А. В. Рябинин, С. В. Орлов, О. Н. Кутайцева
Экономика организаций сферы государственного и муниципального управления

© А. В. Рябинин, С. В. Орлов, О. Н. Кутайцева, 2022

© АНО ВО «Институт экономики и управления в промышленности», 2022

Введение

Широко известно, что современная экономика представляет собой сложную систему, в которой реализуются финансовые, управленческие, производственные, потребительские и другие разнообразные виды социальных отношений и взаимодействий функционирующих в ней субъектов.

Общепризнанным также в современной науке и практике является представление о том, что настоящая социально-экономическая среда выступает чрезвычайно неоднородным институциональным пространством ввиду чего функционирование каждого рода её субъектов требует узкоспециализированного экономического осмысления.

В данном учебнике представлено комплексное освещение экономической деятельности организаций сферы государственного и муниципального управления как субъектов хозяйствования.

Целью настоящей книги, таким образом, выступает развитие комплексно-системных узкоспециализированных представлений об экономических взаимодействиях субъектов государственного и муниципального управления как ключевых содержательно-смысловых единиц в структуре профессиональных компетенций будущего управленца государственной и муниципальной сферы.

Обозначенная цель предполагает решение ряда дидактических задач, к ключевым из которых относятся следующие:

а) формирование понятийно-методологического аппарата рассматриваемой проблематики как знаниевой основы формируемых компетенций;

б) рассмотрение полного спектра финансово-экономических аспектов и механизмов деятельности государственного и муниципального сектора;

в) представление хозяйствующей деятельности рассматриваемых экономических субъектов в диалектической динамике развития на современном историческом этапе нашей страны;

г) обозначение потенциальных проблем, трудностей и вызовов для экономики государственных и муниципальных организаций с последующим выведением перспективных путей её развития в обозначаемом круге контекстов.

Решение указанных задач позволяет обеспечить знаниево-компетентностный фундамент бакалавра для последующего успешного осуществления таких видов деятельности как организационно-управленческая, финансово-экономическая, проектно-прогностическая, научно-исследовательская и пр.

Отметим также, что комплексность и фундаментальность рассматриваемой на страницах книги тематики предоставляет выпускнику возможность реализации полученных навыков не только в сфере государственного и муниципального управления, но и в экономическом пространстве в целом с учётом развития государственно-частного партнёрства и расширяющегося числа иных структурно-содержательных взаимодействий различных секторов экономики.

Структура изложения программного материала, состоящая из содержательно-взаимосвязанных, при этом дидактически завершённых единиц позволяет реализовать модульность курса в рамках основной образовательной программы ФГОС ВО, в то время как задания для самопроверки, размещённые по окончанию каждой из них, обеспечивают прочность получаемых знаний как основу качества формируемых компетенций бакалавра.

Глава 1. Государственный и муниципальный сектор как субъект хозяйствования в современной экономике

1.1. Теоретико-понятийные и методологические основы экономики организаций государственного и муниципального управления

Мы уже отмечали, что сектор государственного и муниципального управления выступает неотъемлемой частью сложной социальной системы национальной экономики. Его экономическая субъектность определяет то, что процессы, происходящие вокруг и внутри него, с теоретической точки зрения базируются на общей экономической теории, а с практической – подлежат оценке и пониманию в целом с общих позиций экономики страны в контексте особенностей, проблем, перспектив и векторов её развития. Именно по этой причине несмотря на узкоспециализированный характер изучаемой в рамках данного учебника дисциплины, её освоение невозможно без анализа соответствующего понятийного аппарата, охватывающее рассматриваемое нами содержательно-проблемное поле.

Широко известно, что понятийный аппарат в любой сфере науки, равно как и в любой профессионально-практической области служит фактически методологическим регулятивом, поскольку определения означают ключевые сущностные аспекты, а сущность в свою очередь, определяет структуру и содержание описываемых феноменов и процессов, то есть фактически всю их систему, в нашем случае – систему экономическую.

Предметом экономики государственного и муниципального сектора как сферы научного знания выступает формирование и использование ресурсов государственного и муниципального сектора и влияние государства и местных органов власти на экономическое положение и поведение фирм и домохозяйств.

Как и в других областях под методом исследования универсально понимается совокупность приемов и способов познания процессов экономических явлений и событий.

Рассмотрим ниже классификацию методов исследования, применимых в том числе к освещаемым на страницах данного учебника явлениям и процессам.

Общенаучные методы исследования, среди которых различают:

1) теоретические, включающие в себя:

а) методы-операции: анализ, синтез, индукция, дедукция, аналогия, абстрагирование, конкретизация, обобщение, формализация, моделирование;

б) методы-действия: диалектические методы, постановка проблем, построение гипотез, доказательство;

2) эмпирические методы, объединяющие в себе:

а) методы-операции: литературный обзор, анализ документов и материалов, наблюдение, измерение, опрос, экспертные оценки, тестирование;

б) методы-действия: отслеживание объектов (мониторинг, изучение и обобщение опыта), преобразование объектов (эксперимент, опыт);

3) частнонаучные методы исследования, то есть относящиеся непосредственно к экономике и включающие в себя: экономическое наблюдение, экономический эксперимент, экономическое моделирование, экономическая индукция, построение экономических гипотез, исторический анализ хозяйственных явлений и др.;

4) методы междисциплинарного исследования, представляющие собой совокупность интегративных способов, нацеленных на реализацию комплексных научных программ.

Приведём ниже методы исследования, наиболее часто применяемые в экономике государственного и муниципального сектора.

К ним относятся следующие:

1) традиционные методы формальной логики;

2) метод теоретического обобщения и формализации;

3) системный метод;

4) структурно-функциональный метод;

5) метод моделирования и систематизации;

6) исторический и эволюционный методы исследования.

Перейдём теперь к рассмотрению признаков государства как рыночного субъекта. В качестве рыночного субъекта государство характеризуется 3 признаками:

В первую очередь оно является регулирующим субъектом. Это подразумевает то, что в современных условиях невмешательство государства в социально-экономические процессы невозможно, практически исключено. Неконтролируемые рыночные процессы разрушительны как для общества, так и для природы. Поэтому рыночная экономика, более чем любая другая нуждается в регулировании. Роль регулирующего центра может выполнить только государство в лице правительства, потому что оно является институтом, представляющим все общество и обладающим правом внеэкономического вмешательства в экономические отношения. В настоящее время ведётся дискуссия не столько о необходимости государственного регулирования, сколько, о его масштабах, формах и интенсивности. Данная проблема мотивирована постоянными изменениями в экономике, требующими соответствующих изменений в масштабах и инструментарии государственного регулирования.

Вторым признаком выступает внерыночное происхождение государственного дохода.

Известно, что рыночным является такой экономический субъект, который получает постоянный доход, и за счёт которого он осуществляет свои расходы. Следовательно, государство в той мере включено в экономику, в какой располагает доходом. Однако здесь вся специфика заключается в том, что природа государственного дохода уникальна. Если исключить ограниченную сферу государственного предпринимательства, то доход государства возникает в основном как результат неэкономический действий, то есть как следствие перераспределения части доходов первичных рыночных субъектов (домохозяйств, фирм) в пользу государства. Это позволяет квалифицировать государство как вторичный или производный рыночный субъект, экономическая сила которого всецело зависит от частного бизнеса.

Следовательно, доход государства не может выступать третьим самостоятельным элементом наряду с доходами домохозяйств и фирм, особым слагаемое общественного дохода, а фактически является обособляемой частью первичных рыночных доходов, созданных без государства или даже вопреки государству.

Именно по этой причине никакой другой субъект экономических взаимодействий не заинтересован в росте доходов фирм и домохозяйств как государство, по причине того, что первые выступают единственным источником налогового дохода последнего.

Третьим признаком среди рассматриваемых нами мы назовём императивный статус государства. Этот термин происходит от латинского слова imperativus – повелительный и подразумевает то, что государство выступает единственным субъектом в рыночной экономике, требования которого обязательны для всех негосударственных субъектов. Однако эта обязанность жизненно необходима системе свободного предпринимательства, потому что она создаёт единые правила поведения для всех рыночных субъектов, что означает то, что императивность придаёт государственному доходу обязательный характер.

Рассмотрим в данном контексте ниже основной механизм экономического вмешательства.

Широко известно, что диалектика развития общества связана с его двойственной природой. Данное утверждение означает, что с одной стороны, – это отношения общества с человеком, с другой стороны, отношения общества с государством. В экономике общественного сектора объединяется государственное регулирование институтов общества и человека, при этом система обратных связей государства, общества и человека является одной из сложнейших теоретических и практических проблем повышения эффективности последнего. Фактически это означает, что не человек существует для государства, а государство – для человека.

Экономика государственного и муниципального сектора является фундаментальной наукой, то есть в основу её методологии заложены объективные универсальные законы, воспринимаемые с позиций диалектического развития. Экономика общественного сектора изучается на стыке экономической теории, прикладной экономики, социологии, политологии и психологии.

Предметом изучения экономики государственного и муниципального сектора выступают роль и функции государства и муниципальных образований как хозяйствующих субъектов рыночной экономики, взаимодействие с другими хозяйствующими субъектами внутри страны и за рубежом. Подлежит рассмотрению помимо этого и экономическая деятельность государственного и муниципального сектора в целом, на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, а также в разрезе отраслей и видов экономической деятельности.

Приведём далее основные задачи экономики государственного и муниципального сектора как научной отрасли и как соответствующего учебного курса. К ним относятся следующие:

• обоснование необходимости развития государственного и муниципального сектора в рыночной экономике;

• теоретическое обоснование необходимости государственного вмешательства в рамках микроэкономики с позиций эффективности и справедливости;

• ознакомление с теорией общественного выбора, выявление проблем и трудностей государственного регулирования экономики;

• ознакомление с инструментами и механизмами государственного вмешательства в экономику.

Указанный ряд задач определяет круг основных вопросов, рассматриваемыми экономикой общественного сектора, к которым относятся следующие:

а) влияние сектора на уровень и условия жизни населения на основе производства и предоставления услуг на нерыночной основе, социальных выплат и использования других инструментов;

б) формирование доходов, расходов и имущества государственного и муниципального сектора;

в) влияние экономической политики и экономической деятельности общественного сектора на других участников экономической деятельности и их экономическое поведение;

г) производство товаров и услуг общественным сектором на коммерческой основе.

Общеизвестным является факт, что рыночная экономика любой страны представляет собой смешанную экономическую систему, состоящую важнейших секторов – частного и общественного. Многообразие типов смешанных экономик, возникшее вследствие исторических особенностей формирования государственности, национального менталитета и других факторов, обусловило неоднозначность подходов к трактовке понятия «общественного сектора».

Наибольшее распространение получили подходы, которые мы рассмотрим далее.

Общественный сектор является совокупностью ресурсов экономики, находящихся в распоряжении государства и общественных организаций (в том числе органов местного самоуправления). Данный сектор представляет собой часть экономического пространства, характеризующийся следующими аспектами:

– рынок не действует или действует только частично, а, следовательно, преобладает нерыночный способ координации экономической деятельности, нерыночный тип организации обмена деятельностью;

– производятся, распределяются и потребляются не частные, а общественные блага;

– экономическое равновесие между спросом и предложением общественного (коллективного) блага обеспечивается государством, органами местного самоуправления и добровольно-общественными организациями с помощью соответствующих социальных институтов, в первую очередь с помощью бюджетно-финансовой политики.

В общественном секторе осуществляется производство экономических благ особого рода, то есть общественных благ. Между рыночным и общественным секторами экономики, между государством и экономическими агентами возникают обмен деятельностью и потоки экономических благ. Таким образом, общественный сектор играет активную роль в кругообороте доходов, ресурсов, товаров и услуг.

Поскольку в общественном секторе доминирует деятельность государства, часто его называют государственным. Такое отождествление общественного и государственного секторов в определенной степени допустимо.

Цель функционирования общественного сектора (через механизмы реализации стабилизационной функции, а также функций распределения ресурсов и доходов) состоит в формировании на определенной территории единого социально-экономического пространства.

Общественный сектор включает три подсектора, к которым относятся государственный, добровольно-общественный и смешанный.

С одной стороны, смешанный сектор занимает промежуточное положение между общественным и рыночным секторами, а с другой – существует смежная зона внутри общественного сектора между государственным и добровольно-общественным подсекторами.

Рассмотрим далее, как именно понимается государственный сектор экономики в узком и широком смысле. Прежде всего необходимо сказать, что единого унифицированного подхода к определению и вычленению госсектора в самостоятельное понятие в науке не существует. Здесь имеются разночтения, которые имеют целевую и национальную специфику. Именно по этой причине в связи с этим в настоящее время можно говорить о двух трактовках госсектора – в узком и широком смыслах. Рассмотрим в начале первый аспект.

При определении сущности госсектора, как правило, исходят из того факта, что он является важнейшей составной частью национальной экономики. При этом отличительная черта государственного сектора экономики заключается в возможности государства осуществлять прямое и оперативное управление хозяйствующими субъектами, входящими в его состав. Само управление хозяйствующими субъектами государственного сектора экономики осуществляется государственными органами власти посредством своих представителей, участвующих в формировании стратегии и тактики деятельности предприятий госсектора.

Методологической основой определения государственного сектора является понятие административно-хозяйственного управления юридическими лицами (хозяйствующими субъектами). Под административно-хозяйственным управлением понимается воздействие со стороны управленца (руководителя юридического лица) на деятельность юридического лица, направленное на максимально быстрое достижение поставленной цели.

Узкая трактовка государственного сектора экономики подразумевает, что под ним следует понимать совокупность юридических лиц (хозяйствующих субъектов), административно-хозяйственное управление которыми осуществляется государством через федеральные и региональные органы власти страны. Предполагается при этом, что государственный сектор призван представлять интересы членов общества, поэтому его принято называть общественным сектором.

Широкая трактовка государственного сектора подразумевает понимание совокупности экономических ресурсов, которыми владеет государство, все организации, с помощью которых осуществляется государственное регулирование экономики. Это и экономический бюджет, государственные организации в сфере управления, здравоохранения, образования, обороны, государственные производственные предприятия, государственные земли, запасы полезных ископаемых.

Государственный сектор экономики представляет собой часть национальной экономики, в которой государство является собственником и реализует свои права и обязанности по отношению к предприятиям, организациям и учреждениям с далей государственной собственности.

Государство получает доход от налогообложения и других источников и воздействует на экономику путем расходов на потребление и инвестиции, а также осуществляя контроль с помощью денежно-кредитной и фискальной политики на доходы и расходы других секторов экономики.

Муниципальный сектор экономики представляет собой часть национальной экономики, в которой собственником является муниципальное образование и реализует свои права и обязанности по отношению к предприятиям, организациям и учреждениям с долей муниципальной собственности.

Государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации, то есть федеральная собственность и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Федерации, то есть собственность субъектов РФ. Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью. Российская Федерация, её субъекты, муниципальные образования выступают в финансовых отношениях на равных правах с другими участниками этих отношений, а именно с физическими и юридическими лицами.

От имени Российской Федерации и её субъектов органы государственной власти в рамках компетенции, установленной актами, определяющими их статус, могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, и обязанности, выступать в суде и совершать другие юридические действия. Органы местного самоуправления в свою очередь в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими их статус, могут от имени муниципальных образований приобретать и осуществлять финансовые и другие права и обязанности. По специальному поручению при принятии финансовых и других решений от имени Российской Федерации, её субъектов и муниципальных образований могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические и физические лица.

Содержательный обзор основных понятий государственного и муниципального сектора как экономического субъекта позволяет нам сделать вывод о системности как об основном его свойстве. Организации этой сферы ни в коем случае не могут представляться как систем обособленного и (или) относительно обособленного характера по причине того, что связи социально-экономических отношений и взаимодействий пронизывают все сектора экономики страны в единой целостности на макроуровне.

Так чрезвычайно важно для понимания общей роли и значимости государственного и муниципального сектора в современных социально-экономических процессах осуществить рассмотрение его как части более глобальной экономической системы. Описание изучаемых организаций не в абсолюте, а как составной единого макромеханизма позволяет более чётко актуализировать их роль и значимость для общего экономического развития страны, что будет реализовано в следующем параграфе данного учебника.