Финансовое право

Учебник

Под редакцией
кандидата юридических наук
М. В. Кустовой,
доктора юридических наук
Н. А. Шевелевой

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 347.73(075.8)

ББК 67.402я73

Ф59

Рецензенты:

Грачева Е. Ю., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, заведующий кафедрой финансового права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА);

Тарибо Е. В., доктор юридических наук, доцент, руководитель секретариата Конституционного Суда Российской Федерации.

Под редакцией кандидата юридических наук М. В. Кустовой, доктора юридических наук Н. А. Шевелевой.

Учебник подготовлен коллективом кафедры административного и финансового права Санкт-Петербургского государственного университета по дисциплине «Финансовое право». Предлагаемый к изучению материал учитывает как разработанные в российской доктрине финансового права теоретические подходы, новые тенденции развития отечественного правового регулирования, так и правоприменительную практику.

Законодательство приведено по состоянию на 1 января 2024 г.

Учебник может быть полезен изучающим финансовое право, студентам, практикующим юристам, государственным служащим, а также широкому кругу читателей, интересующихся проблемами публичного права.

УДК 347.73(075.8)

ББК 67.402я73

© Коллектив авторов, 2024

© Оформление. ООО «Проспект», 2024

АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ

Карицкая А. А., младший научный сотрудник СПбГУ – § 1 темы 5; § 2 темы 9.

Килинкарова Е. В., канд. юрид. наук, доцент кафедры административного и финансового права СПбГУ – § 5 темы 4; тема 7; § 4 темы 10 (в соавторстве с А. В. Савенковым).

Кустова М. В., канд. юрид. наук, доцент кафедры административного и финансового права СПбГУ, – тема 1; § 1–4 темы 2; § 5 темы 2 (в соавторстве с Н. Г. Мацневой); § 1–2 темы 3; § 3–6 темы 3 (в соавторстве с Н. Г. Мацневой); § 1–2, 4–5 темы 6; § 3, 6 темы 6 (в соавторстве с А. А. Трофимовым); § 1, 5–7 темы 9; § 2–3 темы 10; § 1–2 темы 11; § 1 темы 12; тема 13.

Мацнева Н. Г. – § 5 темы 2 (в соавторстве с М. В. Кустовой); § 3–6 темы 3 (в соавторстве с М. В. Кустовой); § 1 темы 10 (в соавторстве с А. А. Трофимовым).

Ногина О. А., д-р юрид. наук, профессор кафедры административного и финансового права СПбГУ – § 6 темы 10 (в соавторстве с А. В. Савенковым); тема 14.

Савенков А. В., канд. юрид. наук, преподаватель СПбГУ – § 2 темы 5 (в соавторстве с Н. А. Шевелевой); § 4 темы 10 (в соавторстве с Е. В. Килинкаровой); § 5 темы 10; § 6 темы 10 (в соавторстве с О. А. Ногиной).

Трофимов А. А., канд. юрид. наук, старший научный сотрудник, ассистент кафедры административного и финансового права СПбГУ – § 3, 6 темы 6 (в соавторстве с М. В. Кустовой); § 1 темы 10 (в соавторстве с Н. Г. Мацневой); § 3–4 темы 11; тема 15.

Шевелева Н. А., д-р юрид. наук, профессор кафедры административного и финансового права СПбГУ – введение; § 1–4 темы 4; § 2 темы 5 (в соавторстве с А. В. Савенковым); § 3–4 темы 5; тема 8; § 3–4 темы 9; § 2–4 темы 12.

ВВЕДЕНИЕ

В течение последних пяти лет действующий Бюджетный кодекс РФ претерпел существенные изменения. В его состав были включены новые институты, свидетельствующие о повышении роли Федерального казначейства в осуществлении бюджетного процесса, при этом усиление значимости федерального органа исполнительной власти коснулись каждого бюджета бюджетной системы РФ. В числе новых бюджетных институтов можно назвать внедренную систему казначейских платежей, в которой Федеральное казначейство является оператором; казначейское сопровождение проведения операций с бюджетными средствами; казначейское обеспечение; бюджетный мониторинг. Изменению подверглось и правовое регулирование действующего института кассового обслуживания исполнения бюджетов, получившего, в том числе и новое наименование – казначейское обслуживание исполнения бюджетов. С учетом введения в Налоговый кодекс РФ новых инструментов «единый налоговый счет» и «единый налоговый платеж», система администрирования поступлений денежных средств в доходы бюджетов бюджетной системы РФ приобрела новое «цифровое» обличье. В отношении института доходов бюджетов законодатель уточнил порядок признания задолженности по платежам в бюджеты безнадежной, определил порядок ее списания, чем внес необходимую правовую определенность.

Трансформации подвергся и институт финансового контроля, оказалась пересмотренной система органов государственного (муниципального) внутреннего финансового контроля, были уточнены их полномочия в процедурных моментах – вынесения представлений и предписаний.

В предлагаемом учебнике авторский коллектив развивает традиции петербургской школы финансового права и предлагает читателям системное видение и правового регулирования бюджетных отношений, и его изменений, в том числе, касающихся и традиционных сфер бюджетного права – участников бюджетного процесса, субсидирования коммерческих и некоммерческих организаций, модификации межбюджетных отношений.

Учебник рассчитан на студентов и аспирантов высших учебных заведений Российской Федерации, надеемся, что он также будет полезен и практикующим юристам, сталкивающихся с правовыми проблемами взаимодействия организаций с компетентными органами (главными распорядителями бюджетных средств, администраторами доходов бюджетов и др.) в вопросах получения и использования бюджетных субсидий и бюджетных инвестиций, осуществления государственных (муниципальных) закупок.

Тема 1. ПУБЛИЧНЫЕ ФИНАНСЫ И ПУБЛИЧНАЯ ФИНАНСОВАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ

§ 1. Понятие финансов

Сам термин «финансовое право» содержит в себе указание на связь с финансами. Будучи особой экономической категорией, финансы представляют собой экономические отношения, возникающие на второй стадии воспроизводства, когда движение стоимости произведенного продукта отделено от перемещения самой товарной массы. На данном этапе выделяется доля тех или иных субъектов в стоимости созданных обществом материальных благ. При этом распределение стоимости валового общественного продукта осуществляется посредством создания фондов денежных средств (накопления финансовых ресурсов).

Такие фонды формируют, в частности, коммерческие организации в процессе распределения полученной ими прибыли. Фонды денежных средств создают на этой стадии воспроизводства также государство и муниципальные образования, используя механизм налогообложения. Речь идет о федеральном бюджете, бюджетах субъектов РФ, местных бюджетах и о государственных внебюджетных фондах, составляющих финансовую основу реализации задач и функций публичной власти.

С участием каких бы то ни было субъектов ни строились и какие бы формы ни принимали финансовые отношения, их объединяет ряд характерных черт. С экономических позиций выделяют следующие признаки финансов¹.

Во-первых, это всегда отношения денежного характера, которые возникают тогда, когда движение стоимости произведенного продукта отделено от товарной массы.

Во-вторых, финансовые отношения имеют распределительный характер, поскольку выражают одностороннее движение стоимости. Так, уплачиваемые конкретным субъектом суммы налога идут в конечном счете на удовлетворение общего интереса и не связываются с предоставлением такому субъекту набора услуг, эквивалентного по стоимости сумме внесенных налоговых платежей. Этим финансовые отношения отличаются от товарно-денежных, в рамках которых деньги играют роль товарного эквивалента. Таковы, например, отношения купли-продажи, подряда и т. п.

Наконец, финансовые отношения всегда связаны с формированием денежных накоплений (фондов денежных средств).

Выделение обозначенных признаков позволяет понимать под финансами денежные отношения, возникающие в процессе распределения стоимости валового общественного продукта в связи с формированием денежных накоплений (фондов денежных средств) у субъектов экономической деятельности.

§ 2. Публичные и частные финансы. Публичные финансы и казна

Публичные и частные финансы. Поскольку распределение стоимости общественного продукта осуществляется по субъектам, именно субъект может быть использован в качестве критерия классификации финансовых отношений. Это позволяет с известной долей условности разделить финансы на публичные и частные².

Публичные финансы выражают ту часть распределительно-денежных отношений, которая связана с формированием фондов денежных средств публично-территориальных образований, составляющих финансовую основу государства и местного самоуправления. Исходя из этого, публичные финансы представляют собой систему организованных государством и муниципальными образованиями денежных отношений, в процессе которых происходит формирование публичных фондов денежных средств, а также распоряжение средствами этих фондов в целях финансового обеспечения задач и функций публичной власти. Система публичных денежных фондов включает государственные бюджеты (федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ) и местные бюджеты, а также ГВФ.

Термин «частные финансы» имеет в данном случае условное значение и в качестве противопоставляемого публичным финансам должен восприниматься как обозначающий «непубличные», т. е. отличные от финансов публично-правовых образований. При таком понимании в сферу частных финансов попадут финансы организаций независимо от формы собственности, в том числе и финансы государственных и муниципальных предприятий. С этих позиций в условиях реформирования сферы государственных (муниципальных) услуг возникают и основания для отнесения к частным (отличным от финансов публично-правовых образований) даже финансов автономных и бюджетных учреждений с учетом признания экономической автономии таких учреждений и отказа собственника от их содержания на основе сметы.

Разумеется, сказанное не отрицает нацеленности таких учреждений в рамках их специальной правосубъектности на обеспечение решения публичных задач и функций. Однако это имеет место в условиях формирования у них, как обособленных от публично-правовых образований субъектов экономической деятельности, собственных экономических интересов и нужд, разграниченных с интересами и нуждами соответствующих публично-правовых образований. В новых условиях они призваны конкурировать за право оказания услуг за счет средств бюджета с частными организациями.

Вместе с тем было бы ошибочным абсолютизировать экономическую обособленность бюджетных и автономных учреждений, финансовая самостоятельность которых (учитывая сохранение их подведомственности органу, выполняющему в отношении их полномочия учредителя) остается и после реформирования сферы государственных (муниципальных) услуг весьма ограниченной и по-прежнему зависит в значительной мере от воли учредителя. Несмотря на формальное предоставление им некоторой свободы в принятии финансовых решений, в том числе в расходовании субсидий на выполнение государственных (муниципальных) заданий, такая свобода фактически может быть ограничена путем утверждения планов финансово-хозяйственной деятельности учреждений.

Все это указывает на сохранение двойственности статуса бюджетных и автономных учреждений и после его совершенствования в рамках реформирования сферы государственных (муниципальных) услуг, что проявляется также в режиме финансов таких учреждений. Несмотря на их формальное обособление от финансов публично-правовых образований, они должны оставаться публично ориентированными в условиях сохранения роли бюджетных и автономных учреждений как гарантов стабильности оказания услуг в социальной сфере, в том числе и конституционно значимых услуг, а потому закономерно обнаруживают элементы режима финансов самих публично-правовых образований.

В свою очередь, реформирование статуса государственных (муниципальных) учреждений исключило какие-либо основания говорить о финансах казенных учреждений. Дело в том, что эти учреждения, сохраняя до настоящего времени в гражданском обороте статус юридических лиц, тем не менее, в соответствии с бюджетным законодательством, уже утратили статус самостоятельных, отделенных от публично-правовых образований субъектов экономической деятельности. Это привело для них к отсутствию возможности иметь собственные доходы при наделении в установленных пределах полномочиями по распоряжению казенными средствами и принятию и (или) исполнению в этих пределах расходных (денежных) обязательств от имени соответствующего публично-правового образования.

Такой подход к разграничению финансов на публичные и частные можно признать оправданным, поскольку состояние и динамика финансов организаций как самостоятельных хозяйствующих субъектов определяются прежде всего экономическими законами рынка, что в известном смысле обусловливает однотипность режима финансов таких организаций (объединяемых поэтому термином «частные финансы»). В отличие от этого состояние и динамика публичных финансов в значительной мере определяются актами публичной власти. Разумеется, государство в процессе выработки финансовой политики не может позволить себе полностью игнорировать действие законов экономики, поскольку это в конечном счете может оказывать дестабилизирующее воздействие на протекающие в обществе экономические процессы. Тем не менее публичная власть в односторонне властном порядке организует и осуществляет изъятие части совокупного общественного продукта в свою пользу путем установления налогов и сборов в целях создания финансовой базы для реализации своих задач и функций. Это предопределяет существенную специфику правового регулирования публичных финансов в сравнении с финансами частными, связанную с преобладанием в таком регулировании императивных методов.

Публичные финансы и казна. Понятие казны является гражданско-правовым, и его содержание определяется гражданским законодательством. Причем в отличие от дореволюционного российского законодательства и правовой доктрины, которые признавали казной само государство как субъект гражданского права³, в современных условиях понятие казны стало использоваться прежде всего для определения той части государственного или муниципального имущества, которое не закреплено публичным субъектом за государственными или муниципальными предприятиями и учреждениями. В силу положений части 2 пункта 4 статьи 214 ГК РФ и части 2 пункта 3 статьи 215 ГК РФ понятием казны охватываются в том числе и средства соответствующих бюджетов (федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов), которые находятся в непосредственном распоряжении публичной власти.

Исходя из этого сопоставление понятий казны и публичных финансов возможно лишь применительно к пониманию публичных финансов в материальном значении как публичных фондов денежных средств. При таком подходе в условиях действующего регулирования понятие казны оказывается более широким, поскольку наряду со средствами бюджетов включает и иное имущество публичного субъекта. Например, в условиях действующего регулирования оно может включать не закрепленные за государственными или муниципальными предприятиями и учреждениями объекты недвижимости.

§ 3. Публичная финансовая деятельность

В отечественной науке в качестве базисной категории финансового права традиционно рассматривалась финансовая деятельность государства, содержание которой, по мнению подавляющего большинства специалистов, охватывает деятельность государства по формированию, распределению и использованию денежных фондов в целях финансового обеспечения государственных задач и функций. С развитием в России местного самоуправления сформировался общепризнанный вывод об однотипности отношений, складывающихся в рамках финансовой деятельности государства и муниципальных образований, а это позволило в новых условиях говорить о финансовой деятельности государства и муниципальных образований или публичной финансовой деятельности как базисной категории финансового права, поскольку финансовое право призвано обеспечить надлежащий правовой режим такой деятельности.

Государство и муниципальные образования в односторонне властном порядке обеспечивают накопление денежных средств в публичных фондах и последующее направление этих средств на решение задач и функций публичной власти, что предопределяет превалирование императивности в регулировании соответствующих отношений. Поэтому говорить о публичной финансовой деятельности как базисной категории финансового права имеет смысл, понимая под ней прежде всего властную деятельность государства и муниципальных образований по формированию публичных денежных фондов и распоряжению их средствами в целях создания финансовой базы для реализации публичных задач и функций.

В связи с этим вряд ли найдутся основания включать в понятие публичной финансовой деятельности собственно использование средств денежных фондов, если понимать под таким использованием непосредственное приобретение на средства публичных фондов тех или иных материальных благ. Такое приобретение осуществляется путем заключения гражданско-правовых сделок и не требует специфического публично-правового регулирования. Деятельность, связанную с «использованием государственных благ», не относил к финансовой деятельности государства и известный представитель дореволюционной финансово-правовой науки В. А. Лебедев⁴.

Вместе с тем нельзя не отметить, что в целях повышения эффективности расходования публичных финансовых ресурсов государство и муниципальные образования все чаще отказываются от гражданско-правового инструментария в построении отношений по использованию денежной части казны. Учитывая осуществление во многих случаях частными лицами в рамках реализации своей экономической свободы и предпринимательской инициативы такой экономической деятельности, которая одновременно отвечает публичным интересам, государство (муниципальные образования) отдают приоритет в процессе реализации своих функций налаживанию с такими частными лицами публичного взаимодействия. Оно выражается в безвозмездном и безвозвратном предоставлении частным субъектам в определенном объеме финансовых ресурсов при условии публичного мониторинга заданных параметров осуществления ими своей экономической деятельности, которая одновременно встраивается также в реализацию публичных функций.

В частности, речь может идти о привлечении негосударственных некоммерческих организаций к непосредственному оказанию государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере с компенсацией экономически оправданных затрат за счет средств соответствующих бюджетов в форме субсидий. Наряду с этим публичное взаимодействие может выражаться и в предоставлении финансовой поддержки коммерческим организациям, осуществляющим, например, производство и реализацию высокотехнологичной продукции под условием поддержания ими значимых для публичного субъекта параметров такой экономической деятельности.

В этих случаях органы публичной власти реализуют предоставленные им полномочия по использованию средств бюджетов на основе обращения к соответствующим публичным инструментам, и прежде всего к субсидированию. Это позволяет в публичном порядке организовать распределение средств из бюджета в пользу частных субъектов, которые, используя их в своем экономическом интересе, обеспечивают вместе с тем реализацию также задач и функций органа, обусловившего предоставление данных средств достижением требуемых результатов.

В связи с этим усматриваются основания для включения анализируемых денежных распределительных отношений в систему публичной финансовой деятельности, несмотря на то что они не предполагают превалирования в них императивности, а основываются на согласовании в публичном порядке интересов публичного и частного субъекта. Учитывая, однако, что такие распределительные отношения предполагают передачу денежных средств публично-правовых образований иным самостоятельным субъектам экономической деятельности, что приводит к утрате этими средствами режима казенных, можно говорить о том, что в данном случае публичная финансовая деятельность имеет место уже на этапе использования средств публичных денежных фондов.

При этом важно различать использование уполномоченными органами средств публичных фондов в публичном порядке на основе взаимодействия с иными экономическими субъектами, о котором говорилось выше, и осуществление в пользу тех или иных субъектов выплат за счет таких средств, хотя бы и в публичных отношениях. Последнее не охватывается предметом публичной финансовой деятельности и может иметь место, например, в ситуации предоставления населению за счет средств бюджетов социальных выплат на основе социального законодательства в рамках отношений социального обеспечения.

В свою очередь, имеются основания для включения в понятие публичной финансовой деятельности государственного (муниципального) контроля за использованием средств публичных денежных фондов, необходимость осуществления которого обусловлена их целевым предназначением. В связи с этим публичная финансовая деятельность охватывает наряду с формированием публичных денежных фондов, распоряжением денежными накоплениями и их использованием в публичном порядке также обязательное осуществление контроля за соблюдением целевого предназначения данных средств теми субъектами, выделение их которым предполагает достижение того или иного публично значимого результата.

С таких позиций под публичной финансовой деятельностью следует понимать осуществляемую в целях финансового обеспечения задач и функций публичной власти деятельность уполномоченных государственных и муниципальных органов (иных уполномоченных субъектов) по формированию публичных фондов денежных средств на основе организации и осуществления обязательных налоговых и неналоговых изъятий, распоряжению денежными накоплениями, их использованию в публичном порядке, а также осуществлению контроля за соблюдением целевого предназначения.

§ 4. Субъекты, осуществляющие публичную финансовую деятельность

Межотраслевое значение публичной финансовой деятельности, которая призвана создать финансовую базу для реализации любых задач и функций публичной власти, обусловливает множественность государственных и муниципальных органов, участвующих в ее осуществлении. Причем, помимо государственных и муниципальных органов, в осуществлении публичной финансовой деятельности могут участвовать и иные субъекты, если они уполномочены представлять публичного субъекта в организуемых им отношениях по формированию публичных фондов денежных средств, их последующему распределению, использованию таких средств в публичном порядке, а также осуществлению контроля за их использованием.

В частности, такими субъектами являются органы управления ГВФ (например, Фонд пенсионного и социального страхования РФ). Хотя упомянутые ГВФ формально не являются органами государственной власти, на них возложены полномочия по управлению соответствующей частью публичных финансов. Так, органы управления Социального фонда РФ (председатель и правление) управляют средствами соответствующего целевого внебюджетного фонда, предназначенными для реализации конституционных прав граждан на социальное обеспечение.

Среди органов, осуществляющих публичную финансовую деятельность, могут быть выделены, с одной стороны, такие, финансовая деятельность которых составляет лишь часть их компетенции, а с другой — те, которые специально созданы для осуществления финансовой деятельности.

К органам, финансовая деятельность которых составляет лишь часть их компетенции, могут быть отнесены Президент РФ, законодательные (представительные) органы власти, все органы исполнительной власти общей и отраслевой компетенции (кроме тех, которые специально созданы для осуществления именно финансовой деятельности). Так, Президент РФ на основе выработанных им направлений внутренней и внешней политики Российской Федерации обращается к Федеральному Собранию РФ с ежегодным посланием, на котором основывается составление федерального бюджета на очередной финансовый год.

Органы законодательной (представительной) власти устанавливают и вводят налоги и сборы, рассматривают и утверждают бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют внешний контроль за исполнением бюджетов.

Органы исполнительной власти (исполнительные органы местного самоуправления) осуществляют составление проекта бюджета, внесение его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательного (представительного) органа, управление государственным и муниципальным долгом, внутренний контроль за исполнением бюджета, представляют отчет об исполнении бюджетов на утверждение законодательных (представительных) органов, а также реализуют иные финансовые полномочия.

Участие в финансовой деятельности тех органов исполнительной власти и исполнительных органов местного самоуправления, которые осуществляют управление во вверенной им конкретной отрасли или сфере деятельности, выражается прежде всего в распределении выделенных им на решение соответствующих задач и функций средств бюджета между подведомственными органами и учреждениями. В частности, устанавливая для подведомственных образовательных учреждений задания на предоставление государственных или муниципальных образовательных услуг, орган, осуществляющий управление в сфере образования на соответствующем уровне власти или местного самоуправления, должен обеспечить эти учреждения и необходимым бюджетным финансированием.

Особое место в системе субъектов публичной финансовой деятельности занимают те из них, для которых осуществление такой деятельности составляет их специальную компетенцию. Прежде всего, к таким субъектам следует отнести контрольно-счетные органы, создаваемые законодательными (представительными) органами государственной власти (местного самоуправления). На федеральном уровне это Счетная палата РФ, создание которой предусмотрено пунктом 5 статьи 101 Конституции РФ. Статус Счетной палаты РФ регулируется Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации».

Правовые основы деятельности контрольно-счетных органов, образуемых законодательными (представительными) органами субъектов РФ (муниципальных образований), установлены Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». В Санкт-Петербурге таким органом является Контрольно-счетная палата Санкт-Петербурга, правовое положение которой определяется Законом Санкт-Петербурга от 13 июля 2011 г. № 455-85.

Контрольно-счетные органы создаются в качестве постоянно действующих органов в целях осуществления внешнего государственного (муниципального) финансового контроля и обладают организационной и функциональной независимостью. В этом качестве они играют важную роль в механизме сдержек и противовесов в системе разделения властей, будучи призванными, прежде всего, осуществлять парламентский контроль за законным, рациональным и эффективным использованием публичных финансовых ресурсов органами исполнительной власти⁵. К их полномочиям относятся в том числе осуществление контроля за исполнением бюджетов соответствующих публично-правовых образований и бюджетов ГВФ; проведение экспертизы проектов указанных бюджетов; финансово-экономическая экспертиза законов и иных нормативных правовых актов органов государственной власти (муниципальных актов) в части, касающейся расходных обязательств соответствующих публично-правовых образований, а также государственных (муниципальных) программ.

В системе исполнительных органов власти к числу субъектов, специально созданных для осуществления публичной финансовой деятельности, относятся прежде всего финансовые органы, которые формируются на всех уровнях публичной власти. На федеральном уровне финансовым органом является Министерство финансов РФ, статус которого регламентирован БК РФ (статья 165), а также постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 329 «О Министерстве финансов Российской Федерации». Оно осуществляет выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование, в том числе в налоговой и бюджетной сферах; непосредственное составление проекта федерального бюджета и организацию его исполнения; разрабатывает по поручению Правительства РФ программы государственных заимствований и управляет государственным долгом России; осуществляет методологическое руководство в области бюджетного планирования; бюджетного учета и отчетности об исполнении бюджетов.

В условиях повышения требований к обеспечению прозрачности и открытости информации о публичных финансах Минфин России отвечает за создание, развитие и использование передовых информационных технологий в сфере управления государственными и муниципальными финансами, а также информационное обеспечение бюджетного процесса. В его полномочия в том числе входит создание и развитие государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет».

Функции Минфина России претерпели значительные изменения в рамках реформирования в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314⁶ системы федеральных органов исполнительной власти исходя из необходимости разделения между ними нормотворческих, контрольно-надзорных функций, а также функций по управлению имуществом и оказанию государственных услуг. Реформа привела к изъятию у Минфина России, в частности, функции бюджетного контроля и правоприменительной функции по обеспечению исполнения федерального бюджета. Для целей осуществления этих функций были созданы самостоятельные федеральные службы, отнесенные к ведению Минфина России⁷.

Статус федеральной службы получило в том числе Федеральное казначейство, правовое положение которого определяется БК РФ (статья 166.1) и постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. № 703 «О Федеральном казначействе». Именно на Федеральное казначейство были возложены полномочия по обеспечению исполнения федерального бюджета на основе ведения лицевых счетов распорядителей и получателей средств этого бюджета, а позднее, после упразднения с 2016 г. Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, и полномочия по осуществлению внутреннего государственного финансового контроля на федеральном уровне.

Ключевой функцией Федерального казначейства с 2006 г. стало кассовое обслуживание операций со средствами бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, а с 2014 г. и кассовое обслуживание исполнения бюджетов ГВФ. Учитывая, однако, отсутствие у Федерального казначейства в статусе федерального органа исполнительной власти возможностей по управлению остатками средств на обслуживаемых им счетах экономически самостоятельных субъектов, какими являются также субъекты РФ и муниципальные образования, выполнение им функции кассира подверглось технологической трансформации. Сохранив статус федеральной службы в ведении Минфина России, Федеральное казначейство одновременно получило статус оператора платежной системы (системы казначейских платежей) с открытием ему в Центральном банке РФ единого казначейского счета, который представляет собой аналог корреспондентского счета кредитной организации. Переход на банковские технологии открыл возможности для управления Федеральным казначейством формирующимися на едином казначейском счете остатками средств.

Трансформация Федерального казначейства в оператора платежной системы создала условия и для более широкого использования казначейских технологий в целях повышения эффективности операций с публичными финансовыми ресурсами. Речь идет в том числе о применении такого специального инструмента обеспечения исполнения обязательств по государственным (муниципальным) контрактам, а также иным договорам (соглашениям), подлежащим исполнению за счет средств бюджетов бюджетной системы, как казначейское обеспечение обязательств. Важную роль в предупреждении и предотвращении нарушений участниками казначейского сопровождения призван сыграть осуществляемый Федеральным казначейством бюджетный мониторинг в системе казначейских платежей, который предполагает автоматизированное выявление рисков таких нарушений.

Опираясь на мощную технологическую платформу, Федеральное казначейство является оператором ряда интегрированных централизованных систем, обслуживающих на цифровой основе отношения, связанные со сферой публичных финансов. Именно Федеральное казначейство выступает сегодня в качестве оператора таких информационных систем, как ГИИС «Электронный бюджет», единая информационная система в сфере закупок, Государственная информационная система о государственных и муниципальных платежах. Одним из важных направлений реформирования бюджетных процессов в условиях цифровизации является централизация на уровне Федерального казначейства бюджетного учета федеральных органов исполнительной власти, которые находятся в ведении Правительства РФ.

Вместе с тем необходимо обратить внимание на то, что технологическая трансформация привела к двойственности статуса Федерального казначейства, которое в одних бюджетных процедурах выступает исключительно в качестве кассира (оператора платежной системы), а в других, опираясь на функции кассира, — в качестве органа исполнительной власти, обеспечивающего надлежащее исполнение федерального бюджета. В связи с этим важным становится разграничение этих функций, поскольку только в рамках реализации функций по обеспечению надлежащего исполнения федерального бюджета и осуществлению контроля за таким исполнением Федеральное казначейство наделено властно-распорядительными полномочиями.

Изменения правового статуса Федерального казначейства коснулись и сферы бюджетного учета. Поэтапно начиная с 2018 г. Федеральное казначейство стало осуществлять полномочия отдельных федеральных органов исполнительной власти по ведению бюджетного учета и формированию бюджетной отчетности, а также по начислению и перечислению оплаты труда и иные операции. На сегодняшний день оно осуществляет полномочия централизованной бухгалтерии практически всех федеральных органов власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, и находящихся в их ведении казенных учреждений⁸. В целях обеспечения единства бюджетного учета Федеральное казначейство аккумулирует и обрабатывает огромный массив информации, которая хранится в «озере данных».

К ведению Минфина России отнесена также Федеральная налоговая служба, правовой статус которой регулируется НК РФ (статьи 30–32), а также Законом РФ от 21 марта 1991 г. № 943-1 «О налоговых органах Российской Федерации» и постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. № 506 «Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе». Она возглавляет единую централизованную систему органов контроля за соблюдением налогового законодательства, а в предусмотренных законодательством случаях — за правильностью исчисления, своевременностью и полнотой внесения в бюджетную систему иных обязательных платежей.

В Санкт-Петербурге финансовым органом является Комитет финансов Санкт-Петербурга, правовое положение которого определяется постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 5 мая 2004 г. № 721 «О Комитете финансов Санкт-Петербурга». Он проводит единую государственную финансовую, налоговую, бюджетную политику в Санкт-Петербурге и координирует в этой сфере иные органы исполнительной власти Санкт-Петербурга. Комитет финансов Санкт-Петербурга составляет проект бюджета Санкт-Петербурга, организует исполнение и непосредственно исполняет бюджет Санкт-Петербурга, управляет государственным долгом, осуществляет государственные заимствования и организует оформление государственных гарантий Санкт-Петербурга. В отличие от Минфина России, лишенного в рамках административной реформы специальных контрольно-надзорных полномочий, Комитет финансов Санкт-Петербурга уполномочен осуществлять государственный финансовый контроль за совершением операций со средствами бюджета Санкт-Петербурга в пределах компетенции, для чего имеет в своем составе Управление по осуществлению финансового контроля в сфере закупок⁹.

Несмотря на то что субъекты РФ и муниципальные образования самостоятельно определяют орган, осуществляющий внутренний государственный (муниципальный) контроль, в большинстве случаев они идут по пути создания для выполнения соответствующих функций отдельного органа исполнительной власти (исполнительного органа местного самоуправления). Это позволяет в большей степени обеспечить принцип независимости такого контроля от лиц, в отношении которых он проводится, что достигается за счет прямого подчинения органа внутреннего государственного (муниципального) контроля соответствующему высшему органу исполнительной власти субъекта РФ (местной администрации).

Так, постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 28 октября 2013 г. № 819¹⁰ в рамках совершенствования государственного финансового контроля создан Комитет государственного финансового контроля Санкт-Петербурга. В соответствии с положением, утвержденным тем же постановлением, названный Комитет, являясь органом внутреннего государственного финансового контроля Санкт-Петербурга, уполномочен на осуществление функций по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также координирует деятельность исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга в сфере осуществления внутреннего государственного финансового контроля и контроля в сфере закупок.

Особое место в системе субъектов, осуществляющих публичную финансовую деятельность, отводится Банку России, правовое положение которого определяется Федеральным законом от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Статус Банка России отличает известная двойственность. Являясь юридическим лицом, которое может совершать гражданско-правовые сделки с коммерческими банками и государством, Банк России вместе с тем выступает в качестве главного банка государства, наделенного властными полномочиями по управлению денежно-кредитной системой. Совместно с Правительством РФ Банк России разрабатывает и представляет на рассмотрение Государственной Думы основные направления единой государственной денежно-кредитной политики (пункт 1 статьи 155 БК РФ).

Специфика статуса Банка России приводит к ограничению его функции банковского обслуживания, поэтому его клиентами по общему правилу могут быть только банки и публично-правовые образования. При этом переход на систему казначейских платежей существенно снижает нагрузку на платежную систему Банка России, с которого снимаются функции по открытию и обслуживанию множества банковских счетов для осуществления операций с финансами государственного (муниципального) сектора экономики. В условиях нового регулирования роль Банка России в этой части сводится к обслуживанию единого казначейского счета в валюте Российской Федерации, а также ряда особых отдельных счетов. К последним относятся счета для учета операций с денежными средствами Фонда национального благосостояния, счета для учета операций с денежными средствами в иностранных валютах, а также счета, предназначенные для выдачи и внесения наличных денежных средств и осуществления расчетов по отдельным операциям участников казначейского сопровождения (пункт 2 статьи 155 БК РФ). Наряду с этим Банк России сохраняет функции генерального агента по государственным ценным бумагам РФ (пункт 3 статьи 155 БК РФ). Отдельно следует указать и на возможность осуществления Банком России отдельных полномочий по управлению средствами Фонда национального благосостояния, который является стратегическим резервом государства, обеспечивающим сбалансированность федерального бюджета и поддержку пенсионной системы России.

Вместе с тем пределы участия Банка России в публичной финансовой деятельности в обозначенном выше понимании весьма ограничены. Такое участие сводится главным образом к организации Банком России денежного обращения, поскольку без этого не может быть обеспечено нормальное функционирование публичных финансов. Что же касается отношений Банка России, связанных с обслуживанием им открываемых Федеральному казначейству счетов и выполнением функций генерального агента Правительства РФ по обслуживанию долговых обязательств РФ, а также их размещению, выкупу, обмену и погашению, то они строятся на основании договоров, заключаемых в соответствии с гражданским законодательством.

Весьма специфический статус в системе субъектов, участвующих в осуществлении публичной финансовой деятельности, имеют и ГВФ (Социальный фонд РФ, Федеральный и территориальные фонды ОМС)¹¹.

Тема 2. ФИНАНСОВОЕ ПРАВО В СИСТЕМЕ РОССИЙСКОГО ПРАВА

§ 1. Предмет финансового права

Финансовое право создает правовой режим публичной финансовой деятельности, становясь важнейшим условием организованности и упорядоченности в этой сфере. Тем самым предметом финансово-правового регулирования являются прежде всего имущественные отношения, связанные с осуществлением налоговых и неналоговых публичных изъятий у физических лиц и организаций, накоплением денежных средств в публичных фондах, последующим распределением накопленных финансовых ресурсов в целях реализации государственных (муниципальных) задач, а также использованием таких средств в публичном порядке. Речь идет о создании финансовой основы обеспечения обороны, безопасности и правопорядка, реализации социальных программ, воздействия на экономику и т. п.

Важной особенностью этих отношений является то, что они невозможны вне государственной (муниципальной) деятельности и организуются публичным субъектом в односторонне властном порядке. Государство и муниципальные образования организуют имущественные (денежные) отношения с собственным участием, в которых им отводится в основном роль властвующего субъекта, уполномоченного принимать в одностороннем порядке решения, обязательные для других субъектов. Тем самым создается правовой режим, позволяющий государству и муниципальным образованиям накапливать денежные средства в необходимом количестве и обеспечивать их использование в публичных интересах.

Таким образом, имеются все основания для характеристики финансовых отношений, прежде всего, как властно-имущественных. В связи с этим справедливо мнение о том, что тесная взаимосвязь организационной и имущественной сторон в финансовых отношениях позволяет считать их самостоятельным видом общественных отношений. Такую позицию занимал в том числе С. Н. Братусь¹². Вместе с тем предмет финансового права на современном этапе не исчерпывается включением в него имущественных отношений лишь императивного характера. Как отмечалось выше, публичный субъект все чаще ориентирован на построение отношений, связанных с публичными финансами и обеспечивающих реализацию публичных задач и функций, на взаимодействие с частными субъектами. По существу, речь идет о согласованном сторонами встраивании частного интереса, например, на получение из бюджета финансовой поддержки, в публичный интерес, выражающийся в оказании этой поддержки на условиях достижения частными субъектами таких параметров своей экономической деятельности, которые одновременно обеспечивают выполнение государством (муниципальными образованиями) тех или иных программных требований. Такие публичные имущественные отношения строятся на основе диспозитивности и предполагают заключение соответствующих соглашений (договоров), однако не являются эквивалентно-стоимостными (товарно-денежными) и не могут возникать иначе, как только при участии публичного субъекта в публичном порядке.

Кроме того, распределительно-денежные процессы настолько сложны, что обусловливают создание механизмов, которые предотвращали бы злоупотребления в рассматриваемой сфере и обеспечивали строгий контроль за движением финансовых потоков, своевременностью и полнотой налоговых изъятий, эффективностью вложения публичных финансовых ресурсов и т. д.

Все это приводит к моделированию публичным субъектом многочисленных отношений, хотя и лишенных непосредственного имущественного содержания, но признаваемых неотъемлемым элементом финансового механизма, в частности, отношений по проведению налогового и бюджетного контроля. Поэтому в предмет финансового права включаются также и организационные отношения, связанные с осуществлением органами исполнительной власти управленческой деятельности в финансовой сфере.

Имеются также основания утверждать, что собственно организационные отношения в финансовой сфере возникают в связи с деятельностью не только исполнительных, но и представительных органов власти. Речь идет об отношениях по установлению и введению налогов, а также рассмотрению и утверждению бюджетов. На первый взгляд, эти отношения следует отнести к конституционным отношениям в сфере законотворчества. Вместе с тем существенное влияние на правовую природу данных отношений оказывает то, что путем принятия таких актов публичный субъект регулирует властно-имущественные отношения с собственным участием, в рамках которых занимает позицию властной стороны. Поэтому закрепление специальных правил, обеспечивающих соблюдение требований конституционности при установлении и введении налогов, рассмотрении и утверждении бюджета, становится существенным элементом финансового механизма в государстве, претендующем на статус демократического и правового, а это дает известные основания для включения соответствующих отношений в предмет финансового права.

Для современного периода развития финансового права характерно продолжение дискуссий относительно его предмета. Они связаны со стремлением целого ряда правоведов относить к предмету финансового права банковские, страховые, расчетные отношения, которые традиционно включались в предмет советского финансового права.

Вместе с тем следует согласиться с мнением тех представителей финансово-правовой науки, которые полагают, что в условиях изменения структуры экономических отношений, разгосударствления экономики отпадают основания для подобного расширения предмета финансового права. Такую позицию активно отстаивает в том числе Д. В. Винницкий¹³. Действительно, банковские, страховые, расчетные отношения в современных условиях напрямую не связаны с формированием публичных фондов денежных средств и в значительной мере составляют предмет гражданско-правового регулирования. Поэтому, основываясь на традиционных подходах, можно ставить вопрос о включении в предмет финансового права лишь отношений по организации денежного обращения, поскольку без этого невозможно существование публичных финансов.

Кроме того, представляется, что с обретением Федеральным казначейством статуса оператора платежной системы на самостоятельное место в системе финансовых правоотношений могут претендовать также отношения по организации системы казначейских платежей и казначейскому обслуживанию. Речь идет об операциях со средствами государственного (муниципального) сектора экономики, охватывающих прежде всего средства бюджетов публично-правовых образований, а также об операциях, осуществляемых в установленных пределах в системе казначейских платежей со средствами взаимодействующих с этим сектором иных экономических субъектов. Представляется, что отнесение соответствующих отношений к финансовым имеет под собой основание, поскольку переход Федерального казначейства на банковские технологии не привел тем не менее к использованию органами Федерального казначейства правовых средств, применяемых при построении отношений банковского обслуживания. В этом отношении казначейское обслуживание опирается на систему формируемых публичным субъектом специальных правил, обусловленных значительной спецификой не только операций собственно с публичными финансовыми ресурсами, но и операций со средствами, имеющими бюджетное происхождение¹⁴.

Таким образом, представляется, что предметом финансового права охватываются публичные имущественные и связанные с ними организационные отношения по перераспределению в пользу государства и муниципальных образований в целях финансового обеспечения их задач и функций части совокупного общественного продукта посредством налоговых и неналоговых публичных изъятий; формированию публичных денежных фондов; распоряжению средствами этих фондов; использованию их в публичном порядке; осуществлению контроля за использованием; а также отношения по организации денежного обращения; организации системы казначейских платежей и казначейскому обслуживанию.

§ 2. Метод финансового права

Властный характер распределительно-денежных и организационных отношений, возникающих в процессе формирования публичных фондов денежных средств, их распределения и контроля за использованием, как правило, исключает равенство субъектов финансовых отношений. Преобладающим методом правового регулирования в этой сфере становится императивный метод, для которого характерна зависимость одной стороны отношений от юридически выраженной воли другой стороны. При этом в качестве властной стороны выступает государственный или муниципальный орган или иной субъект, уполномоченный выражать волю, соответственно, государства или муниципального образования.

Таким образом, финансовое право использует прежде всего метод административно-правового регулирования, традиционно противопоставляемый гражданско-правовому методу равенства сторон. Вместе с тем можно обнаружить некоторые особенности проявления этого метода в регулировании финансовых отношений. Следует заметить, что в большинстве случаев инициатива возникновения этих отношений принадлежит именно властному субъекту. Финансовые нормы обеспечивают властное перераспределение в пользу государства и муниципальных образований части внутреннего валового продукта посредством налоговых изъятий, накопление финансовых ресурсов в публичных денежных фондах и последующее их направление на реализацию публичных задач и функций.

Это не исключает возможности проявления инициативы в таких отношениях обязанной стороной. Например, налогоплательщик может обратиться в уполномоченный орган за предоставлением ему отсрочки по уплате налога, а казенное учреждение — направить ГРБС предложения по изменению бюджетной сметы. Однако проявление и рассмотрение такой инициативы всегда строго регламентированы и обеспечивают учет публичного интереса при принятии уполномоченным органом соответствующего решения.

Элементы равенства сторон традиционно допускались финансовым правом в исключительных случаях, прежде всего в целях регулирующего воздействия на экономические процессы. В качестве примера может служить предоставление налогоплательщикам инвестиционного налогового кредита на основании заключения соответствующего договора. Причем диспозитивность в этом случае весьма ограничена, поскольку существенные условия договора уже определены в самом налоговом законе, а его заключению предшествует односторонне властное волеизъявление публичного субъекта о предоставлении кредита.

Вместе с тем в настоящее время может усматриваться расширение пределов диспозитивности в финансовом праве¹⁵. Речь идет, прежде всего, о все более масштабном использовании средств бюджетов в публичном порядке на основе согласованного взаимодействия с частными субъектами, а также о переходе к новому типу взаимоотношений с бюджетными и автономными учреждениями, которые призваны в связи с реформированием их статуса участвовать в оказании государственных (муниципальных) услуг на конкурентной основе с негосударственными некоммерческими организациями.

В условиях утверждения новых подходов на практике широкое распространение получают договоры (соглашения) о субсидировании, вопрос о правовой природе которых продолжает оставаться дискуссионным. Одни авторы усматривают основания для распространения на имущественные отношения публичного субъекта и получателя субсидии гражданско-правового регулирования¹⁶. Другие доказывают, что гражданско-правовая форма не отвечает содержанию субсидирования. При этом само по себе построение отношений субсидирования на основе соглашений (договоров) справедливо не признается значимым (и тем более определяющим) для их отнесения к отношениям гражданско-правовым¹⁷.

Представляется, что договоры о субсидировании могут претендовать на определение их в качестве особой разновидности публичных договоров — договоров о финансировании. Не являясь формой эквивалентно-стоимостных (товарно-денежных) отношений, такие договоры имеют место исключительно при участии публичного субъекта. Их заключение позволяет обеспечивать, например, стимулирование тех или иных субъектов к поддержанию определенных параметров осуществляемой в своем интересе экономической деятельности, когда это отвечает также интересам публичного субъекта, а потому сопровождается предоставлением государством или муниципальными образованиями финансовой поддержки в определенном объеме. Например, речь может идти о создании дополнительных рабочих мест в целях развития субъектом предпринимательской инициативы своего бизнеса, что одновременно решает и публичную задачу обеспечения занятости населения.

Это дает основания говорить о публичной форме взаимодействия государства (муниципальных образований) с частными субъектами, заинтересованными в осуществлении той или иной публично значимой, а потому финансово поощряемой деятельности. Такое взаимодействие позволяет эффективно расходовать средства публичных денежных фондов, поскольку решение соответствующей задачи не предполагает полного покрытия публичным субъектом необходимых для этого затрат, а обеспечивается на основе финансового содействия частным субъектам, уже решающим эту имеющую публичную значимость задачу в своем интересе.

Вместе с тем в настоящее время законодатель отказывается не только от публично-правовой регламентации отношений субсидирования на уровне закона, но и от признания получателей субсидий субъектами финансовых (бюджетных) отношений, что фактически выводит данные отношения за рамки предмета финансового права. В таких условиях суды при разрешении споров о субсидировании, постепенно преодолевая сомнения и не обнаруживая необходимого инструментария в бюджетном законодательстве, все чаще обосновывают свои решения ссылками на гражданское законодательство. Причем если изначально это мотивировалось отсутствием необходимых для разрешения имущественного спора правовых положений в БК РФ, то впоследствии появляется акцент на том, что отношения субсидирования в принципе не являются бюджетно-правовыми¹⁸.

Между тем на официальном уровне уже проявляется позиция о публичном характере отношений субсидирования. Речь идет о ситуации привлечения на конкурентной основе с государственными (муниципальными) учреждениями к оказанию социально значимых услуг на основании Федерального закона от 13 июля 2020 г. № 189-ФЗ¹⁹ частных субъектов с возмещением им затрат путем предоставления субсидий. Часть 3 статьи 1 этого закона прямо указывает, что права, обязанности и ответственность участников отношений, признаваемых его предметом, определяются в соответствии с гражданским законодательством только в случаях, не урегулированных этим федеральным законом, допуская тем самым лишь субсидиарный характер применения к рассматриваемым отношениям гражданского законодательства. В свою очередь, в пояснительной записке к соответствующему законопроекту прямо указывается на отнесение регулируемых им отношений к числу бюджетных и тесно связанных с ними административных²⁰.

Все это еще раз подтверждает, что практика отношений бюджетного субсидирования испытывает потребность в адекватном современному этапу развития соответствующих отношений правовом инструментарии и предопределяет необходимость их должной публично-правовой регламентации, что не исключает возможности субсидиарного применения к ним в установленных пределах гражданского законодательства.

§ 3. Финансовые правоотношения

Одной из особенностей финансовых отношений является то, что они не могут существовать вне своего правового оформления. Моделируя финансовые правоотношения, государство и муниципальные образования обеспечивают возможность односторонне властного перераспределения в свою пользу части совокупного общественного продукта путем изъятия налогов и сборов, формирования на этой основе публичных фондов денежных средств и последующего их направления на решение задач и функций публичной власти.

Устанавливая права и обязанности для вовлекаемых в финансовые процессы субъектов, государство предопределяет возможность и необходимость их фактического взаимодействия в рамках возникающих при этом отношений. В правоотношении такое взаимодействие осуществляется в соответствии с принадлежащими участникам субъективными правами и обязанностями. Поэтому субъективные финансовые права и обязанности можно определить в качестве юридического содержания финансового правоотношения. В свою очередь, имеющее место в процессе реализации указанных прав и обязанностей реальное взаимодействие субъектов финансового отношения может рассматриваться в качестве его фактического содержания. Например, после утверждения финансовым органом показателей сводной бюджетной росписи, предусматривающей распределение утвержденных законом о бюджете бюджетных ассигнований между ГРБС, у него возникает обязанность по их доведению в установленной форме до главных распорядителей. И финансовый орган фактически осуществляет эти действия путем доведения до главных распорядителей соответствующих бюджетных назначений.

Другая особенность рассматриваемых отношений связана с удовлетворением в их рамках публичного имущественного интереса, что отражается на специфике субъектного состава финансовых отношений. Обязательной стороной в данных отношениях становятся государство, муниципальное образование либо уполномоченные ими органы (иные субъекты), являющиеся носителями публичного интереса. Чаще всего финансовые отношения возникают по воле публичного субъекта, приобретая властный характер. При этом центральное место среди них занимают те, которые складываются непосредственно в процессе осуществления государством и муниципальными образованиями налоговых и неналоговых публичных изъятий, формирования на этой основе публичных денежных фондов и последующего распределения накопленных финансовых ресурсов. Такие отношения могут быть отнесены к властно-имущественным, поскольку являются правовой формой выражения организованного государством в односторонне властном порядке перераспределения в публичных интересах части внутреннего валового продукта.

Определение направленности финансовых отношений позволяет выявить и специфику их объектов. Целью правового регулирования является обеспечение должного поведения участников общественных отношений, направленного на определенные материальные и нематериальные блага. Поэтому представляется возможным рассматривать в качестве объекта имущественного финансового правоотношения направленное на перераспределение в публичных интересах части внутреннего валового продукта поведение участников такого отношения. При этом денежные средства, которым в данном случае отводится роль средства накопления, могут рассматриваться в качестве предмета соответствующего правоотношения.

Вместе с тем, возникая на разных этапах организуемого государством процесса перераспределения части стоимости общественного продукта, имущественные финансовые отношения характеризуются своей многоплановостью и различиями и в составе субъектов, и в содержании. Так, на этапе осуществления налоговых изъятий складываются отношения между государством и плательщиками налогов и сборов, в качестве которых выступают физические лица и организации. Во многом сходные отношения складываются по поводу взимания публичных платежей неналогового характера с физических лиц и организаций, обратившихся за предоставлением им тех или иных публичных услуг. В частности, речь идет о взимании патентных пошлин при патентовании изобретений.

Для этой части финансовых отношений характерна лишь функциональная зависимость обязанной стороны от выражающего публичный имущественный интерес властного субъекта. Причем, являясь ограничением права частной собственности, изъятие публичных платежей может осуществляться лишь при условии строгого соблюдения закрепляемых Конституцией РФ принципов, особое место среди которых занимает принцип законного установления налогов и сборов. Следует, однако, заметить, что, несмотря на близость правовой природы налоговых и неналоговых обязательных публичных платежей, их правовое регулирование пока остается дифференцированным. Отношения по организации и осуществлению налоговых изъятий признаются налоговыми отношениями и включаются в предмет налогового права. Налоговое право характеризуется развернутым правовым инструментарием благодаря полной кодификации налогового законодательства с закреплением в нем системы принципов регулирования налоговых отношений.

Что касается неналоговых обязательных публичных платежей, то они пока не получили системного регулирования, и в настоящее время можно вести речь лишь о предпосылках формирования самостоятельного института неналоговых обязательных платежей в системе финансового права. Хотя нельзя не обратить внимание на то, что с принятием Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» законодателем был взят курс на предоставление заявителям публичных услуг на бесплатной основе либо со взиманием с них государственной пошлины, отношения по изъятию которой регламентированы НК РФ. В силу пункта 3 статьи 8 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ взимание с заявителей платы в иных случаях осуществляется впредь до признания утратившими силу положений федеральных законов, принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов РФ, нормативных правовых актов субъектов РФ, муниципальных правовых актов, в соответствии с которыми государственные и муниципальные услуги оказываются за счет средств заявителей.

Гораздо более остро стоит проблема систематизации тех обязательных публичных платежей, обусловленность изъятия которых предоставлением плательщикам встречного удовлетворения не выглядит столь очевидной и в отношении которых в связи с этим возможны дискуссии относительно их налоговой природы. Проведение инвентаризации неналоговых платежей и предоставление предложений по снижению нагрузки на субъекты малого и среднего предпринимательства были даны Президентом РФ еще в 2015 г.²¹ К концу 2017 г. был подготовлен и направлен Минфином России в Правительство РФ проект федерального закона «О регулировании отдельных обязательных платежей юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»²².

Однако уже к началу 2018 г. подход, основанный на необходимости самостоятельной систематизации и регламентации неналоговых платежей, был пересмотрен, и Минфином России был разработан законопроект, предполагающий включение шести таких платежей в НК РФ. В качестве фискальных изъятий, обнаруживающих квазиналоговую природу, были определены экологический сбор, плата за негативное воздействие на окружающую среду, утилизационный сбор, плата в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн, обязательные отчисления операторов связи общего пользования, курортный (гостиничный) сбор²³.

Вместе с тем новый законопроект не получил поддержки. Не одобрила выборочное включение в НК РФ отдельных неналоговых платежей и Счетная палата РФ, с позиций которой такой подход не позволит полноценно систематизировать и кодифицировать неналоговые платежи и лишь усугубит их неоднородное регулирование. При этом было указано на необходимость в первую очередь оценить экономическую эффективность и цель его взимания, целесообразность модификации платежа, обоснованность применяемых ставок, уровень фискальной нагрузки, определить условия исполнения обязанности по уплате платежа, провести оценку регулирующего воздействия²⁴.

К 2020 г. Минфин России сократил перечень неналоговых платежей, предлагаемых к включению в НК РФ, и предложил законопроект, которым к платежам квазиналогового характера были отнесены утилизационный сбор, обязательные отчисления операторов сети связи общего пользования и плата за пользование курортной инфраструктурой. Кроме того, предполагалось включить в НК РФ в качестве государственной пошлины ряд платежей, которые в настоящее время взимаются в виде неналоговых платежей за предоставление сведений (внесение изменений, просмотр сведений и т. п.) из государственных реестров (регистров), ведение которых осуществляется федеральными органами исполнительной власти и (или) подведомственными им учреждениями²⁵. Однако этот законопроект на момент написания настоящего учебника не был внесен в Государственную Думу РФ. Таким образом, концептуальная проработка вопросов системной регламентации неналоговых платежей, обнаруживающих квазиналоговый характер, так и не была завершена.

Что касается отношений по формированию на основе налоговых и иных поступлений публичных денежных фондов, а также по распределению накопленных финансовых ресурсов, то они характеризуются иным субъектным составом и собственной спецификой содержания. Такие отношения образуют в системе финансовых правоотношений обособленную однородную группу бюджетных правоотношений. На этом этапе властно-имущественные отношения складываются в значительной мере между самими государственными органами или органами местного самоуправления либо между такими органами и созданными ими казенными учреждениями и характеризуются линейной зависимостью между субъектами правоотношений. В частности, речь идет об односторонне властном доведении органами государственной власти и местного самоуправления, выступающими в роли главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств, до подведомственных им казенных учреждений лимитов бюджетных обязательств, которые определяют объем прав таких учреждений на принятие и (или) исполнение обязательств за счет средств соответствующего бюджета.

Наряду с этим усматриваются основания для включения в систему бюджетных правоотношений также отношений субсидирования. Как уже отмечалось, несмотря на то что эти отношения основаны на диспозитивности, они возникают в связи с распределением в публичном порядке денежных накоплений, аккумулируемых в публичных денежных фондах, в пользу тех субъектов экономической деятельности, которые вовлекаются в реализацию за счет средств соответствующих бюджетов государственных (муниципальных) задач и функций. В том числе речь идет о финансовом обеспечении оказания государственных (муниципальных) услуг бюджетными или автономными учреждениями, а также привлекаемыми к оказанию таких услуг на основании соглашений негосударственными некоммерческими организациями. Хотя в этом случае имеет место расходование средств, формально утративших режим казенных, с тех же формальных позиций законодатель не позволяет рассматривать их предоставление лишь как инструмент наращивания собственных финансовых ресурсов получателя субсидии при выполнении ряда поставленных для этого условий. В развитии нормативного регулирования соответствующих отношений все больше проявляется нацеленность законодателя на создание особого публичного режима взаимодействия государственных (муниципальных) органов с экономически самостоятельными субъектами, вовлекаемыми в оказание соответствующих услуг именно в качестве государственных (муниципальных).

Вместе с тем превалирование императивности в отношениях, организуемых государством (муниципальными образованиями) для финансового обеспечения публичных нужд, предопределяет необходимость формирования надежных правовых гарантий исключения злоупотреблений в этой сфере и обеспечения оптимального и законного движения финансовых потоков. Для этого моделируются многочисленные организационные отношения, которые хотя и лишены непосредственного имущественного содержания, но призваны в конечном счете обеспечить эффективное функционирование всего финансового механизма. Особая направленность собственно организационных отношений влияет на специфику их объекта, в качестве которого может рассматриваться поведение субъектов, направленное на соблюдение установленного порядка управления в финансовой сфере. В частности, к ним относятся правоотношения, складывающиеся в процессе осуществления уполномоченными органами налогового или бюджетного контроля.

Собственно организационные финансовые правоотношения могут предшествовать во времени имущественным отношениям, возникающим непосредственно в процессе осуществления государством и муниципальными образованиями налоговых изъятий, формирования на этой основе публичных денежных фондов или последующего распоряжения казенными средствами. В таком случае они создают необходимые предпосылки конституционности и законности односторонне властного перераспределения публичным субъектом в свою пользу части совокупного общественного продукта, а также последующего использования накопленных финансовых ресурсов. Самостоятельное место среди них занимают отношения по установлению и введению налогов и сборов, а также рассмотрению и утверждению бюджетов, отличающиеся существенными особенностями в рамках законотворческой деятельности.

Учитывая денежный характер властно-имущественных финансовых отношений, их существование становится невозможным также без надлежащей организации наличного и безналичного денежного обращения. Это предопределяет выделение в системе финансовых правоотношений наряду с налоговыми и бюджетными правоотношениями также отношений по организации денежного обращения.

Таким образом, финансовые отношения представляют собой урегулированную нормами финансового права сложную систему публичных имущественных и связанных с ними организационных отношений по перераспределению в пользу государства и муниципальных образований в целях обеспечения их задач и функций части совокупного общественного продукта посредством налоговых и неналоговых обязательных публичных изъятий; формированию публичных денежных фондов; распоряжению накопленными ресурсами; их использованию в публичном порядке; осуществлению контроля за их использованием, а также организации денежного обращения.

§ 4. Место финансового права в системе российского права

Вопрос о месте финансового права в системе права всегда являлся предметом научных дискуссий, в рамках которых обозначился целый ряд подходов. Исторически первой возникла точка зрения, представители которой рассматривали финансовое право в качестве составной части административного и (или) государственного права²⁶.

В соответствии с другим подходом финансовое право сформировалось как самостоятельная отрасль, выделившаяся из государственного и административного права²⁷. Еще одна точка зрения связана с утверждением о том, что финансовое право изначально формировалось как самостоятельная правовая отрасль²⁸. Есть авторы, с позиции которых финансовое право является комплексной отраслью права в традиционном понимании комплексных отраслей²⁹.

Наконец, нельзя не отметить своеобразие позиции Д. В. Винницкого. Усматривая в финансовом праве признаки комплексного образования, он характеризует его в то же время как надотраслевую систему, призванную обеспечить взаимодействие и координацию охватываемых им самостоятельных отраслей налогового и бюджетного права, а также такого института, как правовое регулирование основ денежного обращения (эмиссионного права)³⁰.

Поддерживая выводы Д. В. Винницкого относительно усиления автономности в развитии налогового и бюджетного права, отметим, что и он не считает возможным отказаться от необходимости их присутствия в современной системе финансового права. Однако трудно воспринять роль финансового права как некоего надотраслевого образования, полностью лишенного правового единства, не позволяющего говорить о самом существовании финансовых правоотношений. Представляется все же более предпочтительным рассматривать на данном этапе налоговое и бюджетное право в качестве подотраслей финансового права. При этом самостоятельное место финансового права в системе права как отрасли обусловлено предметом правового регулирования, который охватывает прежде всего публичные имущественные отношения.

§ 5. Источники финансового права

Термин «источник права» используется в правовых исследованиях в различном понимании. В настоящей работе этот термин будет применяться только для обозначения актов, содержащих нормы финансового права.

Особую роль в регулировании финансовых отношений играет Конституция РФ, а также конституции и уставы субъектов РФ. Это вызвано, прежде всего, необходимостью закрепления конституционных ограничений публичной власти, моделирующей имущественные (денежные) отношения с собственным участием, в которых государственные и муниципальные органы уполномочены в одностороннем порядке принимать решения, обязательные для другой стороны. Кроме того, учитывая публичное предназначение формируемых государством и муниципальными образованиями фондов денежных средств, в демократическом социальном правовом государстве важным становится закрепление таких конституционных положений, которые гарантировали бы наиболее полное удовлетворение интересов общества в процессе публичной финансовой деятельности, а также обеспечивали бы необходимую самостоятельность субъектов РФ и муниципальных образований в решении финансовых вопросов.

В связи с этим особое значение в регулировании финансовых отношений имеют положения Конституции РФ:

• содержащие основные принципы осуществления налоговых изъятий и устанавливающие тем самым пределы ограничения частной собственности в процессе налогообложения (статьи 8, 19, 57, 74, 75, 75.1, 104, 106 Конституции РФ);

• устанавливающие основы разграничения полномочий в финансовой сфере между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями (статьи 71–73, 75, 132 Конституции РФ);

• закрепляющие основы разграничения финансовой компетенции между законодательными (представительными) органами и органами исполнительной власти и обеспечивающие тем самым баланс политических сил в решении финансовых вопросов (статьи 75, 104, 106, 114 Конституции РФ);

• устанавливающие денежную единицу в России и исключительное право Банка России на денежную эмиссию (статья 75 Конституции РФ).

Финансовые отношения помимо Конституции РФ регулируются также конституциями (уставами) субъектов РФ, которые устанавливают предметы ведения в финансово-правовой сфере, разграничение полномочий между представительными и исполнительными органами субъекта РФ, а также основные правила бюджетного процесса. Так, статьи 36, 42, 44, 47, 73 Устава Санкт-Петербурга устанавливают полномочия органов государственной власти города в сфере бюджетных отношений и определяют некоторые нормы бюджетного процесса в Санкт-Петербурге.

Уставы муниципальных образований обязательно включают в себя нормы, определяющие полномочия органов местного самоуправления в регулировании финансовых отношений и некоторые иные вопросы финансового права. Так, например, статьи 23, 28, 32, 33, 45–47 Устава муниципального образования Пискаревка г. Санкт-Петербурга предусматривают не только полномочия органов местного самоуправления в бюджетных отношениях, но и порядок разработки, принятия и исполнения бюджета округа, порядок осуществления муниципального заказа³¹.

Важно обратить внимание на тенденцию, связанную с относительно автономным развитием систем источников, регулирующих отдельные подотрасли и институты финансового права. В настоящее время отсутствует какой-либо нормативный правовой акт, посвященный регулированию финансовых отношений, являющихся предметом разных подотраслей и институтов финансового права. Поэтому представляется возможным говорить о системе источников налогового права, системе источников бюджетного права и системе источников, регулирующих организацию денежного обращения, объединяемых в целом в систему источников финансового права.

Система финансового законодательства. Главенствующее место в системе источников финансового права после Конституции РФ, конституций и уставов субъектов РФ занимают акты финансового законодательства. С учетом обозначенной выше тенденции в развитии источников финансового права в системе финансового законодательства относительно автономное положение занимают налоговое законодательство, бюджетное законодательство и законодательство, регулирующее организацию денежного обращения. Причем нужно заметить, что законодатель в финансовой сфере использует термин «законодательство» именно в узком смысле слова, относя к нему лишь законы и соответствующие акты представительных органов местного самоуправления (статья 1 НК РФ, статья 2 БК РФ).

На рубеже XX–XXI вв. была проведена кодификация налогового и бюджетного законодательства, результатом которой явилось принятие и вступление в законную силу НК РФ и БК РФ. В каждый из этих кодифицированных актов федеральными законами внесено большое число изменений и дополнений. Значительное число норм данных кодексов были предметом проверки на конституционность в Конституционном Суде РФ.

Наряду с кодексами в системы налогового и бюджетного законодательства включаются и иные федеральные законы, законы субъектов РФ и акты представительных органов местного самоуправления. К их числу относятся, в частности, законы субъектов РФ и акты представительных органов местного самоуправления о бюджетах соответствующего уровня, изменениях в бюджеты и об утверждении отчетов об исполнении бюджетов. Важнейшими законодательными актами налогового законодательства являются законы субъектов РФ и акты представительных органов местного самоуправления, касающиеся участия в установлении региональных и местных налогов, а также их введения.

Нормы, регулирующие организацию денежного обращения, содержатся прежде всего в Федеральном законе от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации».

Подзаконные акты в системе источников финансового права. Роль подзаконных актов различна в регулировании разных подотраслей и институтов финансового права. Так, в налоговом праве реализована попытка создания законодательства прямого действия, исключающего необходимость подзаконного правового регулирования. Такой подход вызван необходимостью соблюдения конституционных пределов ограничения права частной собственности в процессе налогообложения и закреплением принципа установления налогов исключительно законами (актами законодательных [представительных] органов власти).

Статья 4 НК РФ существенно ограничила нормотворчество органов исполнительной власти и исполнительных органов местного самоуправления в налоговой сфере, допуская его только в определенных условиях. Эти органы могут издавать в пределах своей компетенции нормативные акты по вопросам, связанным с налогообложением и сборами, только в случаях, прямо предусмотренных налоговым законодательством, не изменяя и не дополняя при этом налоговое законодательство, если только иное прямо не установлено НК РФ в статье 4.

В бюджетной сфере роль подзаконных актов, напротив, весьма велика. Статья 3 БК РФ прямо предоставляет Президенту РФ, органам исполнительной власти и исполнительным органам местного самоуправления осуществлять нормативное регулирование бюджетных отношений. В частности, Минфин России издает многочисленные приказы, детализирующие процесс исполнения федерального бюджета.

В сфере регулирования отношений по организации денежного обращения особая роль отводится нормативным актам Банка России. Несмотря на то что Банк России формально не относится к органам государственной власти, его акты, будучи обязательными для всех органов и лиц, которым они адресованы, признаются актами государственного управления.

Иные источники финансового права. В соответствии с частью 4 статьи 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Эта норма главы 1 Конституции РФ в полной мере нашла свое отражение в Бюджетном и Налоговом кодексах РФ. Международные договоры РФ играют заметную роль в регулировании финансовых отношений. В частности, речь идет о заключенных Россией с другими государствами двусторонних договорах об избежании двойного налогообложения, международных договорах об урегулировании отношений, связанных с внешними заимствованиями, договорах в рамках СНГ и союзного государства с Республикой Беларусь. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены финансовым законодательством РФ, применяются правила международного договора (статья 7 НК РФ; статья 4 БК РФ).

Источниками финансового права могут быть признаны и правовые позиции Конституционного Суда РФ. Особую роль такие правовые позиции играют в налоговой сфере. Достаточно сказать, что Конституционный Суд РФ в своих актах, касающихся вопросов конституционности тех или иных положений налогового законодательства, на основе толкования норм Конституции РФ сформулировал базовые принципы налогообложения, которые впоследствии были включены в статью 3 НК РФ в качестве основных начал законодательства о налогах и сборах.

Тема 3. БЮДЖЕТНОЕ ПРАВО

§ 1. Бюджетное право в системе финансового права

Бюджетное право наряду с налоговым занимает в системе финансового права место подотрасли. При этом в настоящее время формирование бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется главным образом за счет налоговых платежей. Поэтому большое значение приобретает проблема соотношения бюджетного и налогового права в регулировании отношений, связанных с наполнением публичных фондов денежными средствами за счет осуществления налоговых изъятий.

Налоговые отношения моделируются в целях односторонне властного изъятия государством и муниципальными образованиями части совокупного общественного продукта в публичные денежные фонды. Поэтому предметом налогового права охватываются отношения, складывающиеся в связи с организацией и осуществлением налоговых изъятий у физических лиц и организаций. Такие отношения обеспечивают реализацию конституционной обязанности каждого по уплате налогов и сборов. Момент официального признания государством завершенным процесса изъятия в денежной форме имущества плательщика может быть положен в основу разграничения налоговых и бюджетных имущественных правоотношений.

В силу налогового законодательства такой момент наступает еще до зачисления налогового платежа на соответствующие бюджетные счета. Например, изъятие у физического лица наличных денежных средств в счет уплаты налогов будет признано состоявшимся с момента их внесения в банк (кассу местной администрации; организацию федеральной почтовой связи либо в многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг) для перечисления в бюджетную систему РФ на счет Федерального казначейства (подпункт 4 пункта 6 статьи 45 НК РФ).

В свою очередь, за рамками изъятия в налоговой форме части имущества плательщика складываются имущественные отношения по формированию доходов публичных денежных фондов, которые имеют бюджетную правовую природу и оказываются тем самым за пределами предмета налогового права. Речь идет в том числе об отношениях, возникающих в связи с исполнением кредитными организациями публичной обязанности по перечислению уплаченных налогов в бюджетную систему РФ, распределением доходов между бюджетами разного уровня, изъятием из бюджета для целей возврата плательщикам излишне поступивших в бюджетную систему РФ доходов.

Вместе с тем нельзя не заметить, что законодатель отказался на данном этапе от развернутого универсального регулирования в БК РФ отношений по перечислению кредитными организациями в бюджетную систему РФ публичных изъятий у физических лиц и организаций, в том числе налогового характера. В свою очередь, НК РФ детально регламентирует в статье 60 обязанности банков по исполнению поручений на перечисление налогов и сборов. И хотя само по себе включение соответствующих положений в текст налогового закона еще не может свидетельствовать о налоговой природе таких отношений, наличие на сей счет специального правового регулирования создает предпосылки для формального вывода о регулировании их законодателем в качестве налоговых. Однако это не снимает вопроса о целесообразности закрепления универсального бюджетного регулирования отношений по исполнению кредитными организациями платежных документов на перечисление в бюджетную систему РФ любых публичных изъятий как налогового, так и неналогового характера, включая публичные штрафы.

С этих же позиций следует отграничивать бюджетные отношения по формированию доходов бюджетов от отношений по осуществлению неналоговых публичных изъятий у физических лиц и организаций в связи с оказанием им услуг публичного характера. В частности, отсутствуют основания для отнесения к бюджетным отношениям отношений по уплате патентных пошлин, имеющих публично-правовую природу, но не включенных в систему предусмотренных налоговым законом налогов и сборов. Как отмечалось при характеристике финансовых правоотношений, отношения по уплате неналоговых обязательных публичных платежей могли бы претендовать на их регулирование в рамках самостоятельного института финансового права. Однако в настоящее время должная системность в регулировании соответствующих отношений отсутствует.

Кроме отношений по формированию доходов бюджетов, предметом бюджетного права охватываются отношения, возникающие в процессе распоряжения средствами этих фондов, их использования в публичном порядке, а также осуществления контроля за использованием в целях финансового обеспечения задач и функций публичной власти. Наряду с этим в условиях многоуровневого построения бюджетной системы РФ особой составляющей предмета бюджетного права становятся межбюджетные отношения, обусловленные необходимостью перераспределения средств между бюджетами бюджетной системы РФ. Как видно, отношения, включаемые в предмет бюджетного права, весьма разнообразны. Однако все они организуются государством в конечном счете для создания оптимальных механизмов аккумуляции в публичных фондах доходов налогового и неналогового характера и обеспечения наиболее эффективного вложения государством и муниципальными образованиями накопленных финансовых ресурсов.

Таким образом, бюджетное право представляет собой подотрасль финансового права, нормы которой регулируют отношения, складывающиеся в связи с формированием публичных денежных фондов, распоряжением средствами этих фондов в публичных интересах, их использованием в публичном порядке и осуществлением контроля за использованием в соответствии с целевым публичным предназначением.

§ 2. Понятие бюджетных правоотношений

Легальное определение бюджетных правоотношений содержит статья 1 БК РФ. В соответствии с ней к бюджетным правоотношениям относятся:

• отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов всех уровней бюджетной системы РФ и бюджетов ГВФ, осуществления государственных (муниципальных) заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;

• отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

Кроме того, с учетом пункта 2 той же статьи законодатель отдельно выделяет в структуре бюджетных отношений отношения, связанные с казначейским сопровождением целевых средств бюджетов, а также принятием бюджетных мер принуждения к бюджетным нарушениям.

Недостаток предложенного законодателем подхода к определению бюджетных правоотношений заключается уже в том, что, очерчивая сферы возникновения таких отношений, статья 1 БК РФ не позволяет установить, какие именно из отношений, возникающих в этих сферах, являются собственно бюджетными правоотношениями. Так, очевидно, что значительная часть отношений, возникающих в процессе осуществления государственных и муниципальных заимствований, имеет гражданско-правовую природу. Поэтому законодатель вынужден дополнять определение бюджетных правоотношений специальным указанием на то, что к ним могут быть отнесены лишь те отношения в обозначенных сферах, которые возникают именно между субъектами бюджетных правоотношений. А это приводит в конечном счете к отсутствию какой бы то ни было определенности в понимании предмета бюджетно-правового регулирования.

Кроме того, отсутствует ясность в разграничении законодателем отношений, возникающих в процессе формирования доходов и осуществления расходов, с одной стороны, и отношений, возникающих в процессе исполнения бюджетов, — с другой. Ведь исполнение бюджетов осуществляется по доходам и расходам и предполагает поступление доходов в бюджеты и осуществление запланированных расходов из этих бюджетов.

Все это заставляет уточнять подходы к определению понятия бюджетных правоотношений. Представляется, что к бюджетным правоотношениям прежде всего можно отнести урегулированные нормами бюджетного права имущественные отношения по формированию на основе налоговых изъятий и иных поступлений публичных денежных фондов, а также по распределению накопленных финансовых ресурсов и формированию бюджетных расходов, а также их использованию в публичном порядке.

В предыдущем параграфе был сделан вывод о том, что бюджетные правоотношения по формированию доходов бюджетов возникают после завершения изъятия суммы налогового или неналогового платежа у его плательщика. Это дает известные основания для вывода о том, что отношения банков с государством по поводу списания суммы налога со счета клиента-налогоплательщика и последующего перечисления налога на соответствующие счета Федерального казначейства следует отнести по своей природе к бюджетным отношениям. Уполномоченные государственные органы в односторонне властном порядке вправе потребовать исполнения банком соответствующей публично-правовой обязанности имущественного характера. Причем для этой части отношений будет характерна лишь функциональная зависимость обязанной стороны от выражающего публичный имущественный интерес властного субъекта.

В то же время значительная часть отношений по формированию доходов бюджетов бюджетной системы складывается без участия внешних по отношению к публично-правовым образованиям субъектов, и их участниками становятся преимущественно органы публичной власти, которые, выступая в роли администраторов доходов бюджетов, осуществляют управление доходами в процессе формирования денежной части казны публично-правовых образований. Такое управление осуществляется на основе взаимодействия администраторов доходов с Федеральным казначейством, которому в процессе формирования доходов бюджетов бюджетной системы отводится особая роль в связи с возложением на него полномочий по учету и распределению поступающих доходов между бюджетами.

В этих условиях особое значение приобретает разграничение внутриказенных бюджетных отношений по формированию доходов бюджетов, складывающихся с участием органов публичной власти — администраторов доходов, с иными отраслевыми отношениями, в рамках которых соответствующие органы публичной власти обеспечивают изъятие у плательщиков признаваемых доходами бюджетов платежей, а также осуществляют в установленном порядке возврат излишне внесенных сумм. Так, в случае излишней уплаты налогоплательщиком налога он сможет осуществить возврат излишне уплаченной суммы в рамках налоговых отношений. В свою очередь, в целях осуществления возврата соответствующей суммы на счет налогоплательщика налоговые органы, реализуя полномочия администратора, должны будут на основе взаимодействия с органом Федерального казначейства обеспечить в рамках бюджетных отношений изъятие из бюджетной системы излишне поступившего в нее платежа.

Отношения по распределению средств публичных фондов имеют свою специфику, которая выражается в их субъектном составе и содержании. Как уже отмечалось, властно-имущественные бюджетные отношения складываются в значительной мере между самими государственными органами или органами местного самоуправления, а также между такими органами и созданными ими казенными учреждениями и характеризуются линейной зависимостью между субъектами правоотношений. Речь идет о выстраивании системы бюджетного финансирования на основе административных взаимоотношений субъектов с учетом их подведомственности. Так, федеральные органы исполнительной власти имеют статус главных распорядителей средств федерального бюджета, уполномоченных в силу статьи 158 БК РФ распределять выделенные им в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на очередной год денежные средства между подведомственными органами и казенными учреждениями.

В связи с этим важно различать бюджетно-правовые отношения по финансированию расходов бюджета и иные отраслевые отношения, в рамках которых расходуемые публично-правовым образованием казенные средства передаются внешним по отношению к нему субъектам. Например, отношения по оплате подрядчику органом исполнительной власти — государственным заказчиком работ по государственному контракту за счет средств бюджета будут иметь гражданско-правовую природу. В свою очередь, отношения по установлению государственному заказчику органом, исполняющим бюджет, объема бюджетных прав в денежном выражении (ЛБО) на принятие и последующее исполнение в рамках государственного контракта обязательств по оплате выполненных подрядчиком работ являются бюджетно-правовыми. Бюджетные полномочия органов и учреждений, выступающих в роли государственных (муниципальных) заказчиков, выражаются также в надлежащем формировании ими бюджетной составляющей плана закупок,