Актуальные проблемы права в России и Бразилии в новых условиях развития научно-технического сотрудничества

Монография

Под общей редакцией
М. А. Егоровой, Я. А. Бурляя

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 34.07(470+571+81)

ББК 67.0(2Рос+7Бра)

А43

Под общей редакцией профессора кафедры конкурентного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), директора Международного научно-образовательного центра сравнительного правоведения, председателя комиссии по международным делам и научному сотрудничеству Московского отделения Ассоциации юристов России, члена Российского совета по международным делам (РСМД), члена Генерального совета Ассамблеи народов Евразии, эксперта Российской академии наук (РАН), почетного юриста города Москвы, доктора юридических наук, профессора М. А. Егоровой, директора Центра ибероамериканских программ Московского государственного лингвистического университета (МГЛУ), заслуженного профессора Московского государственного лингвистического университета (МГЛУ), Чрезвычайного и Полномочного Посла, члена комиссии по международным делам и научному сотрудничеству Московского отделения Ассоциации юристов России, вице-президента Международного совета экономического сотрудничества регионов, члена Президиума Совета Ассоциации российских дипломатов Я. А. Бурляя.

Рецензенты:

Вайпан В. А., проректор по инновационному научно-технологическому развитию Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова (МГУ), почетный юрист города Москвы, заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук, профессор;

Розенталь Д. М., директор Института Латинской Америки РАН (ИЛА РАН), кандидат исторических наук.

В монографии рассмотрены основополагающие понятия, категории, правила, источники, посредством которых в российском и бразильском праве регулируются различные аспекты развития научно-технического сотрудничества. Проанализированы модели государственного управления, вопросы налогового сотрудничества, правовые аспекты экономических рисков российско-бразильского взаимодействия.

Законодательство приведено по состоянию на 24 июня 2023 г.

Для обучающихся, преподавателей юридических вузов и факультетов, сотрудников научных организаций и других читателей, интересующихся проблемами технологического развития.

УДК 34.07(470+571+81)

ББК 67.0(2Рос+7Бра)

© Коллектив авторов, 2023

© Блажеев В. В., предисловие, 2023

© Кабышев С. В., предисловие, 2023

© Бурляй Я. А., Егорова М. А., введение, 2023

© Бурляй Я. А., Егорова М. А., заключение, 2023

© ООО «Проспект», 2023

КООРДИНАЦИОННЫЙ СОВЕТ МОНОГРАФИИ

Блажеев Виктор Владимирович, ректор Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации, сопредседатель Ассоциации юристов России.

Егорова Мария Александровна, профессор кафедры конкурентного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), директор международного научно-образовательного Центра сравнительного правоведения и председатель комиссии по международным делам и научному сотрудничеству Московского отделения Ассоциации юристов России.

Бурляй Ян Анастасьевич, директор Центра ибероамериканских программ Московского государственного лингвистического университета (МГЛУ), Заслуженный профессор Московского государственного лингвистического университета (МГЛУ), Чрезвычайный и Полномочный Посол.

Тимофеев Иван Николаевич, генеральный директор Российского совета по международным делам (РСМД).

Эдна Ракель Хогеманн, декан Центра юридических и политических наук Федерального университета штата Рио-де-Жанейро, доктор юридических наук Университета Эстасиу де Са, доктор философии и магистр права Университета Гама Филью, научный сотрудник кафедры ЮНЕСКО по биоэтике, специалист по правам человека Университета Коимбры (Португалия), постоянный профессор программы «Высшее юридическое образование» Федерального университета Рио-де-Жанейро, директор Центра юридических, политических и административных наук Федерального университета Рио-де-Жанейро.

Освалдо Лима, научный сотрудник Федерального университета Рио-де-Жанейро, доктор права Университета Эстасиу де Са, магистр права Салезианского университетского центра Сан-Паулу, адъюнкт-профессор Федерального университета Риу-Гранди-ду-Норти, руководитель исследовательской группы по биоэтике, правам человека и гражданству Федерального университета Риу-Гранди-ду-Норти и соруководитель исследовательской группы по правам человека и социальным преобразованиям Федерального университета Рио-де-Жанейро.

РЕДАКЦИОННАЯ КОЛЛЕГИЯ МОНОГРАФИИ

Засемкова Олеся Федоровна, кандидат юридических наук, доцент кафедры международного частного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

Пономарева Дарья Владимировна, кандидат юридических наук, заместитель заведующего кафедрой практической юриспруденции Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

Пирцхалава Хатиа Давидовна, кандидат юридических наук, доцент кафедры международного частного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

Пожилова Наталья Андреевна, кандидат юридических наук, заместитель директора международно-правового Института и преподаватель кафедры интеграционного и европейского права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ

1. Александр де Кастро Катарина — постоянный профессор магистерских программ (stricto senso) Университета Эстасиу де Са, Рио-де-Жанейро, доцент Федерального сельскохозяйственного университета Рио-де-Жанейро (глава 2, параграф 2.2).

2. Ана Паула Тейшейра Делгаду — доктор юридических наук Университета Эстасиу де Са, магистр права Университета Гама Филью, бакалавр права Федерального университета Рио-де-Жанейро, адвокат по правовым вопросам, ассоциированный член ассоциации «Право и общество», научный сотрудник исследовательской группы по правам человека и социальным преобразованиям Бразильского института по изучению рынков капитала (глава 3, параграф 3.9).

3. Батайкин Павел Александрович — доктор экономических наук, кандидат юридических наук, профессор Высшей школы правоведения Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (глава 2, параграф 2.1).

4. Бачурин Дмитрий Геннадьевич — доктор юридических наук, профессор кафедры финансового права РГУП (глава 2, параграф 2.3).

5. Белицкая Анна Викторовна — доктор юридических наук, профессор кафедры предпринимательского права юридического факультета Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова (МГУ) (глава 3, параграф 3.3).

6. Бурляй Ян Анастасьевич — Чрезвычайный и Полномочный Посол, Заслуженный профессор Московского государственного лингвистического университета (МГЛУ), профессор кафедры международных отношений и внешней политики России ИМОиСПН МГЛУ (глава 3, параграф 3.1; введение и заключение совместно с М. А. Егоровой).

7. Винисиус Силва ду Ламейру — студент магистратуры юридического факультета Лиссабонского университета, научный сотрудник Университета Эстасиу де Са, Исследовательской группы по правам человека и социальным преобразованиям Бразильского института по изучению рынков капитала (глава 1, параграф 1.1).

8. Воронина Наталья Павловна — доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) (глава 3, параграф 3.8).

9. Давыдова Мариам Александровна — кандидат юридических наук доцент кафедры финансового права Российского государственного университета правосудия (РГУП) (глава 2, параграф 2.4).

10. Егорова Мария Александровна — доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конкурентного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), директор международного научно-образовательного Центра сравнительного правоведения и председатель комиссии по международным делам и научному сотрудничеству Московского отделения Ассоциации юристов России, член Российского совета по международным делам (РСМД), член Генерального совета Ассамблеи народов Евразии, эксперт Российской академии наук (РАН) (глава 3, параграф 3.1; введение и заключение совместно с Я. А. Бурляем).

11. Каролина де Соза Рамос — адвокат, научный сотрудник Лаборатории юридической культуры и процессов демократизации Университета Эстасиу де Са, магистр прикладной лингвистики Федерального университет Рио-де-Жанейро (глава 2, параграф 2.2).

12. Кикавец Виталий Викторович — кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры финансового права РГУП (глава 3, параграф 3.6).

13. Комарова Валентина Викторовна — доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), Почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации, Почетный работник сферы образования Российской Федерации (глава 1, параграф 1.6).

14. Комиссаров Георгий Анатольевич — магистр юриспруденции, член Международного союза юристов и экономистов (глава 3, параграф 3.3).

15. Лайла Мария Домит Висенте — доктор психологии Федерального университета Флуминенсе, профессор и научный сотрудник Федерального университета Рио-де-Жанейро, координатор курса права в Федеральном университете Рио-де-Жанейро (глава 1, параграф 1.7).

16. Мария Каролина Родригес Фрейтас — профессор Университета Гранде Рио, Федерального университета Флуминенсе, научный сотрудник исследовательской группы по правам человека и социальным преобразованиям Бразильского института по изучению рынков капитала (глава 1, параграф 1.3).

17. Марсело Мачадо Коста Лима — доктор философии и магистр права юридического факультета Лиссабонского университета, профессор магистратуры и докторантуры по праву Университета Эстасиу де Са, профессор конституционного права Бразильского института по изучению рынков капитала и Университета Эстасиу де Са, научный сотрудник исследовательской группы по правам человека и социальным преобразованиям Бразильского института по изучению рынков капитала (глава 1, параграф 1.1).

18. Освалдо Лима — доктор права Университета Эстасиу де Са, научный сотрудник Федерального университета Рио-де-Жанейро, магистр права Салезианского университетского центра Сан-Паулу, адъюнкт-профессор Федерального университета Риу-Гранди-ду-Норти, руководитель исследовательской группы по биоэтике, правам человека и гражданству Федерального университета Риу-Гранди-ду-Норти и соруководитель исследовательской группы по правам человека и социальным преобразованиям Федерального университета Рио-де-Жанейро (глава 1, параграф 1.4).

19. Отческая Татьяна Ивановна — доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой организации судебной и прокурорско-следственной деятельности Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), Почетный работник судебной системы (глава 3, параграф 3.2).

20. Пожилова Наталья Андреевна — кандидат юридических наук, преподаватель кафедры интеграционного и европейского права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) (глава 3, параграф 3.4).

21. Пономаренко Кирилл Сергеевич — кандидат юридических наук, преподаватель кафедры финансового права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) (глава 3, параграф 3.5).

22. Франcиско Рибейро Лопес — аспирант и магистр права Объединенного регионального университета Альто-Уругвай и Миссоес (глава 2, параграф 2.1).

23. Цареградская Юлия Константиновна — доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры финансового права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) (глава 1, параграф 1.5).

24. Цинделиани Имеда Анатольевич — кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой финансового права Российского государственного университета правосудия (РГУП) (глава 3, параграф 3.3).

25. Челышева Наталия Юрьевна — кандидат юридических наук, доцент, заведующая кафедрой гражданского права и процесса Уральского института управления РАНХиГС при Президенте РФ (глава 3, параграф 3.3).

26. Эдна Ракель Хогеманн — доктор юридических наук Университета Эстасиу де Са, доктор философии и магистр права Университета Гама Филью, научный сотрудник кафедры ЮНЕСКО по биоэтике, специалист по правам человека Университета Коимбры (Португалия), постоянный профессор программы «Высшее юридическое образование» Федерального университета Рио-де-Жанейро, декан Центра юридических, политических и административных наук Федерального университета Рио-де-Жанейро (глава 1, параграф 1.2; глава 3, параграф 3.7).

27. Элоиза Мелино — научный сотрудник проекта «Миграция во имя развития и равноправия», доктор философии, магистр права и бакалавр права Федерального университета Рио-де-Жанейро, магистр государственной политики городского планирования Федерального университета Рио-де-Жанейро (глава 1, параграф 1.7).

ПРЕДИСЛОВИЕ

Уважаемые коллеги!

Представленная монография подготовлена высококвалифицированными специалистами, представителями российской и бразильской научной школы.

В монографии рассмотрены актуальные аспекты развития современного права Российской Федерации и Бразилии в условиях динамики научно-технического прогресса.

Совершенствование современных технологий приводит к необходимости внесения новейших изменений в законодательства государств, но в то же самое время на практике возникает много новых сложных вопросов, которым нужны современные, четкие, своевременные решения.

Развитие права интеграционных объединений неизбежно приводит к трансформации внутреннего права законодательств государств-участников и к необходимости принятия новых региональных соглашений.

Междисциплинарный ракурс исследования тех или иных проблем, возникающих на практике в связи с развитием современных технологий, глобального тренда к цифровизации приведет на практике к возможности выхода из различного рода сложных ситуаций, которые носят всеобъемлющий характер.

Взаимное сотрудничество ученых России и Бразилии может привести к определенному консенсусу в решении тех или иных глобальных проблем, стоящих перед современным обществом.

Уверен, что данная монография поможет внести определенную лепту в развитие научных связей России и Бразилии.

Выражаю искреннюю благодарность всему коллективу авторов за их добросовестный труд во благо развития междисциплинарного научного сотрудничества России и Бразилии.

Виктор Владимирович Блажеев,
ректор Московского государственного юридического
университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА),
профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации,
сопредседатель Ассоциации юристов России

ПРЕДИСЛОВИЕ

Нет необходимости специально объяснять актуальность, доктринальную и практическую важность обсуждаемых в монографии проблем. Научно-технологический прогресс находится в сердцевине суверенного развития России, и вполне естественно, что одной из насущных и принципиальных задач современной отечественной юриспруденции является обеспечение комплексного режима благоприятствования востребованным, общественно значимым инновациям с учетом прагматического использования потенциала, который дают международный опыт и сотрудничество.

Стоит подчеркнуть, что роль права в данном случае не является сугубо вспомогательной, обслуживающей по отношению к наукоемким запросам экономики. Научно-технологическое развитие — не самоцель, а средство реализации общенациональных интересов, фактор государственного суверенитета и общественного благосостояния. Право в этой связи призвано служить нормативным выражением государственного целеполагания научно-технологического развития, формируя обращенные к науке общественные запросы, и помещать это развитие в ценностно-смысловые и духовно-нравственные рамки, сложившиеся в национальной социокультурной среде. Развитие инноваций и цифровая трансформация создают как новые возможности для человека, для повышения качества жизни, так и существенные риски, должны быть упорядоченными, отвечать фундаментальным представлениям о справедливости и гуманизме, сопрягать частные и публичные интересы, уважение достоинства личности и суверенной государственности, только благодаря которой взаимное уважение достоинства приобретает значение всеобщей нормы.

Последовательная реализация научного подхода к управлению делами общества и государства, включая законодательную деятельность, а стало быть, обеспечение принятия выверенных, несуетливых решений, основанных на экспертном анализе прогнозируемых рисков и последствий, составляет еще одну приоритетную задачу отечественной юриспруденции в аспекте научно-технологического развития. Можно с уверенностью утверждать, что право лишь тогда может в полной мере способствовать раскрытию интеллектуально-духовного потенциала общества, его научно-технологическим прорывам, когда оно само в достаточной степени осознано в качестве источника сохранения и воспроизводства национальной идентичности, формы выражения патриотизма. В поиске ответов, связанных с определением места и роли современного права в научно-технологическом развитии, не только нельзя игнорировать зарубежный опыт, но и, более того, сам характер, особенности новых технологических укладов предполагают активное международное взаимодействие, обеспечение в рамках безусловного гарантирования суверенных национальных интересов наиболее рациональных форм организации научной деятельности, ее мобилизации посредством в том числе конструктивных внешних связей.

Надо признать, взгляд на научно-технологическое развитие сквозь призму сравнительного правоведения пока является для отечественной юриспруденции скорее беглым, нежели пристальным, выборочно-случайным, а не системным. Сильны инерционные подходы, влияющие и на критерии выбора, и на методу проведения сравнительного анализа.

Между тем стоящие на повестке дня вопросы, требующие учета взаимного опыта и международного диалога, не сводятся к расширению предметных направлений научно-технических связей, а предполагают прежде всего совместное осмысление самой новой правовой философии научно-технологического развития в условиях многополярного мира и, соответственно, принципиальное преодоление сложившейся модели научного прогресса, основанной на западоцентрической (в сущности — элитарно-иерархической) глобализации, влекущей нарастание технологического и социального неравенства.

Настоящая монография отражает значимый опыт межотраслевого взаимодействия представителей научно-практической юриспруденции России и Бразилии, объединенных общим стремлением к формированию справедливого и гармоничного мироустройства, в целях определения правовых (в том числе имеющих нравственно-юридическое, публично-политическое, экономико-нормативное, пространственно-территориальное и иное измерение) факторов научно-технологического развития как элемента социально ориентированного суверенного развития и одновременно равноправного партнерства суверенных государств.

Содержащиеся в монографии общие концептуальные подходы, касающиеся, в частности, учета социокультурных факторов правового становления федерализма, необходимости «демистификации» демократии и развития коллективно-солидарностных институтов укрепления государственности, важности осознания Интернета в том числе с позиции «ключевого фактора нового кризиса демократии», потребности в ориентации государства (не в противоречии с логикой эгалитаризма) на обеспечение среди прочего справедливых различий, дифференциации, которые как таковые еще не образуют неравенство, — все это, как и, разумеется, более конкретного плана позиции, относящиеся к инновациям, научному управлению рисками, дает возможность лучше понять методологическую основу и институциональный контекст научно-технологического развития, которые в общем и целом могут быть сведены к следующей своеобразной максиме, сформулированной одним из бразильских соавторов монографии: «невозможно принять невежество как способ управления страной».

Уверен, издание монографии будет способствовать углублению научных контактов между Россией и Бразилией, поиску лучших правовых решений в сфере научно-технологического развития с учетом особенностей исторического опыта, традиций и стратегического видения перспектив, присущих обеим странам.

Сергей Владимирович Кабышев,
Председатель Комитета Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации по науке
и высшему образованию, профессор,
заслуженный юрист Российской Федерации

ПРИВЕТСТВЕННОЕ СЛОВО

Дорогие друзья! От имени Министерства иностранных дел Российской Федерации рад приветствовать всех, кто сейчас держит в руках эту монографию — результат труда ученых, прежде всего из России и Бразилии.

Интерес ее авторов к выбранной теме — анализу актуальных проблем права России и Бразилии и сравнению их конституционно-правовых доктрин и в целом к развитию профессионального диалога по линии академических кругов двух стран — не случаен.

Бразилия прочно занимает место одного из ведущих, опорных партнеров России на мировой арене. В 2028 году мы будем отмечать 200-летие с момента установления дипломатических отношений между двумя странами, которые неизменно основываются на взаимном уважении, общности взглядов на актуальные проблемы человечества и искренней обоюдной симпатии наших народов. Бразильцы любят русскую культуру, испытывают уважение к достижениям российской науки. А россияне отвечают им взаимностью.

Наши страны плодотворно сотрудничают в самых различных областях, в том числе в сфере образования и науки, нацелены на формирование технологического альянса в интересах дальнейшего укрепления двустороннего стратегического партнерства. Убежден, что весомый вклад в этот процесс, прежде всего в том, что касается практических правовых аспектов взаимодействия, призвана внести совместная работа российских и бразильских экспертов, ученых и аналитиков, примером которой служит эта монография. Желаю им дальнейших успехов в этой благородной деятельности.

Александр Валентинович Щетинин,
директор Латиноамериканского департамента
Министерства иностранных дел Российской Федерации,
специальный представитель
министра иностранных дел Российской Федерации
по отношениям со странами Латинской Америки
и Карибского бассейна

ВВЕДЕНИЕ

Научно-техническое сотрудничество в современном мире воплощается в жизнь наиболее динамично. Оно реализуется как в форме трансфера технологий, так и в виде совместных научно-исследовательских проектов. Последнее наиболее характерно для новых условий его развития. Важное значение для успешного ведения научно-технического сотрудничества имеет его правовое обеспечение.

В предлагаемой вниманию читателя монографии рассматриваются актуальные проблемы права в России и Бразилии в увязке с перечисленной выше тематикой. Особое значение при этом придается сравнительному анализу российской и бразильской модели государственного управления. Как представляется, такие темы, как конфиденциальность и защита данных в Бразилии, может заинтересовать российских законодателей, государственных и политических деятелей в целом.

Базируясь на современной научной методологии, исследователи описывают некоторые характерные особенности федеративных государственных образований в России и Бразилии. Весьма актуальным является сравнительный анализ теоретико-правовых подходов к институционному развитию обоих государств.

Вопросы налогового сотрудничества России и Бразилии представляются не менее значимыми. Новизной характеризуется, в частности, раздел монографии, посвященный реформе правового регулирования налогообложения в цифровой экономике Бразилии. Вообще международный опыт использования налоговой политики как инструмента государственного управления видится исключительно важным для отечественных исследователей и практиков. В частности, это касается налоговых рисков, возникающих при администрировании таможенных платежей, а также «системы с несколькими дверями», применяемой в конфликтах, связанных с государственным казначейством.

В заключительной главе монографии выявлены правовые решения глобальных вызовов и угроз. Обобщена бразильская и российская практики экологического и инвестиционного законодательства, а также тенденции правового регулирования сельского хозяйства в обеих странах. Обозначены основные векторы развития экологического законодательства России и Бразилии.

Сформулированные выводы о роли органов прокуратуры в обеспечении законности в экологической сфере имеют практическое значение, равно как и результаты исследования по поводу бразильского «школьного права». Существенное значение имеют разделы монографии, посвященные вопросам правового регулирования инвестиций в Бразилии в условиях цифровизации и анализу проблем права на примере публичных закупок в обоих государствах.

Книга предназначена для преподавателей, научных и практических работников, работников органов государственной власти, студентов, магистрантов, аспирантов, а также для всех, кто интересуется проблемами и направлениями развития современной юридической науки.

Ян Анастасьевич Бурляй,
директор Центра ибероамериканских программ
Московского государственного лингвистического
университета (МГЛУ), Заслуженный профессор
Московского государственного лингвистического
университета (МГЛУ), Чрезвычайный и Полномочный Посол

Мария Александровна Егорова,
профессор кафедры конкурентного права Московского
государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина
(МГЮА), директор международного научно-образовательного
Центра сравнительного правоведения и председатель комиссии
по международным делам и научному сотрудничеству
Московского отделения Ассоциации юристов России
доктор юридических наук, профессор

Глава 1. РОССИЙСКАЯ И БРАЗИЛЬСКАЯ МОДЕЛИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ: СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ

1.1. Структура федеративных государственных образований в Бразилии и России: некоторые характерные особенности и обмен опытом

Марсело Мачадо Коста Лима,
Винисиус Силва ду Ламейру

1. Между характеристиками и функциями: первые соображения о федерализме

Даже если мы понимаем, что федерализм — это концепция, которая все еще находится в стадии разработки, мы исходим из того, что идея федеративного государства берет свои истоки в Соединенных Штатах, где она пустила корни в последние десятилетия XX века. По этой причине не стоит рассматривать случаи простого временного и ограниченного союза, существовавшего в Средние века и в Античности¹.

В очень обобщенном виде можно сказать, что это образование возникло в результате революции 1776 года, кульминацией которой стало принятие Декларации независимости тринадцати колоний в том же году. После признания независимости государства стали свободными, независимыми и суверенными, имея собственные правовые режимы на каждой колониальной территории. Однако союз, созданный этими новыми суверенными государственными единицами, гарантируется посредством своего рода международного договора, подписанного между тринадцатью колониями (Статьи Конфедерации 1781 года), что с юридической точки зрения подразумевает конфедеративную, а не федеративную модель.

Конфедерация хотя в конечном итоге и была направлена на обеспечение суверенитета других территорий, в действительности была ассоциацией, которая ослабила пакт в силу различных факторов. По мнению некоторых авторов, было выявлено множество проблем: а) обсуждения и взаимные соглашения между государствами не всегда выполнялись; б) существовали трудности в распределении финансовых ресурсов, поскольку многие государства вели дифференцированный сбор средств по сравнению с другими государствами с меньшей структурой; в) Конфедерация принимала законы не для граждан, а только для государств; г) решения Конгресса Конфедерации стали просто рекомендациями, не имеющими императивного характера; д) наконец, отсутствие суда, способного выносить единообразные решения с обязательным соблюдением решений всеми государствами².

Таким образом, с целью совершенствования договора между государствами, а также для минимизации недостатков, присущих модели Конфедерации, возникает федеративная форма государства. Основополагающая модель была основана на Филадельфийском конвенте 1787 года, согласно которому штаты отказывались от своего суверенитета³ в пользу «центрального образования» (Союза⁴). Различные политические голоса каждого штата выражались представителями штатов, избранными в Сенат, в соответствии с выработкой общей для всех Конституции⁵.

Именно из такой конструкции вытекают юридико-политические механизмы федеративной формы государства. Несмотря на то что эта конструкция была создана на основе североамериканской модели инкорпорации (следует отметить, что швейцарская федерация также является эталоном в этом вопросе), в итоге она породила множество моделей. Хотя более глубокое исследование этих различных производных отсутствует, факт состоит в том, что различные государства, исходя из своих особенностей, в конечном итоге создают новые версии. Однако нельзя отрицать, что такие вариации происходят от этой первоначальной (американской) концепции, которая оказывается основополагающей в кристаллизации основных характеристик концепции.

В этом ряду существует общая основа, которая одновременно отождествляется как с североамериканской моделью, так и, следуя этимологии слова, с союзом государств, основанным на декларации воли, которая будет оформлена общей для всех Конституцией⁶. В этом смысле Конституция является выражением и условием возможности политического существования каждого территориального образования в той мере, в какой она также разграничивает критерии компетенции и автономии членов федерации.

Хотя существует идея, что североамериканская модель является основой для формулирования концепции федерализма, нельзя отрицать основополагающую для нас идею, что каждая федеральная конструкция подразумевает своеобразие, специфику и идеи, подкрепленные собственными основаниями. То есть реальный федерализм соответствует специфике и особенностям каждого государства, находя свою основу в конституционном тексте, определяемом учредительными полномочиями. Так обстоит дело в Бразилии и России, которые с организационной точки зрения имеют мало особенностей по отношению к североамериканской модели, учитывая своеобразные исторические, политические и географические обстоятельства.

Поэтому, как уже говорилось выше, невозможно определить «федерализм» как единую и кристаллизованную форму государства, характеристики и идентичность которой распространяются на все государства, принявшие эту модель. Понятие федерализма, будучи понятым как идея, в конечном итоге предоставляет нам определенную гибкость или даже «бесконечное число реализаций», как сказал Феррейра Филью⁷.

С другой стороны, и это важно подчеркнуть, идея «федерализма» накладывает необходимость установить общие черты, без которых мы бы не столкнулись с этим явлением. Эти концептуальные посылки помогают в определении и характеристик, которые позволяют судить о принятии или непринятии государством федеративной формы. Однако, как уже отмечалось ранее, именно уже упомянутая «необходимая гибкость» препятствует точному определению модели федеративного государства, поскольку не существует однородного параметра, а есть множество возможностей противостояния различных моделей.

Таким образом, из общих рамок, направленных на установление некоторых параметров или характерных черт федеративного государства, с самого начала можно предположить, что множество государств-членов (следуя первоначальной идее североамериканской модели) отказываются от элемента суверенитета в пользу центрального образования как юридической единицы целого, сохраняя, однако, политическую автономию в пределах, установленных конституцией. Это является не только условием возможности упорядочения и создания федеративного государства, но и гарантом осуществления и структурирования политической власти, основанной на распределении полномочий региональных правительств. Они обладают самоорганизующей силой, извлеченной из местных конституций, соблюдение которой находит поддержку в федеральной конституционной легитимности и ее нормативности⁸.

Действительно, наличия самоорганизации и политической децентрализации недостаточно. На самом деле с точки зрения этого критерия важно, чтобы территориальные политические образования обладали как автономией, так и нормативной способностью разрабатывать местные конституции⁹. Таким образом, вопросы, представляющие специфические интересы территориального политического образования, должны обсуждаться и утверждаться в соответствии с полномочиями этого образования и его конституцией, без того чтобы эти правила могли покушаться на диктат федеральной конституции.

Как видим, федеративное государство характеризуется объединением различных территориальных политических образований, которые наделены политической автономией для нововведений во внутреннем правопорядке, в основном с конституциями, которые соблюдают отношения симметрии между федеральными конституциями и конституциями штатов. Некоторые авторы указывают на другие характерные черты формы федеративного государства. По мнению Раньери¹⁰, к особенностям, свойственным федеративному государству, относятся: a) полицентрическая структура, то есть объединение политических (и территориальных) образований, которые ассоциируются под управлением одного правительства, без централизации государственной власти; b) конституционная автономия федеральных образований; c) наложение двух или более политических сфер; d) наложение двух или более правовых систем. В любом случае, идея «нерасторжимости ассоциативного договора» является общей для всех форм федеративного государства¹¹.

Дополняют и органично усиливают эти характеристики позиции, занятые Темером¹² и Мендесом и Бранко¹³, когда они, в очень приблизительной форме, утверждают, что это характерные черты федерации: а) политическая децентрализация; б) участие субъектов федерации в федеральном волеизъявлении представительным и демократическим образом; в) наличие федеральной конституции и местной конституции; г) распределение конституционно предусмотренных полномочий и, наконец, д) нерасторжимость федеративного пакта.

Мы вернемся к этому вопросу позже, когда рассмотрим некоторые основные аспекты федеративной формы государства в России и Бразилии. Сейчас нас интересует аспект, который уже затрагивался и касается причин, которые могут привести страну к «выбору» федерации в качестве формы государства. Авторы в целом придерживаются позиции, что географические, исторические, культурные, региональные, социальные, экономические характеристики (и т.д.) являются основополагающими не только в процессе определения федералистской формы, но и в самом виде федерации, который будет принят.

И в бразильском, и в российском случае наличие огромных территорий требует различных решений для минимальной гарантии сплоченности. И это решение, безусловно, проходит через анализ этих специфических аспектов, что означает предоставление различных степеней автономии в процессе разработки принятой модели федерализма. Таким образом, необходимо определить различие между полномочиями суверенитета и полномочиями автономии, а также отношения между субъектом, наделенным суверенитетом, и субъектами, наделенными автономией. Это вопрос, который должен быть решен в области теории государства и политической теории, хотя в конечном итоге они будут закреплены в правовой сфере.

В доктринальном плане можно утверждать, что суверенитет — это способ существования государства или даже элемент, связанный с властью и отсутствием вертикального или горизонтального подчинения, а автономия определяется идеей самоопределения и независимости в рамках конституции¹⁴.

При этом важно подчеркнуть, что федеральное государство способствует сплочению различных регионализмов, существующих на обширной территории, как в случае России и Бразилии, где, как отмечалось выше, на карту поставлено множество интересов. Эта идея отражает теоретические позиции, как подчеркивают Темер и Магалаз.

Для Темера¹⁵, например, одним из основных условий и обстоятельств формирования Федерации как формы государства в Бразилии является географический аспект и ее обширное территориальное измерение. Эта характеристика в конечном итоге влияет на культурные, региональные, социальные, экономические аспекты (и т.д.). Хотя мы согласны с этой точкой зрения (которая хорошо подходит для бразильского, российского и американского случаев), мы должны принять во внимание, что тип федерации, который будет построен, с его специфическими характеристиками, начинает зависеть от исторических, социально-антропологических аспектов, экономических и т.д.

Это один из основных моментов, на которые обращает внимание Рикер¹⁶, для которого множественность внутренних аспектов становится основополагающим фактором при формировании федеративного государства. В том же смысле Мачадо и Соарез¹⁷ указывают, что вопросы, связанные с субнациональной автономией и культурной неоднородностью, в контексте большой территориальной амплитуды являются привлекательными для приверженности федеративной модели, приводя в пример Россию и Бразилию.

В любом случае независимо от направления, которое принимает каждая конкретная федерация, вопрос о степени автономии, связанный со степенью политической децентрализации, является основополагающим и конституирующим элементом, определяющим способ существования федеративного государства. И это связано с тем, что политическая децентрализация, как неотъемлемый признак федерации, является основополагающим фактором для проявления политической воли территориального образования по отношению к другим образованиям.

Далее мы изложим некоторые более общие характеристики российского федерализма. Конечно, это видение исходит из очень специфической историко-культурной перспективы, чреватой опасностью разойтись в существенных моментах с той самой точкой зрения, которой придерживаются россияне в отношении юридико-политической конформации, навязываемой темой «федерализм». Однако если центральная идея данной статьи заключается в создании пространства для диалога между двумя традициями, то это невозможно сделать без возможных неточностей, которые неизбежно могут быть исправлены только в ходе самого диалога, с преимуществом взаимного обучения обеих сторон.

2. Видение российского федерализма

Для того чтобы попытаться установить сходство и различие между концепциями федерализма, принятыми в России и Бразилии, необходимо сформулировать некоторые соображения о его специфических чертах в одной и другой стране. Даже если географическая и культурная дистанция до настоящего времени была препятствием для более щедрого обмена юридико-политическим опытом, данное исследование (по общему признанию, преамбула) направлено именно на смягчение этой дистанции. Исходя из этого, в искренней академической попытке создать как можно менее искаженное прочтение феномена российского федерализма, мы рассмотрим теоретическую основу, которая, хотя и поверхностная, призвана раскрыть наши базовые знания по данному вопросу, чтобы начать конструктивный диалог для совместного обучения между двумя правовыми традициями.

С нашей точки зрения, развитие так называемого «постсоветского российского федерализма» является предметом многочисленных дебатов, расспросов, вопросов и сомнений в его различных возможностях, уникальные механизмы которых заставляют нас вернуться к правильной и характерной модели. С самого начала это означает рассмотрение российского федерализма как непрерывного и диалектического движения трансформаций либо в направлении новых путей политической децентрализации, либо даже возобновления (ре)централизованной модели в качестве ориентира¹⁸.

Не представляется целесообразным более подробно останавливаться на прелюдии и развитии политической и институциональной истории формирования российского федеративного государства. Стоит лишь подчеркнуть важность корней, заложенных в череде событий, которые, зародились в период старой империи, прошли через движения 1917 года¹⁹ с рождением «первого федерализма» советского происхождения (юридически оформленного Конституцией 1918 года) и продолжаются на протяжении всей истории СССР, пока, наконец, не приходят к нынешней российской федеративной модели с уникальными и специфическими характеристиками.

Принятая в настоящее время модель, как и положено, отмечена политическими событиями девяностых годов. Напряженность между законодательной и исполнительной властью, завершившаяся роспуском парламента и назначением общенационального референдума, а также формирование своего рода «Национального учредительного собрания» — в котором ряд руководящих принципов, уже установленных различными договорами, был подтвержден между территориальными единицами — стали кульминационными моментами для принятия Конституции Российской Федерации 1993 года (действующей до сих пор). В соответствии со ст. 1 Конституции 1993 года Россия стала формально являться Федеративным демократическим правовым государством с республиканской формой правления, в дополнение к принятию полупрезидентской системы правления.

В этом сценарии основополагающая юридико-политическая Хартия, помимо установления конечной основы действительности российской правовой системы, определяет модель, которой необходимо следовать хотя она уже давно известна²⁰, от идеи политической и административной децентрализации, признавая определенную автономию за субъектами федерации. Конституция России прямо приветствует, таким образом, демократический принцип в качестве основных ценностей государства (статья 1); человека, его личные и основные права и свободы (статья 2); здоровье, труд и справедливую оплату труда (статья 7); разделение властей и их независимость (статья 10); равенство перед законом (статья 19). Таким образом, по существу, в ней следуют положения, близкие к конституциям других западных стран, таких как конституции Португалии, Италии, Германии, Испании, а также к Федеративной конституции Бразилии 1988 года.

Правда заключается в том, что нынешняя модель российского федерализма прошла через значительный процесс исторического, политического и институционального созревания. Это также вытекает из того важнейшего факта, что не существует только одной модели федерализма или федеративного государства. Напротив, мы понимаем, что построение процесса децентрализации власти федеративным путем должно обязательно приспосабливаться к историческим и культурным условиям, в которых представлено это явление. Они, кстати, конфигурируются как фундаментальные элементы, так что заявления, сделанные здесь, а также сравнения, которые будут установлены, следует читать «cum grano salis».

Таким образом, хотя нельзя отрицать, что разговор о федерализме как форме государства подразумевает, следовательно, отождествление инаугурационной модели с североамериканской вехой 1787 года²¹, правда заключается в том, что эта абстрактно задуманная теоретическая модель на практике во многих важнейших аспектах отличается от моделей, принятых в других странах, и, соответственно, от моделей, принятых в России и Бразилии. В любом случае следует отметить, что федерализм — это форма государства, характеризующаяся объединением различных политических территориальных образований, наделенных автономией (но, очевидно, не суверенитетом), таким образом, отталкиваясь от этой первоначальной идеи, следует иметь в виду, что хотя эта идея автономии, направленной на децентрализацию, связана с американским теоретическим идеалом, различные страны, сделавшие федерализм своей формой государства, выковали его из конкретных разработок, очертаний, элементов и требований.

Таким образом, для нас понимание российского федерализма подразумевает необходимость учета геополитических факторов в качестве центрального элемента²². Основополагающая идея относится к элементу суверенитета, как условию возможности существования государства²³ и позволяющему нам получить доступ к идее правового и территориального единства целого, а также его неразрывности. Таким образом, это элемент, который объединяет государственный порядок, дистанцируясь от любой перспективы, предполагающей множественность правовых порядков²⁴, особенно если мы рассматриваем вопрос о трудностях сплочения в стране, которая имеет самую большую территорию среди всех стран на планете.

В этом смысле дилемма о территориальном измерении, в связи с изложенным, ставит неизбежный вопрос о предсказуемом отсутствии культурного единства. Очевидно, что территория такого размера имеет тенденцию приютить множество сообществ с различными национальными культурами и этносами, что определяет своего рода внутреннее разворачивание — результат этнической, культурной, социальной, экономической, исторической, географической гетерогенности²⁵ — с признанием «плюрикультурного» федерального государства, которое, будучи завершенным, представляет собой асимметричную федерацию²⁶.

Если представить вопрос еще более четко, то правда заключается в том, что российская федералистская система сохраняет свои особенности и специфику в связи со всеми упомянутыми аспектами (например, географическими, культурными, этническими и т.д.). Асимметричный характер российского федерализма проявляется, например, в вопросе защиты и сохранения местных языков, хотя Конституция не преминула прямо указать, что русский язык является официальным языком Федерации. Таким образом, хотя конституционно-правовая система защищает государственный язык в привилегированном порядке, она не забывает устанавливать правила защиты и сохранения (и даже развития) родных самобытных языков общин, согласно частям 1, 2, 3 ст. 68 Конституции РФ 1993 года.

В этом контексте возникает вопрос, который заслуживает лучшего понимания, касающийся внутреннего плана и существования различных «субъектов федерации», составляющих Российскую Федерацию. Действительно, можно наблюдать поддержание союза между такими субъектами через геополитические подразделения, конституционно признанные и наделенные самоорганизацией, как в случае «республик»; краев (краев); областей/провинций (областей), которые также могут быть наделены (или не наделены) автономией (например, Еврейская автономная область, расположенная вблизи Азиатского региона); автономных округов (округов) и двух «городов федерального значения» (Москва и Санкт-Петербург), в соответствии со ст. 5, 65, 66, 71–73 Конституции России 1993 года. Таким образом, российская Конституция предоставляет этим субъектам федерации конкретную, отдельную, а также отличную друг от друга автономию²⁷. Соответственно, они являются не просто политико-административными и территориальными образованиями, а настоящими структурами, составляющими российское федеративное государство.

Из вышеизложенного следует, что Россия, помимо того, что является федеративным государством, может рассматриваться как «многонациональное» государство²⁸ и «многоэтническое»²⁹, о чем говорится в преамбуле Конституции РФ 1993 года. Как известно, одной из характеристик федеративной системы является разворачивание разделения компетенции между различными субъектами, следуя внутренней логике структуры, автономия которых ссылается на других. Именно формальные и институциональные механизмы обеспечивают в определенной степени пространство для развития внутренней политики признания, автономии и самоопределения коллективных идентичностей, включая территориальные и этнонациональные категории, как указывает Берджесс³⁰.

Таким образом, можно констатировать, что российский федерализм способствует асимметричной перспективе в своем многонациональном федеративном государстве как по географическим причинам, так и по сопутствующим обстоятельствам, вытекающим из этого (этнические, культурные, языковые вопросы и т.д.). Так или иначе, в обоих случаях имеет место случайный вклад аспектов, которые вычитаются из собственного политико-административного образования и автономии. Это касается «республик», которые хотя и могут разрабатывать собственные конституции и, следовательно, самоопределяться в рамках конституционной и инфраконституционной компетенции, в любом случае подчиняются толкованиям, установленным Конституционным судом относительно пределов их компетенции.

Согласно Сталь³¹, российский федерализм имеет динамичную природу, поскольку он постоянно способен адаптироваться к новым требованиям в рамках собственной политико-административной структуры. Это позволяет нам понять, например, как внедрение новых норм, регулирующих федеративные отношения, усваивается правовой системой. Не только те, что выведены Конституционным судом РФ, но и те, что вытекают из различных соглашений, которые до сих пор сохраняются для слияния регионов, как в случае с тем, что в 2008 году привело к слиянию Иркутской и Усть-Ордынской Бурятской областей.

Хотя одной из центральных характеристик федерализма является наличие механизма, обеспечивающего его неразрывность, это не означает, что федерализм не склонен к трансформациям. Напротив, в его конструкции есть внутренняя структура, которая может допускать большую или меньшую степень гибкости. Как отмечает Феррейра Филью³², как только федерализм принят, он сохраняет себя благодаря собственной гибкой структуре, учитывая взаимодействие с новыми достижениями и постоянными мутациями, адаптируясь таким образом, чтобы никогда не окаменеть. В случае России этот феномен можно наблюдать в так называемых «внутренних договорах» (или, если хотите, Федеральных соглашениях, в соответствии с положениями ст. 11, No. 3 CFR/93). Это явление не чуждо бразильской конституционной реальности, и мы понимаем, что решения, найденные российским федерализмом, могут в значительной степени помочь в созревании бразильского федерализма.

В целом нынешняя модель федеративного государства России, заложенная в Конституции 1993 года (пересмотрена в 2014 году), проходит через сложную динамику, разграничение которой проверяется, исходя из многих других факторов, помимо вышеперечисленных. По мнению Саликова³³, можно отметить еще два фактора: а) разделение центральной и региональной власти; б) вопрос об автономии и компетенции каждого субъекта федерации, так что можно говорить об отдалении от централизованной модели федерализма прошлого опыта. В этом моменте наблюдается явное расхождение с бразильским федерализмом, который исторически был типом централизованного федерализма, даже несмотря на всю критику, которую доктрина направляет на эту характеристику. По всем этим причинам можно сказать, что Россия открывает модель федеративного государства с уникальными и специфическими механизмами.

Как было указано ранее, невозможно думать о России, не учитывая, что это страна с самой большой территорией среди всех, входящих в международное сообщество. Эта особенность наделяет ее весьма специфическими чертами. Сам по себе географический аспект не является определяющей характеристикой, но необходимо подчеркнуть, что Россия — это страна, характеризующаяся различными этническими группами, культурами, обычаями и, конечно же, социальными и экономическими аспектами. Здесь да, безусловно, есть явное сближение с бразильской реальностью. Эта характерная черта также возвращает нас к географическому аспекту Бразилии. Бразилия имеет не только географическую протяженность, но и очень динамичную демографию. Поэтому в Бразилии также сильно представлены различные региональные группы, места, языки, культуры (например, коренные народы, общины «киломбола», традиционное население и т.д.).

Таким образом, репрезентативное представление о Бразилии, отмеченной «мультикультурной» конститутивной характеристикой, близко к тому, которое признает сама российская Конституция. Однако, поскольку чрезмерные упрощения всегда приводят к грубым ошибкам, нельзя утверждать, что перед нами одно и то же явление. Если, с одной стороны, телеологическое и аксиологическое формирование союза «многонационального народа» России при образовании федеративного государства становится, на наш взгляд, характерным требованием весьма выраженных идиосинкразий (культурных, этнических, экономических и т.д.), относящихся к нему — в основном в целях консолидации и подтверждения национального единства, то в бразильском случае такие характеристики обозначены, как нам кажется, в более ослабленном виде.

Такое восприятие может привести нас к мысли, что требование децентрализации и даже стратегической асимметрии, похоже, по интенсивности больше востребовано народами, участвующими в Российской Федерации, чем группами, составляющими бразильский федерализм. Хотя в задачи данной работы не входит углубление этого аспекта, совершенно разные исторические условия, в которых формировались разные страны, не позволяют проводить упрощенные и наивные аналогии, так что мы не попадем в такую ловушку.

Таким образом, указав некоторые общие (а не подробные) характеристики российского федерализма, мы предлагаем установить некоторые основные черты бразильского федерализма, показывая по возможности сходство и различие между двумя федеративными структурами.

3. Краткие заметки о модели федерализма, принятой в Бразилии

Учитывая богатство темы и определив в общих чертах способ существования федеративного государства и зафиксировав основные черты, которые делают возможным такое утверждение, все же необходимо отметить — в очень синтетической форме и даже с риском слишком большого упрощения — что процесс седиментации формирования и конституирования формы федеративного государства, созданного в Бразилии — в основном в том, что Конституция 1988 года сообщает нам в своей основе — является не чем иным, как результатом длительного процесса исторического, политического и институционального созревания.

Здесь нам предстоит объяснить некоторые особенности процесса бразильской федерализации. Бразилия завоевывает свою независимость от Португалии в 1822 году, а в 1824 году принимается ее первая конституция. Бразилия становится конституционной монархией, принявшей унитарное государство в качестве формы государственного устройства. В этом случае политическая власть была централизована в руках императора, а сам конституционный текст наделяет его так называемой «Умеренной властью», четвертой властью (в дополнение к традиционным законодательной, исполнительной и судебной), которая на практике предоставляет расширенные полномочия обладателю короны. Даже если во второе и последнее царствование (1840–1889) эта власть была мало исследована императором (Д. Педро II), правда заключается в том, что все конституционные разведданные указывали на централизацию власти в руках монарха.

В 1889 году была провозглашена Бразильская Республика³⁴, в результате чего страна впервые в своей истории приняла федеративную форму государственного устройства в соответствии с условиями созданного Временного правительства. Моделью, которая послужила вдохновением, безусловно, была американская, о которой мы говорили в первом разделе этой работы. Бывшие провинции (фактически административные деления³⁵) стали государствами — членами Федерации, чья автономия и политическая децентрализация были подтверждены в Конституции «Соединенных Штатов Бразилии» 1891 года. Внутренние силы, в основном центробежные³⁶ (децентрализующие) в ее формировании, и это, действительно, была, возможно, Конституция, которая способствовала самой высокой степени децентрализации власти в пользу государств-членов³⁷. Однако последующие конституции, по сравнению с Конституцией 1889 года, привели к откату в процессе, начатом Республикой. Даже Конституция 1946 года, признанная Конституцией, которая вернула страну на демократический путь, не использовала элементы децентрализации, заложенные в Конституции 1891 года. Однако важно повторить, что все республиканские конституции приняли федеративную форму государства.

Действующая Конституция Бразилии 1988 года подтверждает, что форма государства, принятая Бразилией, является федеративной, поскольку в ее ст. 1 указывается, что Федерация образуется неразрывным союзом штатов и муниципалитетов и федерального округа, и можно сказать, вслед за Силвой³⁸, что «суть федеративного государства заключается в конфигурации двух типов образований: Союза и автономных региональных коллективов (федеративных штатов)». И в связи с этим мы уже сообщаем вам, что бразильская федерация предполагает своеобразную политико-административную структуру, поскольку не только государства-члены признаны субъектами федерации, но и муниципалитеты (города) в смелом процессе поиска децентрализации власти.

Действительно, следует отметить, что федеративные компоненты, составляющие федеральную структуру Бразилии, в соответствии со ст. 1 и ст. 18, которая касается политико-административной организации федерального государства, оба из CFRB/1988, а именно: a) Союз; b) 26 (двадцать шесть) штатов; c) 1 (один) федеральный округ; d) 5 570 (пять тысяч пятьсот семьдесят) муниципалитетов.

В случае этих субъектов федерации, как и положено, сила самоорганизации реализуется через две основные идеи: i) наличие собственных органов власти, независимых от федерального органа; ii) преимущественное использование общих и совпадающих компетенций (см. статьи 23 и 24 Федеральной конституции)³⁹.

Поверхностное прочтение нормативно-конституционной базы приводит нас к выводу, что Бразилия выиграла в своей цели децентрализации (с демократической точки зрения) традиционной, более централизованной формы федерации, используемой с момента провозглашения Республики. Таким образом, бразильский федерализм по-прежнему связан с представлением о расширенном преобладании субъекта «Союз», и для этого есть свои причины.

С исторической точки зрения децентрализация, к которой стремилась Конституция 1988 года, не кажется достаточно сильной, чтобы утвердиться в качестве основополагающей характеристики бразильского федерализма. Нам кажется, что централизм, созданный в течение почти четырех веков концентрации власти (сначала в результате колонизации в период с 1530 по 1822 год, а затем в результате имперской монархии, действовавшей в период с 1822 по 1889 год), сильно отразился в процессе создания шестеренок бразильского федерализма. Централизаторская традиция различных республиканских конституций (в основном, начиная с Конституции 1934 года и далее) сделала тенденцию к концентрации власти в центральном и более широком субъекте — Союзе — преобладающей в Конституции 1988 года⁴⁰. Эта особенность вытекает не только из текста Конституции 1988 года, но и из прочтения, данного Верховным судом Бразилии (STF).

В этом смысле, как уже говорилось ранее, как исторические вопросы, так и фактические вопросы внутренней и внешней политики в конечном итоге определяют контуры федерализма в каждой стране. Поэтому Бразилия и Россия имеют формы федерализма, выкованные географическими, этнокультурными, экономическими, но также историческими и ментальными обстоятельствами. Последние обладают гораздо более красноречивой силой, чем, как правило, признают авторы. Отсюда необходимо еще раз обратить внимание как на структуру целого, так и на возможности, вытекающие из исторических, политических и институциональных условий, а также на формирование менталитета народа — фактор, который имеет тенденцию двигаться медленнее, даже сегодня⁴¹.

В любом случае Бразилия формально является Федеративной Республикой, образованной союзом автономных территориальных политических образований. Федеративная Республика обладает правосубъектностью, что дает возможность Союзу — центральной власти — представлять другие компоненты в международных отношениях⁴². Таким образом, представительство Федеративной Республики Бразилия в контексте международных отношений является обязанностью Союза через президента Республики (который одновременно выполняет функции главы государства и главы правительства), в соответствии с его конституционной компетенцией, поддерживать отношения с иностранными государствами, заключать и денонсировать договоры, среди прочего, что касается в данном случае роли главы государства⁴³.

Таким образом, хотя Конституция Бразилии 1988 года имела намерение обеспечить и расширить автономию и полномочия, предоставленные федеральным политическим образованиям, укрепить кооперативный федерализм⁴⁴, можно констатировать, что в этом направлении еще многое предстоит сделать. Невозможно исключить то, что предусмотрено в пункте 4(I) статьи 60 Федеральной конституции, которая устанавливает федеративную форму государства как железную клаузулу, то есть не подлежащую реформированию со стороны производной учредительной власти.

Как уже говорилось, форма федеративного государства предполагает самоорганизацию и самоуправление, и степень их распространения — это то, что позволяет установить большее или меньшее соблюдение федеративного принципа, понимаемого как принцип децентрализации власти. Для большей ясности изложенного здесь можно сказать, что федеративный принцип в большей степени соблюдается в структуре власти, установленной Конституцией США (в которой штаты-члены обладают высокой степенью автономии), чем в структуре, установленной в Бразилии, где штаты-члены, федеральный округ и муниципалитеты обладают меньшей степенью административной, законодательной и фискальной автономии.

В этом смысле в связи с целями, установленными Конституцией 1988 года, следует выделить полномочия, предусмотренные статьями 21 и 22, в которых перечислены исключительные (административные) и частные (нормативные) полномочия Союза, а также полномочия, предусмотренные статьей 153, в которой говорится о налоговых полномочиях. Широкий охват этих полномочий означает, что полномочия, предназначенные для других субъектов федерации (государств-членов, муниципалитетов и федерального округа), весьма сокращены, что теоретически заставляет сомневаться в успехе тех, кто хотел, чтобы Конституция 1988 года продвигала проект децентрализации полномочий, сосредоточенных Союзом.

Следует помнить, что тема разделения полномочий сталкивается попутно (но фронтально) с вопросом автономии. Как мы уже подчеркивали в предыдущих заметках, одним из существенных условий того, чтобы форма государства была федеративной, является наличие автономии, прежде всего политической автономии субъектов федерации. Следовательно, мы понимаем, что большее соблюдение принципа федерализма подразумевает большую децентрализацию власти и, следовательно, большую уступку автономии государствам-членам, федеральному округу и муниципалитетам — в случае Бразилии, и областям, республикам, краям, округам и городам федерального значения — в случае России.

Очевидно, что эта автономия имеет свои пределы. Некоторые гипотезы, прямо перечисленные в Конституции Бразилии, действительно, могут на время лишить субъектов федерации автономии. С 1988 года по настоящее время лишь немногие ситуации вызвали такую необходимость (две ситуации с государствами-членами и только один раз с Федеральным округом). В любом случае это вытекает из внутренней логики в свете существования механизма защиты внутреннего правопорядка, поэтому в трех приведенных ситуациях не было серьезных проблем, связанных с возможной незаконностью использования института вмешательства. Следует также пояснить, что данный институт (федеральное вмешательство) является исключительным, поскольку общее правило, очевидно, заключается в «невмешательстве». Вмешательство становится легитимным только тогда, когда никакие другие средства, менее вредные для автономии субъекта федерации, не способны в достаточной степени положить конец ситуации нестабильности или даже поставить под угрозу общественный порядок, федеративный договор (и т.д.). Гипотезы являются исчерпывающими и прямо перечислены в соответствии с положениями ст. 34 (Федеральное вмешательство) и ст. 35 (Вмешательство государства в дела муниципалитетов) Федеральной конституции 1988 года. В этой связи важно уточнить, что Конституция 1988 года запрещает возможность федерального вмешательства на муниципальном уровне, что подразумевает, что вмешательство в дела муниципалитетов будет происходить по инициативе субъекта федерации⁴⁵.

В рамках Российской Федерации, несмотря на явное отсутствие в конституционном тексте механизма, подобного федеральному вмешательству, наблюдалось наличие гипотез временных и нетипичных мер, как в случае «Военного положения» (для внешней угрозы) или «Чрезвычайного положения», регулируемого Федеральным законом о чрезвычайном положении, для внутренних угроз в пределах территорий и/или субъектов Федерации. В качестве примера можно привести Конституцию РФ в ее ст. 87 (ч. 2 и 3) и ст. 88 Конституции РФ 1993 года⁴⁶.

Законодательный «клубок», окружающий разделение полномочий между субъектами федерации, как в Бразилии, так и в России, представляет собой огромную сложность. Однако, как уже говорилось ранее, Россия, помимо того, что является федеративным государством, может считаться «многонациональным» и «многоэтническим» государством. Верно, что в силу множества причин Бразилия в наше время изучается также как многонациональная и многоэтническая страна (в основном из-за наличия коренных народов).

Однако тот факт, что существует множество факторов, повышающих степень сложности нынешнего российского федерализма (сепаратистские движения идентичности, которые, как показано, являются всемирным явлением; географическое положение на двух континентах, усугубляемое сложным геополитическим контекстом этого положения; или даже переплетение культурных факторов различных народов, проживающих на такой обширной территории), приводит нас к мысли, что организация федерации в России, хотя это и является неизбежной необходимостью, требует еще более сложных механизмов, чем те, которые использовались в бразильской Конституции 1988 года.

Заключение

Как уже говорилось ранее, цель данной статьи — просто инициировать размышления о моментах, которые могут стать объектом совместного изучения как юристами, так и бразильскими и российскими политологами на основе опыта (хорошего и плохого) в процессе структурирования Федеративной Республики Бразилия и Российской Федерации.

Учитывая представленную картину, можно понять, что проблемы, с которыми сталкиваются россияне в контексте непрекращающегося вызова правильной организации своей политической структуры в федералистских рамках, во многих отношениях очень близки к бразильским вызовам. Будь то территориальный гигантизм или мультикультурное этническое формирование их народов, факт остается фактом: неизбежные препятствия, с которыми сталкиваются Бразилия и Россия, объединяют (или, по крайней мере, должны объединять) ученых и исследователей из этих стран, чтобы вместе вести диалог, выявляя решения, направленные на повышение степени эффективности двух федеративных форм государства.

Понимая, что культурные основы Бразилии и России очень специфичны, можно верить, что диалоговый подход между учеными обеих стран может привести к большой пользе для всех вовлеченных сторон. Если, с одной стороны, можно утверждать, что современные академические исследования предполагают необходимость постоянных обменов между членами международного академического сообщества, то мы также можем отметить, что богатый и сложный опыт, пережитый обеими странами в процессе формирования их федераций, позволяет поделиться многими уроками на благо всех.

Список источников

1. ALMEIDA Fernanda Dias Menezes de. Comentário ao Art. 18 // CANOTILHO José Joaquim Gomes, MENDES Gilmar F., SARLET Ingo W., STRECK Lenio Luiz (coords.). Comentários à Constituição do Brasil. São Paulo: Saraiva/Almedina, 2013.

2. BAUMAN Zygmunt. Modernidade Líquida. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 2001.

3. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Intervenção Federal n. 5.179/DF. Rel. Min. Cezar Peluso. Tribunal Pleno. Julg. 30.06.2010. DJ-e de 08.10.2010.

4. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADI n. 216. Rel. Min. Célio Borja. Tribunal Pleno. Julg. 23.05.1990. DJ de 07.05.1993.

5. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADI n. 1706. Rel. Min. Eros Grau. Tribunal Pleno. Julg. 09.04.2008. DJ de 12.09.2008.

6. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADI n. 2.650/DF, Rel. Min. Dias Toffoli. Tribunal Pleno. Julg. 24.08.2011. DJ-e n. 218 de 16.11.2011.

7. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADI n. 4764. Rel. Min. Celso de Mello. Tribunal Pleno. Julg. 04.05.2017. DJ-e 178 de 14.08.2017.

8. BURGESS Michael. Between a Rock and a Hard Place. The Russian Federation in Comparative Perspective // ROSS Cameron, CAMPBELL Adrian (ed.). Federalism and Local Politics in Russia. London/New York: Routledge, 2008.

9. CANOTILHO José Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. 7 ed. 11. reimp. Coimbra: Coimbra Editora, 2003.

10. DALLARI Dalmo de Abreu. O Estado Federal. São Paulo: Ática, 1986.

11. FERREIRA FILHO Manoel Gonçalves. Aspectos do Direito Constitucional Contemporâneo. 3 ed. São Paulo: Saraiva, 2011.

12. FERREIRA FILHO Manoel Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. 38. ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2012.

13. GOGIN Alexander et. al. Austrian and Russian Constitutionalism: Comprehensive Analysis // Amazonia Investiga. 2021. Vol. 10. No. 41. URL: https://amazoniainvestiga.info/index.php/amazonia/article/view/1633.

14. KAHN Jeffrey. Federalism, Democratization, and the Rule of Law in Russia. Edição Kindle. Oxford: Oxford University Press, 2002.

15. LEONCY Léo Ferreira. Comentário ao Art. 32 // CANOTILHO José Joaquim Gomes, MENDES Gilmar F., SARLET Ingo W., STRECK Lenio Luiz (coords.). Comentários à Constituição do Brasil. São Paulo: Saraiva/Almedina, 2013.

16. LEWANDOWSKI Enrique Ricardo. Pressupostos Materiais e Formais da Intervenção Federal no Brasil. 2 ed. Belo Horizonte: Forense, 2018.

17. LOEWENSTEIN Karl. Teoría de la Constitución. Trad. Alfredo Gallego Anabitarte. 2 ed. 1. reimp. Barcelona: Ariel, 1979.

18. MAGALHÃES Breno Baía. Subnational Constitutionalism and Constitutional Change in Brazil: The Impacto of Federalism in Constitutional Stability // BENVINDO Juliano Zaiden, BERNAL Carlos, ALBERT Richard (ed.). Constitutional Change and Transformation in Latin America. Oxford: Hart Publishing, 2019.

19. MENDES Gilmar Ferreira; BRANCO Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. 16 ed., rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2021.

20. MORAES Alexandre de. Direito Constitucional. 33 ed., rev. e atual. São Paulo: Atlas, 2016.

21. RANIERI Nina. Teoria do Estado: do Estado de Direito ao Estado Democrático de Direito. São Paulo: Manole, 2013.

22. RIKER William Harrison. Federalism: Origin, Operation and Significance. Boston: Little, Brown and Company, 1964.

23. SALIKOV Marat. The Russian Federal System: Sub-National and Local Levels // Subnational Constitutions and Federalism: Design & Reform. Rutgers University Center for State Constitutional Studies, 2004. URL: https://statecon.camden.rutgers.edu/sites/statecon/files/subpapers/salikov.pdf.

24. SARLET Ingo Wolfgang, MITIDIERO Daniel, MARINONI Luiz Guilherme. Curso de Direito Constitucional. 7 ed. São Paulo: Saraiva, 2018.

25. SCHMITT Carl. Teoría de la Constitución. Trad. Francisco Ayala. 1 ed., 2. reimp. Madrid: Alianza Editorial, 1996.

26. SHARLET Robert. The Russian Constitutional Court’s Long Struggle for Viable Federalism // SMITH Gordon; SHARLET Robert (ed.). Russia and its Constitution. Promise and Political Reality. Netherlands: Leiden-Boston, 2008.

27. SILVA José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 25 ed. rev. e atual. São Paulo: Malheiros, 2005.

28. SOARES Márcia Miranda, MACHADO José Angelo. Federalismo e Políticas Públicas. Brasília: Enap, 2018.

29. STAHL Anna Katharina. Russia’s Path of Federalism and Democracy under the Influence of the Council of Europe // L’Europe en Formation: Revue D’études sur la Construction Européenne et le Fédéralisme. 2011. Vol. I. No. 359. P. 59–81. URL: https://www.cairn.info/revue-l-europe-en-formation-2011-1-page-59.htm.

30. TAVARES André Ramos. Curso de Direito Constitucional. 10 ed., rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2012.

31. TEMER Michel. Elementos de Direito Constitucional. 22 ed. 2a. tiragem. São Paulo: Malheiros, 2008.

32. TRIBE Laurence. The Puzzling Persistence of Process-Based Constitutional Theories // Yale Law Journal. 1979–1980. No. 89. P. 1063–1077. URL: https://heinonline.org/HOL/LandingPage?handle=hein.journals/ylr89&div=58.

33. VINOGRADOV Vadim. Reevaluating Constitutional Liability: Russian and International Perspectives // Revista de Investigações Constitucionais. 2022. Vol. 9. No. 1. Paraná: UFPR. URL: https://revistas.ufpr.br/rinc/article/view/83571/46828.

34. WOLLMANN Hellmut; GRITSENKO Elena. Local Self-Government in Russia // ROSS Cameron; CAMPBELL Adrian (ed.). Federalism and Local Politics in Russia. London/New York: Routledge, 2008.

1.2. Общественные движения как инструмент укрепления демократического верховенства закона: взгляд из современной Бразилии

Франсиско Рибейро Лопес,
Эдна Ракель Хогеманн

1. Первые соображения

Стремясь понять, что такое общественные движения как инструмент укрепления демократического правового государства, необходимо прежде всего понять становление и эволюцию государства.

Для этого мы использовали библиографическое исследование, дедуктивный метод в соответствии с его классическим пониманием, то есть метод, который начинается с общего и затем переходит к частному, и метод монографической процедуры, который исходит из принципа, что углубленное изучение одного случая может считаться репрезентативным для многих или даже всех аналогичных случаев.

Работа призвана ответить на следующий вопрос: как социальные движения влияют на бразильскую демократию?

С учетом вышесказанного исследование будет разделено на три части: первая — формирование демократического правового государства: необходимые соображения, вторая — социальные движения как жизнеспособный и эффективный инструмент в пользу прав и гарантий в демократическом правовом государстве и, наконец, «Атака на демократию»: абсурд, вызванный радикализмом.

В качестве обоснования исследования приводится размышление о демократии и общественных движениях как инструменте укрепления демократического правового государства посредством технической информации.

Таким образом, делается вывод о том, что демократию необходимо защищать всем в поисках лучшей и более эгалитарной страны, а общественные движения являются важным защитником прав и гарантий, завоеванных на протяжении всей нашей истории.

2. Формирование демократического правового государства: необходимые соображения

Люди часто слышали и говорили о демократическом правовом государстве, особенно во время выборов, поскольку именно в этот момент обостряются демократические чувства граждан.

Однако, несмотря на то что об этом много говорят, мало что понимают, поскольку необходимо прежде всего понять эволюцию, которую прошло государство как политическая организация до введения демократии.

В ходе исторического развития государства его концепция менялась в связи с его эволюцией, концептуализируясь по-разному, с учетом течения, принятого его индоктринаторами.

<...> Святой Августин: государство — это необходимый институт для исправления человеческой испорченности в падшем мире. Гуго Гроций: государство — это целостная ассоциация свободных существ, объединенных для осуществления прав и во имя общих интересов. Томас Гоббс: появление государства связано со стремлением к безопасности и миру <...> Гегель: будучи всемогущим, государство является реализацией «этической вселенной» моральной идеи <...> Макс Вебер: <...> для того, чтобы государство существовало, доминирующее население должно подчиняться авторитету, на который претендуют власть имущие (CASTRO, 2003, p. 117–118).

Философ и правовед Ганс Кельзен концептуализирует государство как «<...> сообщество, созданное национальным правопорядком (в отличие от международного). Государство как юридическое лицо является воплощением этого сообщества или национального правового порядка, составляющего это сообщество» (KELSEN, 2005, p. 261–261).

Кельзен критикует социологический подход к государству, поскольку он предполагает, что единство государства заключается в том, что индивиды, принадлежащие к одному государству, объединены общими интересами и волей.

Если бы правовой порядок был действительно выражением общих для всех интересов, с желанием всех индивидов, подчиняющихся этому порядку, то он мог бы рассчитывать на добровольное повиновение всех своих подданных; ему не нужно было бы быть принудительным, и, будучи совершенно «справедливым», ему даже не нужно было бы иметь характер закона (KELSEN, 2005, p. 267).

Рассматривая концепцию государства Кельзена, необходимо разобраться в вопросе его формирования в современной концепции, то есть в концепции Верховенства права. В этом сценарии упоминается, что несколько противостояний завоевали нынешнее правовое государство, поскольку они были направлены на ограничение государства законом.

Французская революция (1789–1799) представляла собой период политических и социальных волнений в Европе, последствия которого запомнились в истории страны и всего континента, поскольку ознаменовали конец абсолютизма.

Несмотря на великое историческое событие, поскольку этот факт положил начало процессу универсализации социальных прав и индивидуальных свобод из Декларации прав человека и гражданина, следует отметить, что три революции за короткий промежуток времени полностью изменили мировой политический порядок.

Революционная волна началась в Америке, достигла Европы и оттуда вернулась в Америку: в 1774 году революция вспыхнула в английских колониях, которым суждено было стать Соединенными Штатами Америки; в 1789 году разразилась Французская революция и, наконец, около 1819 года начались революции в Южной Америке. Эти три события были взаимно связаны между собой циркуляцией новых политических моделей, основанных на политическом участии все более и более широких слоев населения (LOSANO, 2007, p. 270).

С принятием Декларации прав человека и гражданина в 1789 году, а затем с последующими конституционными письмами государство меняет свою форму, то есть изменяет принцип внутреннего суверенитета. Таким образом, разделение полномочий, принцип законности и основные права соответствуют многим другим ограничениям (FERRAJOLI, 2002).

Кроме того, эти революции открыли пространство для консолидации республиканской системы, основанной на народном представительстве, так называемой представительной демократии. В настоящее время большинство стран мира претендуют на звание демократических, что подводит нас к третьему пункту понимания демократического правового государства. Это связано с тем, что именно в этом сценарии демократический элемент появляется в правовом государстве как (возможное) решение проблемы легитимности государственной власти.

Термин «демократия» появился в классической древности, в Афинах, примерно в 5 веке до н.э., с намерением обозначить форму правления, которая характеризовала бы политическое управление коллективными интересами жителей городов-государств.

В этом контексте терминология слова происходит от demos, что означает народ, и kratía, что означает власть. Поэтому оно имело значение правительства народа, целью которого было создание более либерального политического режима, противостоящего авторитаризму и деспотичным законам.

С 800 по 500 годы н.э. городские площадки цивилизации постепенно формировались в греческом мире; многие большие и тесно связанные между собой поселения занимали костальную линию, в то время как некоторые из них могли находиться в отдалении от внутренних районов <...>. Вначале эти города нормально контролировались местными жителями, но затем, часто после жестоких конфликтов, стали доминировать иерархии родов и племен. (HELD, 1996, p. 13).

Таким образом, прямое участие народа укрепляло то, что все решения будут приниматься через экклесию⁴⁷, однако женщины, рабы, дети и иностранцы были исключены, так как не считались гражданами, и только мужчины старше 18 лет могли участвовать в этих решениях (HELD, 1996).

Это объясняется тем, что согласно постулатам греческого философа Аристотеля только человек был политическим существом, способным понимать и чувствовать добро и зло, справедливое и несправедливое, и производить строительство семьи и города.

Причина, по которой человек в большей степени, чем пчела или стадное животное, является живым политическим существом в полном смысле слова, очевидна. Природа, как мы уже говорили, ничего не делает наобум, и только человек из всех живых существ обладает словом. Таким образом, если речь указывает на удовольствие или страдание, и в этом смысле она является атрибутом других животных (природа которых также обретает ощущения боли и удовольствия и способна их обозначать), то речь, с другой стороны, служит для того, чтобы разъяснять, что полезно и что вредно, а значит, справедливо и несправедливо. Это то, что перед другими живыми существами человек имеет свои особенности: он один чувствует добро и зло, справедливое и несправедливое; именно общность этих чувств порождает семью и город (ARISTÓTELES, 2016, p. 55).

В другой перспективе римляне обозначили демократию как республику (res publica), утверждая, что все граждане должны и могут участвовать в принятии решений, направленных на общее благо.

При этом, даже кратко указывая на основные исторические моменты, необходимо отметить, что демократия модернизируется, изменяется и модифицируется в соответствии с реалиями каждой страны, в зависимости от ее исторического и социального контекста, а также является одной из наиболее принятых форм правления во всем мире.

В связи с вышесказанным важно выделить минимальные аспекты для выработки определения демократии. Для этого сначала будет использовано учение профессора Норберто Боббио и его представление о постоянных трансформациях и вызовах, с которыми сталкивается демократия.

Демократия — это процедурная концепция с намерением формировать решения на коллективном уровне, то есть это набор правил, который устанавливает, кто может принимать решения для коллектива или определенной группы (BOBBIO, 1986). В этом отношении обязательные решения принимаются представителем (представителями) в отношении процедур, которые должны быть приняты.

Говоря о представительности, необходимо упомянуть об избирательном праве, которое устанавливает, кто имеет право голоса, являясь историческим процессом, число избирателей которого постепенно увеличивается с течением времени (BOBBIO, 1986). По мнению Бонавидеса (1993), демократия — это такая форма осуществления правительственной функции, при которой суверенная воля народа прямо или косвенно решает все вопросы управления, при этом народ всегда является носителем и объектом законной власти.

Следует отметить, что демократия — это правило, уважающее волю большинства, то есть (обязательные) решения одобряются по крайней мере большинством тех, кто несет ответственность за принятие решения (BOBBIO, 1986). В этом контексте в демократическом правовом государстве участие народа необходимо для того, чтобы демократия строилась на основе реализации его интересов.

Кроме того, политическое представительство не является и не может быть единственным источником для того, чтобы правительство могло объявить себя демократическим, поскольку необходимо учитывать и другие ценности, а ответственность государства должна охватывать все его функции.

Начиная с первых моментов демократии, на протяжении двух столетий истории политики и рефлексии философского мышления мы старались сделать так, чтобы в управлении народом было видно, что для него является благом, а что — злом. Эта изначальная амбивалентность свидетельствует о проблематичности, которая затрагивает сущностную природу демократии. Начиная с эпохи первых манифестаций, проблема заключалась в том, чтобы понять, является ли демократия лучшим или худшим режимом. Темпы истории и ее ускорение, равно как и распространение демократии по многим странам мира, нисколько не изменили характер проблемы (GOYARD-FABRE, 2003, p. 11).

Для Боббио (1986, С. 23) модель демократического государства, основанного на народном суверенитете, идеализированная по образу и подобию суверенитета князя, была моделью монистического общества. Реальное общество при демократических правительствах плюралистично.

В этом же контексте демократия не означает, что «народ действительно правит в любом из традиционных смыслов слов “народ” и “правительство”. Демократия означает лишь то, что у народа есть возможность принять или отвергнуть тех, кто будет им управлять» (SCHUMPETER, 1961, p. 339).

В перспективе современной демократии с юридическо-институциональным пониманием существует ее связь с либерализмом, в этом смысле государство, которое предстает «в лучшем стиле либерализма, является по существу правовым, светским, нейтральным, минимальным, в состоянии гарантировать правила игры, защищать свободы сторон и благоприятствовать равенству возможностей» (SEMERARO, 1999, p. 201).

Демократия стала освящением народной власти, поскольку она поощряет граждан к участию в деятельности государства, а также предусматривает, что решения должны и обязаны приниматься в пользу общества, укрепляя права и гарантии, завоеванные теми, кто боролся против авторитарных режимов.

В этом сценарии общественные движения представляют себя как активное участие общества, а также достижение эффективной трансформации в пользу актуальных вопросов нашей повседневной жизни, то есть активные защитники демократии.

3. Общественные движения как жизнеспособный и эффективный инструмент защиты прав и гарантий в демократическом правовом государстве

Общественные движения играют существенную роль в укреплении демократии и эффективной и жизнеспособной конструкции в пользу прав и гарантий, завоеванных и освященных бразильским законодательством, являясь опорой демократии в Бразилии.

Таким образом, «общественные движения — это коллективные действия с определенной целью, результат которых, в случае успеха или неудачи, трансформирует ценности и институты общества» (CASTELLS, 2002, p. 20).

Таким образом, движения имеют основу равновесия и социальной гармонии, а их органы действуют «в смысле установления нового баланса сил между государством (здесь понимается как область институциональной политики: правительство, партии и бюрократические аппараты господства)» (WARREN, 1996, p. 49–50).

Социальные движения играют важную роль в (пере)строительстве общества, которое нуждается в правах и гарантиях и испытывает их недостаток, являясь инструментом, который представляет и укрепляет государство в самых разных сферах его деятельности, чтобы внести коллективный вклад.

Для Гона (1995, С. 44) общественные движения представляют собой «коллективные действия социально-политического характера, создаваемые социальными субъектами, принадлежащими к различным классам и социальным слоям. Они политизируют свои требования и создают политическое поле социальных сил в гражданском обществе. Их действия структурированы на основе репертуаров, созданных вокруг вопросов и проблем в ситуациях конфликта, тяжбы и спора».

В этом контексте общественные движения представляют собой определенную цель, и «не существует “хороших” или “плохих”, прогрессивных или ретроградных общественных движений. Они являются отражением того, что мы есть, путями нашей трансформации, поскольку трансформация может привести к широкому спектру раев, адов или райских адов» (CASTELLS, 2002, p. 20).

Поэтому в той мере, в какой граждане чувствуют себя активными участниками общего пространства, существует необходимая экзистенциальная основа для прогрессивного взаимодействия, как отмечает Шутц.

В той мере, в какой люди чувствуют себя активными участниками общего пространства, и, следовательно, в той мере, в какой они сознательно воспринимают себя инициаторами повседневного опыта надежды, существует необходимая экзистенциальная основа для прогрессивных вовлечений. Без этого низового опыта, без идентификации с людьми и организациями, имеющими схожие цели, то есть без возможности организации и более широкого социального действия, очень трудно придерживаться более широких либертарианских предложений (SCHUTZ, 2009, p. 96).

Важно отметить, что «социальные движения представляют собой ту часть социальной реальности, в которой социальные отношения еще не кристаллизованы в социальных структурах, где действие является непосредственным носителем реляционной ткани общества и его смысла» (MELUCCI, 1994, p. 155).

Социальные движения претерпели изменения, учитывая мультикультурализм и многочисленные политики в борьбе за инклюзию.

Такие вопросы, как различия и мультикультурализм, были включены в конструирование идентичности движений. Они борются за признание культурного разнообразия. В настоящее время происходит переосмысление классических идеалов равенства, братства и свободы. Равенство переосмысляется с тематизацией социальной справедливости, братство переводится в солидарность, а свобода ассоциируется с принципом автономии — конституирования субъекта, не индивидуального, а автономии включения в общество, социальной интеграции, самоопределения с суверенитетом общественного движения (GOHN, 2001, p. 236).

В этом контексте общественные движения затрагивают социальные проблемы, которые влияют на общество в целом, а систематизированное, организованное руководство и хорошо построенные мероприятия могут принести пользу обществу и защитить права и гарантии.

С точки зрения побуждения людей ставить под сомнение ситуации социальные движения занимают общественные пространства, чтобы заявить или даже поддержать ситуации, которые они считают правильными, причем некоторые движения начинаются через социальные сети и приобретают гигантские масштабы, демонстрируя расширение возможностей социальных акторов в пользу той или иной ситуации в коллективной сфере.

Социальные движения представляют собой ту часть социальной реальности, в которой социальные отношения еще не кристаллизовались в социальные структуры, где действие является непосредственным носителем реляционной текстуры общества и его смысла. По крайней мере, для меня они представляют собой не просто социальный объект, а скорее линзу, через которую можно подойти к более общим проблемам (MELUCCI, 1994, p. 155).

В этом смещении экстернализация ситуаций, перечисленных социальными отношениями, — это те аспекты, которые представляют социальные движения, являясь важным сотрудником в самых разных реальностях, укрепляя демократию, участие граждан в укреплении коллективной сферы, а также обеспечивая дебаты на благо всех.

Таким образом, «несколько социальных движений настаивают на том, что необходимо сочетать сопротивление с альтернативами, протесты с предложениями, “нет” с многочисленными “да”, которые возникают в результате опыта, направленного на создание других возможных миров и новых горизонтов смысла» (BRINGEL; TEIXEIRA, 2021).

На этом фоне важно отметить, что в Бразилии не все сровнено с землей, как утверждают многие. Речь также не идет об «изобретении колеса» или обращении к далеким утопиям. По всей Бразилии существует бесчисленное множество инициатив, территориальных опытов и артикуляционных сетей, которые строят «конкретные утопии», как сказал бы Эрнст Блох, за пределами больсонаризма. Тот факт, что они не очень заметны, не означает, что их не существует. На самом деле в последние годы их число постоянно растет (BRINGEL; TEIXEIRA, 2021).

Задачи социальных движений выходят за рамки политической сферы, поскольку они обязаны (пере)осмыслить поведение, действия, стратегии и цели для общества, государства и нации, преодолевая любые географические барьеры, то есть широта движений демонстрирует их боевые возможности и задачи как социального инструмента в укреплении демократии.

Подобным образом социальные движения, названные Уорреном (2011) подчиненными и диаспорами в мире, не могут и не должны ограничиваться только местным уровнем, но должны быть внимательны к отношениям глобальных акторов.

Важно отметить, что социальные движения усиливают уклон в будущее, привнося смысл в реальность, а утопический реализм не является единственной основой для построения более гуманного общества и осознания своей роли. Таким образом, в контексте утопического реализма признайте необходимость власти, а не только ее пагубное использование (GIDDENS, 1991).

Влияние социальных движений может быть гораздо больше, чем влияние политических эффектов, производимых ими. Существует уровень, на котором прямое влияние движений общества непосредственно воздействует на политические системы, заставляя их вырабатывать тот или иной тип реакции, который может быть более или менее демократичным в соответствии с природой окружающей политической системы. С этой точки зрения прямое влияние движений общества на политические системы может быть трех типов: расширение границ политики; изменение правил и процедур политики; трансформация форм участия внутри политических систем (MELUCCI, 1994, p. 156).

Таким образом, социальные движения представляются как сила, которая экстернализирует определенное стремление, позицию и даже категорию, которая борется за свою концепцию (нет анализа правильности или неправильности), представляя нечто, что повлияет на все общество и/или его часть. В этой сфере движения важны для общества, поскольку они укрепляют права и гарантии в поисках улучшений.

Гражданские организации и общественные движения все больше ценят формы институционального участия (общественные слушания, политические собрания и конференции, форумы, отраслевые советы по государственной политике, партисипативное участие, повестку дня на XXI век и т.д.). Эти организации воспринимают в своих пространствах возможность осуществления «социального контроля над гражданами», считая его адекватным и законным средством для расширения демократии (WARREN, 2008, p. 506).

Некоторые общественные движения постоянно выступают в политической сфере, демонстрируя свое недовольство и даже согласие, показывая, что во всех областях есть действия, ориентированные на коллектив. С этой точки зрения движения осуществляют трансформацию, связывая информацию с целями и сопротивлением, когда для этого есть понимание.

Некоторые из этих движений выступают за более активное политическое сопротивление (захват земель, блокирование дорог и захват государственных органов и компаний, особенно транснациональных корпораций, считающихся вредными для окружающей среды или для социального участия отверженных в общественном производстве богатства, и другие формы вмешательства с политическим воздействием) и осуществляют его (WARREN, 2008, p. 506).

В этой сфере движения представляют себя как инструмент укрепления демократии, уважения и расширения прав и возможностей граждан для понимания, осмысления и вовлечения в эту перспективу борьбы, сопротивления и/или партисипативного гражданства.

Таким образом, общественные движения способствуют тому, чтобы общество лучше осознавало свои права, а через них — историю свободы и мужества во имя лучшей страны.

4. Атака на демократию: абсурд, вызванный радикализмом

В другой сфере демократия подвергается нападкам со стороны современной действительности, где ей приходится искать ответы на актуальные вопросы, а ее цель, преимущества и достижения часто ставятся под сомнение, вызывая истинно негативное представление о ней.

Реальная пустота демократии, помимо ностальгического взгляда на идеализированное прошлое, наглядно выражается в сохранении или усилении неравенства, в увеличении разрыва между Севером и Югом, в разрушении окружающей среды, в безработице и отсутствии гарантий занятости, в постоянном существовании «коричневых зон», где государство бездействует и где насилие в городах и насилие в отношении женщин является нормой, олигополия СМИ, отсутствие аграрной реформы, отчуждение, феминизация бедности, рост числа заболеваний, разная продолжительность жизни из-за социального положения и доступа к общественным благам, увеличение бюджета на репрессии и приверженность войне как решению конфликтов. В конечном счете эта пустота связана с вопросами, имеющими отношение к различному месту, занимаемому в сфере производства и социального воспроизводства, как на национальном, так и на международном уровне (MONEDERO, 2012, p. 74).

Следовательно, постоянные нападки на демократию начинаются с требования, что в государстве существует демократический режим, который необходимо демистифицировать для реальной концептуализации, то есть для того, чтобы взглянуть в лицо проблемам, на самом деле необходимо включить в них текущую реальность.

Не путем нападок на демократию будут решены проблемы, скорее, социальные проблемы должны быть решены для достижения и смягчения различий (в самом широком их понимании) в любом режиме.

Мы живем при авторитарном правительстве в правовом государстве, которое было списано в утиль, при демократических правах, которые сосуществуют с постоянными состояниями исключения (в частности, в производстве государственного насилия). Эта ситуация усугубляется крайней милитаризацией политики, результатом процесса, начавшегося много лет назад и закрепившегося в варварстве идеологии казармы, определяющей логику управления территориями и населением (TELES, 2021).

Демократия проходит через испытания, потому что с каждым вызовом современного общества режим подвергается нападкам как устаревший и неспособный обеспечить необходимую поддержку гражданам. В настоящее время это нападение со стороны радикальных консерваторов, которые пытаются навязать свои варварства и абсурды, а «авторитаризм приходит не потому, что люди говорят, что хотят этого, а потому, что они теряют способность различать факты и желания» (SNYDER, 2019, p. 304).

Радикальный, часто неистовый консерватизм не следует путать с консерватизмом — легитимным мировоззрением среди множества тех, которые предлагает демократия. Радикализм проявляется в поведении нетерпимости и агрессии, когда человек стремится лишить или отнять права у тех, кто придерживается иной точки зрения (BARROSO, 2020, p. 87).

По мнению Рансимана (Runciman, 2018, p. 52), «демократия воспринимается как данность, тем больше шансов, что она подвергнется подрыву без необходимости быть свергнутой. В частности, расширение полномочий исполнительной власти — когда избранные сильные мира сего подрывают демократические институты, утверждая, что защищают их, — представляется самой большой угрозой для демократии в XXI веке. Есть признаки того, что это происходит, в частности, в Индии, Турции, Филиппинах, Эквадоре, Венгрии и Польше; возможно, что это происходит и в США. Проблема в том, что трудно сказать наверняка. Большая разница между классическим государственным переворотом и другими видами переворотов заключается в том, что первый — это единовременное событие, когда принимается решение “все или ничего”, а остальные — это постепенные процессы».

К сожалению, нападения на институты и органы являются частой реальностью со стороны тех, кто атакует демократию и в итоге усиливает язык ненависти и экстремистские взгляды.

С самого начала и в течение двух с половиной лет своего пребывания у власти Болсонаро раскрыл свое намерение упразднить то, что осталось в стране от институтов режима буржуазной представительной демократии. Он предпринял несколько попыток в этом направлении, но до сих пор в той или иной степени наталкивался на сопротивление этих органов. Федеральная палата, Сенат, суды — все они представляют собой препятствия на пути диктаторских планов Болсонаро и его семьи (PRESTES, 2021).

В другом контексте и в дополнение к нападкам на демократию необходимо выделить популизм⁴⁸, который «включает в себя множество определений, а также множество различных подходов, таких как, например, политический и исторический. …Я использую популизм в историческом аспекте, потому что он был ключом к объяснению бразильского и латиноамериканского общества в 1970-е годы, и никакое современное использование не может игнорировать эту традицию» (CÂMARA, 2021, p. 865).

Популизм, когда объявляется левой партией, его «цель — лишить ее демократической легитимности, чтобы противостоять репрессивному неолиберальному консенсусу и предложить заслуживающую доверия альтернативу» (SANTOS, 2016, p. 160). Левые и правые партии различаются, когда они защищают демократию, как «два очень разных “политических животных”: для первых больше демократии — это решение; для вторых больше демократии — это проблема» (SANTOS, 2016, p. 164).

В том же смысле, «когда левых объявляют популистами, цель состоит в том, чтобы лишить их демократической легитимности для сопротивления репрессивному неолиберальному консенсусу и предложить заслуживающую доверия альтернативу» (SANTOS, 2016, p. 160).

Необходимо переломить ход развития бразильской демократии, чтобы мандаты эффективно служили инструментом трансляции глобальных проектов общества и мировых ценностей, органично подчиняясь дисциплине и участию своих поборников, опосредуя плюрализм требований различных социальных групп единством государственной власти. Только в этом случае партии будут постоянно обновляться, открываясь политической и культурной динамике гражданского общества и одновременно возрождаясь в качестве альтернативной формы власти, сдерживающей автократические действия сословий, находящихся в непосредственной близости от репрессивного аппарата государства (ARARIPE; ALBURQUERQUE, 2013, p. 9).

Демократию необходимо защищать вместе со всеми ее достижениями, а также защищать институты, даже если возникли проблемы. Демократический режим стремится уважать свободы, завоеванные со временем.

При этом, «несмотря на критику, что Конституция рассматривает слишком много вопросов и чрезмерно подробно, следует, однако, признать ее неоспоримую заслугу: успешный переход от авторитарного, нетерпимого и часто насильственного режима к демократическому правовому государству» (BARROSO, 2020, p. 61).

На этом этапе «что касается конституционной демократии, то вывод о том, что она была победоносной идеологией XX века, верен. Однако в первой четверти нового столетия она сталкивается с соответствующими выводами и вызовами. Короче говоря: антиутопии не сбылись, но история еще не закончилась» (BARROSO, 2020, p. 61).

Осуществление политической власти ориентируется и легитимируется на основании законов, которые граждане создают для себя в процессе формирования мнения и волеизъявления на дискурсивном уровне. Если рассматривать эту практику как процесс, направленный на решение проблем, то выясняется, что своей легитимирующей силой она обязана демократическому процессу, призванному гарантировать рациональное решение политических вопросов. Вместе с тем принцип суверенитета народа может рассматриваться непосредственно в аспекте власти. С этой точки зрения он требует передачи законодательной компетенции всей совокупности граждан, которые только и способны генерировать коммуникативную силу общих убеждений из своей среды (HABERMAS, 2003, p. 213).

Таким образом, демократия оказывается наиболее гармоничным путем для национального государства, будучи коллективной конструкцией, которая уважает права, гарантии и все разнообразие, которое есть в Бразилии (экономическое, гендерное, расовое и т.д.). При таком понимании того, что существуют различия и к ним нельзя относиться с позиции исключения, демократия — это способ видеть целое на основе равенства и пытаться смягчить негативные последствия.

С этой же точки зрения «нормативная сила Конституции, понимаемая как принцип интерпретации, требует, чтобы реализация основных прав придавала максимально возможную нормативную силу всем правам одновременно...» (LOPES; COITINHO, 2013, p. 46).

Качество, присущее и отличающее каждого человека, которое заслуживает особого внимания и рассмотрения со стороны государства и общества, подразумевая в этом смысле комплекс прав и основных свобод, которые защищают человека от всего и всякого, что может привести к деградации и обесчеловечиванию, как и гарантировать минимальные условия существования для полноценной жизни, а также способствовать и продвигать свое участие в судьбах своего существования и своей жизни вместе с другими человеческими существами» (SARLET, 2001, p. 60).

Укрепляя права и гарантии в отношении существования граждан с заботой о коллективе, а также расширяя права и заботясь о минимуме для них, именно с этой точки зрения демократия предстает как важная социальная роль, охватывающая всех без исключения и уважающая разнообразие (в самом широком значении этого слова), обеспечивая сферу равенства, уважения и сотрудничества.

Бюнг-Чул Хан проводит важные размышления о современном обществе, восхваляя необходимость перемен, чтобы (пере)увидеть и (пере)построить более справедливое общество и осознать свою роль, то есть социальные акторы должны быть осведомлены от коллективизма до поиска широких гражданских изменений (BYUNG-CHUL HAN (2017).

Признание другого является не только отношением, но и навязывает формы социальной организации, противоположные во всей своей полноте тем, которые были созданы свободой древних. Членство в коллективе, гражданский дух, следовательно, участие в коллективных действиях и символах должны уступить место самой непосредственной встрече с другим. Вместо мобилизации для достижения общей цели, выслушивания и обсуждения (TOURAINE, 1996, p. 263).

Таким образом, защита демократии — это вера в то, что действия осуществляются для социальных актеров и актрис, с гражданской конструкцией и вера в то, что политика должна проводиться для людей, а не для власти немногих. Таким образом, демократия является гарантией того, что мы можем иметь более справедливое и сбалансированное общество.

5. Заключительные соображения

В ходе исследования были проведены размышления о демократии, общественных движениях и перечисленных ими вызовах. Вначале речь шла о становлении демократии, затем об общественных движениях как инструменте прав и гарантий в демократическом государстве и, наконец, об атаках на демократию через радикализм.

Общественные движения имеют огромное значение в укреплении демократии, где они принимают и влияют на многочисленные решения в пользу коллектива, то есть роль общественных движений первостепенна и легитимна.

Исследование отвечает на вопрос о том, каким образом общественные движения смогли преодолеть бесчисленные препятствия, и только благодаря этой борьбе и непринятию навязанного насилия Бразилия живет в демократическом государстве, у которого есть проблемы, но у нас все еще есть демократический процесс, чтобы проанализировать и выбрать лучший путь (коллективный).

Что не может быть принято, так это покушения на демократию, институты и прежде всего использование невежества для пропаганды и поощрения радикализма, ненависти и нападок на разнообразие. Невозможно принять невежество как способ управления страной, тем более молчать перед лицом зверств, произносимых этими радикалами, которые не знают истории и своих достижений.

Таким образом, защищая демократию, нельзя забывать о том, что общественные движения были соучастниками этого достижения, то есть давайте будем сопротивляться в пользу более гуманного общества и осознавать его роль.

Список источников

1. ARARIPE Bruno Cesar Braga, ALBUQUERQUE Newton de Menezes. Democracy and Political Parties in Brazil: Reflections on the Need for an Institutional Paradigm // MACHADO Ednilson Donisete, OLIVEIRA Marcelo Andrade Cattoni de (coord.). Fundamental Rights and Democracy I. Florianópolis: FUNJAB, 2013.

2. ARISTOTLE. Policy. Trans. Antonio Campelo Anaral and Carlos Gomes. 3rd ed. Ed. Bilingual. Portugal: Nova Veja, 2016.

3. BARROSO Luis Roberto. With no Due Date: a Look at Brazil and the World. 1st ed. Rio de Janeiro: Real History, 2020.

4. BOBBIO Norberto. The Future of Democracy. A Defense of the Rules of the Game. Translation: Marco Aurélio Nogueira. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1986.

5. BONAVIDES Paul. Constituent Assembly and Constitution, Democracy, Federalism, the Contemporary Crisis. 3rd ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2006

6. BRINGEL Breno, TEIXEIRA Ana Claudia. In the Daily Struggle, Social Movements Sow Alternatives to Bolsonaro. Society Observatory, 2021 // URL: https://observatoriosc.org.br/na-luta-cotidiana-movimentos-sociais-semeiam-alternativas-a-bolsonaro/ (accessed on: 10.01.2022).

7. CHAMBER Heloisa Fernandes. Populists and Authoritarians? Debates about Uses of the Concept // Law and Praxis Magazine. Rio de Janeiro. 2021. Vol. 12. No. 2. P. 861–884. URL: https://www.epublicacoes.uerj.br/index.php/revistaceaju/article/view/50402/35125(accessed on: 12.01.2022).

8. CASTELLS Manuel. The Power of Identity // The Information Age: Economy, Society and Culture. Vol. II. São Paulo: Paz e Terra, 2002.

9. CASTRO Celso. State and Law // Sociology Applied to Law. 2nd ed. São Paulo: Atlas, 2003.

10. FERRAJOLI Luigi. The Opposing Paths of Internal Sovereignty and External Sovereignty in the Liberal Era // Sovereignty in the Modern World. São Paulo: Martins Fontes, 2002.

11. GIDDENS Anthony. The Consequences of Modernity. São Paulo: Editora UNESP, 1991.

12. GOHN Maria da Gloria. Movements and Social Struggles in the History of Brazil. São Paulo: Loyola, 1995.

13. GOYARD-FABRE Simone. What is Democracy?: the Philosophical Genealogy of a Great Human Adventure. Translation Claudia Berliner. São Paulo: Martins Fontes, 2003.

14. HABERMAS Jurgen. Law and Democracy: Between Facticity and Validity. Vol. II. Trans. Flávio Beno Siebeneichler. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1997.

15. HAN Byung-Chul. Transparency Society. Trans. Enio Paulo Giachini. Petrópolis, RJ: Voices, 2017.

16. HELD David. Democracy Models. Trans. Alexandre Sobreira Martins. Belo Horizonte: Paidéia, 1996.

17. KELSEN Hans. General Theory of Law and State. Trans. Luis Carlos Borges. 4th ed. São Paulo: Martins Fontes, 2005.

18. LOPES Francisco Ribeiro; COITINHO Viviane Dotto. Faces of Social Security Law. 1st ed. São Paulo: Minelli, 2013.

19. LOSANO Mario G. The Major Legal Systems: Introduction to European and extra-European Legal Systems. Trans. Marcela Varejao. São Paulo: Martins Fontes, 2007.

20. Social Movements, Cultural Renewal and the Role of Knowledge. Alberto Melucci Interview with Leonardo Avritzer and Timo Lyyra // New Studies. 1994. No. 40. URL: file https://www.academia.edu/9671935/MOVIMENTOS_SOCIAIS_RENOVA%C3%87%C3%83O_CULTURAL_E_O_PAPEL_DO_CONHECIMENTO.

21. MONEDERO Juan Carlos. ¿Podemocracy? Facing the Pesimism of Nostalgia, the Optimism of Disobedience // Nueva Sociedad, Buenos Aires. 2012. No. 240. P. 68–86. URL: http://nuso.org/articulo/posdemocracia-frente-al-pesimismo-de-lanostalgia-el-optimismo-de-la-desobediencia/. Accessed on: Jan. 07, 2023.

22. PRESTES Anita Leocádia. Bolsonarism: a Fascist Threat? // Boitempo Blog. 2021. URL: https://blogdaboitempo.com.br/2021/07/27/bolsonarismo-uma-ameacafascista/ (accessed on: 08.01.2023).

23. RUNCIMAN D. How Democracy Comes to an End. São Paulo: However, 2018.

24. SANTOS Boaventura de Souza. Difficult democracy. São Paulo: Boitempo, 2016.

25. SARLET Ingo Wolfgang. The Effectiveness of Fundamental Rights. 2nd ed. To see. Current. Porto Alegre: Lawyer’s Bookshop, 2001.

26. SEMERARO G. Gramsci and Civil Society: Culture and Education for Democracy. 1st ed. Petropolis: Voices, 1999.

27. SCHUMPETER Joseph A. Capitalism, Socialism and Democracy. Trans. Ruy Jungmann. Rio de Janeiro: Editora Fundo de Cultura, 1961.

28. SCHUTZ Rosalvo. Education, Popular Social Movements and Democracy: Explicit and Implicit Confluences // Education Notebooks. FaE/PPGE/UFPel. Pelotas [32]: 85–104. 2009. URL: http://www2.ufpel.edu.br/fae/caduc/downloads/n32/05.pdf (accessed on: 08.01.2023).

29. SNYDER T. Against Freedom: the Authoritarian Turn in Liberal Democracies. São Paulo: Companhia das Letras, 2019.

30. TELES Edson. The Impossibility of the Consensus of the“Diretas Já” in “Fora Bolsonaro” // Bointempo Blog. 2021. URL: https://blogdaboitempo.com.br/2021/09/13/a-impossibilidade-do-consenso-das-diretas-ja-no-fora-bolsonaro/ (accessed on: 08.01.2023).

31. TOURAINE Alain. What is Democracy? 2nd ed. Trans. Guilherme João de Freitas Teixeira. Petrópolis, RJ: Voices, 1996.

32. WARREN Ilse Scherer. Social Movement Networks. São Paulo: Loyola, 1996.

1.3. Между правами и привилегиями: жесткое различие в иерархических обществах

Мария Каролина Родригес Фрейтас

Введение

В теории право основывается на понимании справедливости как честности. Справедливость является ценностью, которая подпитывает различные правовые системы. Преамбула нашей действующей Конституции уже дает нам подсказку, приобщая к ценностям равенства и братства. Однако, как мы увидим далее в настоящей работе, бразильское понимание равенства далеко от традиционных определений, основанных на либеральных теориях права. Бразильская реальность и ее правовые идиосинкразии создают равенство, которое является скорее абстрактной целью, чем информативной ценностью права.

В настоящей работе была проведена экзогенная критика с социологическим и антропологическим подтекстом бразильской догматики и значения ценности равенства в Бразилии. При обсуждении равенства автор двигался в русле социологии знания. Для этого необходимо объединить эмпирические и теоретические исследования по данной теме, собрав концепции и основы, которые очерчивают образ мышления определенного периода и связи между идеями с течением времени.

С учетом темы и объекта исследования возникает проблема того, как наша правовая культура формирует понимание правового равенства. Наша гипотеза заключается в том, что бразильская правовая культура понимает право как инструмент неравенства.

1. Разработка

Перед тем как приступить к исследованию, необходимо представить читателю фундаментальное концептуальное различие относительно того: что означает равенство, различие и неравенство. Эти три понятия связаны между собой, и понимание того, какое измерение придается каждому из них и их взаимодействию, лучше очерчивает объект анализа.

Нам представляется более уместной разработка этих понятий с помощью дихотомических рассуждений. Таким образом, равенство в противоположность различию приобретает иной смысл, чем равенство в противоположность неравенству. Равенство и различие — это квалификации, приписываемые сущности людей, в то время как различие тесно связано с природным и культурным разнообразием индивидов. Равенство и неравенство — это косвенные признаки того, как к людям относятся в их взаимоотношениях. Из этой концептуализации следует, что различия лежат в основе человеческого существования, будь то в их биологическом или культурном проявлении, и их не так легко изменить; неравенство же, с другой стороны, является социальным явлением, поэтому оно соответствует критериям, выбранным политическим сообществом для распределения благ и прав в ходе исторического процесса социальной, политической и экономической стратификации.

Различия не всегда порождают неравенство, и не всякое неравенство основано на различиях, как будет показано в данной работе. Опасность заключается не в этой взаимосвязи, как справедливо отмечает Жозе Д’Ассунсао Баррос (2006, p. 200), а в путанице между этими двумя понятиями. Это происходит потому, что то, что отличается, стремится к сохранению, к инерции, а то, что неравно, поскольку это выбор, стремится к движению, к изменению. Различное — это то, что составляет личность, находящуюся на плоскости бытия, а неравенство — то, что косвенно квалифицирует личность, находящуюся на плоскости бытия. Если атрибут неравенства, следовательно преходящий, выносится за рамки различия, происходит кристаллизация этого качества, начинающая постоянно ограничивать деятельность субъекта в социальной среде и обусловливать его самореференцию. Когда это необходимое различие преодолено, что же тогда является равенством?

Существует несколько критериев определения равенства: формальное, материальное, юридическое, содержательное, возможности и бесконечные классификации. Равенство, рассматриваемое в данной работе, — это юридическое равенство, то есть одинаковое правовое обращение в объективно равных ситуациях. Правовое равенство пересекает всю нашу правовую систему в поперечном направлении, но в таком высоко иерархичном обществе, как наше, оно не дает того эффекта, который достигается в так называемых эгалитарных обществах. Кстати, такое понимание является логическим допущением для понимания равенства в Бразилии.

2. Правовое равенство

Равенство является неотъемлемым условием так называемых демократических обществ и принципом, лежащим в основе понимания человеческой личности (BOBBIO, 1996, p. 10). Именно оно придает человеку достоинство, поскольку равенство гарантирует или должно гарантировать однородный статус для всех людей без исключения.

С момента основания либеральных государств эта ценность вдохновляла правовые системы различных политических сообществ. Большую силу ей придали буржуазные революции, убаюканные эмблематическим девизом Французской революции: свобода, равенство и братство.

Как следствие, правовое государство — это такое государство, в котором существует верховенство закона, где каждый гражданин имеет перспективу получить одинаковое отношение к правилам, установленным государством для обеспечения социального спокойствия. Поэтому, как измерительная палочка различных теорий справедливости, в рамках построения идеи личности, возведенной демократическим правовым государством, равенство является важным эталоном для оценки правовой и политической системы обществ.

Будучи идеальной концепцией, равенство может быть определено как желательный способ взаимоотношений между людьми в данном обществе, который распределяет равное обращение и права по отдельности. Первое впечатление от этой концепции заключается в том, что равенство — это ценность отношений (BOBBIO, 1996, p. 7), а не врожденное качество людей.

Исходя из этого впечатления, возникает вопрос: чего хотят люди, чтобы получить равное отношение? В либеральном обществе каждый человек может реализовывать свой проект хорошей жизни и выбирать ценности, которые для него преобладают. Так что же должно быть настолько важным для общества, чтобы, учитывая множественность ценностей, одушевляющих социальные правоотношения, ко всем подходили равным образом? Поэтому необходимо понять, какие ценности каждое политическое сообщество считает важными для обеспечения своего равенства.

Таким образом, максима равенства, мыслимая либеральным проектом, не подразумевает, что все люди равны во всем, но предполагает, что к ним относятся одинаково в тех качествах, которые их политическое сообщество понимает как существенные.

Заимствуя уроки Боббио по этому вопросу, мы можем определить, что существует различие между формальным равенством и равенством по существу. Таким образом, подобные измерения равенства представляют собой различные понимания содержания этой политической ценности.

Равенство перед законом является предпосылкой демократического правового государства и заключается в формальном равенстве, которое обеспечивает защиту каждого человека законами без формулирования произвольной дискриминации. Поэтому при равенстве перед законом существует только одна правовая категория гражданина, упраздняющая статусную организацию общества.

Идея формального равенства, имеющая в качестве исторической точки отсчета современный конституционализм, восходит к Французской революции и, в частности, к ст. 1 Декларации прав человека и гражданина 1789 года, где говорится, что «люди рождаются и являются свободными и равными в правах». А также Конституции Соединенных Штатов Америки 1791 года.

После двух великих мировых войн либерально-индивидуалистический проект обращает свое внимание на неравенство, конкретно существующее в обществе, которое вызывает искажения в его концепции равенства. Формальное и абстрактное равенство рассматривается как тупик в преодолении разрыва неравенства между гражданами, который мешает пользоваться рядом фундаментальных прав в одинаковой степени всем членам общества. Именно в этом ключе формируется понимание существенного или материального равенства.

Материальное равенство также присутствует в Конституции Бразилии 1988 года и ряде документов. Можно с уверенностью сказать, что этот уклон равенства направлен на обеспечение одинакового отношения к мужчинам в смысле реального равенства, по сути, стремясь к эффективности широкого доступа ко всем жизненным благам (DUARTE, 2001, p. 36).

Материальное равенство, таким образом, связано с вопросом изономии или фактического равенства. А в случае с выделенными устройствами оно связано с государственным проектом. Проектом в том смысле, что эти устройства нацелены на ситуацию, которая еще не достигнута. Утопия в том смысле, который придал ей Томас Морус, то есть место, которое еще не достигнуто.

Здесь стоит сделать оговорку: либеральная модель государства, независимо от того, имеет ли она классические черты минимального государства или государства всеобщего благосостояния, не ставит перед собой цель покончить с материальным неравенством. Равенство, к которому он стремится, является правовым, то есть одинаково относящимся к объективно равным и субъективно различным правовым ситуациям. Существенное неравенство между людьми характерно для капиталистических обществ, но правовое равенство придает этический характер отношениям между гражданами (KANT DE LIMA, 2013, p. 580). Если материальные условия препятствуют или мешают осуществлению права для определенной группы, то для восстановления юридического равенства возможно неравное правовое обращение.

Именно в столкновении со всеми этими вопросами, раскрытыми до сих пор, формируется понимание того, что неравное обращение необходимо для продвижения равенства. Неравное обращение с социальными субъектами, которые по разным причинам не могут или которым трудно получить доступ к некоторым из своих прав, является способом преодоления неравенства. Однако неравное обращение не должно быть произвольным, оно должно быть обоснованным, и это обоснование должно следовать критериям общего интереса. Как очень хорошо сказал BOBBIO: «Там, где равенство является правилом, неравное обращение должно быть оправдано» (BOBBIO, 1996, p. 7).

Поэтому, чтобы неравное правовое обращение не считалось произвольным, оно должно быть оправдано существованием предшествующей дискриминации или неблагоприятного положения, которое препятствует или мешает определенной категории субъектов в достижении прав или благ. Общество должно признать существование этого неблагоприятного положения и цель неравного обращения для его преодоления. В противном случае отсутствие ясности в обосновании или согласия общества делает дифференцированное обращение с той или иной категорией серьезным нарушением равенства.

Поскольку обоснование является дискурсивной практикой (FOUCAULT, 1986, p. 136), оно неумолимо отмечено своим историческим контекстом, поэтому, если социальные и политические условия общества изменятся, его смысл погибнет. Поэтому понимание равенства и оправданного неравного обращения меняется с течением времени, по прихоти изменений в обществе, существенной неустойчивости для определения этих понятий.

Таким образом, неравное обращение должно реализовывать на практике государственную политику, направленную на преодоление препятствия, созданного предшествующим материальным неравенством, чтобы его поддержание заканчивалось преодолением социального, политического, экономического или культурного препятствия, которое мешает доступу или полному осуществлению любого права.

3. Привилегия

Если в данном контексте неравное обращение не оправдано, то есть произвольно, то мы имеем дело с привилегией. Привилегия — это, вкратце, когда кто-то получает преимущество, недопустимое для других социальных субъектов. В правовом сценарии, если это преимущество не проистекает из признанной обществом необходимости преодолеть предшествующий материальный недостаток, мы будем иметь привилегию, а не право.

Привилегия систематически определяется как состояние преимущества, власти, которое недоступно для всех тех, с кем связан субъект, что усиливает иерархию и неравное распределение благ и прав. Привилегия предоставляет неоправданно дифференцированные ресурсы своему обладателю, при этом он не обязательно осознает это преимущество и последствия его использования. Привилегия дает отличие своему обладателю и, следовательно, подрывает приверженность индивида коллективу.

В латинском языке privilegium — это сочетание privus и lex, означающее закон для конкретного лица. То, что не вписывается в логику, которую наше демократическое правовое государство провозглашает своей целью. Но то, что ищет основание в уроках ДаМатты (1997, p. 193), заключающихся в постоянном стремлении быть «рассмотренным» как личность, а не как индивид.. Человек ищет привилегий, внимания, отношения к себе как к другому.

Чисто юридическую концепцию привилегии можно найти в работе Хофельда (2000), который в 1917 году дал ее определение в своей теории права, намереваясь провести различие между вариантами использования термина право. Автор различает право и привилегию через их корреляты, причем коррелятом права является обязанность, а коррелятом привилегии — неправо. Привилегия подразумевает иммунитет от прав других. Право других людей перед лицом моей привилегии не создает для меня никакой обязанности. Правовая сфера других людей не охватывает и не ограничивает того, кто испытывает привилегию.

Вернемся к урокам Локка о равенстве: для знаменитого философа, вдохновителя буржуазных революций, равенство — это равное пользование свободами среди всех людей, то есть никто не может быть свободнее другого в своих действиях (LOCKE, 1994, § 4). Если сравнивать с пониманием Хофельда, то право представляет собой свободу, ограниченную обязанностью. Таким образом, привилегия была бы неограниченной свободой, более свободной, чем свобода других индивидов в данных отношениях.

Учитывая эти понимания, синтетическим определением привилегии было бы неравное обращение, неоправданное перед обществом, которое позволяет совершать действия, которые не могут совершать другие индивиды.

«Различие» в законе не появляется (или не должно появляться), чтобы выделить группу или индивида в обществе, предоставляя им привилегии в западной либеральной перспективе, которую предлагает Тейлор (2014, p. 241 ff). Оно возникает (или должно возникать), чтобы привлечь внимание тех, кто нуждается в особом внимании, к ситуации равенства, которую общество в целом считает нормальной.

Привилегия — это преобладание воли меньшинства через формальное большинство, которое не имеет под собой оснований. Этот момент хорошо прослеживается в работе Кардозо де Оливейра (2010), когда он определяет произвол, присутствующий в бразильском законодательстве из-за отсутствия различия между правами и привилегиями. Это приводит нас к парадоксальному гражданскому миру, в котором должно править (и формально конституционно так и есть) юридическое равенство, но который в действительности пронизан гипотезами привилегий, иерархизирующих его граждан.

Это объясняется тем, что произвол в установлении норм является частью того, как организована публичная сфера в Бразилии. Опираясь на уроки Хабермаса (1997, p. 92), публичную сферу можно понимать как неинституциональное пространство посредничества между государством и обществом, в котором социальные субъекты организуются и устанавливают консенсус (общественное мнение) по вопросам, представляющим общий интерес, что придает легитимность законам.

Поэтому действия социальных субъектов должны происходить в сотрудничестве для формирования широкого консенсуса и, таким образом, оказывать давление на политическую систему вплоть до влияния на нее. Хотя некоторым собеседникам удается оказывать большее влияние на формирование общественного мнения, необходимо участие всех индивидов, ориентированных на понимание.

В Бразилии эти отношения устанавливаются по-другому. Социальные субъекты взаимодействуют с государством для удовлетворения конкретных интересов, не прилагая особых усилий для формирования консенсуса. Связь между социальными субъектами устанавливается не путем убеждения, а путем произвола, позиции укрепляются, а не формируется солидарное и эгалитарное коллективное сознание. Это следствие глубокой иерархии в нашем обществе, которая классифицирует социальных субъектов, исключая тех, кто не равен, на основе дисквалификации их позиций и мнений. В нашем политическом сообществе есть те, кто имеет ценные и значимые мнения, и, с другой стороны, те «зрелые люди», как сказал Оливейра Виана, которые неспособны достичь утонченности республиканской мысли, и поэтому им отказано в участии в общественной сфере.

Если нет усилий для понимания, публичная сфера становится пространством для выражения мнений наиболее влиятельных и избирательных в плане тем, паразитирующих на общественном мнении в угоду частным интересам. Нетрадиционно доминирующие группы должны вести постоянную борьбу за завоевание части этого пространства или пытаться влиять на политическую игру без посредничества в этой публичной сфере.

Столкнувшись с этими условиями, предложение о сотрудничестве и формировании единого общественного мнения, созданного путем убеждения другого, отпадает. В отношениях между гражданами и бразильским государством ожидается признание легитимности частных мнений, что не предполагает интеграции неравных субъектов, усиливая неравенство.

Именно в этом политическом сценарии в бразильском понимании равенства утверждаются два элемента: индивидуализм и иерархия между «равными». Сам по себе индивидуализм не был бы проблемой, но то, как его понимает бразильский опыт, способствует иерархизации.

Поэтому необходимо установить различие между значениями, приписываемыми термину индивидуализм. Индивидуализм в либеральном понимании Миллса можно определить как действия человека, движимого личными интересами, но не стоящего выше общего благосостояния. Для этой концепции индивид является автономным моральным агентом, и его потенциал должен быть защищен от регулирующего движения коллектива.

Однако этот индивид не является субъектом, полностью оторванным от своего контекста и сообщества, выбор, который он делает, участвует в коллективно разделяемом сюжете, оставляя его «открывать, какая часть собранного опыта применима к его собственным обстоятельствам и характеру» (MILL, 2010, p. 118). Тогда человек перестает быть просто частью коллектива, осознавая свою индивидуальность и свободу. Тогда государство должно защищать индивидуальные свободы как способ гарантировать человеческое достоинство. Поэтому то, что делает сосуществование различных жизненных проектов совместимым, — это равная защита и уважение свободы и достоинства каждого.

В противовес этому мы имеем понимание индивидуализма как эгоизма, основанное на католической доктрине либерализма, которая трактует его как набор идей, ценящих «абсолютный суверенитет личности» (SARDANY, 1949, p. 17). Индивидуализм как эгоизм предполагает не уважение к свободам и интересам других субъектов сообщества, а преобладание субъективных притязаний каждого субъекта. Вскоре индивидуализм проявился как противодействие любым попыткам коллективной организации. Роберто ДаМатта в своей классической работе «A casa e a rua» раскрывает понимание бразильского гражданства sui generis и представляет нам, в сравнении с североамериканским обществом, что «в Бразилии индивидуализм создается с усилием, как нечто негативное и противоречащее законам, которые определяют совокупность и исходят из нее» (DAMATTA, 1997, p. 55). Поэтому при эгоистическом индивидуализме сообщество организовано как набор конкурирующих сторон, которые не озабочены тем, чтобы разделить или сохранить общий интерес, который больше, чем сумма тех индивидуальных интересов, которые в конечном итоге сходятся.

Такой индивидуализм способствует отсутствию коллективизма в бразильском обществе. Поскольку именно в коллективной идентичности устанавливается равенство между гражданами, которые должны отложить в сторону индивидуальные проекты ради признания больших коллективных интересов, в Бразилии мы имеем противоположность коллективизму: у нас эгоистичный и «государственно мыслящий» индивидуализм, поскольку именно через предоставление государства достигаются личные интересы. Именно этот девиз проецирует социальные стратегии выстраивания иерархии между субъектами. Все субъекты должны быть равны, потому что они все граждане. Однако, поскольку субъекты не хотят быть равными, так как равенство означает неудовлетворение в какой-то части их индивидуальных интересов, лишение их статуса, субъекты начинают находить подкатегории, претендующие на дифференцированное отношение со стороны государства, в явном процессе иерархии.

Перед лицом сегментации общественного мнения права, завоеванные благодаря этой избирательности, устанавливающей неравное обращение, представляют собой настоящие привилегии в той мере, в какой они не находят обоснованного оправдания для мнения общества в целом.

Заключительные размышления

Наше исследование смогло продемонстрировать, что неравенство является частью конституции нашей бразильской идентичности настолько, что граждане не ожидают, что их признают как единую категорию. В нашей социальности политические субъекты пытаются, когда это удобно, вписаться в сегментированные категории, чтобы, будучи членами определенной группы, они могли претендовать на различное обращение. Это происходит потому, что для тех, кто вписан, скажем, в родовую категорию, остается только упущение государства в удовлетворении их потребностей. Внутри каждой категории есть равенство, между категориями равенства нет.

Интересно, что эта модель, которая институционализирует неравенство и ставит государство в качестве главного действующего лица, подпитывается неспособностью или нежеланием правительств бороться с причиной, которая породила предполагаемую необходимость обеспечить неравное обращение законом. Как только устанавливается закон, дифференцирующий обращение с определенными категориями, социальные субъекты, которые были вне этой категории, добиваются от государства, чтобы их также включили в это обращение. Таким образом, достигается не равенство для всех, а расширение привилегий.

Как уже говорилось, бразильский гражданин ожидает получить преимущества, а не единообразное обращение, поэтому юридические знания, основанные на здравом смысле и отличающиеся двусмысленностью, допускают множественные интерпретации одного и того же опыта, легитимируя такие позиции, как «закон», который в действительности является привилегией.

Наличие привилегий в нашем законодательстве — даже когда действует так называемая Конституция гражданина — показывает, что сосуществование с этими привилегиями происходит естественным образом. В этой степени мы определили, что закон естественным образом устанавливает иерархию среди бразильских граждан, поскольку одни имеют право на привилегии, а другие — нет.

Бразильская правовая чувствительность, выстроенная на протяжении всей Республики, формулирует, что право всех является гарантией прав ни для кого, поэтому социальные субъекты ожидают от государства стратегии борьбы с неравенством, в основном через предоставление социальных прав, которые юридически узаконят различия. Если государство не будет действовать таким образом, социальные отношения станут неравными из-за связей кумовства, которые повышают допустимость несоблюдения законов. В конце концов, наше общество состоит из разных людей, а не из равных индивидов (DAMATTA, 1997, p. 60).

Субъект, который действительно обладает правом, — это тот, кто выхвачен из толпы лишенных прав и возведен в дифференцированное состояние, потому что он вписывается в условия привилегии, предусмотренные каким-то законом. Нарушение этой зыбкой границы между законом и привилегией позволяет ему служить иным ценностям, нежели справедливость.

Список источников

1. BARROS José D’Assunção. Igualdade, Desigualdade e Diferença: Contribuições para uma Abordagem Semiótica das três Noções // Revista de Ciências Humanas, Florianópolis. 2006. No. 39. P. 199–218.

2. BOBBIO Norberto. Igualdade e Liberdade. Rio de Janeiro: Ediouro, 1996.

3. CARDOSO DE OLIVEIRA Luis R. Direito Legal e Insulto Moral: Dilemas da Cidadania no Brasil, Quebec e EUA. Rio de Janeiro: Relume Dumará, 2002.

4. CARDOSO DE OLIVEIRA Luís Roberto. Concepções de Igualdade e (des)Igualdades no Brasil // LIMA Roberto Kant de, EILBAUM Lucia, PIRES Lenin (org.). Conflitos, Direitos e Moralidades em Perspectiva Comparada. Rio de Janeiro: Garamond, 2010. Vol. 1. P. 19–33.

5. DAMATTA Roberto. A Casa & a Rua: Espaço, Cidadania, Mulher e Morte no Brasil. Rio de Janeiro: Rocco Digital, 1997. P. 60.

6. FOUCAULT Michel. A Arqueologia do Saber. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1986.

7. GEERTZ Clifford. O Saber Local: Novos Ensaios em Antropologia Interpretativa. Petrópolis: Vozes, 1997.

8. HABERMAS Jurgen. Direito e Democracia: Entre Facticidade e Validade. Vol. II. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1997. P. 92.

9. HOHFELD Wesley Newcomb. Fundamental Legal Conceptions as Applied in Judicial Reasoning. New Haven: Yale University Press, 2000.

10. KANT DE LIMA Roberto. Direitos Civis, Estado de Direito e “Cultura policial”: a Formação Policial em Questão // Revista Preleção. 1997. Vol. 1. P. 67–87.

11. KANT DE LIMA Roberto. Entre as Leis e as Normas // Dilemas, Rio de Janeiro. 2013. Vol. 6. No. 4. P. 549–580.

12. LOCKE John. O Segundo Tratado sobre o Governo Civil. Petrópolis: Editora Vozes, 1994.

13. MELLO Celso Antônio Bandeira de. O Conteúdo Jurídico do Princípio da Igualdade. São Paulo: Malheiros, 2000.

14. MILL John Stuart. Sobre a Liberdade. São Paulo: Hedra, 2010.

15. PERELMAN Chaim. Ética e Direito. São Paulo: Martins Fontes, 2005.

16. SARDANY Padre Félix Salda y. O Liberalismo é Pecado. São Paulo: Companhia Editôra Panorama, 1949.

17. SILVA Fernanda Duarte Lopes Lucas da. Princípio Constitucional da Igualdade. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2003.

18. SILVA Fernanda e IORIO FILHO Rafael Mario. A Impossibilidade de Igualdade Jurídica no Brasil. IX Reunião de Antropologia do Mercosul 10 a 13 de julho de 2011. Curitiba, PR. URL: https://app.uff.br/riuff/bitstream/handle/1/11999/esse.pdf;jsessionid=175914D3113F5AF152901BC81E604FEA?sequence=1 (acessado em: 31.01.2017).

1.4. Конфиденциальность и защита данных в Бразилии: краткая презентация о роли Национального органа по защите данных (ANPD) и сохранении демократической среды

Освалдо Перейра де Лима

Введение

Настоящее исследование посвящено вопросу конфиденциальности и защиты данных в политико-правовом контексте кризиса демократии и с учетом нормативного регулирования в Бразилии. Таким образом, нами не ставится цель исчерпать тему, а скорее изучить технические и юридические аспекты, которые бразильское законодательство, в частности Закон № 13709/2018, предусматривает по некоторым темам, связанным с глобализацией и цифровой и виртуальной вселенной. Основная цель — интерпретировать, как государство, осуществляя нормативный контроль над неприкосновенностью частной жизни и защитой данных, действует в целях укрепления или ослабления демократических институтов, как оно понимает этот предмет — как государственную политику защиты, спасения и утверждения основных прав человека или как государственную политику наблюдения, усиления власти и возможности контролировать людей.

Для этого, прежде всего, необходимо понять политические и правовые изменения, вызванные так называемой 4-й промышленной революцией, начало которой положило развитие информационного общества и зарождение и рост экономики, основанной на персональных данных. Также необходимо осознать основы институциональной поддержки демократии, уяснить ее природу, подверженную кризисам, и значимость сильных институтов и эффективной государственной политики для того, чтобы факторы — такие как кризис общественной безопасности — не привели к институциональным изменениям, подрывающим форму и силу демократии.

1. Экономика данных и демократия

Мир сильно изменился со времен последнего Великого кризиса демократии, вызванного Второй мировой войной, самой кровавой и охватившей всю планету. Кризис демократии оформился с появлением авторитарного государства и, в частности, авторитарного либерализма⁴⁹, требующего понимания власти и статуса, а также полномочий и права.

Времена изменились, и в настоящее время мир переживает Новый кризис демократии, порожденный подъемом популистских правых, которые осознали силу новых форм коммуникации, управляющих средой, контролируемой Интернетом. Хотя утверждается, что это новый кризис, правильнее будет сказать, что это новое проявление старого кризиса демократии, построенного на предпосылках, аналогичных тем, о которых в 1932 году предупреждал Хеллер в своей статье об авторитарном либерализме. Напряжение, возникшее в условиях, аналогичных тем, что были в 1932 году (таких как перестройка международных и национальных [региональных] отношений власти, недовольство и бедность низших классов), кризис государства социального обеспечения (в настоящее время наблюдающийся на Глобальном Юге) и использование инновационных средств пропаганды и манипуляции массами с целью лжи или искажения правды в рамках проектов автократического контроля — кино и радио, использовавшихся в 1932 году, ушли в прошлое, а на сцену вышел Интернет с социальными сетями и платформами видеовещания, такими как YouTube и TikTok.

Поэтому демократия является важным компонентом данного исследования, хотя она рассматривается в новых обстоятельствах и перед лицом новых вызовов, возникших в результате виртуализации социальных и экономических отношений, пересмотра концепции приватности и появления капиталистической системы, в центре которой находится так называемая «экономика данных» и постоянное использование и торговля персональными данными. Боббио⁵⁰ справедливо предупреждает, что демократия не застрахована от общественного мнения, напротив, как только она исторически сложилась, она уже была открыта для возможности и риска ее искажения и коррупции, поскольку она построена на плодородной почве плюрализма и поэтому открыта для нападок. В условиях социальной эволюции она (демократия) всегда сталкивается с новыми и непредвиденными препятствиями, которые необходимо преодолевать, не теряя своей сущности, и прежде всего «...она должна постоянно адаптироваться к новым средствам коммуникации и формирования общественного мнения, которые могут быть использованы либо для того, чтобы наполнить ее новой жизнью, либо для того, чтобы притупить ее».

И именно в этих теоретических рамках информационное общество предстает перед нами как новый нормативный стандарт для экономики, общества и права, с оговоркой, что это не локализованное явление богатых или промышленно развитых стран, а следствие глобализации как императивного социально-экономического явления. Зубофф⁵¹ называет это капитализмом наблюдения, «новым экономическим порядком, который использует человеческий опыт как бесплатное сырье для тайной коммерческой практики добычи, прогнозирования и продажи».

Понимание демократии⁵² через индивида, который легитимирован действовать от имени сообщества (кто) и через регламент или процедуру, которая должна соблюдаться, чтобы его действия были легитимными на демократической арене закона, который их устанавливает (режим), означает, что применительно к индивиду ее содержание должно быть распространено на максимально возможное число индивидов в представляемой группе и, как основное правило, принятие решений должно происходить по правилу большинства (если не единогласно).

Однако для того, чтобы демократия была признана таковой, необходимо соблюдение и третьего условия: отношение и гарантия так называемых прав на свободу. Этот признак представляет собой важную часть нашего анализа, поскольку его защита непосредственно вмешивается в отношения власти и статуса, а также расширения прав и возможностей, обеспечивая тем, кто должен управлять своими представителями, тем, кто будет принимать коллективные решения, возможность действовать независимо и автономно, и тем самым предоставляя им конкретную возможность критического и независимого выбора.

Такие права в основном воплощены в правах человека первого поколения, имеющих «негативный» уклон, означающий запрет вмешательства государства в выбор и волеизъявление индивида. В этом смысле они являются либеральными правами, поскольку взяли индивидуальную свободу (пусть и в ассерторическом смысле буржуазную) в качестве платформы для конституции: это неприкосновенные права индивида.

Кризис новой демократии по-прежнему происходит под мантией своего антипода — автократического государства, но теперь уже в новом обличье и с помощью новых идеологических инструментов. И в нынешнем историческом контексте самая большая атака, которую демократия должна выдержать, находится именно в этой третьей характеристике — сфере прав на свободу.

Они подвергаются новым нападкам со стороны популистских правых, которые появляются в большинстве стран мира и которые в Бразилии до 2022 года представлял президент Жаир Болсонару. Эти наступательные действия теперь осуществляются в более изменчивом контексте, трудно воспринимаемом, поскольку они напрямую не вмешиваются в волю, а скорее, например, в способность поведенческого прогнозирования снижать сопротивление, исследовать недостатки знаний и характера, сочинять полуправду, собирать последователей, нападать на противников и, короче говоря, оставаться у власти недемократических сил, извращая народное правительство в пользу «частного похищения» государства. Этот недавний сценарий стал возможен благодаря игнорированию права на частную жизнь и непрозрачному и ответственному использованию персональных данных — поведению, которое сегодня материализует большую часть действий и беспокойства правительств в контексте четвертой промышленной революции.

2. Четвертая промышленная революция и ее последствия

Термин «Четвертая промышленная революция» стал известен, когда Клаус Шваб⁵³, инженер, экономист и основатель Всемирного экономического форума, упомянул о глубоких структурных изменениях, которые экономика данных уже вызвала в обществе, которое становится все более связанным и окруженным технологиями, развивающимися экспоненциальными темпами и порождающими новые и более сложные возможности, такие как автономная деятельность, машинное обучение и искусственный интеллект.

Он не первый, кто предупреждал об этой новой экономике, процветавшей в 20 веке, подчеркивая, что это была революция, потому что она означала радикальное и резкое изменение: в истории революцией считается, когда появление новых технологий и новых способов понимания мира вызывает глубокие изменения в социальных структурах и экономических системах.

В аналогичном ключе размышляет Доменико де Маси, который указывает на то, что человечество шестнадцать сотен лет отвергало технологии (с 5 века до н.э. по 11 век н.э.), думая, что все, что может развиваться, уже развилось, это циклическое ощущение в истории, которое радикально изменится только со взрывным ростом новых технологий, что совпадает с промышленными революциями: «Важно задуматься обо всем этом сегодня, потому что мы находимся перед лицом новой и столь же радикальной революции — революции реорганизации информатики, вызванной телеработой и электронной торговлей...»⁵⁴.

И это изменение представляет как для итальянских, так и для тедесковских интеллектуалов шаг, который не действует только в одном историческом факторе, но распространяется на всю парадигму, в которой люди осознают себя и живут в обществе, и основан на радикальной перестройке в трех экономических и социальных аспектах: а) использование новых источников энергии; б) создание новой системы разделения труда; в) появление нового разделения власти. Изменение одного из этих факторов эквивалентно развитию инноваций, но трансформация всех трех факторов одновременно, как это происходит в текущий исторический период, характеризует настоящий скачок во времени, продвигающий человека к невиданным ранее местам и возможностям⁵⁵.

Вот почему проблема нового кризиса демократии и информационного общества (и растущего «капитализма наблюдения») взаимосвязаны. Говорят о новой промышленной революции, движимой новыми ценностями; ценностями, вытесняющими буржуазные идеалы современности, которые были продиктованы расширением экономической эксплуатации природных богатств, спекуляцией недвижимостью, использованием ископаемой энергетической матрицы, торговлей лицом к лицу и, одним словом, определенностью, которая теперь будет осуществляться в виртуальных отношениях постмодерна, в быстро изменяющемся мире и в «легком» капитализме, спроецированном Бауманом⁵⁶, в котором неопределенность и волатильность являются новыми формами экономики и социальных отношений. В этом контексте старые авторитарные угрозы демократии расцветают новыми красками.

В настоящее время демократия подвергается атаке со стороны идей, поддерживающих Четвертую промышленную революцию. В историческом плане, чтобы прийти к сегодняшнему революционному моменту, необходимо определить четыре промышленные революции, которые привели к возникновению современного и постмодернистского общества⁵⁷.

Первая началась в 1760 году и продолжалась примерно до 1840 года, опираясь на паровой двигатель (источник энергии) и на процесс создания и механизации фабрик. Возникает класс рабочих, который противостоит носителям экономической власти (капитала) — буржуазии. Вторая промышленная революция произошла в конце XX века и вступила в XXI век благодаря использованию электричества (источника энергии) и техники массового производства, которое стало возможным благодаря созданию сборочных линий. Третьей волной индустриализации стала цифровая революция, вызванная технологическими инновациями, связанными с созданием полупроводников и микрочипов, такими как вычисления на мейнфреймах (1960-е годы)⁵⁸, персональные вычисления (1970-е и 1980-е годы), и, прежде всего, популяризацией и коммерческим открытием Интернета, которое произошло во всем мире и в Бразилии в 1990-х годах.

Наконец, мы приходим к четвертому этапу, Четвертой промышленной революции, которая по времени приходится на рубеж XX–XXI веков, в движении, полностью направляемом инновациями третьей революции, определяемыми новыми технологиями, которые позволяют практически полное и мобильное подключение, использование более точного, дешевого и компактного оборудования, технологий искусственного интеллекта и машинного обучения, а также использование, обработку и монетизацию больших данных.

Однако необходимо понимать нейтральный характер технологий, поскольку их использование — это то, что приведет государство к либеральным или нелиберальным целям, к демократии или недемократии, к способности совершать революцию в экономических, рабочих и жизненных отношениях или превращать их в манипуляцию, слежку и угнетение со стороны тоталитарного государства. Четвертая промышленная революция сильно влияет на новый кризис демократии, потому что она использует технологии, которые являются разрушительными, то есть усиливающими собственную способность к изменениям, порождая все новые и новые возможности и все новые и новые технологии, вытекающие из них, позволяя разрушать невообразимые барьеры, такие как барьеры между биологическим и технологическим, между тем, что является правдой и что является ложью, между тем, что видно и слышно, и тем, что на самом деле было сказано и передано. Иными словами, новый исторический этап привел к возникновению целого ряда вопросов.

Право не может быть безучастным ко всему этому, как основное средство социальной адаптации, урегулирования конфликтов, создания нормативной базы, защиты основных прав, борьбы с преступностью и криминалом и построения более справедливого и солидарного общества, как это закреплено в Федеральной конституции Бразилии.

3. Проблема регулирования

Как было указано ранее, проблема антидемократической напряженности, наблюдаемая сегодня в Бразилии, во многом связана с применением новых технологий для распространения идей, которые являются разрушительными для самой демократии. Речь идет прежде всего об их использовании для транслирования ложных нарративов (сегодня наиболее часто употребляемое название «фальшивые новости»), функция которых заключается в размывании дискурса о ситуациях и правах, определяющих демократию, таких как, например, равенство (и борьба с расизмом) и свобода слова, а также неприкосновенность частной жизни и защита данных.

В этот момент Интернет становится ключевым фактором нового кризиса демократии, поскольку он использует разрушительные технологии и, соответственно, ставит перед необходимостью прокладывать новые пути в понимании их воздействия на общество и экономику, а также регулирования, которое должно быть наложено на них. В отношении регулирования подчеркивается наивное мнение о том, что Интернет является средой (или должен быть), свободной от внешних регуляторов, и что поэтому Закон не должен вмешиваться в его логику, не должно превалировать.

Лессинг⁵⁹ утверждает, что в обществе существует множество угроз свободе, и государственный контроль — лишь одна из них. Это означает, что существуют и другие формы регулирования общества и виртуальной среды Интернета, и все они не обязательно должны исходить от правовых норм, издаваемых государством. Таким образом, Интернет фактически регулируется и другими силами, такими как социальные нормы (мораль или правила этикета, которые должны соблюдаться даже в виртуальной среде), рыночные нормы (рынок может регулировать, например, цены на определенные планы данных или использование приложений, что влияет на содержание, которое может быть просмотрено в определенной стране), а также архитектура (интернет-провайдеры могут варьировать скорость пакетов данных в зависимости от поставщика услуг, вызывая дисбаланс и отдавая предпочтение одному содержанию перед другим).

В этой точке кроется важность закона и того, как он может регулировать эти три других фактора, которые воздействуют на поведение личности в виртуальном мире. Закон может создавать политику общественного образования, которая непосредственно влияет на социальные нормы, подготавливая людей к тому, чтобы отделить фальшивые или сенсационные новости от настоящих новостей. Аналогичным образом закон может регулировать рынок, навязывая экономические правила или создавая стимулы, чтобы Интернет использовался людьми одинаково. И, наконец, право способно изменить некоторые аспекты архитектуры Интернета, делая возможным исправление необъективности данных (например, расизма с помощью алгоритмов), требуя прозрачности и проверяемости средств использования новых технологий, особенно при обработке больших данных (и того, как эти данные будут использоваться).

Три способа вмешательства закона — Интернет и использование персональных данных — являются косвенными способами регулирования⁶⁰, но закон может также создавать прямые способы регулирования, например, через правила, которые предусматривают наложение штрафов, когда человек или компания занимаются запрещенным поведением.

Таким образом, объект Закона Бразилии № 13709/2018 достаточно широк, чтобы охватить как косвенное, так и прямое регулирование конфиденциальности и обработки персональных данных в стране очень похожим на европейское или российское регулирование способом.

4. Конфиденциальность и право на защиту данных как основные права в Бразилии

Согласно схеме, предложенной в данной статье, неприкосновенность частной жизни является проблемой, которую необходимо рассматривать вместе с вопросом защиты персональных данных и вопросом использования информации, поскольку последний проявляется как ссылка на бесконечное количество правовых вопросов⁶¹, среди которых выделяется гарантия демократии.

В законодательном плане Федеральная конституция Бразилии 1988 года предусматривает право на неприкосновенность частной жизни как одно из основных прав, непреложное и неизменное положение, поэтому в пункте X ее статьи 5 устанавливается: «Интимная жизнь, частная жизнь, честь и образ людей неприкосновенны, что обеспечивается правом на компенсацию материального или морального ущерба в результате нарушения указанных прав»⁶². Это возводит неприкосновенность частной жизни в статус права, нормативно закрепленного в Конституции, что, однако, не делает его абсолютным, поскольку оно должно сосуществовать с другими равнозначными правами и с равным конституционным статусом, такими как право на свободу выражения мнения, свободу слова и свободу прессы.

В 2022 году Конституционная поправка № 115 включила пункт LXXIX в вышеупомянутую статью 5 Конституции Бразилии, возведя защиту данных в ранг основного конституционного права, а именно: «Право на защиту персональных данных обеспечивается в соответствии с положениями закона, в том числе в цифровых медиа». Вышеупомянутый пункт Конституции должен быть интерпретирован в соответствии с правом на неприкосновенность частной жизни, поскольку, как уже упоминалось, в информационном обществе существует неоспоримая связь между неприкосновенностью частной жизни и защитой персональных данных. Можно с уверенностью сказать, что в бразильском конституционном праве закрепляется фундаментальное право на информационное самоопределение, которое подразумевает создание реальных условий для того, чтобы как в виртуальной среде, так и в вытекающих из нее отношениях существовало подлинное уважение к достоинству и автономии людей, что является условием для полного и свободного развития личности человека.

Однако путь к конституционализации этой защиты уже был проложен решением Федерального верховного суда Бразилии в деле «Прямой иск о неконституционности» № 6387, где обсуждалось вторжение в частную жизнь тысяч бразильцев со стороны государства, которое требовало от телекоммуникационных компаний делиться личными данными своих пользователей с Бразильским институтом географии и статистики в связи с чрезвычайной ситуацией, вызванной пандемией коронавируса. В своем решении министр-докладчик Роза Вебер пояснила, что Закон № 13709/2018 (Общий закон о защите персональных данных) установил в бразильском законодательстве в числе прав личности «уважение к частной жизни и информационному самоопределению... в качестве конкретных основ дисциплины защиты персональных данных»⁶³.

Таким образом, помимо того, что право на неприкосновенность частной жизни и защиту данных как аспект права на информационное самоопределение теперь закреплено в самом важном нормативном документе — Федеральной конституции, оно также предусмотрено в бразильском законодательстве, поскольку пункты I и II статьи 2 Закона № 13.709/2018⁶⁴ прямо устанавливают в Бразилии: a) уважение частной жизни; b) информационное самоопределение.

5. Национальный орган по защите данных — NADP и его значение для демократии

Как уже было сказано, для того чтобы эти права были гарантированы и соблюдались, недостаточно, чтобы неприкосновенность частной жизни и защита данных были прописаны в Конституции. Должны существовать институты, способные действовать автономно и независимо и контролировать и регулировать агентов в случае возникновения проблем. И когда мы говорим «автономно», мы имеем в виду независимость главным образом от вмешательства правительства, зная, что во многих случаях государство само нарушает эти права. В Бразилии эту роль должен выполнять ANPD — Autoridade Nacional de Proteção de Dados (NADP — Национальный орган по защите данных).

Солов⁶⁵, рассматривая вопрос конфиденциальности как множественное понятие, включающее в себя таксономию вопросов, предупреждает, что правительство является одним из самых злостных нарушителей конфиденциальности собственных граждан: «С момента терактов 11 сентября правительство ведет обширную слежку и сбор данных. Что касается слежки, то в декабре 2005 года газета “New York Times” сообщила, что после 11 сентября администрация Буша тайно уполномочила Администрацию национальной безопасности (АНБ) заниматься прослушиванием телефонных разговоров американских граждан без ордера».

В Бразилии дело обстоит иначе, как уже было указано ранее, поскольку правительство Жаира Болсонару попыталось получить доступ, без разрешения или постановления суда, к личным данным миллионов бразильцев с сомнительной целью подсчета статистических данных для мониторинга пандемии COVID-19. Эта мера, с самого начала и с учетом антидемократических нападок правительства, всегда рассматривалась как неадекватная, поскольку она, по сути, была попыткой установить режим наблюдения за гражданами Бразилии.

Поэтому бразильский орган должен иметь свою операционную структуру, отделенную от возможностей вмешательства правительства, только тогда он сможет независимо руководить и осуществлять надзор за выполнением условий Общего закона Бразилии о защите данных⁶⁶.

Административная форма NADP очень важна, поскольку ее независимость во многом изменяется от степени близости и возможности вмешательства, которое может оказывать на нее правительство. В период своего существования, до принятия закона, NADP являлась органом, прямо управляемым федеральным правительством и, таким образом, была полностью подвластна ему. Его законодательное оформление произошло в 2018 году во время правления Мишеля Темера, обвиненного в парламентском перевороте против тогдашнего президента Дилмы Русеф⁶⁷. Он появился в то время, когда государство становилось все менее демократичным и все более централизованным, что свидетельствовало о намерении все больше контролировать государственные органы и учреждения.

Однако в 2022 году его структура изменилась, и он превратился в автономное учреждение, обладающее «...технической и директивной автономией, собственным имуществом, штаб-квартирой и юрисдикцией в Федеральном округе» (статья 55-A Закона 13709/2018)⁶⁸. Это изменение следует оценивать позитивно, поскольку оно наделяет указанный орган большими возможностями действовать так, чтобы не быть связанным с правительством, иметь возможность осуществлять инспекции, руководить автономно, и не быть простым агентом государства. Но это изменение является лишь формальным, если оно не сопровождается реальными усилиями по реализации прав субъектов персональных данных в Бразилии⁶⁹: «Новый статус обеспечивает NADP важную, но недостаточную формальную автономию. Это связано с тем, что регуляторный орган, имеющий такое название, также должен быть наделен средствами, позволяющими ему эффективно разрабатывать и внедрять, с прозрачностью и правовой определенностью, регуляторные режимы».

Говоря более прямо, недостаточно, чтобы общественная автократия была формально и структурно предусмотрена в правовой норме как государственный институт, обладающий автономией, необходимо также, чтобы ее действия соответствовали демократическим принципам, которые делают Бразилию демократическим правовым государством, как это закреплено в декларации статьи 1 Федеральной конституции Бразилии: «Федеративная Республика Бразилия, образованная неразрывным союзом штатов и муниципалитетов и Федерального округа, представляет собой демократическое правовое государство...»⁷⁰. Будучи демократическим государством, Бразилия в первую очередь основывается на правах и ценностях гражданства и достоинства человеческой личности, которые являются предпосылками фундаментального права на развитие личности человека и которые, следовательно, составляют основу для формирования важнейшего права на неприкосновенность частной жизни и защиту персональных данных, а также права на информационное самоопределение.

Учитывая недавнее создание бразильской NADP, а также смену правительства, через которую пройдет Бразилия в 2022–2023 годах, трудно утверждать, что ее позиции действительно будут в пользу конструктивности и поддержания демократической среды. Это связано с тем, что хотя в настоящее время существует формальная основа для того, чтобы NADP имела реальные возможности действовать, материальные условия для возникновения этой желаемой независимости, определяются тем, каким образом, пусть даже косвенно, правительство может вмешиваться в решения, касающиеся руководства, регулирования и надзора, осуществляемого национальным органом.

Мондов и Винтер объясняют, что демократия не обязательно должна быть прогрессивной, на самом деле она будет таковой, только если институты и люди, которые ее формируют, действительно прогрессивны. Бразилия страдает при правительстве Жаира Болсонару от чего-то вроде «реакционной демократии», как описывают ее Мондон и Винтер, потому что, хотя демократические институты и существуют — сохраняется демократический формализм — эти институты пропитаны реакционными идеями, обычно исходящими от популистских и расистских правых, которые используют институты и инструменты самой демократии для ее разрушения:

Мы утверждаем, что возрождение расизма, популизма и ультраправых — это не результат народных требований, как нам часто говорят, а логическое завершение более или менее сознательного манипулирования понятием «народ» для продвижения реакционных идей в интересах власти⁷¹.

В этом смысле, принимая во внимание, что бразильская NADP напоминает российский Роскомнадзор, как орган принудительного исполнения, Гурков предупреждает, что существующей формальной структуры недостаточно, необходима реальная независимость целей, с направлением действий органа на обеспечение и сохранение основных прав граждан (часто против самого государства), а не с единственным намерением быть контрольно-надзорным органом государства — больше направленным на общественную безопасность, чем на защиту основных прав граждан — даже если эта цель также существует и может быть оправдана.

В целом российский законодатель и различные правоприменительные органы действуют не с целью защиты прав личности в сфере защиты персональных данных, а с целью предоставления российским властям больше полномочий для мониторинга и контроля потока данных в России. Это может быть законной целью, учитывая быстрое развитие угроз персональным данным, но такая цель должна быть четко и открыто сформулирована⁷².

Деятельность NADP в Бразилии, как и Роскомнадзора в России, не может осуществляться в отрыве от демократического принципа сохранения основных прав субъектов персональных данных, как основной цели не только как индивидуального права, но прежде всего как социального права, гарантии того, что общество сможет развиваться здоровым образом и свободно от чрезмерного наблюдения и контроля со стороны государства⁷³.

Несоблюдение этой важнейшей характеристики NADP приведет к тому, что она будет служить органом контроля и наблюдения государства, наделенного большой властью, поскольку сегодня большой объем данных, которыми манипулирует поток 4-й промышленной революции, позволяет не только создавать профили людей, но и предсказывать их поведение, что было широко изучено в избирательных процессах в Соединенных Штатах Америки, где был избран Дональд Трамп, а также в Бразилии, где в 2018 году были неудачно избраны крайне правые в лице Болсонару.

И, как утверждает Солов, вопрос заключается не только в том, хочет ли общество жить в государстве тотальной слежки — для этого можно использовать метафору Большого брата из романа «1984» Джорджа Оруэлла, — а скорее в государстве, контроль и вмешательство которого порождает крайне нездоровое и манипулируемое общество, невообразимым образом вторгаясь в жизнь людей и в отношения власти. Чтобы объяснить эту новую ситуацию, автор использует метафору книги «Процесс» Кафки, выражающую бюрократию с непостижимыми целями, к которым никто не может получить доступ или понять (только власть имущие), которая незаконно, тайно использует эти данные и эту власть для вмешательства в индивидуальную и коллективную волю, государство, «которое использует информацию людей для принятия важных решений о них, но при этом лишает людей возможности участвовать в том, как используется их информация»⁷⁴.

Опасность такого рода вмешательства в деятельность людей и в индивидуальные (и социальные) права заключается в создании механизма власти и контроля, который непременно разрушит основы плюрализма идей и концепций существования, составляющих субстрат демократии: это станет концом демократии как таковой, какой мы ее знаем сегодня.

Заключение

Цель настоящего исследования — понять последствия информационного общества в контексте капитализма, основанного на наблюдении, и под влиянием экономических, социальных и правовых факторов, которые влечет за собой так называемая 4-я промышленная революция, для укрепления или ослабления бразильской демократии.

В качестве методологического среза анализа в данной статье рассматривается регулирование конфиденциальности и защиты данных в бразильской цифровой среде, осуществляемое на основании Закона № 13709/2018 — Общего закона о защите данных (ОЗЗД) и Федеральной конституции 1988 года.

Было отмечено, что потребность в регулировании виртуальной среды реальна, это необходимость в связи с вмешательством, которое рынок, социальные нормы и архитектура уже вызывают в этой среде, особенно когда это касается таких вопросов, как конфиденциальность и защита персональных данных. Приватность, таким образом, понимается как право, которое по своей природе не должно пониматься только как индивидуальное право, но, прежде всего, как коллективное или социальное право, поскольку оно напрямую вмешивается в отношения власти и здоровье общества. Его природа как понятия множественна и плюралистична, поскольку множественны и плюралистичны проблемы, связанные с ним, а наблюдение и контроль — лишь одна из них, в частности, то, что настоящее исследование ставило своей целью лучше изучить.

Даже если закон уже принят, конфиденциальность и защита данных также требуют структуры контроля, руководства и наблюдения, которая должна быть независимой от правительства, чтобы избежать ревизии над его деятельностью со стороны лиц, занимающих пост президента в условиях президентской демократии, как в Бразилии. Национальное управление по защите данных (NADP) было создано в Бразилии для выполнения этой функции, имея — только с 2022 года — структуру, которая, по крайней мере на формальном уровне, является независимой от федерального правительства.

Однако следует отметить, что формальной структуры недостаточно, необходимо также, чтобы с объективной и материальной точки зрения действия этого органа всегда соответствовали принципам, определяющим демократию. Это соответствует необходимости стать в отношении своих действий органом, призванным содействовать максимальной ценности бразильского конституционного строя, которая заключается в сохранении и развитии личности людей как правового и морального следствия более важного принципа достоинства человеческих существ.

Тема статьи еще не исчерпана, как предупреждается во введении, поскольку деятельность упомянутого бразильского органа началась только в 2020 году, а более автономный характер он приобрел только в 2022 году, что не позволяет оценить, как он будет развивать свою деятельность. Однако наиболее актуальным было понять, как информационное общество вмешивается в обмен полномочиями в современных обществах и как оно может служить продвижению или разрушению демократии. В то время такие причины, как расизм, ксенофобия, фальшивые новости, манипуляции волей со стороны социальных сетей и многие другие, стали вызовом, который необходимо постоянно понимать и анализировать заново, чтобы общество все больше и больше объединялось в глобализованном мире, могло идти по пути справедливости, солидарности, любви и мира.

Список источников

1. BAUMAN Zygmunt. Liquid Modernity. Rio de Janeiro: Zahar, 2011.

2. BOBBIO Norberto. The Future of Democracy: a Defense of the Rules of the Game. 17th ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 2020.

3. BRAZIL. 1988 Federal Constitution // URL: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm (accessed on: 23.12.2022).

4. BRAZIL. Law No. 13709 of August 14, 2018, General Law for the Protection of Personal Data (GLPD) // URL: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2018/lei/l13709.htm (accessed on: 23.12.2022).

5. BRAZIL. Federal Court of Justice. Adi 6387, rapporteur Minister Rosa Weber, judged on 05.07.2020. // URL: https://jurisprudencia.stf.jus.br/pages/search?classeNumeroIncidente=%22ADI%206387%22&base=acordaos&sinonimo=true&plural=true&page=1&pageSize=10&sort=_score&sortBy=desc&isAdvanced=true (accessed on: 23.12.2022)..

6. COUTINHO Diogo R., KIRA Beatriz. High-Risk Regulation: Priority at ANPD // Jota. URL: https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/regulacao-de-alto-risco-prioridade-na-anpd-10102022 (accessed on: 23.12.2022)..

7. DONEDA Danilo. From Privacy to Personal Data Protection. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2020.

8. GURKOV Alexander. Personal Data Protection in Russia // GRITSENKO Daria, WIJERMARS Mariële, KOPOTEV Mikhail (ed.). The Palgrave Handbook of Digital Russia Studies. Switzerland: Palgrave Macmillan, 2021.

9. HELLER Hermann. Authoritarian Liberalism? // European Law Journal. Vol. 21. Issue 3. P. 295–301. May 2015. URL: https://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/eulj.12125 (accessed on: 23.12.2022).

10. LESSING Lawrence. Code: Version 2.0. New York: Basic Books, 2006.

11. MASI Domenico de. O Ócio Criativo. Rio de Janeiro: Sextante, 2000.

12. MONDON Aurelien, WINTER Aaron. Reactionary Democracy: How Racism and the Populist Far Right Became Mainstream. New York: Left Books, 2020.

13. PECK Patricia. Protection of Personal Data: Comments on Law No. 13709/2018 (LGPD). 3rd ed. São Paulo: Saraiva Educação, 2022.

14. SCHWAB Klaus. The Fourth Industrial Revolution. São Paulo: Edipro, 2016.

15. SOLOVE Daniel J. “I’ve Got Nothing to Hide” and Other Misunderstandings of Privacy // San Diego Law Review. 2007. Vol. 44. P. 745. GWU Law School Public Law Research Paper No. 289. URL: https://ssrn.com/abstract=998565 (accessed on: 23.12.2022).

16. SOUZA Jesse. The Legacy of the Coup. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2022.

17. ZUBOFF Shoshana. The Age of Surveillance Capitalism: a Fight for a Human Future at the New Frontier of Power. Rio de Janeiro: Intrínseca, 2021.

1.5. Государственный долг России и Бразилии: сравнительно-правовой анализ управления долговыми обязательствами

Цареградская Юлия Константиновна

В настоящее время вопросы долговой устойчивости государств являются достаточно актуальными в условиях нестабильной международной экономической ситуации. В связи с этим представляется интересным проанализировать современное состояние долговой политики РФ и Бразилии, особенности правового регулирования долговых обязательств данных стран, учитывая ряд схожих характеристик: государственное устройство, сельскохозяйственная и сырьевая направленность национальной экономики, дефицит государственного бюджета, существенные различия в доходах населения и пр.

Россия и Бразилия, так же как и большинство стран, имеют определенную историю наличия государственного долга и практику его обслуживания, а также законодательного регулирования. Прежде чем проводить анализ законодательного регулирования вопросов государственного долга и управления им, следует обозначить состояние бюджетной политики и размер государственного долга каждой из стран за последние десятилетия.

В середине 2000-х годов экономика Бразилии, как и некоторых иных латиноамериканских стран, развивалась достаточно успешно за счет высоких цен на экспортируемые сырьевые ресурсы, что способствовало наличию сбалансированного бюджета страны. В последующем при падении цен на нефть происходит замедление темпов развития экономики и увеличение дефицита бюджета⁷⁵. По мнению бывшего министра иностранных дел Мексики Х. Кастанеда, подобный спад экономического роста наблюдается во всех странах Латинской Америки при одновременном увеличении долговых обязательств⁷⁶. Это же подтверждается и Международным валютным фондом (МВФ), отмечающим, что размер государственного долга к ВВП увеличивается с 45% (2009 год) до 80% (2020 год), что свидетельствует об ухудшении долговой устойчивости стран данного региона⁷⁷.

Очередное ухудшение финансовой ситуации во многих странах мира, включая Бразилию и Россию, произошло с 2008 года как следствие глобального финансового кризиса. В связи с этим правительства ряда стран начинают проводить активную налогово-бюджетную политику, направленную на стабилизацию бюджетной системы в условиях значительного увеличения дефицита государственного бюджета. Данная ситуация привела к быстрому и значительному увеличению задолженности по государственным долговым обязательствам изначально в США и ЕС, затем и в иных странах.

В Бразилии также с 2008 года происходит ухудшение финансовой ситуации, осложненной еще и тем, что: 1) налоговые льготы, предоставленные федеральным правительством для разрешения финансового кризиса, усугубили ситуацию, так как государственные доходы начали уменьшаться из-за снижения экономической активности хозяйствующих субъектов, 2) произошел быстрый рост государственных расходов, увеличившись с 23,08% до 26,08% ВВП (что являлось достаточно близко к рекорду, наблюдавшемуся в 2006 году в 26,61% ВВП)⁷⁸. В связи с этим происходит рост расходов бюджета и значительное сокращение запланированного бюджетного профицита и как следствие увеличение соотношения государственного долга к ВВП с 40,0% до 44,9% за тот же период.

Несмотря на продолжение политики по сокращению государственных расходов, существенных улучшений в бюджетной сфере Бразилии не произошло. По итогам 2019 года наблюдался дефицит государственного бюджета и, соответственно, размер государственного долга к ВВП увеличился до 75,8%⁷⁹. Относительно дальнейшего развития бюджетной политики Бразилии в условиях дефицита прогнозировался рост государственного долга к ВВП, что и было логично в условиях наступившей пандемии (см. таблицу 1).

Таблица 1

Государственный долг Бразилии в процентах к ВВП, %⁸⁰

Годы | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 | 2021 | 2022
Проценты | 73,7 | 76,5 | 75,8 | 85,9 | 87,5 | 89,8

Из показателей данной таблицы видим, что происходит увеличение соотношения государственного долга к ВВП, особенно после наступления пандемии, поскольку были увеличены расходы на здравоохранение и выплаты по долговым обязательствам, скорее всего, не проводились. Приведенные данные свидетельствуют о кризисной ситуации с долговой нагрузкой в Бразилии, поскольку согласно Маастрихтскому договору если соотношение долга к ВВП превышает 60%, то это указывает на возможность экономической угрозы для государства, так как оно не способно осуществлять погашение национального долга⁸¹.

В целях уменьшения дефицита бюджета и сокращения объема долговых обязательств в Бразилии в последние годы активно разрабатывают ряд мероприятий, направленных на улучшение бюджетной политики страны. Одной из таких мер является пенсионная реформа, цель которой заключается в снижении долговой нагрузки на союзный бюджет за счет сокращения расходов, финансирующих пенсионное обеспечение. По прогнозам Правительства Бразилии, данная мера поможет сэкономить около 200 млрд долл., что позволит не увеличивать налоговые ставки, а может даже их уменьшить, а также обеспечить условия для дальнейшего экономического развития страны. Логично, что данная мера не встретила поддержки среди населения, поскольку это приводит к дестабилизации системы социального обеспечения в Бразилии⁸².

Поскольку финансовая ситуация в Бразилии продолжает оставаться сложной, то в государственном бюджете на 2022 год были заложены расходы в размере 4,82 трлн долл., из которых 1,88 трлн долл. направили на рефинансирование государственного долга⁸³. Таким образом, видим, что финансовая ситуация в Бразилии является сложной, уровень долговой нагрузки остается достаточно высоким и необходимо предпринимать различные меры по его регулированию.

Анализируя состояние государственного долга РФ, следует отметить, что в истории российского государства также имелись сложные моменты с его погашением, особенно в период 1993–2000 годов, обусловленные дефицитом бюджета. В начале 2000-х годов ситуация улучшилась, так как высокие мировые цены на сырьевые ресурсы позволили РФ, как и Бразилии, более-менее сбалансировать национальный бюджет, что позитивно сказалось и на обслуживании долговых обязательств. Начиная с 2008 года бюджетная политика ухудшается вследствие экономических кризисов и происходит увеличение государственного долга, причем если внешний долг увеличивается незначительно, то внутренний достаточно объемно.

В настоящее время, несмотря на различные общемировые кризисные явления, размер российского государственного долга по сравнению с Бразилией является небольшим и не составляет угрозы экономической безопасности российскому государству (см. таблицу 2).

Таблица 2

Государственный долг Российской Федерации в соответствии с направлениями бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов в процентах к ВВП, %⁸⁴

Годы | 2021 | 2022 | 2023 | 2024
Проценты | 16,0 | 16,0 | 16,9 | 17,3

Из данных, приведенных в таблице, видим, что показатели значительно ниже тех, которые устанавливаются Маастрихтским договором для обеспечения экономической безопасности государства.

Тем не менее не стоит делать выводы относительно того, что РФ не испытывает проблем с управлением государственным долгом. В 2022 году возникла проблема обслуживания российского внешнего государственного долга в связи с усилением санкционной политики со стороны зарубежных государств. В связи с тем, что РФ не имела возможности осуществить выплаты по еврооблигациям в размере около 100 млн долларов⁸⁵ в установленные сроки, международные рейтинговые агентства заявили о суверенном дефолте России. РФ не признала наличие дефолта, поскольку Минфин России считает долговые обязательства выполненными, так как необходимые средства были произведены, а международная расчетно-клиринговая система Euroclear их заблокировала⁸⁶. Однозначного мнения в международном сообществе не существует, поэтому данную ситуацию обозначили как выборочный дефолт или технический дефолт.

Переходя к правовому регулированию государственного долга, следует отметить, что его функционирование базируется на разных правовых и экономических принципах, среди которых основополагающим является принцип законности, указывающий на то, что данные отношения должны регулироваться соответствующим законодательством и практика подобных отношений не должна ему противоречить⁸⁷.

Обращаясь к законодательному регулированию вопросов государственного долга в Бразилии, можно увидеть различные виды правовых актов, устанавливающих правила поведения в данной сфере. Законодательство Бразилии в отношении государственного долга представлено несколькими группами правовых актов: а) Конституция Бразилии, устанавливающая общие правила регулирования государственного долга; б) законодательство о бюджете, которое представлено законами о федеральном бюджете и годовых бюджетах, закрепляющих стандарты государственного финансирования для обеспечения ответственного управления бюджетной системой, бюджетные руководящие принципы, а также пределы долговых обязательств; в) законодательство, закрепляющее общие характеристики облигаций государственного долга⁸⁸.

Следует отметить наличие большого количества конституционных норм, регулирующих данный вопрос, что отличает Конституцию Бразилии от Конституции России.

Поскольку Бразилия, как и Россия, является федеративным государством, то Конституция Бразилии указывает на ее следующее государственное устройство: Союз, штаты, Федеральный округ и муниципии. Указанные территориальные образования пользуются автономией в соответствии с конституционными предписаниями⁸⁹. Поскольку Конституция Бразилии предусматривает определенную территориальную автономность национальных публично-правовых образований, то соответственно указывается на их невмешательство в дела друг друга. В частности, отмечается, федеральные штаты не вмешиваются в дела муниципий, за исключением случаев, связанных с долгами, например, если долги не были уплачены в течение 2 лет подряд, за исключением форс-мажорных обстоятельств⁹⁰.

Органы власти в Бразилии так же представлены, как и в России, традиционными ветвями власти: законодательной, исполнительной и судебной. Высшим органом законодательной власти Бразилии является Национальный конгресс, состоящий из двух палат: депутатов и сенаторов. В Конституции Бразилии указывается, что Национальный конгресс с санкции Президента Республики имеет право принимать решения по определенным вопросам, относящимся к компетенции Союза, в частности:

• налоговой системе, а также поступлению и распределению доходной части бюджета;

• многолетним планам, бюджетным директивам, годовым бюджетам, кредитным операциям, государственному долгу;

• денежному обращению и эмиссии денежных средств, а также размеру долговых обязательств и пр.⁹¹

Таким образом, видим, что Конституция Бразилии наделяет законодательные органы полномочиями санкционировать все внешние финансовые операции правительства, а также устанавливает условия внешнего кредитования для национальных и субнациональных уровней управления и определяет условия предоставления гарантий в рамках внешних кредитных операций.

Анализ Конституции Бразилии свидетельствует и о том, что структурно она похожа на Конституцию РФ, но является более объемной и содержательной, включая большое количество положений, регулирующих вопросы налоговых, бюджетных и финансовых отношений в целом. Соответственно, имеется и ряд конституционных положений, непосредственно связанных с регулированием кредитных и долговых отношений. В частности, имеется Раздел о налоговой системе и бюджете, который содержит конституционные нормы, регламентирующие вопросы государственного долга, который в Бразилии именуется как публичный долг, что является логичным, так как в Конституции используется термин и «публичные финансы».

Одной из статей Раздела о налоговой системе и бюджете Конституции Бразилии закрепляется право Союза при наличии дополнительных актов вводить обязательные займы в следующих случаях:

• для покрытия чрезвычайных расходов, возникших вследствие катастроф, войны или их угроз;

• возможности публичных инвестиций и инвестиций, имеющих национальный интерес.

Подчеркивается, что все денежные средства, поступившие от обязательных займов, должны направляться только на финансирование расходов, послуживших основой для их осуществления⁹².

Также в Конституции Бразилии имеется глава о публичных финансах, в которую входит и регулирование вопросов публичного долга. Указывается, что конституционные положения о публичных финансах дополняются правовыми нормами специальных актов, содержащих положения о внутреннем и внешнем публичном долге, включая долг автономных учреждений, фондов и других юридических лиц, контролируемых органами государственной власти, а также эмиссии и погашении ценных бумаг, относящихся к данному долгу⁹³.

В главе о публичных финансах также закреплено полномочие исполнительной власти по инициированию законов о бюджетах: а) многолетнем плане; б) бюджетных директивах; в) годовых бюджетах. В каждом законе об определенном виде бюджета имеются положения, связанные с кредитными и долговыми отношениями. В частности, указывается, что в проекте подобного закона содержатся пояснения, связанные как с налоговыми доходами бюджета, так и с иными поступлениями, включая и кредитные не только в качестве вида дохода, но и в качестве расхода бюджета⁹⁴.

Кроме того, указывается, что все законопроекты о разных видах бюджета (многолетних и годовых) и дополнительных кредитах рассматриваются обеими палатами Национального конгресса в виде одного общего блока, связанного с публичными финансами. При этом особо отмечается обстоятельство, что поправки к законопроекту закона о годовом бюджете могут быть приняты только при наличии определенных условий:

• совместимость с многолетним планом и законом о бюджетных директивах;

• наличие необходимых средств, в частности только тех, которые освобождаются от аннулирования расходов, за исключением уплаты государственного долга и процентов по нему⁹⁵.

Также имеются отдельные конституционные положения, связанные с запретами в сфере кредитных и долговых отношений. Например, запрещается открывать чрезвычайные/специальные кредиты без предварительного законодательного одобрения и без определения необходимого размера денежных средств. Подчеркивается, что открытие подобных кредитов допускается только для финансирования непредвиденных и срочных расходов, в частности связанных с войной, внутренними беспорядками или катастрофами⁹⁶.

Таким образом, видно, что в Конституции Бразилии достаточно много объемных положений, регулирующих долговые и кредитные отношения.

Обращаясь к российской Конституции, можно увидеть также некоторые положения, регулирующие общие вопросы государственного долга и кредита, но достаточно тезисного содержания по сравнению с Бразилией.

В частности, закреплено, что в ведении РФ находится определение правовых основ финансового, кредитного регулирования, а также федеральный бюджет и пр. Кроме того, указывается на добровольность размещения государственных займов, которые регулируются определенным законодательством на основании конституционных положений⁹⁷. Подробное регулирование обозначенных конституционно положений раскрывается в отечественном бюджетном законодательстве (Бюджетном кодексе РФ и федеральных законах о бюджете на определенный финансовый год и плановый период, как правило 2-летний).

В соответствии законодательством и теоретическими положениями публичный долг Бразилии подразделяется на определенные виды в зависимости от различных признаков:

• от валюты долга, в которой представлены денежные обязательства: внутренний (в бразильских реалах) и внешний (в иностранной валюте, обычно американских долларах);

• по инструментам, используемым для погашения задолженности: договорной (возникает из контракта, который определяет его характеристики; чаще всего договоры заключаются с международными организациями [Всемирный банк, Межамериканский банк развития и пр.], а также частными банками) или облигационный (секьюритизированный — путем выпуска государственных облигаций)⁹⁸.

Как правило, договорной долг является внешним долгом, даже та часть договорного долга, которая относилась к внутреннему, была на протяжении многих лет секьюритизирована и теперь классифицируется как его часть.

Обращаясь к видам отечественного государственного долга, следует отметить, что в законодательстве РФ предусмотрены аналогичные виды: внутренний и внешний, в настоящее время их характеристика также зависит от валюты обязательства, хотя не всегда отечественный законодатель долг в иностранной валюте относит к внешнему долгу, были периоды его отнесения к внутренним долговым обязательствам⁹⁹.

В настоящее время общая сумма федерального публичного долга Бразилии на национальном рынке выплачивается в бразильских реалах и покрывается за счет выпуска государственных облигаций, кроме того, Национальное казначейство регулярно проводит эмиссию глобальных облигаций, относящихся к внешнему долгу, обычно со сроком погашения 10 и 30 лет.

В структуре современного внешнего долга Бразилии имеются и еврооблигации, выпущенные в евро в 2006 году со сроком погашения 2015 и 2017 года, оставшиеся непогашенными. В связи с подобными обстоятельствами в 2006 году Национальное казначейство внедрило программу обратного выкупа, которая состоит из выкупа суверенных долговых облигаций. Основной целью данной программы было уменьшение концентрации более коротких сроков погашения при одновременном увеличении среднего срока федерального публичного долга и, следовательно, снижении риска рефинансирования¹⁰⁰.

Управление публичным долгом в Бразилии осуществляется Министерством финансов в лице Национального казначейства, которое несет ответственность за неэффективное управление внутренними и внешними ценными бумагами, а также договорным государственным долгом¹⁰¹. В Бразилии существовали дискуссии относительно выбора модели управления государственным долгом: а) осуществлять управление существующим финансовым органом власти; б) создать специальный орган власти или иной субъект по управлению долгом. Решение было принято в пользу первой модели, так как это позволяет более эффективно осуществлять взаимоотношения с другими исполнительными органами власти, особенно связанными с бюджетной и фискальной политикой¹⁰².

В Российской Федерации тоже обсуждались инициативы по реорганизации модели управления государственным долгом, но также остались на позиции управления им со стороны существующих органов исполнительной власти: Министерства финансов РФ и Центрального банка РФ¹⁰³.

В Бразилии имеются Руководящие принципы управления государственным долгом, учитывающие рекомендации МВФ и Всемирного банка, в соответствии с которыми происходит управление долговыми обязательствами Национальным казначейством.

Основная цель, которая преследуется в соответствие с данными Принципами, — уменьшение затрат в долгосрочной перспективе, а также развитие внутреннего рынка ценных бумаг.

Для достижения обозначенной цели предусмотрена реализация следующих мер:

• постепенная замена облигаций с плавающей процентной ставкой финансовыми инструментами с фиксированной процентной ставкой;

• реструктуризация сроков погашения долговых обязательств, с приоритетом краткосрочных обязательств;

• увеличение среднего срока погашения непогашенной задолженности;

• повышение ликвидности федеральных государственных облигаций на вторичном рынке;

• улучшение и диверсификация базы инвесторов;

• поддержание программы обратного выкупа¹⁰⁴.

С 1999 года Национальное казначейство Бразилии, используя международный опыт по управлению государственным долгом, разработало новую структуру по его управлению. Были реорганизованы два отдела в три департамента (по контролю за государственным долгом, стратегического планирования государственного долга, операций с государственным долгом), которые находятся в ведении заместителя Министра финансов по государственному долгу.

Департамент по контролю за государственным долгом осуществляет функции:

• по регистрации долговых обязательств, взаимодействуя с центральным депозитарием,

• составляет ежегодный законопроект о выделении денежных средств на обслуживание государственного долга,

• исполняет бюджет в его расходной части, связанной с выплатами по долговым обязательствам,

• ведет статистику государственного долга и пр.

Департамент стратегического планирования государственного долга осуществляет полномочия по разработке и контролю средне- и долгосрочных стратегий заимствования; устанавливает и контролирует параметры долгового риска; анализирует макроэкономические перспективы в сфере долговых отношений, а также разрабатывает стратегию отношений с инвесторами, рейтинговыми агентствами, средствами массовой информации и др.

Департамент операций с государственным долгом отвечает за его обслуживание, поэтому разрабатывает и реализует краткосрочные стратегии государственного долга; выпускает новые финансовые инструменты для финансирования дефицита и пр.¹⁰⁵

Помимо суверенной политики каждой из рассматриваемой стран в отношении вопросов, связанных с управлением государственным долгом, существуют и направления взаимодействия в рамках международной организации БРИКС, членами которой являются и РФ, и Бразилия. В рамках данной организации был создан Новый банк развития (НБР), цель которого заключается в мобилизации ресурсов для финансирования различных проектов, позволяющих осуществлять устойчивое развитие как стран — членов данной организации, так и иных развивающихся стран¹⁰⁶. По мнению большинства специалистов, создание НБР составляет альтернативу существующим экономическим международным организациям, предоставляющим кредиты, а также позволит снизить экономическую и политическую зависимость от ряда ведущих западных стран¹⁰⁷.

При создании НБР страны — члены БРИКС решили вопрос о равном участии в банке, что свидетельствует о принципиальном отличии формирования НБР от подобных банков развития, в которых большая доля инвестиций в капитал обеспечивает увеличение прав голоса¹⁰⁸. Кроме того, НБР предусматривает и выдачу льготных кредитов, что свидетельствует о намерениях по оказанию помощи странам, находящимся в сложной экономической ситуации, а не о желании их закредитованности.

Одним из позитивных примеров является практика кредитных отношений НБР с РФ и Бразилией в контексте данного исследования. В частности, в 2020 году Бразилии был одобрен кредит со стороны НБР на 1 млрд долл. для ликвидации экономических последствий пандемии, а в 2021 году было подписано кредитное соглашение сроком на 7 лет между российской МТС и НБР о предоставлении МТС 300 млн долл. на модернизацию инфраструктуры мобильной связи¹⁰⁹.

НБР имеет достаточно высокие международные кредитные рейтинги на уровне «AA+» от международных рейтинговых агентств (S&P, Fitch, Japan Credit Rating Agency и ACRA), что свидетельствует о его финансовой устойчивости и хорошей экономической репутации¹¹⁰.

Одновременно с принятием решения о создании НБР был сформирован Пул условных валютных резервов БРИКС в качестве его основного денежного фонда, в который каждая страна-участница может обратиться за финансовой помощью, так как целью его создания и является оказание экономической помощи странам — членам БРИКС. Размер оказываемой финансовой помощи определяется для каждой страны индивидуальным мультипликатором, который зависит от суммы взноса, хотя для некоторых стран предусмотрены исключения. Для РФ и Бразилии мультипликатор к сумме взноса установлен в размере 1,0, что указывает на одинаковый размер взноса и финансовой помощи¹¹¹. Предусмотрены условия использования полученных средств, из которых основными являются: а) до 30% денежных средств предусмотренного лимита страна может использовать по своему усмотрению; б) при займе 70% денежных средств от лимита страна должна иметь согласованную стабилизационную программу с МВФ¹¹².

Соответственно наличие подобных финансовых институтов в структуре БРИКС способствует экономическому взаимодействию стран-членов, а именно привлечению заемных денежных средств на более щадящих условиях, включая Россию и Бразилию.

Таким образом, сравнительно-правовой анализ долговой политики, правового регулирования государственным долгом РФ и Бразилии свидетельствует о следующем:

• имеются схожие экономические и геополитические аспекты, влияющие на долговую политику стран и способы управления долговыми обязательствами;

• зависимость бюджета от его пополнения доходами, полученными от продажи сырьевых ресурсов, указывает на определенную цикличность дефицита/профицита бюджета и, соответственно, увеличения/уменьшения размера государственного долга;

• правовое регулирование долговых обязательств рассматриваемых стран осуществляется как Конституцией (в Бразилии в большей степени, чем в РФ), так и бюджетным законодательством в рамках текущего финансового года и определенного планового периода;

• в рамках межгосударственных объединений, в частности БРИКС, осуществляется экономическое взаимодействие между странами, в том числе и по вопросам взаимного кредитования на более выгодных условиях по сравнению с различными международными организациями.

Список источников

1. Кузнецов А. В., Морозов С. А. Долговой рынок стран Латинской Америки: источники рисков // Контуры глобальных трансформаций: политика, экономика, право. 2020. № 6. С. 161–180.

2. Левашов Р. О., Беляев Е. В. Банк развития стран БРИКС как элемент международной финансовой архитектуры // Современные наукоемкие технологии. Региональное приложение. 2014. № 4 (40). С. 92–99.

3. Морозкина А. К. Новый банк развития в глобальной финансово-экономической архитектуре // Вестник международных организаций: образование, наука, новая экономика. 2015. № 2. С. 89–105.

4. Светличный А. И. Устойчивое развитие и Новый банк развития БРИКС: анализ и перспективы // Вопросы государственного и муниципального управления. 2018. № 1. С. 68–88.

5. Цареградская Ю. К. Государственный долг России в системе финансового права: особенности правового регулирования: монография. М.: Проспект, 2016. 136 с.

6. Цареградская Ю. К. Правовое регулирование государственного долга России как института в системе финансового права: дис. … д-ра юрид. наук. М., 2017. 436 с.

7. Цареградская Ю. К. Суверенный дефолт: теория и практика правоприменения // Финансовое право. 2022. № 11. С. 13–14.

8. Цареградская Ю. К. Принципы государственного долга: теоретико-правовые подходы // Юридическое образование и наука. 2015. № 4. С. 35–39.

9. Cottarelli C., Presbitero A. F., Bassanetti A. Lost and Found: Market Access and Public Debt Dynamics // International Monetary Fund. Working Paper. 2016. No. 16/253. Р. 15–21.

10. Latin America in Crisis as Political Turmoil Spreads // Head Topics. 2019. October 11.

11. Lobato L. V. C., Costa A. M., Rizzotto M. L. F. Pension Reform: The Fatal Blow to Brazilian Social Security // Saúde Debate. 2019. Vol. 43. No. 120. Р. 5–14.

12. Octavio Augusto Fontes Tourinho, Guilherme Macedo Reis Mercês, Jonathas Goulart Costa. Public Debt in Brazil: Sustentability and its Implications // Economia. 2013. Vol. 14. Issues 3–4. P. 233–250.

13. Public Debt: the Brazilian Experience / Anderson Caputo Silva, Lena Oliveira de Carvalho, Otavio Ladeira de Medeiros (ed.); English adaptation, Barbara Koeppel. Brasília: National Treasury Secretariat: World Bank, 2010. 450 р.

14. Shelepov A. Comparative Prospects of the New Development Bank and Asiaт Infrastructure Investment Bank // International Organisations Research Journal. 2016. Vol. 11. No. 3. P. 5–67.

1.6. Теоретико-правовые подходы к институту конституционного развития: сравнительно-правовой анализ России и Бразилии

Комарова Валентина Викторовна

1. Предпосылки

Конституционное развитие и видоизменение текста конституции любой страны — явления взаимозависимые и взаимообусловленные.

Динамичный процесс общественного и государственного развития влечет необходимость конституционного развития, корректировку конституционных норм, регулирующих внутренние и международные социальные и политические отношения.

В рамках двустороннего сотрудничества России и Бразилии, на многосторонних площадках с участием наших государств (например, БРИКС), имеющиеся совместные проекты в сфере формирования общего информационного пространства и, как следствие, возможности создания в будущем единого цифрового пространства, и как его части — правового, находятся по многим аспектам в стадии конкретизации концепции.

Именно в этот период, на наш взгляд, целесообразна выработка общих теоретических подходов и формирования принципов и критериев.

Межгосударственные отношения рассматриваемых стран в обозначенной сфере, по твердому убеждению автора, сегодня важно направить на достижение общего результата интеграционного процесса — сближение национального законодательства, выявление коллизий и решение проблемных вопросов на стадии становления, поскольку промедление повлечет в будущем не только экономические потери — пострадают граждане.

2. Правовое пространство

Правое пространство, основанное на национальных конституциях в России и Бразилии в новых условиях развития научно-технического сотрудничества, требует более пристального внимания с целью повышения результативности международного сотрудничества и продуктивного развития двусторонних отношений, устойчивого развития государства и общества обозначенных стран.

Очевидно, что с точки зрения цивилизационного вектора развития исследуемых стран правовое пространство, его единство — опора современной государственности, устойчивого развития.

По нашему мнению, использование термина «правовое пространство» к исследуемым государствам продиктовано необходимостью определенного правового единения государств, основанного на двусторонних договорах и общих конституционно закрепленных целях государств, предполагающего собой согласованность и сбалансированность юридических норм, действующих на соответствующих территориях.

Общие направления развития правовых систем исследуемых государств основываются на общих конституционных ценностях. Ценности, созданные усилиями одного народа и органически включенные в сферу жизни другого народа, — источник развития и прогресса¹¹³, дополним — не только для одной отдельно взятой страны.

Доктрина правового пространства знает различные подходы к его наполнению, структуре, видовое многообразие. В доктрине предлагаются основания классификации правового пространства по территории: в пределах государственной территории; в пределах межгосударственных объединений; в пределах территории деятельности признаваемых государством негосударственных объединений.

В структуре правового пространства России можно выделить следующие уровни:

• во-первых, правовое пространство Российской Федерации как единое правовое пространство; Федеральный уровень — в пределах государственной границы, с учетом территориальных вод, континентального шельфа и исключительной экономической зоны, а также прав Российской Федерации в открытом море (Конвенция ООН по морскому праву 1982 года), Антарктиде (Договор об Антарктике 1959 года) и космическом пространстве (Договор о принципах деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела, 1967 год)¹¹⁴;

• во-вторых, правовое пространство региона (совокупности субъектов Федерации);

• в-третьих, правовое пространство субъекта Российской Федерации (И. Н. Барциц предлагает эти три уровня)¹¹⁵;

• в-четвертых, специальные пространственно-правовые конструкты: особые статусы территорий¹¹⁶, особые территориальные единицы в Российской Федерации¹¹⁷, особые экономические зоны, территории опережающего социально-экономического развития, зоны территориального развития, закрытые административно-территориальные образования, федеральные территории (ч. 1 ст. 67 Конституции РФ, Федеральный закон от 22 декабря 2020 года № 437-ФЗ (ред. от 28 декабря 2022 года) «О федеральной территории “Сириус”»¹¹⁸);

• в-пятых, местный — в пределах границ муниципальных образований¹¹⁹;

• в-шестых, отдельный уровень, по мнению А. Н. Филиппова, обусловлен п. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы¹²⁰.

При таком многообразии подходов к уровням высказываются сомнения о единстве правового пространства. Так, В. И. Михайлов считает, что «говорить о единстве правового пространства Российской Федерации в начале нынешнего века можно было лишь с долей условности»¹²¹.

Основываясь на предложенном видовом многообразии правового пространства (классификация правового пространства по территории), автор считает возможным целесообразно предложить дополнительно правовое пространство договаривающихся сторон (двусторонние договоры между Россией и Бразилией; многосторонние — ЕАС, БРИКС и др.), правовое пространство СНГ, европейское и международное правовое пространство.

В Бразилии, по мнению автора, можно предложить следующие уровни правового пространства:

• правовое пространство Федеративной Республики Бразилия;

• правовое пространство штатов;

• правовое пространство муниципий;

• правовое пространство Федерального округа;

• правовое пространство федеральных территорий (п. 3 ст. 33);

• правовое пространство метрополитенских регионов, городских агломераций и микрорегионов¹²²;

• правовое пространство международных организаций (ст. 21), в которых участвует Бразилия на основании международных договоров, заключенных в установленном порядке (ст. 49, 84).

В свете традиционных представлений о действии права во времени выделяются: пространство прошлого, пространство настоящего, пространство будущего¹²³; по твердому убеждению автора настоящей работы, необходимо особое внимание уделить именно этому уровню — правовому пространству будущего, проектируемого сегодня.

Современными учеными предлагаются качественные характеристики правового пространства¹²⁴, которые могут быть использованы для исследования правового пространства России и Бразилии: суверенитет государства над всей его территорией; непрерывность, однородность и целостность правового пространства; территориальная ограниченность; системно-структурный характер; внутреннее единство; внешнее единство; преемственность; отчасти предложенные практикой Конституционного Суда РФ: «политико-правовое пространство России и его единство»¹²⁵; «конституционное пространство»¹²⁶; «конституционно-правовое пространство и его единство»¹²⁷; «принцип единства правового режима и пространственно-территориальной организации»¹²⁸.

Обратимся к конституционному закреплению ценностей и приоритетов в исследуемых странах как сущностной основе единства правового пространства, поскольку практическое значение конституционных ценностей состоит в том, что они являются ориентиром для правового закрепления целей, задач, стоящих перед государством, и конкретного правового регулирования и выступают критерием сбалансированности различных интересов, причем эти ориентиры «наполняются конкретным содержанием в текущем законодательстве»¹²⁹.

В Конституции Бразилии прямое указание на конституционные ценности отсутствует, однако, исходя из конституционного закрепления программы развития государства и общества, базовых принципов, к таковым, по мнению автора, можно отнести провозглашение в первой статье Конституции Бразилии характеристик государственности: демократическое, правовое, основами которого названы суверенитет; гражданство; достоинство человеческой личности; социальная ценность труда и свободного предпринимательства; политический плюрализм; закрепляется источник власти: «Вся власть исходит от народа, который ее осуществляет через посредство выборных представителей или непосредственно в соответствии с предписаниями настоящей Конституции».

Согласно ст. 3 Конституции Бразилии основными целями Федеративной республики являются: «построение свободного, справедливого и солидарного общества; обеспечение национального развития; уничтожение бедности и маргинализации и сокращение социальных и региональных неравенств; содействие благосостоянию всех независимо от происхождения, расы, пола, цвета кожи, возраста или любых иных различий».

В Конституции России конституционные ценности закрепляются посредством прямого и косвенного методов. Метод прямого указания используется единожды (в ст. 2 Конституции России): конституционно закрепленная ценность «человек, его права и свободы» — безусловный, ключевой ориентир в «проективном будущем», в эволюции функционирующих сегодня правовой, политической, экономической, культурной и т.д. систем¹³⁰.

По твердому убеждению автора, это не единственная ценность, закрепленная конституционным законодателем.

Часть 3 ст. 55 Конституции РФ закрепляет объекты конституционной защиты. К ним относятся основы конституционного строя, права и законные интересы людей, обороноспособность и безопасность российского государства. Не вызывает сомнения, что эти объекты являются конституционными ценностями. Понятие конституционных ценностей в данном случае тесно переплетается с понятием основ конституционного строя — очевидно, что народовластие (ст. 3), социальное (ст. 7), демократическое, правовое государство (ст. 1) и другие основы конституционного строя России являются ценностью. Кроме того, закрепление системы органов государства и демократических принципов их функционирования, являясь несомненной ценностью, выступает в первую очередь в качестве средства создания таких условий развития общества, когда человек, его права и свободы занимают главенствующее место в иерархии социальных ценностей.

Следовательно, система конституционных ценностей включает в себя не только основы конституционного строя, но и ценности, определяющие правовое положение индивида, а также организацию государственной власти, будучи при этом сама ценностью в силу содержания и формы принятия¹³¹.

Значимость гражданского мира и согласия, памяти предков, передавших нам любовь и уважение к Отечеству, веру в добро и справедливость, стремления обеспечить благополучие и процветание России, закрепленных преамбулой Конституции РФ в виде основы для принятия многонациональным народом страны Конституции, чрезвычайно велика, поскольку самым непосредственным образом влияет на конституционную самоидентификацию Российской Федерации и на этом основании может занять место в системе конституционных ценностей России¹³².

Автор приходит к выводу о том, что можно выделить три блока конституционных ценностей: первый блок составляют конституционные ценности, закрепленные в Конституции России и названные таковыми, а также выявленные методом исключения; второй блок — конституционные ценности, установленные в процессе интерпретации Конституции РФ Конституционным судом России; третий — конституционные ценности, определенные в процессе интерпретации в трудах ученых.

3. Конституционное развитие: преобразование, поправки, пересмотр

По мнению автора, термин видоизменение в отношении основного закона государства включает в себя такие процедуры, как преобразование (в том числе посредством толкования и изменения текста), конституционные поправки, пересмотр, конституционная реформа.

Термин «конституционная реформа», зачастую применяемый к конституционным поправкам 2020 года, в исследуемых государствах нормативно не закреплен.

Для конституций некоторых стран Латинской Америки характерно закрепление определения «конституционная реформа»: Конституция Боливии (ст. 411), Конституция Чили (ст. 127, 128), Конституция Эквадора (ст. 441–444). Под ним понимается изменение как конституционного текста, так и целых структурных частей или принятие нового основного закона.

Доктринальное определение термина «конституционная реформа» в зарубежном государствоведении, как правило, уже, чем в российской правовой доктрине. В зарубежной науке конституционного права существует несколько определений конституционной реформы:

• «поправки [к конституции], которые каким-либо фундаментальным образом изменяют структуру правительства, установленную уставом страны — то есть организацию законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, распределение полномочий между ними и их взаимосвязь»¹³³;

• «введение законодательства для изменения правил и практик, определяющих состав и функции органов центральной и местной власти в государстве»¹³⁴.

В науке конституционного права России термин раскрывается не только через юридико-процедурные аспекты: например, современные авторы рассматривают «конституционную реформу» как «комплекс мер по пересмотру статей Конституции»; в него они включают как «внесение новых статей» и «изменение и отмену статей»¹³⁵, так и политические шаги для достижения определенных целей. Так, О. Г. Румянцев характеризует конституционную реформу как «последовательность политико-правовых решений и действий государственной власти, направленных на приведение писаных норм высшего юридического закона страны в соответствие с реальной конституцией, которая диктуется потребностями общественного развития и правосознания»¹³⁶.

Аналогичным образом профессор Т. Я. Хабриева определяет конституционную реформу как «единовременный или продолжительный политико-правовой процесс по преобразованию конституционного текста, характеризующийся изменениями фундаментальных основ государства и общества, целеполаганием, достаточным ресурсным обеспечением и определенными юридическими и фактическими результатами»¹³⁷, указывая при этом на обеспечительные механизмы реализации конституционной реформы.

Автор указывает не только на процедурные аспекты конституционной реформы, но и на последствия для правовой системы, правоприменения и правосознания: «…конституционные преобразования не ограничиваются процедурными аспектами — они включают в себя переосмысление, законодательное приведение правовой системы в соответствие с конституционными изменениями и новеллами, в последующем их внедрение предстоит не только в правоприменение, но и в правосознание»¹³⁸.

При широкой распространенности понятия «конституционная реформа» (в частности, даже в заключениях Венецианской комиссии) ученые в России не пришли к единому доктринальному пониманию термина.

Конституционное развитие — процесс объективный и неизбежный, характеризуется наличием правовых механизмов и практики их использования в зависимости от общественных запросов.

В российской практике законодатель использует конкретные термины, например, «изменение» — в отношении ст. 65 Конституции РФ, «пересмотр» — в отношении глав 12 и 9, «поправка» — к главам с 3 по 8 Конституции России.

4. Сравнение процедур конституционных поправок в действующие конституции России и Бразилии

«Конституционные поправки» закреплены в России и Бразилии нормативно и на конституционном уровне.

Конституционные поправки в Бразилии урегулированы нормами ее Конституции: закрепляются основы процедур и определенные запреты.

По мнению автора, в Конституции Бразилии закреплены общие и специальные процедуры, регулирующие механизм внесения поправок: к специальным процедурам, например, можно отнести процедуры, содержащиеся в ст. 60.

Конституция Бразилии закрепляет, что ее текст изменяется посредством внесения поправок (ст. 60). Процесс принятия поправок в Конституцию Бразилии автору представляется как несколько взаимообусловленных стадий.

Первая стадия — инициирование поправки. Это могут сделать несколько групп субъектов:

• во-первых, это минимум 1/3 членов Палаты депутатов или Федерального сената;

• во-вторых, Президент Республики;

• в-третьих, более чем половина законодательных собраний федеральных единиц при условии, что каждое из них должно высказаться относительным большинством своих членов.

Вторая стадия — принятие поправки палатами Национального конгресса. Предложение о поправке голосуется в каждой из палат Национального конгресса в двух турах, в которых всякий раз требуется одобрение 3/5 членов соответствующей палаты.

Третья стадия — промульгация. Поправка к Конституции промульгируется бюро обеих палат (Палаты депутатов и Федерального сената) с соответствующим порядковым номером.

В описываемом механизме есть и запретительные нормы Конституции Бразилии, касающиеся процедуры конституционной поправки.

По нашему мнению, их целесообразно подразделить на три блока.

Первый касается времени проведения процедур: посредством негативного регулирования законодателем установлен запрет на процедуры конституционных поправок в трех случаях: 1) при осуществлении федерального вмешательства; 2) во время состояния защиты; 3) в ситуации военного положения.

Второй блок касается сути изменяемых норм, их значимости для государства и общества, обусловленной ценностными ориентирами. Условно подразделив запретительные нормы на два блока, выделим значимость правового статуса человека, поскольку не может быть предметом рассмотрения поправка, влекущая упразднение прямого, тайного, всеобщего и периодически проводимого голосования; индивидуальных прав и гарантий.

Важность конституционных основ государственности: не может быть предметом рассмотрения поправка, влекущая упразднение федеративной формы государства; разделения властей.

Третий блок касается возможности повторно вернуться к не поддержанной инициативе конституционной поправки: содержание отвергнутой поправки или поправки, признанной неуместной, не может быть предметом новой поправки в течение одной и той же законодательной сессии. Кроме того, согласно статье 67, содержание отклоненного проекта закона может включаться в новый проект в течение одной и той же законодательной сессии только по решению абсолютного большинства членов одной или другой палаты Национального конгресса.

Статья 60 Конституции Бразилии, посвященная конституционным поправкам, не достаточна для урегулирования обозначенной процедуры. Требуется привлечение норм, регулирующих работу Президента Республики и палат Национального конгресса: голосование в Палате депутатов или Федеральном сенате, промульгация бюро обеих палат, законодательные процедуры и о сессии (Секция VI), и законодательных процедурах (ст. 64–69).

Требуется также привлечение внутренних регламентов палат, принятие которых относится к их исключительной компетенции (ст. 51, 52).

В отношении поправок действуют общие законодательные процедуры, такие как (ст. 64) общее правило: по инициативе Президента Республики обсуждение и голосование по проектам законов сначала происходит в Палате депутатов; (ст. 64, параграф 1) Президент Республики может потребовать срочного рассмотрения внесенных проектов по его инициативе. К общим законодательным процедурам, используемым в механизме поправок, также можно отнести установленное правило для срочного рассмотрения внесенных проектов: если Палата депутатов и Федеральный сенат каждый последовательно не выскажутся в 45-дневный срок по предложению, то последнее вносится в повестку дня, и рассмотрение других вопросов приостанавливается до тех пор, пока по предложению не будет проведено голосование (не входит каникулярное время Национального конгресса).

Рассмотрение поправок Федерального сената Палатой депутатов проводится в 10-дневный срок. Проект закона, одобренный одной палатой, рассматривается другой в единственном чтении, за которым следует голосование, и передается для получения санкции или промульгации, если палата, рассмотревшая проект, его приняла; или проект сдается в архив, если он был отклонен (ст. 65.). Если в проект были внесены поправки, то он направляется в палату, из которой он исходил. Есть и иные процедурные нормы общего характера (ст. 66, можно использовать в качестве примера и Акт о переходных конституционных положениях).

Особыми процедурами можно назвать, по мнению автора, использование 7 сентября 1993 года плебисцита для определения формы (республиканской или конституционной монархии) и системы правления (парламентский или президентский режим) страны (ст. 2 Акта о переходных конституционных положениях); возможность изменения Конституции только через пять лет после ее промульгации абсолютным большинством голосов членов Национального конгресса на совместном заседании палат (ст. 3 Акта о переходных конституционных положениях).

Сравнивая конституционные поправки в исследуемых странах, можно выявить сходные и отличительные черты. По нашему мнению, сходным является закрепление на конституционном уровне основных элементов этой процедуры. К отличиям отнесем наличие в России специального закона, регулирующего законодательный процесс по принятию закона о поправке.

Оформляемое одним законом РФ о поправке к Конституции РФ, охватывающим взаимосвязанные изменения конституционного текста (под исключением понимается удаление какой-либо отдельной правовой нормы; дополнение предполагает включение нормы).

Отметим различные подходы к определению термина «конституционные поправки» в российской правовой действительности: формальный и сущностный.

Согласно п. 2 ст. 2 Федерального закона от 4 марта 1998 года № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» под поправкой к Конституции понимается «любое изменение текста глав 3–8 Конституции РФ: исключение, дополнение, новая редакция какого-либо из положений указанных глав Конституции РФ».

В постановлении Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 года № 12-П «По делу о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации» конституционными поправками именуются изменения, принятые в форме законов РФ о поправке к Конституции РФ, одобренные органами законодательной власти не менее чем ⅔ субъектов РФ. В указанном постановлении отмечается, что процедура принятия поправок к главам 3–8 Конституции существенно отличается от процедуры принятия федеральных законов и федеральных конституционных законов, а сам Закон РФ о поправке к Конституции отличается от федеральных конституционных законов (при принятии поправок действуют несколько иные субъекты права конституционной законодательной инициативы, необходимо одобрение поправки органами законодательной власти не менее чем ⅔ субъектов РФ, проводятся подсчет и его проверка со стороны Совета Федерации РФ и др.; принятие федерального конституционного закона — только первая часть процедуры принятия поправки). Поэтому, как констатировал Конституционный Суд РФ в первой части названного выше постановления 1995 года, поправки к главам 3–8 Конституции «не могут приниматься в форме федерального конституционного закона». Суд указал, что «положения статьи 136 Конституции РФ могут быть реализованы только в форме специального правового акта о конституционной поправке, имеющего особый статус и отличающегося как от федерального закона, так и от федерального конституционного закона» (п. 4), и сформулировал название такого специального правового акта — «Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации» (п. 1).

Таким образом, упомянутое постановление представляет собой яркий пример процедурного, т.е. формального подхода к наполнению исследуемого термина, тогда как определение «федеральный закон» имеет, помимо формального подхода (любое изменение текста глав 3–8 Конституции РФ: исключение, дополнение, новая редакция какого-либо из положений указанных глав Конституции РФ), и сущностное наполнение (одним законом РФ о поправке к Конституции Российской Федерации охватываются взаимосвязанные изменения конституционного текста).

Доктринальные источники также развивают эти два направления к наполнению исследуемого термина. Сущностное наполнение термина «конституционные поправки» в правовой доктрине шире, чем нормативно закрепленное. По мнению профессора С. А. Авакьяна, поправки к Конституции РФ — это частичные изменения Конституции, не затрагивающие ее принципиальных положений¹³⁹. Профессор Бутусова Н. В. рассматривает изменения в смысле преобразования уже имеющихся норм конституции, а не в общем смысле, который включает в себя и изъятия, и дополнение текста: «Поправки в Конституцию — это дополнения, изменения или изъятия из текста Основного закона отдельных статей (части статьи) тех глав Конституции, которые могут быть подвергнуты изменениям в соответствии со ст. 136, существенно не меняющие ее текст»¹⁴⁰. Профессор В. П. Колесова также отмечает, что внесение поправок — это изменения именно в положения глав 3–8 Конституции¹⁴¹.

Примером формального подхода к наполнению термина «конституционные поправки» могут стать дебаты о процедуре инициирования, оформления, принятия и вступления в силу закона о поправках. Вопрос о процедурах обсуждался с момента принятия Федерального закона от 4 марта 1998 года № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» и принятия постановления Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995 года № 15-П «По делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации» в трудах современных ученых¹⁴².

Основными дебатируемыми направлениями являются: вопрос о количестве законов о поправках; возможность участия российских граждан в изменении глав 3–8 действующей Конституции России посредством принятия Закона о поправках.

Как уже отмечалось, отличия имеются и в процедурах разработки и принятия поправок к текстам Конституции России и Конституции Бразилии.

В закрепленной нормами Федерального закона от 4 марта 1998 года № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» процедуре возможность участия российских граждан в изменении глав 3–8 действующей Конституции России прямо не предусмотрена. Опосредованное их участие в изменениях указанных конституционных глав обеспечивается тем, что в принятии Закона РФ о поправке к Конституции включены народные избранники — федеральный парламент, глава государства, парламенты субъектов РФ. Указанное предусмотрено в ст. 136 Конституции России в развитии норм, закрепляющих принципы демократизма (ст. 1, 3, 32 Конституции РФ).

В 2008 и 2014 годах принятие поправок к Конституции именно так и осуществлялось: парламентом принимался соответствующий закон РФ, который одобрялся органами законодательной власти 2/3 ее субъектов, затем подписывался и обнародовался главой государства. В 2020 году масштабность и принципиальность предлагаемых поправок актуализировали непосредственное обращение к воле граждан, обладающих избирательным правом в рамках общероссийского голосования, чему предшествовало заключение Конституционного суда содержательного и процедурного свойства.

После поправок к Конституции 2020 года возник новый вопрос о легитимности и правовой природе общероссийского голосования. Конституционный суд РФ, исследуя в своем заключении от 16 марта 2020 года № 1-З «О соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации “О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти”, а также о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу статьи 1 данного Закона в связи с запросом Президента Российской Федерации» вопрос о соответствии Конституции РФ порядка вступления в силу поправки 2020 года, указал:

• «конституционный законодатель, руководствуясь принципом народовластия, в целях конституционной легитимации своего решения был вправе обратиться к общероссийскому голосованию, прямо не предусмотренному действующим правовым регулированием для принятия конституционной поправки» (таким образом подтвердил легитимность новой процедуры в процессе принятия Закона о поправках к Конституции Российской Федерации);

• особую юридическую природу общероссийского голосования (абзац 5 п. 2.1 мотивировочной части Заключения).

В конституционно-правовой науке общероссийское голосование рассматривается в разных аспектах. Можно выделить два основных направления исследований в современном конституционном праве России: в качестве института прямой демократии¹⁴³ и в качестве нового механизма реализации конституционных прав граждан¹⁴⁴.

Целесообразно подчеркнуть особую юридическую природу общероссийского голосования, отличного от существующих форм народовластия. По мнению автора, общероссийское голосование предполагает комплексный, сложносоставной механизм реализации.

На основании, ставшем уже историческим прецедентом, предлагается выделить пять взаимосвязанных этапов подготовки и проведения общероссийского голосования, учитывающего его комплексность:

• формирование и работа экспертной комиссии из представителей российского общества, аккумулирующих мнения и предложения многонационального народа страны, которые станут основой для выносимого на голосование текста;

• работа парламентов, парламентское голосование (выделим два уровня: федеральный и уровень субъектов федерации);

• конституционное судопроизводство;

• общероссийское голосование — фактически по предложенному народом, доработанному экспертами варианту;

• механизм реализации решения, принятого на общероссийском голосовании¹⁴⁵.

Правовая природа общероссийского голосования, по мнению автора, в настоящее время определяется как сложносоставной, пятиэтапный механизм, созданный на основе исторической преемственности по воле главы государства в процессе реализации его конституционных полномочий гаранта Конституции России, по обеспечению основ конституционного строя, гарантированности конституционных прав граждан на участие в управлении делами государства¹⁴⁶.

Значимые конституционные поправки были внесены в 2008 и 2014 годах. В 2008 году Президент РФ Д. А. Медведев, выступая с посланием к Федеральному Собранию РФ, предложил внести поправки в Конституцию РФ (1993), суть которых сводилась, во-первых, к увеличению сроков полномочий Президента РФ с 4 до 6 лет, Государственной Думы Федерального Собрания РФ — с 4 до 5 лет (Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 года № 6-ФКЗ «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы»), во-вторых, к конституционному закреплению контрольной функции парламента России: была установлена обязанность Правительства РФ выступать с ежегодным отчетом перед Государственной Думой о результатах своей деятельности, а также по другим вопросам, поставленным Государственной Думой (Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 года № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации»). Поправки вступили в силу с 31 декабря 2008 года.

В 2014 году по инициативе главы государства поправками в Конституцию России был упразднен Высший Арбитражный Суд с передачей его полномочий под юрисдикцию Верховного Суда РФ, расширены полномочия Президента РФ по назначению прокуроров (Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 5 февраля 2014 года № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации»). Указанная поправка вступила в силу 6 февраля 2014 года.

21 июля 2014 года была принята поправка к Конституции России, позволяющая Президенту РФ вводить в состав Совета Федерации до 10% назначенных им представителей (Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 21 июля 2014 года № 11-ФКЗ «О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»).

Во время ежегодного послания Федеральному Собранию 15 января 2020 года Президентом РФ В. В. Путиным было отмечено, что Конституция нашей страны до сих пор справляется со своими функциями и не подлежит кардинальным изменениям, но некоторые положения необходимо привести в соответствие с текущими экономическими и политическими реалиями и целями развития страны. Впоследствии глава государства выступил с предложением внести новые изменения в текст Конституции законопроектом № 885214-7. Позже был принят Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 года № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти».

В России институт конституционных поправок воспринят с принятием действующей Конституции страны, имеет практику применения. Процесс принятия закона о поправках в 2020 года обогатился новыми процедурами формирования содержания поправок и участием народа в их принятии.

Процедура пересмотра Конституции России сегодня характеризуется ФКЗ о конституционном собрании, предусмотренном отсылочной конституционной нормой. Изменения же ст. 65 Конституции России на основании Указов Президента России и ФКЗ проводились неоднократно.

Вывод

В современных условиях развития общества и государства актуализируется проблема соотношения стабильности и динамизма развития Конституции. Связующим звеном, результатом правовой процедуры, позволяющей решить обозначенный вопрос, по мнению автора, является конституционная поправка.

Конституционные преобразования в исследуемых странах не ограничиваются процедурными аспектами, включая в себя переосмысление, законодательное приведение правовой системы в соответствие с конституционными новеллами.

Для исследуемых стран на современном этапе, по мнению автора, необходимо конструктивное обсуждение и выработка единых подходов, учитывающих национальные интересы государств по конституционному развитию; одним из способов может стать создание модельных актов и единого цифрового пространства России и Бразилии.

1.7. Пол, миграция и государственная политика в Бразилии: анализ увеличения въезда женщин-мигрантов в Бразилию в период 2010–2020 годов

Лайла Мария Домит Висенте,
Элоиза Мелино

Мы должны разрабатывать институты и политику, которые активно сохраняют и утверждают обязательный характер множественного и неограниченного сосуществования. Мы не только живем с теми, кого не выбираем и с кем, возможно, не испытываем непосредственного чувства социальной принадлежности, но и обязаны сохранять эти жизни и безграничную множественность, составляющую население планеты.

Джудит Батлер (2018, С. 125)

Введение

Миграция исторически является важной частью того, что представляет собой бразильский народ. Перемещение людей или групп людей за границу, представляющие собой экзистенциальную территорию, началось еще в 1500-х годах и стало фундаментальной частью того, что мы называем бразильской социальной формацией. Как сказала Дарси Рибейро, «Бразилия и бразильцы, ее история как государства… возникли в результате слияния, столкновения и сплава португальского захватчика с индейцами, жившими в лесах и деревнях, и с чернокожими африканцами, угнанными в рабство» (RIBEIRO, 2015, p. 17).

У нас нет записей о территориальном перемещении в Бразилии всех исконных людей, которые жили здесь раньше. Однако все рассказы португальских захватчиков и других европейцев, мигрировавших в Бразилию в поисках земли, богатства и приключений, а также порабощенных людей, являющихся частью насильственной диаспоры африканского континента, относятся к миграционным перемещениям. Имея в виду насильственные изменения, произошедшие со времен колониального проекта на территории Латинской Америки и Карибского бассейна и, в частности, в Бразилии, мы считаем принципиально важным представить эту статью с критической деколониальной точки зрения. Эта перспектива рассматривает отношение, которое богатые западные страны в основном, но не только демонстрируют к мигрантам из стран, считающихся «развивающимися», особенно когда это касается расово ратифицированных людей, которые, как правило, подвергаются дифференцированному обращению по сравнению с белыми людьми из стран с высоким уровнем дохода, таких как Западная Европа, США и Канада. В этом процессе «белые мигранты» — это те, кому удается получить более высокооплачиваемую работу благодаря своему образованию и профессиональной квалификации. С другой стороны, мигранты из так называемого «глобального Юга» оказываются на нестабильной работе с более низкой заработной платой и плохими условиями труда, которые могут представлять риск для их здоровья. Этот процесс можно признать частью международного расового разделения труда, созданного современностью / колониальностью (QUIJANO, 2002), которое представляет собой более сложную социальную классификацию, чем та, которую предлагает европейский марксизм, поскольку она включает в себя расу (QUIJANO, 2000) и пол-гендер (LUGONES, 2008).

Поскольку миграция является неотъемлемой частью наших корней как народа, мы могли бы подумать, что на бразильской земле мы будем иметь тщательное и всестороннее отношение к мигрантам, уделяя особое внимание нашей государственной политике. Реальность, однако, такова, что мы все еще имеем очень ограниченную, а часто ограничительную и дискриминационную политику в отношении миграции в Бразилии, особенно в гуманитарных целях¹⁴⁷, поэтому постулат Джудит Батлер (2021) о том, что нам нужны новые политические воображения, кажется подходящим. Наряду с этим мы можем задуматься о материальности таких понятий, как национальное государство, территория и народ, на которых основаны наши представления об обществе и способах социальной организации.

В качестве предыдущего постулата, лежащего в основе национального государства, мы представим здесь авторский анализ Общественного договора. Фикция государства природы была бы предыдущим состоянием, в котором конфликт является первым страстным отношением человечества, а не зависимость или привязанность. В нем человек уже предстает как взрослый и принадлежащий к полу, «взрослый мужчина», самодостаточный, который ни в коем случае не зависит от других субъектов, чтобы индивидуализировать себя. Напротив, вместе с другими индивидами первый человек с самого начала будет воевать (BUTLER, 2021). Или, по словам указанного автора (2021, С. 44), «первые человеческие существа в государстве природы — мужчины, белые, уже индивидуализированные, они никогда не были детьми и никогда не зависели от заботы. Они сражаются друг с другом в поисках социальных благ и, чтобы защититься друг от друга, соглашаются на Общественный договор. Этот индивид уже отнесен к тому или иному полу, но не по социальной атрибуции; напротив, поскольку он индивид — а социальная форма индивида в этой сцене мужская — он мужчина. <...> Зависимость, так сказать, исключена из образа первозданного мужчины. Каким-то образом и с самого начала он всегда вертикален, способен, его никто никогда не поддерживал, он никогда не хватался за другое тело для равновесия, его никогда не кормили, когда он не мог прокормиться сам, его никогда никто не укутывал, чтобы согреть. Он, счастливчик, родился в воображении либеральных теоретиков как полноценный взрослый человек, без отношений, но наделенный яростью и желанием, иногда способный на некоторое счастье или самодостаточность, зависящие от мира природы, в котором нет других людей».

Таким образом, именно Общественный договор стал бы основой для формирования современных национальных государств, поскольку самодостаточные субъекты на определенной территории согласились бы сохранять мир в обмен на защиту. Однако люди, прибывающие из-за границ территории, не являются частью этого соглашения, и это означает, что в рамках данного политического воображения многим из них не рады, поскольку они воспринимаются как угроза. Иммиграция, таким образом, характеризуется мобильностью людей от национального государства к национальному государству, то есть присутствием в национальном порядке людей, не являющихся частью конкретного народа (MINCHOLA, 2020).

Мы понимаем, что подобные политические фикции независимости и первобытной войны лежат в основе нашего формирования и способствуют восприятию определенных групп людей как других, инородцев, следовательно, как возможной угрозы. С другой стороны, фантазия самодостаточности, которая пронизывает наше воображение, отдаляет нас от уязвимости и взаимозависимости, частью которой мы являемся, и позволяет нам оставлять определенные социальные группы в ненадежных условиях (BUTLER, 2021)¹⁴⁸.

1. Желанные и нежеланные мигранты

В Бразилии миграция может проявляться по-разному, в зависимости от того, к какой социальной группе принадлежит мигрант. Ведь, как мы уже отмечали, миграция, как перемещение людей или групп людей в территориальных пространствах, уходит корнями в Бразилию, по крайней мере с 1500-х годов, когда португальцы прибыли на эти земли и начали процесс, который они назвали колонизацией. С тех пор, применяя насилие, они поработили различные и неоднородные народы как из Америки, так и с Африканского континента, которые они насильно импортировали в Бразилию (в качестве товара, а не людей).

Во второй половине XIX века, основываясь на тезисе об «отбеливании нации», в Бразилии началось открытие портов для европейских иммигрантов, чтобы заменить порабощенную рабочую силу и заселить земли: «Благодаря такой иммиграционной политике, не ограничивавшей доступ европейцев, в 1877–1903 годах в страну ежегодно прибывало около 71 тыс. иммигрантов, из которых 58,5% были выходцами из Италии; в период с 1904 по 1930 год это число достигло отметки в 79 миллионов» (WERMUTH, 2020, p. 2337). Всего за тридцать лет в страну прибыло 3,99 миллиона европейцев, что эквивалентно контингенту из 4 миллионов чернокожих, существовавшему здесь после трех веков торговли людьми и порабощения.

В то время как существовала государственная политика, направленная на поощрение въезда европейцев в Бразилию, африканцы, бывшие в рабстве, были изгнаны, а въезд африканцев, которые, по сути, хотели мигрировать в страну, был запрещен (SCHWARCZ, 1993; BENTO, 2002). Ожидания бразильского политического класса и элиты заключались в том, что со временем население, состоявшее в то время примерно на 80% из чернокожих, по своим перспективам достигнет уровня отбеливания европейского населения, следовательно, «цивилизованности». Бенто (2002) приводит отрывок из книги Сильвио Ромеро, литературного критика, который также был прокурором, судьей и депутатом, по словам которого «победа в борьбе за жизнь среди нас будет принадлежать в будущем белому человеку — но для этой победы, помня о трудностях климата, он должен воспользоваться тем, что могут дать ему две другие расы, особенно черная, с которой он больше всего пересекался. Однако в результате естественного отбора, после того как ему будет оказана необходимая помощь, белый тип будет преобладать, пока не станет таким же чистым и прекрасным, как в старом мире. Это произойдет, когда он будет полностью акклиматизирован на континенте. Два факта будут в значительной степени способствовать этому результату: с одной стороны, прекращение африканской работорговли и постоянное исчезновение индейцев, а с другой — европейская иммиграция!» (BENTO, 2002, p. 37).

В этом контексте поощрения иммиграции европейцев в Бразилию, которые стремились обелить население, важно подчеркнуть, что в Бразилии существовало множество законов, принятых после обретения независимости и после демобилизации, которые преследовали и заключали в тюрьму чернокожих людей. Это происходило под предлогом обвинения в том, что они ставят под угрозу моральный и политический порядок страны, поскольку занимаются бездельем, вызывающим нищету (MELINO, 2020). В этом ряду выделяются законы против бродяжничества, против попрошайничества и капоэйры, которые привели к тюремному заключению чернокожего населения. Взрослые женщины и мужчины, дети и старики — люди, которым было трудно получить доступ к земле и работе по окончании порабощения именно из-за стимула к приезду мигрантов из Европы, особенно итальянцев, португальцев и немцев, которые прибыли для «новой колонизации». Эти белые мигранты приехали в большинстве своем из нищей Европы, искали работу и имели преимущество при приеме на работу благодаря политике позитивных решений государства и социальному расизму, который составлял и до сих пор составляет менталитет бразильской белой элиты, хотя их квалификация ничем не отличалась от квалификации бразильских чернокожих мужчин и женщин, которые уже были здесь (BENTO, 2002; LÔBO, 2020).

Начиная с так называемого «Эстадо Ново» в Бразилии под руководством Жетулиу Варгаса миграция в страну приобретает другие очертания и устанавливаются новые, но схожие политики в отношении «желанных и нежеланных» мигрантов (WERMUTH, 2020). Бразильские правила демонстрируют гармонию под эгидой фашизма во всем мире. Декрет 406 от 1938 года, касающийся въезда иностранцев в Бразилию, в своей первой статье устанавливает:

«Статья 1. Не допускается въезд иностранцев обоего пола:

I — калеки или увечные, инвалиды, слепые, глухонемые;

II — нищие, бродяги, цыгане и т.п.;

III — страдающие какими-либо нервными или психическими заболеваниями, проверенные в виде правил, алкоголики или наркоманы;

IV — страдающие тяжелыми инфекционными и заразными заболеваниями, особенно туберкулезом, трахомой, венерической инфекцией, проказой и другими, указанными в нормативных актах по здравоохранению;

V — лица, имеющие органические поражения с функциональной недостаточностью;

VI — несовершеннолетние в возрасте до 18 лет и старше 60 лет, путешествующие в одиночку, за исключениями, предусмотренными правилами;

VII — лица, которые не могут доказать осуществление законной профессиональной деятельности или обладание достаточным имуществом, чтобы содержать себя и сопровождающих их лиц на иждивении;

VIII — те, чье поведение явно вредит общественному порядку, национальной безопасности или структуре учреждений;

IX — лица, которые ранее были высланы из страны, если акт о высылке не был отменен;

X — лица, осужденные в другой стране за преступление такого характера, который обуславливает их экстрадицию в соответствии с бразильским законодательством;

XI — занимающиеся проституцией или эксплуатирующие ее, или имеющие явно аморальные привычки.

Единственный параграф. Приведенный выше перечень не исключает признания других препятствующих обстоятельств, а положения пунктов I, V и VI не распространяются на иностранцев, прибывающих на временной основе.

Статья 2. Федеральное правительство оставляет за собой право ограничить или приостановить, по экономическим или социальным причинам, въезд лиц определенных рас или происхождения, после консультации с Советом по иммиграции и колонизации».

Такие дискриминационные термины надолго остаются в нашем законодательстве, поскольку новый закон о миграции будет создан только в 1980 году, во время военной диктатуры 1964/1987 годов, который будет называться Статут об иностранцах (Закон 6815/1980). Как и предыдущий закон, Статут об иностранцах также отражает политический момент, в который он был создан, в рамках доктрины национальной безопасности, поскольку он серьезно ограничивает права иммигрантов, которых закон не случайно называет иностранцами. Уже с первых статей постулировалось, что права иностранцев ограничены интересами национальной безопасности и защиты бразильского рабочего, что явно указывает на дискриминационный характер закона.

Такое законодательство оставалось в силе, ограниченное конституционной рецепцией 1988 года, до 2017 года, когда был опубликован Закон о миграции (Закон 13445/2017), отменивший Статут об иностранцах.

Мы кратко прокомментируем Закон о миграции 2017 года, поскольку он уже вступил в силу и будет пронизывать наше исследование с этого момента. Однако важно отметить, что новый закон с самого начала дебатов, в ходе которых он был принят, предлагает изменение парадигмы государства по отношению к мигрантам (MINCHOLA, 2020). Для этого в текст закона, в его 3-ю статью, заложена прочная принципиальная основа, такая как универсальность, отрицание и предотвращение ксенофобии и расизма, гуманитарный прием, недискриминация по признаку процедуры въезда мигрантов в страну, равное обращение и возможности, социальная интеграция, продвижение и распространение прав, свобод и гарантий для мигрантов в Бразилии. Важно также помнить, что первоначальный текст закона подвергся 20 вето, ограничивающим права мигрантов, которые были наложены действующим на тот момент президентом.

2. Колониальность и перемещение

На фоне этой краткой истории миграционного законодательства в Бразилии сохраняется необходимость понимания колониальности власти, которая конструирует Современность и Колониальность как две стороны одной медали (QUIJANO, 1992; 2002). Кихано называет Современность / колониальность современностью, определяемой деколонизацией без деколониальности, то есть прекращением присутствия колониальных институтов, но сохранением отношений эксплуатации, экспроприации и зависимости, уже интернализованных во всем мире. В этих отношениях раса имеет фундаментальное значение, поскольку понятие «раса» определяет, детерминирует и структурирует идентичность в мире от «Америки», «раса» не является простым отражением социальных отношений производства. Напротив, раса является определяющим фактором для установления этих отношений в мире и существующей формы господства и эксплуатации (QUIJANO, 2000). Другими словами, автор добавляет противоречие европейский / неевропейский к противоречию капитал / зарплата. Соответственно, показывая, как напряженность, возникающая в результате этих отношений, является основополагающей в контроле над производством социальной жизни в большинстве социальных групп. Интерсубъективные отношения в этом смысле являются отношениями, которые изменяют материальную жизнь, то есть конкретно прожитый опыт во всем мире.

Колониальность власти, понимаемая как глобальный паттерн или модель, берет свое начало в колониальных отношениях, но она не является просто продолжением колониализма. Это связано с тем, что колониализм в строгом смысле, то есть политическое и правовое управление одной нацией другой, не обязательно должен быть связан с социальной классификацией по признаку «расы». Но эта социальная классификация была частью формирования капитализма как мировой системы власти (QUIJANO and WALLERSTEIN, 1992). Для Кихано (1992; 2000) именно колониальность власти вводит расу в качестве идентификатора и создает иерархию среди людей, народов и регионов, тем самым создавая социальные и геокультурные идентичности. Добавляя расу к иерархии в трудовых отношениях, мы видим, что разные страны мира, а также разные расы, этносы и народы всегда играли разную роль в международной организации труда. В то время как белые европейцы и их потомки получали в обмен на свой труд заработную плату, пусть и низкую, коренные и африканские народы изначально были порабощены. Страны глобального Юга выполняли/выполняют роль импортеров сырья или товаров, которые, как признано, имеют более низкую стоимость, чем продукты, получаемые в результате индустриализации и технологического труда. Таким образом, существует не только международное разделение труда, но и международное расовое разделение труда (QUIJANO, 2000), как мы уже отмечали.

Лугонес (2008) рассматривает границы анализа колониальности / современности гендера Кихано, чтобы расширить и усложнить их, сохраняя при этом понимание колониальности власти и современности, которые необходимы для понимания современной действительности и для предложения новых эпистемологий и форм жизни и отношений, которые ищут другие возможные реальности.

В дополнение к колониальности власти Лугонес поддерживает концептуальные рамки «цветных женщин»¹⁴⁹ из «третьего мира», которые последовательно показывают пересечения между расой, социальным классом, гендером и сексуальностью. Интерсекциональность (CRENSHAW, 1989) также широко используется в наше время, в основном в гендерных исследованиях, для объяснения переплетения различных маркеров идентичности в реальном построении человеческой жизни, на что в основном ссылаются чернокожие женщины, которые демонстрируют, что они не черные до женщин, не женщины до черных, а и женщины, и черные, одновременно с другими маркерами идентичности, которые, как и все люди, они также несут, такими как гендерная идентичность, сексуальность, экономическая власть, национальность, родной язык, профессия и т.д. Поэтому об иммиграции также необходимо говорить с феминистской точки зрения, признающей, что тела, которые перемещаются, — это не только цисгендерные, гетеросексуальные и взрослые мужчины. Несмотря на то что государственная политика и законодательство в отношении этих групп населения не учитывают перспективы женщин, детей, пожилых людей и ЛГБТКВ+. Эти работы показали, что цисгендеризм и гетеросексуализм — это не просто нормы, а то, что они используются колониальной системой «пол-гендер» для построения мировой системы власти — капитализма.

Поэтому, имея дело с желанными или нежеланными иммигрантами, мы не можем оставить в стороне анализ того, из каких стран лучше принимают иммигрантов, а также их расовой принадлежности. Ведь в зависимости от того, кем являются переезжающие, в странах назначения их будут по-разному принимать и обращаться с ними, причем не только государство и его оборудование, но и население.

Будучи одной из стран, подписавших Конвенцию ООН 1951 года о статусе беженцев, Бразилия не может отказывать в просьбах о предоставлении убежища. Однако, как показывает Crawley (2022), эта Конвенция имеет глубокие колониальные корни, что отражается в расизации ее политики, которая фактически эффективна только для стран глобального Севера, в частности, для людей, которые были перемещены из европейских стран до 1951 года из-за Второй мировой войны.

Чтобы проиллюстрировать этот процесс, мы будем использовать в качестве примера бразильский прием гаитянских иммигрантов, с 2010 года Бразилия принимает множество людей, переезжающих из этой страны¹⁵⁰. Гаити, как и Бразилия, является страной Глобального Юга, население которой преимущественно черное, а доступ женщин к институциональному образованию очень ограничен, что связано с культурными проблемами в гаитянском обществе, которые весьма схожи с проблемами бразильского общества. По этой причине, чтобы проиллюстрировать аргументы, которые мы здесь отстаиваем, мы приведем в этой статье некоторые данные о миграции гаитян в Бразилию.

Несмотря на то что Бразилия подписала Конвенцию, первоначально ходатайства гаитянских иммигрантов о предоставлении статуса беженца не были признаны таковыми, поскольку бразильский закон 9474/1997 признает беженцами, согласно его статье 1, только тех, кто:

«I — в силу фундаментальных опасений преследования по мотивам расы, религии, национальности, социальной группы или политических убеждений находится за пределами своей страны происхождения и не может или не желает воспользоваться защитой этой страны;

II — не имея гражданства и находясь за пределами страны, в которой ранее проживал, не может или не желает вернуться туда в силу обстоятельств, описанных в предыдущем пункте;

III — в связи с серьезным и всеобщим нарушением прав человека он обязан покинуть свою национальную страну, чтобы найти убежище в другой стране».

Как пишет Лобо (2002), поскольку эти просьбы не были признаны, Бразильский национальный комитет по делам беженцев (CONARE) начал постоянно провоцировать Бразильский национальный совет по иммиграции (CNIg), направляя просьбы о предоставлении убежища. Эти действия заставили CNIg принять резолюцию 97/2012, которая начала выдавать постоянные визы гаитянским иммигрантам по гуманитарным причинам.

Однако даже после законодательного открытия въезда гаитян в Бразилию этот прием не нашел отражения в государственной политике и социальной поддержке этого населения, что мы и продемонстрируем. Для этого мы приведем данные исследования, проведенного Институтом Марии и Жуана Алейшо (IMJA) в рамках проекта «Миграция для развития и равенства» (MIDEQ), посвященного миграции Гаити-Бразилии. В рамках этого проекта было опрошено более 1000 человек из гаитянской общины путем анкетирования, проведены глубинные интервью с более чем 100 гаитянами, кроме того, было проведено пять фокус-групп. Опрос IMJA проводился в Рио-де-Жанейро, Сан-Паулу, Рондонии, Санта-Катарине и Паране. Работы других авторов на эту тему также демонстрируют трудности интеграции гаитянского населения в бразильское общество¹⁵¹. Однако мы не должны забывать, что национальное население, которое имеет схожий профиль с этими иммигрантами, также не полностью интегрировано в бразильское общество. Большинство нашего бразильского населения, которое является чернокожим и бедным, имеет трудности с доступом к качественному институциональному образованию, официальному рынку труда, живет в условиях отсутствия продовольственной безопасности и в неблагоприятной жилищной ситуации, если не на улице. Эта часть населения испытывает социально-экономические трудности, очень похожие на те, с которыми сталкивается гаитянское население, мигрирующее в Бразилию.

3. Миграция и гендер в Бразилии

Продвинувшись немного дальше в анализе, мы обнаружили, что законы и правила, а также государственная политика в отношении мигрантов и беженцев, существующие в Бразилии, не имеют маркеров пола, расы или сексуальности, то есть они направлены конкретно на белых, цисгендерных и гетеросексуальных мужчин. Несмотря на то что данные показывают нам, как мы увидим далее, что в настоящее время большинство людей, которые покидают свои земли в поисках лучших условий жизни в Бразилии, то есть в основном люди, которые мигрируют, не являются белыми людьми, и в настоящее время все больше и больше женщин мигрируют.

Как Марсело Тейшейра уже рассказывал нам об исследованиях на тему миграции: «Традиционно исследования миграции исходят из предположения, что мигранты — это масса гетеросексуальных и полугетеросексуалов, которые мигрируют только по экономическим причинам, приравнивая мигрантов в рабочих» (TEIXEIRA, 2015, p. 23).

С другой стороны, наша статья призвана обратить внимание на то, что гендерные маркеры являются важными факторами при рассмотрении вопроса об изменении старой или создании новой государственной политики в области миграции и территориальной мобильности, поскольку продумывание государственной политики только для социальной группы на практике является дискриминационной политикой.

4. Данные о миграции женщин в Бразилию

Миграция в Бразилию в последнее десятилетие (2011–2020) претерпела значительные изменения, согласно данным обширного отчета, подготовленного OBMIGRA¹⁵² (2021).

Первой общей трансформацией стало явление, названное миграцией Юг-Юг, то есть собранные данные показали значительный рост миграции в страны Глобального Юга и снижение миграции Юг-Север, которые в предыдущие десятилетия были основным приоритетным направлением для миграций с гуманитарными характеристиками (CRAWLEY, 2022). Таким образом, Бразилия становится важной страной назначения в сценарии мировой миграции.

С другой стороны, еще одним явлением, воспринятым и датируемым концом 1990-х годов (TONHATI and PAREDA, 2021), стала феминизация миграции. Данные OBMIGRA (2021) показывают, что въезд женщин-мигрантов в Бразилию с 2013 по 2019 год увеличился вдвое — с 22% до 46%. Эти данные также свидетельствуют о важности более демократичного и гуманного Закона об иммиграции, такого как закон 2017 года, поскольку именно на его основе мы смогли подтвердить увеличение числа достойных¹⁵³ въездов людей в страну. В качестве примера мы приводим данные, собранные Тоньяти и Паредой (2021), которые показывают нам, что в 2011 году в Бразилии женщины подали 232 запроса о предоставлении убежища, а в 2019 году это число увеличилось до 36 тысяч 945 запросов. Данные также показывают, что наибольшее количество запросов на убежище в Бразилии в анализируемом десятилетии было подано венесуэльскими женщинами, так как в 2017 и 2018 годах рост запросов на убежище от венесуэльских женщин увеличился на 73,7%. На втором месте находятся гаитянские женщины, которые до 2016 года составляли наибольшее число женщин, запрашивающих убежище в Бразилии, за ними следуют кубинцы, китайцы и сирийцы. Следует отметить как важный вариант для будущих исследований, что в 2019 году количество запросов снизилось на 68,4%, что связано с закрытием границ во время пандемии COVID-19 (OBMIGRA, 2021).

На приведенном ниже графике (рис. 1), составленном IMJA в рамках программы MIDEQ, мы можем видеть изменения в прибытии гаитян в Бразилию с 2010 по 2022 год.

Как видно, наблюдается рост прибытия гаитян в Бразилию. В 2011 году было только 14% женщин и 86% мужчин, однако по состоянию на 2016 год процент гаитянских женщин более чем удваивается, достигая более 40%, и эта тенденция, как мы видим, сохраняется до 2022 года, подтверждая тезис о феминизации гаитянской миграции в Бразилии.

Существенными данными, отмеченными в анализе Тоньяти и Пареды (2021), стало значительное увеличение миграции одиноких женщин по сравнению с замужними женщинами: «С точки зрения демографического профиля подавляющее большинство женщин-иммигрантов, зарегистрированных за десятилетие, были одинокими 194 909, что составляет 65,07% от общего числа, на втором месте находятся замужние женщины с 63 206 (21,10% от общего числа). В 2018 и 2019 годах, когда было зарегистрировано больше всего случаев, число женщин, живущих в одиночку, остается высоким и составляет 77,32% и 81,14% от общего числа соответственно. В 2020 году, даже с учетом снижения числа регистраций и влияния пандемии на мобильность населения, эти показатели остаются высокими: 79,24% регистраций приходится на одиноких женщин и 16,63% — на замужних» (TONHATI E PAREDA, 2021, p. 168).

Рис. 1. Распределение по полу гаитян, въехавших в Бразилию и запросивших регистрацию места жительства в период с 2010 по 2014 год

Источник: подготовлено группой Института Марии и Жуана Алейшо (IMJA) для проекта MIDEQ на основе данных правительства Бразилии, Министерства юстиции и общественной безопасности. Иммиграционный портал. Микроданные с 2000 по 2022 год. Консультация 08/17/2022 на сайте https://portaldeimigracao.mj.gov.br/pt/dados/microdados/1733-obmigra/dados/microdados/401205-sismigra.

Эти данные способствуют анализу, который мы используем в качестве руководства ниже, на основе социального явления, названного феминизацией бедности, которому мы посвятим несколько слов.

5. Концептуальные аспекты феминизации бедности и бразильская реальность

Концепция феминизации бедности была создана исследователем Дианой Перс (1978) в 1978 году и относится к повышению уровня бедности в социальном положении женщин и главным образом домохозяйств, возглавляемых женщинами и одинокими родителями. Мы можем понять эту ситуацию, если вспомним исторический и культурный аспект, в соответствии с которым в большинстве случаев только женщины несут ответственность за содержание и воспитание детей, в сочетании с ростом числа неполных семей, а также за уход за пожилыми людьми (FERREIRA, ISAAC and XIMENES, 2018) или людьми, которые по разным причинам становятся неспособными обеспечить себя. Все эти факторы, сопровождаемые неравенством в оплате труда и узкими возможностями на рынке труда для женщин, означают, что бедность имеет специфические причины, связанные с социальными гендерными проблемами, которые пересекаются с социальными проблемами расы, гендерной идентичности и сексуальности (VICENTE, 2021).

Исследование Перса (1978) продемонстрировало существование некоторых гендерных детерминант в бедности женщин. К ним относятся: 1) рост числа неполных семей, в которых подавляющее большинство состоит из женщины и ее ребенка (детей), то есть семей, в которых ребенок оставлен родителем-мужчиной; 2) неравенство в участии на рынке труда; 3) экономическая и социальная девальвация деятельности, осуществляемой женщинами; 4) неравенство в занятии руководящих должностей и отсутствие возможности принимать социальные решения (SANTOS and SOUZA, 2015).

Таким образом, термин «феминизация бедности» обозначает тенденцию роста явления бедности в среде женщин или, в частности, в неполных семьях, возглавляемых женщинами, поскольку многие ученые ограничивают это явление и его детерминанты именно такими семьями. Мы согласны с определением COSTA, PINHEIRO, MEDEIRO E QUEIROZ (2015, p. 16), которое представляет феминизацию бедности следующим образом: «Увеличение доли бедных среди женщин или ухудшение их бедности (снижение доходов бедных женщин) будет характеризовать феминизацию бедности. Другими словами, это будет абсолютное ухудшение показателей бедности для женщин.

Мы также согласны с тем, что экспоненциальное увеличение бедности само по себе не является женским, а скорее представляет собой явление, имеющее специфические структурные аспекты социального положения женщин, или, говоря словами вышеупомянутых авторов, «феминизация бедности» в этом случае «будет пониматься не как абсолютный или относительный рост бедности среди женщин, а как рост “женского измерения” бедности, связанного со структурой семьи» (COSTA, PINHEIRO, MEDEIRO AND QUEIROZ 2015, p. 16).

Программа ООН по человеческому развитию (ПРООН, 2019) в 1995 году, в котором впервые были упомянуты данные, связанные с гендером, отметила, что 70% бедного населения в мире составляют женщины. В 2019 году, согласно докладу, ситуация не сильно улучшилась.

Сочетание низкого дохода и наличия иждивенцев приводит к перепредставленности женщин среди бедных в детородном возрасте: вероятность того, что в возрасте от 25 до 34 лет женщины будут проживать в бедном домохозяйстве, на 22% выше, чем у мужчин (ПРООН, 2019, с. 162).

Опять же с межсекторальной точки зрения, если женщины получают примерно на 30% меньше, чем мужчины, чтобы занимать те же должности, согласно данным CAGED (2019) — Brazil’s General Register of Employed and Unemployed People 2019 — чернокожие женщины получают на 70% меньше. Лесбиянки и бисексуальные женщины, в силу своей невидимости, не включены в статистику, а транссексуальные женщины еще больше исключены из рынка труда.

Во вселенной миграции эти характеристики не меняются, но в связи с и без того нестабильным положением значительной части мигрирующего процента они становятся еще более драматичными, особенно когда мигранты находятся в том же социально-экономическом профиле, что и наиболее эксплуатируемое и экспроприируемое население Бразилии. В этом смысле мы приводим данные из отчета OBMIGRA, опубликованного в 2021 году:

«Пол: женщины-иммигранты получают около 70% от заработка мужчин-работников; женщины-иммигранты с Глобального Юга получают в среднем менее половины заработка женщин с Глобального Севера; цвет кожи или раса: белые, в основном европейские, работники получают гораздо больше, чем чернокожие, которые в среднем получают не более одной или двух минимальных зарплат» (CAVALCANTI, 2021, p. 16).

Хандерсон и Джозеф (2015) отмечают, что, хотя миграция рассматривается как фактор социального прогресса на Гаити, большинство гаитянских женщин, переезжающих как в северные страны, так и в Бразилию, проходят через процессы социального упадка, даже если на Гаити они вели достаточно комфортную финансовую жизнь. Им очень трудно найти работу, а когда они ее находят, то, как правило, занимают социальное положение, которое не соответствует их уровню образования и профессиональной квалификации. Отчасти это, как они утверждают, связано с тем, что им необходимо быстро найти работу, чтобы остаться в стране на законных основаниях, в то время как для официального подтверждения их образовательной и профессиональной квалификации требуется много времени (и денег), чего редко удается добиться. В этом же смысле Лобо комментирует интервью, которые она провела с гаитянским населением в Санта-Катарине: «По словам одного из членов семьи, 21-летняя Фабиана и ее семья вели финансово стабильную жизнь на Гаити, но из-за конфликтов с соседями они переехали в Доминиканскую Республику. Ее отец занимался продажей земли, сестра была медсестрой, а брат изучал медицину в Доминиканской Республике. Ее семья приехала в Бразилию, даже взяв с собой детей, полагая, что они смогут работать, получив образование в этой стране. Однако, когда я встретил ее, все они работали, разделывая мясо в компаниях региона. Я заметила, что эта история повторяется в большинстве семей, с которыми я общалась» (Lôbo, 2020, p. 845).

Данные IMJA, полученные в рамках проекта MIDEQ, свидетельствуют о том же. Как отмечают исследователи, «при текущем уровне безработицы в Бразилии около 14% 41,5% респондентов [гаитян] заявляют, что находятся в таком состоянии или не работают. Среди [гаитянских] женщин этот показатель достигает 46%. Можно предположить, что часть этих респондентов не ищет работу, но это может быть связано с разочарованием — неверием в возможность ее найти — или с отсутствием средств, например, для того, чтобы в конце концов оставить своих детей в детском саду или под присмотром кого-либо, что, как мы видели, приводит к так называемой феминизации бедности. В любом случае очевидно, что гаитянские мигранты больше, чем бразильские, страдают от экономического кризиса, который страна переживает уже почти пять лет» (MIDEQ Global Report, 2022, в печати).

6. Государственная политика в отношении женщин-мигрантов в городе Рио-де-Жанейро, Бразилия

На основании проведенного нами анализа можно сделать вывод, что женщины-мигранты имеют специфические гендерные требования, которые в целом остаются незамеченными законами и государственной политикой в Бразилии. Так, мы можем упомянуть право на сексуальное достоинство, право на достойную и равную заработную плату, право на здоровье женщин, право на безопасную мобильность, право на документы, удостоверяющие личность (для трансгендерных женщин, мужчин и небинарных людей), право на недискриминацию по признаку расы, пола и сексуальности. Эти темы редко упоминаются в законах, и очень мало инициатив по внедрению этих тем в государственную политику Бразилии.

Чтобы проиллюстрировать изучаемое предложение, мы представим некоторые из разрабатываемых в городе Рио-де-Жанейро государственных стратегий, которые затрагивают вышеупомянутую гендерную перспективу. С одной стороны, чтобы прорекламировать эти меры, а с другой стороны, чтобы продемонстрировать их еще только зарождающийся характер.

Команда MIDEQ IMJA провела поиск в Официальной газете Рио-де-Жанейро по всем государственным политикам, реализованным в период проведения исследования, а также охватила 2021, 2022 и 2023 годы для визуализации текущих инициатив. Использовались такие термины, как «иммиграция» и «иммигранты». Из представленных результатов 71 слово «иммиграция» и 160 слов «иммигранты». Мы искали ссылки на государственную политику с гендерными детерминантами в городе Рио-де-Жанейро и нашли только две, которые кратко описаны ниже.

Первая — это реализация языкового курса, который будут преподавать женщины-иммигранты, с предоставлением 300 мест для женщин, естественно, из Рио-де-Жанейро и жительниц города Рио-де-Жанейро. Мы считаем это интересной государственной политикой, поскольку она предоставляет женщинам-мигрантам возможность трудоустройства и, в определенной степени, вводит их в рынок труда. Эта инициатива также обеспечивает доступ женщин, проживающих в городе Рио-де-Жанейро, к другим языкам, а также позволяет им встречаться и взаимодействовать между собой, в какой-то степени способствуя построению социальных отношений.

Вот данные, взятые из Официальной газеты Рио-де-Жанейро:

«PROCESSO.RIO № LHE-PRO-2022/00102 PROCESS: 99/000772/2022. Документ № 18/2022. Дата подписания 03.08.2022. Стороны: Муниципалитет Рио-де-Жанейро через SPM-Rio и ASSOCIAÇÃO ABRAÇO CULTURAL.

Предмет: предложение 300 (трехсот) вакансий на языковых курсах, преподаваемых женщинами-иммигрантками и беженками для женщин Рио-де-Жанейро и жителей города Рио-де-Жанейро с целью демократизации доступа к другим языкам, в соответствии со спецификациями, содержащимися в Плане работы и приложениях к нему. Общая стоимость: 278 525,00 реалов. Срок: с 03.08.2022 по 30.01.2023 (06 месяцев). Рабочая программа: 4701.14.422.0619.2907. Характер расходов: 3.3.50.39.01. Заказ на поставку № 2021/000078 на сумму 250 672,52 реала. Основание: Закон № 13.019/14 и Декрет Рио № 42.696/16 и поправки к нему»¹⁵⁴.

Другая найденная нами государственная политика, касающаяся гендера и миграции, — это учебный курс в области технологий, включающий занятия по основам компьютерной грамотности, базовому английскому языку и веб-программированию для женщин в городе Рио-де-Жанейро. Программа не направлена конкретно на женщин-мигрантов, однако среди критериев отбора есть такие, как «быть мигрантом», быть матерью, быть в возрасте от 18 до 24 лет и быть главой семьи. Эти критерии охватывают гендерные детерминанты, которые влияют на феминизацию бедности, как мы указывали ранее. Мы понимаем, что данные критерии соответствуют межсекторности, которая необходима для государственной политики, направленной на женщин¹⁵⁵.

Что касается законодательства, которое охватывает и защищает женщин с учетом специфики их уязвимости, было найдено очень мало. Анализ, проведенный другими исследователями (MOREIRA, 2019), показывает, что даже Закон о миграции, который считается демократическим по своей сути, не затрагивает никаких гендерных аспектов, что в конечном итоге не учитывает специфику положения женщин-мигрантов. В том же смысле при поиске в хранилище норм по гендеру и международной миграции, созданном Гендерной обсерваторией Латинской Америки и Карибского бассейна, связанной с ЭКЛАК/ООН (2022), мы обнаружили четыре нормы, одна из которых может эффективно считаться национальной и нетранзитивной мерой, защищающей социальный статус женщин-мигрантов. Это Закон 13344/2016, основанный на Указе 5017 от 2004 года, который касается торговли людьми и прямо уделяет особое внимание женщинам и детям. Это важный закон, поскольку женщины-мигранты являются одной из групп, наиболее подверженных торговле людьми и вынужденных «работать» в условиях, похожих на рабство, из-за экономической, социальной и политической уязвимости, в которой они вынуждены жить (UNODC, 2021)¹⁵⁶ (URL: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2004/Decreto/D5017.htm; https://oig.cepal.org/pt/laws/6/country/brasil-7).

Скудность и ограниченность государственной политики и законодательства, учитывающих социальные детерминанты гендера в положении женщин-мигрантов в Бразилии, выделяют город Рио-де-Жанейро, где мы разработали эту работу, в качестве эталона для анализа, для государственной политики. Данная работа является первым взглядом, но мы надеемся, что она может послужить основой для будущих исследований, а также для повышения уровня государственной политики в отношении женщин-мигрантов в Бразилии.

Заключительные соображения

Анализируя будущие исследования, мы смогли убедиться, что специфические требования женщин-мигрантов в Бразилии остаются незамеченными в контексте государственной политики, направленной на миграцию. Чтобы прийти к такому выводу, мы начали с исторического, деколониального и межсекторального феминистского подхода к изучению нормативных актов, касающихся миграции в Бразилии. От первых мер по «отбеливанию нации», через дискриминационный указ 406 от 1938 года, и даже через дискриминационный аспект национальной безопасности, в законе 6815 от 1980 года, до закона о миграции, закона 13445 от 2017 года.

Несомненно, являясь демократическим достижением Бразилии, Закон о миграции, с другой стороны, не предусматривает гендерную перспективу в своем тексте. Это отражается в отсутствии государственной политики, специально направленной на уязвимость женщин-мигрантов в стране.

Если мы заинтересованы в поиске более эгалитарного общества, в котором различные группы людей имеют доступ к возможностям, гарантирующим им завоевание материальных и правовых благ и стремление к счастью, мы не можем оставить в стороне ни одну социальную группу. Тот факт, что Бразилия является страной Глобального Юга, экономика которой сильнее, чем у большинства других, делает ее страной, представляющей интерес для людей, которые путешествуют по всему миру в поисках лучших возможностей для образования, работы и жизни. Как часть бразильского общества и особенно как работники университетов и социальных организаций, мы должны помнить об обязательствах по удовлетворению потребностей людей, ищущих убежище в нашей стране. Нам необходимо не только продолжать оказывать давление на государство и правительства (федеральное, штата и муниципальное) с целью проведения более активной государственной политики социальной помощи бразильским гражданам, но и всем иммигрантам, проживающим в нашей стране, поскольку они также являются частью ежедневного строительства нашего социального и демократического проекта.

Кроме того, мы не можем перестать требовать от богатых стран и международных организаций более защитной политики в отношении признания права на мобильность и деколониальности в глобальных отношениях. Утопия мира без границ, конечно, должна оставаться в поле нашего зрения, но пока границы существуют, долг государственного суверенитета — обеспечить и гарантировать хорошее качество жизни для всех людей, проживающих на его территории. Пусть общественные движения, университеты, организации гражданского общества, активисты продолжают совместную борьбу за то, чтобы сделать видимой силу всех субъектов, которые постоянно строят страны и обеспечивают прогресс, необходимый для улучшения условий жизни, а не условий, в которых можно просто выжить.

Список источников

1. ANZALDÚA Gloria. Movimientos de Rebeldia y las Culturas que Traicionam // Otras INapropriables: Feminismo desde las Fronteras, 2004. P. 71–80.

2. BUTLER Judith. A Força da Não Violência: um Vínculo Ético Político. São Paulo: Boitempo, 2021.

3. BUTLER Judith. Corpos em Aliança e a Política da Ruas: Notas para uma Teoria Performativa da Assembleia. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2018.

4. CAVALCANTI Leonardo. A Década de 2010 (2011–2020): Dinamismo e Mudanças Significativas no Panorama Migratório e de Refúgio no Brasil // CAVALCANTI L., OLIVEIRA T., SILVA B. G. Relatório Anual 2021 (2011–2020): Uma Década de Desafios para a Imigração e o Refúgio no Brasil. Série Migrações. Observatório das Migrações Internacionais; Ministério da Justiça e Segurança Pública / Conselho Nacional de Imigração e Coordenação Geral de Imigração Laboral. Brasília, DF: OBMigra, 2021.

5. IPEA. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. Migrantes, Apátridas e Refugiados: Subsídios para o Aperfeiçoamento de Acesso a Serviços, Direitos e Políticas Públicas no Brasil. Ministério da Justiça, 2015.

6. CRAWLEY Heaven. Saving Brown Women from Brown Men? “Refugee Women”, Gender and the Racialised Politics of Protection // Refugee Survey Quarterly. 2022. No. 41. P. 355–380.

7. CEPAL. Observatório de Igualdade de Gênero da América Latina de do Caribe // URL: https://oig.cepal.org/pt/laws/6/country/brasil-7 (acesso em: 11.01.2022).

8. DACILIEN Richemond. Condições de Vida dos Imigrantes Haitianos no Centro de Acolhimento da Pastoral de Migrante, Manaus / AM. Dissertação de Mestrado defendida em 2020 na Universidade Federal do Amazonas. 122f.

9. DESROSIER Ismane. Haiti: Porto Príncipe Como Espaço de Exclusão. Curitiba: Appris, 2022.

10. HANDERSON J., JOSEPH R. As Relações de Gênero, de Classe e de Raça: Mulheres Migrantes Haitianas na França e no Brasil. Revista de Estudos e Pesquisas sobre as Américas, 2015.

11. HANDERSON Joseph. Diáspora. Sentidos Sociais e Mobilidades Haitianas // Horizontes Antropológicos, Porto Alegre. 2015. Ano 21. No. 43.

12. JN CHARLES Charlot. O Haitiano e a Procura do Lugar na Diáspora para a Amazônia: Língua, Religião e Representações. Dissertação de Mestrado Defendida na Universidade Federal de Rondônia em 2020. 144f.

13. LÔBO Jade Alcântara. Para Além da Imigração Haitiana: Racismo e Patriarcado como Sistema Internacional. Curitiba: Appris, 2020.

14. LUGONES María. Colonialidad y Género // Tabula Rasa. No. 9. P. 73–101, 2008.

15. MELINO Heloisa. Descolonialidade do Poder, do Saber e do Ser: Propostas Epistemológicas para as Ciências Sociais e Jurídicas, a Partir da Alegria das Sabedorias Populares Brasileiras. Rio de Janeiro, 2020. Tese (Doutorado em Direito) — Faculdade Nacional de Direito, Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2020.

16. MIDEQ. Migration for Development and Equality. Relatório Global. Instituto Maria e João Aleixo. Rio de Janeiro: In press, 2022.

17. MINCHOLA Luis Augusto Bittencourt. Que Lei de Migração é essa? In Migrações Internacionais: Experiências e Desafios para a Proteção e Promoção de Direitos Humanos no Brasil. Santa Maria: Editora UFSM, 2020

18. MONTINARD Mélanie. Pran wout la: as Dinâmicas das Redes e da Mobilidade Haitiana. Tese de Doutorado. PPGAS, Museu Nacional, UFRJ. 2019.

19. MOREIRA Vitória Sacramento. Migrações Femininas e a Nova Lei de Migrações: uma Análise sobre a Ausência da Perspectiva de Gênero na Nova Lei // Cadernos De Gênero E Diversidade. 2019. No. 4 (4). P. 50–67. URL: https://doi.org/10.9771/cgd.v4i4.28127.

20. MOTTA Luiz Eduardo Pereira, RUEDIGER Marco Aurélio, RICCIO Vicente. O Acesso à Justiça como Objeto de Política Pública: o Caso da Defensoria Pública do Rio de Janeiro // Cadernos EBAPE.BR. 2006. No. 4 (2).

21. PORTAL DE IMIGRAÇÃO. Observatório // URL: https://portaldeimigracao.mj.gov.br/pt/observatorio (acesso em: 10.12.2022).

22. QUIJANO Aníbal e WALLERSTEIN Immanuel. Americanity as a Concept (or the Americas in the Modern World-System) // International Social Sciences Journal. Paris: UNESCO. 1992. No. 134. P. 549–557.

23. QUIJANO Aníbal. Colonialidad y Modernidad/Racionalidad // BONILLO Heraclio (org.). Los Conquistados. P. 437–449. Bogotá: Tercer Mundo Ediciones; FLACSO, 1992.

24. RIBEIRO Darcy. O Povo Brasileiro: a Formação e o Sentido do Brasil. 3 Edição. São Paulo: Global Editora, 2015.

25. SANDOVAL Chela. Methodology of the Oppressed. Minneapolis: University of Minnesota Press, 2000.

26. SCHWARCZ Lilian Moritz. O Espetáculo das Raças: Cientistas, Instituições e Questão Racial no Brasil. São Paulo: Companhia das Letras, 1993.

27. TEIXEIRA. Marcelo Augusto de Almeida. ”Metronormatividades” Nativas: Migrações Homossexuais e Espaços Urbanos no Brasil // Askésis. 2015. Vol. 4. No. 1. P. 23–38.

28. TONHATI Tânia, PEREDA Lorena. A Feminização das Migrações no Brasil: a Inserção Laboral das Mulheres Migrantes // CAVALCANTI L., OLIVEIRA T., SILVA B. G. Relatório Anual 2021 (2011–2020): Uma Década de Desafios para a Imigração e o Refúgio no Brasil. Série Migrações. Observatório das Migrações Internacionais; Ministério da Justiça e Segurança Pública / Conselho Nacional de Imigração e Coordenação Geral de Imigração Laboral. Brasília, DF: OBMigra, 2021.

29. VICENTE Laila Maria Domith. A Reforma da Previdência de 2019 no Brasil e Suas Consequências no Aprofundamento das Desigualdades de Gênero e da Feminização da Pobreza // Direito Público. 2021. No. 18 (97). URL: https://doi.org/10.11117/rdp.v18i97.4993.

30. UNODC. Escritório das Nações Unidas sobre Drogas e Crimes. Relatório Nacional sobre Tráfico de Pessoas: Dados 2017 a 2020. Escritório das Nações Unidas sobre Drogas e Crime; Ministério da Justiça e Segurança Pública, 2021.

Глава 2. ВОПРОСЫ НАЛОГОВОГО СОТРУДНИЧЕСТВА РОССИИ И БРАЗИЛИИ

2.1. Международной опыт использования государственной налоговой политики как инструмента государственного управления

Батайкин Павел Александрович

Экономическая политика государства неотделима от ее социальной составляющей. В отличие от иных хозяйствующих субъектов, каждый из которых определяет свою экономическую политику на микроуровне, цель государственного хозяйствования в условиях рыночной экономики не связана исключительно с получением дохода¹⁵⁷, так как государство в своей деятельности преследует не только экономические, но и социальные цели.

В научной литературе выделяется три модели государственной политики: великодержавная, экономического роста и социального благосостояния. В первом случае государство ставит перед собой задачу осуществления превосходства в мире, бюджетные средства направляются на укрепление военной мощи, распространение политического влияния, в том числе за счет выдачи внешних займов, которые никогда не будут возвращены, путем оказания гуманитарной и иной помощи, поддержания и развития национальной культуры и языка, что проявлялось на различных этапах развития в таких государствах, как СССР, США, Испания, Великобритания, Германия, Япония. В рамках модели экономического роста осуществляется стимулирование национального бизнеса, в том числе с использованием протекционистских мер, бюджетные средства направляются на развитие экономической инфраструктуры, внедрение новых технологий, что имело место в рамках реализации западногерманского экономического чуда в послевоенной Германии, в рамках политики юго-восточных тигров, в том числе Южной Корее, в Китае. В третьей модели приоритет отдается устойчивому развитию, заботе о будущих поколениях, высокому уровню обеспечения социальных нужд населения, в том числе в рамках развития здравоохранения и образования. В настоящее время такая модель представлена в скандинавских странах, Канаде¹⁵⁸.

Инструментами социально-экономической политики выступают как косвенное субсидирование граждан и бизнеса посредством использования налоговых льгот и освобождений, так и прямое субсидирование, что проявляется в расходовании бюджетных средств, в том числе через предоставление бюджетных субсидий, грантов, бюджетных инвестиций¹⁵⁹. Косвенным методам регулирования отдается предпочтение в более экономически развитых государствах, прямые методы свидетельствуют о необходимости ручного управления в рамках реализации социально-экономической политики государства. Основным выражением косвенного государственного регулирования выступает налоговая политика. В зависимости от характера налоговой политики государства в международной практике выделяют три типа такой политики: политика максимальных налогов, политика «разумных налогов», налоговая политика, предусматривающая высокий уровень налогообложения при значительной социальной защите населения. Первый тип предполагает установление высоких налоговых ставок, сокращение налоговых льгот, что характерно для антикризисного государственного регулирования, хотя такая политика и может привести государство в «налоговую ловушку», когда повышение налогов не сопровождается ростом бюджетных доходов. Второй тип также предполагает реакцию на кризис, но в качестве инструментов используются снижение налогового бремени с одновременным сокращением расходов на реализацию социальных задач. Третий тип применяется в фазу роста, при этом устанавливаются высокие ставки и выполняются все социальные программы.

Налоговая система каждого государства является отражением свойственных ему в конкретный период времени социально-экономических ценностей¹⁶⁰, важнейшей сферой конституционной модернизации социально-экономического порядка¹⁶¹, инструментом проведения социально-экономических реформ. От эффективности и справедливости экономической политики налогообложения в конечном итоге зависит уровень жизни и благосостояния населения страны¹⁶², уровень национального дохода, рост валового внутреннего продукта. В настоящее время в международной практике выделяются четыре базовые модели налоговых систем: англосаксонская, континентальная, латиноамериканская и смешанная¹⁶³.

Англосаксонскую модель отличает высокий уровень налоговой нагрузки, перевес в сторону прямых налогов по отношению к косвенным. Считается, что в названной модели основное налоговое бремя несут граждане. Данная модель является эффективной для государств с устойчивым финансовым положением и стабильной экономикой, незначительным уровнем инфляции, высоким уровнем доходов граждан.

Так, например, крупнейшим компонентом федеральной налоговой системы США является налог на доходы физических лиц¹⁶⁴, который в среднем приносит около 50% доходов федерального правительства, корпоративный подоходный налог приносит примерно 5% от поступлений бюджета, при этом ставки подоходного налога в США, как правило, прогрессивны, а корпоративный налог устанавливается в виде фиксированной ставки 21%. Необходимо подчеркнуть просоциальный характер бюджетно-налоговой политики США, так как значительное финансирование направляется на реализацию социальных программ государства, кроме того, необходимо отметить, что в США налоговая политика имеет во многом стимулирующий характер, в том числе за счет предоставления различных налоговых вычетов для бизнеса. Так, вычет из квалифицированного коммерческого дохода применяется при определении налогооблагаемого дохода, индивидуальные налогоплательщики могут вычесть 20% квалифицированного коммерческого дохода от участия в партнерстве, корпорации или индивидуальном предприятии. Индивидуальные налогоплательщики также могут вычесть 20% квалифицированных реальных дивидендов от участия, например, в инвестиционном фонде недвижимости¹⁶⁵. В Великобритании доходы бюджета пополняются главным образом за счет подоходного налога, государственного социального страхования, налога на добавленную стоимость (НДС), налогов на имущество и налогов на наследство. Многие ставки являются прогрессивными, что означает, что люди с более высокими доходами несут большее время ответственности перед обществом¹⁶⁶. Ставки налогов в Великобритании достаточно высоки, в частности, общая ставка НДФЛ составляет 45%, стандартная ставка НДС составляет 20%, стандартная ставка налога на наследство составляет 40%, при этом такой налог взимается только с той части имущества, которое превышает установленный порог¹⁶⁷. Цель финансовой политики Великобритании — сделать ее привлекательной для инвестора, в связи с чем она считается одной из самых открытых экономик мире с высококвалифицированной рабочей силой, свободным доступом к рынкам капитала и первоклассной инфраструктуре. В Великобритании действует высококонкурентная система корпоративного налогообложения¹⁶⁸, в частности, ставка корпоративного налога составляет 19% (ставка корпоративного налога увеличится до 25% начиная с апреля 2023 года). Правительство Великобритании создало ряд режимов и исключений для привлечения большего числа зарубежных предприятий, в том числе ввела освобождение от выплаты дивидендов¹⁶⁹. Если налогооблагаемая прибыль может быть отнесена на счет использования патентов, применяется более низкая эффективная ставка налога в размере 10%¹⁷⁰.

Континентальная модель опирается на сочетание прямых и косвенных налогов, характеризуется высокой налоговой нагрузкой на доходы как юридических, так и физических лиц, со значительным уровнем отчислений на социальное страхование и существенной долей косвенных налогов, среди которых основное место принадлежит НДС¹⁷¹. Социально-экономическая политика европейский стран ориентирована на высокий уровень социальной поддержки населения, налоговая политика позволяет сформировать необходимые бюджетные ресурсы для обеспечения потребностей общества, что объясняет высокую долю налогов на социальное страхование. В государствах — членах Европейского союза наблюдается тенденция, связанная с приоритетом публичной власти и права на налогообложение над сферой частных интересов¹⁷², что в целом свидетельствует о стабильности и социальном характере европейских государств. Отметим, что для Европы на данном этапе актуален вопрос о согласовании своих фискальных политик внутри союза, что сводится к требованию обеспечения приемлемого уровня задолженности государств — членов ЕС. При решении данного вопроса используется метод рекомендаций.

Примером страны с континентальной моделью может служить Германия, в которой ставки налогов являются одними из самых высоких в Европе, что обусловлено хорошо развитой и стабильной экономикой. Благодаря налогам Германия формирует до 80% государственного бюджета. Именно налоги рассматриваются правительством этой страны в качестве главного механизма управления экономикой¹⁷³. Не облагаемый налогом минимум в Германии составляет 9 тысяч евро на человека. При этом если общий доход семейной пары не превышает в год 18 тысяч евро, то она освобождается от уплаты налогов. Налоговая ставка в Германии имеет широкий диапазон: от 14 до 42, иногда 45%. Прогрессивная шкала работает таким образом, что если годовой доход превышает 60 тысяч евро, то по максимальной ставке облагается только разница между суммой дохода и установленным предельным значением¹⁷⁴. Компании-резиденты и компании-нерезиденты подлежат одинаковому налоговому режиму. Корпоративный налог взимается по единой ставке 15%, а затем подлежит надбавке в размере 5,5% (надбавка за солидарность). В результате общая налоговая ставка составляет 15,825%¹⁷⁵. В Германии ставка корпоративного подоходного налога основана на чистой прибыли, которую получают компании при осуществлении своей коммерческой деятельности, поступления от ставки корпоративного налога являются важным источником дохода для правительства Германии. Во Франции существует три основных типа личных налогов: подоходный налог, взносы на социальное обеспечение, налог на товары и услуги (НДС), последний из которых был изобретен в названной стране. Кроме того, установлен налог на жителя или налог на недвижимость. Если продается земля или недвижимость или имеются активы на сумму более 1,3 миллиона евро, необходимо заплатить налог на прирост капитала¹⁷⁶. Во Франции также взимается налог на заработную плату в дополнение к общему национальному подоходному налогу с физических лиц. Однако поступления от этих налогов обычно направляются специально на программы социального страхования, такие как страхование от безработицы, государственные пенсионные программы и медицинское страхование¹⁷⁷. Физические лица, выступающие налоговыми резидентами Франции, как правило, облагаются налогом со своего дохода по всему миру, в то время как нерезиденты облагаются налогом только со своего дохода, полученного во Франции. Налогоплательщики с низким доходом могут выбрать налогообложение прироста капитала по фиксированной ставке налога на прибыль по прогрессивным ставкам подоходного налога. Для нерезидентов минимальная ставка налога 20% применяется к доходу из французских источников до 25 710 евро и 30% для любого дохода, превышающего эту сумму¹⁷⁸. Корпоративный налог во Франции касается налога, подлежащего уплате во Франции с прибыли, полученной компаниями. В 2021 году ставка корпоративного налога составила 26,5% для компаний с оборотом менее 250 миллионов евро и 27,5% для крупных компаний (оборот не менее 250 миллионов евро)¹⁷⁹. Пониженная ставка корпоративного налога в размере 15% применяется для малых корпораций с их первых 38 120 евро налогооблагаемой прибыли, распространяется на корпорации с оборотом до 10 миллионов евро. Налог на социальные отчисления уплачивается любой корпорацией по ставке 0,16%, начисляемой на доход без НДС, после вычета скидки в размере 19 миллионов евро¹⁸⁰. Во Франции налогооблагаемый доход как совокупный результат различных категорий доходов включает, в частности, трудовые доходы, доход от торговли, доход от профессии, доходы от недвижимого имущества (доход от аренды), сельскохозяйственный доход, доход от движимого имущества (инвестиционный доход), прирост капитала от продажи движимого имущества или от продажи недвижимого имущества, установленные Налоговым кодексом Франции от 6 апреля 1950 года¹⁸¹.

Латиноамериканская модель — модель, рассчитанная на сбор налогов в условиях инфляционной экономики. Преимущественно взимаются косвенные налоги, т.е. налоги, уплачиваемые потребителями, поскольку они более чутко реагируют на изменение цен и не требуют развитого аппарата налоговых служб¹⁸², общий уровень налоговой нагрузки является средним. Применение данной модели характерно для государств, в которых наблюдаются высокие темпы инфляции, такая модель позволяет обеспечить защиту бюджетных поступлений от негативного влияния процессов, связанных с обесценением валюты. Установление данной модели в регионе связано с тем, что в странах Латинской Америки в конце прошлого века происходило сокращение роли подоходных налогов, что сформировало регрессивную систему налогообложения и привело к искажению структуры налоговых поступлений в пользу косвенных налогов и к росту социального неравенства. С 2007 года в ряде стран региона проведены реформы по возврату к прогрессивному налогообложению доходов граждан, благодаря которым удалось увеличить долю подоходных налогов в бюджете и замедлить углубление неравенства. Цели стимулирования, которые ставились в ходе налоговых послаблений, по мнению специалистов, не были достигнуты¹⁸³.

В качестве примера латиноамериканской модели налоговой политики приведем Бразилию. Так, система косвенного налогообложения данной страны включает три основных косвенных налога: НДС на продажи и определенные услуги (ICMS), акцизный налог (IPI) и сервисный налог (ISS), которые представляют собой государственные, федеральные и муниципальные налоги соответственно, причем ставки таких налогов варьируются¹⁸⁴. Ставка подоходного налога с физических лиц в Бразилии является прогрессивной, составляет от 0% до 27,5% и взимается федеральным правительством. Физические лица также облагаются налогом на свои доходы и прирост активов по всему миру¹⁸⁵. Корпоративный подоходный налог (IRPJ) рассчитывается по фиксированной ставке 15% от годовой налогооблагаемой прибыли с использованием метода «фактической прибыли» (APM) или метода «предполагаемой прибыли» (PPM). Корпоративные налогоплательщики также облагаются дополнительным налогом в размере 10% с годового налогооблагаемого дохода, превышающего 240 000 бразильских реалов. Корпоративный подоходный налог взимается только на федеральном уровне¹⁸⁶. Для сравнения в Аргентине резиденты и нерезиденты облагаются налогом по прогрессивной ставке подоходного налога от 5% до 35%; однако специальные налоговые ставки применяются в случае доходов, полученных от ценных бумаг (включая дивиденды), процентов и недвижимого имущества. Устанавливается также налог на валовой доход в качестве провинциального налога, применяемого к самозанятым лицам¹⁸⁷. C 2021 года корпоративный доход облагается налогом по прогрессивной ставке от 25% до 35%. Что касается косвенных налогов, то в Аргентине текущая общая ставка НДС составляет 21% и применяется к продуктам и услугам (включая профессиональные) за некоторыми исключениями¹⁸⁸. Резидент Чили будет облагаться налогом по ставкам подоходного налога, который имеет прогрессивные ставки от 0% до 40%. Нерезиденты облагаются подоходным налогом по фиксированной ставке 15%, если речь идет о квалифицированной или технической профессии, в ином случае применимая налоговая ставка составляет 35%¹⁸⁹. Ставки корпоративного подоходного налога составляют 25% или 27%. Стандартная ставка НДС составляет 19%¹⁹⁰. Таким образом, в настоящее время налоговая политика в Латиноамериканских странах уже не отвечает принципам построения латиноамериканской налоговой системы, так как крена в пользу косвенных налогов в настоящее время не наблюдается и бюджеты стран пополняются в основном за счет прямых налогов.

Для смешанной модели характерна равная пропорция прямых и косвенных налогов со значительной долей страховых взносов в общей сумме прямых налогов. Такая модель уместна при проведении в том числе антикризисной фискальной политики¹⁹¹. В России используется смешанная модель системы налогов.

В зависимости от государственного устройства выделяется три типа систем налогов и сборов: конфедеративный (Швейцария), федеративный (Австралия, Бразилия, Германия, Канада, США) и унитарный (Великобритания, Франция)¹⁹². Так, налогообложение в Соединенных Штатах Америки представляет собой сложную систему, включающую в себя уплату налогов на нескольких уровнях: федеральном уровне, уровне штатов и местном уровне. В США реализована модель договорно-правового федерализма с децентрализованной системой налогообложения, при этом отмечается отсутствие единой налоговой системы, федеральных налогов. Большое количество налогов самостоятельно устанавливаются штатами и местными властями¹⁹³. Германия является страной с федеративным устройством, что сказывается на реализации ее налоговой политики. Так, государство имеет трехуровневый бюджет: на уровне федерации, на уровне земель, на уровне коммун. При этом каждый субъект федерации может устанавливать свои налоги. Процентная ставка рассчитывается отдельно в каждом из регионов в зависимости от целей его налоговой политики, а также в зависимости от уровня социально-экономического развития: чем богаче регион, тем больше налоговая нагрузка на его жителей. Помимо региональных налоговых, есть также третий уровень — местный. Российская Федерация относится к федеративному типу. Примером унитарной модели системы налогов является Великобритания. Система налогообложения в Великобритании включает в себя два уровня: центральный и местный. К центральным налогам относятся, например, подоходный налог, налог на прибыль, налог на наследство, гербовые сборы, налоги на землю и нефтяные доходы, экологические налоги, налог на добавленную стоимость. Местные органы власти несут ответственность за администрирование муниципального налога, а также взимают ограниченное количество сборов, например оплату парковки.

Таким образом, международный опыт использования налоговой политики как средства перераспределения государственных ресурсов доказывает, что государство выбирает модель налоговой системы, тип налоговой политики исходя из таких критериев, как уровень благосостояния нации, стабильное или кризисное состояние экономики, просоциальный или пробизнесовый характер государственной экономической политики.

Список источников

1. Агеев С. С. Международные и наднациональные средства защиты прав налогоплательщика в контексте автоматического обмена информацией о финансовых счетах: опыт Европейского союза // Налоги. 2021. № 1. С. 30–35.

2. Бондарь Н. С. Судебный конституционализм в России в свете конституционного правосудия. М.: Норма, ИНФРА-М, 2011.

3. Демин А. В. Налоговое право России: учеб. пособие. Красноярск: РУМЦ ЮО, 2006.

4. Мыктыбаев Т. Д. Сравнительно-правовой анализ систем налогов России и Казахстана // Финансовое право. 2008. № 8.

5. Налоговое право: учебник / под ред. С. Г. Пепеляева. М.: Юристъ, 2004.

6. Саттарова Н. А. Государственное хозяйство как финансово-правовая категория // Финансовое право. 2020. № 3. С. 19–21.

7. Цаган-Манджиева К. Н. Переход к прогрессивному подоходному налогообложению в странах Латинской Америки // Налоги и налогообложение. 2018. № 7. С. 49–58.

2.2. Система с несколькими дверями и ее применение в конфликтах, связанных с государственным казначейством: сравнительный анализ между Бразилией и Россией

Александр де Кастро Катарина,
Каролина де Соза Рамос

Введение

Дела о государственном казначействе составляют существенную долю споров, рассматриваемых судами Бразилии. Значительное число дел с участием Государственного казначейства, передаваемых на рассмотрение в государственные суды, ведет к перегрузке судебной системы, что снижает ее эффективность и влечет рационализацию отправления правосудия.

В отличие от этого в российской системе правосудия все споры между юридическими лицами, регулируемые публичным правом, направляются не в судебные органы, а на примирение, которое проводится арбитражным судом.

Российский опыт разрешения споров, в том числе с участием правительства, путем переговоров побуждает нас задуматься о жизнеспособности консенсуального разрешения дел, в которых участвует государственное казначейство Бразилии. В связи с этим необходимо рассмотреть вопрос о возможности разрешения этих споров путем иных способов урегулирования, в том числе негосударственных. В данной работе мы обратим внимание на тот факт, что в бразильской правовой системе уже существуют нормы, способствующие применению системы множества дверей в делах с участием правительства.

С учетом этого мы сосредоточимся на рассмотрении вопроса о применении адекватных средств урегулирования споров с участием правительства, таких как арбитраж, примирение и медиация, что позволит уменьшить участие суда и повысить эффективность средств правовой защиты в системе множества дверей.

Гражданский процессуальный кодекс 2015 года расширил систему множества дверей, обосновывая более эффективные способы разрешения споров, аналогичные судебному разбирательству.

В этом контексте данная работа направлена на изучение целесообразности использования адекватных методов разрешения споров в делах с участием государственного казначейства, анализ их возможностей и ограничений для повышения эффективности судебной системы Бразилии.

Для достижения указанной цели данная работа будет состоять из четырех разделов. В первом разделе рассматривается система множества дверей, ее эпистемологические и нормативные аспекты, а также ее совместимость с адекватным разрешением споров, стороной которых является Государственное казначейство. Второй раздел посвящен арбитражу с участием государственных учреждений, его применимости в данных делах. В третьем разделе будет рассмотрено использование медиации с участием правительства. И последнее, но не менее важное: будут рассмотрены пределы и возможности использования системы множества дверей в этих конфликтах.

Методология исследования, использованная в данной работе, является библиографической. Наблюдая за положением дел в данной области, мы предлагаем размышления, основанные на интуитивном подходе, о важности системы множества дверей для большинства дел, связанных с государственным казначейством.

1. Система множества дверей и конфликты с участием Государственного казначейства

Правовое регулирование системы множества дверей в Бразилии осуществляется с 2010 года, когда Национальным советом юстиции была принята резолюция № 125. Однако, не зная исторического и юридического контекста, в котором была принята указанная резолюция, трудно понять ее смысл. Резолюция № 125/2010 отражает теоретическое движение, возникшее в начале 70-х годов прошлого века благодаря исследованиям Мауро Каппеллетти и Брайана Гарта под названием «Доступ к правосудию». По мнению указанных авторов, одним из основных препятствий для доступа к правосудию¹⁹⁴ являлось преобладание государственного правосудия, которое недостаточно эффективно для разрешения отдельных видов споров.

Преобладание судебного разрешения споров в Бразилии, которое было хорошо описано Казуо Ватанабе, как определенная культура судебного решения¹⁹⁵, в некотором смысле затрудняло развитие других способов разрешения споров. Несмотря на этот важный аспект процессуальной правовой культуры, движение за доступ к правосудию, представленное в работах Мауро Каппеллетти и Брайана Гарта, получило распространение в Бразилии в 1980-х годах, отразившись в законодательной и научной деятельности.

Говоря о развитии альтернативных способов урегулирования споров, необходимо отметить Закон № 7244/1984, ставший важной нормативной вехой на пути создания механизмов примирения и арбитража в Суде по искам небольшой стоимости (статьи 6 и 7). Суды по гражданским делам небольшой стоимости были учреждены Федеральной Конституцией Бразилии (1988 — статья 98, I), что обусловило их создание во всех штатах страны. Однако это произошло лишь через 7 лет с принятием Закона № 9099/1995. Опыт Суда по гражданским искам небольшой стоимости, особенно в части примирения, был распространен на конфликты с участием федерального правительства и его учреждений, в результате чего были созданы федеральные суды по искам небольшой стоимости (Закон № 10259/2001), а позднее — на конфликты с участием штатов, округов и их соответствующих учреждений (Закон № 12153/2009).

Таким образом, Закон № 9307/1996 учредил в Бразилии арбитраж, позволяющий разрешать некоторые виды конфликтов с привлечением частных арбитров. Сфера применения арбитража была расширена Законом № 13129/2015, который разрешил прямым и косвенным органам государственного управления использовать арбитражную процедуру (статья 1º, § 1º), делая возможным заключение соглашений и мирное урегулирование споров.

Несмотря на то что законопроекты о медиации и арбитраже рассматривались в Национальном конгрессе в одно время — в 1990 году, правовое регулирование медиации было осуществлено лишь в 2015 году, когда соответствующие положения были закреплены в Гражданском процессуальном кодексе (статьи 165, § 3 и 334) и Законе № 13140/2015, посвященном регулированию судебной и несудебной медиации.

С нормативной точки зрения альтернативные способы разрешения споров были предусмотрены в нашей правовой системе с 2000 года. Весь этот законодательный массив следует толковать в свете резолюции Национального совета юстиции № 125/2010, которая установила в качестве государственной политики адекватное отношение к конфликтам интересов (статья 1º)¹⁹⁶. Необходимо было создать новую эпистемологическую парадигму, которая предусматривала бы предоставление традиционной судебной помощи, путем вынесения судебного решения, и альтернативных способов разрешения споров, включая примирение, посредничество и арбитраж в этом контексте.

Эта смена парадигмы в некотором смысле обеспечила систему множества дверей, в которой альтернативные способы урегулирования споров являются дополнительными, а не альтернативными¹⁹⁷. Речь идет не о смене терминов, а об эпистемологической смене концепции юрисдикции. Леонардо Карнейро да Кунья¹⁹⁸ представляет интересную метафору системы множества дверей. По его словам, данная система похожа на ситуацию, когда в атриуме форума перед стороной открыто множество дверей, таких как посредничество, примирение, арбитраж или государственное правосудие, и стороны направляются к наиболее подходящей «двери» для разрешения конфликта интересов. Эта многодверная система нашла отклик в Гражданском процессуальном кодексе 2015 года (статья 3º)¹⁹⁹.

Преюдициальное государственное правосудие, в процессуальной модели, является техникой разрешения споров для сторон, но не основной. В этом контексте Родольфо Камарго Манкусо рассматривает государственное правосудие как вспомогательное и остаточное. Избрание государственного правосудия в качестве основного способа разрешения споров, по мнению автора, приводит к перегрузке судебной системы, что потребует больше судей, больше форумов, больше государственных служащих и других структурных элементов.

Решение, которое представляется эффективным для изменения такого положения вещей, заключается в убеждении профессионалов в области права и сторон в том, что государственное правосудие предназначено для случаев, которые действительно требуют судебного решения, например, судебный пересмотр, решение об отмене судебного иска и отмена административного акта. Данная перспектива анализа находится в связи с эпистемологической парадигмой системы множества дверей.

Система множества дверей имеет два важных аспекта. Первый связан с широким и полным доступом к правосудию. Интеграция адекватных методов разрешения споров выражает конституционную гарантию широкого доступа к правосудию (статья 5º, XXXV, Федеральная конституция 1988 года), позволяя различным обществам эффективно разрешать возникающие споры.

Второй связан с демократизацией разрешения споров²⁰⁰. Предварительный анализ споров другими компетентными административными органами и условия для их последовательного и справедливого решения, отличного от традиционной юрисдикции²⁰¹, представляют собой желательную демократизацию разрешения споров.

Архитектура системы множества дверей может быть распространена на конфликты, связанные с государственным казначейством. Совершенно очевидно, что существует слишком много судебных процессов по конфликтам с участием правительства. Аналитический отчет Национального совета юстиции «Justiça em Números» за 2019 год, за основу которого был взят 2018 год²⁰², показывает, что наибольший уровень загруженности судебной системы приходится на взыскание налогов (89,7%). Это число составляет 73% от всех гражданских исполнительных производств, находящихся на рассмотрении в судебной системе Бразилии.

В государственной юстиции кризис в отправлении правосудия очевиден. Налоговые взыскания составляют 85% процессов, рассматриваемых в этом секторе судебной системы²⁰³. В суде штата Рио-де-Жанейро уровень перегруженности судов по вопросам взыскания налогов и других споров, в которых участвует государственное казначейство, составляет 92,6%, что является самым высоким показателем в судебной системе Бразилии.

Эти данные свидетельствуют о том, что рассмотрение споров с участием государственного казначейства в суде способствует перегруженности судов, что требует принятия срочных мер, в смысле размышлений о методах разрешения споров с участием правительства. Федеральный Верховный суд задумался об этом, когда принял решение о признании конституционности опротестования сертификата о просроченных налоговых обязательствах в решении по иску о признании неконституционности № 5135, вынесенного в 2016 году. По этому случаю судья-докладчик Луис Роберто Баррозу подчеркнул, что опротестование является правильным способом, с помощью которого Государственное казначейство может способствовать внесудебному взысканию задолженности по сертификату о просроченном налоговом обязательстве и быстрому возмещению налоговых требований.

Это было важное решение, но можно сделать и больше. Федеральный и Казначейский суд по искам небольшой стоимости являются важными нормативными движениями на этом пути. Однако выявление конфликтов с участием правительства, которые могут быть разрешены методами или способами, отличными от государственного правосудия, является одной из главных проблем современной процедуры.

Использование многосторонней системы в конфликте, стороной которого является государственное казначейство, на наш взгляд, является важным шагом к быстрому, эффективному и полному освобождению от ответственности в соответствии со статьей 4º Гражданского процессуального кодекса.

2. Арбитраж как метод разрешения споров с участием Государственного казначейства

Нормативное регулирование арбитража в Бразилии началось не с Закона № 9.307/1996. Закон № 7.244/1984, например, допускал арбитраж, проводимый адвокатами, указанными в Ордене адвокатов Бразилии (Ordem dos Advogados do Brasil, OAB), в контексте Суда по искам небольшой стоимости (статья 7). Аналогичным образом Закон № 9.099/1995 допускает разрешение споров в контексте Суда по искам небольшой стоимости путем арбитража (статья 21).

С этой точки зрения Закон № 9.307/1996 дал нормативное развитие этой теме, установив негосударственную арбитражную процедуру для разрешения имеющихся имущественных споров²⁰⁴. Речь идет о внесудебном способе разрешения споров третьим лицом, при котором решение имеет такую же силу, как и судебное решение (статья 515, VII, Гражданский процессуальный кодекс).

Что касается систематизации арбитража, то эта процедура не очень распространена как адекватный метод разрешения споров. У нас нет убедительных эмпирических данных в этом смысле, но можно сделать вывод, что люди редко используют ее из-за процессуальной культуры, которая определяет правовую бразильскую практику, основанную на судебной модели разрешения споров²⁰⁵. Однако арбитражная процедура широко используется при разрешении коммерческих споров. Быстрота арбитражной процедуры имеет решающее значение для определенных секторов бизнеса, в частности для международного арбитража.

В связи с объектом данной работы отметим тот факт, что использование арбитража удобно для разрешения споров с участием государственного казначейства. Закон № 13129/2015 внес изменения в отдельные статьи Закона № 9307/1996, но главным изменением стало предоставление возможности проведения арбитража для разрешения споров о праве собственности, принадлежащей Правительству (статья 1º, § 1º).

Эта статья закона положила начало доктринальным дебатам по вопросу, возникшему до издания Закона № 13129/2015. В специальной литературе выделялись три препятствия против использования арбитража в спорах, стороной которых является Государственное казначейство. Первое из них связано с принципом законности (статья 37 FC/1988). Второе сосредоточено на отсутствии публичного интереса. И последнее, но не менее важное: внутренняя несовместимость между принципом прозрачности (статья 37 FC/1988) и надежностью, которая является частью процедуры.

Маркос Родригес и Педро Альварес²⁰⁶ теоретически обосновывают непрочность этих препятствий. Использование арбитража для разрешения споров с участием государственного казначейства не нарушает принцип законности. Административные акты связаны не только с законами, но и с Федеральной конституцией. В этом контексте, даже если не существует специального закона для определенного государственного органа, он может использовать арбитраж в качестве метода разрешения споров, как это предусмотрено Конституцией.

Отсутствие публичного интереса не является непреодолимым препятствием. По мнению авторов, отсутствие публичного интереса не означает невозможность подачи иска. Следовательно, все возможные права контрагента могут быть объектом арбитражной оговорки. Таким образом, договоры, связанные с экономическими и финансовыми действиями, могут быть объектом арбитражной процедуры.

Что касается аргумента о несовместимости принципа прозрачности и надежности, то здесь нет никакой проблемы. Принцип прозрачности связан с контролем публичных актов. Он допускает использование арбитража, но только ставит арбитражную процедуру под соответствующий контроль. Исходя из этого, по мнению этих авторов, признание арбитражных оговорок недействительными будет возможно, если они не будут соответствовать статье 37 Федеральной конституции Бразилии 1988 года.

По мнению Кармема Тибурсио и Тьяго Магальяэса Пиреса, Закон № 13129/2015, касающийся нормативного регулирования данной темы, свидетельствует об ожиданиях юридического сообщества и правительства. Однако синтетический подход позволил задать некоторые вопросы о пределах и расширении возможности использования этого метода разрешения споров применительно к правительству.

Первый вопрос касается необходимости регулирования статьи 1º, § 1º Закона № 9307/1996, в редакции Закона № 13129/2015. Мы согласны с Тибурсио и Пиресом²⁰⁷ в том смысле, что указанный вопрос не нуждается в регулировании. Нет необходимости регулировать гипотезу, когда арбитраж возможен в спорах с участием правительства. Анализ приемлемости арбитражной процедуры будет проводиться с учетом баланса между текстом Конституции и пропорциональным балансирующим суждением, которое в первую очередь сохраняет общественный интерес²⁰⁸.

Другой вопрос связан с Законом № 13129/2015, касающимся ограничения арбитражной процедуры только спорами об имеющихся правах, связанных с правительством. Необходимо отличать первичный публичный интерес от вторичного, связанного с интересами правительства. Учитывая это, необходимо читать статью 1º, § 1º, Закона № 9307/1996, думая об этом различии.

Поэтому нет препятствий для создания арбитражной конвенции, например, по вопросам исполнения административных контрактов, публичной экспансии и инкассации, так как они представляют вторичный публичный интерес. Эти вопросы затрагивают большинство судебных споров, стороной в которых выступает Государственное казначейство. Аналогичное мнение высказывает Франсиско Хосе Кахали²⁰⁹, который предлагает отказаться от судебного решения в пользу справедливости и надежности.

3. Медиация в спорах с участием государственного казначейства

Нормативное закрепление возможности проведения медиации в Бразилии происходило медленнее²¹⁰. Несмотря на то что соответствующие законопроекты рассматривались в национальном конгрессе еще в 90-х годах, на протяжении долгого времени медиация регулировалась статьями 165, § 3 и 334 Гражданского процессуального кодекса 2015 года, а затем Законом № 13.140/2015. Эту медлительность можно понять, если принять во внимание процессуальную культуру, определяющую и бразильскую судебную практику.

Разрешение споров посредством процедуры медиации требует большей подготовки не только от специалистов в области права, но и от специалистов из смежных областей (адвокатов, судей и психологов), а также от граждан. Это требует адекватного понимания гражданами того, что происходит при возникновении конфликта интересов²¹¹. Этот сценарий требует трансформации юридического образования, которая позволила бы признать медиацию эффективным способом разрешения споров, а также усиления государственной политики, оказывающей влияние на судебную практику, и стимулирующей разрешение споров посредством нового механизма, позволяющего развивать сотрудничество и поддерживать социальную справедливость²¹².

Речь идет не об установлении руководящих принципов для судебной системы. По мнению Казуо Ватанабе²¹³, для этого необходимо создать новую культуру²¹⁴. Необходимо проводить государственную политику, обеспечивающую минимум органичности, качества и контроля в отношении практики адекватного разрешения споров, в частности медиации. Важной мерой в этом смысле является создание судебных центров разрешения споров и гражданства — CEJUSC (статья 8º, постановления № 125 CNJ).

Медиация применялась с определенной эффективностью в таких важных областях права, как семейное право. Однако она не была полностью внедрена в других областях права. Вопрос, который нас интересует, заключается в жизнеспособности медиации в спорах, стороной которых является государственная казна.

В соответствии со статьей 174 Гражданского процессуального кодекса, правительство, штаты и города будут создавать палаты посредничества и примирения споров в административном контексте для разрешения конфликтов с участием органов и учреждений правительства (статья 174, I) и содействовать, когда это применимо, принятию декрета о согласии (статья 174, II). Эта же норма была воспроизведена в статье 32 Закона № 13140/2015. Присоединение к разрешению спора самих сторон (в судебном и внесудебном порядке), правительства может произойти в соответствии со статьями 35–40 Закона № 13140/2015.

Не существует нормативных препятствий, которые мешают проведению медиации в конфликтах, затрагивающих государственное казначейство. Использование медиации в случаях, затрагивающих первичные общественные интересы, связанные с основными целями государства, нецелесообразно. Однако нет препятствий для применения медиации в конфликтах, затрагивающих вторичные публичные интересы, в силу ее инструментального и вспомогательного характера²¹⁵.

В этом контексте, действительно, возможна медиация в случаях конфликтов, связанных с фундаментальным правом на жилье, когда земля или общественные здания заняты бездомными. Конфликты, связанные с возвратом права собственности, могут быть разрешены с помощью медиации. Правило статьи 565 Гражданского процессуального кодекса об истребовании предыдущей медиации в коллективных конфликтах по поводу владения имуществом применяется к государственному казначейству (статья 565, § 4º).

Медиация также может применяться для разрешения споров, связанных с фундаментальным правом на здоровье (статья 196 ФК/1988) или на обеспечение лекарствами. Опыт пандемии COVID-19 имеет большое значение для применения медиации в спорах с участием правительства.

Потенциально посредничество может быть эффективным для разрешения споров, связанных с государственной политикой или вопросами, касающимися фундаментального права на образование. Это важный вопрос, который породил феномен судебного рассмотрения государственной политики, упомянутый Адой Пелегрини Гриновер²¹⁶.

Что касается экологического права, медиация может быть использована как преимущественный метод разрешения споров в делах с участием правительства. В тех случаях, когда экологический ущерб является следствием действий или бездействия правительства, медиация может быть наиболее эффективным методом адекватного решения.

С другой стороны, в конфликтах, связанных с Киломболами и индейскими территориями, проведение медиации представляет собой фундаментальную государственную политику. Судебное решение в некоторых случаях может привести к подавлению основных прав этих народов.

4. Пределы и возможности системы множества дверей в спорах, стороной которых является Государственное казначейство

Основная гипотеза настоящей работы состоит в широком использовании системы множества дверей по делам с участием Государственного казначейства. Адекватные методы разрешения споров, стороной которых является правительство, способствуют снижению загруженности судебной системы Бразилии и получению адекватного ответа по каждому конкретному делу.

Перенаправление значительной части этих споров посредством применения иных механизмов разрешения споров позволит судебной власти выносить решения относительно повторяющихся требований. Этот же ракурс анализа может быть распространен на процедуру издания судебных прецедентов. Формулирование парадигматических решений требует больше времени на размышления и дебаты²¹⁷, что практически невозможно при том объеме дел, которые поступают в бразильскую судебную систему.

В этом контексте не существует нормативных препятствий, не позволяющих использовать систему множества дверей для решения значительной части споров с участием Государственного казначейства. Конституционные принципы, которые должны соблюдаться в отношении государственного казначейства в суде, вполне могут быть применены к иным способам разрешения споров. Можно соблюдать принцип прозрачности в арбитражной процедуре или на сессии медиации. То же самое касается принципа надежности.

Пределы и возможности должны быть четко определены в отношении использования системы множества дверей в спорах, стороной которых является правительство. Пределы соответствуют невозможности использования адекватных методов разрешения споров в отношении основного публичного интереса. Конфликты, объектом которых являются основные цели государства, не могут быть объектом адекватных методов разрешения споров.

С другой стороны, разнообразие вопросов, исходящих из вторичных интересов, является основной сферой применения разрешения споров. В этом контексте выбор арбитража для разрешения споров, связанных с административными конфликтами, осуждением, другой экономической деятельностью и взысканием. Такое перенаправление данного способа адекватного разрешения споров позволит сократить количество налоговых взысканий в суде.

Вместе с тем медиация может быть эффективной для разрешения споров, затрагивающих основные права, такие как право на жилье, здоровье и образование, особенно в случаях, в которых заинтересовано население Киломболы и индейцев. Вариант медиации в этом случае должен быть определен, если будет установлено, что другой способ разрешения спора, особенно государственное правосудие, наносит больший ущерб пострадавшей общине.

Таким образом, процедура примирения разграничивается Федеральными судами по рассмотрению исков небольшой стоимости (Закон № 10259/2001) и Судами по рассмотрению исков небольшой стоимости государственного казначейства (Закон № 12153/2009). Причины, значение которых подходит под упомянутое законодательство, будут направляться в микросистему судов по рассмотрению исков небольшой стоимости в силу специфической юрисдикции, которая определяет эту специальную процедуру.

Таким образом, нет никаких препятствий для рассмотрения споров с участием Государственного казначейства посредством арбитража, медиации и примирения. Данный вопрос связан с моделью текущего гражданского процесса в нашем процессуальном законодательстве. Модель дела, которая обеспечивает важные процессуальные прерогативы Государственному казначейству, консолидирована в Бразилии. Необходимо переосмыслить, как можно примирить процессуальные прерогативы Государственного казначейства в конституционной, кооперативной и демократической модели²¹⁸.

В случаях, когда Государственное казначейство в суде имеет средство защиты первичных интересов в качестве предмета, преобладает преюдициальное государственное урегулирование с процессуальными прерогативами, связанными с этим видом конфликта. В других конфликтах Государственное казначейство будет подвержено многодверной системе, будучи спросом, направленным на более адекватный метод разрешения споров, как своего рода предпроцессуальная сортировка.

Такая сортировка в некотором смысле уже имеет место в нынешней процессуальной системе. В контексте Федеральных судов по мелким искам и Государственного казначейства примирение допускается, но обязательное рассмотрение и двойной учет времени — нет. С другой стороны, в отношении Государственного казначейства нет особого режима в делах, предметом которых являются конкретные средства правовой защиты (обязательство делать, не делать и передача активов). Этот вопрос ограничивается судебной политикой.

Таким образом, необходимо согласование между административными органами правительства для установления четких параметров относительно вопросов, которые могут быть предметом арбитража, разрешение договоров с арбитражной конвенцией в заранее определенных условиях²¹⁹.

Конфликты, которые могут быть разрешены с помощью медиации, могут быть направлены на эту технику в предыдущей сортировке или путем анализа назначенного суда для данного дела. Медиация как государственная политика не ограничивается судебными центрами разрешения споров и гражданства. Она имеет отношение к ряду мер, включая судебную деятельность, в смысле направления спроса на наиболее адекватный метод разрешения споров для данного конкретного дела.

Жизненно важно задуматься о роли государственной казны в суде в конституционном и демократическом правовом процессе. Незаконные или неадекватные привилегии не оправданы. Пересмотр критериев для назначения конфликта является неотложной мерой. Автоматическое назначение дел с участием Государственного казначейства in personam.

Проведение сортировки имеет решающее значение для определения того, какой метод является адекватным для разрешения споров с участием Государственного казначейства. Если конфликт касается первичных общественных интересов, дело будет направлено в государственное правосудие (преюдиция). Если речь идет о вторичном, то он должен быть разрешен наиболее адекватным для данного типа методом (примирение, арбитраж или медиация). Эта качественная сортировка конфликта в суде является частью современной системы права.

Эта точка зрения о рассмотрении споров, стороной которых является Государственное казначейство, перекликается с российской моделью разрешения споров. Необходимо обратить внимание на то, что процессуальная правовая культура напрямую связана с фундаментальной политической культурой общества. Современный российский нормативный горизонт возникал из социалистического государства²²⁰, что стало решающим для формирования бюрократического правового государства.

Российская правовая и политическая культура проявилась в структуре российской судебной системы, определенной в конституционном тексте 1993 года. Российская судебная система состоит из следующих административных органов: Конституционного суда России, Верховного суда и Высшего арбитражного суда, который отвечает за разрешение споров с участием правительства. Анализ эффективности Высшего арбитражного суда в эмпирическом плане не является целью данной работы, но размышления о структуре российской судебной системы для разрешения споров с участием государственной казны могут быть очень полезны для бразильской модели.

Заключение

Целью работы было осмысление возможности использования многодверной системы для разрешения споров с участием Государственного казначейства. Перенаправление требований, стороной которых является Государственное казначейство, на негосударственные способы разрешения споров отражается на квалифицированном обеспечении судебной деятельности, непосредственно, за счет значительного сокращения количества дел, а также в эффективности дел, которые граждане и общественные группы возбуждают против Государственного казначейства.

Отражение использования многодверной системы в делах, стороной в которых выступает Государственное казначейство, не означает предпочтение исключительно критериям удобства и возможности Правительства. В Гражданском процессуальном кодексе в статье 4 есть решение по существу дела, и это означает установление адекватного метода обеспечения прав и конституционных гарантий стороны.

В современной системе конституционного права нарушение государством основных прав не может быть закреплено незаконными судебными прерогативами, которые могут привести к неэффективности прав. В этом контексте прерогативы Государственного казначейства в суде не являются абсолютными. Это определение вытекает из политики судебной власти, обязательно имеющей в виду защиту основных прав.

Допущение использования системы множества дверей в конфликтах с участием Государственного казначейства соответствует модели совместного, сосуществующего и демократического гражданского судопроизводства, предложенной Гражданским процессуальным кодексом, в центре которого находятся граждане и сообщества, образующие бразильское государство. Определение метода разрешения споров, касающихся предмета судебного разбирательства не только in personam (Государственное казначейство), составляет основу демократической и инклюзивной модели процесса.

Опыт российской системы может способствовать осмыслению модели разрешения споров с участием Государственного казначейства в Бразилии. Что касается особенностей бразильской и российской правовых систем, то сравнительный анализ, даже начальный, может стимулировать дискуссию о результирующих преимуществах диалога между системами правосудия в международном контексте.

2.3. Современная реформа правового регулирования налогообложения добавленной стоимости в традиционной и цифровой экономике Федеративной Республики Бразилии

Бачурин Дмитрий Геннадьевич

Бразилия, крупнейшая страна Латинской Америки, сравнимая с Российской Федерацией по размеру территории, количеству населения (215 млн чел.), величине ВВП и в основном сырьевому типу экономики, выступает центром притяжения для многих развивающихся государств, а также принимает активное участие в возведении новой системы социально-экономических отношений, одним из важнейших базовых вопросов которой является достижение согласия относительно распределения добавленной стоимости, создаваемой в обществе.

Представляется, что опыт реформирования правового регулирования НДС страны с сопоставимыми проблемами налогово-бюджетной политики может быть конструктивно использован для получения нового знания, необходимого для преодоления схожих вызовов и проблем, связанных с потребностями масштабной модернизации экономики и социальной жизни в Российской Федерации²²¹.

Особенности разработки современной налоговой политики свидетельствуют о том, что Бразилия обретает новую парадигму государственного строительства, превращаясь в динамичную демократию, где фискальные изменения больше не вводятся в одночасье с помощью временных мер, редактируемых налоговой службой, но где законодательная власть является ведущим субъектом налоговой реформы.

До выборов 2018 года бразильская система политико-правовых сдержек и противовесов была серьезно нарушена коррупционными схемами, вскрытыми федеральной прокуратурой (Ministério Público) и полицией. В этот период вопросы фискальной политики разрабатывались налоговыми органами (Receita Federal do Brasil) и были сосредоточены на повышении бюджетных доходов без надлежащего публичного обсуждения при принятии законодательства.

Обзор бразильских СМИ показывает, что обсуждение реформы в 2019–2023 годах происходит в обстановке изменений под традиционным лозунгом старых демократий «нет налогообложения без представительства». В бразильском обществе, в отличие от широкого сопротивления изменениям налогообложения добавленной стоимости в Индии (2017–2020 годы), достигнут широкий политический консенсус в оценке действующей налоговой системы как несправедливой, регрессивной и наносящей вред бразильской экономике. Авторы публикаций отмечают, что реформы, предлагаемые в интересах бизнеса, инвестиций и роста, являются правильными, в том числе учитывающими экономический спад, вызванный внезапной глобальной пандемией COVID-19²²².

Перед началом современного реформирования налоговая система Бразилии включает более 90 различных налогов на федеральном, государственном и муниципальном уровнях и ежегодно аккумулирует бюджетные доходы в размере примерно равные одной трети ВВП страны.

При этом, по оценкам экспертов, налогообложение товаров и услуг в Бразилии является одним из самых неэффективных во всем мире²²³. Это неслучайно. В период разработки и принятия конституционных основ правового регулирования налогообложения в Бразилии среди государств Латинской Америки не было примеров тщательно выверенных реформ, а конец 1980-х годов становится временем введения неудобных или неэффективных налогов и продолжающейся эрозии налоговой базы.

Конституция 1988 года закрепляет практику разделения налогообложения оборота на отдельные налоги, находящиеся в ведении различных уровней власти. Главный из них — НДС (ICMS) находится в ведении штатов. Компетенции в сфере IPI и ISS возложены на федеральные и местные органы власти соответственно. Федеральное правительство также несет ответственность за PIS/COFINS.

Несмотря на то что Республика Бразилия является федеративным государством, налоговая система не предусматривает региональных и местных бюджетных поступлений от подоходных налогов, в отличие от других федеративных стран. Вместо налогов на доходы в Бразилии действуют налоги штатов и муниципалитетов на потребление.

Прямые налоги составляют лишь 30% всех налоговых поступлений, в то время как косвенные налоги составляют оставшиеся 70%, что свидетельствует о том, что Бразильская система является в основном регрессивной. Кроме того, существуют две категории налогов: собственные, которые собираются и расходуются одним и тем же уровнем правительства, и общие, которые собираются одним уровнем и распределяются на более низкие уровни. Например, основными источниками доходов федерального правительства являются подоходный налог с физических лиц и налог на доходы промышленных предприятий. Федеральное правительство сохраняет 56% доходов от этих двух налогов, распределяя 21,5% между штатами, 22,5% — между муниципалитетами. Значительная часть налоговых поступлений обеспечивает более широкое финансирование малобюджетных штатов и муниципалитетов.

Основным источником собственных доходов для штатов является налог на оборот товаров и услуг, который является налогом на добавленную стоимость на уровне штатов и распределяется между штатами и муниципалитетами в пропорции 75% и 25%.

Поскольку обычно налоги применяются к конечной цене продажи товаров, а не к цене продажи до налогообложения, то налоги на федеральном, государственном и муниципальном уровнях накладываются друг на друга. Для такой системы налогообложения добавленной стоимости характерно множество связанных с четырьмя видами бразильского НДС налоговых администраций, налогооблагаемых событий и налоговых ставок, которые существенно разнятся в зависимости от вида сделки, тарифного кода, происхождения и назначения товара.

Налог на оборот продукции, транспортные и коммуникационные услуги (ICMS) взимается в двадцати шести федеративных штатах и федеральном округе за каждый выпуск товаров, который осуществляется на их территории или при транспортировке из одного муниципалитета в другой. Обычно его характеризуют как государственный НДС, охватывающий все поставки товаров внутри штата и между штатами. Для импортных операций и сделок в пределах одного штата установлены ставки ICMS в размере от 17% до 19%. Для оборота товаров между штатами применяются ставки 4%, 7%, 12%, в зависимости от штата происхождения и назначения.

Расчеты бразильских авторов показывают, что общие бюджетные поступления от косвенных налогов в виде доли ВВП на 2 процентных пункта выше, чем это было бы при исключении эффектов каскадирования и фискального наложения²²⁴. Это, в частности, означает, что значительный объем налоговых поступлений связан с каскадированием и компаундированием²²⁵, а налогоплательщики несут повышенные фискальные издержки даже в том случае, когда уплата налога де юре допускает вычет затрат.

Бразилия применяет общепринятый метод счета-фактуры. Однако и здесь процедуры вычета затрат на приобретаемые ресурсы налагают дополнительные административные издержки на налогоплательщиков, а возврат средств часто осуществляется с серьезными задержками.

Правительства штатов, испытывающие финансовые затруднения, извлекают выгоду от длительного возврата средств. В масштабах национальной экономики это ведет к неправильному распределению факторов производства, снижению производительности труда и конкурентоспособности предприятий-налогоплательщиков. Особенно страдают от этих особенностей ICMS фирмы-экспортеры. Аналогичное воздействие оказывают PIS/PASEP и COFINS²²⁶.

Исследование особенностей налогового законодательства Бразилии обнаруживает существенные недостатки налоговой системы.

Во-первых, исторически на различных уровнях государственного управления произошло накопление множества налогов с оборота, действие которых сложными налоговыми каскадами пронизывает взаимосвязанные цепочки операций производства, накопления и потребления.

Во-вторых, отсутствие налогообложения дивидендов и широкое использование юридических лиц для налоговой оптимизации доходов наиболее имущей части граждан явно ограничивают возможности оптимального налогово-бюджетного перераспределения добавленной стоимости. Изучение потребления бедных показывает, что они особенно страдают от высоких ставок косвенных налогов. В частности, Р. Сикейра, Х. Ногейра и Э. Соуз, оценивая действие налогообложения оборота по видам товаров, отмечают, что налоги на основные продукты питания, бытовое топливо, электричество, одежду и табак являются наиболее регрессивными, в то время как налоги на автомобильное топливо, транспорт, образование, отдых и алкогольные напитки имеют более прогрессивный характер²²⁷.

В-третьих, существующее правовое регулирование НДС, которое основано на принципе происхождения, а не назначения, побуждает штаты конкурировать друг с другом за доходы, например, предоставляя налоговые льготы производящим отраслям.

В-четвертых, в связи со сложностью фискальной системы в Бразилии сложились чрезвычайно высокие затраты на налоговое администрирование.

Во многом эти недостатки обусловлены архаичной структурой косвенного налогообложения, требующей замены большинства косвенных налогов единым государственным налогом. Это решение рассматривается в качестве основного пункта налоговой реформы, которое может привести к увеличению доходов за счет сокращения существующих налоговых платежей и оптимизации процедур.

Основные косвенные налоги взимаются с оборота товаров и услуг. Налоги с оборота (PIS/PASEP — Contribuição para os Programas de Integração Social; COFINS — Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social) взимаются по комбинированной ставке 3,65% (кумулятивный метод) или 9,25% (некумулятивный метод, учитывающий вычеты капитальных затрат) от валового дохода.

Упрощенный налоговый режим (SIMPLES), применяемый малым бизнесом с годовым порогом налогооблагаемого дохода в 4,8 млн реалов, заменяет большинство прямых и косвенных платежей (IRPJ, CSLL, PIS/PASEP, COFINS, IPI, ICMS, ISS и вклад работодателей в социальное обеспечение) единым налогом с оборота. Ставка единого налога варьируется от 4% до 27,9% и применяется к обороту в зависимости от сектора экономики.

Распространение таких дублирующих форм налогообложения оборота было вызвано конституционно-правовым положением штатов, вынужденных устанавливать их в условиях целевого распределения получаемых доходов (receita vinculada). Постепенное введение все новых налогов с оборота с целью расширения фискального пространства в итоге приводит к многократному налогообложению одних и тех же товаров и услуг.

Центральным государственным налогом выступает НДС (ICMS — Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços), который применяется к перемещению и реализации товаров, услугам связи и транспорта и взимается по ставке 17% в большинстве штатов, за исключением Сан-Паулу, Амазонас, Амапа, Баия, Мараньян, Минас-Жерайс, Параиба, Парана, Пернамбуку, Риу-Гранди-ду-Норти, Риу-Гранди-ду-Сул, Сержипи и Токантинс (18%) и Рио-де-Жанейро (19%). Налог взимается также с транзакций и услуг, которые начинаются в другом штате. В этих случаях действуют межгосударственные ставки 12%, 7% и 4%, в зависимости от местоположения получателя и характера транзакции. Налог следует принципу происхождения, который благоприятствует производящим штатам и ведет к развитию налоговой конкуренции в Бразилии.

Федеральный налог с оборота (IPI — Imposto sobre Produtos Industrializados) на отдельные группы промышленных товаров, а также импорт и продажи, осуществляемые импортерами, обычно взимается по адвалорной ставке в соответствии с классификацией товаров на основе международных гармонизированных систем описания и кодирования товаров. Сумма, уплачиваемая по импорту и другим облагаемым налогом ресурсам, обычно подлежит возмещению в виде налоговых кредитов, которые засчитываются компании в счет дебиторской задолженности IPI. Как правило. Ставки федерального налога варьируются от 0% до 330%, составляя по основному массиву операций от 10% до 15%.

Муниципальный налог на оказание услуг (ISS — Imposto sobre Serviços) взимается каждым из 5 570 муниципалитетов страны, а также федеральным округом со всех услуг, оказываемых налогоплательщиками в пределах их территории. Исключение составляют транспортные и коммуникационные услуги, которые облагаются ICMS вместо ISS.

ISS уплачивается по широкому перечню налоговых ставок, которые варьируются от 2% до 5%, в зависимости от вида услуги и территории взимания. Он взимается с поставок услуг, не подпадающих под действие ICMS. Налогооблагаемой базой сервисного налога является цена оказанной услуги. ISS вносится в бюджет того муниципалитета, где учреждена компания, предоставляющая облагаемые услуги. В отдельных случаях ISS может взиматься муниципалитетом, в котором предоставляются услуги. Муниципальный налог не имеет налоговых льгот и не подлежит возмещению.

В рамках конституционных ограничений, привязывающих долю доходов к конкретным расходам (в частности, на здравоохранение и образование), функционирует федеральный налоговый взнос в финансирование социального обеспечения (COFINS — Contribuição Social para o Financiamento da Seguridade Social), выплачиваемый на доходы компании.

Социальные отчисления (PIS/COFINS) представляют собой достаточно сложную пару налогов, взимаемых федеральным правительством с выручки от продаж на основе выставления счетов за поставки товаров и услуг. Общая ставка взносов PIS и COFINS составляет 3,65% при накопительном методе формирования социальных отчислений и 9,25% — в режиме без накопления.

Сбор социальных взносов (PIS — Programa de Integração Social) взимается по правилам COFINS по ставке 1,65%. Ставки PIS и COFINS на импорт товаров составляют 2,10% и 9,65% соответственно.

Правила косвенного налогообложения в Бразилии достаточно специфичны. Так, например, даже если поставщик при продаже товаров не получает платеж от клиента, все косвенные налоги должны быть собраны и уплачены налоговым органам. При поставке нескольких товаров уплата НДС (ICMS) относится к импортеру или производителю, который несет ответственность за уплату налога по операциям, которые будут произведены впоследствии. Такая передача ответственности за уплату НДС получает название «режим замены налогоплательщика». В современной налоговой теории и практике правового регулирования добавленной стоимости подобный прием квалифицируют в качестве «обратного платежа» или «налогового реверса».

Налогообложение в Бразилии основано на учете продаж в качестве физического движения товаров. Например, если одна компания имеет два разных подразделения и передает товары между ними, то НДС взимается отправителем и зачитывается получателем в качестве кредита.

Еще одной особенностью юридического регулирования налогообложения оборота в Бразилии становится высокая налоговая конкуренция между штатами. Авторы отмечают, что, пользуясь свободой определения ставок для ICMS, правительства штатов предлагают налоговые послабления фирмам с мобильной экономической деятельностью. Скидки ICMS предоставляются в виде сниженных ставок, более высоких налоговых кредитов или изменений сроков сбора и возврата налогов. Тем самым они побуждают их к организации бизнеса в своих штатах, сосредоточивая налогообложение на той деятельности, которую трудно переместить на другую территорию. Например, это могут быть нефтеперерабатывающие заводы, коммунальные службы, заправочные станции²²⁸.

Предоставление налоговых льгот создает определенные преимущества для «выигравших» штатов в конкурентной борьбе за инвестиции. В краткосрочной перспективе, по мнению Реценде Ф., региональные бюджеты могут получать доходы за счет расширения налоговых платежей и создания новых рабочих мест. Однако такой результат компенсируется общими потерями в доходах, что создает классическую проблему координации для всей федерации в целом²²⁹. В итоге фискальная война приводит к положительным результатам для бюджетов субъектов-победителей, но в долгосрочной перспективе ослабляет экономику государства в целом.

Налоговая конкуренция усугубляет искажения, создаваемые громоздкой налоговой системой Бразилии. Отсутствие гармонии между ставками НДС (ICMS) выводит правовой механизм налога из зоны нейтрального налогообложения, нанося ущерб эффективности производства.

Анализ искажений, вызванных действием различных форм уклонения от уплаты налогов, подтверждает, что принципы нейтралитета и упрощения механизмов налогообложения оказываются под угрозой и в случае муниципального налогообложения услуг (ISS) с его многочисленными налоговыми ставками и льготами²³⁰.

Еще одним искажением, порожденным налоговой структурой Бразилии, является налоговое преимущество регионов-производителей по сравнению с регионами-потребителями. В отличие от большинства зарубежных стран, следующих принципу места назначения, ICMS собирается в месте, где товар производится, а не там, где продается.

Принятие принципа назначения для субнационального налогообложения товаров и услуг с середины 2000-х годов пользуется признанием в исследованиях бразильского государственного финансового форума²³¹. Авторы отмечают, что принятие принципа назначения уменьшает «возможность предоставления штату стимула, стоимость которого с точки зрения упущенных доходов падает на другой штат»²³².

Обобщение научных публикаций и материалов СМИ позволяет сделать вывод о том, что подготовительный этап для реформирования действующей системы правового регулирования налогообложения добавленной стоимости в Бразилии представляет собой длительную, но достаточно плодотворную дискуссию, направленную на изменение ключевых положений существующих налоговых правил и ликвидацию обостренной налоговой конкуренции. Следует также упомянуть, что, как и в случае с Китаем и Индией, основная трудность перехода к единому государственному налогу состоит в договоренности об альтернативных источниках финансирования муниципалитетов.

Из всего многообразия предложений по налоговой реформе, обсуждаемых в настоящее время, можно выделить два, на наш взгляд, наиболее проработанных варианта, различающихся по скорости и широте предлагаемых изменений.

Ключевым пунктом первого, наиболее прагматичного, на наш взгляд, варианта (законодательный проект АС 110/2019), обсуждаемого в Комитете по налоговой реформе Палаты депутатов Бразилии, является создание регионального налога на добавленную стоимость (НДС) с едиными налоговыми ставками по всем видам продукции.

В соответствии с ним НДС должен заменить лоскутное покрывало фискальных регламентов и правил, регулирующих многочисленные налоги с оборота, которые повышают издержки соблюдения требований для налоговых органов и бизнеса и способствуют неправильному распределению ресурсов²³³.

План реформы предполагает слияние (или замену) целого ряда действующих налогов (в частности, IPI, IOF, PIS, Pasep, Cofins, Salário-Educação, Cide-Combustíveis, ICMS и ISS) и создание современной системы, основанной на НДС и акцизном налоге, обладающих характеристиками, согласованными с передовой международной практикой.

Основным налоговым инструментом штата представляется НДС, взимаемый в пункте назначения, с полным налоговым кредитом, максимально широкой налоговой базой, включающей все товары и услуги, а также все финансовые и нематериальные компоненты. Его правовой механизм проектируется с общей налоговой ставкой или крайне ограниченным числом таких ставок, при отсутствии или минимальном количестве налоговых льгот.

Нетрудно заметить, что в качестве целевого ориентира бразильские реформаторы выбирают современную модель правового регулирования налогообложения товаров и услуг Новой Зеландии, которая в своем обновленном варианте эффективно функционирует на протяжении пятнадцати лет. Отдельно следует уточнить, что принципиальное отличие в данном случае состоит в уровне администрирования: в Новой Зеландии — это государственный центр; в бразильском проекте — региональный уровень власти. Последнее обстоятельство подвигает реформаторов принять во внимание канадскую практику администрирования налога на продукты и услуги с развитой провинциальной компонентой.

Федеральный акцизный налог планируется взимать у источника в один этап, по широкому перечню товаров и услуг (топливо, электроэнергия, телекоммуникации, табак, напитки и автомобили).

Второе предложение (законодательный проект АС 45/2019) изначально принадлежит Центру налогового гражданства (Centro de Cidadania Fiscal-CCiF) и предусматривает постепенную замену пяти налогов (PIS, Cofins, IPI, ICMS и ISS) налогом типа НДС, который называется налогом на товары и услуги (IBS — Imposto sobre Bens e Serviços).

Согласно представленному проекту налог на товары и услуги будет иметь следующие характеристики: 1) широкая налоговая база, включающая оборот материальных и нематериальных товаров, услуг и прав; 2) выставление счетов на всех этапах коммерциализации и производства; (3) нейтральный некумулятивный режим; (4) исключение для экспорта; (5) исключение классификации товаров и услуг по нескольким категориям; (6) налогообложение по месту назначения; (7) исключение налоговых льгот и специальных режимов.

IBS (НТУ) должен унифицировать налоговые компетенции различных уровней. Предусматривается принятие конституционной поправки для создания специального налогового органа в виде Национального комитета по управлению НТУ, ответственного за сбор и распределение налоговых доходов между тремя уровнями власти (федеральный центр, штаты, муниципалитеты).

В данном случае просматривается заимствование индийского опыта по созданию специального конституционно уполномоченного органа власти, обладающего широкими полномочиями в сфере налогообложения товаров и услуг. Статья 279A Конституции Индии относит к компетенции Совета НТУ не только все вопросы правового регулирования налогообложения добавленной стоимости, но и юридические процедуры разрешения споров, «вытекающих из рекомендаций Совета или их выполнения», между правительством Индии и одним или несколькими штатами, а также между правительствами штатов.

Налоговое администрирование НТУ (IBS) предлагается координировать между федеральными органами, органами управления штатов и органами местного самоуправления. При этом каждый уровень власти должен самостоятельно устанавливать ставки в пределах своей собственной юрисдикции.

Предполагается, что политическая и финансовая автономия властных субъектов будет обеспечиваться возможностью изменения ставки в отношении федеральной, региональной или муниципальной частей налога. В настоящее время обсуждается суммарный диапазон ставок НТУ (IBS) от 20% до 25%²³⁴.

Этот вариант содержит введение ограниченного федерального акцизного налога, который взимается исключительно с товаров и услуг, создающих негативные внешние эффекты (например, сигары и алкогольные напитки).

Принципиально новым элементом здесь выступает переходная модель. В соответствии с ней ставки новых налогов повышаются в течение нескольких лет (планируется, что от 6 до 10 лет), в то время как ставки ранее существовавших налогов сбалансированно снижаются до нуля. Процесс поэтапного ввода/вывода предназначен для поддержания общего объема поступлений и обеспечения постепенного и предсказуемого переходного периода.

Основная идея состоит в адаптации налогоплательщиков и налоговых администраций к новой системе правового регулирования, снижающей сопротивление изменениям, с которым сталкивались предыдущие предложения по налоговой реформе. Преимущество такого подхода заключается в том, что с политической точки зрения происходит сокращение межбюджетного конфликта, вызванного одномоментным принятием однородного национального режима НДС. Однако следует учесть, что децентрализованная модель создает много операционных сложностей. Объективно это может затруднить координацию налоговой практики между региональными правительствами.

Оба варианта направлены на внедрение современной системы налогообложения товаров и услуг в Бразилии. Их отличия заключаются в условиях перехода и гибкости налоговой системы.

Важной характеристикой современного налогового реформирования в Бразилии выступают регламенты его юридического обеспечения. Поскольку изменения осуществляются на трех уровнях власти, то и правовые средства будут охватывать все сферы управления.

Основные нормативные новации оформляются в двух правовых формах: конституционно-правовой — через внесения поправок в раздел VI Конституции ФРБ «О налоговой системе и бюджете» и законодательном — путем принятия обычных и дополнительных законов ФРБ. Разница в основном заключается в легитимности предложения, процессе утверждения и вопросах, которые могут регулироваться или изменяться каждым правовым актом.

Поправки к Конституции государства могут быть представлены Президентом Республики, одной третью федеральных депутатов или сенаторов или более чем половиной законодательных собраний при условии, что каждое из них представлено относительным большинством голосов. Поправка не может подавлять так называемые «твердые» статьи Конституции, включающие норму о федеративной форме правления, при которой каждый субъект должен иметь свою собственную власть в сфере налогообложения.

Обычные законы издаются по всем вопросам федеральной компетенции с санкции Президента Республики. Они принимаются простым большинством голосов. Законопроект может быть предложен Президентом Республики, депутатами, сенаторами, высшими судами и Генеральным прокурором Республики. Обычные законы могут изменять налоги, которые находятся в компетенции федерального правительства, включая индивидуальный подоходный налог, корпоративный подоходный налог, акцизный налог и социальные взносы.

Дополнительные законы выносятся на обсуждение Президентом Республики, депутатами, сенаторами, комитетами Палаты представителей, Сената и Конгресса, высшими судами, Генеральным прокурором Республики и обычными гражданами. Кворум для принятия дополнительного законопроекта составляет абсолютное большинство обеих палат Конгресса. Голосование в Сенате проводится в один тур, а в Палате представителей в два тура. Дополнительные законы регулируют общие правила уплаты государственных и муниципальных налогов на добавленную стоимость (НДС), а также принятие чрезвычайных налогов, которые не регулируются Конституцией. В частности, к их числу относится Дополнительный закон «О фискальной ответственности» № 101 от 4 мая 2000 года, который регламентирует управление налогами и контроль за расходами союза, штатов и муниципалитетов, устанавливая стандарты государственных финансов на основе конституционных положений (глава II раздела VI Конституции ФРБ).

В декабре 2019 года бразильские СМИ сообщают о подготовке к налоговым преобразованиям. В частности, речь идет о том, что по соглашению лидеров Сената и Палаты депутатов бразильского парламента специальный комитет из 15 сенаторов и 15 депутатов обеспечит предварительное рассмотрение законопроектов об имплементации НДС для подготовки консолидированного законопроекта о налоговой реформе²³⁵.

В 2023 году правительство Бразилии подтверждает намерение осуществить реформу системы правового регулирования налогообложения добавленной стоимости, направленную на экономический рост, восстановление и создание рабочих мест. В день открытия Всемирного экономического форума 16 января 2023 года министр финансов Бразилии Фернандо Хаддад в своем выступлении акцентирует внимание на двух пунктах: (1) справедливость налогообложения и необходимость реиндустриализации настоятельно требуют преодоления положения, когда промышленное производства реализует продукцию в объеме 10% ВВП, уплачивая почти ⅓ налогов в стране; (2) для рассмотрения парламентом выбраны два законодательных проекта АС 45 и АС 110²³⁶.

Ведя речь о будущем налоговой системы Бразилии, авторы отмечают, что, несмотря на большие усилия сбора и систематизации данных, многие сведения, необходимые