Сергей Гусаков
Общие принципы организации исполнительного производства

Федеральный закон от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве»

Глава 1. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 1. Сфера действия настоящего Федерального закона

1. Настоящий Федеральный закон определяет условия и порядок принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц, которым при осуществлении установленных федеральным законом полномочий предоставлено право возлагать на иностранные государства, физических лиц (далее также – граждане), юридических лиц, Российскую Федерацию, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования (далее также – организации) обязанности по передаче другим гражданам, организациям или в соответствующие бюджеты денежных средств и иного имущества либо совершению в их пользу определенных действий или воздержанию от совершения определенных действий.

(в ред. Федерального закона от 29.12.2015 № 393-ФЗ)

2. Условия и порядок исполнения судебных актов по передаче гражданам, организациям денежных средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации, а также средств, подлежащих в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации казначейскому сопровождению, устанавливаются бюджетным законодательством Российской Федерации.

(в ред. Федерального закона от 01.07.2021 № 253-ФЗ)

3. Условия и порядок исполнения отдельных судебных актов, актов других органов и должностных лиц могут устанавливаться иными федеральными законами.

(часть 3 введена Федеральным законом от 05.04.2013 № 33-ФЗ)

Комментарий к ст. 1.

1. Комментируемая статья определяет круг правоотношений, на которые распространяются положения Закона об исполнительном производстве.

Закон об исполнительном производстве регулирует правоотношения по принудительному исполнению требований, содержащихся в судебных актах, актах иных уполномоченных органов и должностных лиц.

Требования, содержащиеся в указанных актах, могут быть исполнены принудительно не непосредственно, а на основании выдаваемого исполнительного документа. При этом в большинстве случаях соответствующий акт является исполнительным документом.

Формулировка ч. 1 комментируемой статьи, в части определения круга лиц, уполномоченных выдавать соответствующие акты, подлежащие принудительному исполнению, не вполне согласуется с перечнем исполнительных документов, указанных в ст. 12 Закона об исполнительном производстве.

Так, нотариально удостоверенное соглашение об уплате алиментов, нотариально удостоверенное медиативное соглашение не являются актами каких-либо органов или должностных лиц.

Указанные соглашения являются гражданско-правовыми сделками, к которым в силу п. 1 ст. 101 СК РФ, ч. 4 ст. 12 Федерального закона от 27.07.2010 № 193-ФЗ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)», применяются нормы Гражданского кодекса Российской Федерации, регулирующие заключение, исполнение, расторжение и признание недействительными указанных сделок.

Таким образом, на основании указанных видов исполнительных документов на участников гражданско-правовой сделки обязательства (обязанности) возлагаются не каким-либо органом или должностным лицом, а самими участниками сделки.

В этой связи указанная формулировка не отражает фактические основания возникновения обязательств, которые могут быть исполнены принудительно.

Под принудительной понимается такая процедура исполнения требований, содержащихся в исполнительном документе, при которой у органа принудительного исполнения Российской Федерации или организации при наступлении определенных условий возникают полномочия по обращению взыскания на имущество обязанного лица, установлению ограничений (запретов) личного и (или) имущественного характера, либо применению мер воздействия, побуждающих к исполнению требований неимущественного характера.

При этом должник обязан исполнить судебный акт независимо от совершения взыскателем действий по принудительному исполнению судебного решения. Со стороны должника, по общему правилу, исполнение судебных актов должно быть добровольным и своевременным (Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 29.11.2023 № Ф06-10511/2023 по делу № А65-25764/2022).

Правоотношения по принудительному исполнению требований, содержащихся в исполнительных документах, регулируемые нормами Закона об исполнительном производстве, можно классифицировать на следующие группы:

правоотношения, в рамках которых меры принуждения реализуются сотрудниками органов принудительного исполнения Российской Федерации (абсолютное большинство норм);

правоотношения, в рамках которых меры принуждения реализуются банками и иными кредитными организациями (ст. 8);

правоотношения, в рамках которых меры принуждения реализуются эмитентами и профессиональными участниками рынка ценных бумаг (ст. 8.1);

правоотношения, в рамках которых меры принуждения реализуются лицами, выплачивающими должнику-гражданину периодические платежи¹ (ст. 9).

При этом условия реализации мер принуждения для указанных субъектов (органов) имеют как тождественные основания, так и существенные различия.

Так, одним из необходимых условий применения сотрудниками органов принудительного исполнения Российской Федерации такой меры принудительного исполнения, как обращение взыскания на денежные средства на счете должника, является истечение установленного пятидневного срока для добровольного исполнения (ч. 12 ст. 30, ч. 2 ст. 68 Закона об исполнительном производстве).

В то же время если тот же исполнительный документ будет предъявлен для исполнения в банк или иную кредитную организацию в порядке, предусмотренном ст. 8 Закона об исполнительном производстве, то взыскание на денежные средства, находящиеся на счете должника будет обращено без предоставления должнику каких-либо сроков, притом незамедлительно² (ч. 5 ст. 70).

Таким образом, одним из существенных признаков правоотношений по принудительному исполнению является недобровольность, то есть возможность оказания воздействия со стороны специально уполномоченного органа или организации на имущественную сферу должника, а в определенных случаях и на личность должника, помимо его воли.

При этом, предусмотренный в ч. 12 ст. 30 Закона об исполнительном производстве срок для добровольного исполнения в настоящее время является одним из элементов процесса принудительного исполнения.

Вместе с тем следует учитывать, что правоотношения по недобровольному исполнению требований, содержащихся в судебных актах и актах иных уполномоченных органов могут складываться и без участия сотрудников органов принудительного исполнения Российской Федерации и субъектов, указанных в ст. 8-9 Закона об исполнительном производстве. Несмотря на наличие элемента принудительности на данные правоотношения не распространяются положения Закона об исполнительном производстве.

Примерами указанных правоотношений являются:

а) правоотношения, обусловленные спецификой процессуальной формы исполнения:

а.1) исполнение исполнительных документов в рамках процедуры несостоятельности (банкротства).

Согласно ст. 3, 6, 7, 213.3 Федерального закона от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (далее – Закон о банкротстве) кредитор, имеющий судебный акт о взыскании задолженности с юридического лица в размере, превышающем 300 тыс. руб. либо с физического лица, превышающего 500 тыс. руб., для исполнения содержащихся в нем требований может воспользоваться как процедурой принудительного исполнения, так и процедурой несостоятельности (банкротства).

Ход процедур, применяемых в деле о банкротстве, в большей степени не зависит от волеизъявления должника, а применяемые в рамках процедуры банкротства механизмы реализации имущества должника, входящего в состав конкурсной массы, по сущности тождественны механизмам реализации арестованного имущества, используемого в рамках исполнительного производства³.

Фактически требования, содержащиеся в судебном акте, в таком случае исполняются помимо воли должника и обладают признаками принудительности, но не входят в круг правоотношений, регулируемых Законом об исполнительном производстве.

При этом, по общему правилу, введение процедур, применяемых в деле о банкротстве, является препятствием для применения механизма принудительного исполнения, предусмотренного Законом об исполнительном производстве (п. 4, 12 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.07.2009 № 59 «О некоторых вопросах практики применения Федерального закона «Об исполнительном производстве» в случае возбуждения дела о банкротстве»).

а.2) исполнение исполнительных документов в рамках процедуры ликвидации юридического лица.

В таком случае полномочия по удовлетворению требований кредиторов, в том числе подтвержденные исполнительным документом, переходят к ликвидационной комиссии (ликвидатору) и механизм принудительного исполнения, предусмотренный Законом об исполнительном производстве, не применяется (Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 07.11.2022 № Ф01-6251/2022 по делу № А28-158/2022⁴, Постановление ФАС Западно – Сибирского округа от 23.12.2010 по делу № А03-5093/2010).

а.3) исполнение исполнительных документов юридическими лицами, осуществляющими деятельность по возврату просроченной задолженности в качестве основного вида деятельности (профессиональными коллекторскими организациями).

Положения Федерального закона от 03.07.2016 № 230-ФЗ «О защите прав и законных интересов физических лиц при осуществлении деятельности по возврату просроченной задолженности и о внесении изменений в Федеральный закон «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях», регулируют процедуры взаимодействия указанных организаций и должников, в рамках которых осуществляется воздействие на последних для побуждения к исполнению соответствующих обязательств.

При этом способы взаимодействия с должниками, предусмотренные ст. 4 указанного Закона, имеют сущностное тождество с отдельными исполнительными действиями, совершаемыми судебным приставом-исполнителем в рамках исполнительного производства.

б) правоотношения, обусловленные спецификой обязанного субъекта: исполнение исполнительных документов, предусматривающих обращение взыскания на денежные средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (ст. 239, гл. 24.1 БК РФ, ч. 20 ст. 30 Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»).

Указанные правоотношения, несмотря на их сходство с рассматриваемыми, прямо исключены из предмета правового регулирования, определенного Законом об исполнительном производстве (ч. 2 ст. 1).

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что правоотношения по недобровольному исполнению требований, содержащихся в исполнительных документах, в настоящее время урегулированы различными отраслями законодательства, что в свою очередь зачастую вносит неопределенность в ходе практического применения норм, содержащихся в указанных нормативных актах и требует систематизации.

Под условиями принудительного исполнения понимается совокупность объективных и субъективных факторов, наличие которых является необходимым и достаточным для начала процедуры обращения взыскания на имущество должника, либо применения иных мер воздействия на должника либо в отношении принадлежащего ему имущества.

Объективными условиями реализации принудительного исполнения является наличие надлежащим образом оформленного исполнительного документа, выданного на основании вступившего в законную силу судебного акта (исполнительные листы), либо являющегося самостоятельным актом, подлежащим принудительному исполнению, содержащим требования о возложении на должника обязанности по передаче денежных средств или иного имущества, либо совершению в пользу взыскателя определенных действий или воздержанию от совершения определенных действий.

Исполнительные документы, которые подлежат принудительному исполнению, могут быть выданы как органами судебной власти (исполнительные листы, судебные приказы и т. д.), так и специально уполномоченными органами (акты по делам об административных правонарушений, постановления налоговых органов и т. д.). Кроме того, исполнительными документами могут являться оформленные в установленном порядке сделки (нотариально удостоверенные соглашения об уплате алиментов, медитативные соглашения).

В этом смысле не вполне согласованной представляется концепция о том, что исполнительное производство является составной частью судебного процесса⁵ (см., например, п. 12 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.10.2003 № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации⁶»).

Субъективными условиями реализации принудительного исполнения является наличие выраженного в объективной действительности волеизъявления взыскателя на принудительное исполнение содержащихся в исполнительном документе требований.

Указанное волеизъявление выражается в письменной форме (заявление) путем:

предъявления исполнительного документа и заявления о возбуждении исполнительного производства в соответствующее подразделение судебных приставов (ч. 1-4 ст. 30 Закона об исполнительном производстве);

предъявления исполнительного документа и соответствующего заявления в орган (организацию), уполномоченную на исполнение исполнительного документа без участия ФССП России (ст. 8-9 Закона об исполнительном производстве);

сообщения органу, разрешившему по существу спор, о необходимости предъявления исполнительного документа в органы принудительного исполнения Российской Федерации (ч. 1 ст. 428 ГПК РФ, ч. 3 ст. 319 АПК РФ, ч. 3 ст. 353 КАС РФ).

Под порядком принудительного исполнения понимается установленная законодательством последовательность действий органа принудительного исполнения Российской Федерации либо органа (организации), уполномоченной на исполнение исполнительного документа без участия ФССП России, совершаемых для фактической реализации требований, содержащихся в исполнительном документе.

Необходимо отметить, что законодательство об исполнительном производстве регулирует процессуальную форму, в которой осуществляется реализация мер принудительного исполнения; при этом ответственность государства в сфере исполнения судебных актов, вынесенных в отношении частных лиц, ограничивается надлежащей организацией принудительного исполнения этих судебных актов и не подразумевает обязательности положительного результата, если таковой обусловлен объективными обстоятельствами, зависящими от должника⁷ (п. 85 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 17.11.2015 № 50 «О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства»).

Таким образом, правоприменитель фактически исходит из объективного, материалистического подхода при определении гарантий возможности фактической реализации требований, содержащихся в исполнительных документах: взыскателю гарантируется соблюдение установленных процедур принудительного исполнения, но не их результат, если он обусловлен отсутствием объекта воздействия (например, не могут быть исполнены требования, содержащиеся в судебном акте о взыскании денежных средств если у должника отсутствуют денежные средства и иное имущество, на которое может быть обращено взыскание).

В этой связи следует отметить, что в целом современная модель принудительного исполнения основана на принципе имущественной ответственности должника.

Указанный принцип обуславливает то обстоятельство, что основной инструментарий, используемый судебными приставами-исполнителями в виде исполнительных действий и мер принудительного исполнения, нацелен на выявление имущества должника и обращение на него взыскания.

Исключениями являются случаи:

при которых допускается применение ограничительных мер личного характера (временное ограничение на выезд должника из Российской Федерации, временное ограничение на пользование должником специальным правом (ст. 67, 67.1 Закона об исполнительном производстве));

исполнения исполнительных документов неимущественного характера, при которых судебному приставу-исполнителю предоставлено право совершения от имени и за счет должника действия, указанного в исполнительном документе, в случае, если это действие может быть совершено без личного участия должника (п. 7 ч. 3 ст. 68 Закона об исполнительном производстве);

применения в отношении виновных лиц мер уголовно-правового воздействия (ст. 157, 177, 312, 315 УК РФ).

2. Закон об исполнительном производстве определяет в том числе и виды требований, содержащихся в исполнительных документах, которые могут быть исполнены принудительно. К ним, в частности относятся требования:

о возложении обязанности по передаче взыскателю денежных средств или иного имущества;

о совершении в пользу взыскателя определенных действий;

о запрете на совершение определенных действий.

Традиционно в процессуальном праве выделяют следующие разновидности исковых требований⁸:

иски о присуждении. Они представляют собой требования, предмет которых характеризуется такими способами защиты, как добровольное или принудительное исполнение подтвержденной судом обязанности ответчика. Они направлены на понуждение ответчика совершить определенные действия или воздержаться от них;

иски о признании. Представляют собой требования, предмет которых характеризуется такими способами защиты, как констатация наличия либо отсутствия спорных прав или законных интересов, т.е. спорного правоотношения (например, о признании права собственности на имущество).

преобразовательные иски. Представляют собой требования, предмет которых характеризуется такими способами защиты, как изменение или прекращение спорного правоотношения, т.е. его преобразование.

Цель таких исков – изменить или прекратить существующее между сторонами правоотношение или создать между ними новое правоотношение.

Таким образом, по общему правилу принудительному исполнению подлежат судебные акты, которыми удовлетворены требования, вытекающие из исков о присуждении.

При этом непосредственно в исполнительном документе должна содержаться резолютивная часть, в которой указано требование о возложении на должника обязанности по передаче взыскателю денежных средств и иного имущества либо совершению в пользу взыскателя определенных действий или воздержанию от совершения определенных действий.

В п. 17 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17.11.2015 № 50 обращено внимание на то, что исполнительные листы выдаются на основании судебных актов, возлагающих обязанность по передаче другим лицам денежных средств и иного имущества либо совершение в их пользу определенных действий или воздержание от совершения определенных действий.

Исполнительные листы на основании судебных актов, не содержащих вышеуказанных предписаний, например, в случаях признания судом права⁹ на имущество, понуждения к заключению договора, определения порядка пользования имущества, судом не выдаются.

Так, в Определении от 24.10.2019 № 2873-О Конституционный Суд Российской Федерации обратил внимание на то, что в зависимости от характера спорного правоотношения и заявленных требований (например, по искам о признании права) правовой эффект вынесенного судом по делу постановления достигается одним лишь фактом вступления его в законную силу. В таких случаях для достижения цели защиты нарушенного или оспариваемого права не требуется принудительное исполнение данного постановления, а следовательно, нет необходимости выдачи исполнительного листа.

В Определении от 21.04.2016 № 302-ЭС16-4516 по делу № А33-19159/2014 Верховный Суд Российской Федерации разъяснил, что при рассмотрении преддоговорных споров обязанностью суда является обеспечение защиты прав лица, обратившегося с требованием о понуждении к заключению договора. Разрешение судом спора о понуждении к заключению договора и при уклонении от заключения договора, и при возникновении разногласий по конкретным его условиям сводится, по существу, к внесению определенности в правоотношения сторон и установлению судом условий, не урегулированных сторонами в досудебном порядке. Следовательно, вступившее в законную силу судебное решение, содержащее условия договора, является достаточным основанием для признания договора заключенным на указанных условиях и не требует каких-либо дополнительных действий от сторон¹⁰.

Согласно п. 17.24 Инструкции по делопроизводству в арбитражных судах Российской Федерации (первой, апелляционной и кассационной инстанций), утв. Постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25.12.2013 № 100, по делам о признании, в которых ответчик не присуждается к совершению каких-либо действий, исполнительные листы не выдаются, если иное не установлено законом. В этом случае по ходатайству взыскателя судом выдаются экземпляры судебных актов, содержащие отметку о вступлении судебного акта в законную силу, заверенные гербовой печатью и подписью судьи.

Также согласно п. 17.27, 17.36 указанной Инструкции не выдаются исполнительные листы:

на судебные акты об отмене обеспечительных мер, о признании незаконными действий (бездействия) судебного пристава¹¹;

в случае исправления судом допущенных им описок, арифметических ошибок, а также при процессуальном правопреемстве, смене наименования и т.д. В таком случае действует ранее выданный исполнительный лист с учетом соответствующего судебного акта арбитражного суда о внесенных изменениях.

Если судом принято решение об удовлетворении требований, не подлежащих принудительному исполнению, и требований, которые возлагают на сторону (стороны) спора обязанность по передаче денежных средств и иного имущества либо по совершению определенных действий, то на основании этого судебного акта в части возложения указанных обязанностей может выдаваться исполнительный лист. Так, например, при принятии судом решения об определении порядка пользования земельным участком и переносе (сносе) строений принудительному исполнению подлежит решение только в части переноса (сноса) строений и только для исполнения этих предписаний суда может быть выдан исполнительный лист.

В то же время в правоприменительной практике имеются случаи, когда для принудительного исполнения выдаются исполнительные документы не содержащие указанных требований, но подлежащие принудительному исполнению.

Так, судебным приставом-исполнителем отказано в возбуждении исполнительного производства на основании исполнительного листа о разделе совместно нажитого супругами имущества.

Суды первой и апелляционной инстанции постановление об отказе в возбуждении исполнительного производства признали законным исходя из отсутствия оснований для принудительного исполнения исполнительного документа, поскольку судом не принималось решение о возложении обязанности по передаче взыскателю денежных средств и иного имущества либо о совершении в ее пользу определенных действий или воздержания от их совершения; вопрос устранения препятствий в передаче имущества судом не рассматривался.

Кассационным Определением Верховного Суда Российской Федерации от 26.01.2018 № 85-КГ17-38 указанные судебные акты отменены, постановление об отказе в возбуждении исполнительного производства признано незаконным.

Верховный Суд Российской Федерации указал, что решение суда о разделе совместно нажитого имущества является решением о присуждении и содержит указание на выделение в собственность лица, участвующего в деле, определенного имущества, т.е. фактически возлагает на одного из бывших супругов обязанность передать в собственность другому супругу упомянутое в судебном акте имущество.

Следовательно, формальное отсутствие в резолютивной части судебного акта и в исполнительном листе указания на возложение на должника определенной обязанности не изменяет характера спорных правоотношений, а выданный исполнительный лист подлежит принудительному исполнению службой судебных приставов.

В то же время ряд исполнительных документов, которые содержат требования о возложении на должника обязанности по совершению определенных действий (воздержанию от совершения определенных действий), не подлежат принудительному исполнению.

Так, согласно п. 5 ст. 61 ГК РФ, решением суда о ликвидации юридического лица на его учредителей (участников) или на орган, уполномоченный на ликвидацию юридического лица его учредительным документом, могут быть возложены обязанности по осуществлению ликвидации юридического лица. Неисполнение решения суда является основанием для осуществления ликвидации юридического лица арбитражным управляющим за счет имущества юридического лица.

Как разъяснил Верховный Суд Российской Федерации в п. 10 Обзора судебной практики по некоторым вопросам применения законодательства о хозяйственных обществах (утв. Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 25.12.2019), уклонение участника общества от исполнения решения суда о ликвидации общества является основанием для назначения судом арбитражного управляющего, а не для выдачи исполнительного листа на принудительное исполнение решения суда о ликвидации. Неисполнение и ненадлежащее исполнение арбитражным управляющим обязанностей по осуществлению ликвидационных мероприятий могут являться основаниями для его отстранения и утверждения нового арбитражного управляющего по заявлению участников общества, кредиторов или иных заинтересованных лиц, а не для выдачи исполнительного листа.

Применяя указанные положения нормативных актов Арбитражный суд Московского округа в Постановлении от 12.12.2022 № Ф05-29319/2022 по делу № А41-42913/2022 отметил, что в случае выдачи судом исполнительного листа о ликвидации хозяйственного общества и предъявления его в службу судебных приставов, судебный пристав-исполнитель должен вынести постановление об отказе в возбуждении исполнительного производства на основании п. 8 ч. 1 ст. 31 Закона об исполнительном производстве, поскольку такой исполнительный документ в соответствии с законодательством Российской Федерации не подлежит исполнению Федеральной службой судебных приставов¹².

Как уже было указано выше п. 17.26 Инструкции по делопроизводству в арбитражных судах Российской Федерации (первой, апелляционной и кассационной инстанций), утв. Постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25.12.2013 № 100 не предусматривает возможности выдачи исполнительных листов по требованиям о признании незаконными действий (бездействия) судебного пристава.

Так, в Апелляционном определении от 27.06.2022 по делу № 33а-19816/2022 Московский областной суда пришел к выводу о том, что действующим законодательством полномочия по контролю за деятельностью судебного пристава-исполнителя возложены на суд, что исключает возможность осуществления контроля за деятельностью судебного пристава-исполнителя со стороны другого судебного пристава-исполнителя. Неисполнение судебных актов по административным делам, а также задержка их исполнения влечет за собой применение мер, предусмотренных КАС РФ, или ответственность, установленную федеральными законами.

В то же время согласно п. 17 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17.11.2015 № 50, решение суда по требованиям, заявленным в порядке, установленном гл. 22 КАС РФ, гл. 24 АПК РФ, о признании незаконными решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего обращается к исполнению судом в соответствии с ч. 8, 9 ст. 227 КАС РФ или ч. 7 ст. 201 АПК РФ¹³, что не исключает возможности его принудительного исполнения на основании выданного судом исполнительного листа, если решением суда на административного ответчика (орган, должностное лицо) возложена обязанность по совершению (воздержанию от совершения) определенных действий.

Согласно позиции, изложенной в письме ФССП России от 28.04.2016 № 00011/16/37579-СВС «Об организации работы по исполнению исполнительных производств, связанных с воспитанием детей», исполнительные документы, резолютивная часть которых содержит формулировку «об определении места жительства ребенка» без возложения обязанности на должника передать ребенка тому родителю, с которым определено место жительства, не подлежат принудительному исполнению.

Регистрация изменения правового статуса недвижимого имущества из общей собственности ввиду его прекращения решением суда в индивидуальную собственность сторон спора не подлежит исполнению Федеральной службой судебных приставов и не требует принудительного исполнения решения суда в этой части, поскольку вопросы о регистрации прав на недвижимое имущество, внесении сведений в Государственный кадастр недвижимости решаются в соответствии с положениями Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 05.03.2019 № 43-КГ18-9).

Не подлежат принудительному исполнению судебные акты о признании отсутствующим права собственности на объекты недвижимого имущества, исключении из Государственного кадастра недвижимости сведений о местоположении границ земельного участка, установлении местоположения границ земельного участка (Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 03.10.2019 № Ф09-6516/19 по делу № А50-30101/2015¹⁴).

Не подлежат принудительному исполнению судебные акты о применении последствий недействительности сделки в виде восстановления права стороны по сделки, резолютивная часть которого не содержит указания на взыскание денежных средств или понуждения к совершению определенных действий, воздержанию от совершения определенных действий (Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 01.06.2022 № Ф01-1754/2022 по делу № А11-10417/2019).

Согласно ст. 66 АПК РФ, лицо, участвующее в деле и не имеющее возможности самостоятельно получить необходимое доказательство от лица, у которого оно находится, вправе обратиться в арбитражный суд с ходатайством об истребовании данного доказательства. Об истребовании доказательств арбитражный суд выносит определение.

В случае неисполнения обязанности представить истребуемое судом доказательство по причинам, признанным арбитражным судом неуважительными, либо неизвещения суда о невозможности представления доказательства вообще или в установленный срок на лицо, от которого истребуется доказательство, судом налагается судебный штраф в порядке и в размерах, которые установлены в гл 11 АПК РФ.

При этом выдача исполнительных листов положениями ст. 66 АПК РФ не предусмотрена (Постановление Арбитражного суда Московского округа от 16.08.2022 № Ф05-7597/2019 по делу № А41-62828/2017¹⁵).

Заявления о включении в реестр требований кредиторов подлежат рассмотрению в деле о банкротстве в порядке ст. 71, 100, 142 Закона о банкротстве. Вынесенные по итогам рассмотрения требований кредиторов судебные акты, не предусматривают совершение принудительных исполнительных действий судебным приставом-исполнителем. Закон о банкротстве не предусматривает выдачу исполнительного листа по итогам рассмотрения заявлений о включении в реестр требований кредиторов (Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 21.01.2020 № Ф08-12386/2019 по делу № А32-24045/2015).

Не подлежат принудительному исполнению судебные акты о порядке пользования имуществом, в том числе жилым помещением, в котором отсутствуют требования обязывающего характера (см. Апелляционное определение Московского городского суда от 06.02.2023 № 33-5085/2023, Апелляционное определение Свердловского областного суда от 30.11.2016 по делу № 33а-20912/2016).

В Апелляционном определении от 16.06.2017 по делу № 33а-3525/2017 на основании анализа норм УПК РФ, Инструкции по судебному делопроизводству в районном суде, утв. Приказом Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации от 29.04.2003 № 36, Инструкции о порядке изъятия, учета, хранения и передачи вещественных доказательств по уголовным делам, ценностей и иного имущества органами предварительного следствия, дознания и судами (Письмо Генпрокуратуры СССР от 12.02.1990 № 34/15, Верховного Суда СССР от 12.02.1990 № 01-16/7-90, МВД СССР от 15.03.1990 № 1/1002, Минюста СССР от 14.02.1990 № К-8-106, КГБ СССР от 14.03.1990 № 441/Б), Московский городской суд пришел к выводу о том, что исполнительные листы по вопросу судьбы вещественного доказательства, определенной приговором по уголовному делу, не выдаются, а принудительное исполнение Федеральной службой судебных приставов и ее территориальными органами приговоров в указанной части не осуществляется, поскольку таким судебным актом, как правило, не возлагаются на конкретных лиц обязанности по передаче другим лицам денежных средств и иного имущества либо совершение в их пользу определенных действий или воздержание от совершения определенных действий; сам по себе факт выдачи судом исполнительного листа не дает оснований полагать, что последний соответствует требованиям, предъявляемым к исполнительным документам, а законодательством допускается его принудительное исполнение ФССП России и его территориальными органами.

При предъявлении судебному приставу-исполнителю исполнительного документа, не подлежащего принудительному исполнению, он обязан принять решение об отказе в возбуждении исполнительного производства на основании п. 8 ч. 1 ст. 31 Закона об исполнительном производстве.

Не подлежат принудительному исполнению исполнительные документы, которые хотя и содержат требования, которые могут быть исполнены в указанном порядке, но по которым истек срок их предъявления.

Так, Арбитражный суд Волго-Вятского округа в Постановлении от 11.09.2024 № Ф01-4112/2024 по делу № А79-8423/2023 обратил внимание на то, что предусмотренный законом срок для предъявления исполнительного листа к исполнению установлен для реализации права взыскателя на принудительное исполнение исполнительного листа посредством органов принудительного исполнения Российской Федерации. С истечением данного срока, если он не был прерван или восстановлен судом, у взыскателя прекращается право требовать принудительного исполнения судебного акта, на основании которого выдан исполнительный лист. Следовательно, с истечением сроков для предъявления исполнительного листа к исполнению взыскатель может получить удовлетворение только в случае, если должник добровольно произведет исполнение.

3. Положения ч. 1 ст. 1 комментируемой статьи также определяют круг субъектов, которые могут быть сторонами исполнительного производства (должником или взыскателем). К указанным субъектам относятся:

а) иностранные государства. Указанный участник исполнительного производства отдельно выделен Федеральным законом от 29.12.2015 № 393-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О юрисдикционных иммунитетах иностранного государства и имущества иностранного государства в Российской Федерации».

Под иностранным государством понимается (п. 1 ст. 2 Федерального закона от 03.11.2015 № 297-ФЗ «О юрисдикционных иммунитетах иностранного государства и имущества иностранного государства в Российской Федерации» (далее – Закон о юрисдикционных иммунитетах):

государство иное, чем Российская Федерация, и его органы государственной власти;

составные части данного иностранного государства (субъекты иностранного федеративного государства или административно-территориальные образования иностранного государства) и их органы в той мере, в которой они правомочны совершать действия в целях осуществления суверенной власти данного иностранного государства и действуют в этом качестве;

учреждения или иные образования, независимо от того, являются ли они юридическими лицами, в той мере, в которой они правомочны совершать и фактически совершают действия в целях осуществления суверенной власти данного иностранного государства;

представители данного иностранного государства, действующие в этом качестве.

Таким образом, понятие «иностранное государство», используемое в контексте российского законодательства, в том числе законодательства об исполнительном производстве, шире, чем общепринятое определение указанного политико-территориального образования, используемого в общей теории государства.

Иностранное государство участвует в исполнительном производстве не непосредственно, а через уполномоченных представителей (государственные органы, уполномоченные должностные лица). Соответственно в исполнительном документе должны быть указаны наименование и место нахождения соответствующих органа, учреждения или иного образования, представляющего указанного субъекта права.

Пределы имущественной ответственности иностранного государства определены ст. 16 Закона о юрисдикционных иммунитетах.

б) физические лица. Гражданско-правовой статус физического лица, в том числе объем его имущественной ответственности, определены нормами гл. 3 ГК РФ. Указанные нормы применяются при исполнении требований, содержащихся в исполнительном документе, с учетом особенностей, предусмотренных нормами гл. 6 Закона об исполнительном производстве.

При этом для целей реализации имущественной ответственности в ходе процедур принудительного исполнения требований, содержащихся в исполнительном документе, в большинстве случаев не имеет значения то обстоятельство, в рамках какого гражданско-правового статуса гражданином приняты на себя обязательства: в качестве физического лица или в качестве индивидуального предпринимателя¹⁶ (за исключением случаев, специально предусмотренных законодательством, например, ч. 2 ст. 94 Закона об исполнительном производстве).

Кроме того, отдельные аспекты имущественной ответственности физических лиц определены нормами отраслевого законодательства, которые необходимо учитывать в рамках исполнительного производства.

Например, согласно ч. 2 ст. 32.2 КоАП РФ, при отсутствии самостоятельного заработка у несовершеннолетнего административный штраф взыскивается с его родителей или иных законных представителей.

В соответствии с ч. 2 ст. 88 УК РФ, штраф, назначенный несовершеннолетнему осужденному, по решению суда может взыскиваться с его родителей или иных законных представителей с их согласия.

Для идентификации стороны исполнительного производства (должника-гражданина или взыскателя-гражданина) помимо общегражданских сведений (фамилия, имя, отчество, место жительства (ст. 19, 20 ГК РФ) используются данные о дате и месте рождения, а также один из идентификаторов (страховой номер индивидуального лицевого счета, идентификационный номер налогоплательщика, серия и номер документа, удостоверяющего личность, серия и номер водительского удостоверения).

Для должника, являющегося индивидуальным предпринимателем, обязательным идентификатором является идентификационный номер налогоплательщика и основной государственный регистрационный номер (если он известен).

Указанные сведения должны содержаться в исполнительном документе (п.п. «а» п. 5 ч. 1 ст. 13 Закона об исполнительном производстве).

Вместе с тем в настоящее время остаются несогласованными некоторые моменты, связанные с тем, что в качестве субъекта, ответственного по материально-правовым требованиям, в отдельных случаях могут признаваться не только лица, но и имущество.

Так, согласно п. 3 ст. 1175 ГК РФ, до принятия наследства требования кредиторов могут быть предъявлены к наследственному имуществу (то есть не к субъекту, а к объекту права), в целях сохранения которого к участию в деле привлекается исполнитель завещания или нотариус.

Однако наследственное имущество не может являться стороной в исполнительном производстве. Должником может выступать только лицо, принявшее наследство, а в случае отсутствия такового (если имущество оказалось выморочным) – соответствующее публично-правовое образование.

в) юридические лица. Организационно-правовые формы, в которых могут создаваться юридические лица, определены в п. 2, 3 ст. 50 ГК РФ.

Пределы имущественной ответственности должников-организаций определены нормами ГК РФ (например, ст. 56, п. 2 ст. 123.23, п. 2 ст. 123.28 ГК РФ и т. д.), нормами специальных законов о юридических лицах определенных организационно-правовых форм или осуществляющих определенные виды деятельности (например, ст. 5 Федерального закона от 29.07.2017 № 218-ФЗ «О публично-правовой компании «Фонд развития территорий» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»), а также нормами комментируемого Закона (например, ст. 74, 79, гл. 10 Закона об исполнительном производстве).

Данными, индивидуализирующими юридическое лицо в правоотношениях по принудительному исполнению исполнительных документов являются наименование организации и адрес, указанные в едином государственном реестре юридических лиц, фактический адрес (если он известен), идентификационный номер налогоплательщика, основной государственный регистрационный номер.

Указанные сведения должны содержаться в исполнительном документе (п.п. «б» п. 5 ч. 1 ст. 13 Закона об исполнительном производстве).

г) публично-правовые образования (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования). Правовой статус указанных публично-правовых образований определяется Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, конституциями, уставами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

В правоотношениях по принудительному исполнению судебных актов и актов иных органов (должностных лиц) публично-правовые образования действуют через уполномоченные органы и должностных лиц.

При этом следует обратить внимание на несогласованность правового регулирования отношений представительства, в которых участвует публично-правовое образование.

Так, согласно ст. 125 ГК РФ от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. От имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять права и обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

В случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане.

С указанными положениями согласуются нормы п.п. «в» п. 5 ч. 1 ст. 13 Закона об исполнительном производстве, согласно которым в исполнительном документе должны быть указаны наименование, адрес и идентификационный номер налогоплательщика органа, уполномоченного от имени публично-правового образования осуществлять права и исполнять обязанности в исполнительном производстве.

В то же время Федеральным законом от 31.07.2023 № 389-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации и о приостановлении действия абзаца второго пункта 1 статьи 78 части первой Налогового кодекса Российской Федерации» в ч. 3 ст. 49 Закона об исполнительном производстве внесены изменения, согласно которым полномочия взыскателя в исполнительном производстве от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования осуществляются уполномоченным органом государственной власти.

Таким образом, законодатель фактически указал на то, что от имени, в том числе муниципального образования, полномочия взыскателя осуществляют органы государственной власти, что не вполне согласуется с положениями ч. 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации, п. 2 ст. 125 ГК РФ, Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» о самостоятельности органов местного самоуправления по решению вопросов, относящихся к их компетенции.

Пределы имущественной ответственности публично-правовых образований определены положениями ст. 126 ГК РФ, нормы которой должны применяться с учетом иммунитетов, предусмотренных ст. 239, гл. 24.1 БК РФ, а также положениями Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.05.2019 № 13 «О некоторых вопросах применения судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации, связанных с исполнением судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации».

д) объединение граждан, не являющееся юридическим лицом. Об указанном «субъекте» не говорится в нормах ч. 1 ст. 1 комментриуемого Закона, однако возможность его участия в правоотношениях по принудительному исполнению исполнительных документов определена частью 1 ст. 49 Закона об исполнительном производстве.

Например, должником по исполнительному производству может выступать территориальное общественное самоуправление, в том числе и то, которое не зарегистрировано в качестве юридического лица¹⁷.

К указанному объединению применяются нормы, определяющие участие организаций в исполнительном производстве, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.

В то же время представляется не совсем целесообразным введение указанного «субъекта» в правоотношения по принудительному исполнению исполнительных документов, которые основаны, прежде всего на имущественной ответственности должника.

Данная позиция обусловлена следующими причинами:

а) правоотношения по принудительному исполнению исполнительных документов основаны на имущественной ответственности должника. В то же время субъекты, которые могут обладать имуществом на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления¹⁸, определены в нормах, содержащихся в подразделе 2 «Лица» и разделе II « Право собственности и другие вещные права» ГК РФ. Среди указанных субъектов не предусмотрено объединение граждан, не являющееся юридическим лицом.

Из указанных норм законодательства об исполнительном производстве следует, что в правоотношениях по поводу имущественной ответственности может выступать «субъект», который не может самостоятельно владеть имуществом. Очевидно, что исполнительные документы, исполнение которых требует принятия мер по обращению взыскания на имущество должника в отношении таких «субъектов» изначально неисполнимы.

б) положения ст. 13 Закона об исполнительном производстве определяют состав данных о сторонах исполнительного производства, которые необходимы для их индивидуализации и идентификации.

В частности в отношении должника-организации, нормы о которых должны применяться к объединению граждан, не являющемуся юридическим лицом, в исполнительном документе должны быть указаны: наименование и адрес, указанные в едином государственном реестре юридических лиц, фактический адрес (если он известен), идентификационный номер налогоплательщика, основной государственный регистрационный номер.

Указанные сведения отсутствуют у рассматриваемого «субъекта».

г) основной механизм принудительного исполнения исполнительных документов неимущественного характера (ст. 105 Закона об исполнительном производстве) заключается в применении к должнику санкций административно-правового характера, в частности положений ст. 17.15 КоАП РФ.

В то же время к административной ответственности могут быть привлечены граждане (в том числе должностные лица) и юридические лица. В законодательстве об административной ответственности, в том числе в санкциях статей Особенной части КоАП РФ, предусматривающих ответственность за конкретные виды деяния, не предусмотрен такой вид субъекта, как объединение граждан, не являющееся юридическим лицом.

Указанное обуславливает неисполнимость исполнительных документов, содержащих требования неимущественного характера.

Таким образом, представляется необходимым отказаться от использования указанного «субъекта» в правоотношениях по принудительному исполнению исполнительных документов и ограничиться классическим кругом участников правоотношений, предусмотренных в подразделе 2 «Лица» ГК РФ.

4. Нормы ч. 2 ст. 1 комментируемого Закона исключают из сферы правового регулирования правоотношения по исполнению судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

При этом исполнение исполнительных документов указанной категории не относится к правоотношениям по принудительной реализации содержащихся в них требований.

Под бюджетом понимается форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления (ст. 6 БК РФ).

Структура бюджетной системы Российской Федерации определена ст. 10 БК РФ и включает федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов, а также местные бюджеты.

Указанное исключение, содержащееся в ч. 2 ст. 1 Закона об исполнительном производстве, обусловлено режимом иммунитета (ст. 239 БК РФ), который предусматривает, что:

взыскание на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации может быть обращено только на основании судебного акта (за исключением установленных законодательством случаев);

органы принудительного исполнения Российской Федерации, как правило не участвуют в процессе принудительного исполнения указанных исполнительных документов;

процедура обращения взыскания на средства бюджетов бюджетной системы определена специальными нормами, содержащимися в гл. 24.1 БК РФ.

При применении норм, определяющих порядок обращения взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации следует учитывать то, по обязательствам какого именно субъекта возникла задолженность:

по обязательствам непосредственно публично-правового образования в лице действующих от его имени органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц указанных органов власти;

по обязательствам финансируемых из бюджета учреждений. При этом тип государственного (муниципального) учреждения (казенное, бюджетное, автономное, государственный внебюджетный фонд) также имеет существенное значение как для определения процедуры исполнения исполнительного документа, так и для определения перечня имущества, на которое может быть обращено взыскание.

По общему правилу (ч. 1 ст. 242.1 БК РФ) основанием для обращения взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации является один из следующих исполнительных документов: исполнительный лист, судебный приказ.

Перечень видов исполнительных документов, определенных бюджетным законодательством, которые могут быть исполнены за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, существенно уже того количества исполнительных документов, которые предусмотрены ст. 12 Закона об исполнительном производстве.

Вместе с тем правоприменительная практика выработала вполне устоявшиеся подходы, которые позволяют реализовывать механизмы, установленные гл. 24.1 БК РФ и по иным категориям исполнительных документов.

Так, в территориальный орган Федерального казначейства для исполнения в порядке, предусмотренном гл. 24.1 БК РФ было предъявлено постановление судебного пристава-исполнителя о взыскании исполнительского сбора.

Территориальным органом Федерального казначейства отказано в принятии к исполнению данного исполнительного документа со ссылкой на ч. 1 ст. 242.1 БК РФ, предусматривающей возможность исполнения только исполнительного листа и судебного приказа.

Признавая решение территориального органа Федерального казначейства неправомерным суд обратил внимание, что довод указанного государственного органа о том, что постановления судебных приставов-исполнителей о взыскании исполнительского сбора не подлежат исполнению казначейством, поскольку они не являются документами, выданными судом, правомерно признан судами двух инстанций несостоятельным, на том основании, что положения, устанавливающие внесудебный порядок взыскания сумм обязательных платежей и санкций (исполнительский сбор – это санкция штрафного характера), являются специальными по отношению к положениям гл. 24.1 БК РФ (Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 31.01.2020 № Ф02-6908/2019 по делу № А33-17306/2019¹⁹).

Аналогичная практика складывается и по иным видам исполнительных документов, не являющихся исполнительными листами или судебными приказами (например, Постановления ФАС Московского округа от 29.05.2014 № Ф05-4506/14 по делу № А40-128163/13²⁰, от 23.05.2014 № Ф05-4192/14 по делу № А40-133639/13 и т. д.).

При этом дефицит бюджета не является обстоятельством, препятствующим исполнению исполнительного документа в установленный срок, поскольку положениями ст. 217 и п. 5, 6 ст. 242.2 БК РФ предусмотрен механизм, обеспечивающий возможность принятия финансовым органом организационно-технических мер по перераспределению бюджетных средств, находящихся на казначейских счетах. Законодатель не ставит исполнение исполнительного документа в зависимость от наличия в бюджете соответствующего года необходимых для этого средств (Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 15.02.2023 № 06АП-7401/2022 по делу № А73-13108/2016, Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 07.03.2023 № Ф06-137/2023 по делу № А72-5122/2022).

Таким образом, в случае неисполнения соответствующим финансовым органом в порядке и сроки, установленные гл. 24.1 БК РФ, направленных ему исполнительных документов, не являющихся исполнительными листами и судебными приказами, основным механизмом понуждения к исполнению указанных исполнительных документов является обращение в суд с требованием:

о признании бездействия финансового органа неправомерным;

о возложении на финансовый орган обязанности произвести действия по исполнению исполнительных документов в соответствии с гл. 24.1 БК РФ (см. например, Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 06.08.2024 № Ф03-3346/2024 по делу № А16-3073/2023).

В случае неисполнения судебного акта, должником по которому уже выступает финансовый орган, возможно применение соответствующих санкций, предусмотренных ст. 105 Закона об исполнительном производстве, ст. 17.15 КоАП РФ, ст. 315 УК РФ в отношении финансового органа и его ответственных должностных лиц.

Вопрос о несогласованности ограниченного количества видов исполнительных документов, предусмотренных ч. 1 ст. 242.1 БК РФ, на основании которых может быть обращено взыскание на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации с процедурами, предусматривающими иной, в том числе внесудебный порядок обращения взыскания на бюджетные средства, был, в свете отдельных отраслей законодательства, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации, который указывал на необходимость согласования данных процедур (см. например, Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 02.03.2010 № 5-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 242.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с жалобой Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации»).

Исполнительный документ предъявляется взыскателем вместе с заявлением, в котором должны быть указаны реквизиты банковского счета взыскателя²¹ (указание реквизитов представителя взыскателя, согласно п. 34 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 4 (2017), утв. Президиумом Верховного Суда Российской Федерации от 15.11.2017, не допускается), а также копией судебного акта, на основании которого выдан исполнительный документ²².

Если исполнительный документ предъявляется представителем взыскателя, то дополнительно прилагается оригинал доверенности или ее нотариально удостоверенная копия.

В качестве самостоятельных бюджетным законодательством выделены процедуры:

исполнения исполнительных документов по искам к Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию о возмещении вреда, причиненного в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок, а также иных исковых требований (ст. 242.2 БК РФ);

исполнения исполнительных документов об обращении взыскания на средства бюджетов по денежным обязательствам казенных учреждений (ст. 242.3-242.5 БК РФ, п. 4 ст. 123.22 ГК РФ);

исполнения исполнительных документов об обращении взыскания на средства бюджетов по денежным обязательствам бюджетных учреждений (ч. 20 ст. 30 Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», п. 5 ст. 123.22 ГК РФ);

исполнения исполнительных документов об обращении взыскания на средства бюджетов по денежным обязательствам автономных учреждений (п. 6 ст. 123.22 ГК РФ);

исполнения исполнительных документов, предусматривающих обращение взыскания на средства участников казначейского сопровождения (ст. 242.6-1 БК РФ).

Следует учитывать, что на базе имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности могут создаваться юридические лица в организационно-правовых формах государственных и муниципальных унитарных предприятий.

Государственное (муниципальное) имущество передается указанным юридическим лицам в хозяйственное ведение или оперативное управление (п. 2 ст. 113 ГК РФ) и при этом продолжает находится в собственности публично-правового образования.

Несмотря на это данные юридические лица несут ответственность по своим обязательствам на общих основаниях. На имущество, находящееся в их хозяйственном ведении или оперативном управлении может быть обращено взыскание в рамках исполнительного производства (ч. 4 ст. 69, ч. 1 ст. 94 Закона об исполнительном производстве).

5. Имущественную основу публично-правового образования составляет казна (п. 4 ст. 214, п. 3 ст. 215 ГК РФ), в состав которой входят:

средства соответствующего бюджета;

иное государственное (муниципальное) имущество, не закрепленное за государственными (муниципальными) предприятиями и учреждениями.

Таким образом, понятие «казна» шире понятия «бюджет».

По общему правилу (п. 1 ст. 126 ГК РФ) Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности.

Принцип ответственности по обязательствам публично-правового образования имуществом, входящим в состав казны, последовательно проводится и в положениях Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.05.2019 № 13 «О некоторых вопросах применения судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации, связанных с исполнением судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации» (см. например, п. 13, 14, 19, 23).

Вместе с тем обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, допускается в случаях, предусмотренных законом (п. 1 ст. 126 ГК РФ).

В настоящее время специальный закон, определяющий порядок обращения взыскания на земельные участки и другие объекты публично-правовых образований не принят. На указанную правовую неопределенность обращают внимание, в том числе высшие органы судебной власти при рассмотрении соответствующих споров.

Например, по одному из споров судом с органа местного самоуправления в пользу общества с ограниченной ответственностью взыскана задолженность, а также сумма процентов за пользование чужими денежными средствами.

Исполнительный документ о взыскании задолженности в соответствии с гл. 24.1 БК РФ предъявлен для принудительного исполнения в финансовый орган местного самоуправления и не исполнен в установленном порядке.

Взыскателем установлено, что муниципальному образованию на праве собственности принадлежит земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, площадью 6 млн. кв.м.

В связи с тем, что требования, содержащиеся в исполнительном документе, не исполнены, взыскателем в соответствии со ст. 278 ГК РФ в суд направлено исковое заявление об обращении взыскания на указанный земельный участок.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований судами указано, что согласно абз. второму п. 1 ст. 126 ГК РФ находящиеся в публичной собственности земля и другие природные ресурсы могут стать объектом взыскания кредиторов соответствующего публично-правового образования только в случаях, прямо предусмотренных законом, при этом закон, допускающий обращение взыскания на землю как объект гражданских прав публичных образований в настоящее время отсутствует.

Приведенные заявителем доводы о том, что решение суда об обращении взыскания на средства муниципального образования подлежит исполнению как путем обращения взыскания на денежные средства бюджета муниципального образования, так и на имущество, находящееся в собственности муниципального района и не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, отклонены судом (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 07.12.2021 № 304-ЭС21-22536 по делу № А46-21955/2020).

Аналогичная позиция изложена в Постановлении Арбитражного суда Уральского округа от 09.02.2023 № Ф09-10263/22 по делу № А71-5554/2022²³, Постановлении Арбитражного суда Дальневосточного округа от 13.04.2021 № Ф03-358/2021 по делу № А51-25231/2019²⁴, Постановлении Первого арбитражного апелляционного суда от 31.08.2021 № 01АП-5340/2021 по делу № А43-3516/2021.

Таким образом, несмотря на то, что законодательством закреплена полная имущественная ответственность публично-правовых образований (в том числе за счет имущества, входящего в казну), фактически возможность обращения взыскания установлена только в отношении средств соответствующего бюджета (согласно ч. 5 ст. 242.2 БК РФ, исполнение исполнительного документа осуществляется за счет ассигнований, предусмотренных на эти цели законом (решением) о бюджете).

Механизм принудительного исполнения, закрепленный Законом об исполнительном производстве в данном случае не используется. При поступлении исполнительного документа, предусматривающего обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, судебный пристав-исполнитель отказывает в возбуждении исполнительного производства на основании п. 8 ч. 1 ст. 31 Закона об исполнительном производстве (п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.05.2019 № 13 «О некоторых вопросах применения судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации, связанных с исполнением судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации»).

Порядок исполнения исполнительного документа об обращении взыскания на средства федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, муниципального бюджета (ст. 242.2 БК РФ) состоит из следующих основных процедур:

предъявление исполнительного документа в соответствующий финансовый орган (Министерство финансов Российской Федерации, финансовый орган субъекта Российской Федерации, финансовый орган муниципального образования);

совершение необходимых действий по выплате средств по исполнительному документу. При этом требования, содержащиеся в исполнительном документе, должны быть исполнены в течение трех месяцев со дня поступления исполнительного документа на исполнение.

В случае, если требования, содержащиеся в исполнительном документе в указанный срок не исполнены, то реализовать механизм обращения взыскания на иное имущество публично-правового образования, не представляется возможным.

Ранее в п. 3 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации», содержались разъяснения о том, что судебный пристав-исполнитель вправе осуществить исполнительные действия по аресту и реализации принадлежащего публично-правовому образованию на праве собственности имущества, не закрепленного за созданными им юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, на которое может быть обращено взыскание, только после установления невозможности исполнения решения суда за счет средств бюджета.

При этом исполнительный лист о взыскании денежных средств с публично-правового образования может быть предъявлен взыскателем для принудительного исполнения судебному приставу-исполнителю лишь в случае, если исполнение решения суда не было произведено за счет средств бюджета в течение трехмесячного срока, указанного в п. 6 ст. 242.2 БК РФ.

Аналогичные положения закреплены в п. 2.2 Методических рекомендаций по исполнению судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утв. Приказом ФССП РФ от 15.05.2009 № 195.

Вместе с тем в соответствии с п. 24 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.05.2019 № 13, данные разъяснения Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации признаны утратившими силу.

Соответственно, в настоящее время возможность реализации ранее действовавших условий механизма обращения взыскания на имущество публично-правового образования отсутствуют.

Так, под одному из споров решением суда с органа местного самоуправления взыскана задолженность в размере 24,9 млн. руб.

Исполнительный лист был предъявлен взыскателем на исполнение в финансовый орган местного самоуправления; взыскание за счет средств бюджета не было произведено; в связи с истечением трехмесячного срока данный исполнительный документ был отозван взыскателем и предъявлен в подразделение судебных приставов.

Постановлением судебного пристава от 25.04.2022 в отношении должника – органа местного самоуправления, возбуждено исполнительное производство, в ходе которого направлены запросы в уполномоченные органы о счетах должника, о зарегистрированных транспортных средствах, об ином имуществе, вынесено постановление о взыскании исполнительского сбора в размере 1,3 млн. руб.

Не согласившись с постановлением судебного пристава о возбуждении исполнительного производства орган местного самоуправления обратился в арбитражный суд.

Суды первой и апелляционной инстанций, руководствуясь положениями ст. 239, 242.1, 242.2, 242.5 БК РФ, ст. 2, 13, 30, 31 Закона об исполнительном производстве, п. 2.2 Методических рекомендаций по исполнению судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утв. Приказом ФССП России от 15.05.2009 № 195, п. 3 Порядка взаимодействия Федеральной службы судебных приставов и Федерального казначейства по вопросам организации исполнения исполнительных документов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетных и автономных учреждений, утвержденного приказом ФССП России и Казначейства России от 30.09.2013 № 308/218, пришли к выводу о правомерном возбуждении исполнительного производства судебным приставом, поскольку исполнительный документ не был исполнен в установленный бюджетным законодательством срок финансовым органом муниципального образования, в связи с чем отказали в удовлетворении заявленного требования.

Суд кассационной инстанции обратил внимание на то, что в рассматриваемом случае судом выдан исполнительный лист на взыскание денежных средств с органа местного самоуправления (осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя средств местного бюджета) в порядке субсидиарной ответственности по обязательствам подведомственного ему муниципального предприятия.

Таким образом, данный исполнительный документ в силу п. 9 ст. 242.5 БК РФ подлежал исполнению по правилам данной статьи органом, осуществляющим открытие и ведение лицевых счетов муниципальных казенных учреждений (управление финансов), за счет средств, учитываемых на лицевом счете для учета операций получателя средств бюджета (управления имуществом).

Факт длительного неисполнения указанного исполнительного документа уполномоченным органом не свидетельствует о возникновении у взыскателя права на изменение процедуры исполнения судебного акта, предусматривающего обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, посредством его предъявления в службу судебных приставов для исполнения по правилам, предусмотренным Законом об исполнительном производстве.

Действующее законодательство не предполагает возможности произвольного выбора механизма исполнительного производства.

Ссылка судов на положения п. 2.2 Методических рекомендаций № 195, предусматривающего возбуждение судебным приставом исполнительного производства в соответствии с Законом об исполнительном производстве в случае неисполнения исполнительного документа по правилам ст. 242.2 БК РФ, признана несостоятельной.

Судом заявление органа местного самоуправления признано обоснованным, постановление о возбуждении исполнительного производства признано незаконным (Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 03.03.2023 № Ф04-45/2023 по делу № А67-3710/2022, по которому Определением Верховного Суда Российской Федерации от 12.07.2023 № 304-ЭС23-10510 отказано в передаче дела № А67-3710/2022 в Судебную коллегию по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации для пересмотра в порядке кассационного производства).

Позиция о невозможности принудительного исполнения исполнительных документов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в том числе и в тех случаях, когда исполнительный документ не исполнен в установленном порядке финансовым органом (гл. 24.1 БК РФ), последовательно проводится региональной судебной практикой.

Так, по одному из исполнительных производств о взыскании задолженности с органа местного самоуправления судом признано незаконным постановление судебного пристава-исполнителя о возбуждении исполнительного производства от 08.08.2022. При этом ранее исполнительный документ в период с 17.01.2022 по 25.07.2022 находился на исполнении в соответствующем финансовом органе.

Анализируя положения бюджетного законодательства и законодательства об исполнительном производстве суд пришел к выводу о том, что действующее правовое регулирование не предполагает возможности произвольного выбора механизма исполнения исполнительного документа, данный исполнительный лист подлежал исполнению в финансовом органе муниципального образования в порядке, предусмотренном ст. 242.2 БК РФ, и не подлежал исполнению судебным приставом-исполнителем (Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 02.10.2023 по делу № А82-13816/2022).

Аналогичная позиция содержится и в иных многочисленных судебных актах (Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 13.07.2023 по делу № А56-122248/2022, Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 16.10.2023 по делу № А82-7928/2022, Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 28.11.2022 № 06АП-6025/2022²⁵, Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 18.09.2023 № 08АП-8640/2023 по делу № А46-9256/2023 и т. д.).

На указанных примерах очевидна следующая ситуация.

За весь период действия ст. 242.2 БК РФ предусмотренный в ней механизм исполнения исполнительных документов не изменялся; правовые нормы в указанной части не претерпели существенных коррекций.

Механизм, допускающий обращение взыскания на имущество публично-правового образования фактически введен не федеральным законом, а судебным прецедентом, положения которого окончательно были сформулированы в п. 3 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23.

На протяжении 13 лет (с 22.06.2006 по 28.05.2019) никаких изменений в законодательство в этой части не вносилось и фактически действовали нормы права, которые сформулировала и санкционировала одна из высших судебных инстанций.

28.05.2019 Верховный Суд Российской Федерации в Постановлении № 13 отменил ранее санкционированный механизм обращения взыскания на имущество публично-правового образования и практика применения все также не изменившихся норм ст. 242.2 БК РФ стала формироваться прямо противоположным образом.

В целом указанная ситуация очередной раз подчеркивает фактическую роль судов в правотворческом процессе и указывает на то, что судебный прецедент является одним из немаловажных источников формирования норм права.

Вместе с тем до настоящего времени в правоприменительной практике остается открытым вопрос о том, каким образом должны исполняться исполнительные документы о взыскании денежных средств с публично-правовых образований, на основании которых до 28.05.2019 возбуждены исполнительные производства с учетом положений п. 3 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 и не исполненные на 28.05.2019, в частности: возможно ли применение по данным исполнительным производствам ранее действовавшего механизма обращения взыскания на имущество либо должностные лица органа принудительного исполнения Российской Федерации должны отменить ранее вынесенное постановление о возбуждении исполнительного производства и отказать в возбуждении исполнительного производства на основании п. 8 ч. 1 ст. 31 Закона об исполнительном производстве?

В то же время правоприменительной практикой выработан подход, при котором допустимо обращение взыскания на имущество публично-правового образования в рамках возбужденного исполнительного производства, а именно: в случае перехода в собственность указанного субъекта публичного права заложенного выморочного имущества, на которое необходимо обратить взыскание за неисполнение обеспеченного обязательства.

Как отмечается в правоприменительной практике нормы БК РФ не определяют порядок исполнения решений, касающихся обращения взыскания на выморочное заложенное имущество в отношении которого муниципальные образования осуществляют полномочия собственника (Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 20.05.2021 № Ф04-2585/2021 по делу № А75-5186/2020).

6. Как уже было указано выше тип государственного (муниципального) учреждения (казенное, бюджетное, автономное) существенным образом определяет используемый механизм исполнения требований, содержащихся в исполнительном документе.

Кроме того, типом государственного учреждения является государственный внебюджетный фонд, особенности правового положения которого определяются отдельным федеральным законом о государственном внебюджетном фонде (ч. 2 ст. 9.1 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», ст. 2 Федерального закона от 14.07.2022 № 236-ФЗ «О фонде пенсионного и социального страхования Российской Федерации»).

Определить тип учреждения возможно по присвоенному коду организационно-правовой формы в соответствии с «ОК 028-2012. Общероссийский классификатор организационно-правовых форм», утв. Приказом Росстандарта от 16.10.2012 № 505-ст.

Так, следующие коды присваиваются:

7 51 01 – федеральным государственным автономным учреждениям;

7 51 03 – федеральным государственным бюджетным учреждениям;

7 51 04 – федеральным государственным казенным учреждениям;

7 51 05 – государственным внебюджетным фондам Российской Федерации;

7 52 02 – государственным автономным учреждениям субъекта Российской Федерации;

7 52 03 – государственным бюджетным учреждениям субъекта Российской Федерации;

7 52 04 – государственным казенным учреждениям субъекта Российской Федерации;

7 54 01 – муниципальным автономным учреждениям;

7 54 03 – муниципальным бюджетным учреждениям;

7 54 04 – муниципальным казенным учреждениям.

Кроме того, в большинстве случаев в наименовании организации содержится указание не только на вид организационно-правовой формы, но и на тип учреждения (например, ФКУ – федеральное казенное учреждение).

7. Казенное учреждение – это государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы (ст. 6 БК РФ).

Правила ст. 161 БК РФ, регламентирующие правовое положение казенных учреждений, согласно п. 11 указанной статьи, распространяются на органы государственной власти (государственные органы), органы местного самоуправления (муниципальные органы) и органы управления государственными внебюджетными фондами с учетом положений бюджетного законодательства Российской Федерации, устанавливающих полномочия указанных органов, поэтому исполнение исполнительных документов по денежным обязательствам этих органов также осуществляется в порядке, предусмотренном гл. 24.1 БК РФ.

В порядке, установленном ст. 242.3 БК РФ, производится исполнение судебных актов, возлагающих на федеральные казенные учреждения, органы государственной власти (государственные органы), осуществляющие бюджетные полномочия главного администратора (администратора) доходов федерального бюджета, обязанность по возврату из федерального бюджета плательщикам излишне уплаченных сумм налогов и сборов, таможенных платежей и пошлин, начисленных на них пеней, штрафов и иных платежей, уплаченных в федеральный бюджет.

Согласно п. 4 ст. 123.22 ГК РФ, казенное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам казенного учреждения несет собственник его имущества.

На иное имущество, находящееся в оперативном управлении казенного учреждения, не может быть обращено взыскание.

Порядок исполнения исполнительных документов о взыскании задолженности с государственных и муниципальных казенных учреждений установлен ст. 242.3-242.5 БК РФ и состоит из следующих основных этапов:

предъявление исполнительного документа в органы Федерального казначейства либо финансовый орган субъекта Российской Федерации, финансовый орган муниципального образования²⁶;

совершение необходимых действий по выплате средств по исполнительному документу. При этом требования, содержащиеся в исполнительном документе, должны быть исполнены в течение трех месяцев со дня поступления исполнительного документа на исполнение;

приостановление операций по расходованию денежных средств на лицевых счетах должника, включая лицевые счета его структурных (обособленных) подразделений, в случае неисполнения исполнительного документа в указанный выше трехмесячный срок. При этом в случае неисполнения должником исполнительного документа в течении трех месяцев орган Федерального казначейства (финансовый орган субъекта Российской Федерации, муниципального образования) информирует об этом в десятидневный срок взыскателя.

Следует учитывать, что поскольку механизм исполнения, предусмотренный гл. 24.1 БК РФ, не является «принудительным исполнением», постольку «приостановление операций по расходованию денежных средств на лицевых счетах должника» не является ни мерой принудительного исполнения, ни исполнительным действием.

Указанное действие является мерой ограничительного характера (п. 22 Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.05.2019 № 13).

Бюджетное законодательство содержит одно исключение, наличие которого позволяет реализовать механизм принудительного исполнения в отношении казенных учреждений сотрудниками органов принудительного исполнения Российской Федерации. В частности, в случае если счета должнику открыты в учреждении Центрального банка Российской Федерации или в кредитной организации, исполнение исполнительного документа производится в соответствии с законодательством Российской Федерации об исполнительном производстве (ч. 13 ст. 242.3, ч. 12 ст. 242.4, ч. 12 ст. 242.5 БК РФ).

Таким образом, процессуальное решение, которые должен принять судебный пристав-исполнитель на основании поступившего к нему исполнительного документа о взыскании денежных средств с казенного учреждения (о возбуждении исполнительного производства, об отказе в возбуждении исполнительного производства), обусловлено наличием либо отсутствием у должника-организации счетов в учреждении Центрального банка Российской Федерации или иных кредитных организациях.

Вместе с тем согласно п. 2 ч. 1 ст. 64, ч. 8, 9 ст. 69 Закона об исполнительном производстве направление запроса о получении сведений о наличии у должника счетов в кредитных организациях является исполнительным действием, которое может быть совершено только после возбуждения исполнительного производства.

На момент необходимости принятия процессуального решения по поступившему исполнительному документу у судебного пристава-исполнителя объективно не может быть достоверной информации о наличии (отсутствии) у должника счетов в учреждении Центрального банка Российской Федерации или в кредитной организации. На указанном этапе судебный пристав-исполнитель может только проверить наличие открытых лицевых счетов в органах Федерального казначейства на вышеуказанных общедоступных информационных ресурсах на сайте: www.roskazna.ru.

8. Бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов), органов публичной власти федеральной территории или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах (ч. 1 ст. 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»).

Бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, в том числе приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением собственником этого имущества или приобретенного бюджетным учреждением за счет средств, выделенных собственником его имущества, а также недвижимого имущества независимо от того, по каким основаниям оно поступило в оперативное управление бюджетного учреждения и за счет каких средств оно приобретено.

Таким образом, объем имущественной ответственности бюджетного учреждения шире того объема, который определен для казенного учреждения: оно отвечает не только денежными средствами, но и иным имуществом.

Исполнение исполнительного документа о взыскании задолженности с бюджетного учреждения определен в ч. 20 ст. 30 Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» и состоит из следующих этапов:

предъявление исполнительного документа в соответствующий орган, осуществляющий открытие и ведение лицевых счетов должника. Бюджетное учреждение осуществляет операции с поступающими ему в соответствии с законодательством Российской Федерации средствами через лицевые счета, открываемые в территориальном органе Федерального казначейства или финансовом органе субъекта Российской Федерации (муниципального образования) в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (за исключением случаев, установленных федеральным законом²⁷).

В случае отсутствия лицевого счета бюджетного учреждения в органах Федерального казначейства, территориальный орган Федерального казначейства, в который предъявлен исполнительный документ, возвращает его взыскателю с указанием в исполнительном документе причин возврата и рекомендует обратиться в территориальный орган Федеральной службы судебных приставов для исполнения исполнительного документа (п. 2 Порядка взаимодействия Федеральной службы судебных приставов и Федерального казначейства по вопросам организации исполнения исполнительных документов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетных и автономных учреждений, утв. Приказом ФССП России № 308, Казначейства России № 218 от 30.09.2013 (далее – Порядок);

совершение необходимых действий по выплате средств по исполнительному документу. При этом требования, содержащиеся в исполнительном документе, должны быть исполнены в течение трех месяцев со дня поступления исполнительного документа на исполнение;

приостановление операций по лицевым счетам бюджетного учреждения в случае неисполнения исполнительного документа в указанные сроки.

При этом, приостановление операций по расходованию средств на лицевых счетах должника является не правом, а обязанностью органа, осуществляющего открытие и ведение лицевых счетов бюджетных учреждений. Применение рассматриваемой обеспечительной меры является прямо установленной законом обязанностью, которая вводится независимо от объема доведенных до должника лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования и действует до момента устранения должником допущенных им нарушений (см. Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 28.12.2022 № 02АП-10768/2022 по делу № А82-11716/2022, Определение Верховного Суда Российской Федерации от 02.11.2017 № 301-КГ17-16158 по делу № А82-14298/2013).

При поступлении в территориальный орган Федеральной службы судебных приставов исполнительного документа, предусматривающего обращение взыскания на средства бюджетного учреждения, судебный пристав-исполнитель в соответствии с п. 8 ч. 1 ст. 31 Закона об исполнительном производстве выносит постановление об отказе в возбуждении исполнительного производства в случае отсутствия в исполнительном документе отметки органа Федерального казначейства о возврате исполнительного документа взыскателю, о полном или частичном неисполнении и сроке нахождения его в территориальном органе Федерального казначейства.

Исполнительный документ возвращается взыскателю судебным приставом-исполнителем с разъяснением порядка исполнения, установленного Федеральным законом от 08.05.2010 № 83-ФЗ.

В случае невозможности осуществления взыскания денежных средств с бюджетного учреждения – должника в связи с отсутствием на лицевых счетах должника денежных средств в течение трех месяцев орган, осуществляющий открытие и ведение лицевых счетов должника, информирует об этом взыскателя в течение десяти дней со дня истечения трехмесячного срока.

В случае отзыва исполнительного документа взыскатель для обращения взыскания на имущество должника вправе направить исполнительный документ на исполнение в соответствии с законодательством Российской Федерации об исполнительном производстве.

В таком случае одновременно с возбуждением исполнительного производства судебный пристав-исполнитель направляет в соответствующий территориальный орган Федерального казначейства, по месту обслуживания лицевых счетов бюджетного учреждения, требование об информировании судебного пристава-исполнителя о поступлении денежных средств на лицевой счет бюджетного учреждения. В свою очередь территориальный орган Федерального казначейства, осуществляющий обслуживание лицевых счетов бюджетного учреждения – должника, не позднее следующего рабочего дня после дня поступления денежных средств на лицевой счет должника уведомляет судебного пристава-исполнителя.

При получении от территориального органа Федерального казначейства уведомления о поступлении денежных средств на лицевой счет бюджетного учреждения судебный пристав-исполнитель в соответствии со ст. 64 Закона об исполнительном производстве выносит постановление, обязывающее бюджетное учреждение незамедлительно представить в территориальный орган Федерального казначейства платежный документ для перечисления взыскателю денежных средств по исполнительному документу, находящемуся на исполнении у судебного пристава-исполнителя.

В постановлении указываются реквизиты банковского счета взыскателя, на который необходимо перечислить денежные средства, а также реквизиты, предусмотренные ч. 2 ст. 14 Закона об исполнительном производстве.

За неисполнение законных требований судебного пристава-исполнителя бюджетные учреждения привлекаются к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 17.14 КоАП РФ.

В случае вынесения судебным приставом-исполнителем постановления об окончании исполнительного производства в отношении бюджетного учреждения судебный пристав-исполнитель уведомляет в течение трех рабочих дней об этом территориальный орган Федерального казначейства, в котором обслуживаются лицевые счета должника.

В случае, если счета бюджетному учреждению – должнику открыты в учреждении Центрального банка Российской Федерации или кредитной организации, исполнение исполнительного документа производится в соответствии с Законом об исполнительном производстве, без соблюдения вышеуказанных процедур предварительного предъявления исполнительного документа в орган, осуществляющий открытие и ведение лицевых счетов.

При отсутствии у бюджетного учреждения денежных средств судебный пристав-исполнитель должен определить иное имущество, на которое может быть обращено взыскание (п. 5 ст. 123.22 ГК РФ).

Не может быть обращено взыскание на недвижимое имущество, закрепленное за бюджетным учреждением.

Согласно ст. 8.1, п. 1 ст. 130 ГК РФ, к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства.

К недвижимым вещам относятся также подлежащие государственной регистрации воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания. Законом к недвижимым вещам может быть отнесено и иное имущество.

К недвижимым вещам относятся жилые и нежилые помещения, а также предназначенные для размещения транспортных средств части зданий или сооружений (машино-места), если границы таких помещений, частей зданий или сооружений описаны в установленном законодательством о государственном кадастровом учете порядке.

Выявить в рамках исполнительного производства объекты недвижимого имущества возможно путем направления соответствующих запросов в органы, осуществляющие государственную регистрацию прав на данные вещи (например, в Росреестр, Росавиацию, администрациям бассейнов внутренних водных путей).

Также не может быть обращено взыскание на особо ценное движимое имущество.

Под особо ценным движимым имуществом понимается движимое имущество, без которого осуществление бюджетным учреждением своей уставной деятельности будет существенно затруднено.

Порядок отнесения имущества к категории особо ценного движимого имущества установлен Постановлением Правительства РФ от 26.07.2010 № 538 «О порядке отнесения имущества автономного или бюджетного учреждения к категории особо ценного движимого имущества».

Виды такого имущества могут определяться:

федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию, в отношении федеральных бюджетных учреждений, находящихся в ведении этих органов или в ведении федеральных служб и агентств, подведомственных этим органам, федеральными органами государственной власти (государственными органами), руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации, в отношении федеральных бюджетных учреждений, находящихся в их ведении;

в порядке, установленном органами публичной власти федеральной территории в отношении бюджетных учреждений, подведомственных органам публичной власти федеральной территории;

в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении бюджетных учреждений субъекта Российской Федерации;

в порядке, установленном местной администрацией в отношении муниципальных бюджетных учреждений.

Перечни особо ценного движимого имущества определяются соответствующими органами, осуществляющими функции и полномочия учредителя.

Например, Приказом Минтруда России от 25.08.2017 № 629н определен перечень особо ценного движимого имущества федеральных государственных бюджетных учреждений, подведомственных Министерству труда и социальной защиты Российской Федерации.

Таким образом, перед принятием решения об обращении взыскания на конкретное движимое имущество бюджетного учреждения судебный пристав-исполнитель определяет:

ведомственную принадлежность должника-бюджетного учреждения;

определяет в соответствии с нормативным актом указанного ведомства перечень особо ценного движимого имущества;

сверяет перечень выявленного у должника-бюджетного учреждения движимого имущества с перечнем особо ценного движимого имущества;

принимает меры по обращению взыскания на движимое имущество, не отнесенное к особо ценному.

В разд. III Методических рекомендаций по исполнению судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утв. Приказом ФССП России от 15.05.2009 № 195, определен порядок действий судебных приставов-исполнителей при поступлении актов судебных органов о взыскании денежных средств с бюджетных учреждений всех уровней.

Вместе с тем указанный порядок не учитывает положения в последующем измененного законодательства, в том числе положения Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ. В этой связи полагаем, что указанный порядок должен применяться с учетом состоявшихся изменений законодательства.

9. Автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов публичной власти федеральной территории, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах) (ст. 2 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»).

Автономное учреждение, созданное на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, автономное учреждение, созданное на базе имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации, автономное учреждение, созданное на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности, вправе открывать счета в кредитных организациях и (или) лицевые счета соответственно в территориальных органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Обращение взыскания на средства автономных учреждений, лицевые счета которым открыты в территориальных органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, осуществляется в порядке, аналогичном порядку, установленному ч. 20 ст. 30 Федерального закона от 8 мая 2010 года № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» для бюджетных учреждений.

С учетом изложенного, рассмотренный выше порядок (п. 8 комментария к ст. 1 Закона об исполнительном производстве), в том числе утвержденный совместным Приказом ФССП России № 308, Казначейства России № 218 от 30.09.2013, в полной мере применим при исполнении исполнительного документа в отношении автономного учреждения.

Аналогичным образом определяются условия обращения взыскания на иное закрепленное за автономным учреждением имущество.

Согласно п. 6 ст. 123.22 ГК РФ, автономное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением собственником этого имущества или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных собственником его имущества.

Недвижимое имущество, закрепленное за автономным учреждением или приобретенное автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества, а также находящееся у автономного учреждения особо ценное движимое имущество подлежит обособленному учету в установленном порядке.

Под особо ценным движимым имуществом автономного учреждения понимается движимое имущество, без которого осуществление автономным учреждением своей уставной деятельности будет существенно затруднено. Виды такого имущества могут определяться:

федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и находящихся в ведении этих органов или федеральных служб и агентств, подведомственных этим органам, а также федеральными органами государственной власти (государственными органами), руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации, в отношении автономных учреждений, находящихся в их ведении;

в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении автономных учреждений, которые созданы на базе имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации;

в порядке, установленном местной администрацией в отношении автономных учреждений, которые созданы на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности;

в порядке, установленном органами публичной власти федеральной территории в отношении автономных учреждений, которые созданы на базе имущества, в отношении которого полномочия собственника осуществляют органы публичной власти федеральной территории.

Перечни особо ценного движимого имущества определяются:

федеральными государственными органами, осуществляющими функции и полномочия учредителя, в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в федеральной собственности;

в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении автономных учреждений, которые созданы на базе имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации;

в порядке, установленном местной администрацией в отношении автономных учреждений, которые созданы на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности;

в порядке, установленном органами публичной власти федеральной территории в отношении автономных учреждений, которые созданы на базе имущества, в отношении которого полномочия собственника осуществляют органы публичной власти федеральной территории.

Решение учредителя об отнесении имущества к категории особо ценного движимого имущества принимается одновременно с принятием решения о закреплении указанного имущества за автономным учреждением или о выделении средств на его приобретение.

Таким образом, перед принятием решения об обращении взыскания на конкретное движимое имущество автономного учреждения судебный пристав-исполнитель определяет:

ведомственную принадлежность должника-автономного учреждения;

определяет в соответствии с нормативным актом и решением учредителя указанного ведомства перечень особо ценного движимого имущества;

сверяет перечень выявленного у должника-автономного учреждения движимого имущества с перечнем особо ценного движимого имущества;

принимает меры по обращению взыскания на движимое имущество, не отнесенное к особо ценному.

10. С типом «государственный внебюджетный фонд» создан Фонд пенсионного и социального страхования Российской Федерации (ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 14.07.2022 № 236-ФЗ «О Фонде пенсионного и социального страхования Российской Федерации»).

Фонд открывает казначейские счета в Федеральном казначействе в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации.

Фонд отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом, за исключением имущества, на которое не может быть обращено взыскание.

При этом по обязательствам Фонда, связанным с содержанием Фонда и обеспечением его деятельности, не может быть обращено взыскание на средства бюджета Фонда, предназначенные для исполнения обязательств Фонда:

по обязательному пенсионному страхованию, обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;

по выплате пенсий, пособий, предоставлению отдельным категориям граждан иных мер социальной защиты (поддержки);

по выполнению иных функций и полномочий, возложенных на Фонд законодательством Российской Федерации.

По обязательствам Фонда, связанным с осуществлением Фондом функций по обязательному пенсионному страхованию, обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, выплатой пенсий, пособий, предоставлением отдельным категориям граждан иных мер социальной защиты (поддержки), а также по выполнению иных функций и полномочий, возложенных на Фонд законодательством Российской Федерации, не может быть обращено взыскание на имущество Фонда, используемое в целях содержания Фонда и обеспечения его деятельности.

В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.12.2022 № 2285 «Об утверждении Правил формирования имущества Фонда пенсионного и социального страхования Российской Федерации, владения, пользования и распоряжения имуществом указанного Фонда, а также перечня имущества и (или) видов имущества Фонда пенсионного и социального страхования Российской Федерации, на которые не может быть обращено взыскание», не может быть обращено взыскание на:

средства пенсионных накоплений и активы, в которые инвестированы средства пенсионных накоплений, на которые в соответствии со ст. 13 Федерального закона «Об инвестировании средств для финансирования накопительной пенсии в Российской Федерации» не может быть обращено взыскание по обязательствам субъектов и участников отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений, за исключением обязательств Фонда пенсионного и социального страхования Российской Федерации, установленных гл 13 указанного Федерального закона и Федеральным законом «О порядке финансирования выплат за счет средств пенсионных накоплений», и обязательств управляющей компании, возникших в связи с осуществлением ею деятельности по доверительному управлению средствами пенсионных накоплений;

денежные средства, находящиеся на казначейских счетах, открытых Фонду в органах Федерального казначейства, за исключением случаев, предусмотренных бюджетным законодательством Российской Федерации;

объекты недвижимого имущества, закрепленные на праве оперативного управления за Фондом;

объекты движимого имущества, закрепленные на праве оперативного управления за Фондом или приобретенные за счет выделенных Фонду средств из федерального бюджета или бюджета Фонда.

В соответствии со ст. 242.3, 242.4 БК РФ, ч. 17 ст. 18 Федерального закона от 14.07.2022 № 236-ФЗ «О Фонде пенсионного и социального страхования Российской Федерации», письмом Казначейства России от 26.12.2022 № 07-04-05/09-32961 «Об организации исполнения исполнительных документов, предъявленных к ПФР и ФСС», порядок исполнения исполнительных документов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации и территориального государственного внебюджетного фона аналогичен порядку, предусмотренному для казенных учреждений.

11. Процедура обращения взыскания на денежные средства, подлежащие казначейскому сопровождению, также исключена из сферы правового регулирования Закона об исполнительном производстве.

Казначейское сопровождение представляет собой проведение Федеральным казначейством (финансовым органом субъекта Российской Федерации (муниципального образования)) операций по зачислению и перечислению денежных средств на лицевом счете участника казначейского сопровождения после подтверждения выполнения участником казначейского сопровождения условий получения целевых средств, которые содержатся в соответствующем государственном контракте, контракте, договоре, соглашении²⁸.

Правила казначейского сопровождения утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 24.11.2021 № 2024.

Казначейскому сопровождению подлежат средства, предоставляемые из бюджета с целью исполнения обязательств по заключенным с участниками казначейского сопровождения:

государственным контрактам о поставке товаров, выполнении работ, оказании услуг;

договорам (соглашениям) о предоставлении субсидий, договорам о предоставлении бюджетных инвестиций, договорам о предоставлении взносов в уставные (складочные) капиталы (вкладов в имущество) юридических лиц (их дочерних обществ), источником финансового обеспечения исполнения которых являются субсидии и бюджетные инвестиции, указанные выше;

контрактам (договорам) о поставке товаров, выполнении работ, оказании услуг, источником финансового обеспечения исполнения обязательств по которым являются средства, предоставленные в рамках исполнения государственных контрактов, договоров (соглашений), указанных выше.

Участником казначейского сопровождения является юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, физическое лицо – производитель товаров, работ, услуг, получающие средства, определенные в соответствии со ст. 242.25 и 242.26 БК РФ, использование которых осуществляется после подтверждения на соответствие условиям и (или) целям, установленным при предоставлении средств.

Согласно ч. 7.1 ст. 220.1 БК РФ, учет операций со средствами участников казначейского сопровождения, источником финансового обеспечения которых являются бюджетные средства, указанные в ст. 242.25, 242.26 БК РФ, производится на лицевых счетах, открываемых им соответственно в Федеральном казначействе, финансовом органе субъекта Российской Федерации (муниципального образования), в случаях, установленных федеральными законами.

Счет, открытый в финансовом органе, не является счетом должника в кредитной организации, а является лицевым счетом, который ведется в соответствии с бюджетным законодательством. Учет на лицевом счете денежных средств не означает передачу этих денежных средств исполнителю в собственность. Данные средства до момента предоставления документов-оснований, подтверждающих выполнение исполнителем обязательств по заключенным контрактам, являются средствами бюджета.

По существу, денежные средства, выплачиваемые на счет, поступают во владение исполнителя, однако не находятся в его полном распоряжении до завершения исполнения государственного контракта. Установленный режим использования денежных средств направлен на обеспечение их сохранности и рассматривается в качестве гарантии завершения государственного заказа и предупреждения рисков его невыполнения.

Таким образом, казначейское сопровождение таких счетов не равнозначно обслуживанию банком счетов юридических лиц и банковским операциям, которые осуществляют кредитные организации.

На средства, подлежащие казначейскому сопровождению, распространяется режим иммунитета бюджета, установленный ст. 239 БК РФ.

При этом установленный режим иммунитета действует как на правоотношения по принудительному исполнению исполнительных документов органами принудительного исполнения Российской Федерации, так и в рамках процедур банкротства.

Так, по одному из споров в рамках дела о несостоятельности (банкротства) денежные средства, подлежащие казначейскому сопровождению, были исключены из конкурсной массы.

Суды указали, что денежные средства, перечисленные должнику-организации в качестве аванса по государственному контракту, и находящиеся на счете должника, открытом в территориальном органе Федерального казначейства, являются бюджетными денежными средствами и не подлежат использованию иначе, как в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами, регулирующими вопросы казначейского сопровождения.

Таким образом, денежные средства, поступившие на лицевой счет должника-организации, открытый в указанном органе, могли поступить в распоряжение должника только при фактическом выполнении им работ и принятии данных работ в установленном порядке заказчиком либо при предоставлении в орган казначейства сведений о направлениях расходования целевых средств, утвержденных в установленном порядке, либо на основании информации в произвольной письменной форме, подписанной руководителем (иным уполномоченным лицом) главного распорядителя средств федерального бюджета.

Доказательств того, что должником были исполнены в полном объеме взятые на себя обязательства, в соответствии с условиями государственного контракта представлены не были.

Следовательно, принимая во внимание тот факт, что должник признан несостоятельным (банкротом), а также факт неисполнения должником работ по государственному контракту, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что у должника-организации не возникло право на получение и распоряжение денежными средствами (неотработанный аванс) и как следствие указанные денежные средства не стали собственностью должника и не могут быть включены в состав конкурсной массы (Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 23.10.2023 № Ф06-2627/2021 по делу № А65-28956/2020²⁹).

Порядок исполнения исполнительных документов, предусматривающих обращение взыскания на средства участников казначейского сопровождения, определен в ст. 242.6-1 БК РФ, и состоит из следующих этапов:

предъявление исполнительного документа в орган, осуществляющий открытие и ведение лицевых счетов участнику казначейского сопровождения;

представление должником в течении 10 дней в орган, осуществляющий открытие и ведение лицевых счетов, распоряжения на сумму полного либо частичного исполнения исполнительного документа, предусматривающего взыскание по государственному (муниципальному) контракту (контракту, договору, соглашению), по которому возникло требование. При этом самостоятельно обратить взыскание (списать) на денежные средства, находящиеся на лицевом счете участника казначейского сопровождения, орган Федерального казначейства не вправе (см. Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 17.06.2022 № Ф07-5978/2022 по делу № А26-6507/2021³⁰);

приостановление осуществления операций по расходованию средств на соответствующем разделе лицевого счета должника, связанных с исполнением государственного (муниципального) контракта (контракта, договора, соглашения), по которому возникло требование, в случае нарушения должником указанного выше срока исполнения исполнительного документа.

В случае невозможности осуществления взыскания денежных средств с должника в связи с отсутствием на счете должника денежных средств в течение трех месяцев со дня поступления исполнительного документа в орган, осуществляющий открытие и ведение лицевых счетов, данный орган информирует об этом взыскателя в течение 10 дней со дня истечения указанного трехмесячного срока, который вправе отозвать исполнительный документ.

В случае отзыва исполнительного документа взыскатель вправе направить исполнительный документ на исполнение в соответствии с законодательством Российской Федерации об исполнительном производстве.

При применении норм, содержащихся в ст. 242.6-1 БК РФ необходимо учитывать следующее.

Во-первых, сторонами по исполнительным документам, которые подлежат исполнению в порядке ст. 242.6-1 БК РФ, будут являться участники казначейства сопровождения (исключения составляют исполнительные документы, которые предусматривают возмещение вреда, причиненного жизни и здоровью).

Исполнительные документы, где должниками выступают участники казначейского сопровождения, но, обязательства по которым возникают из иных документов, не перечисленных в ч. 1 ст. 242.23 БК РФ, не подлежат принятию органом Федерального казначейства и возвращаются взыскателям на основании абз. 5 ч. 3 ст. 242.1 БК РФ (см. Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.08.2022 № 14АП-5985/2022 по делу № А44-1118/2022).

Во-вторых, следует учитывать, что участниками казначейского сопровождения выступают субъекты частного права (граждане и юридические лица), которые могут располагать не только средствами, подлежащими казначейскому сопровождению, но и иным имуществом, взыскание на которое обращается в порядке, предусмотренном Законом об исполнительном производстве.

В подобной ситуации взыскатель вправе реализовать свое право на принудительное исполнение исполнительного документа как в порядке, предусмотренном бюджетным законодательством, так и в порядке, предусмотренном законодательством об исполнительном производстве.

В случае предъявления исполнительного документа о взыскании задолженности по контракту, подлежащему казначейскому сопровождению, судебные органы исходят из необходимости приоритета реализации положений ст. 242.6-1 БК РФ перед механизмом принудительного исполнения, установленного Законом об исполнительном производстве; в свою очередь действия судебного пристава-исполнителя по возбуждению исполнительного производства в таком случае могут быть признаны неправомерными (см. Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 30.10.2023 № 09АП-69708/2023 по делу № А40-125963/2023, Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.06.2023 № 11АП-7452/2023, 11АП-7610/2023 по делу № А65-35124/2022³¹).

12. Для отдельных судебных актов отраслевым законодательством установлены специальные правила исполнения, содержащихся в них требований.

При этом процедура исполнения указанных исполнительных документов не является «принудительным исполнением» в том смысле, который придается указанному понятию Законом об исполнительном производстве.

Например, административное наказание в виде выдворения иностранного гражданина или лица без гражданства за пределы Российской Федерации исполняется судебным приставом-исполнителем только в том случае, если оно назначено в форме принудительного выдворения.

То же наказание, но назначенное в форме контролируемого самостоятельного выезда иностранного гражданина или лица без гражданства за пределы Российской Федерации, исполнению судебным приставом-исполнителем не подлежит (ч. 7 ст. 32.10 КоАП РФ).

Обязательные работы, назначенные в качестве административного наказания, исполняются судебным приставом-исполнителем. В то же время обязательные работы, назначенные в качестве уголовного наказания, исполнению судебным приставом-исполнителем не подлежат. Такое наказание исполняют уголовно-исполнительные инспекции (ч. 1 ст. 25 УИК РФ).

Для целого ряда иных административных наказаний установлен специальный порядок их исполнения, в котором не принимают участия органы принудительного исполнения Российской Федерации. Так, в частности:

постановление о конфискации оружия и боевых припасов исполняется территориальными органами федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции в сфере деятельности войск национальной гвардии Российской Федерации (ч. 1 ст. 32.4 КоАП РФ);

постановление судьи о конфискации вещи, явившейся орудием совершения или предметом административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ст. 14.10 или гл. 16 КоАП РФ, исполняется таможенным органом, осуществившим изъятие указанной вещи, путем ее передачи органу (организации), уполномоченному (уполномоченной) Правительством Российской Федерации на распоряжение товарами, обращенными в федеральную собственность, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (ч. 1.1 ст. 32.4 КоАП РФ);

постановление о лишении специального права исполняется органами, осуществляющими надзор за соблюдением условий пользования указанным правом (ст. 32.5 КоАП РФ).

Также ФССП России не наделено полномочиями по исполнению судебных актов о конфискации:

диких животных, растений, их частей или дериватов. Указанные акты исполняет Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Федеральный закон от 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире», Постановление Правительства Российской Федерации от 09.01.2009 № 13 «О реализации или уничтожении безвозмездно изъятых или конфискованных объектов животного мира, физическое состояние которых не позволяет возвратить их в среду обитания, а также полученной из них продукции», Постановление Правительства Российской Федерации от 28.05.2003 № 304 «Об утверждении Правил использования безвозмездно изъятых или конфискованных диких животных и растений, их частей или дериватов, подпадающих под действие Конвенции

о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, от 3 марта 1973 г.»);

наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также инструментов и оборудования, используемого для их производства и изготовления. Указанные акты исполняют органы внутренних дел и Федеральной службы безопасности (Федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции», Приказ МВД России № 840, Минюста России № 320, Минздрава России № 388, Минэкономики России № 472, ГТК России № 726, ФСБ России № 530, ФПС России № 585 от 09.11.1999 «Об утверждении Инструкции о порядке изъятия из незаконного оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, инструментов и оборудования, находящихся под специальным контролем и используемых для производства и изготовления наркотических средств и психотропных веществ, а также их учета, хранения, передачи, использования и уничтожения»).

Органы исполняющие судебные акты, принятые в соответствии с Федеральным законом от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» определены в ст. 31 указанного Закона.

Органы, исполняющие примененное к военнослужащим наказание в виде дисциплинарного ареста (ч. 2 ст. 28.4 Федерального закона от 27.05.1998 № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих») определены в ст. 32 Федерального закона от 01.12.2006 № 199-ФЗ «О судопроизводстве по материалам о грубых дисциплинарных проступках при применении к военнослужащим дисциплинарного ареста и об исполнении дисциплинарного ареста».

Органы, уполномоченные на исполнение уголовных наказаний, определены ст. 16 УИК РФ, в систему которых, наряду с органами принудительного исполнения Российской Федерации, входят и органы (учреждения) Федеральной службы исполнения наказаний.

В письме ФССП России от 05.10.2018 № 00011/18/112073-ОП «Об отдельных вопросах исполнения судебных решений о психиатрическом освидетельствовании» разъяснена позиция по вопросу исполнения указанных судебных актов.

В частности указано, что согласно позиции Судебного департамента при Верховном Суде РФ вопросы производства по административным делам о психиатрическом освидетельствовании, госпитализации гражданина в недобровольном порядке регулируются положениями КАС РФ и Закона РФ от 02.07.1992 №3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при её оказании» (далее – Закон о психиатрической помощи).

В соответствии с положениями гл. 30 КАС РФ копии решения суда по административному делу о госпитализации гражданина в недобровольном порядке или о психиатрическом освидетельствовании гражданина в недобровольном порядке вручаются под расписку лицам, участвующим в деле, и их представителям или направляются им незамедлительно после изготовления решения способами, позволяющими обеспечить скорейшую доставку.

Иного порядка исполнения судебного акта по административным делам о психиатрическом освидетельствовании, госпитализации гражданина в недобровольном порядке КАС РФ не предусмотрено.

Согласно ст. 30 Закона о психиатрической помощи, сотрудники полиции обязаны оказывать содействие медицинским работникам при осуществлении недобровольной госпитализации и обеспечивать безопасные условия для доступа к госпитализируемому лицу и его осмотру³².

Постановление (определение) судьи о принудительном приводе исполняется Федеральной службой судебных приставов, но не в порядке, предусмотренном Законом об исполнительном производстве, а в соответствии с Порядком, утвержденным Приказом Минюста России от 13.07.2016 № 164.

Статья 2. Задачи исполнительного производства

Задачами исполнительного производства являются правильное и своевременное исполнение судебных актов, актов других органов и должностных лиц, а в предусмотренных законодательством Российской Федерации случаях исполнение иных документов в целях защиты нарушенных прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, а также в целях обеспечения исполнения обязательств по международным договорам Российской Федерации.

(в ред. Федерального закона от 05.05.2014 № 126-ФЗ)

Комментарий к ст. 2.

1. Комментируемая статья определяет задачи и цели исполнительного производства, как процесса принудительного исполнения требований содержащихся в судебных актах и актах иных органов.

Под задачей понимается конечный результат, который должен быть достигнут в ходе исполнительного производства. Таковым является правильное и своевременное исполнение исполнительного документа.

Критерий правильности исполнения исполнительного документа оценивается с двух позиций, а именно:

с точки зрения соответствия совершаемых действий тому предмету, который указаны в исполнительном документе (соответствие предмету исполнения);

с точки зрения соответствия последовательности действий, определенной законодательством об исполнительном производстве (соответствие процедуре исполнения).

Правильным исполнением, с точки зрения предмета исполнения, является исполнение судебного акта (иного исполнительного документа) в строгом соответствии с вынесенным по делу решением, на основании которого был выдан исполнительный документ и возбуждено исполнительное производство (Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 27.07.2016 № 44-КГ16-10).

В Постановлении от 17.11.2008 № 07АП-6424/08 по делу № А45-12173/2008-64/156 Седьмой арбитражный апелляционный суд разъяснил, что правильное исполнение судебных актов подразумевает четкое исполнение конкретных требований, указанных в соответствующем исполнительном документе, без выхода за их пределы, а именно: без расширения или ограничения установленных исполнительным документом требований по своему усмотрению.

Так, во исполнение судебного акта о наложении ареста на имущество ответчика судебный пристав-исполнитель производит арест и устанавливает только те ограничения и только в отношении того имущества, которые указаны судом. В случае, если в судебном акте указан конкретный объект, на который необходимо наложить арест (например, автотранспортное средство должника), то наложение ареста на иной объект будет неправомерным.

В другом случае Шестой кассационный суд общей юрисдикции рассматривая спор пришел к выводу о том, что поскольку исполнительный документ содержит неимущественные требования, то оснований для применения таких мер как наложение запрета на совершение регистрационных действий с имуществом, с учетом положений ст. 2 и 4 Закона об исполнительном производстве и правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении Пленума от 1711.2015 № 50, не имелось (Кассационное определение от 28.07.2021 № 88а-14674/2021).

Не является правильным исполнение исполнительного документа в том случае, если совершаемые исполнительные действия хотя и направлены на достижение результата, определенного исполнительным документом, но совершаются с нарушением установленной процедуры (процесса, последовательности действий).

Так, являются неправомерными действия судебного пристава-исполнителя по обращению взыскания на заработную плату и иные доходы должника, не оплатившего штраф, назначенный в качестве основного наказания за совершенное преступление, до вынесения судом акта об отказе в замене штрафа другим видом наказания (п. 1 ч. 10 ст. 103 Закона об исполнительном производстве).

С позиции правильности оценивается и соблюдение установленной процедуры (последовательности) совершения исполнительных действий и применения мер принудительного исполнения.

Так, должнику не предоставлено полномочий по установлению своего порядка погашения задолженности в рамках сводного исполнительного производства, а исполнение указания должника или иного лица, осуществившего платеж за должника, в платежном поручении о перечислении денежных средств конкретному взыскателю в рамках конкретного исполнительного производства, включенного в сводное исполнительное производство, не является для судебного пристава исполнителя обязательным, поскольку иначе будут нарушены права иных взыскателей в рамках сводного исполнительного производства (Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 23.12.2024 № Ф07-15304/2024 по делу № А56-77153/2023).

Под своевременным понимается исполнение содержащихся в исполнительном документе требований в сроки, указанные в исполнительном документе либо законодательстве (например, в ст. 36 Закона об исполнительном производстве).

В то же время неисполнение требований исполнительного документа в срок, предусмотренный Законом об исполнительном производстве, само по себе не может служить основанием для вывода о допущенном судебным приставом-исполнителем незаконном бездействии (например, исполнительный документ о взыскании денежных средств может быть не исполнен в установленный срок ввиду отсутствия у должника имущества, на которое возможно обратить взыскание).

В то же время бремя доказывания наличия уважительных причин неисполнения исполнительного документа в установленный законом срок возлагается на судебного пристава-исполнителя.

Под целями понимается идеальный или реальный предмет стремления субъекта.

В исполнительном производстве целями правильного и своевременного исполнения исполнительного документа являются:

защита нарушенных прав, свобод и законных интересов граждан и организаций;

обеспечение исполнения обязательств по международным договорам Российской Федерации.

Таким образом, если задачи характеризуют процессуальные основы исполнительного производства, то есть итог, который должен быть достигнут по завершении процесса как такового, то цели определяют материально-правовой результат, который достигается надлежащей реализацией указанного процесса.

2. Сами по себе положения, содержащиеся в ст. 2 Закона об исполнительном производстве, являются нормой-декларацией, носят наиболее обобщенный характер (высокая степень абстракции) и непосредственно не регулирует конкретные модели поведения, которые могут встречаться в процессе принудительного исполнения исполнительного документа.

Вместе с тем при применении конкретных норм права, а также при разрешении соответствующих споров, в том числе при восполнении пробелов в законодательстве или наполнении абстрактных норм конкретным содержанием учитываются положения указанной нормы, как определяющей общее направление движения процесса принудительного исполнения исполнительного документа.

Например, согласно п. 42 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 17.11.2015 № 50 перечень исполнительных действий, приведенный в ч. 1 ст. 64 Закона об исполнительном производстве, не является исчерпывающим, и судебный пристав-исполнитель вправе совершать «иные действия», необходимые для своевременного, полного и правильного исполнения исполнительных документов, если они соответствуют задачам и принципам исполнительного производства (ст. 2, 4 Закона об исполнительном производстве), не нарушают защищаемые федеральным законом права должника и иных лиц.

Поскольку перечень возможных исполнительных действий не является исчерпывающим судебный пристав-исполнитель вправе совершать и иные действия, которые хотя прямо и не предусмотрены законодательством, но соотносимы с задачами и целями исполнительного производства (установление запрета на регистрационные действия в отношении объектов недвижимого имущества, транспортных средств, запрета на внесение изменений в Единый государственный реестр юридических лиц и т. д.).

3. Если положения ч. 1 ст. 1 Закона об исполнительном производстве определяют, что принудительному исполнению подлежат судебные акты, акты других органов и должностных лиц (то есть те документы, в которых содержатся требования, указанные в ч. 1 ст. 1 п. 6 ч. 1 ст. 13 Закона об исполнительном производстве), то в комментируемой статье вводится понятие и «иных документов».

Под «иными» понимаются документы, не являющиеся исполнительными документами (ст. 12 Закона об исполнительном производстве), и, соответственно, основанием для возбуждения исполнительного производства, но на основании которых могут быть совершены отдельные исполнительные действия.

Так, согласно ч. 1 ст. 120 ГПК РФ, при неизвестности места пребывания ответчика по требованиям, предъявляемым в защиту интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также по требованиям о взыскании алиментов, возмещении вреда, причиненного увечьем, иным повреждением здоровья или в результате смерти кормильца, судья обязан вынести определение об объявлении розыска ответчика.

Указанное определение не является исполнительным документом и исполняется судебным приставом-исполнителем, на которого возложены функции по розыску, без возбуждения исполнительного производства.

При этом, в ходе исполнения указанного определения судебный пристав-исполнитель проводит исполнительно-разыскные действия, которые, согласно п. 10 ч. 1 ст. 64, ст. 65 Закона об исполнительном производстве являются исполнительными действиями.

Российская Федерация является участницей Договора государств-участников Содружества Независимых Государств о межгосударственном розыске лиц (Москва, 10.12.2010).

Для ФССП России межгосударственный розыск лиц представляет собой комплекс поисковых, информационно-аналитических и иных мероприятий, направленных на установление местонахождения лиц, уклоняющихся от взыскания штрафа, назначенного в качестве наказания за совершение преступления³³.

Взаимодействие компетентных органов по вопросам осуществления межгосударственного розыска лиц осуществляется непосредственно между соответствующими территориальными подразделениями компетентных органов путем направления и исполнения запросов и иных обращений (ориентировок, разыскных заданий и т. д.), в рамках своей компетенции (далее – запрос).

Судебный пристав-исполнитель, осуществляющий розыск, получив для исполнения запрос, без вынесения постановления о заведении разыскного дела (и, соответственно, без возбуждения исполнительного производства) проводит комплекс мероприятий, направленный на установление местонахождения разыскиваемого лица.

Статья 3. Законодательство Российской Федерации об исполнительном производстве

1. Законодательство Российской Федерации об исполнительном производстве основано на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, Федерального закона от 21 июля 1997 года № 118-ФЗ «Об органах принудительного исполнения Российской Федерации» (далее – Федеральный закон «Об органах принудительного исполнения Российской Федерации») и иных федеральных законов, регулирующих условия и порядок принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц.

(в ред. Федерального закона от 01.10.2019 № 328-ФЗ)

2. Нормы федеральных законов, регулирующие условия и порядок принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц, должны соответствовать настоящему Федеральному закону.

3. На основании и во исполнение настоящего Федерального закона Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации принимают нормативные правовые акты по вопросам обеспечения исполнительного производства.

4. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законодательством Российской Федерации об исполнительном производстве, то применяются правила международного договора.

5. Решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации, не подлежат исполнению в Российской Федерации. Такое противоречие может быть установлено в порядке, определенном федеральным конституционным законом.

(часть 5 введена Федеральным законом от 08.12.2020 № 429-ФЗ)

Комментарий к ст. 3.

1. Комментируемая статья определяет источники норм права, регулирующих правоотношения по принудительному исполнению требований, содержащихся в исполнительных документах; иерархию нормативных правовых актов, содержащих указанные нормы права; порядок применения актов в случае конкуренции содержащихся в них норм права (коллизионные нормы).

Под источником норм права понимается форма выражения объективизации государственной воли, которой придается нормативный характер³⁴.

Традиционно в российской правовой системе такой формой выражения является нормативный правовой акт.

Признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений³⁵.

Несмотря на то, что в комментируемой статье круг нормативных правовых актов, которыми регулируются правоотношения по принудительному исполнению исполнительных документов четко определен и включает в себя международные договоры, федеральные законы, акты Президента Российской Федерации и акты Правительства Российской Федерации, указанный перечень источников все же не является исчерпывающим.

Значительную регулирующую роль по данному вопросу играют акты Министерства юстиции Российской Федерации³⁶, акты Федеральной службы судебных приставов³⁷, акты иных федеральных органов государственной власти (в том числе Центрального Банка Российской Федерации) разъяснения, содержащиеся в актах Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и судебных актах иных судов по конкретным спорам.

Кроме того, поскольку круг правоотношений, требующих применения мер государственного принуждения со стороны органов принудительного исполнения Российской Федерации достаточно широк (трудовые, гражданское, семейные, административные правоотношения и т. д.), постольку и круг источников права, регулирующих конкретные материальные правоотношения, подлежащие реализации с использованием мер государственного принуждения, входит значительный комплекс отраслевых нормативных актов.

2. Положения ч. 1 комментируемой статьи используют термин «законодательство Российской Федерации об исполнительном производстве» в определение которого включен как Закон об исполнительном производстве, так и иные акты федерального законодательства.

При этом законодательные акты, принимаемые представительными органами субъектов Российской Федерации не входят в число источников, регулирующих рассматриваемый круг правоотношений.

Конституция Российской Федерации разграничивая вопросы, находящиеся в ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 71, 72, 73), не использует термин «законодательство Российской Федерации об исполнительном производстве».

В том же время согласно п. «о» ст. 71 Конституции Российской Федерации, процессуальное законодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации.

Анализ норм в призме принципа историзма³⁸, в том числе с учетом роли исполнительного производства, которое оно занимало в системе законодательства Российской Федерации в 1993 году (а именно: отсутствие специального закона, регулирующего указанные правоотношения; включение в акты процессуального законодательства значительной части норм, регулирующих вопросы исполнительного производства³⁹ и т.д.), позволяет сделать вывод о том, что законодательство об исполнительном производстве находится в исключительном ведении Российской Федерации.

Так, рассматривая спор о соответствии закона субъекта Российской Федерации федеральному законодательству Верховный Суд Российской Федерации указал, что порядок исполнения судебных постановлений устанавливается только федеральным законодательством (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 28.07.2004 № 92-Г04-4).

Таким образом, именно акты федерального законодательства являются основным источником норм, определяющих порядок и условия принудительного исполнения исполнительных документов, важнейшую роль среди которых занимает Закон об исполнительном производстве.

В отдельных случаях законодателем принимаются акты, определяющие особенности применения Закона об исполнительном производстве на определенной территории или при определенных обстоятельствах.

Так, существенным особенностям регулирования правоотношений в сфере исполнительного производства посвящены нормы Федерального закона от 08.06.2015 № 138-ФЗ «О применении положений Федерального закона «Об исполнительном производстве» на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя» и Федерального закона от 29.12.2022 № 573-ФЗ «О применении положений Федерального закона «Об исполнительном производстве» на территориях Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, Запорожской области, Херсонской области», которые определяют условия исполнения исполнительных документов, выданных либо вынесенных судами Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, Украины до принятия соответствующих административно-территориальных образований в состав Российской Федерации.

Нормы ст. 3 Федерального закона от 07.10.2022 № 377-ФЗ «Об особенностях исполнения обязательств по кредитным договорам (договорам займа) лицами, призванными на военную службу по мобилизации в Вооруженные Силы Российской Федерации, лицами, принимающими участие в специальной военной операции, а также членами их семей и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» определяют основания и срок приостановления исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц, направленных на возврат просроченной задолженности по кредитному договору военнослужащего или членов семьи военнослужащего.

Например, согласно указанным нормам, основание приостановления исполнительного производства, предусмотренное п. 3 ч. 1 ст. 40 Закона об исполнительном производстве, распространяется также на судебные акты, акты других органов и должностных лиц, направленные на возврат просроченной задолженности по кредитному договору членов семьи военнослужащего; приостановленное исполнительное производство может быть возобновлено не ранее 30 дней после устранения обстоятельств, послуживших основанием для его приостановления.

Наряду с Законом об исполнительном производстве нормы, регулирующие порядок принудительного исполнения исполнительных документов содержатся также в Федеральном законе от 21.07.1997 № 118-ФЗ «Об органах принудительного исполнения Российской Федерации».

Указанный нормативный акт является комплексным и содержит в себе помимо норм, определяющих организационные основы формирования и функционирования органов принудительного исполнения Российской Федерации, положения: о компетенции главного судебного пристава Российской Федерации, главного судебного пристава субъекта Российской Федерации, старшего судебного пристава и их заместителей по вопросам исполнительного производства; права и обязанности судебных приставов-исполнителей; отдельные условия совершения исполнительных действий, нормы о которых отсутствуют в Законе об исполнительном производстве (например, о розыске гражданина-ответчика, об условиях входа в помещения и хранилища, занимаемые лицами, не являющимися должниками и т. д.).

Нормы, определяющие условия и порядок принудительного исполнения судебных актов, актов иных органов и должностных лиц, содержатся также в иных федеральных законах.

При этом значительную роль в данном вопросе в настоящее время играют кодифицированные законодательные акты.

Так, в процессуальных кодексах содержатся отдельные разделы, содержащие нормы права, посвященные порядку исполнения судебных актов (например, в ГПК РФ, АПК РФ – раздел VII, в КАС РФ – раздел VIII, в КоАП РФ – раздел V).

Глава 5 УИК РФ, наряду с положениями ст. 103 Закона об исполнительном производстве, определяет порядок исполнения уголовного наказания в виде штрафа.

Семейный кодекс Российской Федерации содержит целый ряд норм, определяющих порядок исполнения судебных актов в сфере семейных правоотношений (например, ст. 79, 112, 113, 117 СК РФ и т. д.).

Гражданский кодекс Российской Федерации определяет условия обращения взыскания на долю участника в складочном капитале полного товарищества (ст. 80 ГК РФ), условия обращения взыскания на пай члена производственного кооператива по долгам члена кооператива (п. 5 ст. 106.5 ГК РФ), пределы имущественной ответственности учреждений (ст. 123.22, п. 2 ст. 123.23 ГК РФ), пределы имущественной ответственности религиозной организации (п. 2 ст. 123.28 ГК РФ), момент перехода права собственности на имущество, на которое обращено взыскание (п. 2 ст. 237 ГК РФ), порядок обращения взыскания на долю должника в праве общей собственности (ст. 255 ГК РФ), условия обращения взыскания на земельный участок (ст. 278 ГК РФ), порядок и условия обращения взыскания на залоговое имущество (гл. 23 ГК РФ), порядок проведения публичных торгов в исполнительном производстве (ст. 449.1 ГК РФ) и т. д.

Налоговый кодекс Российской Федерации определяет порядок принудительного взыскания налоговой задолженности с юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (ст. 47 НК РФ), а также физических лиц (ст. 48 НК РФ).

Трудовой кодекс Российской Федерации содержит нормы, определяющие порядок исполнения решений комиссии по трудовым спорам (ст. 389 ТК РФ).

Множество норм, определяющих условия и порядок принудительного исполнения судебных актов, актов иных органов и должностных лиц содержится и в иных, не кодифицированных федеральных законах.

Например, ст. 27 Федерального закона от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности» определяет порядок наложения ареста и обращения взыскания на денежные средства и иные ценности, находящиеся в кредитной организации.

Положения ст. 25 Федерального закона от 08.02.1998 № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью» определяют условия и порядок обращения взыскания на долю или часть доли участника общества в уставном капитале общества⁴⁰.

Глава IX Федерального закона от 16.07.1998 № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)» определяет основания и порядок обращения взыскания на имущество, заложенное по договору об ипотеке.

Статьи 92, 94 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате (утв. ВС РФ 11.02.1993 № 4462-1) определяют содержание и сроки предъявления такого вида исполнительного документа, как исполнительная надпись нотариуса.

Положения ст. 26.7 Федерального закона от 24.07.1998 № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» устанавливают порядок взыскания недоимки по страховым взносам, а также пеней и штрафов за счет иного имущества страхователя – юридического лица или индивидуального предпринимателя.

Статья 61.18 Федерального закона от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» определяет порядок исполнения судебных актов о привлечении к субсидиарной ответственности.

Приведенный перечень федеральных законов является далеко не исчерпывающим. Нормы, определяющие порядок и условия исполнения исполнительных документов, содержатся и в иных федеральных законах.

При этом, подобную ситуацию, когда нормы отраслевого законодательства содержатся в различных нормативных актах, в том числе актах иных отраслей законодательства, нельзя признать удовлетворительной, поскольку:

во-первых, рассредоточение отраслевых норм по различным нормативным актам противоречит целям систематизации законодательства, что в свою очередь оказывает негативное влияние на правоприменительную практику, в том числе на поиск (определение) нормы, подлежащей применению в конкретном правоотношении;

во-вторых, нередки ситуации, когда положения отраслевого закона прямо противоречат нормам Закона об исполнительном производстве (например, абз. четвертый ст. 389 ТК РФ и ст. 23 Закона об исполнительном производстве) и при этом коллизионные нормы не всегда дают однозначный ответ на вопрос о том, какая из указанных норм имеет приоритет.

В правоприменительной практике неоднозначным остается вопрос о возможности применения аналогии закона в рамках правоотношений по принудительному исполнению исполнительных документов.

С одной стороны возможность ее применения, в отличие от некоторых иных отраслей законодательства, прямо не предусмотрена. Более того, указанная отрасль законодательства в большей степени регулирует административные правоотношения, которые по своей имманентной сути исключают возможность применения аналогии.

В то же время в правоприменительной практике выявляются многочисленные ситуации, которые прямо не урегулированы соответствующими нормами законодательства, но имеют схожее регулирование.

Например, положения ст. 8 Закона об исполнительном производстве содержат всего одно основание, при котором банк или иная кредитная организация не принимает (возвращает) предъявленный к исполнению исполнительный документ – отсутствие в заявлении взыскателя сведений, предусмотренных п. 2 ч. 1 указанной статьи.

Однако согласно п. 19 Обзора судебной практики разрешения судами споров, связанных с принудительным исполнением требований исполнительных документов банками и иными кредитными организациями, утв. Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.06.2021, статьи 31 и 43 Закона об исполнительном производстве устанавливают основания, при наличии которых исполнительное производство не может быть возбуждено, а начатое исполнительное производство – подлежит прекращению. С наличием данных оснований законодатель связывает невозможность принудительного исполнения требований исполнительного документа, то есть исключает вмешательство в имущественную сферу должника.

Следовательно, при наличии установленных законом оснований отказа в возбуждении (прекращении) исполнительного производства исполнительный документ также не может быть предъявлен взыскателем непосредственно в банк, и обращение взыскания на денежные средства по такому исполнительному документу не осуществляется, а по начатому – подлежит прекращению.

Таким образом, фактически к правоотношениям, в которых участие судебного пристава-исполнителя исключено правоприменитель допускает применение норм о порядке принятия соответствующих процессуальных решений в рамках исполнительного производства.

Указанный пример применения органами судебной власти аналогии закона не является единичным.

Среди источников норм права, регулирующих правоотношения по поводу принудительного исполнения исполнительных документов, следует выделить также акты палат Федерального Собрания Российской Федерации.

Например, 24.04.2015 принято Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации № 6576-6 ГД «Об объявлении амнистии в связи с 70-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941 – 1945 годов», которым определены категории осужденных лиц, подлежащих освобождению от назначенного наказания за совершение преступления, в том числе в виде штрафа, исполняемого в принудительном порядке судебными приставами-исполнителями.

Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 24.04.2015 № 6578-6 ГД определен порядок применения Постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «Об объявлении амнистии в связи с 70-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941 – 1945 годов», в соответствии с которым применение указанного Постановления возложено, в том числе на судебных приставов-исполнителей – в отношении осужденных к наказанию в виде штрафа, если штраф не взыскан до дня вступления в силу указанного Постановления об амнистии.

3. В соответствии со ст. 90 Конституции Российской Федерации, Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации.

Случаи, когда все содержание указа Президента Российской Федерации посвящено вопросам принудительного исполнения исполнительных документов, крайне редки.

Как правило регулирование указанным видом правовых актов осуществляется следующим образом.

а) Текст указа посвящен определенному отраслевому регулированию, но отдельные положения определяют условия применения мер принудительного исполнения в правоотношениях, урегулированных положениями указа.

Например, Указом Президента Российской Федерации от 02.07.2021 № 396 «О единовременной выплате семьям, имеющим детей» предусмотрены основания и условия осуществления указанной единовременной выплаты.

При этом, согласно п.п. «г» п. 2 данного Указа, на единовременную выплату не может быть обращено взыскание по исполнительным документам.

Пунктом 5(1) Указа Президента Российской Федерации от 05.03.2022 № 95 «О временном порядке исполнения обязательств перед некоторыми иностранными кредиторами» предусмотрено, что на средства и ценные бумаги, учитываемые на счете типа «С», не может быть обращено взыскание по исполнительным документам, наложен арест, в отношении их не может быть заявлено требование о взыскании обязательных платежей, не могут быть приняты иные обеспечительные меры, если судебные акты и акты иных органов вынесены после 03.01.2024.

б) Текст указа непосредственно не регулирует условия и порядок принудительного исполнения судебных актов, актов иных органов и должностных лиц, но его положения учитываются при совершении исполнительных действий и применении мер принудительного исполнения.

Например, при реализации арестованного имущества, в том числе при определении круга участников торгов, учитываются положения Указа Президента Российской Федерации от 22.02.1992 № 179 «О видах продукции (работ, услуг) и отходов производства, свободная реализация которых запрещена».

4. В соответствии со ст. 115 Конституции Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, издает постановления и распоряжения, которые обязательны к исполнению в Российской Федерации.

При этом, акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации. Акты Правительства Российской Федерации по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства Российской Федерации (ч. 2 ст. 5 Федерального конституционного закона от 06.11.2020 № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).

Значительная часть актов Правительства Российской Федерации принята по вопросам, по которым принятие указанных актов предусмотрено непосредственно в Законе об исполнительном производстве. К таким актам относятся:

Постановление Правительства Российской Федерации от 18.07.2019 № 934 «Об утверждении требований к форматам исполнительных документов, вынесенных и (или) направляемых для исполнения в форме электронного документа» (принято во исполнение ч. 7 ст. 13 Закона об исполнительном производстве);

Постановление Правительства Российской Федерации от 29.06.2016 № 606 «О порядке направления с использованием информационно-телекоммуникационных сетей извещения в форме электронного документа, подписанного судебным приставом-исполнителем усиленной квалифицированной электронной подписью, и об использовании федеральной государственной информационной системы «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)» для подачи ходатайств, объяснений, отводов и жалоб» (принято во исполнение п. 4 ч. 2 ст. 29 Закона об исполнительном производстве);

Постановление Правительства Российской Федерации от 21.07.2008 № 550 «Об утверждении Правил возврата должнику исполнительского сбора» (принято во исполнение ч. 11 ст. 112 Закона об исполнительном производстве).

Также в настоящее время действуют и иные акты Правительства Российской Федерации, в которых содержатся нормы, определяющие порядок реализации отдельных процедур принудительного исполнения (например, Постановление Правительства Российской Федерации от 30.01.2013 № 66 «О Правилах направления информации о торгах по продаже заложенного недвижимого имущества в ходе исполнительного производства для размещения в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», Постановление Правительства Российской Федерации от 08.09.2023 № 1470 «Об особенностях распоряжения имуществом, обращенным в собственность государства, о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации», Постановление Правительства Российской Федерации от 02.11.2021 № 1908 «О перечне видов заработной платы и иного дохода, из которых производится удержание алиментов на несовершеннолетних детей, и признании утратившими силу некоторых актов и отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации» и т. д.).

5. Как следует из ч. 4 комментируемой статьи международные договоры имеют приоритет перед актами законодательства об исполнительном производстве.

Под международным договором Российской Федерации понимается международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами), с международной организацией либо с иным образованием, обладающим правом заключать международные договоры, в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования⁴¹ (договор, соглашение, конвенция, протокол, обмен письмами или нотами, иные виды и наименования международных договоров).

Международные договоры Российской Федерации заключаются с иностранными государствами, а также с международными организациями и иными образованиями от имени Российской Федерации (межгосударственные договоры), от имени Правительства Российской Федерации (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти или уполномоченных организаций (договоры межведомственного характера).

Положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно.

Для осуществления иных положений международных договоров Российской Федерации принимаются соответствующие правовые акты.

К признакам, свидетельствующим о невозможности непосредственного применения положений международного договора Российской Федерации, относятся, в частности, содержащиеся в договоре указания на обязательства государств-участников по внесению изменений во внутреннее законодательство этих государств.

Так, в частности ратификации подлежат международные договоры Российской Федерации:

а) исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом;

б) предметом которых являются основные права и свободы человека и гражданина;

в) о территориальном разграничении Российской Федерации с другими государствами, включая договоры о прохождении Государственной границы Российской Федерации, а также о разграничении исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

г) об основах межгосударственных отношений, по вопросам, затрагивающим обороноспособность Российской Федерации, по вопросам разоружения или международного контроля над вооружениями, по вопросам обеспечения международного мира и безопасности, а также мирные договоры и договоры о коллективной безопасности;

д) об участии Российской Федерации в межгосударственных союзах, международных организациях и иных межгосударственных объединениях, если такие договоры предусматривают передачу им осуществления части полномочий Российской Федерации или устанавливают юридическую обязательность решений их органов для Российской Федерации.

Равным образом подлежат ратификации международные договоры Российской Федерации, при заключении которых стороны условились о последующей ратификации.

Ратификация международных договоров Российской Федерации осуществляется в форме федерального закона.

Международный договор или часть договора до его вступления в силу могут применяться Российской Федерацией временно, если это предусмотрено в договоре или если об этом была достигнута договоренность со сторонами, подписавшими договор.

Вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры, решения о согласии на обязательность которых для Российской Федерации приняты в форме федерального закона, подлежат официальному опубликованию по представлению Министерства иностранных дел Российской Федерации в Собрании законодательства Российской Федерации.

Вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры (за исключением договоров межведомственного характера) по представлению Министерства иностранных дел Российской Федерации также официально опубликовываются в Бюллетене международных договоров и размещаются (опубликовываются) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).

Международные договоры Российской Федерации межведомственного характера опубликовываются по решению федеральных органов исполнительной власти или уполномоченных организаций, от имени которых заключены такие договоры, в официальных изданиях этих органов.

Международный договор, который предусматривает до вступления в силу временное применение Российской Федерацией всего договора или его части либо договоренность о временном применении которых достигнута каким-либо иным образом (за исключением договоров межведомственного характера), незамедлительно подлежит по представлению Министерства иностранных дел Российской Федерации официальному опубликованию в Бюллетене международных договоров и размещению (опубликованию) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).

Наиболее часто в правоприменительной практике исполнительного производства используются положения таких международных правовых актов, как:

Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (заключена в г. Минске 22.01.1993);

Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Беларусь от 17.01.2001 «О порядке взаимного исполнения судебных актов арбитражных судов Российской Федерации и хозяйственных судов Республики Беларусь»;

Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Беларусь от 03.03.2015 «О порядке взаимного исполнения судебных постановлений по делам о взыскании алиментов»;

Конвенция о взаимном признании и исполнении решений по делам об административных нарушениях правил дорожного движения (заключена в г. Москве 28.03.1997).

Кроме того, письмом ФССП России от 29.07.2016 № 00071/16/69976-АП доведены Методические рекомендации по исполнению международных обязательств Российской Федерации в ходе принудительного исполнения судебными приставами-исполнителями требований судебных актов и актов иных уполномоченных, к которым, в том числе приведен перечень международных договоров, участником которых является Российская Федерация, предусматривающих возможность взаимного признания и исполнения судебных актов.

Помимо международных договоров составной частью правовой системы Российской Федерации, в том числе в сфере правоотношений по принудительному исполнению судебных актов, актов иных органов и должностных лиц, являются общепризнанные принципы и нормы международного права⁴².

Под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо⁴³.

К общепризнанным принципам международного права, в частности, относятся принцип всеобщего уважения прав человека и принцип добросовестного выполнения международных обязательств.

Под общепризнанной нормой международного права следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного.

Поскольку Российская Федерация является участником различных международных договоров, в рамках которых, в том числе действуют межгосударственные органы по разрешению соответствующих споров, решения указанных межгосударственных органов, в том числе по вопросу толкования положений соответствующих международных актов⁴⁴, также учитываются при осуществлении регулирования отношений в сфере исполнительного производства.

Вопрос о возможности исполнения решений межгосударственных органов, принятых на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации, а также о возможности исполнения решения иностранного или международного (межгосударственного) суда, иностранного или международного третейского суда (арбитража), налагающего обязанности на Российскую Федерацию, в случае, если это решение противоречит основам публичного правопорядка Российской Федерации разрешает Конституционный Суд Российской Федерации (гл. XIII.2 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»).

6. Несмотря на то, что в комментируемой статье акты Министерства юстиции Российской Федерации, акты Федеральной службы судебных приставов и иных федеральных органов государственной власти, Банка России не указаны в качестве источников норм права, регулирующих вопросы принудительного исполнения исполнительных документов, фактически указанные акты играют существенную роль в указанном процессе.

Более того, в специальных нормах комментируемого закона регулирование отдельных вопросов исполнительного производства напрямую отнесено к полномочиям федеральных органов государственной власти.

Например, согласно ч. 2.2 ст. 14 Закона об исполнительном производстве, требования к формату постановления судебного пристава-исполнителя или иного должностного лица службы судебных приставов, постановления Федеральной службы судебных приставов, вынесенных в форме электронного документа утверждены приказом ФССП России от 31.05.2022 № 350.

Порядок оказания сотрудниками органов внутренних дел содействия судебным приставам-исполнителям в ходе исполнительного производства, в том числе при осуществлении розыска должника, его имущества или розыска ребенка, а также при розыске на основании судебного акта по гражданскому делу гражданина-ответчика утвержден совместным приказом Минюста России № 178, МВД России № 565 от 29.08.2018 (ст. 62 Закона об исполнительном производстве).

Порядок организации проведения исполнительно-разыскных действий определяется Министерством юстиции Российской Федерации (ч. 10 ст. 65 Закона об исполнительном производстве).

Порядок указания кода вида дохода в расчетных документах лицами, выплачивающими гражданину заработную плату и (или) иные доходы, в отношении которых статьей 99 Закона об исполнительном производстве установлены ограничения и (или) на которые в соответствии со статьей 101 указанного Закона не может быть обращено взыскание, устанавливает Банк России (ч. 4.1 ст. 70 Закона об исполнительном производстве, Положение Банка России от 29.06.2021 № 762-П «О правилах осуществления перевода денежных средств»).

Порядок организации взаимодействия Федеральной службы судебных приставов, Министерства иностранных дел Российской Федерации, Федеральной миграционной службы и Федеральной службы безопасности Российской Федерации по административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства в форме принудительного и контролируемого перемещения через Государственную границу Российской Федерации утвержден совместным приказом Минюста России № 100, МИД России № 7509, ФМС России № 375, ФСБ России № 271 от 19.05.2014 (ч. 7 ст. 109.1 Закона об исполнительном производстве).

Согласно ч. 10 ст. 65 Закона об исполнительном производстве порядок организации проведения исполнительно-разыскных действий определяется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию в сфере юстиции⁴⁵.

Кроме того, в статье 7 Федерального закона от 21.07.1997 № 118-ФЗ «Об органах принудительного исполнения Российской Федерации» Министерство юстиции Российской Федерации прямо определено как орган, осуществляющий функции по нормативно-правовому регулированию в сфере обеспечения установленного порядка деятельности судов и исполнения судебных актов и актов других органов.

В этой связи представляется, что отсутствие в комментируемой статье положений, определяющих роль указанных выше источников права, является существенным недостатком.

В соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 № 1009, нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, правил, инструкций и положений. До 30.09.2019 нормативные правовые акты могли также издаваться в виде распоряжений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм, а с 30.09.2019 также и в виде распоряжений, не допускается.

Нормативные правовые акты независимо от срока их действия, наличия в них сведений, составляющих государственную тайну, или сведений конфиденциального характера, направленные на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, содержащие правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, подлежат государственной регистрации.

Акт, признанный Министерством юстиции Российской Федерации не нуждающимся в государственной регистрации, подлежит официальному опубликованию, но порядок вступления такого акта в силу определяется федеральным органом исполнительной власти, издавшим акт.

Таким образом, порядок вступления в силу нормативного правового акта зависит от факта его регистрации в Минюсте России: зарегистрированные акты вступают в силу в порядке, установленном Указом Президента РФ от 23.05.1996 № 763; порядок же вступления в силу актов, признанных Минюстом России не нуждающимися в регистрации, каждый федеральный орган исполнительной власти определяет самостоятельно.

Так, акты Минюста России (приказы и распоряжения), признанные не нуждающимися в государственной регистрации, вступают в силу с момента их подписания, если самими актами не установлен иной срок и (или) порядок вступления их в силу. Официальные источники опубликования: с 01.01.2016 – «Официальный интернет-портал правовой информации» (www.pravo.gov.ru); ранее – Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации и официальный сайт Минюста России в сети Интернет (www.minjust.ru).

В соответствии с п. 1 Приказа ФССП России от 19.05.2016 № 318 «О порядке вступления в силу нормативных правовых актов Федеральной службы судебных приставов, признанных Министерством юстиции Российской Федерации не нуждающимися в государственной регистрации», нормативные правовые акты Федеральной службы судебных приставов, признанные Министерством юстиции Российской Федерации не нуждающимися в государственной регистрации, вступают в силу со дня их размещения (опубликования) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru), если самими актами не установлен более поздний срок вступления их в силу.

Отдельной формой актов, которые используются в процессе организации работы органов принудительного исполнения Российской Федерации, являются методические рекомендации.

Указанный вид актов регулирования охватывает широкий спектр вопросов, связанных с исполнительным производством (например, Методические рекомендации о порядке взыскания исполнительского сбора, утв. ФССП России 07.06.2014, Методические рекомендации об организации работы по рассмотрению жалоб на постановления, действия (бездействие) должностных лиц федеральной службы судебных приставов, поданных в порядке подчиненности (письмо ФССП России от 25.05.2018 № 00153/18/65008-ИС), Методические рекомендации по вопросам действий судебного пристава-исполнителя при обращении взыскания на заложенное имущество, утв. ФССП России 08.12.2015 № 0014/14, Методические рекомендации по организации работы по оценке арестованного имущества, утв. ФССП России 24.07.2013 № 01-9 и т. д.).

Вместе с тем как разъяснил Верховный Суд Российской Федерации (Решение от 29.05.2024 по делу №АКПИ24-220⁴⁶) методические рекомендации имеют организационно-информационный характер и не содержат правовых норм, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина.

Указанный акт по своей правовой природе не является нормативным правовым актом.

То обстоятельство, что методические рекомендации размещаются в Бюллетене Федеральной службы судебных приставов или их текст становится доступным неопределенному кругу лиц, не подтверждает наличие у них нормативных свойств.

В системе источников, участвующих в регулировании общественных отношений, выделяют также акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами.

Существенными признаками, характеризующими акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами, являются: издание их органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами, уполномоченными организациями или должностными лицами, наличие в них результатов толкования норм права, которые используются в качестве общеобязательных в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц⁴⁷.

В правоприменительной практике к указанным актам могут относиться, например, письма федеральных органов исполнительной власти, содержащих разъяснения норм законодательства.

В то же время в отличии, например, от финансовых органов, полномочия на разъяснение налогового законодательства которых определены непосредственно в НК РФ (ст. 34.2) Федеральная служба судебных приставов и Министерство юстиции Российской Федерации такими полномочиями не наделены⁴⁸.

Однако в документах, исходящих от указанных государственных органов (например, письмах) могут содержаться положения, которые учитываются при организации работы по принудительному исполнению судебных актов, актов иных органов и должностных лиц.

Например, совместным письмом ФССП России № 00145/17/61359-ДА и Росимущества № ДП-12/26251 от 05.07.2017 доведен перечень документов, представляемых при передаче арестованного имущества на принудительную реализацию.

Письмом ФССП России от 29.05.2017 № 00011/17/48684-ДА «О вопросах ошибочной идентификации граждан как должников по исполнительному производству» доведен порядок действий в случае ошибочной идентификации граждан как должников по исполнительному производству.

Наиболее распространенным видом актов, в которых содержатся разъяснения законодательства, обязательные для правоприменительных органов, являются Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации.

Кроме того, зачастую в указанных актах Верховного Суда Российской Федерации, а также актах правоприменения по конкретным спорам, содержатся не только разъяснения законодательства, но и фактически новые нормы права (см. п. 7 комментария к настоящей статье).

Вместе с тем указанные акты не могут быть предметом рассмотрения в порядке, предусмотренном гл. 21 КАС РФ, гл. 23 АПК РФ.

Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, будучи актами толкования закона, в силу ст. 125 Конституции Российской Федерации и ст. 3 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» не могут выступать самостоятельным предметом проверки Конституционного Суда Российской Федерации⁴⁹.

Важную роль в регулировании правоотношений, прежде всего в части взаимодействия Федеральной службы судебных приставов и ее должностных лиц с иными органами государственной власти, играют межведомственные соглашения.

Хотя указанные документы и не являются нормативными правовыми актами, все же в них содержатся положения определяющие организационные основы процесса принудительного исполнения.

Например, в Соглашении о порядке взаимодействия Федеральной налоговой службы и Федеральной службы судебных приставов при исполнении исполнительных документов (утв. ФНС России № ЕД-23-8/7@, ФССП России № 00016/23/3-МВ 13.02.2023) определены: порядок информационного взаимодействия двух ведомств; перечень дополнительной информации, представляемой налоговым органом при предъявлении исполнительного документа к принудительному исполнению; порядок учета взысканных по исполнительному производству денежных средств; порядок взаимодействия в случае установлении факта отсутствия должника-юридического лица по его адресу и т. д.

Соглашением ФССП России № 0001/13 и Росимущества № 01-12/65 от 30.04.2015 определены условия взаимодействия указанных федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц по вопросам, связанным с передачей на принудительную реализацию имущества, реализацией имущества, учетом и распределением средств, полученных от реализации имущества, арестованного во исполнение судебных актов или актов других органов, которым предоставлено право принимать решения об обращении взыскания на имущество, осуществления контроля за соблюдением порядка реализации арестованного имущества.

На интернет-сайте ФССП России (fssp.gov.ru) в разделе «Документы» содержится реестр соглашений, заключенных ФССП России с органами законодательной, исполнительной и судебной власти.

В отдельных случаях в ходе принудительного исполнения судебных актов, актов иных органов и должностных лиц для применения конкретных норм права используются также обычаи, что не характерно для норм публичного права.

Так, согласно п. 60 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17.11.2015 № 50, вопрос об отнесении определенного имущества должника-гражданина к предметам обычной домашней обстановки и обихода разрешается судебным приставом-исполнителем с учетом конкретных обстоятельств, касающихся назначения имущества, его цены, фактического использования, наличия или возможности замены на аналогичное имущество меньшей стоимости, а также местных обычаев.

7. Важнейшую роль в правоприменительной практике принудительного исполнения судебных актов, актов иных органов и должностных лиц играют акты судебных органов (судебная практика).

Ежегодно органами судебной власти рассматриваются тысячи споров, возникающих в связи с применением законодательства об исполнительном производстве.

При рассмотрении указанных споров:

формируется практика применения законодательства;

выявляется смысл и содержание правовых норм, который не всегда тождественен буквальному содержанию текста, изложенному в статье (пункте, подпункте) правового акта;

в отдельных случаях – санкционируются нормы поведения, которые фактически не закреплены (отсутствуют) в тексте законодательства⁵⁰.

В этой связи понимание движения практики применения законодательства необходимо для обеспечения единообразия в применении норм права.

Указанный вывод обусловлен и тем фактом, что нарушение единообразия в толковании и применении норм права в процессуальном законодательстве рассматривается как одно из оснований для отмены судебного акта (п. 3 ст. 391.1 ГПК РФ, п. 3 ст. 308.8 АПК РФ, п. 3 ст. 341 КАС РФ).

Согласно ст. 126 Конституции Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации дает разъяснения по вопросам судебной практики.

Под нарушением судебным постановлением единообразия в толковании и применении норм права понимается содержащееся в судебном постановлении такое толкование и применение правовых норм, которое противоречит разъяснениям, содержащимся в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации, а также в постановлении Президиума Верховного Суда Российской Федерации (Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 3 (2015, утв. Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 25.11.2015).

Для целей принудительного исполнения важное значение имеют разъяснения, содержащиеся в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17.11.2015 № 50 «О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства».

Вместе с тем разъяснения, касающиеся исполнительного производства, содержатся и в иных постановлениях, посвященных отдельным отраслевым вопросам (например, в Постановлениях Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 01.06.2023 № 15 «О некоторых вопросах принятия судами мер по обеспечению иска, обеспечительных мер и мер предварительной защиты», от 28.05.2019 № 13 «О некоторых вопросах применения судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации, связанных с исполнением судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации», от 26.11.2019 № 50 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с рассмотрением судами административных дел о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке» и т. д.).

В настоящее время также применяются не утратившие актуальность разъяснения, содержащиеся в отдельных Постановлениях Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (например, в Постановлениях Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.07.2009 № 59 «О некоторых вопросах практики применения Федерального закона «Об исполнительном производстве» в случае возбуждения дела о банкротстве», «О некоторых вопросах, связанных с удовлетворением требований залогодержателя при банкротстве залогодателя»), а также письмах Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (например, письмо от 21.06.2004 № 77 «Обзор практики рассмотрения дел, связанных с исполнением судебными приставами-исполнителями судебных актов арбитражных судов»).

Кроме разъяснений, содержавшихся в актах Президиума и Пленума высшего судебного органа, важную роль играют позиции, сформулированные в актах, принятых по результатам рассмотрения конкретных споров (как на уровне Верховного Суда Российской Федерации, так и на уровне судов нижестоящих инстанций).

Например, одним из исполнительных действий, совершаемых в рамках исполнительных производств, которое прямо не предусмотрено законодательством об исполнительном производстве, является установление запрета на внесение изменений в Единый государственный реестр юридических лиц.

Отсутствие соответствующего законодательного регулирования не помешало сформулировать условия совершения указанного исполнительного действия в рамках обширной правоприменительной практики⁵¹.

Зачастую, применяя метод расширительного толкования, органы судебной власти формулируют новые правила поведения, отсутствующие в тексте нормативного правового акта, фактически создавая новые нормы права.

Например, в законодательстве об исполнительном производстве отсутствуют нормы права, предусматривающие сроки давности предъявления к исполнению такого вида исполнительного документа, как постановление судебного пристава-исполнителя о взыскании исполнительского сбора.

При рассмотрении конкретного спора Верховный Суд Российской Федерации разъяснил, что срок предъявления неисполненного в рамках основного исполнительного производства постановления о взыскании исполнительского сбора исчисляется с момента окончания основного исполнительного производства, если такое постановление ранее не предъявлялось к принудительному исполнению в качестве самостоятельного исполнительного документа, но не должен превышать двух лет⁵² со дня, когда окончено основное исполнительное производство (Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 24.07.2023 № 301-ЭС22-24267 по делу № А79-8222/2021).

Таким образом, отсутствующую в федеральном законодательстве норму права фактически восполняет судебный прецедент.

Акты Верховного Суда Российской Федерации не только содержат толкование норм позитивного права, не только восполняют существующие пробелы законодательства, но и отменяют подзаконные нормативные правовые акты, не соответствующие федеральному законодательству.

Так, Решением Верховного Суда Российской Федерации от 24.10.2019 № АКПИ19-664 признана недействующей со дня принятия Инструкция о порядке учета средств, поступающих во временное распоряжение структурных подразделений территориальных органов Федеральной службы судебных приставов, утвержденная приказом Министерства юстиции Российской Федерации и Министерства финансов Российской Федерации от 25.01.2008 № 11/15н.

При этом суд указал, что Инструкция, утвержденная совместно двумя федеральными органами исполнительной власти – Минюстом России и Минфином России, содержит правовые нормы, обязательные для другого федерального органа исполнительной власти – ФССП России, не входящего в систему Минфина России.

Конец ознакомительного фрагмента.

Текст предоставлен ООО «Литрес».

Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию на Литрес.

Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом.