Общественный контроль в конституционном праве

Монография

Ответственный редактор 
доктор юридических наук, профессор 
А. Е. Постников

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342

ББК 67.400

О-28

Одобрено секцией публичного права ученого совета Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

Рецензенты:
Ковлер А. И., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, заведующий центром международного права и сравнительно-правовых исследований Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации;
Умнова-Конюхова И. А., доктор юридических наук, профессор, почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации, ведущий научный сотрудник отдела правоведения Института научной информации по общественным наукам РАН.

Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации А. Е. Постников.

В монографии рассматриваются институт общественного контроля и его современное законодательное регулирование. Общественный контроль представляет собой значимую форму воздействия гражданского общества на осуществление публичной власти, способствует реализации прав граждан и демократическому развитию государства. Этот правовой институт получил развернутое закрепление во многих российских законодательных актах. Однако не все решения в этой сфере оптимальны, а происходящая в настоящее время систематизация законодательства требует дальнейшей конституционно-правовой разработки вопросов предмета, методов, форм общественного контроля и их особенностей. Эти вопросы ставятся и решаются авторами монографии, в том числе с учетом зарубежного опыта регулирования общественного (гражданского) контроля.

Нормативные правовые акты приведены по состоянию на август 2023 г.

Для научных работников, преподавателей, депутатов и сотрудников государственных и муниципальных органов, а также всех, кто интересуется вопросами осуществления общественного контроля.

УДК 342

ББК 67.400

© Институт законодательства и сравнительного
правоведения при Правительстве
Российской Федерации (ИЗиСП), 2023

© Оформление. ООО «Проспект», 2023

КОЛЛЕКТИВ АВТОРОВ

Постников А. Е., заведующий отделом конституционного права ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации (отв. ред.) — введение, гл. 5

Никитина Е. Е., ведущий научный сотрудник отдела конституционного права ИЗиСП, кандидат юридических наук — гл. 1

Колосова Н. М., главный научный сотрудник отдела конституционного права ИЗиСП, доктор юридических наук — гл. 2

Васильева Л. Н., ведущий научный сотрудник отдела конституционного права ИЗиСП, кандидат юридических наук — гл. 4

Помазанский А. Е., ведущий научный сотрудник отдела конституционного права ИЗиСП, кандидат юридических наук — гл. 7

Жуков Д. В., старший научный сотрудник отдела конституционного права ИЗиСП, кандидат юридических наук — гл. 3 (в соавт. с С. В. Шульгой), 6 (в соавт. с Д. Б. Велиуловой)

Шульга С. В., ведущий научный сотрудник отдела конституционного права ИЗиСП, кандидат юридических наук — гл. 3 (в соавт. с Д. В. Жуковым)

Пилипенко А. Н., ведущий научный сотрудник отдела конституционного права ИЗиСП, кандидат юридических наук — гл. 8 (в соавт. с Н. Ю. Трещетенковой и Ф. А. Лещенковым)

Трещетенкова Н. Ю., старший научный сотрудник отдела конституционного права ИЗиСП — гл. 8 (в соавт. с А. Н. Пилипенко и Ф. А. Лещенковым)

Лещенков Ф. А., научный сотрудник отдела конституционного права ИЗиСП— гл. 8 (в соавт. с А. Н. Пилипенко и Н. Ю. Трещетенковой)

Велиулова Д. Б., старший специалист отдела конституционного права, аспирант кафедры международного и европейского права ИЗиСП — гл. 6 (в соавт. с Д. В. Жуковым)

AUTHORS

Postnikov A. E. — Head of the Constitutional Law Department of the Institute of the Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Doctor of Law, Professor, Honored Scientist of the Russian Federation — introduction, chapter 5

Nikitina E. E. — Leading Researcher of the Constitutional Law Department of the Institute of the Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Candidate of Law (Ph.D) — chapter 1

Kolosova N. M. — Chief Researcher of the Constitutional Law Department of the Institute of the Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Doctor of Law — chapter 2

Pomazanskiy A. E. — Leading Researcher of the Constitutional Law Department of the Institute of the Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Candidate of Law (Ph.D) — chapter 7

Vasilieva L. N. — Leading Researcher of the Constitutional Law Department of the Institute of the Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Candidate of Law (Ph.D) — chapter 4

Zhukov D. V. — Senior researcher of the Constitutional Law Department of the Institute of the Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Candidate of Law (Ph.D) — chapter 3 (co-authored with S. V. Shulga), chapter 6 (co-authored with D. B. Veliulova)

Shulga S. V. — Leading Researcher of the Constitutional Law Department of the Institute of the Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Candidate of Law (Ph.D) — chapter 3 (co-authored with D. V. Zhukov)

Pilipenko A. N. — Leading Researcher of the Constitutional Law Department of the Institute of the Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Candidate of Law (Ph.D) — chapter 8 (co-authored with Treshchetenkova N. Y., Leschenkov F. A.)

Treshchetenkova N. Y. — Senior Researcher of the Constitutional Law Department of the Institute of the Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation — chapter 8 (co-authored with Pilipenko A. N., Leschenkov F. A.)

Leshchenkov F. A. — Researcher of the Constitutional Law Department of the Institute of the Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation — chapter 8 (co-authored with Pilipenko A. N., Treshchetenkova N. Y.)

Veliulova D. B. — Senior Specialist of the Constitutional Law Department of the Institute of the Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Ph.D student — chapter 6 (co-authored with D. V. Zhukov)

ВВЕДЕНИЕ

Общественный контроль — одно из важных явлений в правовой системе нашей страны. Сама идея общественного контроля в качестве необходимой формы взаимодействия гражданского общества и государства, публичной власти достаточно прочно утвердилась как на уровне законодательной политики, так и в массовом сознании. Широкое закрепление различных инструментов общественного контроля во множестве законодательных актов составляет особенность российской правовой системы, отличающей ее от других правовых систем, в рамках которых общественный (гражданский) контроль имеет более ограниченное значение.

Распространению института общественного контроля в современном законодательстве в определенной мере способствовала советская традиция. На уровне народного контроля, участия общественности в выполнении государственных функций, провозглашенных официальной идеологией магистральными направлениями развития советской политической системы, в сознание граждан последовательно внедрялась идея о праве участвовать в контроле за деятельностью структур, наделенных властными полномочиями в сферах, представляющих интерес для жизнедеятельности населения. Высоко идеологизированный, часто фиктивный, во многом переплетенный с партийно-государственным контролем, общественный контроль, тем не менее, имел и положительное значение, содействуя поиску путей преодоления отчуждения человека от власти. Источником его поддержки было то, что в его основе лежали идеи социальной справедливости и общественного самоуправления.

В Конституции РФ 1993 г. идея общественного контроля не получила непосредственного выражения. В то же время на основе принципов Конституции, в том числе определяющих основы правового статуса личности, стало постепенно получать развитие законодательное регулирование общественного контроля в отдельных областях отношений.

Отличительные свойства общественного контроля как правового института связаны с его предметной направленностью и методами воздействия на регулируемые отношения. Предметная сфера общественного контроля в самом общем виде — это осуществление публичных функций. Что касается методов общественного контроля, то данный вид контроля не носит императивного характера и непосредственно не опирается на механизмы публичного принуждения. Тем не менее, будучи закреплен на законодательном уровне, он пользуется защитой со стороны властных органов. Кроме того, они обязаны учитывать его результаты. Таким образом, его основная функция — развитие коммуникаций между гражданским обществом и публичной властью. И это коммуникации особого рода, призванные развивать прозрачность государственного управления, повышать уровень доверия во взаимоотношениях граждан и представителей власти.

Общественный контроль как правовую категорию следует отличать от общественного контроля как социологической категории. В последнем качестве общественный контроль является синонимом социального контроля, в котором используется более широкий круг правовых инструментов, включая императивные институты народовластия, такие как парламентаризм, выборы, референдум, которые также являются формами социального контроля (либо общественного контроля в его широком, неюридическом смысле).

Сущностной чертой общественного контроля как правовой категории является его неимперативный характер, что отличает его от деятельности институтов народовластия, выполняющих функции социального контроля. Именно посредством специфических неимперативных методов (наблюдения, мониторинга, обсуждений и т. д.) общественный контроль достигает целей воздействия на деятельность публичной власти.

Общественный контроль получил развернутое закрепление в рамках правовой системы. Этот правовой институт многогранен, что находит выражение в различных режимах его осуществления в зависимости от конкретных сфер общественных отношений. Будучи своего рода «сквозным» правовым институтом, он развивается во многих отраслях законодательства, тем самым воздействуя на применяемые в них методы правового регулирования.

Особенностью современного этапа развития общественного контроля является определенная универсализация его институтов и систематизация его правового регулирования. Тенденция к универсализации, прежде всего, проявляется в учреждениях Общественной палаты РФ, а впоследствии и общественных палат (советов) в субъектах Российской Федерации. И хотя они не заместили иные институты общественного контроля, появление данных субъектов общественного контроля «общей компетенции» оказало и продолжает оказывать существенное влияние на иные его формы. Несомненное свидетельство тому — все более активное участие Общественной палаты в назначении наблюдателей на выборах.

Систематизация соответствующего правового регулирования государственного управления связана с принятием в 2014 г. Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». Очевидно, что принятие этого закона не имело цели урегулировать общественный контроль во всех его проявлениях, что представляется малореальной задачей с учетом его многообразия. Однако он послужил обобщению принципов и процедур осуществления общественного контроля, задал общее направление его развития как отдельного правового института. С учетом положений данного Федерального закона получило дальнейшее развитие нормотворчество на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

В представленной монографии исследуются общие теоретические подходы к развитию понятия «общественный контроль» в рамках отечественной правовой системы, выявляются конституционно-правовая сущность общественного контроля и его особенности в отдельных отраслях законодательства и сферах управления, рассматриваются конституционные гарантии общественного контроля. Дается общая характеристика системы правового регулирования общественного контроля, сложившаяся в Российской Федерации, и тенденций ее развития. Показывается динамика общественного контроля на региональном и муниципальном уровнях. Сравнительно-правовое исследование общественного (гражданского) контроля в европейских странах дает представление о многообразии вариантов правового регулирования участия граждан в контроле за деятельностью органов публичной власти и в то же время о схожести возникающих проблем.

Авторы надеются, что это издание послужит развитию научных основ общественного контроля в нашей стране, а содержащиеся в нем выводы и рекомендации окажут влияние на совершенствование законодательства об общественном контроле и практики его применения.

Ответственный редактор,
доктор юридических наук
А. Е. Постников

Глава 1.
ПОНЯТИЕ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ И ЕГО ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЯ В КОНСТИТУЦИОННОМ ПРАВЕ РОССИИ

На протяжении многих десятилетий одной из важнейших форм взаимодействия государства и общества в Российской Федерации являлся общественный контроль, активное формирование которого связывается с началом советской истории. Несмотря на существенную эволюцию российской правовой теории и системы законодательства, в настоящее время в науке актуализировался интерес к общественному контролю¹. Разносторонние научные исследования направлены на выявление новых возможностей использования рассматриваемого правового института для повышения качества управления и укрепления гарантий реализации прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации. Для достижения этих целей необходимо совершенствовать как правовую доктрину общественного контроля, так и его законодательную регламентацию с учетом действующего конституционно-правового механизма народовластия в Российской Федерации.

Среди факторов, обусловливающих рост интереса к теории общественного контроля, процессу его развития и повышению эффективности, можно отметить следующие:

– развитие российского гражданского общества, которое ведет к повышению активности граждан в их стремлении осознанно участвовать в реализации государственной политики и решении вопросов, которые непосредственно касаются организации их жизни и деятельности;

– необходимость совершенствования качества государственного управления (перед которым встают все расширяющиеся и усложняющиеся задачи), одним из способов повышения которого является независимый постоянный контроль с использованием всего потенциала гражданского общества;

– появление современных технологий, принципиальным образом влияющих на скорость и доступность прямых коммуникаций граждан с представителями органов публичной власти², что способствует широкому участию гражданского общества в реализации контрольной функции;

– привлечение внимания к обеспечению законности, соблюдению прав человека и гражданина в сферах, в которых степень латентности нарушений прав человека может быть достаточно высокой в силу ограниченности пропускного режима: в различных секторах производства (трудовые отношения), в местах с ограничениями свободы передвижения (места принудительного содержания, воинские формирования и т. д.) и др.;

– недостаточная эффективность механизма информационного обмена между гражданским обществом и государством (отсутствие раскрытия информации о деятельности государственного аппарата, в том числе оснований для принятия нормативно-правовых актов и решений), что в конечном итоге негативно отражается на их сотрудничестве.

История общественного контроля. В истории России наблюдались множественные проявления общественного контроля. Отдельные элементы общественного контроля существовали в дореволюционной России. Безусловно, такой контроль в тот период носил сословный характер и мог осуществляться исключительно лицами, назначенными или одобренными органами государственной власти, в том числе российским императором. Например, согласно правилам Попечительного общества о тюрьмах, утвержденных 19 июля 1819 г. Александром I, которыми данная организация руководствовалась до 1851 г., члены соответствующих комитетов названного общества в центре и на местах получили право посещать места заключения в любое время. Закрепление данного права А. М. Гернет назвал самым важным положением правил, поскольку это открывало возможность личного ознакомления общественности с состоянием тюрем, и они могли увидеть совершенно новые для них картины тюремного быта, которые не могли их не поразить, что в конечном итоге приводило в отдельных случаях к улучшению положения арестантов³. Вместе с тем в дореволюционный период в России исполнение общественными организациями контрольных функций носили ограниченный и фрагментарный характер.

Плодотворным этапом в развитии общественного контроля являлся советский период. Деятельность институтов общественного контроля в указанный период оценивается в научной литературе с различных позиций. Некоторые авторы определяют общественный контроль как «одно из воплощений слияния КПСС с Советским государством»⁴, другие называют его «рентгеном всесоюзного масштаба»⁵.

Не следует относиться к общественному контролю, действовавшему в период существования Советского государства, как к неизменному институту, поскольку он постоянно эволюционировал. Вместе с тем в нем сохранялось общее содержание: в рамках теории социалистического государства и практики его функционирования контрольная деятельность рассматривалась как средство приобщения граждан к управлению общественными и государственными делами, воспитания нового отношения к труду и общественной собственности, условие поддержания дисциплины, законности и порядка.

Развивая новый подход к общественному устройству, в том числе к практике государственного строительства СССР, руководители государства не могли исключить из общественных отношений важнейшую составляющую любого процесса управления социальной системой — контроль. В. И. Ленин писал, что «учет и контроль, которые необходимы для перехода к социализму, могут быть только массовыми»⁶. В государстве, основанном на диктатуре пролетариата, формально основными субъектами контроля были пролетариат, рабочие и беднейшее крестьянство: согласно Положению о рабочем контроле, принятому 27 (14) ноября 1917 г. Всероссийским центральным исполнительным комитетом, во всех промышленных, торговых, банковых, сельскохозяйственных, транспортных, кооперативных, производительных товариществах и прочих предприятиях, имеющих наемных рабочих или же дающих работу на дом, вводился рабочий контроль над производством, куплей-продажей продуктов и сырых материалов, хранением их, а также над финансовой стороной предприятия. Рабочий контроль осуществляли сами работники данных организации и предприятий через выборные органы: заводские, фабричные комитеты, советы старост и т. д., поскольку необходимо было обеспечить выполнение требований новой государственной власти во всех сферах социальной и экономической жизни России. Решение органа рабочего контроля носило обязательный характер для владельцев предприятий и могло быть отменено только вышестоящим органом.

Таким образом, рабочий контроль в начальном периоде построения советского государства принимал во внимание объем объектов контроля, носил всеобщий характер. Однако по своей природе он не отличался от государственного, поскольку в рассматриваемый исторический период его методы были связаны с использованием государственного принуждения для реализации его решений, а осуществлялся он с целью реорганизации всех общественных отношений для построения нового государства: национализации экономики и формирования нового государственного аппарата управления российским обществом.

В начале 1920 г. была создана система государственного контроля в лице Рабоче-крестьянской инспекции (РКИ), которая была массовой организацией и действовала на низовом уровне как орган общественного контроля. В пункте 7 Положения о Рабоче-крестьянской инспекции 7 февраля 1920 г. было установлено, что количество членов Рабоче-крестьянской инспекции не должно ограничиваться, а выборы ее членов должны производиться с таким расчетом, чтобы постепенно все рабочие и работницы данного предприятия или все крестьяне были вовлечены в работу инспекции. Несмотря на массовость в низовом звене, в указанном нормативном правовом акте инспекция была определена как орган государственного контроля, а Народный комиссариат государственного контроля РСФСР был преобразован в Народный комиссариат Рабоче-крестьянской инспекции.

Сочетание государственного и общественного контроля в деятельности единой организационной структуры — характерная черта институтов социалистического контроля. Вместе с эволюцией социалистического государства происходило изменение в субъектах и в содержании самого общественного контроля. Но данная черта особенно ярко себя проявила в одном из позднесоветских видов социалистического контроля — системе народного контроля⁷. В Положении об органах народного контроля в СССР⁸ указано, что в системе народного контроля государственный контроль сочетается с общественным контролем трудящихся на предприятиях, в колхозах, учреждениях и организациях. Позднее такое определение народного контроля было закреплено в ст. 88 Конституции РСФСР. Кроме того, осуществление народного контроля было связано и с партийным контролем, поскольку главным в деятельности органов народного контроля являлось оказание помощи партийным и государственным органам в систематической проверке фактического исполнения директив Коммунистической партии СССР и Правительства СССР (п. 1 Положения об органах народного контроля в СССР).

Вместе с тем в правовой науке государственный и общественный контроль никогда не отождествлялся. В частности, в научной литературе указывалось, что система социалистического контроля состоит из нескольких видов контроля: 1) партийный контроль; 2) государственный контроль; 3) система органов народного контроля (государственно-общественный контроль); 4) иные виды (кроме партийного) общественного контроля: контроль профсоюзных, кооперативных, комсомольских и других общественных организаций, а также контроль, осуществляемый гражданами непосредственно⁹. Некоторые авторы¹⁰ выделяли государственный, общественный и партийный контроль. Следовательно, общественный контроль или контроль массовых общественных организаций и граждан непосредственно существовал как самостоятельный вид контроля, который осуществлялся «во всех отраслях хозяйственной, социально-культурной, административно-политической деятельности»¹¹.

Разграничение государственного и общественного контроля следует и из анализа конституционных текстов того периода. Так, в ст. 9 Конституции РСФСР 1978 г. использовалось понятие «народный контроль», развитие которого названо одним из основных направлений совершенствования политической системы советского общества, а в ст. 46 Конституции РСФСР народный контроль определен как форма реализации права участвовать в управлении государственными и общественными делами. Вместе с тем в ст. 42 Конституции РСФСР использовался термин «общественный контроль» при закреплении права на жилище, его осуществление должно было гарантировать справедливое распределение жилой площади.

Выделяя общественный контроль в качестве разновидности негосударственного контроля за формированием и деятельностью органов государственной власти, можно столкнуться с проблемой определения места партийного контроля в системе общественного контроля. Согласно советской правовой теории партийный контроль являлся формой общественного контроля и определялся как его «высшая форма». В рассматриваемый период партийный контроль «представлял собой форму руководства всеми видами общественного контроля и осуществлял координацию деятельности государственных контрольных органов»¹². «Из всех видов и форм общественного контроля он один является политическим контролем, что не может быть свойственно ни одной другой форме»¹³. С точки зрения современной доктрины права отнесение партийного к общественному контролю (основываясь на формальном признаке партии как общественной организации) не вполне корректно. В названное время деятельность партийных органов (следует учесть, что существовала только одна партия — Коммунистическая партия Советского Союза) была слишком тесно переплетена и в большинстве случаев напрямую связана с функционированием государственных органов. В частности, все руководители государственных органов являлись членами партии и подчинялись партийной дисциплине. Кроме того, в советский период довольно сложно отделить партийный контроль от государственного контроля по целям, методам и формам. В рассматриваемый период общественный контроль реализовывался совместно с государственным и партийным. Следовательно, партийный контроль не был общественным контролем в собственном смысле этого термина, а носил смешанный характер, впрочем, как и общественный контроль в целом.

Народный контроль, с точки зрения теории советского права, никогда не был определен как общественный контроль. Его природа определялась как государственно-общественная. Несмотря на некоторое смешение правовой природы разных форм контроля на практике, с правовой точки зрения, формально, различия в природе общественного и народного контроля существовали. Учитывая названные особенности регулирования и практику реализации народного контроля в СССР и общественного контроля в Российской Федерации, имеющих значительные различия, следует более корректно формулировать характер связи народного контроля и общественного контроля в России. Гипотеза некоторых авторов¹⁴ о преемственности российского общественного контроля и народного контроля СССР лишь отчасти соответствует историческим фактам.

Обращение к эффективным практикам советского народного контроля дает некоторым исследователям аргументы о введении таких новаций в законодательство об общественном контроле в Российской Федерации. Но часть из соответствующих предложений противоречат современной конституционной концепции негосударственной природы общественного контроля. Например, высказываются предложения о необходимости законодательного закрепления обязательности решений органов общественного контроля¹⁵, полномочий по привлечению к ответственности за выявленные общественными контролерами нарушения¹⁶, наделение властными полномочиями общественного контроля для «деятельного пресечение правонарушений»¹⁷ и др.

Содержание понятия «общественный контроль». В рамках правовой теории отраслевой науки и в законодательстве термин «общественный контроль» понимается в различных смыслах и, соответственно, наполняется разным содержанием. В научном плане значение понятия «общественный контроль» во многом зависит от исследовательских целей, которые необходимо достичь, используя термин «общественный контроль».

Поскольку общественный контроль находится в неразрывном единстве и взаимозависимости со схожими проявлениями социальной и политической активности граждан, данное единство детерминирует одну из основных проблем в определении правового содержания термина «общественный контроль». Философское понимание общественного контроля как контроля гражданского общества без определения соответствующих особенностей было имплементировано в правовую науку, что усугубило проблему разграничения социального и общественного контроля в правовом смысле. Для понимания содержания общественного контроля и его выделения из общесоциального контекста взаимодействия гражданского общества и государства в качестве конституционного правового института необходимо определить его место в сложной и многоуровневой системе реализации контрольных функций обществом.

В правовой литературе используются множество терминов, определяющих категорию «контроль» как одну из стадий управления (самоуправления) социальными системами¹⁸, связанную с оценкой соблюдения социальных норм внутри самого сообщества и не относящуюся к государству как особому аппарату управления. Контроль может быть охарактеризован следующими определениями: «социальный», «общественный», «гражданский», «негосударственный», «народный» и т. д. Представляется, что в случае описания самых общих взаимосвязей в социуме используется наиболее широкая категория — «социальный контроль», который осуществляется в отношении всех социальных регуляторов.

Социальный контроль пронизывает все сферы жизни и деятельности общества и государства. Под социальным контролем следует понимать механизм поддержания социального порядка с помощью нормативных регуляторов, содержащихся во всех системах, упорядочивающих жизнь социума: в праве, морали, религии, традициях и обычаях и т. д. Таким образом, социальный контроль в широком смысле представляет собой комплексную, наиболее широкую форму контроля общественных отношений, в ходе которой осуществляется их проверка на соответствие социальным стандартам, сформированным не только и не столько правовыми нормами, а всеми видами социальных норм. Такая проверка осуществляется с использованием всех социальных механизмов.

Можно указать на пример обращения к методам социального контроля в праве: в законодательстве по борьбе с коррупцией в Российской Федерации. В частности, в Концепции взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления и институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции на период до 2014 г. была сформулирована задача по формированию в российском обществе атмосферы нетерпимости и реального неприятия коррупции, вследствие чего коррупционная модель поведения должна была повсеместно подвергаться общественному порицанию, должна была стать экономически невыгодной¹⁹. В указанном документе стратегического планирования речь шла о формировании определенного социального стандарта, реализация которого могла осуществляться и контролироваться только обществом в целом, т. е. в данном случае может идти речь о социальном контроле.

С точки зрения теории контроль общества или общественный контроль в наиболее широком его понимании можно определить как комплексный механизм осуществления гражданским обществом оценки функционирования всех социальных институтов, включая государство, с целью приведения их деятельности в соответствие с определенными стандартами и ценностями, достижения устойчивого баланса интересов между различными частями гражданского общества.

Значение правовых средств в механизме социального контроля достаточно велико. Переходя к вопросам функционирования контроля общества или общественного контроля в правовом пространстве, необходимо отметить, что такой контроль осуществляется в отношении государства и в определенной части в отношении самого общества. В законодательстве содержится широкий перечень правовых средств, позволяющих современному обществу осуществлять такой контроль. В данном случае в содержание термина «общественный контроль» включаются такие институты, как организация и проведение выборов, референдумов, участие в законотворческой деятельности, деятельность средств массовой информации и отдельных блогеров.

Общественный контроль, понимаемый в таком широком смысле с включением в него различных правовых институтов, иногда используется в сравнительных правовых исследованиях. Некоторые авторы в этом случае используют термин «социальный контроль»²⁰. Такое использование терминологии вполне объяснимо, поскольку прямой аналогии с институтом общественного контроля, который сложился в российской правовой теории и на практике, в зарубежном законодательстве почти не встречается. Поэтому для соответствующих исследований авторы нередко используют более широкий нормативно-правовой контекст, включая в общественный (социальный) контроль институты предоставления информации о работе (транспарентности) органов публичной власти, формы непосредственной демократии, формы участия граждан в деятельности органов публичной власти и т. д.

Вместе с тем использование в российской конституционно-правовой науке термина «социальный контроль» в широком значении осуществления общественного контроля или контроля общества с помощью различных правовых способов представляется некорректным. Термин «социальный», как правило, указывает на принадлежность явлений и процессов, которые происходят в обществе в силу различных причин, но не в связи с деятельностью государства или отдельных групп граждан. Понятие «социальный контроль» недостаточно точно обозначает активную и целенаправленную деятельность граждан и их объединений по участию в проверке и оценке работы органов публичной власти и в иных случаях, связанных с защитой прав и законных интересов граждан. Кроме того, социальный контроль может действовать вне рамок законодательного регулирования правоотношений.

Отметим, что в литературе дается ряд определений общественному контролю²¹ в качестве конституционно-правового института. Некоторые авторы делают это путем выявления связи с народным суверенитетом²² или народовластием. Указанную точку зрения о взаимообусловленности народовластия и общественного контроля разделил и Конституционный Суд РФ. В своем постановлении²³ данный орган указал, что народовластие, будучи одной из основ конституционного строя Российской Федерации, осуществляется гражданами путем референдума и свободных выборов как высшего непосредственного выражения власти народа, а также через признанное и гарантированное государством местное самоуправление, при этом народ не только конституирует органы местного самоуправления и легитимирует их полномочия, но и контролирует в предусмотренных законом формах их деятельность. При этом связь общественного контроля и народовластия носит непрямой, опосредованный характер, поскольку проявление народовластия связанно, прежде всего, с понятием «власть», императивными формами воздействия на общественные отношения, в том числе в контрольной сфере. Общественный контроль — это иные по своей природе не императивные, а коммуникативные отношения между гражданским обществом и органами публичной власти.

Во многих определениях указано, что общественный контроль — это контроль, осуществляемый гражданским обществом. Из правовой доктрины взаимодействия гражданского общества и государства следует, что одной из функций гражданского общества является общественный контроль. Вместе с тем такая связь гражданского общества и его институтов с осуществлением общественного контроля в рамках российского законодательства не является обязательной²⁴. Общественный контроль осуществляется не только институтами гражданского общества, но и гражданами, а также и иными негосударственными структурами, специально созданными с этой целью органами.

Некоторые авторы, преувеличивая данную связь, обосновывают тезис, согласно которому одним из критериев выделения института гражданского общества из ряда иных негосударственных формирований является их «способность осуществлять (либо участвовать в осуществлении) общественного контроля за деятельностью органов публичной власти»²⁵. При этом не все институты гражданского общества, включая действующие в сфере соблюдения прав человека (как пример наиболее широкой сферы контрольной деятельности гражданского общества), имеют право осуществлять общественный контроль в рамках российского законодательства. Контрольная функция не является обязательной, эксплицитно присущей характеристикой каждого института гражданского общества, равно как в соответствии с действующим законодательством общественный контроль не может осуществляться исключительно институтами гражданского общества.

Связывая общественный контроль с гражданским обществом, многие исследователи²⁶ называют его гражданским контролем. В этом наименовании акцентируется природа общественного контроля как функции гражданского общества. В научной литературе данные понятия в некоторых случаях могут рассматриваться как синонимы²⁷. Встречается такое понимание и в законодательной практике²⁸. В научной литературе под гражданским контролем может пониматься организация контроля за прозрачностью и эффективностью работы государственного аппарата и государственных организаций, в том числе военных и военизированных структур, в противоположность организации ими специализированного внутреннего контроля.

В литературе высказано предложение²⁹, согласно которому следует определять общественный контроль как контроль, осуществляемый общественными объединениями, а гражданский контроль — как деятельность физического лица. С учетом того, что цели и методы, которым осуществляется контроль гражданином, совпадают, наделение таким содержанием термина «гражданский контроль» в предложенном варианте нецелесообразно, поскольку для отдельных видов контроля необходимо более существенное различие, чем просто субъект контроля (которых, в соответствии с законодательством об общественном контроле, множество³⁰). Предложение о введении в науку словосочетания «негосударственный контроль»³¹ для обозначения общественного контроля в широком его понимании ведет к правовой путанице, поскольку под негосударственным контролем могут пониматься иные виды (корпоративный, производственный контроль) или отдельные виды социального контроля, которые также не имеют отношения к деятельности государства.

Таким образом, с точки зрения конституционно-правовой науки термин «общественный контроль» следует понимать в более узком, прикладном значении как совокупность закрепленных в законодательстве организационно-правовых институтов и механизмов, которые позволяют гражданам и их объединениям осуществлять наблюдение и оценивать деятельность органов публичной власти на предмет соблюдения интересов гражданского общества и прав человека.

Система российского законодательства об общественном контроле. В Российской Федерации действует развитая система законодательства, регулирующая отношения в сфере общественного контроля. Российское законодательство в сфере осуществления общественного контроля обширно и разнообразно, имеет три уровня регулирования: федеральный, региональный, местный.

1. Основой правового регулирования общественного контроля в России является Конституция РФ, в которой не содержатся конкретные нормы об общественном контроле, но конституционный строй и система прав человека подразумевают участие граждан и их объединений в контроле деятельности органов публичной власти. Данное право вытекает из целого ряда положений, закрепленных в гл. 2 Конституции РФ, в частности, права гражданина Российской Федерации участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ч. 1 ст. 32), права на доступ к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, документам и решениям должностных лиц, затрагивающих их права (ч. 2 ст. 24; ч. 4 ст. 29; ст. 33; ч. 3 ст. 41, ст. 42 и др.).

2. В сфере регулирования общественного контроля на федеральном уровне приняты два федеральных закона, полностью посвященных осуществлению общественного контроля: Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» (далее — Закон об основах общественного контроля) и Федеральный закон от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» (далее — Закон об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания). Важное место в системе федерального законодательства об общественном контроле занимает Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» (далее — Закон об Общественной палате), в котором закреплены институциональные основы общественного контроля.

3. В систему регулирования общественного контроля можно включить положения отдельных федеральных законов, устанавливающих основы регулирования в конкретных отраслях или сферах деятельности³². В них регламентируются особенности осуществления общественного контроля в отдельных сферах, например, в сфере защиты окружающей среды и природного мира, в трудовых отношениях, в сфере градостроительства, сельского хозяйства, оказания социальных услуг, при осуществлении государственных закупок и т. д. Среди таких актов можно назвать Трудовой кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ и др.

4. На региональном уровне нормы об общественном контроле содержатся в некоторых конституциях и уставах субъектов Российской Федерации, все регионы имеют специальное законодательство об общественном контроле и особенностях его осуществления в отдельных сферах, важных для субъектов Российской Федерации.

5. На местном уровне соответствующие правоотношения, связанные с осуществлением общественного контроля в муниципалитетах, регулируются нормативными правовыми актами муниципальных образований.

6. Кроме того, принято множество локальных нормативных правовых актов для обеспечения осуществления общественного контроля в конкретных учреждениях и организациях.

Данная система законодательства, обеспечивающая осуществление общественного контроля, сложилась постепенно. В Российской Федерации длительный период времени не существовало единого акта, в котором комплексно устанавливались бы цели, задачи, принципы и формы осуществления общественного контроля, при этом отдельные положения об общественном контроле содержались в актах Российской Федерации с момента ее образования. Задача по выработке и закреплению общих подходов к регулированию общественного контроля была частично решена с принятием Закона об основах общественного контроля, который способствовал формированию всей системы общественного контроля и заложил базовые правовые принципы осуществления различных форм общественного контроля.

Следует подчеркнуть, что целью его принятия была институционализация основной функции общественного контроля в Российской Федерации как контрольного института гражданского общества за деятельностью органов публичной власти и иных органов и организаций, осуществляющих отдельные публичные полномочия. Это фундаментальное предназначение общественного контроля отражено в сфере его действия.

В данном Федеральном законе содержится законодательное определение общественного контроля. В части 1 ст. 4 Закона об основах общественного контроля установлено, что общественный контроль — это деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений. В научной литературе³³ представлена обоснованная критика этого определения. Данная дефиниция не в полной мере определяет такое комплексное явление, как общественный контроль, исходя из всего массива российского законодательства и практики его применения в целом. Законодательная формулировка несовершенна и по форме, поскольку содержит множество неточностей и противоречий, за что обоснованно критикуется в литературе (определение термина дается через дефидент; наблюдение, проверка, анализ, оценка не являются целями, а выступают в качестве форм и методов такой деятельности и др.).

Вместе с тем основной недостаток данного определения заключается в том, что оно не в полной мере формулирует правовые критерии данного вида контроля. Оно в некоторой степени отражает особенности общественного контроля в сфере деятельности публичных органов власти и в определенной мере может использоваться для целей указанного федерального закона. Помимо данной сферы (включая деятельность органов следствия, прокуратуры, судов, органов, связанных с обороной и обеспечением национальной безопасности), общественный контроль осуществляется почти во всех отраслях социально-экономической деятельности государства, что не следует из указанной дефиниции.

Не совсем удачны и иные аспекты определения. Сущность каждого правового института обусловливается целями, для достижения которых он создается. В рассматриваемой норме общественный контроль сводится исключительно к деятельности его субъектов, цели которой не совпадают с целями общественного контроля, изложенными в ст. 5 Закона об основах общественного контроля. В частности, одной из важнейших целей общественного контроля является защита прав и свобод человека и гражданина, которая никак не отражена в приведенном легальном определении общественного контроля. Вместе с тем в ст. 5 рассматриваемого федерального закона, в которой установлены цели общественного контроля, защита прав личности закреплена как одна из основных задач данного института. Для повышения эффективности законодательного закрепления функций общественного контроля необходимо уточнить его легальное определение в Федеральном законе.

Субъекты общественного контроля. Необходимо обратить внимание на еще одну законодательную проблему Закона об основах общественного контроля, без решения которой невозможно повышение эффективности осуществления общественного контроля. В рассматриваемом Федеральном законе содержится противоречивое регулирование, касающееся перечня субъектов общественного контроля, на которое обращалось внимание в научной литературе³⁴. Статьей 3 Закона об основах общественного контроля закрепляется право граждан Российской Федерации участвовать в осуществлении общественного контроля как лично, так и в составе общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.

Вместе с тем в рассматриваемом Федеральном законе в ст. 9 устанавливается закрытый перечень субъектов общественного контроля, в котором перечислены следующие институты: Общественная палата РФ, общественные палаты субъектов Российской Федерации и общественные палаты (советы) муниципальных образований, общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные советы при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации, что необоснованно ограничивает круг субъектов, которые могут осуществлять общественный контроль.

Правовая природа общественного контроля связана с возможностью его осуществления непосредственно самими гражданами, с его «общедоступностью» для них. Для эффективного использования возможностей общественного контроля следует привлекать к его осуществлению широкий круг граждан и их объединений. Это необходимо, поскольку нарушение прав личности, неисполнение законодательных норм должностными лицами органов публичной власти и организаций могут происходить в различных сферах, в том числе внутри трудовых коллективов, иных сообществ, и общественный контроль должен иметь максимально демократичный и массовый характер, чтобы в нем могли участвовать все активные граждане.

В данном случае можно указать на явное противоречие закрепления узкого и закрытого перечня субъектов общественного контроля в законодательстве с правовой природой и задачами общественного контроля. Некорректно определенный перечень субъектов общественного контроля негативно влияет на развитие общественного контроля, укрепления его роли и значения для развития России.

С точки зрения учета правовой природы общественного контроля (как контрольной деятельности гражданского общества за осуществлением государственных функций государственным аппаратом) при его законодательном регулировании важно различать институты гражданского общества, которые независимы от государства и осуществляют общественный контроль для защиты своих прав и законных интересов, и иные формирования (которые могут иметь смешанную природу). В связи с этим необходимо выявить природу тех структур, которые закреплены в рассматриваемом Федеральном законе в качестве субъектов общественного контроля.

Общественные палаты (советы)³⁵ относятся к важным институциональным элементам общественного контроля. Общественный контроль в области соблюдения и защиты прав человека может осуществляться ими в законодательной сфере и в сфере правоприменения. Контрольная функция рассматриваемых органов особенно значима в законодательной сфере, в рамках которой общественные палаты (советы) участвуют в обсуждении, экспертизе проектов законодательных актов, в мониторинге и оценке эффективности применения действующих норм и в иных формах осуществляют взаимодействие с органами законодательной власти по поводу регулирования реализации и защиты прав и свобод граждан и их объединений. В частности, для этих целей широко используется процедура общественной экспертизы законопроекта, предусмотренная ст. 18 Закона об Общественной палате (или как ее часто называют «нулевое чтение» законопроекта, что не вполне корректно³⁶).

Ряд исследователей³⁷ общественного контроля, следуя вышеназванной традиционной формуле об общественном контроле как контроле гражданского общества, относят общественные палаты к его институтам. Однако общественная палата по способу своего формирования не может быть отнесена к институтам гражданского общества.

В Законе об Общественной палате не содержится легального определения рассматриваемой структуры, как это бывает в статутных законах. В статье 1 Закона об Общественной палате указано на функцию, которая обеспечивается созданием палаты — взаимодействие граждан Российской Федерации, общественных объединений и некоммерческих организаций с органами публичной власти Российской Федерации.

В начальный период после создания Общественной палаты РФ (далее — Общественная палата) некоторые авторы³⁸ относили палату к институтам гражданского общества, предполагая, что Общественная палата является разновидностью общественного объединения. Ее статус определялся как постоянно действующего, основанного на членстве общественного объединения, формируемого на основе добровольного участия в ее деятельности граждан, общественных объединений и объединений некоммерческих организаций.

Опираясь на отдельные нормы Закона об Общественной палате, можно сделать вывод о ее общественной природе: формируется на добровольной основе³⁹ как независимый от государства орган (ст. 1); в ее составе нет органов государства (ст. 7); состоит из представителей общественных объединений и некоммерческих организаций (ст. 8); ее решения носят рекомендательный характер (ст. 17) и некоторые другие положения. Вместе с тем анализ норм Закона об Общественной палате, в том числе ретроспективный, и эволюция законодательства об общественных палатах показывает, что государство имеет возможность существенно влиять на деятельность Общественной палаты: в ее формировании непосредственно участвует Президент РФ (ст. 8), обеспечение деятельности Общественной палаты осуществляется Аппаратом Общественной палаты, который является федеральным казенным учреждением, а его руководитель назначается на должность и освобождается от должности Правительством РФ (ст. 26), финансовое обеспечение предусматривается отдельной строкой в федеральном бюджете на соответствующий год (ст. 28). Практика работы общественных палат также свидетельствует о значительном влиянии на них государственных органов.

Учитывая действующее федеральное законодательство, запрещающее участвовать органам государственной власти и местного самоуправления в любом качестве (учредителя, участника, члена) в деятельности общественных объединений, вывод об Общественной палате как общественном объединении является не обоснованным. Аналогичные положения содержатся в Федеральном законе от 23 июня 2016 г. № 183-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации». Следовательно, общественные палаты субъектов Российской Федерации имеют такую же правовую природу, что и Общественная палата.

Таким образом, общественные палаты не являются институтом гражданского общества в точном правовом значении этого термина. Общественные палаты являются негосударственными формированиями сложной общественно-правовой природы⁴⁰, которые способствуют развитию гражданского общества, служат медиаторами, институализированной формой взаимодействия между органами публичной власти и гражданским обществом. Общественные палаты (советы)