей, связанных между собой различными общественными отношениями в целях оптимального их регулирования. В толковом словаре термин «публичный» означает «общественный, находящийся в распоряжении общества, устроенный для общества, не частный»⁴⁵.

Термин «публичная власть» активно используется в официальных нормативных правовых актах федерального⁴⁶ и регионального⁴⁷ уровня, а в 2020 г. получил свое закрепление и в Конституции Российской Федерации. Ранее Конституционный Суд Российской Федерации давал официальное толкование⁴⁸ о том, что муниципальная власть является разновидностью публичной власти. На доктринальном уровне также неоднократно изучалось местное самоуправление в качестве элемента публичной власти⁴⁹.

Поправки в Конституцию Российской Федерации 2020 г. ввели в конструкцию ст. 132 понятие «система единой публичной власти», составными элементами которой выступают органы государственной власти и органы местного самоуправления. Однако только ли органы государственной власти и местного самоуправления входят в единую систему публичной власти? Для ответа на этот вопрос необходимо выделить основные признаки и сформулировать авторское определение публичной власти.

Проанализировав мнения ведущих российских конституционалистов⁵⁰ по данному вопросу, можно выделить такие признаки публичной власти:

1) обезличенность, то есть публичная власть не принадлежит одному лицу либо группе лиц, а исходит от всего народа государства;

2) через органы публичной власти выражается воля всего многонационального народа, а не отдельной его группы;

3) правом принимать законы наделены только органы и должностные лица публичной власти;

4) принятые органами и должностными лицами публичной власти правовые нормы образуют правовые институты (например: институт парламентаризма; институт президентства, институт уполномоченных по правам человека, институт федерализма и т. д.);

5) территория, на которой действует публичная власть, имеет деление на несколько уровней: федеральный и региональный для государственной власти и муниципальный для местного самоуправления.

Следовательно, публичная власть — это власть, выделенная от народа и правонаделенная им на осуществление полномочий от своего имени и в своих интересах. Полагаем, что данное определение отражает сущностную характеристику публичной власти и применимо для юридического использования в правоприменительной практике.

Однако российский законодатель предпочел закрепить определение публичной власти, отразив лишь его системную (структурную) характеристику. Причем на сегодняшний день в российской правовой системе содержатся три легальных подхода к определению публичной власти, отличных друг от друга.

Так, Конституция Российской Федерации под единой системой публичной власти понимает органы местного самоуправления и органы государственной власти (ст. 132). Федеральный закон от 08 декабря 2020 г. № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации»⁵¹ (далее — ФЗ № 394-ФЗ) в ст. 2 предлагает понимать под единой системой публичной власти федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, иные государственные органы, органы местного самоуправления в их совокупности. И третье определение системы единой публичной власти содержится в Федеральном законе от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»⁵² (далее — ФЗ № 414-ФЗ), согласно которому органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления в их совокупности входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации.

Как видим, во всех приведенных определениях нет единства относительно структуры публичной власти. Тем не менее прослеживается желание законодателя ввести в систему единой публичной власти как можно больший субъектный состав государственных и местных органов. И считаем это вполне обоснованным, так как все они наделены в той или иной мере публично-властными функциями. Однако должностные лица как государственных, так и муниципальных органов также выполняют публично-властные функции (например, высшие должностные лица субъектов Российской Федерации, должностные лица органов местного самоуправления), и, следовательно, они также входят в систему единой публичной власти, однако законодательная регламентация в данном случае отсутствует.

Кроме того, как было сказано выше, перечисленные подходы отражают только системную (структурную) характеристику публичной власти, не раскрывая ее сущности. В связи с этим видится наиболее предпочтительной следующая формулировка публичной власти: это производная от народа и правонаделенная им на осуществление полномочий от своего имени и в своих интересах власть, структурными элементами которой являются государственные и муниципальные органы и их должностные лица. Полагаем возможным данное определение предложить к законодательному закреплению.

Впрочем, стоит отметить и положительные стороны новой редакции ч. 3 ст. 132 Конституции Российской Федерации. Так, впервые на конституционном уровне закреплено взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления. Безусловно, государственная власть и местное самоуправление взаимодействовали и до внесения поправок в Конституцию Российской Федерации в различных формах (например: наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; создание совместных совещательных органов, советов, рабочих групп; законотворческая инициатива органов местного самоуправления в органы государственной власти субъекта Российской Федерации и т. д.), однако институт государственно-муниципального взаимодействия не имел законодательного закрепления.

С принятием конституционных поправок институт взаимодействия государственной власти с местным самоуправлением получил законное закрепление. Новая редакция ч. 3 ст. 132 Конституции Российской Федерации выделяет в качестве основной цели государственно-муниципального взаимодействия «наиболее эффективное решение задач в интересах населения». Здесь возникает вопрос, о каких именно задачах идет речь и каковы критерии для определения эффективности их решения.

Так, вопросы местного значения, безусловно, отражают интересы населения. В связи с этим возникает вопрос: необходимо ли органам местного самоуправления при решении вопросов местного значения взаимодействовать с органами государственной власти? Ведь, с одной стороны, органы государственной власти не имеют права вмешиваться в решение вопросов местного значения, а с другой — предоставление муниципальным образованиям субвенций, дотаций и субсидий вполне можно считать формой взаимодействия, направленной в том числе на решение вопросов местного значения.

Поэтому считаем, что понятие эффективности можно толковать двояко. Конечно, задачи, затрагивающие интересы населения, должны решаться на том уровне власти, который способен обеспечить их эффективную реализацию. Однако оценка эффективности может носить весьма субъективный характер, что недопустимо в вопросах организации публичной власти. Так или иначе, вопрос толкования положений ч. 3 ст. 132 Конституции Российской Федерации остается открытым, возможно, в скором времени Конституционный Суд Российской Федерации даст разъяснения по данному вопросу.

Кроме того, ФЗ № 394-ФЗ в ст. 2 также содержит положения о взаимодействии органов публичной власти, которое в конструкции данной статьи понимается как принцип деятельности (курсив наш. — К.К.) обозначенных органов.

Причем законодатель указывает на конкретные виды взаимодействия как принципа деятельности органов, входящих в единую систему публичной власти: организационно-правовое; функциональное; финансово-бюджетное; по вопросам передачи полномочий.

И если первый, третий и четвертый виды взаимодействия еще хоть как-то понятны, то касательно функционального взаимодействия остаются одни вопросы.

Следует заметить, что, согласно анализируемой статье, органы, входящие в единую систему публичной власти, осуществляют свою деятельность не только на основе принципа взаимодействия, но и на основе принципа согласованного функционирования.

И здесь возникает логичный вопрос: чем отличается принцип согласованного функционирования от принципа функционального взаимодействия?

По нашему мнению, предложенное законодательное определение системы единой публичной власти чересчур перегружено абстрактными юридическими терминами, что существенно усложняет толкование данной нормы. Полагаем более рациональным сохранить в конструкции статьи только перечисление органов, входящих в систему единой публичной власти, с обязательным включением должностных лиц как системных элементов публичной власти.

Тем не менее публичная власть, хоть и требует более точного юридического закрепления, функционирует в Российской Федерации посредством органов и должностных лиц, входящих в ее систему и взаимодействующих между собой.

Поддерживаем А.В. Безрукова и А.Н. Мещерякова, предлагающих два подхода к пониманию системы публичной власти — представительный (ограничительный) и комплексный (расширительный)⁵³. Согласно первому подходу в систему публичной власти входят органы государственной власти и органы местного самоуправления. Согласно второму подходу, публичная власть рассматривается во всех ее проявлениях в непосредственных и представительных формах.

С момента принятия Конституции Российской Федерации, закрепившей сущностно новую концепцию взаимоотношений государственной власти с местным самоуправлением, вопросы взаимодействия государственной и местной власти поднимались во многих научных исследованиях⁵⁴. Однако в условиях стремительно развивающихся общественных отношений, затрагивающих в том числе публично-властные институты, научный поиск новых путей совершенствования процесса взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления не теряет своей актуальности.

Взаимодействие государственной власти и местного самоуправления — одно из ключевых направлений реализации всей государственной политики. Именно от слаженного функционирования системы публичной власти зависит качественное развитие институтов народовластия и всех сфер жизнедеятельности населения.

В общем смысле взаимодействие — это «взаимная связь, взаимная обусловленность»⁵⁵. В социальных науках взаимодействие рассматривается на примере социальных структур общества, применительно к которым В.А. Морозов выделяет пять основных принципов взаимодействия и три основных вида: содружество, конкуренцию и конфликт⁵⁶. К основным принципам социального взаимодействия автор относит: целесообразность; взаимную эффективность и разумность; следование общим ценностям; принцип дифференциации; принцип равновесия или стабильности системы. Полагаем, что данные принципы вполне применимы для анализа государственно-муниципального взаимодействия, так как государственная власть и местное самоуправление функционируют в едином социальном поле.

Целесообразность как принцип взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления предполагает следование общей цели — наиболее эффективное решение задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории (ч. 3 ст. 132 Конституции Российской Федерации). Поддерживаем Д.А. Авдеева, считающего, что «…органы, образующие единую систему публичной власти, осуществляя взаимодействие… призваны обеспечивать правовую свободу человека как высшей конституционной ценности»⁵⁷. Будучи прописанной в Основном законе, цель государственно-муниципального взаимодействия была имплементирована в конституции (уставы) субъектов Российской Федерации. На практике данный принцип находит выражение, например, в наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, в перераспределении полномочий между уровнями публичной власти для наиболее эффективного решения задач в интересах населения тем или иным уровнем публичной власти. Это положительные примеры реализации принципа целесообразности. Однако, как показывает анализ правовых актов, проведенный в предыдущей главе исследования, интересы населения, проживающего на соответствующей территории, не всегда учитываются при построении взаимодействия между государственными и муниципальными органами, особенно это касается взаимодействия субъекта Федерации и муниципальных образований, находящихся на его территории. Примером такого антицелесообразного взаимодействия является невозможность (в силу ч. 2 ст. 36 Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ) органов местного самоуправления закрепить в своем уставе тот способ избрания глав муниципальных образований, за который выскажется большинство населения муниципального образования.

Принцип взаимной эффективности и разумности в контексте государственно-муниципального взаимодействия предполагает, что любая деятельность органов государственной власти и местного самоуправления во взаимодействии должна приносить наибольшую пользу для населения и находиться в границах, исключающих возможность злоупотребления взаимодействующими субъектами правами друг друга. Такие границы должны устанавливаться законодательно, например, запрет перераспределения полномочий органов местного самоуправления в определенных сферах (ч. 4 ст. 6 Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ).

Однако принцип разумности государственно-муниципального взаимодействия не всегда находит свое отражение в правоприменительной практике. Так, в силу ч. 3 ст. 6 ФЗ № 414-ФЗ законами субъекта Российской Федерации может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации, что может привести к злоупотреблению со стороны региона. Например, в 2015 г. состоялось перераспределение отдельных полномочий в сфере градостроительной деятельности между органами местного самоуправления муниципального образования «город Екатеринбург» и органами государственной власти Свердловской области⁵⁸. Данное решение стало поводом подачи административного иска органами местного самоуправления муниципального образования «город Екатеринбург» в Свердловский областной суд о признании положений указанного Закона нарушающими их компетенцию по решению вопросов местного значения, чем создаются препятствия для эффективного исполнения этими органами своих полномочий. Однако областной суд не поддержал мнение истцов, отказав в удовлетворении административного иска⁵⁹.

Кроме того, анализируемый Закон Свердловской области стал поводом для обращения в Уставный суд Свердловской области для решения вопроса о его соответствии Уставу Свердловской области⁶⁰. По мнению заявителя, Закон Свердловской области от 12 октября 2015 г. № 111-ОЗ принят без учета мнения населения муниципального образования и нарушает права жителей на осуществление местного самоуправления. Однако Уставный суд Свердловской области признал Закон Свердловской области от 12 октября 2015 г. № 111-ОЗ не противоречащим Уставу Свердловской области, пояснив, что, перераспределив отдельные градостроительные полномочия, законодатель Свердловской области изменил лишь субъектный состав осуществляющих их органов, но содержание и последовательность конкретных действий по реализации перераспределенных полномочий, в том числе их сроки, остались прежними.

Анализируемое перераспределение полномочий является не только ярким примером конфликта государственной власти субъекта и муниципального образования, но и примером непоследовательности и всевластия субъекта Российской Федерации в вопросе изъятия муниципальных полномочий, поскольку уже в декабре 2021 г. Законодательное Собрание Свердловской области признало Закон Свердловской области от 12 октября 2015 г. № 111-ОЗ утратившим силу⁶¹, вернув градостроительные полномочия Екатеринбургу. Поэтому насколько данное перераспределение отвечало принципу разумности, вопрос весьма дискуссионный.

Следование общим ценностям применительно к анализируемому взаимодействию означает следование демократическим идеалам, заложенным ст. 2 Конституции Российской Федерации. Человек, его права и свободы являются высшей ценностью, и органы государственной власти и местного самоуправления при взаимодействии должны отталкиваться именно от этого постулата. Идеальным результатом деятельности демократического государства является реализация гарантированных законодательством прав и свобод человека и гражданина.

По мнению С.А. Авакьяна, «демократическим называют государство, которое служит своему народу, воплощает его интересы, обеспечивает осуществление государственной власти народом непосредственно, а также через органы государства»⁶². Конституция Российской Федерации высшей ценностью признает человека, его права и свободы (ст. 2). Следовательно, цель деятельности всего государственного аппарата должна быть направлена на наполнение реальным и максимальным содержанием закрепленных в законодательстве Российской Федерации и гарантированных ею прав и свобод человека и гражданина. Органы государственной власти и местного самоуправления, выполняя общие государственные функции, взаимодействуют между собой. Целью такого взаимодействия, как отмечает А.Т. Карасев, является «… повышение уровня и качества жизни населения каждого муниципального образования и региона в целом»⁶³.

Принцип дифференциации применительно к взаимодействию органов государственной власти и местного самоуправления должен проявляться в распределении публично-властных полномочий таким образом, чтобы не нарушались принципы эффективности, разумности и целесообразности осуществления таких полномочий. Приведенные выше примеры свидетельствуют о нарушении данного принципа в процессе государственно-муниципального взаимодействия.

Принцип равновесия и стабильности проявляется в непрерывности и постоянстве взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления с учетом сохранения баланса между взаимодействующими субъектами, выраженного прямыми и обратными связами. О стабильности взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления свидетельствует то обстоятельство, что практически любое решение органов государственной власти, затрагивающее права и свободы человека, будет так или иначе касаться органов местного самоуправления как публично-властного института, находящегося в наибольшем приближении к населению. Именно поэтому органы государственной власти и местного самоуправления находятся в постоянном взаимодействии. Однако насколько соблюдается равновесие между взаимодействующими субъектами? По нашему мнению, в настоящее время государственная власть в лице региональных органов обладает широкими возможностями влияния на органы местного самоуправления, появившимися у субъектов Федерации еще в 2014–2015 гг. вследствие проведенной муниципальной реформы. Однако фактический переход к государственному управлению на местах можно констатировать с момента внесения поправок в гл. 8 Конституции Российской Федерации и последующего реформирования публичной власти в России, добавивших рычаги воздействия со стороны субъектов на муниципалитеты и не предусмотревших возможности обратной связи снизу вверх. По мнению А.А. Кондрашева, данный переход вполне можно считать деконституционализацией местного самоуправления⁶⁴, с чем трудно не согласиться.

Анализ принципов социального взаимодействия в контексте государственно-муниципального взаимодействия позволяет нам сформулировать еще один принцип, присущий именно взаимоотношениям государственной власти и местного самоуправления, — принцип справедливого распределения публично-властных полномочий. Суть данного принципа заключается в том, что местное самоуправление, будучи важнейшим элементом публичной власти, интегрировано в решение государственных дел, что, по мнению Ю.Г. Скрипкиной, «…неизбежно ведет к поиску оптимального соотношения государственных и местных начал в решении „общих дел“»⁶⁵. Именно на оптимальном соотношении государственных и местных начал должно выстраиваться взаимодействие государственной власти и местного самоуправления.

Говоря о видах социального взаимодействия применительно к анализируемому процессу, предпочтительным, безусловно, видится содружество между органами государственной власти и местного самоуправления. Но, как показывает практика, конкуренция и конфликт между государственной властью и местным самоуправлением также возможны.

Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления — это их совместная деятельность, основанная на нормах Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, направленная на решение государственно важных задач в целях создания условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Президент Российской Федерации В.В. Путин не раз подчеркивал: «Чтобы идти вперед, динамично развиваться, мы должны расширить пространство свободы, причем во всех сферах, укреплять институты демократии, местного самоуправления…»⁶⁶

Не можем не согласиться с И.А. Косминой, полагающей, что «взаимодействие — это наиболее эффективная и оправданная форма взаимоотношений органов публичной власти, направленная на координацию усилий и совместное решение задач»⁶⁷. Схожего мнения придерживается Ю.Г. Скрипкина, отмечая, что взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления предполагает «совместное и согласованное решение социально-экономических, политических, экологических, национальных, конфессиональных и т. д. проблем»⁶⁸. Поддерживаем обе точки зрения и считаем важным отметить, что от грамотного взаимодействия государственной власти и местного самоуправления в значительной степени зависит эффективность управления государственными и общественными делами, и местное самоуправление в их осуществлении играет важную роль.

Любое взаимодействие — это активный процесс, предполагающий наличие прямых и обратных связей между элементами. Применительно к публичной власти взаимодействие ее элементов подразумевает не только управляющее воздействие государственной власти на местное самоуправление ввиду подзаконного характера последнего, но и их организационное сотрудничество, обеспечивающее целенаправленное и эффективное решение задач в интересах населения.

Управляющее воздействие государства на муниципальные образования представлено в виде прямых связей; сотрудничество, взаимодействие, инициативы снизу, восприятие и результативный отклик на управляющее воздействие — обратные связи. В системе государственного осуществления публичной власти особенно важным является оптимальное сочетание управляющего воздействия и организационного взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.

Ранее мы отметили, что государственная власть и местное самоуправление являются двумя формами народной власти; источником их формирования является многонациональный народ. Более того, они призваны сообща решать такие задачи как защита прав, свобод и интересов человека и гражданина; создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и развитие человека; управление процессами, имеющими значение для каждого человека. Именно поэтому, взаимодействуя, органы государственной власти и местного самоуправления должны стремиться к максимальному содружеству, избегая конкуренции и конфликта.

Как обоснованно отмечает А.Н. Кокотов, «государство… должно четко осознавать назначение местного самоуправления в конституционной конструкции публичной власти. Местное самоуправление — это своеобразный «первый» уровень российского федерализма. Если субъекты Федерации — форма децентрализации государства в целом, то муниципальные образования есть способ децентрализации самих субъектов…»⁶⁹

Однако ст. 12 Конституции Российской Федерации содержит дискуссионный подход, связанный с построением эффективной модели взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления: в какой мере независимыми от органов государственной власти являются и насколько должны быть самостоятельными органы местного самоуправления, для того чтобы, с одной стороны, решение задач общегосударственного значения обеспечивалось на всей территории России (в том числе на самом низовом уровне — на уровне муниципальных образований), с другой стороны, чтобы независимость органов местного самоуправления от органов государственной власти при решении вопросов местного значения носила реальный, а не декларативный характер⁷⁰.

Успешное взаимодействие государственной власти с местным самоуправлением сводится к достижению их эффективного сотрудничества в решении общих задач, которое напрямую зависит от последовательной и целенаправленной разработки модели взаимодействия уровней публичной власти. Согласно классификации, разработанной Н.Л. Пешиным, обосновывается наличие трех моделей взаимодействия государственной и местной власти: административной, децентрализованной и дуалистической⁷¹.

Административная (централизованная) модель построения взаимоотношений сводится к жесткому подчинению местного самоуправления государству. В такой модели местная власть является продолжением власти государственной, местное самоуправление фактически заменено местным государственным управлением. Такая модель была присуща советскому периоду взаимодействия государственной и местной власти.

Для децентрализованной модели характерно полное отделение местного самоуправления от государственной власти, органы местного самоуправления решают исключительно вопросы местного значения. Однако на практике встретить децентрализованную модель взаимодействия государственной и местной власти в чистом ее виде довольно сложно, именно в силу того что местная власть производна и зависима от государственной.

Дуалистическая (смешанная) модель построения взаимоотношений государственной и местной власти подразумевает самостоятельность местного самоуправления в рамках законодательно определенной компетенции. При использовании этой модели местное самоуправление приобретает дуалистическую природу, являясь государственным и общественным институтом одновременно⁷². Именно данная модель, по мнению Н.Л. Пешина, используется в Российской Федерации.

В поддержку децентрализованной модели взаимодействия государственной власти и местного самоуправления можно привести следующие тезисы:

1) местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно (ст. 12 Конституции Российской Федерации);

2) органы местного самоуправления в систему органов государственной власти не входят (ст. 12 Конституции Российской Федерации);

3) структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст. 131 Конституции Российской Федерации);

4) муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами или должностными лицами, принявшими такой акт (ст. 48 ФЗ № 131-ФЗ);

5) наличие экономической основы местного самоуправления, которую составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований (ст. 49 ФЗ № 131-ФЗ);

6) судебная защита права на осуществление местного самоуправления (ст. 133 Конституции Российской Федерации);

7) экономическая самостоятельность местного самоуправления (гл. 8 ФЗ № 131-ФЗ, разд. 10 Налогового кодекса РФ);

8) право законодательной инициативы представительного органа муниципального образования в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Федерации (ч. 1 ст. 10 ФЗ № 414-ФЗ) и т. д.

Однако, несмотря на все вышеперечисленное, усиление влияния государственной власти на местное самоуправление сегодня, безусловно, присутствует и выражается в следующем:

1) органы государственной власти могут участвовать в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления (ч. 1.1 ст. 131 Конституции Российской Федерации);

2) органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти (ч. 3 ст. 132 Конституции Российской Федерации), что, по мнению ряда авторов⁷³, можно рассматривать как встраивание местного самоуправления в вертикаль государственной власти;

3) органы государственной власти субъекта Российской Федерации участвуют в решении задач местного самоуправления (ч. 8 ст. 1, ст. 6 ФЗ № 414-ФЗ);

4) законами субъекта Российской Федерации может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации (ч. 3 ст. 6 ФЗ № 414-ФЗ). Данное положение свидетельствует об усилении влияния на муниципальные образования со стороны государственной власти ввиду того, что муниципальные образования лишены права не согласиться с таким перераспределением, и единственная их возможность в подобной ситуации — это судебная защита;

5) допускается осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления (ч. 6 ст. 6 ФЗ № 414-ФЗ);

6) при проведении конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования половина членов конкурсной комиссии назначается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (ч. 2.1 ст. 36 ФЗ № 131-ФЗ). Отметим, что избрание глав муниципальных образований с использованием «конкурсной модели» может стать полностью подконтрольным субъекту Федерации в силу положений законопроекта Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти»⁷⁴, согласно которым глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (ч. 2 ст. 19 Законопроекта № 40361-8), и т. д.

В литературе отмечается, что начиная с 2003 г. взят курс на ограничение самостоятельности местной власти и смещение в сторону централизованного управления, а конституционные поправки 2020 г. и последующее реформирование публичной власти этот курс лишь усилили и конституировали. Так, по мнению И.В. Упорова, существенное затруднение процедуры реализации населением инициативы на местный референдум, на отзыв выборных лиц, на публичные слушания, на правотворческую инициативу и т. д. привело к тому, что муниципальные образования и их должностные лица стали преимущественно выполнять предписания органов государственной власти, как это было в советский период развития нашей страны, а не реализовывать волю местного сообщества⁷⁵.

Схожего мнения придерживается Е.С. Шугрина, подчеркивая, что «закон 2003 г. внес значительные изменения в структуру отношений государственной власти и местного самоуправления, была сделана попытка встраивания органов местного самоуправления в систему органов государственной власти»⁷⁶.

Интересна точка зрения О.А. Кожевникова, считающего, что «из реальной возможности и свободы местного сообщества решать вопросы местного значения, местное самоуправление все больше превращается в придаток государственной власти…»⁷⁷

Ввиду того, что на сегодняшний день органы государственной власти обладают полномочиями по формированию органов местного самоуправления, причем без учета мнения населения соответствующих территорий, участию в решении задач местного самоуправления, перераспределению полномочий без учета мнения соответствующих муниципальных образований, можно констатировать переход к административной модели государственно-муниципального взаимодействия, которой присущи элементы децентрализации. Подобная ситуация, по мнению А.Н. Кокотова, «…несет в себе опасность для конституционной модели местного самоуправления в части существенного сокращения пространства муниципального правотворчества, снижения уровня законодательных, экономических гарантий местного самоуправления»⁷⁸.

Несомненно, современное усиление государственного влияния на местное самоуправление может полностью перечеркнуть конституционные положения о самостоятельном низовом уровне публичной власти. Именно поэтому необходимо очень «тонкое» законодательное моделирование правовых норм, чтобы, с одной стороны, не получить полное подчинение и зависимость местной власти от государственной, а с другой — не оставить органы местного самоуправления один на один со своими проблемами. И основная задача данного исследования как раз заключается