Экологическое право России

Учебник

Ответственные редакторы
доктор юридических наук, профессор,
академик РАО А. К. Голиченков,
доктор юридических наук,
доцент Т. В. Петрова

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 349.6(470+571)(075.8)

ББК 67.407(2Рос)я73

Э40

Рецензенты:

Боголюбов С. А., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации;

Краснова И. О., доктор юридических наук, профессор.

Ответственные редакторы доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, академик Российской академии образования А. К. Голиченков, доктор юридических наук, доцент Т. В. Петрова.

Настоящее издание является составной частью комплекса учебно-методических материалов, разрабатываемого кафедрой экологического и земельного права Юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова.

Учебник подготовлен в соответствии с образовательной программой бакалавриата по специальности «Юриспруденция», включающей обязательную учебную дисциплину «Экологическое право». Эта дисциплина реализуется по программе, утвержденной Ученым советом Юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова.

Книга содержит три части: Общую, состоящую из девяти разделов и посвященную основным началам и институтам экологического права, Особенную, включающую два раздела, посвященные экологическим требованиям при осуществлении хозяйственной и иной деятельности и правовому режиму природных территорий и объектов, находящихся под особой охраной, и Специальную, посвященную международно-правовой охране окружающей среды.

Законодательство приведено по состоянию на 1 июня 2023 г.

Для студентов, бакалавров, магистрантов, аспирантов и преподавателей юридических факультетов и вузов, практических работников, а также всех, кто интересуется проблемами современного экологического права.

УДК 349.6(470+571)(075.8)

ББК 67.407(2Рос)я73

© Коллектив авторов, 2024

© ООО «Проспект», 2024

КОМПЛЕКС УЧЕБНО-МЕТОДИЧЕСКИХ МАТЕРИАЛОВ¹

под общей редакцией доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки Российской Федерации, члена-корреспондента Российской академии образования А. К. Голиченкова

1. Экологическое право России: учебник | 2. Земельное право России: учебник. М.: Проспект, 2023
3. Экологическое право России. Практикум: учебное пособие для вузов. М.: БЕК, 1996; 2001 (2-е изд.); 2004 (3-е изд.); 2011 (4-е изд.); 2016 (5-е изд.) | 4. Земельное право России. Практикум: учебное пособие для вузов. М.: БЕК, 2001; М.: Городец, 2005 (2-е изд.); 2008 (3-е изд.)
5. Комментарий к Федеральному закону «Об охране окружающей среды» | 6. Земельный кодекс Российской Федерации. Постатейный научно-практический комментарий профессора МГУ Голиченкова А. К. и доцентов МГУ Волкова Г. А. и Козырь О. М. М.: Агентство «Библиотечка “Российской газеты”», 2002. 352 с.
7. Экологическое право и земельное право России. Методические материалы. М.: Городец, 2006; 2016 (2-е изд.) | 8. Правовое регулирование использования земель и создания объектов недвижимости: Программы подготовки магистров: учебное пособие. М.: Городец, 2016
9. Экологическое право России: словарь юридических терминов. М.: Городец, 2008; 2012 (2-е изд.); 2016 (3-е изд.) | 10. Экологическое право России: Библиография (1958–2004 гг.): учебное пособие для вузов. М.: Городец, 2007; 2017 (2-е изд.)

11. Экологическое право России: сборник материалов научно-практических конференций. Вып. 1. М.: Зерцало, 1999; М.: Полтекс, 2011(вып. 2); М.: Тиссо, 2002 (вып. 3); М.: Юридический институт МИИТа, 2003 (вып. 4); М.: Форгрейфер, 2009 (вып. 5); М.: Форгрейфер, 2009 (вып. 6); М.: Грин принт, ЦПК 2020–2021 (вып. 7)

КОЛЛЕКТИВ АВТОРОВ

Голиченков А. К., д-р юрид. наук, проф., заслуженный деятель науки Российской Федерации, член-корреспондент РАО — ответственный редактор, аннотация, предисловие, главы 4–6;

Петрова Т. В., д-р юрид. наук, доц., проф. кафедры экологического и земельного права — ответственный редактор, главы 7, 13, 21–24, 46–48;

Багаутдинова С. Р., канд. юрид. наук, доц. кафедры экологического и земельного права – главы 16 (§ 3, 4), 34 (§ 2), 41, 44 (совместно с О. М. Козырь);

Бандорин Л. Е., канд. юрид. наук, доц. кафедры экологического и земельного права — главы 34 (§ 3–5), 39;

Волков Г. А., д-р юрид. наук, доц., проф. кафедры экологического и земельного права — главы 20, 37, 38;

Воронцова А. А., канд. юрид. наук, доц. — главы 10, 14, 15 (совместно с Н. М. Заславской);

Ефимова Е. И., канд. юрид. наук, доц. — главы 2, 3, 8, 32, 33;

Заславская Н. М., канд. юрид. наук, доц. — главы 12, 15 (совместно с А. А. Воронцовой), 19;

Игнатьева И. А., д-р юрид. наук, доц., проф. кафедры экологического и земельного права — главы 9, 45;

Козырь О. М., канд. юрид. наук, доц. — главы 36, 40, 43, 44 (совместно с С. Р. Багаутдиновой);

Корнеев А. Л., канд. юрид. наук, доц. — глава 29;

Нарышева Н. Г., канд. юрид. наук, доц. — главы 25–28;

Новикова Е. В., д-р юрид. наук, доц., проф. кафедры экологического и земельного права – глава 42;

Русин С. Н., канд. юрид. наук, доц. — главы 11, 30, 31;

Хаустов Д. В., канд. юрид. наук, доц. — главы 16 (§ 1, 2, 5, 6), 17, 18;

Шестерюк А. С., д-р юрид. наук, доц., проф. кафедры экологического и земельного права — глава 1, 34 (§ 1), 35.

ПРЕДИСЛОВИЕ

Этой книгой кафедра экологического и земельного права Юридического факультета МГУ (далее также — кафедра) продолжает издание комплекса учебных и учебно-методических материалов по экологическому и земельному праву² (далее — комплекс). За более чем двадцатипятилетний период работы над комплексом многие из входящих в него учебных пособий были переизданы по несколько раз.

Учебник написан членами кафедры³. Шестнадцать его авторов — представители московской университетской школы экологического права, и, соответственно, их труд является фирменным результатом многолетнего развития названной школы, воплощает систему идей, набор элементов которой и акценты в исследованиях отличны от других научных школ⁴.

Содержание учебника охватывает три части: общую, особенную и специальную, объединяющих двенадцать разделов и сорок шесть глав. Общая часть включает девять разделов (понятие, предмет и система экологического права; объекты экологического права; нормы экологического права и экологические правоотношения, механизм их реализации; источники [формы] экологического права, экологическое законодательство; экологические права и обязанности граждан и иных субъектов; организационный механизм в сфере охраны окружающей среды [экологическое управление]; экономический механизм охраны окружающей среды; юридический механизм охраны окружающей среды; идеологический механизм охраны окружающей среды) и тридцать одну главу.

Особенная часть объединила два раздела (экологические требования при осуществлении хозяйственной и иной деятельности и правовой режим природных территорий и объектов, находящихся под особой охраной) и двенадцать глав.

Специальная часть состоит из одного раздела (международно-правовая охрана окружающей среды) и трех глав.

Учебник подготовлен в соответствии с программой курса «Экологическое право России», разработанной и утвержденной кафедрой экологического и земельного права Юридического факультета МГУ 4 мая 2000 г. (с изм. и доп., последние из которых внесены решением кафедры от 26 августа 2022 г.).

Законодательные и иные нормативные правовые акты даны по состоянию на 1 июня 2023 г.

Эта книга предназначена студентам, аспирантам, преподавателям, научным работникам. В то же время она будет полезна и юристам-практикам, государственным служащим, предпринимателям, а равно гражданам — всем тем, кто интересуется современным экологическим правом.

Авторский коллектив выражает признательность докторам юридических наук, профессорам С. А. Боголюбову и И. О. Красновой за высокопрофессиональные замечания и предложения, которые оказались весьма полезными в работе над рукописью.

Издание подготовлено при информационной поддержке СПС «КонсультантПлюс».

Член-корреспондент РАО, декан, заведующий кафедрой экологического
и земельного права Юридического факультета МГУ
доктор юридических наук, профессор
А. К. Голиченков

д. Квашнино МО, 1 сентября 2022 г.

ОБЩАЯ ЧАСТЬ

Раздел I. ПОНЯТИЕ, ПРЕДМЕТ И СИСТЕМА ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА

ГЛАВА 1. Понятие, предмет и система экологического права

Содержание главы. Естественно-научные и социально-психологические основы экологического права. Современные концепции взаимодействия общества и природы. Предмет и система экологического права.

1. Естественно-научные и социально-психологические основы экологического права

1.1. Сущность экологического права

Для современного научного знания характерно растущее понимание целостности, системности объектов и процессов в окружающем мире, стремление познать их в динамике и многообразии. Именно на стыке наук идет процесс накопления знания, возникновения новых дисциплин. Открытость экологического права для плодотворного взаимодействия с иными отраслями знания обусловлена тем, что сущность социально-природных и социальных взаимодействий — главной проблемы экологического права — многоаспектна. Социально-природные отношения являются объектом исследования различных наук, изучающих их отдельные стороны и свойства. Это, собственно, и влияет на развитие экологического права как отрасли юридической науки интегративного типа, а также определяет исследовательскую притягательность экологического права для смежных дисциплин.

В последние годы ноосферная проблематика занимает значительное место в трудах, посвященных осмыслению как социально-экономических, так и юридических вопросов экологии. Главная мысль учения В. И. Вернадского о ноосфере заключается в том, что человечество должно учитывать природные закономерности в ходе развития общества и окружающей природной среды, их взаимодействия. Любая ноосферная проблема предполагает применение междисциплинарных, комплексных и интегративных подходов: соединение естественно-научного, технического, гуманитарного, экологического, правового знания. В полной мере это обстоятельство обнаруживается в осмыслении проблем экологического права и концепции устойчивого развития.

Известный русский философ, правовед И. А. Ильин обращал внимание на необходимость строгого разграничения «…между основною сущностью права и его историческими осуществлениями. Основная сущность права выражается в терминах: объективно значащее правило внешнего социального поведения. Историческое же осуществление этой возможности может быть различно…» При этом, продолжает И. А. Ильин, «философия права, формулируя его сущность и обретая его обоснование, имеет в виду не только понятие права, закрепленное в содержании исторически осуществленных норм, но и идею права… Сущность права не исчерпывается содержанием положительного права; право творится целеполагающим человеком…»⁵.

Современная система научных взглядов на возникновение и развитие отношений природы и общества (социально-природные отношения) и вырастающих из них социальных отношений основана на представлениях о сложных системных связях и взаимодействии природы, общества и человека как структурных элементов, лежащих в основаниях этих отношений.

Становление и развитие экологического права в современном мире есть результат взаимодействия правоведения и других отраслей социогуманитарного и естественно-научного знания. В результате такого взаимодействия обосновываются правовые основания конкретных форм социальных отношений и – что важно для права — глубинные социально-природные основания норм экологического права, а центром внимания в теоретическом анализе и определении предмета экологического права и его содержания становятся сами объективные законы, их источники, основы и основополагающие свойства. Это позволяет формировать экологические требования к поведению на базе знания объективных законов, определяющих характер взаимодействия природы и общества.

Таким образом, формирующийся в экологическом праве подход предполагает отказ от «чистой», «закрытой» юриспруденции, от абстрактного, изолированного изучения как социальных экологических факторов, так и норм позитивного права, то есть не ограничиваться изучением содержания исторически осуществленных норм, поскольку сущность права не исчерпывается содержанием положительного права (И. А. Ильин), но включает в себя и целеполагание. В то же время экологическое право, понимаемое как отрасль научного знания, включает в себя научные представления правоведов о предмете и методе данной отрасли юридического знания и практики, об источниках и детерминантах его формирования, о месте экологического права в системе отраслей позитивного права.

Взаимодействие с природой — исходное условие существования общества, его воссоединение с природой осуществляется посредством способа производства. Поэтому мало знать совокупность законов общественной жизни и природной среды: важно проследить, как они взаимодействуют в процессе воссоединения природы и общества. Ведь на законы общественного развития оказывает обратное воздействие система законов природной среды, история людей и история природы взаимно обусловливают друг друга.

Современный уровень взаимодействия природы и общества отмечен резким биологическим изменением биосферы в результате деятельности человека, ставшего в биосфере, по определению В. И. Вернадского, геологической (планетарной) небывалой силой. Следовательно, в качестве планетарной силы общество становится в один ряд с явлениями и процессами, оказывающими влияние на взаимодействие структурных элементов суперсистемы «природа — общество — человек», т. е. на развитие в том числе общества как социального организма. Являясь структурным элементом суперсистемы, общество имеет свои внутренние, присущие данной форме движения материи законы развития. Коренное существенное отличие общества как планетарной силы от иных явлений и процессов того же уровня состоит в том, что общество может осознанно, на волевых началах, управлять своим влиянием на взаимодействие структурных элементов суперсистемы на основе знания законов взаимодействия элементов этой суперсистемы. Таким образом, в экологических отношениях происходит согласование интересов общества с интересами природы, а формой такого согласования должно выступить экологическое право.

С позиций структурно-системного анализа характера отмеченных связей, их внутренней взаимообусловленности можно сделать общий вывод о том, что сущностью экологического права являются отражаемые в правилах внешнего социального поведения закономерности правовых взаимоотношений природы, общества и субъектов в процессах саморазвития, взаимозависимости и взаимодействия структурных элементов суперэкологической системы «природа — общество — человек».

1.2. Содержание экологического права

Вопрос о содержании экологического права органично связан с систематизацией экологического законодательства, а его содержание не сводится к простой совокупности норм, регламентирующих отношения в определенной сфере жизнедеятельности общества.

При рассмотрении конкретных эколого-правовых проблем следует исходить из того, что реакция социальных общностей на экологические проблемы в современных условиях, как правило, носит опосредованный характер: т. е. реакцию порождает не сама экологическая проблема как таковая, а ее социальные последствия, в том числе влияние загрязнения среды на здоровье населения, доступность экологически чистых продуктов питания и т. д.

На характер и особенности эколого-правовой жизни влияет множество факторов: экономические, организационные, природно-географические, технико-информационные, религиозные, нравственные, политические, научные и др. Очевидно, что имеющиеся финансово-материальные и организационные ресурсы могут выступать в роли важнейших гарантий исполнения юридических норм. Информационно-технологические средства и процесс компьютеризации (цифровизация) содействуют созданию информационно-правовых систем, позволяющих более оперативно и эффективно использовать юридические предписания и механизмы.

Человечество подошло сегодня к пониманию правовых закономерностей взаимодействия природы и общества не только на уровне общетеоретического знания, но и прогнозирования отдельных результатов такого взаимодействия на основе технологий больших данных. Потенциал аналитики больших данных настолько велик, что сегодня ее можно использовать во множестве сценариев и практически во всех сферах. Так, в промышленности анализ больших данных позволяет предсказывать аварии и оптимизировать производство.

Понятно, что степень напряженности в социальных отношениях накладывает свой отпечаток на сущность эколого-правовых отношений. Климатические и географические условия существования конкретной страны влияют на характер эколого-правовых факторов и предписаний.

Следует также отметить, что эколого-правовая жизнь зависит от степени знания обществом законов и подзаконных актов, от уровня развития правосознания и правовой активности социальных субъектов.

Нормативно упорядочивающей частью эколого-правовой жизни выступает эколого-правовая система, включающая в себя нормативно-правовой, организационный, экономический и идеологический механизмы реализации экологического права. Применение этих механизмов создает условия для рационального функционирования эколого-правовой жизни, обеспечения ее стабильности и устранения негативных явлений (правонарушения, юридические злоупотребления и т. п.).

Закономерности этого взаимодействия, его возможные результаты и лежат в основании норм позитивного экологического права. Норма позитивного права — это не акт творчества законодателя, а это учет глубинных правовых процессов, происходящих во взаимодействии «природа — общество — человек», которые мы обнаруживаем в рамках естественного права.

Таким образом, предметом экологического права как науки выступают закономерности правовых взаимоотношений природы, общества и субъектов в процессах саморазвития, взаимозависимости и взаимодействия суперэкологической системы (треугольник) «природа — общество — человек», а также эколого-правовые отношения, выражающие эти закономерности, формы и методы формирования эколого-правового сознания и пути их совершенствования.

Естественное право не есть некая сверху предписанная группа норм и обязательств, это прежде всего проявление внутренней воли человека. Используя этот подход, с учетом современного представления о законах взаимодействия суперсистемы «природа — общество — человек» отметим, что в основе экологического права лежит свобода выбора в экологической сфере не только у человека, но также свобода других элементов этого взаимодействия: природы и общества. В контексте взаимодействия «человек — общество» мы говорим о праве общества и о правах человека, говорим о необходимости закрепления в нормах позитивного права правил должного поведения участников общественных отношений, их взаимных прав и обязанностей. Но где ответ на вопрос о том, что является должным? Что определяет содержание, наполнение субъективных прав и обязанностей участников экологических правоотношений, т. е. содержание права позитивного?

Ответ на этот вопрос мы находим в закономерностях взаимодействия «природа — общество — человек», включая в концепцию экологического права не только право человека и право общества, но и право природы, понимая его как меру свободы природы в ее саморазвитии и меру свободы природы во взаимодействии элементов этой трехзвенной структуры «природа — общество — человек»⁶.

Указанные закономерности и определяют содержание права нравственного, естественного, которое для каждого народа и в каждую данную эпоху олицетворяет собою особую специфическую задачу, особую совокупность конкретных обязанностей и является одновременно одним из критериев оценки действующего (позитивного) права⁷.

Общество и природа эквивалентны по основным закономерностям развития любой другой системе. Такая структурность — результат эволюционных процессов, в результате чего существует функциональная общность природы и общества: и живое и неживое — все подчиняется определенному ритму, циклической смене состояний; так, всюду в природе — смена дня и ночи, в обществе — смена экономических и политических спадов и подъемов, в человеке — спад и подъем в творческой активности и т. д. и т. п.

Будучи взаимообусловленными, природа и общество как структурные элементы суперсистемы подчинены внутреннему закону системы — закону согласования развития всех ее сторон, и потому «…общество есть законченное сущностное единство человека с природой, подлинное воскресение природы, осуществленный натурализм человека и осуществленный гуманизм природы»⁸.

Право природы — это выражение тех закономерностей, которые проявляются во взаимодействии природы с обществом и человеком в этой суперсистеме. Одновременно оно отражает и внутренние природные законы в рамках этого взаимодействия. Чтобы эти закономерности, которые отражаются в праве природы, могли быть выражены в нормах позитивного права, должно пройти несколько степеней трансформации, прежде чем те или иные положения найдут отражение в правовых нормах. Но законы логики нам диктуют, что если мы находим способы и отражаем в позитивном праве интересы человека как участника суперсистемы, интересы общества как участника этой суперсистемы, то в нем должны найти отражение и интересы природы, т. е. право природы.

Право природы, понимаемое как структурно-генетическое подчинение человеческого существования монополии природной обусловленности, предопределяющее исторически конкретные экологические формы существования, не может не отражаться в социальном развитии. Это положение важно потому, что долгое время считалось, что общество — это сфера действия исключительно социальных законов. Между тем мутационный процесс идет и в обществе. Как и в природе, в обществе постепенно происходит формирование мутаций, которые в случае изменения биосферы, ее химического состава, уровня радиации, любых других случайных отклонений от средних величин (флуктуации) могут повлиять на такие главные звенья индивида, как психофизиологическая конституция Homo sapiens или его поведение, которое в силу заложенного в нем генетического компонента подвержено действию естественного отбора.

При формировании нормы позитивного экологического права человеку необходимо учитывать эти закономерности, отражающие указанное взаимодействие. Однако сделать это будет очень трудно, поскольку человек привык в предыдущие столетия господствовать над природой согласно тем представлениям, которые существовали в естествознании и обществознании после эпохи Просвещения и отражали интересы развития капиталистического способа производства. Теперь же речь идет о согласовании интересов всех сторон взаимодействия суперсистемы «природа — общество — человек» на основе представлений о закономерностях взаимодействия, и осуществить такое согласование должен сам человек, управляя своим воздействием на природу.

Забота об окружающей природной среде должна стать императивом не только общества, но и императивом каждого субъекта, каждой личности, т. е. должна найти закрепление в соответствующих нормах позитивного права в виде взаимных прав и обязанностей человека и общества по отношению к природе как к стороне взаимодействия и как к форме своего существования.

С позиций учения о ноосфере и современного системного взгляда на закономерности взаимодействия и взаимозависимости структурных элементов системы «природа — общество — человек» экологическое право — это совокупность всех форм бытия эколого-правовых социальных связей и отношений, выражающаяся и фиксирующаяся в политико-правовых актах и иных (включая негативные) проявлениях права, характеризующая специфику и уровень существующего эколого-правового сознания, а также уровень и характер юридической практики, отношение субъектов права к природным ресурсам и степень удовлетворения их интересов (потребностей). Из этого понимания экологического права вырастает в последующем и понимание эколого-правовой нормативной системы — позитивного экологического права.

1.3. Экологическая деятельность общества. Формы взаимодействия общества и природы

Как уже отмечалось, в условиях общества экологические отношения, понимаемые как отражение взаимодействия природы и общества, проявляются в форме экологической деятельности, осуществляемой органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и некоммерческими организациями, юридическими и физическими лицами. Цели указанной деятельности определены в ст. 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее — ФЗ об охране окружающей среды): 1) сохранение и восстановление природной среды; 2) рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов; 3) предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидация ее последствий (далее — природоохранная деятельность).

Экологическая деятельность общества осуществляется в следующих формах: использование природных ресурсов (природопользование), охрана окружающей среды, обеспечение экологической безопасности человека и общества.

1.3.1. Природопользование

Под природопользованием понимается хозяйственная деятельность, связанная с извлечением полезных свойств природной среды, включая все формы и способы изъятия природного субстрата из естественной природной среды, и использованием его для удовлетворения экономических, экологических, культурно-оздоровительных, социальных потребностей человека с последующим возвратом и размещением в природе изъятого природного вещества в измененном состоянии в виде выбросов, сбросов и размещения отходов.

Современные масштабы природопользования влекут отрицательные последствия для природы и общества, выражающиеся в истощении природных ресурсов, загрязнении окружающей среды, деградации, порче, уничтожении компонентов природной среды и ином негативном воздействии; нарушении (изменении) биоразнообразия и генетического фонда животных и растений; неблагоприятном воздействии факторов окружающей среды на здоровье человека и иные объекты. Неконтролируемое и стремящееся к росту экономическое развитие ведет не только к сокращению вовлекаемых в оборот полезных для общества запасов природных ресурсов, но и к иным негативным для общества последствиям.

Природопользование осуществляется в форме производственной деятельности, которая становится, таким образом, одной из форм взаимодействия человека и природы. В правовом регулировании природопользования акцент делается на обеспечении его рационального характера. Причем рациональность природопользования означает достижение не только экономического, культурно-оздоровительного эффекта, но и эффективную охрану (сохранение) природной среды, т. е. достижение экологического эффекта, когда во взаимодействии природы и общества не нарушается сложившийся баланс взаимодействия.

Правовое регулирование рационального использования природных ресурсов осуществляется нормами общей части экологического права и нормами природно-ресурсных отраслей в его составе. Одним из способов правового обеспечения рационального использования природных ресурсов является установление нормативов допустимого изъятия компонентов природной среды и нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду. Обеспечению экологически обоснованного природопользования служит такой правовой инструмент, как обязательная оценка воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной деятельности.

По предметно-отраслевому признаку правового регулирования природопользования выделяют: право землепользования, недропользования, водопользования, право пользования лесами и растительностью вне лесов, право пользования животным миром, атмосферным воздухом. Право природопользования тесно связано с экономическими характеристиками, оно является правовой формой содержания экономических отношений природопользования и включает совокупность правомочий владения и пользования природными объектами для целей их использования.

По основаниям возникновения права природопользования принято выделять право общего и право специального природопользования.

Право общего природопользования является публичным правом, основанным на положениях ст. 9 и ст. 42 Конституции РФ и соответствующих нормах природно-ресурсного законодательства РФ, например право свободно и бесплатно пребывать в лесах и использовать для собственных нужд указанные в законе лесные полезности, а также право на доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их в установленном порядке для личных и бытовых нужд. Основанием возникновения права в этих случаях служит фактическое пользование природным объектом.

Во всех иных случаях право природопользования возникает на основании специального разрешения уполномоченного органа публичной власти.

С началом промышленной революции резко изменились масштабы негативного воздействия хозяйственной деятельности на природу. В этих условиях в целях сохранения природы от разрушающей хозяйственной деятельности появился общественный запрос на сохранение отдельных уникальных природных объектов и природных экологических систем от негативного воздействия хозяйственной деятельности. Сложилась форма регулирования природопользования путем установления запретов на использование отдельных уникальных природных комплексов — так называемая заповедная форма охраны природы. Очевидно, что при современных масштабах негативного воздействия хозяйственной деятельности на состояние природной среды практически нет таких природных объектов, которые не испытывают на себе это негативное влияние. Вместе с тем установление запретов на природопользование на отдельных природных объектах позволяет сохранять в нетронутом виде эти объекты для передачи следующим поколениям.

1.3.2. Охрана окружающей среды

В современных условиях деятельность по сохранению и восстановлению качества природной среды включает в себя планирование и осуществление мероприятий, направленных на недопущение негативного воздействия на окружающую среду и устранение негативных последствий хозяйственной и иной деятельности, если эти негативные последствия все же наступили.

К видам такой деятельности можно отнести все формы планирования природоохранной деятельности на государственном, муниципальном и корпоративном уровнях, правовое регулирование негативного воздействия на окружающую среду и устранения его последствий.

Важная составляющая экологической деятельности общества в области охраны окружающей среды — это постоянное наблюдение за взаимодействием природы и общества в целях выявления как угроз для человека, так и негативных изменений в состоянии природной среды, прогноз развития экологического кризиса и планирование устранения его последствий. Этому служит ряд документов, подготовка которых возложена законодательством на органы публичной власти. К ним относится, в частности, ежегодный государственный доклад о состоянии и об охране окружающей среды, который служит основой для формирования и проведения государственной политики в области экологического развития Российской Федерации, определения приоритетных направлений деятельности органов государственной власти в этой области, а также разработки мер, направленных на предупреждение и сокращение негативного воздействия на окружающую среду. Положение о порядке подготовки и распространения доклада утверждено постановлением Правительства РФ от 24 сентября 2012 г. № 966. В Экологической доктрине Российской Федерации также подчеркивается, что стратегической целью государственной политики в области экологии является сохранение природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, обеспечения экологической безопасности страны.

Правовое регулирование негативного воздействия на окружающую среду и устранения его последствий осуществляется посредством закрепления в законодательстве критериев благоприятной окружающей среды и возложением на всех природопользователей обязанностей не допускать негативного воздействия на природную среду и по устранению таких последствий в случае их наступления.

Критерии качества окружающей среды определяются в первую очередь путем установления государственными органами нормативов качества окружающей среды и нормативов допустимого воздействия на окружающую среду.

Современное социальное развитие с точки зрения его отношения к природе происходит спонтанно, поскольку отсутствует его направленность на достижение базовой, принципиальной, обоснованной общим интересом цели. Данное обстоятельство обусловливает тот факт, что частные общественные цели и интересы являются несбалансированными, противоречивыми, а иногда даже взаимоисключающими. Следствием хаотичного характера социального развития можно назвать и отсутствие у человека целостного мировоззрения, четкой целостной картины мира, соответственно, твердой однозначной позиции по отношению к мировым и локальным социально-экологическим процессам.

1.3.3. Обеспечение экологической безопасности общества и человека

Отношения по обеспечению экологической безопасности человека и общества в РФ регулируются на основе соответствующих норм Конституции РФ. Прежде всего это конституционная защита прав на охрану здоровья и на благоприятную окружающую среду (ст. 41, 42 Конституции РФ). На государство, как следует из положений ст. 2 Конституции РФ, возлагается осуществление экологической политики, обеспечивающей экологическую безопасность общества и человека.

ФЗ об охране окружающей среды определяет экологическую безопасность как состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий. Указ Президента Российской Федерации от 19 апреля 2017 г. № 176 определил экологическую безопасность Российской Федерации как составную часть национальной безопасности. Подчеркнуто, что достижение целей экологической безопасности осуществляется путем проведения единой государственной политики, направленной на предотвращение и ликвидацию внутренних и внешних вызовов и угроз экологической безопасности. Обеспечение экологической безопасности включает в себя также проведение совокупных мероприятий организационного, правового, экономического, инженерно-технического, информационного, экологического характера по предотвращению и нейтрализации угроз со стороны загрязненных природных объектов как результата негативного воздействия на окружающую среду. Речь идет об адаптации человека к негативному изменению окружающей среды, наступившему в процессе взаимодействия природы и общества.

Таким образом, можно отметить, что природоохранная деятельность органов публичной власти Российской Федерации и деятельность по обеспечению экологической безопасности как составной части национальной безопасности Российской Федерации составляют одно из основных направлений деятельности органов публичной власти, т. е. экологическую функцию государства. Наряду с регулированием отношений в области хозяйственного воздействия общества на природу экологическая функция государства включает образовательную и культурологическую составляющие. Как установлено в ФЗ об охране окружающей среды (глава XIII), одной из основ формирования экологической культуры является экологическое просвещение, включающее информирование населения о законодательстве в области охраны окружающей среды и законодательстве в области экологической безопасности, осуществляемое органами публичной власти и иными юридическими лицами. Воздействуя на обыденное сознание, они помогают экологическому сознанию влиять на функционирование других форм общественного сознания, в частности на политическую и правовую, определяя тем самым эколого-политическую и эколого-правовую культуру человека.

2. Современные концепции взаимодействия общества и природы

Вторая половина ХХ столетия ознаменовалась появлением разнообразных экологических концепций, которые обобщали исторический опыт изучения воздействия научно-технического прогресса на состояние окружающей природной среды. Толчок к появлению новых взглядов на взаимодействие природы и общества был дан деятельностью Римского клуба — этой своеобразной международной ассоциацией демографов, социологов, экономистов, юристов, представителей естественных наук, людей политики и делового мира, объединившихся для разработки прогнозов развития современного общества.

Одна из первых моделей Римского клуба получила название «концепция органического роста». Основание этой концепции базируется на положении о том, что мировая экономика представляет собой совокупность региональных систем, а не нечто единое и целостное. Отсюда разработчики концепции предлагают дифференцированно подходить к экологии различных стран и регионов, принимая во внимание их экономическое и культурное развитие. Согласно этой концепции все страны подразделяются на богатые и бедные и задача заключается в том, чтобы обеспечить гармоничные отношения между природой и обществом на основе перераспределения средств между богатыми и бедными странами в виде материально-финансовой помощи развитых стран развивающимся странам.

Авторы, поддерживающие концепцию пределов роста (в других вариантах она обозначается как концепция экологического финализма, нулевое развитие, концепция стабилизированного развития), утверждают, что сбалансированные отношения «человек — природа» возможны при обязательном установлении пределов дальнейшего развития экономики, роста населения, развития научно-технического и промышленного прогресса. В рамках этой концепции разрабатываются идеи искусственного свертывания развития промышленности, науки и техники до уровня, когда хозяйственная и демографическая нагрузка общества будут соответствовать ресурсным возможностям окружающей природной среды.

Популярность в различных экологических общественных объединениях приобрела концепция экологической революции. Ее смысл состоит в том, что необходима революция в мышлении и сознании человека, а не в создаваемых им институциональных учреждениях, не переустройство политического строя и создание новых социально-политических структур, а коренное изменение человеческого миросозерцания. На повестке дня стоит не эволюционный, а революционный скачок от потребительской психологии к осознанию рационального природопользования с учетом обязательной охраны окружающей природной среды. Представители концепции экологической революции считают условиями предотвращения экологического кризиса исполнение следующих обязательных требований: а) переоценка взглядов на природу как источник потребления; б) комплексная и повсеместная пропаганда взглядов на охрану природы как среды обитания человека; в) немедленное изменение методов хозяйствования, если они наносят урон, вызывают загрязнение и истощение природной среды.

Тесно примыкают к идеям экологической революции концепции глобального управления. Представители концепции глобального управления исходят из того, что мир окружающей природной среды, как и в целом весь материальный мир, един, причинно детерминирован и взаимосвязан, а поэтому эффективность экологических мероприятий может быть обеспечена только за счет коллективных усилий международного сообщества. Задача, следовательно, состоит в образовании надгосударственного органа, который управлял бы охраной и организовывал, контролировал бы использование окружающей природной среды во всех странах и регионах. Функции, которые с необходимостью должен исполнять этот орган, заключаются, во-первых, в оказании скорой экологической помощи районам бедствий; во-вторых, в применении коллективных мер воздействия к тем государствам, которые не исполняют международные соглашения по охране окружающей природной среды.

Новую динамику разработка концепций взаимоотношений человека и природы получила после конференции ООН в Рио-де-Жанейро в 1992 г., которая называлась «Окружающая среда и развитие». Центральным моментом новых представлений о балансе отношений является идея совмещения экологии с развитием экономики. Речь идет о сочетании социального прогресса и экономического развития с сохранением окружающей природной среды во имя сохранения качества жизни нынешних и последующих поколений. В качестве главной проблемы выступает сохранение стабильности окружающей среды и человеческого сообщества на основе возрождения и сохранения естественных сообществ организмов в объеме, обеспечивающем устойчивость окружающей среды. Изменение форм и методов хозяйства в направлении сокращения загрязнения окружающей среды выступает в качестве последующей задачи. Данная концепция получила название «концепция устойчивого развития» и включает неразрывно связанные экономический, социальный и экологический компоненты.

Понимание устойчивого развития не тождественно понятию «стабильность». Термин sustainable development, неадекватно переведенный на русский язык как устойчивое развитие, имеет следующее значение: сбалансированное непрерывное бесконфликтное длительное развитие. Смысл этой концепции максимально раскрывается в утверждении о том, что при устойчивом развитии удовлетворение жизненных потребностей нынешнего поколения достигается без лишения такой возможности будущих поколений. Главное в устойчивости — не экономическое развитие, не экономический рост, а понимание того, как достигает устойчивости жизни сама природа. Таким образом, потребительское отношение индустриальной цивилизации, провозглашенное философией эпохи Просвещения, не может быть приоритетом сегодняшнего и завтрашнего дня. В современном мире в качестве первоочередной задачи объявляется достижение баланса, динамического равновесия: между человеком и обществом, обществом и природой, внутри общества, между регионами, между современностью и будущим и т. д.

Вместе с тем представление о путях решения проблем окружающей среды по-прежнему сводится преимущественно к утверждению, что человек неправильно ведет свое хозяйство, поэтому необходима модернизация производства на базе создания систем безотходных технологий и очистки; передача щадящих технологий другим странам; увеличение финансирования природоохранных мероприятий и т. п.

Такой подход порождает ряд иллюзий. Первая из них — это возможность создания экологически чистого хозяйства. В современных условиях и обозримых технологиях она опирается на ложные представления о том, что человек производит еще что-то, кроме отходов, и о существовании технологии, не истощающей природные ресурсы. Однако, как представитель биологического вида, человек есть потребитель природного вещества, и чем большее его численность, тем больше он будет потреблять, нарушая естественный баланс в природе, поэтому масштабы своего хозяйствования человеку придется соразмерять с потенциалом хозяйственной емкости биосферы.

Реалии общественной жизни подтверждают необоснованность и другой иллюзии. Ее суть — в представлении о возможности построения такого общества, в котором человечество может не ограничивать свою численность, поддерживать экономический рост и сохранять высокие показатели качества окружающей среды в условиях экономической и экологической стабильности. Несмотря на ускоренный экономический рост, в мире сокращаются площади пахотных и орошаемых земель на душу населения, практически исчерпаны ресурсы «зеленой революции», использования удобрений и пестицидов, а биотехнологии пока не дали ожидаемых результатов в растениеводстве.

Общественная практика также свидетельствует о том, что ни рыночная, ни централизованная экономика не обнаруживают свои приоритеты в сохранении природного баланса, они обе стремятся к быстрому экономическому росту, который пока остается главным дестабилизатором среды. Постоянный экономический рост по-прежнему остается целью развития общества. Но экономический рост с точки зрения воздействия общества на природные экосистемы есть не что иное, как вложение все большей и большей энергии в единицу освоенной территории, что с необходимостью ведет к глобальному ее разрушению. Человечество столкнулось с недостатком экологического ресурса, хозяйственной емкости биосферы.

3. Предмет и система экологического права

3.1. Понятие экологических отношений

В соответствии с законами саморазвития и самоорганизации структурных элементов суперсистемы «природа — общество — человек» экологические отношения необходимо рассматривать как следствия интегрированной совокупности свойств этой экосоциальной суперсистемы. В процессе воспроизводства целостности суперсистемы происходит своеобразный синтез — взаимное влияние и обогащение сторон этого универсального целого, а экологические отношения (экос) являются субстанцией, основанием всяких иных отношений.

Становление эколого-правового отношения идет в русле действия этой закономерности, представляя момент в развитии экосистемы. В условиях общества экологические отношения предстают как специфическая экологическая деятельность.

Экологическая деятельность есть совокупность отношений, связей и зависимостей между природой и обществом, а также между людьми, несущими на себе тяжесть взаимных обязанностей в процессах самоорганизации и саморегуляции экосистемы для поддержания равновесия всех жизненно важных функций общественного организма.

Следовательно, эколого-правовые отношения выражают объективную необходимость постоянного воспроизводства целостности суперэкосистемы, а также целостности общества как звена этой системы, выступая условиями его жизнеспособности.

Необходимость, взятая с этой ее стороны, выступает как экологическая необходимость, в которой и зафиксировано это отношение.

Правовая необходимость, по сравнению с естественной физической, имеет свои особенности: необходимость в природе имеет однозначный характер, хотя и не лишена определенных степеней свободы, например степеней свободы микрочастиц, или в осуществлении различных возможностей в органической эволюции. Из этой свободы, присущей всей природе, вырастает естественно-историческая необходимость и свобода, из которой «целеполагающий человек» (И. А.Ильин) в ходе исторического осуществления права и выводит эколого-правовую необходимость и свободу. Учет «этажей» детерминации имеет особое значение в дальнейшем при раскрытии сущности понятий «свобода» и «воля», «право природы» как категорий правовой науки, а также связанных с ними понятий из области этики, особенно в вопросе взаимоотношений правового и морального долга, правовой и моральной ответственности.

Очевидно, что ни один из законов взаимодействия суперсистемы «природа — общество — человек» не установлен в форме юридического закона.

А между тем управление экологическими процессами в обществе — решающая функция правовых норм, законодательства. Так, в преамбуле ФЗ об охране окружающей среды закреплено положение о том, что «настоящий Федеральный закон регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле…». Очевидно, что здесь речь идет об общественных отношениях, возникающих в сфере взаимодействия природы, общества, человека.

Общество — это среда существования эколого-социальных отношений, которые, собственно, и выступают предметом нормативно-правового регулирования, предметом экологического права как позитивного права.

Мы должны признать, что общество как структурный элемент системы «природа — общество — человек» формирует, направляет, обеспечивает или, наоборот, ограничивает возможности развития данной суперсистемы, но не отменяет ее внутренних связей, взаимозависимостей и влияний.

Влияние нормативно-правового регулирования на взаимодействие природы и общества осуществляется, конечно, опосредованно, путем воздействия на развитие социальных отношений.

Выявить закономерности эколого-правового отношения — значит объяснить его необходимость на основе законов возникновения, развития и функционирования права. Это значит понять, каким образом экологические явления обретают правовые свойства, а их связи и взаимодействия (т. е. отношения) могут быть регулируемы правом, иначе говоря, становятся типичными отношениями юридического характера.

Экологические отношения связаны с реализацией специфических потребностей в качестве особого внутреннего, побудительного состояния всей совокупности элементов саморазвивающейся суперсистемы, равно как и каждой из составляющих ее частей. Вырастая из необходимости воспроизводства устойчивого динамического равновесия и баланса сил в суперсистеме, экологические отношения представляют особый тип со своим механизмом регуляции, своими методами и способами управления.

Можно сказать, что экологические отношения выражают объективную необходимость постоянного воспроизводства соответствующих потребностей как условия жизнеспособности системы и составляют важнейшую сторону эколого-правовой деятельности общества, с одной стороны, и личности — с другой. И те и другие потребности — две стороны единого целого, одной естественной системы.

Указанные моменты — это различные уровни эколого-правовой необходимости. Со стороны общества эколого-правовая необходимость проявляется в потребности обеспечить дееспособность общества как исторического субъекта и выражает, таким образом, общественно необходимую меру взаимоотношения сторон экосистемы «природа и общество», закрепляемую впоследствии нормами экологического права (законодательства).

В свою очередь со стороны личности эколого-правовая необходимость проявляется как потребность согласования своего поведения с существующими правовыми нормами и оценками, содержащими уже скорректированный баланс потребностей, т. е. преодоленный «произвол» последних. При этом эколого-правовая необходимость личности не исключает относительной свободы выбора той или иной линии поведения, позволяющей, с одной стороны, компенсировать неоднозначность экологических ситуаций, а с другой — учесть индивидуальные потребности и личные качества индивидов.

Таким образом, предметом экологического права выступают волевые общественные отношения, складывающиеся в ходе экологической деятельности общества как отражения взаимодействия природы и общества, по поводу охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности человека и иных объектов, использования, охраны и воспроизводства природных ресурсов.

В этих отношениях следует учитывать в первую очередь общественный интерес в постоянном поддержании устойчивого взаимодействия природы и общества, при котором не возникали бы такие изменения в состоянии природной среды, которые влекли бы за собой негативные социальные последствия. Публичный характер экологических общественных отношений определяется также необходимостью учета права природы, т. е. обусловленностью человеческого существования законами развития природы, следовательно, всякие частные интересы должны рассматриваться с учетом необходимости обеспечения благоприятных условий существования человека и общества.

С учетом форм взаимодействия природы и общества для целей правового регулирования можно выделить следующие группы общественных экологических отношений: в области охраны окружающей среды, обеспечения рационального использования природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности человека и общества. В теории экологического права их называют экологическими отношениями в широком смысле слова, поскольку они охватывают все сферы экологической деятельности общества. В узком смысле слова экологические отношения — это отношения по поводу охраны окружающей среды от негативного воздействия хозяйственной деятельности.

3.2. Объекты экологических общественных отношений

Объектами экологических отношений выступают различные элементы (части) природной среды.

Развитие экологического права во взаимодействии с областями знания, отражающими законы взаимодействия природы и общества, обусловливает использование при формировании норм экологического права терминов, применяемых в других областях науки и общественной практики. В Конституции РФ (ст. 9, 36, 42, 58, 72) и в основополагающем законодательном акте российской нормативной системы экологического права — ФЗ об охране окружающей среды приводится обширный перечень терминов и определений, используемых в правовом регулировании экологических общественных отношений. Эти термины — «природа», «окружающая среда», «природная среда», «компоненты природной среды», «среда обитания», «природные ресурсы», «природный комплекс, «природно-антропогенный объект», «использование природных ресурсов», «экологическая безопасность» и др. — пришли в экологическое право преимущественно из других областей знания. Значение всех указанных терминов для экологического права в том, что этими терминами определяются объекты соответствующих экологических общественных отношений и правоотношений, т. е. объекты субъективных прав и обязанностей участников этих отношений. Следовательно, для целей правового регулирования общественных экологических отношений, в которых этими терминами обозначаются объекты соответствующих субъективных прав и обязанностей участников отношений, требуется определение юридических критериев либо юридически значимых признаков указанных объектов.

В этом множестве терминов ключевую роль в системе современного экологического права играет термин «окружающая среда». В ст. 1 ФЗ об охране окружающей среды установлено, что «окружающая среда — совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов». При этом термины «природная среда» и «природа» рассматриваются как синонимы. Вместе с тем в преамбуле данного закона говорится, что он регулирует отношения, связанные с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на земле.

В юридической литературе нет единообразного понимания этого термина⁹.

Основная дискуссия ведется вокруг содержания понятий «окружающая среда» и «природа» («природная среда») и некоторых производных от них как объектов экологических правоотношений¹⁰.

Очевидно, что значение понятия «природа» в понятийной системе экологического права первостепенно, как может быть первостепенно важной корневая система для дерева с разросшейся кроной, где каждая ветвь автономна и в то же время есть плоть от плоти, кровь от крови самого дерева.

Известно, что в науке за время истории познания были выработаны различные понятия природы. В самом первом, свойственном архаическим культурам, человек и природа едины, человек — часть природы. Развитие понятия в каждую конкретную историческую эпоху зависело от уровня общественного познания и строго шло в рамках существующей на тот период научной картины мира, пройдя соответственно все этапы своего восхождения к современному понятию.

Новейшее понимание природы, в котором природа выступает как структурная часть суперсистемы «природа — общество — человек», отвергает сложившееся в Новое время механистическое понимание природы и общества как противостоящих сущностей.

Переход понятий из понятийного ряда естественного права и из иных областей знания в сферу норм позитивного права и правоотношений предполагает учет конкретно-исторических условий и задач развития общества. История развития экологического права за последние 50 лет в мире и в России позволяет сделать общий вывод о том, что экологическое право находится в постоянном поиске своего юридико-технического инструментария. В результате развития достигнуто понимание, что термины «природа» и «окружающая среда» рассматриваются как синонимы, под которыми понимается естественное природное окружение человека, общества¹¹.

В процессе правового регулирования экологических отношений соответствующие части природной среды должны получить свои юридически значимые характеристики этих материальных объектов в виде пространственных, объемных и иных количественных, а также качественных критериев (границ) природных объектов и компонентов природной среды как объектов субъективных прав и обязанностей участников экологических правоотношений. Очевидно, что науке экологического права необходимо продолжить поиск юридически значимых терминов и определений в сфере экологической деятельности общества.

Наряду с глоссарием ст. 1 ФЗ об охране окружающей среды большое количество специальных естественно-научных и технических терминов, применяемых в правовом регулировании экологических отношений, содержат иные акты экологического законодательства¹².

Это, в частности, федеральные законодательные акты и законы субъектов РФ, содержащие нормы по охране и использованию отдельных компонентов природной среды: земель, недр, почв, атмосферного воздуха, лесов (растительный мир), поверхностных и подземных вод, животного мира (включая наземных и водных животных, микроорганизмы), природных комплексов; обеспечению экологической безопасности человека и общества и др.

Более подробно система объектов экологического права и их характеристики изложены в третьей главе данного учебника.

3.3. Система экологического права

Экологическое право представляет собой сложное правовое образование. Нормы позитивного экологического права содержатся в большом количестве нормативных правовых актов, составляющих систему экологического законодательства в широком смысле слова. Говоря о нормах экологического права в широком смысле, следует иметь в виду охват правовым регулированием всего комплекса общественных отношений, складывающихся в процессе экологической деятельности общества.

Очевидно, не вся экологическая деятельность общества как отражение взаимодействия природы и общества находит свое выражение в правовом регулировании общественных отношений. Первостепенное значение здесь имеет полученное обществом знание о закономерностях взаимодействия и представлениях о возможностях общества путем правового регулирования соответствующих общественных отношений влиять на результаты взаимодействия.

Так, с расширением генно-инженерных знаний перед обществом встают не только морально-этические вопросы (например, клонирование живых организмов), но и возникают объективные потребности правового регулирования бурно развивающихся общественных отношений, направленных на применение полученного знания в интересах сохранения сбалансированного взаимодействия природы и общества.

Система норм экологического права стремится охватить все формы взаимодействия природы и общества: охрану окружающей среды, природопользование, обеспечение экологической безопасности человека и общества. Такой подход — не всеядность, а отражение взаимозависимости и системности во взаимодействии природы и общества, стремление путем регулирования общественных экологических отношений (например, правовое регулирование общественных отношений по недопущению загрязнения окружающей среды, восстановлению качества окружающей среды) увидеть возможности влияния общества как структурного элемента суперсистемы на результаты этого взаимодействия. Экологическая составляющая общественных отношений объективно требует учета этого экологического содержания в правом регулировании, а соответствующие нормы позитивного права неизбежно втягиваются в орбиту экологического права. Объективно складывается система правовых норм, отражающая системные связи взаимодействия природы и общества и потребностей их отражения в складывающихся в обществе общественных отношениях, которые сами таким образом, как и соответствующие правоотношения, становятся элементами этого взаимодействия. Таков путь исторического осуществления экологического права.

Система экологического права — это разнонаправленно развивающаяся система правовых норм, предметом регулирования которой выступает широкий комплекс складывающихся в процессе природоохранной деятельности общества общественных экологических отношений, имеющих своим объектом составные элементы природной среды. Экологическое право в российской правовой системе относится к семье публичного права и включает в себя все правовые нормы, регулирующие отношения по охране окружающей среды, природопользованию, обеспечению экологической безопасности человека и общества. При таком подходе следует признать, что включенные в ФЗ об охране окружающей среды нормы и институты представляют собой общую часть экологического права как отрасли права и могут служить моделью общей части будущего Экологического кодекса РФ. Данный вывод подтверждается преамбулой упомянутого закона, в которой сказано, что «закон определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности».

Природопользование как одна из форм взаимодействия природы и общества может осуществляться в различных целях. Оно может осуществляться для удовлетворения человеком собственных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, т. е. с получением природной ренты, либо природопользование связано с получением дохода от эксплуатации природных ресурсов. В системе экологического права соответствующие правовые нормы, регулирующие отношения по использованию природных ресурсов, группируются по признаку вида природного объекта, выступающего объектом правоотношений природопользования, и составляют соответствующие отрасли природно-ресурсного права, входящие в систему суперотрасли экологического права. К таковым относятся земельное право, водное право, лесное право, право недропользования, право пользования животным миром, право пользования атмосферным воздухом, право пользования особо охраняемыми природными территориями.

Не вдаваясь в детальную характеристику перечисленных видов пользования природными ресурсами и отраслей права, регулирующих эти отношения, отметим, что в целом правовое регулирование отношений природопользования базируется на фундаментальных положениях Конституции РФ, закрепляющих публично-правовой характер этих отношений. В правоотношениях природопользования ключевую роль играет положение ст. 36 Конституции РФ о том, что «владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц». Под законными интересами иных лиц следует прежде всего понимать закрепленное в ст. 42 Конституции РФ право на благоприятную окружающую среду. Таким образом, применительно к закрепленному в ст. 9 Конституции РФ положению о том, что природные ресурсы могут находиться в частной собственности, следует отметить, что правоотношения собственности на природные ресурсы в составе субъективных прав и обязанностей участников отношений имеют публично-правовой элемент: публично-правовую обязанность соблюдать при осуществлении своего права интересы третьих лиц. Это вытекает из естественного права человека на свободное пользование природной средой, являющейся средой его обитания. В случае владения какой-то частью природного ресурса на праве собственности возникает ограничение естественного права на свободное пользование средой обитания, что должно быть компенсировано обязанностью соблюдения прав иных лиц. Институт права собственности на природные ресурсы носит, таким образом, комплексный характер, и, как отметил академик Ю. К. Толстой, «частноправовые нормы, регулирующие отношения по использованию природных ресурсов, должны действовать в одной упряжке с публично-правовыми нормами, призванными выполнять на властных началах контрольно-надзорные функции в отношении природных ресурсов. Растаскивание этих норм по разным кодексам принципиально неприемлемо»¹³.

Таким образом, общественные отношения по использованию отдельных видов природных ресурсов, регулируемые нормами природно-ресурсных отраслей права, представляют собой особый вид отношений, включающих как частноправовой интерес, так и публично-правовой интерес, что обусловливает неразрывное регулирование этих отношений как нормами частного (гражданского), так и публичного (экологического) права.

Следует отметить, что право частной собственности, провозглашенное на заре возникновения европейского капитализма естественным правом человека, таковым не являлось. К естественным правам относится право человека пользоваться природной средой как основой жизни. Право частной собственности способствовало отстранению всех от пользования природными объектами, находящимися в собственности конкретного лица, в целях получения этим лицом исключительной выгоды от использования природного ресурса. Достаточно вспомнить историю с огораживанием земель в ХVII веке в Англии.

Современное представление о взаимодействии общества и природы основывается на представлении о равных правах на доступ к природным ресурсам (не путать с уравнительным подходом).

Такое понимание отражено и в концепции устойчивого развития, и в целях устойчивого развития, принятых мировым сообществом в 2015 г. для реализации идей устойчивого развития. Таким образом, право собственности потеряло в современном мире провозглашенный когда-то абсолютный характер и, как показывает общественная практика, повсеместно ограничивается государственным регулированием в публичных интересах.

Институт права собственности и иных вещных прав на природные ресурсы, в силу комплексного характера общественных отношений, лежащих в его основании, нельзя отнести к исключительно частному праву. В регулировании природопользования как хозяйственной деятельности реализуется принцип рационального использования природных ресурсов. Как ранее отмечалось, рациональность понимается в двух аспектах: как наиболее экономически целесообразное и одновременно как экологически обоснованное природопользование. Таким образом, учитывая комплексный характер отношений природопользования, следует согласиться с высказанным академиком Ю. К. Толстым положением о нецелесообразности «растаскивания» норм, регулирующих отношения землепользования, водопользования, недропользования, лесопользования и др. видов права пользования природными ресурсами, сгруппированных в соответствующих отраслях природно-ресурсного законодательства, по разным кодексам как принципиально неприемлемого.

Взаимодействие норм экологического права с гражданским, административным, уголовным правом проявляется в сфере правового регулирования привлечения лиц, нарушивших установленный порядок охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности, к юридической ответственности, поскольку в этих отраслях сформирован механизм привлечения правонарушителей к юридической ответственности. Нормы административного и уголовного права содержат перечень действий юридических и физических лиц, признаваемых правонарушением и влекущих применение соответствующих мер юридической ответственности. При этом оценка неправомерности действий правонарушителя основывается на применении норм экологического права, устанавливающих обязанности лиц в экологических правоотношениях.

ГЛАВА 2. Основные этапы развития экологического права, экологического законодательства, учебной дисциплины

Содержание главы. Предпосылки появления экологического права. Этапы развития экологического права. Первый период развития (природоохранительное право). Второй период развития (экологическое право). Третий период развития экологического права.

1. Предпосылки появления экологического права

Нельзя сказать, что экологическое право появилось стихийно, из ниоткуда. Его появлению в системе советского права предшествовали предпосылки, сформировавшиеся в 30–60-х гг. ХХ столетия. К числу предпосылок появления экологического права относятся следующие:

1) процессы, происходившие в земельном праве;

2) возросший интерес международной общественности к оздоровлению окружающей человека среды, защите природных ресурсов и обеспечению благоприятных условий окружающей среды для сохранения биологической жизни на Земле;

3) повышение социальной значимости общественных отношений в сфере охраны окружающей природной среды в эпоху научно-технического прогресса и возрастание масштабов хозяйственной и природоохранительной деятельности государства;

4) первые конференции ученых-юристов по проблемам правовой охраны природы;

5) комплекс научных исследований, сформировавшийся на рубеже 50–60-х гг. ХХ столетия;

6) появление источников природоохранительного права;

7) обособление в действующем законодательстве группы правовых норм, которая регулировала возникшую группу правоотношений;

8) формирование принципов будущей отрасли права;

9) появление комплекса сформировавшихся общественных отношений;

10) появление предмета будущей отрасли права;

11) появление теории дифференциации и интеграции Н. Д. Казанцева.

1. Процессы, происходившие в земельном праве. К числу процессов, происходящих в земельном праве, послуживших предпосылками рождения экологического права, можно отнести следующие: разделение колхозного и земельного права и признание их самостоятельными отраслями советского права; появление теории земельного права в широком смысле слова; научные дискуссии на эту тему, окончившиеся возобладанием дифференцированного подхода к пониманию земельного права в узком (собственном) смысле, горного, водного, лесного права.

В 1938 году было проведено I Совещание научных работников права, итогом работы которого было решение о самостоятельном преподавании в вузах страны земельного и колхозного права. В том же году доктор юридических наук, профессор А. П. Павлов опубликовал работу, относящуюся к золотому фонду трудов кафедры экологического и земельного права Юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова, — «Конспект курса земельно-колхозного права», в которой особо подчеркивал исторический и политический смысл обособления поземельно-правовых отношений, изъятия их из-под действия Гражданского кодекса РСФСР и общегражданского законодательства в целом и организации их регулирования в порядке специального земельного законодательства¹⁴. Благодаря профессору А. П. Павлову в конце 30-х гг. ХХ столетия появились научные обоснования отделения науки земельного права от гражданского права.

С начала 40-х гг. ХХ столетия земельное и колхозное право стали официально признаваться как самостоятельные правовые отрасли. При этом земельное право понималось в широком смысле. То есть нормы земельного права были направлены не только на регулирование земельных отношений, но и на регулирование иных отношений, связанных с природными объектами (вода, недра, лес и др.). Именно в этот период сформировалась теория земельного права в широком смысле слова.

В 50-е гг. ХХ века ей противопоставлялось понимание земельного права в узком смысле слова как совокупности правовых норм, направленных на регулирование собственно земельных отношений. Сторонники понимания земельного права в узком смысле слова считали, что лесное, водное, горное право должны считаться либо подотраслями, либо самостоятельными отраслями советского права.

К концу 60-х — началу 70-х гг. ХХ века в многочисленных научных дискуссиях на эту тему победил дифференцированный подход, согласно которому земельное (в узком смысле слова), водное, горное и лесное право должны существовать как равновеликие самостоятельные правовые отрасли.

2. Возросший интерес международной общественности к оздоровлению окружающей человека среды, защите природных ресурсов и обеспечению благоприятных условий окружающей среды для сохранения биологической жизни на Земле. Интерес международной общественности к охране природы существенно возрос после Второй мировой войны (1939–1945 гг.). Площадь боевых действий во время боевых действий составляла 3,3 млн кв. км, что сопоставимо по площади с территорией такой страны, как Индия. От действий нацистов пострадали леса в Польше, которые оказались полностью вырубленными, в Нидерландах в 1944 г. немцами были разрушены дамбы, что привело к затоплению более 200 тыс. га территорий. Негативные последствия для окружающей природной среды имела тактика «выжженной земли», применявшаяся солдатами вермахта при отступлении. Ощутимые негативные последствия для природы имело строительство оборонительных сооружений: искусственно созданные овраги и отвалы изменяли рельеф, в ходе работ по их созданию уничтожался естественный ландшафт, растительный покров. Тонущие в ходе боевых действий в морской акватории суда загрязняли море горюче-смазочными веществами и нефтепродуктами.

На территории СССР от действий немецких захватчиков существенно пострадал заповедник в Белгородской области «Лес на Ворскле» — уникальная дубрава, сохраненная графом Шереметевым: по указаниям немецких оккупантов рубка леса велась принудительно местными жителями, для изготовления пиломатериалов рубились исключительно вековые корабельные дубы, истребленные в то время полностью (заготовленная продукция напрямую направлялась в Германию). Также уничтожались уникальные леса Крымского заповедника, где было вырублено свыше 15 тыс. реликтовых сосен. В зоне немецкой оккупации оказался и ряд других заповедников СССР: Центрально-Лесной, Центрально-Черноземный, Крымский, «Тульские засеки», «Кивач», Тебердинский, Кавказский (частично), Беловежская Пуща и Березинский (Белорусская ССР) и Аскания-Нова, Каневский, Черноморский и др. (Украинская ССР). В прифронтовой полосе оказались находящиеся в Воронежской и Липецкой областях заповедники Воронежский и «Галичья Гора», расположенные в Мурманской области и в Карелии Кандалакшский и Лапландский заповедники.

Осознание реальности глобальной природной катастрофы наступило после применения США в городах Хиросимы и Нагасаки ядерного оружия в августе 1945 г. К слову, поводом для создания одной из самых известных международных природоохранных организаций Гринпис (Greenpeace) послужили как раз испытания ядерного оружия в США в 60–70-х гг. ХХ столетия. Первая неофициальная акция будущих гринписовцев прошла 16 октября 1970 г. в Ванкувере как протест против ядерных испытаний более мощных бомб, чем были сброшены на японские города.

К 1960-м годам в мире набрало популярность движение за охрану природы, психологические установки в обществе поменялись: потребительское отношение человека к природе уступает место охранительному.

3. Повышение социальной значимости общественных отношений в сфере охраны окружающей природной среды в эпоху научно-технического прогресса и возрастание масштабов хозяйственной и природоохранительной деятельности государства. Доктор юридических наук, профессор В. В. Петров указывал на появление экологического права на стыке противоречий экономических и экологических интересов общества. Научно-технический прогресс (НТП) — закономерное явление в развитии производительных сил общества, выражающееся в качественном изменении объема и технологии производства материальных благ. В ходе реализации НТП осуществляется процесс сращивания науки, техники, производства. Охрана природы представляет собой совокупность мероприятий, направленных на сохранение, улучшение воспроизводства и организацию рационального использования естественной среды его обитания. Оба процесса отражают объективные потребности общества и характеризуют уровень развития, достигнутого обществом, качество жизни человека. По мере совершенствования производительных сил общества среда его обитания стала претерпевать не только количественные, но и качественные изменения, создав в эпоху научно-технической революции реальную угрозу глобальных нарушений экологического равновесия человека и природы¹⁵.

4. Первые конференции ученых-юристов по проблемам правовой охраны природы. Доказательством возросшего интереса научной общественности к проблемам охраны природы стали первые конференции, к числу которых относятся: Межвузовская научная конференция в Ленинградском университете (1957), конференция, проведенная Всесоюзным институтом юридических наук (ВИЮН)¹⁶ (1959), научные конференции в Московском (1961) и Киевском (1961) университетах, Межвузовское совещание по проблемам правовой охраны природы, состоявшееся 25 декабря 1961 г. в Москве.

5. Комплекс научных исследований, сформировавшийся на рубеже 50–60-х гг. ХХ столетия. На рубеже 1950–1960-х гг. сформировался блок научных работ, в которых стали обсуждаться качественно новые для того времени проблемы комплексной правовой охраны природы. К числу этих трудов, формирующих фундамент эколого-правовых исследований, относятся: статьи¹⁷ доктора юридических наук, профессора, академика АН СССР (а позднее РАН) О. С. Колбасова «Советское законодательство об охране природы за 40 лет» (1958), «За дальнейшее совершенствование законодательства об охране природы» (1960); коллективная монография под редакцией доктора юридических наук, профессора ВИЮН Г. Н. Полянской «Охрана природы Российской Федерации в советском законодательстве»¹⁸ (1959); работы, входящие в золотой фонд трудов кафедры экологического и земельного права Юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова: статья кандидата юридических наук, доцента В. К. Григорьева «Правовая охрана природы в СССР»¹⁹ (1960), статьи²⁰ доктора юридических наук, профессора Н. Д. Казанцева «О преподавании в высших юридических учебных заведениях курса “Правовая охрана природы”» (1961), «К вопросу о научных основах кодификации законодательства об охране природы» (1962), научные пособия Н. Д. Казанцева и доктора юридических наук, профессора Е. Н. Колотинской «Правовая охрана природы в СССР»²¹ (1962, 1963, 1967), коллективная монография под ред. Г. Н. Полянской «Правовые вопросы охраны природы в СССР»²² (1963).

6. Появление источников природоохранительного права. С 1957 по 1963 г. во всех пятнадцати союзных республиках были приняты законы об охране природы: в Эстонской ССР — 7 июня 1957 г., Армянской ССР — 14 мая 1958 г., Грузинской ССР — 28 ноября 1958 г., Молдавской ССР — 16 января 1959 г., Литовской ССР — 22 апреля 1959 г., Азербайджанской ССР — 15 июня 1969 г., Узбекской ССР — 19 ноября 1959 г., Таджикской ССР — 25 ноября 1959 г., Латвийской ССР — 27 ноября 1959 г., Украинской ССР — 30 июня 1960 г., РСФСР — 27 октября 1960 г., Киргизской ССР — 25 мая 1962 г., Белорусской ССР — 21 декабря 1961 г., Казахской ССР — 12 мая 1962 г., Туркменской ССР — 26 марта 1963 г.²³

По меркам сегодняшнего дня законы об охране природы союзных республик кажутся чрезмерно декларативными. Но их значение для конца 1950-х годов нельзя недооценивать. В них была заложена уникальная, качественно новая идея комплексной охраны природы: во всех законах была закреплена система принципов охраны природы, основанных на научно обоснованных представлениях о взаимодействии общества и природы; впервые было сформулировано, что охрана природы является важнейшим делом всего народа и первостепенной задачей государства.

Следует отметить, что все нормативные правовые акты, принятые после октября 1960 г. в РСФСР по комплексной охране природы и охране природных ресурсов в отдельности, принимались во исполнение и в соответствии с Законом РСФСР об охране природы.

Законы союзных республик об охране природы послужили основой для дальнейшего развития природоохранительного (позднее — экологического) законодательства; способствовали появлению соответствующих научных трудов и учебных дисциплин.

В соответствии с объективными процессами развития системы права принятие базового законодательного акта в нем выступает следствием формирования соответствующей области правоотношений, а не их причиной. Откуда следует, что наличие консолидированной группы источников права на рубеже 1950–1960-х гг. является предпосылкой возникновения отрасли права.

7. Обособление в действующем законодательстве группы правовых норм, которая регулировала возникшую группу правоотношений. В середине 50-х годов ХХ столетия правоведы начали отмечать появление в действующем законодательстве того периода группы правовых норм, не входящих ни в одну группу норм существующих отраслей права природно-ресурсной семьи. По их содержанию эти нормы невозможно было отнести к известным природно-ресурсному праву видам общественных отношений. Это нормы об охране внешней среды, атмосферного воздуха, природных комплексов и пр.

Искусственное включение этих норм в природно-ресурсное право существа проблемы не меняло, так как они не находили там соответствующих институтов.

Доктор юридических наук, профессор В. В. Петров связывал потребность общества в формировании самостоятельной отрасли права в том числе с большим количеством комплексных природоохранительных норм, сформировавшихся в основах земельного законодательства, водного законодательства, лесного законодательства, законодательства о недрах, о здравоохранении, законах об охране природы в союзных республиках и других актах.

8. Формирование принципов будущей отрасли права. Принципы будущей отрасли права были сформулированы доктором юридических наук, профессором Н. Д. Казанцевым в 1962 г. и состояли в следующем: 1) охране подлежат все природные богатства, как вовлеченные в хозяйственный оборот, так и неэксплуатируемые, составляющие единый государственный фонд природных богатств страны; 2) природные ресурсы подлежат количественному и качественному учету; 3) плановость в использовании природных ресурсов; 4) интенсивное вовлечение природных ресурсов в хозяйственный оборот при условии контролируемого и рационального использования и воспроизводства тех из них, которые могут быть воспроизведены; 5) охрана природы — всенародное дело; 6) передать землю последующим поколениям в улучшенном состоянии; 7) ответственность за нарушение законов о рациональном и правильном использовании природных богатств и их охране. Некоторые из перечисленных принципов содержались в законах об охране природы союзных республик.

Данные принципы стояли над отраслями земельного, горного, водного, лесного, фаунистического права и правовой охраны атмосферного воздуха и являлись установочными по отношению к названным отраслям.

Принципы способствовали появлению в 60-х годах ХХ столетия научных представлений о существовании специфической области отношений по охране природы, которой соответствует обособленная система правовых норм.

9. Появление комплекса сформировавшихся общественных отношений. Основной предпосылкой возникновения отрасли права был комплекс сформировавшихся особых отношений, принадлежность которых не могла признать ни одна существующая отрасль права. На рубеже 1950–1960-х гг. сформировались материальные отношения между людьми, имеющие своим объектом природу, складывающиеся по поводу природы и вследствие этого отличающиеся от других видов общественных отношений. Комплексность возникших отношений объяснялась не юридическим, а естественным происхождением объекта правового регулирования. Объект правового регулирования в природоохранительном отношении рассматривался в совокупности его связей и зависимостей с другими объектами природы, окружающей средой в целом.

Сформировавшаяся группа общественных отношений не была охвачена системой правового регулирования. Природно-ресурсное право оказалось не в состоянии обеспечить требования комплексной охраны природы.

10. Появление предмета будущей отрасли права. Появление общественных отношений по комплексной охране природы привело к формированию предмета будущей правовой отрасли. Предметом послужила самостоятельная область общественных отношений, образовавшаяся в результате развития форм природоохранительной деятельности государства и перехода от поресурсной охраны природных богатств к комплексной охране природы, а затем и к охране окружающей природной среды.

11. Появление теории дифференциации и интеграции Н. Д. Казанцева. Возникновению самостоятельной правовой отрасли по охране природы предшествовала теория, которая по праву может считаться одной из основных теорий экологического права, — теория дифференциации и интеграции Н. Д. Казанцева. Появление этой теории относится к 60-м годам ХХ столетия. С нее началось изучение и исследование происходящих в системе советского права внутренних процессов, завершившихся образованием новой отрасли права.

Двадцать пятого декабря 1961 г. заведующий кафедрой колхозного и земельного права Юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова доктор юридических наук, профессор Н. Д. Казанцев выступил в Москве на межвузовском совещании с докладом, посвященным кодификации законодательства об охране природы, где высказал идею о формировании отрасли природоохранительного законодательства. «Советское законодательство об охране природы является в одних случаях составной частью земельного законодательства (включающего в себя законодательство о землепользовании, о пользовании недрами, лесами, водами), а в других случаях — продолжением его. Законодательство об охране природы в СССР обособляется в отдельную отрасль советского законодательства. Как самостоятельная отрасль советского законодательства оно будет развиваться и дальше»²⁴, — утверждал в ходе выступления Н. Д. Казанцев.

В 1964–1965 гг., выступая на кафедре колхозного и земельного права Юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова, Н. Д. Казанцев объяснил назревшую необходимость интеграции законодательства, регулирующего использование и охрану природных ресурсов в целом, наряду с имеющейся дифференциацией земельного, водного, лесного, законодательства о недрах, природоохранительного законодательства.

После формирования всех вышеперечисленных предпосылок научная общественность заговорила о появлении самостоятельной отрасли права об охране природы.

2. Первый период развития (природоохранительное право)

Первый период развития самостоятельной отрасли права об охране природы связан в науке с именем Николая Дмитриевича Казанцева, с кафедрой колхозного и земельного права Юридического факультета Московского университета имени М. В. Ломоносова (сегодня — кафедра экологического и земельного права названного факультета), с научной классической университетской эколого-правовой школой в целом, которая начала формироваться благодаря этому ученому и относится к середине 60-х годов ХХ столетия. Применительно к 60-м годам ХХ века невозможно говорить об экологическом праве в том смысле, в каком мы понимаем его сегодня. Можно говорить о появлении прародителя современного экологического права — природоохранительного права.

К тому времени сформировались все составляющие, которые были необходимы для признания отрасли права самостоятельной: особый объект правового регулирования (общественные отношения по комплексной охране природы), особая отрасль законодательства, регулирующая эти общественные отношения, назрела государственная заинтересованность в выделении отрасли права. Государственная заинтересованность была выражена в необходимости кодификации природно-ресурсного и природоохранительного законодательства.

Вышеуказанные признаки отрасли права позволили Н. Д. Казанцеву сделать вывод о появлении природоохранительного права. Двенадцатого апреля 1967 г. на расширенном заседании кафедры колхозного и земельного права Юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова в присутствии представителей кафедры земельного и колхозного права Ленинградского университета и научных работников соответствующих секторов Института государства и права АН СССР и Всесоюзного научно-исследовательского института советского законодательства Н. Д. Казанцев заявил о рождении новой отрасли законодательства — природоохранительной — и представил на обсуждение научной общественности свою теорию природно-ресурсного права. В ходе представления своей теории он с уверенностью заявил о том, что природоохранительное право сформировалось как самостоятельная правовая отрасль.

Природно-ресурсное право как интегрированную отрасль права ученый формирует из двух частей: общей части и особенной части. В общую часть природно-ресурсного права входят основные институты: право государственной собственности на природные ресурсы, единый государственный фонд природных ресурсов, кадастр природных ресурсов, право пользования природными ресурсами, принципы охраны природы, ответственность за нарушение норм права, регулирующих использование и охрану природных ресурсов. В особенную часть, сохраняя свою самостоятельность в качестве отраслей права, входят: земельное право, водное, лесное, горное и природоохранительное право.

Сам Н. Д. Казанцев разъяснял суть своей теории следующим образом: «В современных условиях, когда непрерывно возрастает использование природных ресурсов, законодательная деятельность направляется на их охрану для рационального использования. Этим объясняется развитие природоохранительного законодательства и права как самостоятельных отраслей.

Четко определились в качестве самостоятельных следующие отрасли советского законодательства: 1) земельное, 2) водное, 3) лесное, 4) горное, 5) природоохранительное. В этой связи возникает вопрос о том, чтобы земельное, водное, лесное, горное и природоохранительное право считать самостоятельными отраслями советского права. Для этого имеются все основания.

Дифференциация отраслей права, регулирующих отношения по использованию и охране природных ресурсов, приводит к интеграции этих отраслей и образованию природно-ресурсового права»²⁵.

Некоторые ученые того времени критиковали Н. Д. Казанцева и теорию, с которой он выступил, и утверждали, что все попытки Н. Д. Казанцева составить схему содержания природоохранительного и природно-ресурсного права приводили практически к старой концепции земельного права в широком смысле слова²⁶. Однако практически все единогласно признали правоту Н. Д. Казанцева в выявлении двух противоположно направленных тенденций к дифференциации и интеграции отраслей права. Теория послужила началом научной дискуссии о существовании природоохранительного права и законодательства и их месте в системе поресурсных отраслей и в системе советского права в целом.

Именно с теории природно-ресурсного права Н. Д. Казанцева начинается становление и развитие той правовой отрасли, которую мы сегодня именуем экологическим правом.

3. Второй период развития (экологическое право)

Второй период развития самостоятельной отрасли права об охране природы связан в науке с именем доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки РСФСР Владислава Васильевича Петрова, с кафедрой колхозного и земельного права Юридического факультета Московского университета имени М. В. Ломоносова (сегодня — кафедра экологического и земельного права названного факультета), с научной классической университетской эколого-правовой школой в целом и относится к середине 80-х годов ХХ столетия.

Заведующий кафедрой колхозного и земельного права Юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова В. В. Петров утверждал, что к середине 70-х годов ХХ века в системе норм, регулирующих взаимодействие общества и природы, четко обозначились две правовые отрасли, отражающие две основные формы взаимоотношений человека и естественной среды его обитания: природно-ресурсное право (земельное, горное, водное, лесное право), регулирующее отношения по рациональному использованию природных ресурсов, и природоохранительное право, определяющее условия и порядок охраны природной среды.

На заседании круглого стола, организованном в 1987 г. журналом «Вестник Московского университета» (серия «Право»), В. В. Петров представил свою теорию, посвященную концепции экологического права. Кратко ее суть сводилась к следующему.

С момента возникновения отрасли природоохранительного права в системе взаимодействия общества и природы произошли значительные изменения:

— в области охранительных отношений усилился процесс гуманизации охраны природы, ее перерастания в охрану окружающей среды;

— если раньше при охране природы преобладали количественные показатели, ибо качество природы обеспечивалось естественным путем, то теперь обеспечение качества окружающей, то есть преобразованной человеком, естественной среды происходит в условиях целенаправленной деятельности самого человека на основе гармоничного сочетания экономических и экологических интересов общества;

— экологизация хозяйственного механизма потребителей природных ресурсов, то есть внедрение требований охраны окружающей во все звенья хозяйственной деятельности;

— экономизация охраны окружающей среды — расширение экономических методов воздействия, повышающих материальную заинтересованность предприятий и объединений в проведении мер по охране окружающей среды;

— возрастает роль приоритета охраны здоровья человека и благополучия населения при принятии хозяйственных решений.

Произошедшие изменения привели к усилению консолидации охранительных и ресурсных отношений на базе единого экологического отношения. На основе природно-ресурсного и природоохранительного права родилась новая правовая отрасль — экологическое право.

Экологическое право — совокупность правовых норм, регулирующих общественные (экологические) отношения в области взаимодействия общества и природы с целью охраны природы, рационального использования и воспроизводства ее ресурсов, оздоровления и улучшения окружающей человека среды в интересах настоящего и будущих поколений людей.

Теория экологического права В. В. Петрова вызвала ряд откликов ученых всего Советского Союза. С этого времени правовая отрасль по охране природы начинает развиваться как экологическое право.

4. Третий период развития экологического права

Третий период развития экологического права связан в науке с именем Владислава Васильевича Петрова, с именами его учеников и последователей, в частности лидера современной классической научной университетской эколого-правовой школы доктора юридических наук, профессора, члена-корреспондента Российской академии образования, заслуженного профессора Московского университета, заслуженного деятеля науки Российской Федерации Александра Константиновича Голиченкова, с кафедрой экологического и земельного права Юридического факультета Московского университета имени М. В. Ломоносова. Третий период развития экологического права начался с 1992 г. и продолжается по настоящее время.

Экологическое право развивается в третьем периоде с учетом теоретических основ и конструкций, заложенных в первом и во втором периодах. Это магистральные институты экологического права, заложенные прежними лидерами научной школы: источники (формы) экологического права, современное экологическое законодательство, понятие, содержание и история экологического права, организационный механизм в сфере охраны окружающей среды (экологическое управление), экономический механизм в сфере охраны окружающей среды, юридический механизм в сфере охраны окружающей среды, идеологический механизм в сфере охраны окружающей среды (экологическое воспитание, образование, научные исследования).

В современном периоде в экологическом праве продолжают формироваться новые институты (к примеру, экологических прав и обязанностей граждан), подынституты.

В третьем периоде развития экологического права выделяют уже три формы взаимодействия в сфере «общество — природа» (три формы экологической деятельности):

1) охрана окружающей (природной) среды — форма экологической деятельности, содержанием которой являются достижения и поддержание такого ее качества, при котором возможны:

а) сохранение, защита и восстановление здорового состояния целостности экосистемы Земли;

б) защита разнообразия флоры и фауны (биоразнообразие) для удовлетворения интересов и потребностей общества;

2) обеспечение экологической безопасности (человека и иных объектов) — форма экологической деятельности, содержание которой составляют достижение и поддержание такого качества окружающей (природной) среды, при котором воздействие ее факторов обеспечивает здоровье человека и его плодотворную жизнедеятельность в гармонии с природой, а в практическом смысле — сведение (снижение) до возможно малой вероятности опасности вредного воздействия неблагоприятных факторов окружающей природной среды или вероятности экологических аварий и катастроф с помощью адекватных мер экономического, политического, организационного, правового и иного характера на здоровье человека и другие объекты экологической безопасности;

3) рациональное природопользование — форма экологической деятельности, содержание которой составляют сохранение такого качества окружающей природной среды и природных ресурсов, с одной стороны, и достижение таких национальных моделей производства и потребления и такой международной экономической системы — с другой, при которых разработка природных ресурсов обеспечивает экономический рост и устойчивое развитие общества²⁷.

В третьем периоде московская научная университетская школа экологического права понимает экологическое право в двух смыслах слова: в узком и в широком. В первом значении это система правовых норм, регулирующих первую, узкую группу отношений и возникающих в процессе их реализации правоотношений. Во втором — система правовых норм, регулирующих вторую, весьма широкую группу общественных отношений и соответствующих этим нормам правоотношений.

Предметом правового регулирования в рассматриваемой сфере отношений «общество — природа» являются специфические общественные отношения — экологические. Эти общественные отношения, сообразно пониманию экологического права, рассматриваются в узком и широком смыслах слова. В узком смысле слова это собственно отношения по охране окружающей (природной) среды (иначе — природоохранительные отношения). Однако, учитывая происходящие процессы консолидации общественных отношений в сфере «общество — природа», эти отношения понимаются и в широком смысле слова: как отношения по охране окружающей (природной) среды (природоохранительные отношения), по обеспечению экологической безопасности человека и иных объектов, по использованию и охране природных ресурсов (природно-ресурсные отношения).

К числу общих правовых институтов экологического права в широком смысле слова относятся:

— конституционные основы;

— институт экологических прав и обязанностей (граждан, юридических лиц, общества, государства);

— институт права собственности на природные ресурсы;

— нормы, регулирующие действие экономического механизма в данной сфере;

— то же — применительно к идеологическому механизму;

— большая часть норм, регулирующих организационный механизм (за исключением ряда специфических функций, например: землеустройства, ведения лесного хозяйства и др.), основные элементы правового механизма (ответственность за экологические правонарушения, разрешение споров и др.). В рамках пообъектного регулирования остаются нормы, отражающие специфику отдельных природных объектов²⁸.

Существование и формирование отрасли права — явление объективное. Однако уже сейчас можно говорить о трех возможных сферах применения данного подхода: преподавании, законотворческой деятельности и научных исследованиях.

ГЛАВА 3. Понятие и виды объектов экологического права

Содержание главы. Понятие объектов экологического права. Виды объектов экологического права. Интегрированные объекты экологического права. Дифференцированные объекты экологического права. Особо охраняемые объекты экологического права.

1. Понятие объектов экологического права

Предметом экологического права, как и любой правовой отрасли, является совокупность общественных отношений, урегулированных нормами права. Объект экологического права — это то, по поводу чего осуществляется правовое регулирование, складываются общественные отношения. Объектом экологического права является окружающая (природная) среда в широком смысле слова.

В науке экологического права объекты экологического права делятся на три группы: интегрированные, дифференцированные, особо охраняемые. К интегрированным объектам относятся: окружающая (природная) среда (в узком смысле слова), включая озоновый слой атмосферы и околоземное пространство, а также экологические системы; к дифференцированным — отдельные природные объекты (земля, почвы, недра, поверхностные и подземные воды, леса и иная растительность, животный мир и иные организмы, генетический фонд, атмосферный воздух), а также природные ресурсы; к особо охраняемым объектам — государственные природные заповедники, природные заказники, национальные парки, природные парки, памятники природы, природные ландшафты, дендрологические парки, ботанические сады, лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности и курорты, а также природные комплексы.

Совокупность обозначенных выше объектов формирует окружающую (природную) среду в широком смысле слова.

Несмотря на то, что один из основных источников экологического права — ФЗ «Об охране окружающей среды» использует в наименовании словосочетание «окружающая среда», тем не менее объектом экологического права в науке экологического права является окружающая (природная) среда в широком смысле этого слова.

Доктор юридических наук, профессор О. С. Колбасов еще в 1976 г. указывал, что понятие «окружающая среда» некорректно расширяется учеными по причине ошибки в конкретном определении субъекта среды: «...берется во внимание та среда, которая окружает каждого отдельного человека, а не все общество. Отсюда элементами окружающей среды признаются не только природные объекты, но и все люди, и социальные вещи»²⁹.

Доктор юридических наук, профессор В. В. Петров в 1979 г. сформулировал самое простое определение понятия окружающей среды как «очеловеченной» природы, которую человек формирует в результате взаимодействия с природой, изменяя ее и создавая себе новое окружение³⁰.

Современное понимание окружающей среды, данное в ФЗ об охране окружающей среды, сводится к совокупности компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов, что не соответствует пониманию научному, сформировавшемуся еще в 70-х годах ХХ в. В контексте законодательного определения окружающая среда включает в себя не только природную составляющую той среды, в которой мы живем, но и бытовую, производственную среды, в которых проходит большая часть жизнедеятельности человека³¹. С таким определением сложно согласиться.

Под окружающей средой как объектом экологического права следует понимать часть естественной среды, которая преобразована в процессе антропогенной деятельности человека, состоящей в органическом единстве естественных, модифицированных, трансформированных экологических систем³². При этом термин «окружающая среда» может быть использован исключительно в смысле природного окружения человека.

2. Виды объектов экологического права

Конгломерат объектов экологического права в виде таблицы выглядит следующим образом:

Таблица 1

Окружающая (природная) среда в широком смысле слова (объект экологического права)

интегриро- ванные объекты экологического права | дифференци- рованные объекты экологического права | Особо охраняемые объекты экологического права
окружающая (природная) среда в узком смысле слова | земля, почвы, недра, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, леса и иная растительность, животный мир и иные организмы, генетический фонд | государственные природные заповедники, природные заказники, национальные парки, природные парки, памятники природы, природные ландшафты, дендрологические парки, ботанические сады, лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности и курорты
озоновый слой атмосферы | природные ресурсы | природные комплексы
околоземное космическое пространство |  |
экологические системы |  |

3. Интегрированные объекты экологического права

Понятие «окружающая (природная) среда» (в узком смысле слова) сформировалось из двух понятий: природа + окружающая среда. Под природой (иначе — природной средой) понимается объективная реальность, существующая независимо от сознания и воли человека как следствие естественного эволюционного развития мира и состоящая из естественных экологических систем. Под окружающей человека средой понимается та часть естественной среды, которая преобразована в процессе антропогенной деятельности человека, состоящая в органическом единстве естественных, модифицированных, трансформированных экологических систем.

Понятие «природа» появилось одним из первых в эколого-правовом словарном запасе. В 60-х годах ХХ столетия ученые-правоведы выделили два основных признака понятия «природа»:

— среда, в которой возникло и существует человеческое общество;

— существование этой среды независимо от воли человека.

Доктор юридических наук, профессор Н. Д. Казанцев и доктор юридических наук, профессор Е. Н. Колотинская понимали природу в широком и в узком смыслах слова. В широком смысле слова — как весь природный комплекс, а в узком смысле слова — как отдельные участки природы, имеющие особую научную, культурную и тому подобную ценность³³. Доктор юридических наук, профессор В. В. Петров понимал под природой не сумму разнородных объектов, а систему взаимосвязанных элементов и явлений³⁴.

В формуле

ОПС = П + О/С

П — природа, отражает экологическую форму взаимодействия общества и природы;

О/С — окружающая среда, отражает экономическую форму взаимодействия общества и природы.

У окружающей (природной) среды имеются внешние и внутренние границы охраны. Внешние границы очерчены атмосферой и околоземным пространством в той части, в которой они испытывают на себе влияние земной природы и антропогенной деятельности, и в той степени, в какой они ощущают на себе влияние космического пространства.

Под атмосферой, состоящей из тропосферы, стратосферы, мезосферы, термосферы и экзосферы, понимают воздушную оболочку Земного шара на высоте 150–200 км. Нижней границей атмосферы является поверхность Земли. Атмосфера состоит из смеси газов. Смесь газов в тропосфере именуется атмосферным воздухом. Атмосферный воздух охраняется экологическим правом в числе дифференцированных объектов экологического права. Вместе с тем нельзя отождествлять атмосферу и атмосферный воздух. Так как в каждом из последующих слоев состав атмосферы меняется: молекулярная масса воздуха уменьшается, меняется и состав газов.

Особым объектом охраны в составе стратосферы является озоновый слой атмосферы, функцию которого для всего живущего на Земле переоценить сложно. Озоновый слой атмосферы находится на высоте от 15 до 35 км от поверхности Земли и отвечает за защиту от ультрафиолетового излучения Солнца. Озон обеспечивает поглощение жесткой УФ-радиации, и в этом состоит его основная защитная роль для биосферы. В стратосфере находится 90% озона, 10% сосредоточено в тропосфере.

Венская конвенция об охране озонового слоя от 22 марта 1985 г. в качестве объекта охраны указывает озоновый слой, понимая под ним атмосферный озон над пограничным слоем планеты. СССР одним из первых подписал Венскую конвенцию, принял ее 18 июня 1986 г. Монреальским протоколом по веществам, разрушающим озоновый слой (Монреаль, 16 сентября 1987 г.), стороны — участники Венской конвенции подтвердили решимость не увеличивать и ежегодно сокращать уровень потребления и производства веществ, разрушающих озоновый слой Земли.

За пределами экзосферы начинается межпланетное или околоземное пространство, которое также подлежит особой защите. Околоземное пространство охраняется в целях:

— защиты озонового слоя околоземного пространства от губительного ультрафиолетового излучения Солнца;

— защиты от нефункционирующих искусственных объектов и их фрагментов на околоземной орбите (космический мусор).

Согласно Конвенции о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду (Женева, 10 декабря 1976 г.) околоземное (космическое) пространство может быть использовано только в мирных целях (подписана СССР 18 мая 1977 г., ратифицирована 16 мая 1978 г.).

Околоземное пространство для окружающей (природной) среды выполняет важную функцию теплообмена. Теплообмен совершается между планетой Земля и космосом. Данная термодинамика влияет на формирование климата на планете и на изменения климата.

В последние десятилетия ученые все чаще говорят о глобальном потеплении, понимая под ним повышение средней температуры нижних слоев атмосферы и мирового океана под воздействием антропогенных факторов. К числу антропогенных факторов отнесена индустриализация экономики, которая выражается в том числе в производстве человечеством СО₂ (диоксид углерода). Он вырабатывается от сжигания углеводородов для получения электроэнергии (нефть, газ, уголь). В вырабатываемом количестве СО₂ не способны поглощать леса, которые истребляются человеком и уничтожаются пожарами. По мнению ученых, повышение температуры земной поверхности уже сегодня приводит к масштабным климатическим изменениям.

Следствием опасений человечества за судьбу планеты явилась Рамочная конвенция ООН в Рио-де-Жанейро об изменении климата от 9 мая 1992 г. (вступила в силу для РФ 28 марта 1995 г., ратифицирована 4 ноября 1994 г.). Целью Конвенции является стабилизация концентраций парниковых газов в атмосфере на таком уровне, который не допускал бы опасного воздействия на климатическую систему. Одиннадцатого декабря 1997 г. к Рамочной конвенции был принят Киотский протокол (ратифицирован РФ 4 ноября 2004 г.). Он предусматривал выполнение количественных обязательств по ограничению и сокращению совокупных выбросов антропогенных парниковых газов в целях устойчивого развития.

Наряду с глобальным потеплением на планете Земля в последнее время ученые говорят и о грядущем глобальным похолодании³⁵. Связано это с тем, что расстояние между Землей и Солнцем периодически меняется, что по-разному, по их мнению, отражается на температурном режиме на планете Земля.

Диаметрально противоположные концепции ученых в области естественных наук свидетельствуют по-прежнему о малой изученности законов природы.

Внутренние границы охраны окружающей (природной) среды очерчены природными объектами или природными комплексами. При этом к охраняемым объектам относят те, которые обладают соответствующими признаками природного объекта или природного комплекса. В круг объектов, охраняемых экологическим правом, не могут входить: товарно-материальные ценности, созданные человеком; компоненты природной среды, вышедшие из экологической взаимосвязи с природой; природные явления, охрана которых для человека недостижима (управление энергией Солнца, управление климатом планеты, управление процессами в недрах Земли и пр.).

Интегрированный подход к окружающей (природной) среде заставляет обратить внимание на экологические системы. Под экологической (иначе — природной) системой понимают совокупность совместно обитающих организмов и условий их существования, находящихся в закономерной взаимосвязи друг с другом и образующих систему взаимообусловленных биотических и абиотических явлений и процессов³⁶. Термин введен английским экологом Артуром Тенсли в 1935 г. в работе «Правильное и неправильное использование ботанических терминов»³⁷.

По мнению доктора юридических наук, профессора В. В. Петрова, «в интегрированном значении окружающая (природная) среда включает три вида экологических связей: естественные экологические системы, не нарушенные в той или иной степени человеком; модифицированные экологические системы, т. е. видоизмененные в процессе хозяйственной деятельности природные системы; трансформированные экологические системы, т. е. естественные системы, преобразованные человеком для удовлетворения своих экономических, культурно-оздоровительных потребностей»³⁸.

Если вопроса об охране естественных экологических систем не возникает, так как это, по сути, природная среда обитания людей, то относительно модифицированных и трансформированных экосистем в науке давно ведется спор. С одной стороны, это системы, которые безусловно вступают со временем в естественную экологическую взаимосвязь с человеком и иными живыми существами, а также природными объектами. С другой стороны, по результатам преобразования созданные экосистемы негативно влияют на природу, человека и его окружение. Примером могут служить водохранилища, гидроузлы, осушенные торфяные болота, ирригированные и мелиорированные угодья, которые в процессе своего облагораживания нарушили гидрологический баланс, разрушили места обитания животных, птиц и иных организмов, а в итоге привели к деградации естественных экологических систем и нарушили экологический баланс. Подобные объекты сами нуждаются в восстановлении нарушенных или разрушенных экологических связей и не должны рассматриваться в качестве объектов охраны.

4. Дифференцированные объекты экологического права

Охрана окружающей (природной) среды в ее интегрированном виде не отрицает, а предполагает дифференцированный подход к охране окружающей (природной) среды через ее отдельные природные объекты и комплексы³⁹.

Понятие и признаки природного объекта. Природные и социальные ценности формируют в своем взаимодействии ту среду, в которой существует человек. Социальные ценности создаются человеком, природные ценности создаются природой. Взаимодействуя длительное время друг с другом, они формируют качественно новое для человека окружение. Речь идет, например, о новых породах животных, сельскохозяйственных продуктах, естественным способом природой не созданных, нектаринах (смесь персика и абрикоса), плумкоте (смесь сливы и абрикоса), черевишни (смесь вишни и черешни) и пр., о мелиоративных лесах, посаженных когда-то с целью защиты на полях сельскохозяйственной продукции, однако в настоящее время превратившихся с помощью природы в полноценный лес. К этой же группе природных объектов относятся дети, появившиеся на свет с помощью методик экстракорпорального оплодотворения (ЭКО), без полового контакта мужчины и женщины.

К природному или социальному объекту плоды совместного труда человека и природы относятся в зависимости от цели их производства: экономической или экологической.

Так, дети, появившиеся с помощью ЭКО, не отличаются от детей, появившихся естественным путем. А мелиоративные леса, посаженные в 50-х годах ХХ столетия, давно превратились в средозащитный фактор, благотворно влияющий на окружающую среду и человека.

При этом новые виды сельскохозяйственной продукции призваны удовлетворять потребности человека в пище, включены в систему социально-экономических связей, имеют соответствующую цену. Такая продукция является товаром, имеет характеристики товарно-материальных ценностей и относится к группе производства или потребления.

Воспроизводство природных объектов с целью восстановления нарушенного состояния окружающей (природной) среды относит природные объекты, созданные при помощи человека, к числу объектов экологического права, а преследующие цели производства и потребления исключает из числа объектов экологического права.

Таким образом, всякий природный объект обладает тремя признаками: имеет естественное происхождение, находится во взаимосвязи с окружающей (природной) средой, выполняет функции жизнеобеспечения.

Само по себе естественное происхождение не доказывает принадлежности к природным объектам, подлежащим защите с помощью экологического права. К примеру, животные, содержащиеся в цирках и зоопарках, почвогрунт, продающийся в магазинах, рыба и членистоногие, выводимые в специально оборудованных водоемах на рыбохозяйственных предприятиях, деревья и кустарники на дачных участках имеют естественное происхождение, однако не относятся к природным объектам, охраняемым экологическим правом.

Естественным происхождением является происхождение природного объекта от мужского и женского начал вне зависимости от того, каким путем — от естественного акта или искусственного (применительно к существам биологическим) — оно произошло. На текущий момент науке известен только один способ искусственного воспроизводства живых существ — клонирование.

Взаимосвязью с окружающей (природной) средой определяется возможность и способность природного объекта функционировать в составе естественных экологических систем. Этот признак не относится к природным объектам, имеющим естественное происхождение, однако изъятым из естественных условий. К примеру, полезные ископаемые, изъятые из недр, воздух учебной или производственной зоны, растения в зимних садах или оранжереях, — все эти объекты не подлежат охране экологическим правом в силу изъятия человеком из естественной среды обитания и помещения их в условия, зачастую отличающиеся от присущих их жизни в природе.

Выполнение функции жизнеобеспечения заключается в способности природного объекта работать на сохранение или улучшение качества окружающей (природной) среды. Отсюда следует, что негативные явления природы, работающие не на восстановление и улучшение качества окружающей (природной) среды, а, наоборот, на ее уничтожение и деградацию, не выполняют данной функции. Речь идет о таких негативных природных явлениях, как пыльные бури, землетрясения, извержения вулканов, селевые потоки и пр.

Данные явления становятся объектами борьбы с нежелательными и вредными природными явлениями, негативно влияющими на состояние окружающей (природной) среды.

Под природным объектом понимается составная часть окружающей (природной) среды естественного происхождения, состоящая в системе естественных экологических связей и способная выполнять экологические, экономические, культурные и оздоровительные функции, обеспечивая благоприятное качество окружающей (природной) среды.

Виды природных объектов. К числу природных объектов, охраняемых экологическим правом, относятся: земля, почвы, недра, поверхностные и подземные воды, леса и иная растительность, животный мир и иные организмы, генетический фонд, атмосферный воздух.

Земля как природный объект. Легального определения земель, земли в законодательстве Российской Федерации нет. Вместе с тем имеется определение земельного участка как части земной поверхности, имеющей характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи (ст. 6 Земельного кодекса РФ).

Земли в Российской Федерации делятся на категории (ст. 7 Земельного кодекса РФ). В соответствии с данными федеральной статистической отчетности площадь земельного фонда Российской Федерации на 1 января 2021 г. составила 1712,6 млн га без учета внутренних морских вод и территориального моря (рис. 1). Сведения о наличии и распределении земельного фонда Российской Федерации по категориям в разрезе субъектов содержат характеристики земель 85 субъектов Российской Федерации⁴⁰ (см. ниже).

Рис. 1. Структура земельного фонда Российской Федерации по категориям земель.

Почвы как природный объект. Легальное определение почвы содержится в Законе г. Москвы «О городских почвах». Согласно легальному определению почва — это компонент природной среды, представляющий собой поверхностный слой Земли, состоящий из минеральных и органических веществ, воды, воздуха, почвенных организмов, продуктов их жизнедеятельности, являющийся средой обитания растений, животных и микроорганизмов, а также выполняющий экологические функции.

Наряду с Законом г. Москвы «О городских почвах» действует ГОСТ 27593-88 Межгосударственный стандарт «Почвы. Термины и определения», утвержденный постановлением Государственного комитета по стандартам № 326 от 23 февраля 1988 г. Согласно стандарту почва — это самостоятельное естественно-историческое органоминеральное природное тело, возникшее на поверхности земли в результате длительного воздействия биотических, абиотических и антропогенных факторов, состоящее из твердых минеральных и органических частиц, воды и воздуха и имеющее специфические генетико-морфологические признаки, свойства, создающие для роста и развития растений соответствующие условия.

Экологическая функция почв состоит в аккумулировании и отражении солнечной энергии, ее передаче в глубины литосферы, защите недр от космического излучения, в регулировании влагообмена и газообмена (почва выделяет СО₂), в перераспределении грунтовых вод, в обеспечении существования жизни на Земле, в регулировании сезонных процессов. Почва является средой обитания, убежищем, жилищем для живых существ, местом произрастания деревьев, древесно-кустарниковой растительности, трав.

Почвы выполняют и санитарную функцию. К примеру, она выражается в сорбции (в способности к преобразованию загрязнителей). В почве аккумулируются вредные вещества, которые закрепляются в почвенно-поглощающем комплексе и формируют органоминеральные соединения. Хранение вредных веществ в почве (депонирование) может составлять десятки и сотни лет. Еще одним примером санитарной функции почв может послужить то, что в почве содержатся микроорганизмы, которые используют для приготовления антибиотиков и патогенных возбудителей столбняка, сибирской язвы.

Недра как природный объект. В преамбуле Закона РФ «О недрах» дано юридическое определение понятия «недра». Согласно закону недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.

Отношения по использованию и охране недр регулируются Законом РФ, принятым еще в 1992 г. Критикуя данный законодательный акт, ученые говорят о том, что он носит больше экономический характер и направлен на регулирование управленческих и экономических отношений, в основе которых лежит то, что недра в большей степени служат для добычи полезных ископаемых, реализация которых наполняет бюджет Российской Федерации⁴¹.

Вместе с тем недра выполняют еще и функцию фундамента земной поверхности; в этом и состоит их экологическая функция. Воздействие антропогенного фактора на недра приводит к непредсказуемым землетрясениям, извержениям вулканов, изменениям структуры недр, задуманной природой. Все эти негативные последствия доказывают необходимость охраны недр как природного объекта.

Поверхностные воды как природный объект. Согласно Водному кодексу Российской Федерации (далее также — ВК РФ) водный объект — это природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима (ст. 1).

К поверхностным водным объектам относятся: моря или их отдельные части (проливы, заливы, в том числе бухты, лиманы и другие); водотоки (реки, ручьи, каналы); водоемы (озера, пруды, обводненные карьеры, водохранилища); болота (низинные, переходные, верховые); природные выходы подземных вод (родники, гейзеры); ледники, снежники (ст. 5 ВК РФ).

Подземные воды как природный объект. Согласно ВК РФ к подземным водам относятся: бассейны подземных вод и водоносные горизонты (ст. 5). Водоносные горизонты делятся на первый, второй и иные. Их классификация утверждается специально уполномоченным органом государственной власти. Границы подземных водных объектов определяются в соответствии с законодательством о недрах.

Экологическая функция вод (как поверхностных, так и подземных) многогранна. Гидросфера (водная оболочка) покрывает 71% поверхности планеты Земля. Воды отвечают за создание гидрологического режима на Земле; за температурную регуляцию; являются основным механизмом осуществления взаимосвязей всех процессов в экосистемах (обмен веществ, тепла, рост биомассы), основной составной частью всех биологических организмов на Земле. Воды — места обитания объектов растительного и животного мира. Водяной пар в атмосфере выполняет функцию мощного фильтра солнечной радиации, а на Земле — нейтрализатора температур и регулятора климата. Человечество потребляет пресной воды намного больше любого иного природного ресурса.

Лес как природный объект. Лесной кодекс Российской Федерации (далее также — ЛК РФ) предлагает определять лес как экологическую систему и как природный ресурс (ст. 5). Конституционный Суд РФ в постановлении от 2 июня 2015 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности части 2 статьи 99, части 2 статьи 100 Лесного кодекса Российской Федерации и положений постановления Правительства Российской Федерации “Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства” в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью “Заполярнефть”» предлагает определять лес как комплексную экологическую систему, состоящую из почв, подземных и наземных источников, объектов растительного и животного мира, находящихся в тесной взаимосвязи.

Данные определения не совпадают с правовым научным определением. Лес является частью растительного мира. Однако юридического понятия «растительный мир» нет (см. ниже). Не определено также и соотношение понятий «лес» и «растительный мир», хотя первое является составной частью второго. По мнению доктора юридических наук, профессора О. И. Крассова, юридическое понятие «лес» должно включать в себя виды лесной растительности: древесные, кустарниковые, травянистые растения, мхи, лишайники, грибы и др.⁴²

Если считать лес экологической системой, а не ее важной и значимой частью, то земли, воды, недра, околоземное пространство, почвы, озоновый слой атмосферы также являются экологическими системами, а не частями экологических систем (не составными частями единого целого), в которых каждый объект выполняет присущую только ему экологически значимую роль. Из чего следует некорректность понимания леса как экологической системы.

Экологические функции леса состоят в углеродной функции (поглощение углекислого газа); функции по очистке атмосферного воздуха (азот, угарный газ, двуокись серы и прочие вредные вещества оседают на листве); водоохранной функции (леса сохраняют и испаряют воду, участвующую в атмосферном круговороте); климатической (поглощение и сбережение энергии Солнца) и метеорологической (к примеру, понижение температурного режима от разгоряченного асфальта и бетона, преобладающего в городах) функциях.

Растительный мир как природный объект. Легального понятия «растительный мир» в законодательстве Российской Федерации не существует.

На уровне подзаконных актов растительный мир определяется как «...совокупность произрастающих дикорастущих растений, образованных ими популяций, растительных сообществ и насаждений»⁴³. Объект растительного мира, исходя из указанного выше, — это дикорастущие растения, «...растения, находящиеся в их естественной среде произрастания и способные образовывать популяции, растительные сообщества или насаждения»⁴⁴.

Красная книга Российской Федерации⁴⁵ также исходит из необходимости особой охраны редких и находящихся под угрозой исчезновения видов (подвидов, популяций) дикорастущих растений и грибов.

Понятия «растительный мир» и «флора» очень близки, если не сказать идентичны, друг другу. Термин «флора» используется в международно-правовых документах, а не в национальном законодательстве. В пример можно привести Конвенцию о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения (СИТЕС), от 3 марта 1973 г., а также акты Российской Федерации, принятые во исполнение данной Конвенции⁴⁶.

В науке экологического права с 80-х годов ХХ столетия растительный мир определялся как совокупность диких растений (наземных и водных), произрастающих в состоянии естественной свободы и на определенной территории⁴⁷. Профессор О. И. Крассов настаивал на термине «флора», под которым понимал «...совокупность природных видов и форм растений, произрастающих на определенной территории, в отношении которых установлен правовой режим, обеспечивающий их всестороннюю охрану и недопущение ущерба для их воспроизводства и использования»⁴⁸.

Экологические функции растительного мира и леса совпадают (см. выше).

Животный мир и иные организмы как природные объекты. Определение животного мира закреплено в Федеральном законе от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире»⁴⁹ (далее — ФЗ о животном мире): это совокупность живых организмов всех видов диких животных, постоянно или временно населяющих территорию Российской Федерации и находящихся в состоянии естественной свободы, а также относящихся к природным ресурсам континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации (ст. 1).

Можно выделить следующие юридические признаки объекта животного мира, позволяющие отнести то или иное животное к объектам экологического права:

— нахождение на территории Российской Федерации;

— состояние естественной свободы;

— дикое животное (неприрученное, неодомашненное);

— отсутствие материальных затрат на содержание;

— отсутствие стоимостных характеристик;

— связь с естественной экологической средой обитания;

— естественное происхождение.

Нехватка хотя бы одного из перечисленных признаков позволяет сделать вывод о том, что, возможно, конкретная особь является объектом животного мира с точки зрения науки биологии, однако не будет объектом экологического права.

Это относится к животным, входящим в зоологические коллекции зоопарков, цирковым животным, домашним и одомашненным животным. Отношения по поводу охраны и использования сельскохозяйственных, одомашненных и домашних животных, а также животных, содержащихся в неволе, являются предметом регулирования иного законодательства, к примеру Федерального закона от 3 августа 1995 г. № 123-ФЗ «О племенном животноводстве»⁵⁰.

Тем не менее отношения по поводу охраны и использования объектов животного мира, содержащихся в полувольных условиях или искусственно созданной среде обитания в целях сохранения ресурса и генетического фонда объектов животного мира и в иных научных и воспитательных целях, регулируются законодательством о животном мире.

Спорным является признак объекта животного мира, в соответствии с которым животное должно быть живым. Международные договоры, в частности Конвенция СИТЕС, в качестве объектов охраны называет любых животных, как мертвых, так и живых, а также части и дериваты животных и иных организмов. Речь идет, в частности, о лекарствах, косметических средствах, одежде и пр. с использованием частей и дериватов объектов животного мира, механизм изъятия, конфискации и дальнейшего использования которых урегулирован и на уровне национального законодательства⁵¹.

Красная книга Российской Федерации содержит свод документированной информации о состоянии, распространении, категориях статуса редкости и статуса угрозы исчезновения и мер охраны редких и находящихся под угрозой исчезновения видов (подвидов, популяций) диких животных. Осуществляется государственный мониторинг объектов животного мира, ведется государственный кадастр объектов животного мира.

Генетический фонд как природный объект. Действие Федерального закона «О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности» распространяется на отношения, возникающие при генно-инженерной деятельности в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Объясняется это в том числе тем, что отношения в области охраны и использования объектов животного мира, содержащихся в полувольных условиях или искусственно созданной среде обитания в целях сохранения ресурса и генетического фонда объектов животного мира и в иных научных и воспитательных целях, также являются сферой действия экологического права.

Согласно Конвенции о биологическом разнообразии 1992 г. особой охране подлежат генетический материал, генетические ресурсы, которые совместно и формируют генетический фонд планеты Земля. Под генетическим материалом понимается любой материал растительного, животного, микробного или иного происхождения, содержащий функциональные единицы наследственности. Под генетическими ресурсами — генетический материал, представляющий фактическую или потенциальную ценность. Имеется в виду естественный генофонд дикой природы.

Экологическое право охраняет генетический фонд объектов дикой природы от неконтролируемого вмешательства человека с использованием методов генной инженерии как совокупности методов и технологий, в том числе технологий получения РНК и ДНК.

Атмосферный воздух как природный объект. В Федеральном законе от 4 мая 2000 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»⁵² (далее — ФЗ об охране атмосферного воздуха) дано легальное определение, которое состоит в следующем: атмосферный воздух — жизненно важный компонент окружающей среды, представляющий собой естественную смесь газов атмосферы, находящуюся за пределами жилых, производственных и иных помещений.

Атмосферный воздух больше других природных объектов подвергается загрязнению, так как, помимо выбросов производственных и промышленных предприятий, он аккумулирует в себе все вредные элементы, накопленные в почве, недрах, мировом океане, попадающие в воздух и испаряющиеся в процессе естественного влагооборота.

Развитие научно-технического прогресса негативно сказывается на качестве атмосферного воздуха. На атмосферный воздух регулярно усиливается воздействие антропогенного элемента, что выражается в том числе в увеличении его химического загрязнения.

Согласно ст. 1 ФЗ об охране атмосферного воздуха загрязнение атмосферного воздуха — поступление в атмосферный воздух или образование в нем загрязняющих веществ в концентрациях, превышающих установленные государством гигиенические и экологические нормативы качества атмосферного воздуха.

Система мер государства, направленных на улучшение качества атмосферного воздуха, предотвращение его вредного воздействия на здоровье человека и окружающую природную среду, и составляет понятие охраны атмосферного воздуха. Атмосферный воздух является объектом охраны экологического права.

Природные ресурсы как объекты экологического права. Понятия «природный объект» и «природный ресурс» различны по объему. Природный ресурс — понятие более емкое. Природный ресурс представляет собой совокупность запасов природных веществ, природной энергии, используемых обществом.

В общем смысле слова ресурс — источник потребления. Профессор В. В. Петров выделял понимание природного ресурса в широком и в узком смысле слова. В широком смысле слова под природным ресурсом понимается источник потребления человеком природы: экологический, экономический, духовный, эстетический. А в узком смысле слова под природным ресурсом понимается источник экономического потребления человеком природы⁵³.

Исходя из экономического смысла, соотношение природного ресурса к природному объекту такое же, как недр — к полезным ископаемым, лесов — к древесине на корню, природных энергетических запасов вод — к рекам.

Природные ресурсы с точки зрения права делятся на исчерпаемые и неисчерпаемые, возобновляемые и невозобновляемые.

В одном и том же природном объекте может быть сосредоточено несколько природных ресурсов. К примеру, лес, как природный объект, может содержать в себе совокупность природных ресурсов разных видов: древесины, живицы, лекарственных растений, орехов, животного мира, кислорода и др.

Природные ресурсы являются самостоятельным объектом экологического права.

5. Особо охраняемые объекты экологического права⁵⁴

К числу особо охраняемых объектов экологического права относятся природные комплексы. Вся природная среда является единым природным комплексом. Природные объекты и природные ресурсы взаимодействуют друг с другом, формируя окружающую природную среду. Вместе с тем с юридической точки зрения природный комплекс — это тот, который подлежит особой охране с точки зрения закона.

К таким природным комплексам относятся особо охраняемые территории, являющиеся самостоятельными объектами экологического права: государственные природные заповедники, природные заказники, национальные парки, природные парки, памятники природы, природные ландшафты, дендрологические парки, ботанические сады, лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности и курорты.

В составе перечисленных природных комплексов ограничена или практически запрещена хозяйственная деятельность, а сами территории изъяты из гражданского оборота или существенно ограничены в гражданском обороте. Для них установлен особый режим охраны. Они имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение.

Государственные природные заповедники как объекты экологического права. В границах государственных природных заповедников природная среда сохраняется в естественном состоянии и полностью запрещается экономическая и иная деятельность. К числу заповедников относятся также государственные биосферные заповедники, которые входят в международную сеть биосферных резерватов.

Законодательство в области создания и охраны особо охраняемых природных территорий и объектов начало формироваться в первые годы советской власти. В пример можно привести: совместное постановление НКВД и наркомздрава РСФСР «Об охране зеленой площади (садов, парков, пригородных лесов и других зеленых насаждений)», декрет СНК РСФСР от 16 сентября 1921 г. «Об охране памятников природы, садов и парков», декрет СНК РСФСР от 14 мая 1920 г. о создании Ильменского минералогического заповедника, постановление СНК РСФСР от 31 января 1921 г. о создании Байкальского государственного заповедника.

Характерной чертой перечисленных актов было само понятие заповедника как участков земли, на которых провозглашался принцип неприкосновенности: не допускалась эксплуатация природных богатств, срок неприкосновенности участков земли устанавливался бесконечно и бессрочно.

Природные заказники как объекты экологического права. Государственными природными заказниками являются территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов или их компонентов и поддержания экологического баланса.

Выделяются следующие виды данных особо охраняемых природных территорий:

а) комплексные (ландшафтные), предназначенные для сохранения и восстановления природных комплексов (природных ландшафтов);

б) биологические (ботанические и зоологические), предназначенные для сохранения и восстановления редких и исчезающих видов растений и животных, в том числе ценных видов в хозяйственном, научном и культурном отношениях;

в) палеонтологические, предназначенные для сохранения ископаемых объектов;

г) гидрологические (болотные, озерные, речные, морские), предназначенные для сохранения и восстановления ценных водных объектов и экологических систем;

д) геологические, предназначенные для сохранения ценных объектов и комплексов неживой природы.

Национальные парки как объекты экологического права. В границах национальных парков выделяются зоны, в которых природная среда сохраняется в естественном состоянии и запрещается осуществление любой не предусмотренной законом деятельности, и зоны, в которых ограничивается экономическая и иная деятельность в целях сохранения объектов природного и культурного наследия и их использования в рекреационных целях.

По общему правилу, запрещается изменение целевого назначения земельных участков, находящихся в границах национальных парков. Вокруг национальных парков устанавливаются охранные зоны с ограниченным режимом природопользования. Подчас эти охранные зоны могут быть достаточно масштабными.

Природные парки как объекты экологического права. Главной целью создания природных парков является рекреационное использование в целях организации отдыха и туризма. В этом их основное отличие от национальных парков.

В границах природных парков выделяются зоны, имеющие экологическое, культурное или рекреационное назначение, и соответственно этому устанавливаются запреты и ограничения экономической и иной деятельности.

По общему правилу, природные ресурсы, расположенные в границах природных парков, ограничиваются в гражданском обороте, а изменение целевого назначения земельных участков, находящихся в границах природных парков, запрещается.

Памятники природы как объекты экологического права. Земли памятников природы включены в земли природоохранного назначения. По ныне действующему Федеральному закону от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее — ФЗ об особо охраняемых природных территориях)⁵⁵, Положению о памятниках природы федерального значения⁵⁶ памятники природы — уникальные невосполнимые ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения, нуждающиеся в особой охране государства.

Основной целью природных объектов и комплексов памятников природы является сохранение их в естественном состоянии.

Памятниками природы могут быть объявлены участки суши и водного пространства, а также одиночные природные объекты, в том числе: участки живописных местностей, эталонные участки нетронутой природы, уникальные формы рельефа и связанные с ними ландшафты, термальные источники, месторождения лечебных грязей; береговые объекты (косы, перешейки, полуострова, острова, бухты, лагуны и т. п.) и мн. др.

На территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение их сохранности.

Природные ландшафты как объекты экологического права. К числу объектов экологического права относятся природные ландшафты. Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»⁵⁷ (далее — ФЗ об объектах культурного наследия) определяет зону охраняемого природного ландшафта как территорию, в пределах которой устанавливается режим использования земель и земельных участков, запрещающий или ограничивающий хозяйственную деятельность, строительство и реконструкцию существующих зданий и сооружений в целях сохранения (регенерации) природного ландшафта, включая долины рек, водоемы, леса и открытые пространства, связанные композиционно с объектами культурного наследия.

Вместе с тем легальное определение не соответствует определению научному. В середине 80-х годов ХХ в. было выработано научное правовое определение охраняемых ландшафтов, как «...совокупности определенных законом территорий (участков) суши или вод, состоящих из взаимодействующих природных или природных и антропогенных компонентов, отличающихся типичностью или живописностью, охраняемые государством в целях науки, просвещения, культуры и рекреации, в которых специальными правовыми мерами, выражающимися в распространении на эти ландшафты заповедного режима, запрещены или ограничены все или некоторые виды интенсивного хозяйственного использования»⁵⁸.

Признаками охраняемых природных ландшафтов как природных объектов являются следующие:

— они состоят из почв, вод, горных пород, объектов растительного и животного мира;

— они представляют собой в основном естественную среду и отличаются естественным характером своего происхождения;

— они охраняются законом как самостоятельные объекты экологического права;

— их основное целевое назначение заключается в сохранении типичных и редких природных образований, эталонов природы, генетического фонда животных и растений; в изучении естественного течения природных процессов; в разработке научных основ охраны природы и рационального использования природных ресурсов⁵⁹.

Дендрологические парки и ботанические сады как объекты экологического права. Дендрологические парки и ботанические сады являются особо охраняемыми природными территориями, созданными для формирования специальных коллекций растений в целях сохранения растительного мира и его разнообразия.

В границах ботанических садов и дендрологических парков выделяются экспозиционные, открытые для посещения функциональные зоны, научно-экспериментальные зоны, административные зоны. Оборот природных ресурсов и недвижимого имущества в границах указанных территорий ограничивается.

Природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности и курорты как объекты экологического права. Правовой режим указанных объектов регулируется специальным законом — Федеральным законом от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»⁶⁰ (далее — ФЗ о природных лечебных ресурсах). Под природными лечебными ресурсами понимаются минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов и озер, лечебный климат, другие природные объекты и условия, используемые для лечения и профилактики заболеваний и организации отдыха.

Лечебно-оздоровительной местностью именуется территория, обладающая природными лечебными ресурсами и пригодная для организации лечения и профилактики заболеваний, а также для отдыха населения. А под курортами понимаются освоенные и используемые в лечебно-профилактических целях особо охраняемые территории, располагающие природными лечебными ресурсами, необходимыми для организации лечения, и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры.

Природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности, а также курорты и их земли являются особо охраняемыми объектами и территориями.

Постановлением Правительства РФ № 1426 от 7 декабря 1996 г.⁶¹ определены признаки, при которых территория признается лечебно-оздоровительной местностью (курортом) федерального значения. Территория должна: 1) располагать одним или несколькими уникальными природными лечебными ресурсами; 2) обладать необходимыми запасами минеральных вод, лечебных грязей и достаточными ресурсами других природных лечебных факторов; 3) иметь площадь, пригодную и достаточную для курортного строительства; 4) удовлетворять экологическим и санитарно-эпидемиологическим нормам и правилам, установленным для особо охраняемых территорий лечебно-оздоровительного назначения; 5) обладать источниками хозяйственно-питьевого и технического водоснабжения, а также надежными системами энергообеспечения, способными удовлетворить потребности будущего курорта.

Территории и режим округов санитарной и горно-санитарной охраны должны в обязательном порядке учитываться при разработке градостроительной документации.

Раздел II. НОРМЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА И ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ПРАВООТНОШЕНИЯ

ГЛАВА 4. Нормы экологического права

Содержание главы. Понятие норм экологического права. Особенности норм экологического права. Виды норм экологического права. Экологизация и деэкологизация законодательства.

1. Понятие норм экологического права

Нормы права (правовые нормы) — вид социальных норм, правила поведения людей. «Самым общим образом юридическая норма может быть определена в качестве исходящего от государства и охраняемого им общеобязательного (общего) правила поведения, которое предоставляет участникам общественного отношения данного вида (в данном случае — экологического права. — Авт.) юридические права и налагает на них юридические обязанности»⁶². От других видов социальных норм правовые отличаются следующими признаками. Они: а) общеобязательные; б) формально-определенные (записанные в тексте нормативного акта — закона, кодекса и др.); в) обеспечиваются принудительной силой государства (ответственность за неисполнение)⁶³.

Нормы экологического права — плоть от плоти правовых норм в их общем понимании, обладают теми же отличиями. Существуют два подхода к пониманию и, соответственно, к определению понятия «норма экологического права».

Норма экологического права в узком смысле слова — установленное (санкционированное) и охраняемое государством общеобязательное правило поведения участников экологических отношений (см. главу 6 настоящего учебника), в котором определены приоритеты, принципы, и юридические права, и юридические обязанности по охране окружающей природной среды, иных объектов (общества, государства).

Норма экологического права в широком смысле слова — установленное (санкционированное) и охраняемое государством общеобязательное правило поведения участников экологических отношений, в котором определены приоритеты, принципы, и юридические права, и юридические обязанности по охране окружающей природной среды, рациональному использованию и охране природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности человека и иных объектов (общества, государства).

2. Виды норм экологического права

Можно дать следующую классификацию видов норм экологического права, в основе которой лежит разграничение норм по способу воздействия на регулируемые общественные отношения: а) нормы-правила, б) нормы-дефиниции, в) нормы-принципы, г) нормы-приоритеты.

При подразделении норм права на виды, с точки зрения С. С. Алексеева, речь идет не о произвольно конструируемой классификации, а об объективно существующем подразделении юридических норм, представляющем собой второй (после структуры нормы) уровень общей структуры права⁶⁴.

Нормы-правила — основной вид. Они регулируют поведение участников экологических отношений для достижения определенных целей путем определения их прав и корреспондирующих им обязанностей, а также установления мер государственного принуждения для соблюдения экологических прав и исполнения обязанностей участников этих отношений.

Нормы-правила по функциям права делятся на охранительные и регулятивные нормы, а последние в свою очередь — на управомочивающие, обязывающие, запрещающие.

К регулятивным (правоустановительным) принадлежат предписания, которые непосредственно направлены на регулирование общественных отношений путем предоставления участникам прав и возложения на них обязанностей⁶⁵.

Примером управомочивающей нормы экологического права может являться норма п. 1 ст. 12 ФЗ об охране окружающей среды: «Общественные объединения и некоммерческие организации имеют право осуществлять деятельность в области охраны окружающей среды, в том числе: организовывать и проводить в установленном порядке общественную экологическую экспертизу» (абз. 9); «рекомендовать своих представителей для участия в проведении государственной экологической экспертизы» (абз. 10).

Для того чтобы управомочивающие и обязывающие нормы работали, необходимо, чтобы они корреспондировали друг другу.

Примером такой корреспондирующей обязывающей нормы экологического права может являться норма, предусмотренная п. 1 ст. 13 ФЗ об охране окружающей среды: «Органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и должностные лица обязаны оказывать содействие гражданам, общественным объединениям и некоммерческим организациям в реализации их прав в области охраны окружающей среды».

Примером запрещающих норм экологического права являются нормы п. 2 ст. 38 ФЗ об охране окружающей среды: «Запрещается ввод в эксплуатацию объектов капитального строительства, не оснащенных техническими средствами и технологиями, направленными на комплексное предотвращение и (или) минимизацию негативного воздействия на окружающую среду, не оснащенных средствами контроля за загрязнением окружающей среды, в том числе автоматическими средствами измерения и учета объема или массы выбросов загрязняющих веществ, сбросов загрязняющих веществ и концентрации загрязняющих веществ, техническими средствами фиксации и передачи информации об объеме и (или) о массе выбросов загрязняющих веществ, сбросов загрязняющих веществ и о концентрации загрязняющих веществ в соответствии с настоящим Федеральным законом».

Охранительные предписания направлены на регламентацию мер юридической ответственности, а также специфические государственно-принудительные меры защиты субъективных прав (обобщенно — санкций)⁶⁶. Примером охранительной экологической нормы является правило, установленное п. 3 ст. 77 ФЗ об охране окружающей среды («Обязанность полного возмещения вреда окружающей среде»): «Вред окружающей среде, причиненный юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды».

Нормы-дефиниции устанавливают основные понятия (термины, определения) для целей соответствующего экологического закона. Например, согласно ст. 1 ФЗ об охране окружающей среды окружающая среда — это совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов; природная среда (далее также — природа) — совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов; компоненты природной среды – земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле; природный объект — это естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства.

Нормы-принципы закрепляют основополагающие положения в области охраны окружающей среды. Примером могут служить нормы ст. 3 ФЗ об охране окружающей среды. Они устанавливают 24 принципа хозяйственной и иной деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающей воздействие на окружающую среду. В их числе, например, соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду; соблюдение права каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, а также участие граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду; ответственность органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях; платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде; независимость государственного экологического надзора; презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности; обязательность оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности; обязательность проведения проверки проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, и др.

Рассмотрим понятие, потенциальную роль и механизм действия таких принципов на примере принципа презумпции экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности (далее — ПХД). В соответствии с ним по смыслу закона любая ПХД считается экологически опасной, если иное не будет доказано в предусмотренном федеральным законом порядке (процедуре) и установлено в акте (заключении) соответствующего органа исполнительной власти (закон устанавливает две таких процедуры: оценку воздействия на окружающую среду и экологическую экспертизу). Далее, субъект такой деятельности обязан доказывать ее безопасность. И наконец, неустранимые сомнения в безопасности такой деятельности толкуются в пользу ее опасности.

В доктрине экологического права выделяют и иные принципы. К ним относятся, в частности, принцип предотвращения ущерба окружающей природной среде; принцип разрешительности воздействия на окружающую среду; принцип «Загрязнитель платит»; принцип нормирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду и др.

Нормы-приоритеты устанавливают преимущества в охране одних объектов по сравнению с другими (межотраслевые — приоритет охраны здоровья; отраслевые — приоритет питьевого водопользования, лесов первой группы, особо охраняемых территорий). В качестве примера можно упомянуть главенствующий приоритет при установлении правового режима заповедников: любая деятельность, несовместимая с охраной природного комплекса заповедника, запрещается.

По направленности воздействия нормы экологического права можно разделить на специальные и экологизированные.

Специальные нормы экологического права — правила поведения, изначально установленные государством для регулирования экологических общественных отношений. Они содержатся в специальных экологических нормативных правовых актах (примеры были приведены выше). Но могут содержаться и в нормативных правовых актах иных отраслей законодательства⁶⁷. Например, согласно ст. 19 Федерального закона «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации»⁶⁸ грузоотправители (отправители), грузополучатели (получатели), перевозчики, владельцы инфраструктур, иные физические и юридические лица несут ответственность за убытки, возникшие в процессе перевозки в связи с произошедшими по их вине аварийными ситуациями, включая загрязнение окружающей среды, в том числе возмещают в соответствии с законодательством Российской Федерации расходы на ликвидацию таких ситуаций.

Основная особенность специальных норм экологического права состоит в том, что в большинстве случаев их реализация зависит от того, насколько содержащиеся в них правила отражены в нормах, регулирующих хозяйственную и иную деятельность.

В основе такого подхода лежит положение, сформулированное В. В. Петровым, о праве бумажном и праве реальном. Он писал: «...с точки зрения бумажного права экологическое право у нас существует. Оно выражено в действующих (в смысле неотмененных) законах... С точки зрения реального права такого права у нас практически нет, ибо многие и многие нормы, зафиксированные в довольно значительном числе законов и постановлений, не нашли реализации в жизни, не стали реальностью, остались только идеей»⁶⁹.

В литературе обращается внимание и на другие аспекты этой особенности норм экологического права. Так, Н. Г. Жаворонкова и В. Б. Агафонов, говоря о нормотворчестве в сфере экологического права, отмечают следующие особенности его норм. Они затрагивают такие основополагающие нормы, отраженные в Конституции РФ, как социальное государство, благоприятная окружающая среда, право на защиту окружающей среды, право на проведение общественных слушаний и референдумов по экологическим проблемам и многое другое (социальный аспект); всегда влияют на экономику, технологии и в конечном итоге на вектор и темпы экономического развития страны и отдельных регионов (экономический аспект); могут служить основой для формирования социальных движений, партий, лозунгов, других объединений (политический); экологические нормативы (нормативы сохранения природы, допустимого уровня воздействия на окружающую среду, выживания и воспроизводства биосферы и т. д.) являются основой жизнедеятельности человека как биологического вида (экологический аспект) и др.⁷⁰

Экологизированные нормы — нормы, изначально предназначенные для регулирования иных (не экологических) общественных отношений, но одновременно регулирующие экологические отношения. Например, согласно ст. 209 ч. 1 Гражданского кодекса РФ⁷¹ (далее — ГК РФ) (п. 3) владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом (ст. 129), осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц. Другой пример. В соответствии со ст. 751 ч. 2 ГК РФ⁷² подрядчик обязан при осуществлении строительства и связанных с ним работ соблюдать требования закона и иных правовых актов об охране окружающей среды и о безопасности строительных работ; несет ответственность за нарушение указанных требований; не вправе использовать в ходе осуществления работ материалы и оборудование, предоставленные заказчиком, или выполнять его указания, если это может привести к нарушению обязательных для сторон требований к охране окружающей среды и безопасности строительных работ.

В литературе приводятся и другие классификации, например нормы отраслевые и комплексные⁷³.

3. Процесс экологизации и деэкологизации законодательства

В настоящее время в развитии российского законодательства наблюдаются два весьма важных с позиций развития правового регулирования экологических общественных отношений взаимно противоположных процесса: экологизации и деэкологизации законодательства.

Под экологизацией законодательства следует понимать внедрение норм экологического права в акты тех отраслей законодательства, которые регулируют управленческую, хозяйственную, рекреационную и иную деятельность, в той или иной степени воздействующую на окружающую природную среду. Экологизации подлежат прежде всего административное, гражданское, трудовое, уголовное и другие отрасли законодательства⁷⁴.

Свидетельством усиливающегося процесса экологизации законодательства является увеличение числа федеральных нормативных правовых актов (далее — НПА), содержащих экологическую терминологию. Так, термин «окружающая среда» употреблялся в 2021 г. в текстах 6 441 федеральных НПА, в том числе 1 837 специальных и 4 604 иных; в 2022 г. соответственно — в текстах 7 222 федеральных НПА, в том числе 2 116 специальных и 5 106 иных. Термин «охрана окружающей среды» употреблялся в 2021 г. в текстах 2 783 федеральных НПА, в том числе 929 специальных и 1 854 иных; в 2022 г. соответственно — в текстах 3 049 федеральных НПА, в том числе 1 042 специальных и 2 037 иных⁷⁵.

К деэкологизации законодательства можно отнести факты выведения тех или иных общественных отношений из-под действия специальных норм экологического права как по объективным, так и субъективным причинам. Так, стремясь разграничить предметы правового регулирования между смежными отраслями права, ФЗ об охране окружающей среды (п. 6 ст. 2) установил, что отношения, возникающие в области охраны окружающей среды в той мере, в какой это необходимо для обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, регулируются законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и законодательством об охране здоровья, иным направленным на обеспечение благоприятной для человека окружающей среды законодательством. А вот пример иного свойства: Градостроительный кодекс РФ⁷⁶ (п. 3 ст. 4) установил, что «к градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности».

ГЛАВА 5. Экологические правовые отношения

Содержание главы. Понятие экологических правовых отношений. Объекты экологических правовых отношений. Основания возникновения и прекращения экологических правовых отношений.

1. Понятие экологических правовых отношений

Экологические правовые отношения (далее также — экологические правоотношения) — часть правовых отношений, возникающих в российском обществе. В этом смысле понимание, признаки, виды, основания возникновения и прекращения экологических правоотношений являются во многом производными и соотносятся по правилам общего и особенного.

Определение общего понятия «правовое отношение» (далее — правоотношение) зависит от подходов, которые во множестве имеются в общей теории права. Так, М. Н. Марченко определяет правоотношение: как общественное отношение, урегулированное нормой права; связь между субъективным правом и обязанностью; положение субъекта права в правовой структуре; реальное взаимодействие субъектов права для достижения результата, не противоречащего закону или иным источникам права⁷⁷. С. С. Алексеев делает акцент на связи, считая, что правоотношение — это возникающая на основе норм права общественная связь между лицами, характеризуемая наличием субъективных юридических прав и обязанностей и поддерживаемая (гарантированная) принудительной силой государства⁷⁸.

Поскольку понятие «экологическое правоотношение» является частным по отношению к родовому понятию «правоотношение», оно несет в себе все общие признаки последнего, а именно: является видом социальных отношений в обществе; его сторонами могут быть только лица, обладающие качествами субъекта права; его содержание составляет взаимодействие сторон конкретного правоотношения в определенных целях; только в его рамках осуществляется реализация и защита юридических прав, исполнение юридических обязанностей; оно является одним из основных законных путей достижения целей; оно тесно связано с юридической нормой⁷⁹.

В то же время экологическое правоотношение может характеризоваться как отраслевое, относящееся к отрасли экологического права, и как таковое имеет свою специфику. Она предопределяется прежде всего особенностями объектов экологических общественных отношений: ими являются природные объекты, природные ресурсы, природные комплексы. Специфика объектов, по поводу которых возникают общественные отношения, предопределяет специфику самих этих отношений: они характеризуются как экологические. Особенности и тех и других отражаются в специальных целях, во имя которых стороны экологического правоотношения наделяются юридическими правами и обязанностями, взаимодействуют между собой; эти цели установлены в экологическом законодательстве и отличаются от целей других отраслей законодательства. Цель же определяет характер связей — набор юридических прав и обязанностей сторон и характер их взаимодействия между собой⁸⁰.

Вслед за предметом правового регулирования — экологическими общественными отношениями (равно как и регулирующими их нормами) экологические правоотношения могут пониматься в широком и узком смыслах слова. Экологические правоотношения в широком смысле слова — это общественные отношения по охране окружающей природной среды, использованию и охране природных ресурсов и природных объектов; обеспечению экологической безопасности (человека и иных объектов), права и обязанности участников (субъектов) которых определены нормами экологического права. Экологические правоотношения в узком смысле слова — это общественные отношения по охране окружающей природной среды, права и обязанности участников (субъектов) которых определены только нормами экологического права.

Экологические правоотношения являются элементом механизма реализации норм экологического права. В этом механизме, как и в механизме правового регулирования вообще, правоотношения выполняют три основные функции. Во-первых, фиксируют круг лиц, на которых в тот или иной момент распространяется действие данных юридических норм; во-вторых, закрепляют конкретное поведение, которому должны или могут следовать лица; в-третьих, являются условием для возможного приведения в действие специальных юридических средств обеспечения субъективных прав и правовых обязанностей. Таким образом, правоотношения в МПР могут быть охарактеризованы как средства перевода («переключения») объективных юридических норм в плоскость индивидуализированных связей, т. е. в плоскость субъективных юридических прав и обязанностей для данных субъектов⁸¹.

2. Объекты экологических правоотношений⁸²

Таковыми являются объекты, обладающие одновременно следующими признаками, отграничивающими их от вещей (товарно-материальных ценностей): естественный характер происхождения; отсутствие стоимости, понимаемой как общественно необходимые затраты труда на создание вещи (не путать с ценой, оценкой!); невозможность в полном объеме посчитать и возместить ущерб в результате утраты или повреждения объекта или его части; ограниченная возможность возместить вред в натуре.

Федеральный закон об охране окружающей среды (ст. 1) различает понятия «природный объект» и «природные ресурсы». Природный объект — это естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства; природно-антропогенный объект — природный объект, измененный в результате хозяйственной и иной деятельности, и (или) объект, созданный человеком, обладающий свойствами природного объекта и имеющий рекреационное и защитное значение. А вот природные ресурсы — это компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность.

3. Основания возникновения и прекращения экологических правовых отношений

Основаниями возникновения и прекращения экологических правовых отношений являются юридические факты. Они традиционно могут быть классифицированы на две группы: действия и события. Действия, в свою очередь, делятся на правомерные и неправомерные. Правомерные действия подразделяются на индивидуальные акты и юридические поступки. Индивидуальные акты охватывают государственно-правовые акты, административные акты, сделки, процессуальные акты, акты трудового права, семейно-правовые акты и др. Неправомерные действия включают объективно противоправные действия (правовые аномалии) и правонарушения. Последние же делятся на преступления и проступки⁸³.

Все они с разной степенью частоты выступают в качестве оснований возникновения экологических правоотношений. Можно привести следующие примеры. Так, наиболее распространенным правомерным действием, влекущим возникновение экологических правоотношений, является индивидуальный акт, например комплексное экологическое разрешение. Согласно ст. 31.1 ФЗ об охране окружающей среды такое разрешение выдается на отдельный объект, оказывающий негативное воздействие на окружающую среду, уполномоченным правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах I категории.

Юридическим поступком как основанием возникновения экологических правоотношений будет являться, например, публикация в средствах массовой информации статьи о загрязнении реки, если она послужит поводом проведения контрольного мероприятия (ст. 57–58 Федерального закона «О государственном контроле [надзоре] и муниципальном контроле в Российской Федерации»⁸⁴). М. М. Бринчук приводит следующий пример юридического поступка: «...намерение построить высокоскоростную магистраль Санкт-Петербург — Москва влечет необходимость проведения оценки воздействия на окружающую среду. До передачи материалов проекта на государственную экологическую экспертизу инициатор намечаемой деятельности обязан обеспечить согласование материалов с органами федерального надзора и контроля и органами местного самоуправления и получить их положительные заключения и (или) документы согласований»⁸⁵.

Классическим примером неправомерных действий является совершение экологического преступления: загрязнение, засорение, истощение поверхностных или подземных вод, источников питьевого водоснабжения либо иное изменение их природных свойств, если эти деяния повлекли причинение существенного вреда животному или растительному миру, рыбным запасам, лесному или сельскому хозяйству (ст. 250 УК РФ); нарушение правил выброса в атмосферу загрязняющих веществ или нарушение эксплуатации установок, сооружений и иных объектов, если эти деяния повлекли загрязнение или иное изменение природных свойств воздуха (ст. 251 УК РФ); отравление, загрязнение или иная порча земли вредными продуктами хозяйственной или иной деятельности вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекшие причинение вреда здоровью человека или окружающей среде (ст. 254 УК РФ) и др.

В качестве примера события как юридического факта, порождающего экологические правоотношения, можно привести наводнения, землетрясения и иные природные явления, наступление которых происходит помимо воли людей, но при этом влечет определенные правовые последствия: объявление и установление режима зон экологического бедствия (ст. 57 ФЗ об охране окружающей среды).

По мнению О. И. Крассова, в качестве оснований прекращения экологических правоотношений действующее законодательство предусматривает главным образом административные акты органов государственной власти и органов местного самоуправления, например решение об изъятии природного объекта у природопользователя для государственных или общественных нужд или в случае нарушения им требований законодательства. В отдельных случаях таким основанием может быть истечение срока договора, его расторжение и т. д.⁸⁶

Вот примеры. В соответствии со ст. 20 Закона РФ «О недрах»⁸⁷ право пользования недрами прекращается по истечении установленного лицензией на пользование недрами срока пользования участком недр (событие), а также право пользования недрами может быть прекращено досрочно на основании решения уполномоченного органа (индивидуальный акт), например в случаях систематического (два и более раза в течение четырех лет) нарушения условий пользования участком недр по лицензии на пользование недрами.

В литературе обсуждается также возможность рассмотрения в качестве самостоятельного основания возникновения, изменения и прекращения экологических правоотношений договора; некоторые авторы решают этот вопрос положительно⁸⁸.

ГЛАВА 6. Механизм реализации норм экологического права и экологических правовых отношений

Содержание главы. Понятие механизма реализации норм экологического права и экологических правовых отношений. Структура механизма реализации норм экологического права и экологических правовых отношений.

1. Понятие механизма реализации экологического права

В основу понимания (для целей данного курса лекций) механизма реализации экологического права (далее также — МРЭП) положены два подхода, предложенные соответственно С. С. Алексеевым и В. В. Петровым, в их сочетании и развитии.

С. С. Алексеев оперирует термином «механизм правового регулирования» (МПР) и понимает его следующим образом: «Наиболее общим образом механизм правового регулирования (в последующем — МПР) может быть определен как взятая в единстве система правовых средств, при помощи которой обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения»⁸⁹.

Характеризуя структуру МПР, он отмечает, что «в соответствии с… стадиями правового регулирования четко выделяются… четыре основных элемента МПР: юридические нормы, индивидуальные предписания применения права (факультативный элемент), правоотношения, акты реализации прав и обязанностей»⁹⁰.

В. В. Петров употребляет свой фирменный (предложенный им) термин «эколого-правовой механизм» (ЭПМ), определяемый им как «составная часть системы управления качеством окружающей природной среды…»⁹¹. Он включает: природоохранительные нормы права, выполняющие функции базовых эколого-правовых норм; правовые нормы, регулирующие хозяйственную деятельность, выполняющие функции конкретизации эколого-правовых императивов; правовые нормы-гарантии, обеспечивающие реализацию природоохранительных и экологизированных хозяйственно-правовых предписаний; эколого-правовые отношения, возникающие как результат взаимодействия всех элементов эколого-правового механизма⁹².

Достоинства каждой из позиций очевидны: в первом случае — универсальность подхода и четкая привязка элементов механизма к стадиям правового регулирования; во втором — стремление адаптировать универсальный механизм реализации права с учетом специфики реализации права экологического.

Недостатки (для целей настоящей лекции) обеих позиций являются, как водится, продолжением их достоинств. В отношении первой позиции — это отсутствие акцентов на специфике реализации норм экологического права (что естественно при общетеоретическом подходе). Применительно ко второй — упор на указанную специфику (что естественно для отраслевого подхода) порою в ущерб отдельным общим элементам (например, актам применения права).

Попробуем с учетом рассмотренных двух подходов предложить свое видение механизма реализации экологического права (МРЭП). Структура такого механизма предопределяется целями правового регулирования отношений в данной сфере. Приняв за образец (шаблон) данное выше определение С. С. Алексеева, можно сказать, что наиболее общим образом МРЭП может пониматься как взятая в единстве система правовых средств, при помощи которой обеспечивается результативное правовое воздействие на экологические общественные отношения. Два акцента: не любое воздействие — результативное, не любые общественные отношения — экологические. Ожидаемый результат здесь определяется исходя из сути имеющихся экологических проблем. Его можно и нужно определить применительно к формам взаимодействия общества и природы. Тогда можно выделить следующие три цели работы МРЭП: экономическую — обеспечение такого качества окружающей среды (КОС), при котором разработка природных ресурсов обеспечивает экономический рост и устойчивое развитие общества; социальную — обеспечение такого КОС, при котором воздействие ее факторов обеспечивает здоровье человека (общества, государства) и их плодотворную жизнедеятельность в гармонии с природой; собственно экологическую — обеспечение такого КОС, при котором возможны сохранение, защита и восстановление целостности экосистемы Земли, биологического разнообразия.

При этом под качеством окружающей среды, согласно ст. 1 ФЗ об охране окружающей среды, следует понимать «...состояние окружающей среды, которое характеризуется физическими, химическими, биологическими и иными показателями и (или) их совокупностью».

Механизм реализации экологического права — это система правовых инструментов, применяемых для регулирования общественных отношений, связанных с экологической деятельностью, включая: а) нормы права: специальные — эколого-правовые, экологизированные (см. также Экологизация законодательства), нормы-гарантии; б) экологические правовые отношения; в) акты применения экологического права; г) реальное поведение субъектов в соответствии с требованиями норм экологического права.

2. Структура МРЭП

Структура МРЭП включает четыре элемента. Первый — нормы права: а) специальные — эколого-правовые; б) экологизированные, регулирующие хозяйственную деятельность, трудовые и служебные отношения, складывающиеся в процессе ее выполнения, и одновременно — отношения экологические; в) нормы-гарантии, обеспечивающие реализацию экологических и экологизированных хозяйственно-правовых предписаний.

Второй элемент МРЭП — эколого-правовые отношения, которые возникают у конкретных субъектов при наличии предусмотренных юридических фактов и представляют собой связь между людьми, характеризующуюся наличием их взаимных прав и обязанностей по охране окружающей среды и использованию природных ресурсов.

Третий элемент составляют акты реализации права и фактическое поведение субъектов в соответствии с требованиями эколого-правовых норм, их правами и обязанностями в правоотношениях.

Четвертый элемент МРЭП (факультативный) — акты применения права, необходимые в тех случаях, когда субъекты не хотят вступать в правоотношения или, вступив в них, не выполняют возложенных на них обязанностей (властный орган, прежде всего суд, издает властный индивидуальный акт).

В литературе имеются и иные подходы к пониманию и содержанию рассматриваемого механизма. Например, С. А. Боголюбов считает, что применительно к экологическому праву механизм обеспечения его действия предусматривает: 1) управление охраной окружающей среды; роль местного самоуправления; правовое обеспечение экологических отношений; экологический контроль; оздоровление зон экологического бедствия; (см. ниже); 2) экономическое регулирование охраны окружающей среды и экологическую экспертизу⁹³.

Изложенные выше подходы к определению общего понятия эколого-правового механизма и его структуры применимы и применяются и для характеристики отдельных институтов экологического права. Так, Н. М. Заславская, рассматривая механизм правового регулирования государственного экологического контроля, пришла к выводу, что он «...включает: правовые нормы, регулирующие поведение участников общественных отношений в сфере государственного экологического контроля с целью упорядочения таких отношений; правовые отношения, возникающие из реализации этих норм; акты принудительного применения указанных норм, в случае их неисполнения; реальное поведение субъектов правоотношений. Каждый из этих элементов, начиная с целей, имеет свою специфику, предопределяемую содержанием предмета правового регулирования — общественных отношений в сфере государственного экологического контроля»⁹⁴.

Раздел III. ИСТОЧНИКИ (ФОРМЫ) ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА. ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

ГЛАВА 7. Источники экологического права

Содержание главы. Понятие и система источников экологического права. Конституция РФ и федеральные законы как источники экологического права. Указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти как источники экологического права. Технические регламенты и нормативные документы в области охраны окружающей среды. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации как источники экологического права. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления как источники экологического права.

1. Понятие и система источников экологического права

В российской правовой доктрине под источником права понимается внешняя форма выражения норм права. Основными источниками российского права, в том числе экологического, в формальном смысле слова признаются нормативные правовые акты. Для нормативного правового акта характерны следующие существенные признаки: 1) он принимается уполномоченным органом публичной власти; 2) установленные им правила поведения (правовые нормы) рассчитаны на многократное применение и адресованы неопределенному кругу лиц; 3) он является общеобязательным, и его исполнение обеспечивается мерами государственного принуждения.

К нормативным правовым актам относятся Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, иные федеральные законы, Указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, законы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Все перечисленные нормативные правовые акты, содержащие эколого-правовые нормы, являются источниками экологического права.

Нормативный правовой акт как источник экологического права следует отличать от иных правовых актов, принимаемых уполномоченными органами публичной власти, — индивидуальных актов применения эколого-правовых норм, адресованных конкретным субъектам и содержащих не нормы права, а предписания, разъяснения, перечни планируемых мероприятий и пр.⁹⁵

Нормативный правовой акт также следует отличать от нормативного (или нормативно-технического) документа в сфере охраны окружающей среды. Названные документы также утверждаются уполномоченными органами государственной власти, являются обязательными (полностью или в определенной части) для использующих их лиц, но содержат не правовые, а технические нормы, описания процессов, нормативы, технологические показатели и пр.

Другую группу источников экологического права составляют нормативные договоры. Это прежде всего международные договоры по вопросам охраны окружающей среды⁹⁶, а также договоры между органами публичной власти, содержащие нормы экологического права. Порядок заключения международных договоров установлен международно-правовыми актами⁹⁷, Конституцией РФ (ст. 15 и др.), а также Федеральным законом от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»⁹⁸.

Порядок и принципы заключения договоров о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ установлены Федеральным законом «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»⁹⁹. Названным законом (ст. 50) допускается заключение договоров о разграничении полномочий, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта РФ, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами. В договоре о разграничении полномочий устанавливается перечень полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта РФ, разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными законами и законами субъекта РФ, определяются условия и порядок осуществления этих полномочий, конкретные права и обязанности сторон, срок действия договора о разграничении полномочий и порядок продления данного срока, а также основания и порядок досрочного расторжения договора о разграничении полномочий.

Поскольку экологическое право является сравнительно молодой отраслью российского права, в ряду его источников отсутствует правовой обычай (обыкновение), возникновение и применение которого, как правило, предполагает длительность формирования и практического применения тех или иных правил.

В формальном смысле слова не является источником экологического права и судебный прецедент, несмотря на то что судебная практика и прежде всего решения высших органов судебной власти (Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ) и изложенные в них правовые позиции имеют большое значение для развития экологического законодательства и правильного применения его норм.

Аналогичная роль присуща и эколого-правовой доктрине, понимаемой как учение, научная теория, система идей и взглядов, научно-практических толкований законодательства, изложенных в научно-литературных источниках. Эколого-правовая доктрина прямо не признается источником экологического права, но вместе с тем оказывает несомненное влияние на формирование экологического законодательства и практики его применения.

2. Конституция РФ и федеральные законы как источники экологического права

В ряду источников экологического права основным является Конституция Российской Федерации, которая имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации (п. 1 ст. 15). Установив предметы ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, Конституция РФ одновременно определила сферы правового регулирования, соответствующие основным направлениям взаимодействия общества с окружающей средой: охрана окружающей среды, рациональное природопользование и обеспечение экологической безопасности (ст. 72).

К предмету исключительного ведения Российской Федерации ст. 71 относит: регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина, в том числе экологических (п. «в»); федеральные программы экологического развития Российской Федерации (п. «е»); определение статуса территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации (п. «н») и ряд иных вопросов, сопредельных с охраной окружающей среды и обеспечением экологической безопасности.

К предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации ст. 72 Конституции РФ отнесены: вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (п. «в»); вопросы природопользования; охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, особо охраняемые природные территории (п. «д»); земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды (п. «к»).

Отнеся регулирование отношений в перечисленных сферах к предмету совместного ведения, Конституция РФ предопределила формирование российского экологического, земельного и иного природно-ресурсного законодательства на двух уровнях: федеральном и региональном (субъекты Российской Федерации).

В ряду эколого-правовых норм Конституции РФ одно из центральных мест занимают нормы ст. 9, провозглашающие землю и другие природные ресурсы основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1), и устанавливающие множественность форм собственности на землю и другие природные ресурсы (ч. 2). Признавая исключительную общественную значимость природных ресурсов, Конституция РФ привносит публично-правовой элемент в регулирование отношений в сфере природопользования, а также допускает ограничение прав собственников и иных правообладателей природных ресурсов в целях обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду.

Статьей 42 Конституции РФ закреплены важнейшие конституционные экологические права человека: право каждого на благоприятную окружающую среду, на достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Конституционному праву на информацию о состоянии окружающей среды соответствует закрепленное в ст. 29 (ч. 4) право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, а также ответственность должностных лиц за сокрытие ими фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей (ч. 3 ст. 41).

Определенный экологический контекст имеет ст. 36 Конституции РФ, предусматривающая право собственности граждан и их объединений на землю и одновременно обязывающая их осуществлять владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами без ущерба для окружающей среды и с соблюдением прав и законных интересов иных лиц.

Одной из конституционных обязанностей является обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58).

Федеральные законы представляют собой один из видов нормативных правовых актов, принимаемых на федеральном уровне, по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Федеральные законы обладают наибольшей юридической силой по отношению к нормативным правовым актам всех иных органов государства и составляют основу системы права.

В ряду федеральных законов, являющихся источниками экологического права, можно выделить несколько групп.

1. Первую составляют федеральные законы, имеющие основным предметом регулирования отношения в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности человека и других объектов при осуществлении хозяйственной и иной деятельности. К их числу можно отнести следующие:

— Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»;

— Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»;

— Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»;

— Федеральный закон от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»;

— Федеральный закон от 19 июля 1998 г. № 113-ФЗ «О гидрометеорологической службе».

Особое место среди перечисленных выше федеральных законов занимает Федеральный закон «Об охране окружающей среды». Он выполняет системообразующую роль по отношению ко всей отрасли экологического законодательства, определяя основные направления государственного регулирования в сфере охраны окружающей среды. К числу особенностей этого федерального закона также следует отнести большое количество (более 50) норм — определений понятий, используемых как в тексте самого закона, так и в иных актах экологического законодательства.

2. Вторую группу составляют федеральные законы, определяющие порядок создания, функционирования и правовой режим особо охраняемых природных территорий и объектов:

— Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»;

— Федеральный закон от 1 мая 1999 г. № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал»;

— Федеральный закон от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации».

3. Третью группу составляют федеральные законы, в том числе кодексы, имеющие предметом регулирования отношения в сфере использования, охраны и воспроизводства природных ресурсов (акты природно-ресурсного законодательства). Они содержат значительные массивы эколого-правовых норм, устанавливающих требования по охране, воспроизводству, восстановлению соответствующих природных ресурсов:

— Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ (ст. 12–14, 76 и др.);

— Водный кодекс РФ от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ (ст. 55–67 и др.);

— Лесной кодекс РФ от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ (ст. 19, 51–66 и др.);

— Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире» (ст. 18–28 и др.);

— Закон РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» (ст. 23, 33 и др.);

— Федеральный закон от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (ст. 34–50.1);

— Федеральный закон от 24 июля 2009 г. «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (ст. 43–52 и др.);

— Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» (ст. 16 и др.);

— Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» (ст. 27–33 и др.);

— Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации» (ст. 31–39 и др.);

— Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» (ст. 32–39 и др.).

4. Четвертую группу составляют федеральные законы, регулирующие отношения в сфере обеспечения радиационной, санитарной, биологической, химической и иной безопасности человека и других объектов. Основной целью этих законов является охрана жизни и здоровья человека, однако они содержат и эколого-правовые нормы, например о нормировании качества окружающей среды, ее отдельных компонентов при осуществлении соответствующих видов воздействия, о размещении объектов такого воздействия и др. В эту группу законов входят:

— Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии»;

— Федеральный закон от 9 января 1996 г. № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения»;

— Федеральный закон от 11 июля 2011 г. № 190-ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;

— Федеральный закон от 10 июля 2001 г. № 92-ФЗ «О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории»;

— Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»;

— Федеральный закон от 19 июля 1997 г. № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами»;

— Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»;

— Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений»;

— Федеральный закон от 5 июля 1996 г. № 86-ФЗ «О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности»;

— Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

Например, Федеральный закон «О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности» регулирует отношения в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, возникающие при осуществлении генно-инженерной деятельности (преамбула закона).

5. Пятую группу составляют так называемые экологизированные акты законодательства. К ним относят акты различной отраслевой принадлежности (уголовного, административного, налогового, бюджетного, градостроительного и иного законодательства), которые содержат эколого-правовые нормы.

Включение эколого-правовых норм в законодательные и иные нормативные правовые акты иных отраслей законодательства рассматривается в доктрине экологического права как процесс экологизации российского законодательства¹⁰⁰. Само понятие «экологизация» используется и в официальных документах для обозначения процессов восприятия обществом, его отдельными слоями идей охраны окружающей среды как части экономической и иной деятельности, например: экологизация гражданского общества¹⁰¹, экологизация экономики, экологизация хозяйственной деятельности, экологизация сельскохозяйственного производства¹⁰² и т. п.

Рассматриваемые федеральные законы содержат ряд эколого-правовых норм прямого действия. Например, Бюджетный кодекс РФ (ст. 21) предусматривает в структуре классификации расходов бюджетов Российской Федерации самостоятельный раздел 6 «Охрана окружающей среды». В Уголовный кодекс РФ включена глава 26 «Экологические преступления», в ст. 246–262 которой закреплены составы экологических преступлений. В Кодексе торгового мореплавания РФ¹⁰³ есть глава XVIII «Ответственность за ущерб от загрязнения с судов нефтью». Федеральным законом «О регулировании деятельности российских граждан и российских юридических лиц в Антарктике» установлены особенности гражданско-правовой ответственности за причинение вреда окружающей среде Антарктики (ст. 12)¹⁰⁴.

Еще более широкое распространение получила практика включения в федеральные законы бланкетных эколого-правовых норм, предписывающих соблюдать требования по охране окружающей среды при осуществлении отдельных видов хозяйственной и иной деятельности. Подобные нормы содержат, например, Федеральные законы «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности» (ст. 13)¹⁰⁵, «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (ст. 15) и др.¹⁰⁶

3. Указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты иных федеральных органов исполнительной власти как источники экологического права

В существующей иерархии нормативных правовых актов за федеральными законами следуют нормативные указы Президента Российской Федерации, издаваемые в соответствии со ст. 90 Конституции РФ. Нормативные правовые акты Президента Российской Федерации охватывают основные направления государственной экологической политики, например Указы от 30 сентября 2013 г. № 752¹⁰⁷ и от 4 ноября 2020 г. № 666¹⁰⁸ «О сокращении выбросов парниковых газов», от 19 апреля 2017 г. № 176 «О Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года»¹⁰⁹. Ряд указов Президента Российской Федерации посвящен вопросам структуры и полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере охраны окружающей среды¹¹⁰, например Указ от 29 августа 1997 г. № 950 «О мерах по обеспечению охраны морских биологических ресурсов и государственного контроля в этой сфере»¹¹¹, согласно которому на Федеральную пограничную службу возложена охрана биологических ресурсов территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации, а также осуществление государственного надзора в этой сфере.

Правительство РФ принимает нормативные правовые акты — постановления по вопросам охраны окружающей среды в соответствии с полномочиями, предоставленными ему ст. 115 Конституции РФ, Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации»¹¹², иными федеральными законами. Правительство РФ осуществляет нормотворчество на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ.

Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 22) к полномочиям правительства РФ в сфере природопользования и охраны окружающей среды отнесено проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; осуществление мер по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду; принятие мер по снижению негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду; организация деятельности по охране и рациональному использованию природных ресурсов; обеспечение сохранения уникального природного и биологического многообразия страны и ряд других.

Полномочия правительства РФ в рассматриваемой сфере конкретизированы в ряде федеральных законов. Например, в соответствии с ФЗ об охране окружающей среды правительство РФ устанавливает среди прочих: правила исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду, ставки платы и коэффициенты к ним (ст. 16.3); области применения наилучших доступных технологий (НДТ) и порядок определения технологии в качестве НДТ (ст. 28.1); порядок утверждения нормативных документов в области охраны окружающей среды (ст. 29); порядок осуществления государственного экологического надзора (ст. 65).

В соответствии с Федеральным законом «Об отходах производства и потребления»¹¹³ (далее — ФЗ об отходах) правительство РФ принимает нормативные правовые акты по вопросам ведения государственного реестра объектов размещения отходов (ст. 12), обращения с ломом и отходами черных и цветных металлов (ст. 13.1), паспортизации отходов (ст. 14), трансграничного перемещения отходов (ст. 17), ведения государственного кадастра отходов (ст. 20) и др.

На основании федеральных законов и указов Президента Российской Федерации правительство РФ определяет полномочия иных федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды и природопользования, утверждая положения об этих органах государственной власти¹¹⁴. Таким образом, в настоящее время действует большой массив постановлений правительства РФ, содержащих нормы экологического права.

Значительную группу источников экологического права составляют нормативные правовые акты иных федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции нормативно-правового регулирования в сфере охраны окружающей среды и природопользования. Указанные акты федеральных органов исполнительной власти принимаются на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений правительства РФ, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции. Они подлежат правовой экспертизе и регистрации в Минюсте России в соответствии с постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009¹¹⁵, если затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливают правовой статус организаций, имеют межведомственный характер, независимо от срока их действия, содержат сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Например, Министерство природных ресурсов и экологии РФ уполномочено осуществлять нормативное правовое регулирование в следующих сферах: 1) изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра, водные объекты, леса, объекты животного мира и среду их обитания; 2) в области лесных отношений; 3) в области охоты; 4) в сфере гидрометеорологии и смежных с ней областях, государственного экологического мониторинга; 5) в сфере охраны окружающей среды, включая обращение с отходами производства и потребления, в том числе в области обращения с ТКО; 6) охраны атмосферного воздуха; 7) федерального государственного экологического контроля (надзора) и иных видов федерального государственного контроля (надзора); 8) особо охраняемых природных территорий; 9) государственной экологической экспертизы и пр.¹¹⁶

4. Технические регламенты и нормативные документы в области охраны окружающей среды

Самостоятельную группу нормативных источников, используемых при регулировании отношений в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, составляют технические регламенты, принимаемые международными договорами, а также указами Президента РФ, постановлениями правительства РФ, нормативными правовыми актами Росстандарта.

Согласно ст. 1 Федерального закона «О техническом регулировании»¹¹⁷ технические регламенты устанавливают обязательные требования к продукции, процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации в целях охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений и пр. (ст. 6 Закона), что позволяет рассматривать их в качестве источников норм, применяемых в совокупности с нормами экологического права.

Технические регламенты представляют собой документы, которые могут быть приняты: 1) подлежащими ратификации международными договорами РФ либо в соответствии с такими договорами; 2) указами Президента РФ; 3) постановлениями правительства РФ; 4) нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти по техническому регулированию.

В рамках Договора о Евразийском экономическом союзе (Приложение № 9 к Договору) решением Комиссии Таможенного союза принимаются технические регламенты. В ряду целей их принятия также указаны защита жизни и здоровья человека, окружающей среды, жизни и здоровья животных и растений, обеспечения энергетической эффективности и ресурсосбережения (ст. 52 Договора)¹¹⁸. На основе этого договора были приняты, в частности, технические регламенты «О безопасности колесных транспортных средств»¹¹⁹, «О требованиях к автомобильному и авиационному бензину, дизельному и судовому топливу, топливу для реактивных двигателей и мазуту»¹²⁰, установившие экологические требования к содержанию загрязняющих веществ в выбросах транспортных средств, а также к топливу для различных видов транспортных средств.

Ряд технических регламентов утвержден и введен в действие постановлениями правительства РФ. Например, Технический регламент о безопасности объектов внутреннего водного транспорта¹²¹(п. 108); Технический регламент о безопасности объектов морского транспорта (п. 92–104)¹²². Названные технические регламенты устанавливает требования экологической безопасности при проектировании, строительстве и эксплуатации нефтеналивных и иных судов, к конструкции морских нефтеналивных судов в части двойного корпуса и двойного дна и ряд других.

Несмотря на то что технические регламенты облекаются в форму нормативного правового акта или нормативного договора, ими устанавливаются не нормы права, регулирующие общественные отношения, а технические и иные требования безопасности к продукции и процессам, опосредующим различные стадии ее жизненного цикла: от проектирования ее производства до утилизации отходов этой продукции.

Федеральный закон об охране окружающей среды (ст. 29) оперирует понятиями «нормативные документы в области охраны окружающей среды», «федеральные нормы и правила в области охраны окружающей среды». Указанные источники нормативного регулирования содержат: 1) экологические требования к работам, услугам и соответствующим методам контроля; 2) ограничения и условия хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду; 3) порядок организации деятельности в области охраны окружающей среды и управления такой деятельностью; 4) технологические показатели наилучших доступных технологий (НДТ).

Эти документы разрабатываются с учетом научно-технических достижений, международных правил и стандартов и утверждаются в порядке, установленном правительством РФ. К источникам нормативно-технического регулирования относятся многочисленные и неоднородные по ряду признаков (форма принятия, наименование, структура, сфера регулирования и др.) документы: национальные и иные стандарты¹²³, различного рода правила¹²⁴, методики оценки, измерений, отбора проб, наставления, строительные нормы и правила (СНиПы), санитарные, гигиенические, экологические и иные нормативы и другие документы, утверждаемые уполномоченными федеральными органами исполнительной власти.

К нормативным документам также относятся информационно-технические справочники (ИТС) по наилучшим доступным технологиям. Правовые основы разработки и утверждения ИТС установлены в ст. 28 ФЗ об охране окружающей среды, в «Правилах определения технологии в качестве наилучшей доступной технологии, а также разработки, актуализации и опубликования информационно-технических справочников по наилучшим доступным технологиям», в иных нормативных правовых актах¹²⁵.

В настоящее время приказами Росстандарта введено в действие множество информационно-технических справочников, в частности ИТС 1-2015 «Производство целлюлозы, древесной массы, бумаги, картона», ИТС 2-2015 «Производство аммиака, минеральных удобрений и неорганических кислот»; ИТС 3-2015 «Производство меди», ИТС 4-2015 «Производство керамических изделий», ИТС 5-2015 «Производство стекла», ИТС 6-2015 «Производство цемента» и др.¹²⁶

Нормативные документы содержат не правовые, а технические и технологические нормы, различные количественные и качественные показатели, требования к осуществлению отдельных видов деятельности, производственных процессов в контексте необходимых при этом мер безопасности (экологическая, противопожарная, санитарная и пр.). Они являются обязательными к исполнению либо всеми субъектами, осуществляющими соответствующую хозяйственную деятельность, либо субъектами, декларирующими их применение (например, применение национального стандарта РФ). Соблюдение требований нормативных документов обеспечивается нормами законов, иных нормативных правовых актов, в том числе предусматривающими юридическую ответственность в случае нарушения этих требований.

5. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации как источники экологического права

Согласно ст. 76 (ч. 2) Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. При этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить федеральным законам (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ).

Субъекты Российской Федерации также вправе принимать нормативные правовые акты, включая законы, по вопросам, находящимся вне пределов исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ч. 4 ст. 76 Конституции РФ). В случае противоречия между федеральным законом и таким нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации (ч. 5, 6 ст. 76 Конституции РФ).

Законотворческие полномочия субъектов Российской Федерации конкретизированы федеральными законами, например ФЗ об охране окружающей среды (ст. 6, 10, 57, 65 и пр.). Субъектам Российской Федерации, в частности, предоставлено право определять порядок осуществления регионального государственного экологического контроля (надзора) и учета объектов такого надзора, порядок ведения Красной книги субъекта Российской Федерации, образования особо охраняемых природных территорий регионального значения. Федеральным законом «Об экологической экспертизе»¹²⁷ (ст. 6) субъектам Российской Федерации переданы полномочия по принятию нормативных правовых актов в области экологической экспертизы объектов регионального уровня с учетом специфики экологических, социальных и экономических условий соответствующего субъекта Российской Федерации.

Наиболее многочисленные группы составляют региональные законы об охране окружающей среды¹²⁸, об особо охраняемых природных территориях¹²⁹, об экологической экспертизе¹³⁰, об отходах производства и потребления¹³¹, об экологическом образовании и просвещении¹³², об охране атмосферного воздуха¹³³. В некоторых субъектах Российской Федерации приняты законы о региональном государственном экологическом надзоре¹³⁴, об общественном экологическом контроле¹³⁵, об экологическом мониторинге¹³⁶.

В пределах предоставленных федеральным законодательством полномочий законами субъектов Российской Федерации также регулируются отношения в сфере природопользования. Действуют региональные законы об использовании и охране водных объектов¹³⁷, животного мира¹³⁸, лесов¹³⁹, водных биологических ресурсов¹⁴⁰, об охоте¹⁴¹.

Региональное нормотворчество осуществляется также по вопросам, не отнесенным к ведению Российской Федерации или к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Примерами являются принятые во многих субъектах Российской Федерации законы о защите зеленых насаждений¹⁴², Закон Республики Крым от 25 декабря 2014 г. № 50-ЗРК/2014 «О растительном мире», Закон Томской области от 9 октября 1997 г. № 574 «Об экологическом аудите в Томской области»¹⁴³, Закон города Москвы от 4 июля 2007 г. № 31 «О городских почвах» и пр.

Такие сферы правового регулирования, как охрана растительного мира (вне лесов) и зеленых насаждений в городах, экологический аудит, общественный экологический контроль, практически не затрагиваются в федеральных законах и иных федеральных нормативных правовых актах. Принятие региональных законов направлено на частичное восполнение этих пробелов федерального законодательства.

В ряду экологизированных актов регионального законодательства следует отметить принятые в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации законы и кодексы об административных правонарушениях. Многие их них содержат составы административно наказуемых правонарушений в сфере охраны окружающей среды¹⁴⁴, не предусмотренных КоАП РФ.

Действует ряд региональных законов о государственно-частном партнерстве, во многих из которых также имеются нормы экологического права. В качестве одного из направлений такого партнерства предусматриваются совместные государственно-частные инвестиции в реализацию мер по охране окружающей среды¹⁴⁵, например в строительство и реконструкцию объектов по очистке сточных вод и т. п.

6. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления как источники экологического права

Полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды определены в актах федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации. Федеральный закон об охране окружающей среды (ст. 7) относит к вопросам местного значения муниципальных районов и городских округов организацию мероприятий по охране окружающей среды в границах соответствующего муниципального образования. К вопросам местного значения поселений относятся участие в организации деятельности по накоплению и транспортированию ТКО¹⁴⁶; муниципального района — по накоплению, сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению ТКО; муниципального, городского округа — по накоплению, сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению ТКО (подп. 18 п. 1 ст. 14; подп. 14 п. 1 ст. 15; подп. 24 п. 1 ст. 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»¹⁴⁷). Права органов местного самоуправления конкретизированы, в частности, применительно к сфере обращения с отходами осветительных устройств и электрических ламп¹⁴⁸. В пределах предоставленных полномочий органы местного самоуправления принимают правовые акты по вопросам накопления, сбора, транспортирования, обработки, утилизации, обезвреживания, захоронения ТКО¹⁴⁹.

Органы местного самоуправления устанавливают правила использования водных объектов для личных и бытовых нужд¹⁵⁰, осуществляют меры по охране водных объектов, находящихся в муниципальной собственности (ст. 6, 27 и др. Водного кодекса РФ), меры по охране, защите, воспроизводству лесов, муниципальный лесной контроль¹⁵¹ в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности (ст. 19, 84 Лесного кодекса РФ), осуществляют иные полномочия в сфере использования и охраны природных ресурсов.

В соответствии с законами субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления регулируют отношения в сфере охраны и воспроизводства зеленых насаждений в границах муниципальных образований¹⁵².

ГЛАВА 8. Основные периоды развития экологического законодательства

Содержание главы. Классификация периодов развития экологического законодательства. Первый период развития экологического законодательства (1918–1922). Второй период развития экологического законодательства (1923–1936). Третий период развития экологического законодательства (1937–1941). Четвертый, военный период развития экологического законодательства (1941–1945). Пятый, послевоенный период развития экологического законодательства (1945–1953). Шестой период развития экологического законодательства (1953–1964). Седьмой период развития экологического законодательства (1964–1982). Восьмой период развития экологического законодательства (1982–1991). Девятый период развития экологического законодательства (1992 г. — по настоящее время).

1. Классификация периодов развития экологического законодательства

Понятие экологического законодательства подробно раскрыто в главе 9 настоящего учебника «Экологическое законодательство» (автор — И. А. Игнатьева).

Есть несколько видов классификаций периодов развития экологического законодательства. Ниже приведена классификация периодов развития законодательства об использовании природных ресурсов и охране природы (экологического законодательства) в зависимости от исторических событий РСФСР, СССР, РФ. По данному принципу выделяется девять периодов развития законодательства: с 1918 по 1922 г. (первый период), с 1923 по 1936 г. (второй период), с 1937 по 1941 г. (третий период), с 1941 по 1945 г. (четвертый, военный период), с 1945 по 1953 г. (пятый, послевоенный период), с 1953 по 1964 г. (шестой период), 1964–1982 гг. (седьмой период), 1982–1991 гг. (восьмой период), с 1992 г. по настоящее время (девятый период).

Предпосылками появления законодательства об использовании природных ресурсов и охране природы стали образование и наука. Они же составили систему знаний об использовании природных ресурсов (в меньшей степени — об охране окружающей среды), о роли права в регулировании соответствующих общественных отношений.

2. Первый период развития законодательства об использовании природных ресурсов и охране природы (1918–1922)

Первый период начался принятием Декрета о земле от 26 октября (8 ноября) 1917 г. и продолжался до создания Союза Советских Социалистических Республик¹⁵³ в конце декабря 1922 г.

После Октябрьской революции 1917 г. были сформулированы следующие основные принципы законодательства об использовании природных ресурсов, по которым оно развивалось в течение следующих 70 с лишним лет и которые нашли закрепление на конституционном уровне: 1) отмена частной собственности на землю, леса, недра, воды¹⁵⁴; 2) установление исключительной государственной собственности на все природные ресурсы¹⁵⁵; 3) безвозмездность (бесплатность) использования всех природных ресурсов без исключения.

В этот период с уверенностью можно говорить о формировании следующих самостоятельных отраслей законодательства: земельного законодательства, лесного законодательства, водного законодательства, горного законодательства, законодательства об охране животного мира (фаунистического), законодательства об особо охраняемых природных территориях¹⁵⁶. Все перечисленные отрасли законодательства относятся к отраслям эколого-правового блока. Формирование же одноименных самостоятельных отраслей права относится к значительно более позднему периоду.

В этот период были приняты 13 актов законодательства.

В области использования и охраны земель: декрет ВЦИК от 19 февраля 2018 г. «О социализации земли», постановление ВЦИК от 14 февраля 1919 г. «О социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию», Земельный кодекс РСФСР, утвержденный 30 октября 1922 г.

В области использования и охраны лесов: декрет «О лесах» от 27 мая 1918 г. (получивший в научных кругах название основного закона о лесах, действовавший до принятия Лесного кодекса РСФСР 1923 г.).

В области использования и охраны вод: декрет СНК «Об учете буровых на воду скважин» от 14 мая 1919 г., постановление Высшего совета народного хозяйства (ВСНХ) «О Центральном комитете водоохранения» от 20 февраля 1919 г.

В области использования и охраны недр: декрет СНК РСФСР от 30 апреля 1920 г. «О недрах земли», согласно которому обеспечение правильной эксплуатации запасов полезных ископаемых было возложено на Горный совет, а затем на Главное управление горной промышленности ВСНХ.

В области создания и охраны особо охраняемых природных территорий и объектов: совместное постановлением НКВД и Здравоохранения «Об охране зеленой площади (садов, парков, пригородных лесов и других зеленых насаждений)», декрет СНК РСФСР от 16 сентября 1921 г. «Об охране памятников природы, садов и парков», декрет СНК РСФСР от 14 мая 1920 г. о создании Ильменского минералогического заповедника, постановление СНК РСФСР от 31 января 1921 г. о создании Байкальского государственного заповедника. Характерной чертой актов о заповедниках было само понятие заповедника, под которым понимались участки земли, на которых провозглашался принцип неприкосновенности: не допускалась эксплуатация природных богатств, срок неприкосновенности участков земли устанавливался бесконечно и бессрочно.

В области охраны водных биологических ресурсов: постановление ВСНХ и народного комиссариата продовольствия от 9 декабря 1918 г. «О Главном Управлении по рыбохозяйству и рыбопромышленности». Главку поручалась выработка мер по охране водных объектов (моря, реки, озера и т. п.) в интересах сбережения рыбных запасов, установление запретов на лов, практическая реализация искусственного рыборазведения; декрет СНК РСФСР от 24 мая 1921 г. был посвящен охране рыбных запасов и звериных угодий в Северном Ледовитом океане и Белом море.

В области охраны объектов животного мира: декрет СНК РСФСР от 27 мая 1919 г. «О сроках охоты и о праве на охотничье оружие» (в научных кругах получивший название «первый охотничий закон»).

Перечисленные выше акты надолго определили политику государства в области природных ресурсов, стали основополагающими актами соответствующих отраслей законодательства.

3. Второй период развития законодательства об использовании природных ресурсов и охране природы (1923–1936)

Второй период начался с 1923 г. и продолжался до принятия Конституции СССР в декабре 1936 г.¹⁵⁷

После образования СССР были приняты следующие нормативные правовые акты (всего 24 акта).

В области охраны и использования земель: постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 21 июня 1927 г. «О задачах переустройства сельского хозяйства засушливой области и пути их разрешения», Общие начала землепользования и землеустройства 1928 г.

В области охраны и использования лесов: Лесной кодекс РСФСР 1923 г., декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 25 октября 1926 г. «Об использовании берегов сплавных рек и озер в интересах сплава леса», Положение о лесах местного значения 1927 г., постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 10 декабря 1928 г. «Об обязательных постановлениях местных исполкомов об охране лесов и насаждений от хищений и истреблений и о наложении за их нарушение взысканий в административном порядке», постановление СНК СССР от 14 мая 1931 г. «Об охране лесов от пожаров», постановление СНК СССР от 31 июля 1931 г. «Об организации лесного хозяйства», постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 20 октября 1936 г. «Об охране городских, пригородных, парковых, курортных, водоохранных, берегозащитных и почвозащитных лесов».

В области использования и охраны вод: постановление СНК РСФСР от 6 июля 1928 г. о санитарных зонах вокруг источников питьевого водоснабжения, постановление СНК СССР от 26 июля 1935 г. об утверждении положения о Всесоюзной государственной санитарной инспекции при Совете народных комиссаров Союза ССР.

В области использования и охраны недр: положение ВЦИК «О недрах земли и разработке их» от 7 июля 1923 г., постановление Президиума ЦИК СССР от 13 июля 1923 г., распространившее на СССР действие республиканского Положения о недрах земли и их разработке, Горное положение СССР.

В области охраны водных биологических ресурсов: постановление ЦИК и СНК СССР от 21 ноября 1924 г. «Об основах организации рыбного хозяйства Союза ССР», постановление СНК СССР от 2 февраля 1926 г. «Об ограничении промысла морских котиков и морских бобров», Положение о рыбном хозяйстве РСФСР, утвержденное постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 25 июля 1927 г., постановление СНК СССР от 25 сентября 1935 г. «О регулировании рыболовства и охране рыбных запасов».

В области охраны объектов животного мира: декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 1 марта 1923 г. «Об охоте», Положение об охотничьем хозяйстве РСФСР, утвержденное ВЦИК и СНК РСФСР 10 февраля 1930 г., постановление ЦИК и СНК СССР от 17 августа 1933 г. об организации охотничьего промысла (общесоюзный закон об организации охотничьего промысла).

В области создания и охраны особо охраняемых природных территорий и объектов: постановление ВЦИК и СНК СССР «Об охране и развитии природных богатств РСФСР» от 20 июня 1930 г., постановление ВЦИК и СНК СССР «Об организации Комитета по заповедникам при Президиуме ВЦИК» от 20 августа 1933 г., Положение о заповедниках от 1 апреля 1934 г.

Особого внимания заслуживает тот факт, что в 1924 г. возникает Всероссийское общество охраны природы, первый устав которого был утвержден НКВД РСФСР 29 ноября 1924 г.

4. Третий период развития законодательства об использовании природных ресурсов и охране природы (1937–1941)

После принятия Конституции СССР 1936 г. усилилась надзорная деятельность санитарных органов, благодаря образованию в начале 1936 г. союзного наркомата здравоохранения, в ведение которого была передана Госсанинспекция. Постановлением СНК СССР от 8 декабря 1936 г. вводился единый порядок взимания штрафов, налагаемых ее органами, было принято также постановление ЦИК и СНК СССР от 17 мая 1937 г. о правилах санитарной охраны источников водоснабжения.

К числу документов в области использования и охраны земель, принятых до 1941 г., относится также постановление СНК СССР и ЦК ВКП (б) о дальнейшем подъеме зернового хозяйства в колхозах и совхозах восточных районов СССР.

Всего в этот период было принято три законодательных акта.

5. Четвертый, военный период развития законодательства об использовании природных ресурсов и охране природы (1941–1945)

Известно, что войны отрицательно воздействуют на природу, ее ресурсы. Не явились исключением и боевые действия во время Второй мировой войны. Они затронули в общей сложности 3,3 млн кв. км земель. Ощутимые негативные последствия для природы имело строительство оборонительных сооружений: искусственно созданные овраги и отвалы изменяли рельеф, в ходе работ по их созданию уничтожался естественный ландшафт, растительный покров. Тонущие в ходе боев в морской акватории суда загрязняли море горюче-смазочными веществами и нефтепродуктами.

На территории СССР от военных действий существенно пострадал заповедник «Лес на Ворскле» в Белгородской области (была полностью истреблена уникальная вековая дубовая дубрава, сохраненная графом Шереметевым), были уничтожены уникальные леса Крымского заповедника, где было вырублено свыше 15 тыс. реликтовых сосен. В зоне немецкой оккупации оказался и ряд других заповедников СССР: Центрально-Лесной, Центрально-Черноземный, Крымский, «Тульские засеки», «Кивач», Тебердинский, Кавказский (частично), Беловежская Пуща и Березинский (Белорусская ССР) и «Аскания-Нова», Каневский, Черноморский и др. (Украинская ССР). В прифронтовой полосе оказались находящиеся в Воронежской и Липецкой областях заповедники Воронежский и «Галичья Гора», расположенные в Мурманской области и в Карелии — Кандалакшский и Лапландский заповедники.

Существенный вред был нанесен и экосистемам СССР, расположенным за пределами заповедных территорий.

Казалось бы, и в условиях Великой Отечественной войны было не до проблем рационального (разумного) использования природных ресурсов и охраны природы. Тем не менее развитию законодательства, прямо или косвенно направленного на их решение, оказалось уделено немалое внимание.

На уровне Союза СССР в области лесного законодательства были приняты акты: о порядке отвода лесосек в лесах союзного государственного и о лесосечном фонде на 1943 г., установившее деление союзных лесов на группы; о лесосечном фонде на 1945 г.; о правилах отпуска леса на корню в лесах союзного значения. Правила, помимо установления порядка отвода и использования лесосечного фонда, определяли обязанности заготовителей по охране леса (действовали до 1 июля 1955 г.).

Большое внимание в этот период было уделено регулированию распределения лесов СССР на группы. Его целью было сохранение ценных и особо ценных лесов от вырубки. Так, к первой группе лесов были отнесены леса государственных заповедников, почвозащитные, лесозащитные и курортные, леса зеленых зон вокруг промышленных предприятий и городов, а также ленточные боры в Западной Сибири (реликтовые леса, образовавшиеся более 10 тыс. лет назад) и степные колки. Ко второй группе относились леса, находящиеся на территории ряда республик и областей СССР (за исключением лесов, отнесенных к первой группе). К третьей группе лесов предлагалось относить леса, расположенные на остальной территории Союза ССР (за исключением лесов, отнесенных к первой группе). Во исполнение установленной постановлением СНК СССР № 430 процедуры распределения лесов на группы был принят ряд распоряжений СНК СССР.

21 июня 1945 г. было издано постановление СНК СССР № 1467 «О мерах по улучшению дела введения и освоения севооборотов в колхозах». Оно объективно способствовало развитию сразу двух смежных отраслей законодательства: не только колхозного, но и земельного.

В РСФСР в 1944–1945 гг. также был принят ряд нормативных правовых актов в области рационального использования природных ресурсов и охраны природы, а именно в сферах: охотничьего хозяйства — акты, запрещающие охоту на лосей; устанавливающие мероприятия по улучшению охотничьего хозяйства и охотничьего спорта; направленные на регулирование истребления волков (они причиняли большой вред животноводству и охотничьей фауне); заповедной охраны природы — акт, нормы которого составили юридическую базу для создания и развития особо охраняемых природных территорий в республике (им были утверждены положение о государственных заповедниках, устав службы их охраны, положение о Главном управлении по заповедникам, зоопаркам и зоосадам при СНК РСФСР); также был учрежден Московский государственный заповедник; водного законодательства — акты, утверждающие положение об органе исполнительной власти по освоению и эксплуатации малых рек, порядок их работы; недропользования — акты, определяющие порядок отвода месторождений полезных ископаемых республиканского и местного значения и месторождений общераспространенных полезных ископаемых местного значения.

В военный период продолжается пообъектное правовое регулирование использования природных ресурсов, то есть отдельно применительно к каждому природному объекту — землям, недрам, водам, лесам, животному миру (исключения единичны и касаются, например, колхозных и земельных отношений); такой же подход был присущ и регулированию отношений по охране природы, где объектами выступали заповедники.

Количество принятых актов в период Великой Отечественной войны составило 20¹⁵⁸, которые в зависимости от природного объекта и уровня (СССР и РСФСР) распределились следующим образом: леса — 10 актов (СССР); земли — 1 (СССР); заповедники — 2 (РСФСР); недра — 1 (РСФСР); воды — 2 (РСФСР); животный мир (охота) — 4 (РСФСР).

В данный период начинается реорганизация системы органов исполнительной власти в области использования природных ресурсов, которая полным ходом была реализована в следующем периоде. В этом периоде была реорганизована система органов в сфере освоения и эксплуатации малых рек (1944).

Природоохранное законодательство (законодательство об охране природы) представлено актами о заповедной охране природы.

6. Пятый, послевоенный период развития законодательства об использовании природных ресурсов и охране природы (1945–1953)

Событием, обозначающим его границы, явился тяжелейший период восстановления народного хозяйства. В истории отечественного государства и права этот период характеризуется большими усилиями по восстановлению многих институтов, разрушенных и измененных войной; этим объясняются в том числе кардинальные преобразования в системе органов государственной власти (реорганизация органов власти и управления, органов юстиции и правоохранительной системы в условиях мирного времени, в развитии финансового, гражданского, семейного, трудового, колхозного, уголовного законодательства, связанные во многом с окончанием войны и переходом к мирному строительству)¹⁵⁹.

Развитие, например, колхозного законодательства, смежного с земельным, было связано с принятием нескольких партийно-правительственных постановлений, направленных на возвращение колхозам расхищенной государственной собственности в виде 6 млн га земли и 250 тыс. голов скота; на обеспечение села тракторами, сельхозмашинами, удобрениями; на повышение культуры землевладения; на укрупнение колхозов.

В послевоенный период продолжается пообъектное правовое регулирование использования природных ресурсов; такой же подход был присущ и регулированию отношений по охране природы, где объектами выступали заповедники, охраняемые ландшафты, курорты, атмосферный воздух.

Количество принятых актов в послевоенный период составило 84¹⁶⁰, которые в зависимости от природного объекта и уровня (СССР и РСФСР) распределились следующим образом: леса — 31 акт (29 — СССР, 2 — РСФСР); земли — 23 (20 — СССР, 3 — РСФСР); заповедники — 8 (6 — СССР, 2 — РСФСР); недра — 8 (7 — СССР, 1 — РСФСР); воды — 6 (5 — СССР, 1 — РСФСР); животный мир (охота) — 4 (1 — СССР, 3 — РСФСР); атмосферный воздух — 1 (СССР); санитарная охрана питьевых источников водоснабжения — 1 (СССР); отходы — 1 (РСФСР); градостроительство — 1 (РСФСР).

Значительное внимание уделено правовому регулированию реорганизации системы органов исполнительной власти в области использования природных ресурсов: лесного хозяйства (1947), недр (1947, 1948, 1952, 1953) и охраны природы — заповедного дела (1944, 1948, 1951); при этом проявляется тенденция «поднятия» ряда органов исполнительной власти с уровня РСФСР на союзный.

Основными чертами развития природно-ресурсного законодательства (законодательства об использовании природных ресурсов) в послевоенный период 1945–1953 гг. являются следующие.

На уровне СССР:

— продолжало активно развиваться лесное законодательство: было образовано Министерство лесного хозяйства; леса восьми областей и одной АССР из ведения РСФСР перешли в ведение СССР; в целях изучения леса состоялась передача части лесных угодий научно-исследовательским учреждениям союзного подчинения;

— активно развивались водное, горное законодательство, законодательство об охране животного мира (фаунистическое), были образованы Главное управление государственного горного надзора при Совете Министров СССР, Министерство геологии и охраны недр;

— был принят нормативный правовой акт, получивший в средствах массовой информации наименование «Сталинский план преобразования природы»; в совокупности со строительством водоемов и созданием системы искусственного орошения данный план, рассчитанный на период 1949–1965 гг., был призван изменить климат СССР на площади 120 млн га;

— был принят ряд актов, направленных на развитие коллективного садоводства, огородничества, дачного строительства.

На уровне РСФСР:

— продолжали развиваться земельное, горное, водное, лесное, законодательство, законодательство об охране животного мира (фаунистическое), об особо охраняемых природных территориях, зарождается градостроительное законодательство.

Основными чертами развития природоохранительного законодательства (законодательства об охране природы) в послевоенный период являются сравнительно небольшое число изданных актов, которые мы бы сегодня отнесли к природоохранным (6 актов). В их числе положение о государственных заповедниках, устав службы охраны заповедников, акты об организации ряда государственных заповедников (РСФСР, 1946 г.; СССР, 1948 г.); акты, посвященные мерам по ликвидации загрязнения и санитарной охране водных источников (СССР, 1947 г.); акты, предусмотревшие меры борьбы с загрязнением атмосферного воздуха и меры по улучшению санитарно-гигиенических условий населенных мест (СССР, 1949 г.); акты об утилизации отходов (РСФСР, 1952 г.).

В совокупности эти акты послужили одной из объективных предпосылок формирования в дальнейшем законодательства союзных республик об охране природы.

7. Шестой период развития законодательства об использовании природных ресурсов и охране природы (1953–1964)

Период с середины 50-х по середину 60-х годов ХХ века в истории отечественного государства и права ознаменован как период либерализации общественных отношений, связанных с решениями XX съезда ЦК КПСС от 30 июня 1956 г.¹⁶¹, с именем Н. С. Хрущева (так называемая хрущевская оттепель).

Имеющее политическое значение решение «О преодолении культа личности и его последствий»¹⁶² оказало серьезное влияние на строительство государственного аппарата, развитие формы государственного единства. Расширяются права союзных республик, оживляется деятельность советов на местах, серьезно пересматривается система управления экономикой¹⁶³. Вводится всенародное обсуждение важнейших законопроектов.

В конце 50-х годов начинаются кодификационные работы по разным отраслям права. Именно в этот период в союзных республиках впервые были приняты и законы об охране природы. На их основе появились теоретические конструкции ученых-юристов, обосновывающие обособленность природоохранительного законодательства как отрасли законодательства, самостоятельность природоохранительного права как отрасли права, учебной дисциплины¹⁶⁴.

Основными чертами развития природно-ресурсного законодательства в период 1953–1964 гг. являлись следующие:

— продолжение пообъектного правового регулирования использования природных ресурсов, то есть отдельно применительно к природным объектам (ресурсам) — землям, недрам, водам, лесам, животному миру;

— значительное внимание к правовому обеспечению реорганизации системы органов исполнительной власти в области использования природных ресурсов, в частности охотничьего хозяйства и заповедников (1955, 1959, 1962), водного хозяйства (1954, 1961), геологии и охраны недр (1953), рыбного хозяйства (1954, 1956, 1957, 1962); при этом проявляется тенденция децентрализации в области управления природными ресурсами с союзного уровня на республиканский;

— продолжение развития лесного законодательства, выразившееся в издании актов, направленных на распределение лесов на группы в зависимости от их хозяйственной и экологической значимости; развивалось земельное, лесное, законодательство об охране животного мира (фаунистическое), водное, горное законодательство;

— продолжение принятия актов, направленных на развитие коллективного садоводства, огородничества, дачного строительства;

— различное количество принятых актов в зависимости от природного объекта в сопоставлении с уровнями (СССР и РСФСР) правового регулирования: земли — 71 (17 — СССР; 54 — РСФСР); леса — 64 акта (10 — СССР; 54 — РСФСР); животный мир (охота) — 34 (9 — СССР; 25 — РСФСР); воды — 15 (6 — СССР; 9 — РСФСР); заповедники — 13 (РСФСР); недра — 9 (7 — СССР; 2 — РСФСР); градостроительство — 6 (РСФСР); санитарная охрана — 2 (РСФСР); атмосферный воздух — 1 (РСФСР);

— общее число союзных актов стабильно снижается на фоне проводимой реформы органов управления, заключающейся в передаче полномочий от союзных органов к совнархозам и республиканским органам;

— число республиканских актов стабильно растет на фоне проводимой реформы органов управления (в указанный период число республиканских актов более чем в три раза выше, чем союзных).

Основными чертами развития природоохранительного законодательства в период 1953–1964 гг. являлись:

— продолжение пообъектного правового регулирования отношений по охране природы, где объектами выступали заповедники, охраняемые ландшафты, курорты, атмосферный воздух;

— появление в РСФСР первых актов об охране атмосферного воздуха, санитарной охраны природы;

— формирование предпосылок появления первых в стране законов об охране природы 1957–1963 гг. (последствия аграрной реформы 1948 г., последствия аграрной реформы 1954 г., последствия административной реформы 1957 г.);

— принятие законов союзных республик об охране природы как проявление комплексного правового регулирования охраны природы наряду с пообъектным правовым регулированием;

— издание актов (сравнительно небольшое число), которые мы бы сегодня отнесли к природоохранным (31 акт), в то же время это почти два раза больше по сравнению с предыдущим исследуемым послевоенным периодом.

Всего в указанный период было принято 233 законодательных акта¹⁶⁵.

8. Седьмой период развития законодательства об использовании природных ресурсов и охране природы (1964–1982)

Период с середины 60-х по середину 80-х гг. ХХ в. в учебниках по истории государства и права охарактеризован как период холодной войны, гонки вооружений и противостояния СССР и США, а также военных блоков, возглавляемых этими державами¹⁶⁶. На развитие государства в этот период повлияли преимущественно два момента: принятие новых конституций Союза и республик и отказ от нововведений Н. С. Хрущева в системе государственного управления¹⁶⁷. По мнению О. И. Чистякова, «партийно-государственная верхушка, утомленная и раздраженная реформами Н. С. Хрущева, проведя контрреформы, решила остановиться на этом. Целям нового курса вполне соответствовала фигура нового Первого секретаря (с 1966 г. — Генерального) ЦК КПСС Л. И. Брежнева». В стране наступила эпоха, получившая впоследствии наименование брежневского застоя.

Начавшиеся в середине 50-х гг. ХХ века кодификационные работы по разным отраслям законодательства активно продолжаются и завершаются принятием ряда актов в соответствии со сложившейся в этот период трехступенчатой структурой законодательства: кодексы в Союзе и республиках, основы законодательства по разным отраслям, Свод законов Союза ССР. Активно ведутся и кодификационные работы в области законодательства о природных ресурсах. Появляется теоретическое обоснование процессов дифференциации и интеграции поресурсовых отраслей законодательства. Изучение этих процессов оформляется в одну из основополагающих теорий экологического права — теорию дифференциации и интеграции Н. Д. Казанцева¹⁶⁸.

Основными чертами развития природно-ресурсного законодательства в период 1964–1982 гг. являлись следующие:

— продолжение пообъектного правового регулирования использования природных ресурсов, то есть отдельно применительно к природным объектам (ресурсам) — землям, недрам, водам, лесам, животному миру;

— кодификация природно-ресурсного законодательства СССР и РСФСР: в 1968 г. были приняты Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик, а в 1970 г. — Земельный кодекс РСФСР4 в 1970 г. — Основы водного законодательства Союза ССР и союзных республик, а в 1972 г. — Водный кодекс РСФСР4 в 1975 г. — Основы законодательства о недрах Союза ССР и союзных республик, а в 1976 г. — Кодекс РСФСР о недрах; в 1977 г. — Основы лесного законодательства Союза ССР и союзных республик, а в 1978 г. — Лесной кодекс РСФСР; в 1980 г. — Закон СССР «Об охране и использовании животного мира», а в 1982 г. — Закон РСФСР «Об охране и использовании животного мира»;

— продолжение принятия актов, направленных на развитие коллективного садоводства, огородничества, дачного строительства;

— начало формирования законодательства о защите зеленых насаждений в городах и населенных пунктах, об охране континентального шельфа СССР;

— продолжение тенденции зависимости количества принятых актов от природного объекта в сопоставлении с уровнями (СССР и РСФСР) правового регулирования: земли — 369 (43 — СССР, 326 — РСФСР); леса — 122 акта (42 — СССР, 80 — РСФСР); животный мир (охота) — 171 (107 — СССР, 64 — РСФСР); воды — 93 (58 — СССР, 35 — РСФСР); заповедники — 13 (5 — СССР, 35 — РСФСР); недра — 40 (30 — СССР, 10 — РСФСР); градостроительство — 14 (2 — СССР, 12 — РСФСР); санитарная охрана — 11 (8 — СССР, 3 — РСФСР); атмосферный воздух — 15 (12 — СССР, 3 — РСФСР).

Основными чертами развития природоохранительного законодательства в период 1964–1982 гг. являлись:

— продолжение пообъектного правового регулирования отношений по охране природы, где объектами выступали заповедники, охраняемые ландшафты, курорты, атмосферный воздух;

— издание актов, которые мы бы сегодня отнесли к природоохранным (29 актов);

— кодификация законодательства о здравоохранении в тесной связи с кодификацией законодательства об охране атмосферного воздуха: в 1969 г. были приняты Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о здравоохранении, а в 1971 г. — Закон РСФСР «О здравоохранении»; в 1980 г. — Закон СССР «Об охране атмосферного воздуха», а в 1982 г. — Закон РСФСР «Об охране атмосферного воздуха».

К характерным чертам рассматриваемого периода в развитии системы актов судебных органов и органов природоохранных относятся:

— появление первого акта судебной практики по природоохранительному законодательству — постановления Пленума Верховного Суда РСФСР о практике применения судами законодательства об охране природы — 1972 и 1977 г.;

— создание советов по вопросам комплексной охраны природы: в 1973 г. — Междуведомственный научно-технический совет по комплексным проблемам охраны окружающей природной среды и рациональному использованию природных ресурсов при Государственном комитете Совета Министров СССР по науке и технике; в 1982 г. — Комиссия по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов при Президиуме Совета Министров РСФСР (на постоянной основе).

Всего в указанный период было принято 904 законодательных акта¹⁶⁹.

9. Восьмой период развития законодательства об использовании природных ресурсов и охране природы (1982–1991)

Восьмой период развития законодательства об использовании природных ресурсов и охране природы характеризуется преобразованием всех сторон жизни общества.

Так, на апрельском Пленуме ЦК КПСС 1985 г. и XXVII съезде КПСС 1986 г. был утвержден план реформ, направленных на ускорение социально-экономического развития СССР. Именно на этом пленуме впервые прозвучало слово «перестройка». На январском Пленуме ЦК КПСС 1987 г. перестройка была объявлена новым государственным курсом. В стране начался период перестройки, который под таким именем и вошел в историю. Во исполнение решений пленума был принят ряд совместных партийно-правительственных постановлений, направленных на коренное изменение управленческой, административной, финансово-хозяйственной системы страны.

К числу основополагающих законодательных актов этого периода следует отнести постановление ЦК КПСС, Совмина СССР от 7 января 1988 г. № 32 «О коренной перестройке дела охраны природы в стране». В нем были определены важнейшие задачи в области охраны природы и рационального природопользования; пути совершенствования системы управления охраной природы и регулирования использования природных ресурсов; экономического механизма, обеспечивающего эффективное использование и охрану природных богатств; предусмотрено широкое внедрение достижений научно-технического прогресса в дело охраны природы; установлена необходимость кардинального улучшения экологического образования и воспитания бережного отношения к природе у населения.

Начиная с этого периода, использование термина «экологическое законодательство» становится общеупотребительным.

Именно в этот период предпринимается вторая в истории кодификация экологического законодательства, спровоцированная бессилием и неспособностью существующих нормативных правовых актов об охране природы и окружающей среды функционировать в новых условиях.

Ряд союзных республик (Армянская ССР, Киргизская ССР, Латвийская ССР, Узбекская ССР, Украинская ССР) принимают решения о подготовке законопроектов по внесению изменений и дополнений к законам об охране природы периода 1957–1963 гг. Параллельно с этими предложениями ученые Советского Союза призывают к принятию общесоюзного закона об охране природы. Ведутся споры о форме будущего закона. Делается выбор между Экологическим кодексом СССР, Основами природно-ресурсного или экологического законодательства СССР, Законом СССР об охране окружающей среды. Основной особенностью предложенных моделей союзных актов является отсутствие в них положений об охране отдельных объектов природы.

Особенностью данного периода является также и начало формирования законодательства, направленного на обеспечение экологической безопасности человека и иных объектов. Экологическое законодательство начинает пониматься в широком смысле слова и включает в себя: нормативные акты, регулирующие отношения по охране природы (окружающей природной среды, иначе — природоохранительные отношения), по рациональному использованию природных ресурсов (иначе — природно-ресурсные отношения) и отношения по обеспечению экологической безопасности человека и иных объектов.

Экологическое законодательство продолжило развиваться по принципам, заложенным в 1917–1918 гг.

10. Девятый период развития законодательства об использовании природных ресурсов и охране природы (1992 г. — наст. вр.)

Девятый период развития экологического законодательства начинается с 1992 г. и продолжается по настоящее время. Ему предшествовали события декабря 1991 г., которые заложили основы развития экологического законодательства на будущее.

Проходившие в конце 80-х годов ХХ столетия в СССР политические процессы, связанные с самоопределением и со стремлением союзных республик к децентрализации, разрешились подписанием 8 декабря 1991 г. соглашения о создании Содружества Независимых Государств, согласно которому Союз СССР как субъект международного права и как геополитическая реальность прекратил свое существование.

Девятнадцатого декабря 1991 г. целиком в авторской редакции доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки РСФСР заведующего кафедрой экологического и земельного права Юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова В. В. Петрова был принят Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды». Этот закон начал действовать в 1992 г. и просуществовал почти 10 лет вплоть до принятия ныне действующего Федерального закона «Об охране окружающей среды».

В конце декабря 1993 г. всенародным голосованием была принята Конституция Российской Федерации — основной источник экологического права, которая целиком и полностью изменила принципы государственной политики в области охраны окружающей природной среды, рационального обеспечения природных ресурсов, а также обеспечения экологической безопасности человека и иных объектов. Были устранены принципы, господствовавшие более 70 лет, появившиеся после Великой Октябрьской социалистической революции: исключительной государственной собственности на природные ресурсы и бесплатности природопользования. Вместо ранее установленных вводились принципы многообразия форм собственности на землю и иные природные ресурсы, платности природопользования.

По этим принципам экологическое законодательство продолжает развиваться и сегодня.

ГЛАВА 9. Экологическое законодательство

Содержание главы. Понятие экологического законодательства. Структура экологического законодательства. Состав и системные связи экологического законодательства. Развитие экологического законодательства: направления, особенности.

1. Понятие экологического законодательства

В системе источников экологического права ведущее место занимают нормативные правовые акты, которые прямо направлены на регулирование экологических отношений. Именно они образуют понятие «экологическое законодательство».

Экологическое законодательство — отрасль, которая в таком наименовании не обозначена в перечне отраслей законодательства, направленных на регулирование отношений, возникающих в сфере взаимодействия общества и природы, в п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ¹⁷⁰. Данное понятие, как правило, не используется в нормативных правовых актах, за небольшими исключениями. Так, экологическое законодательство упомянуто в постановлении Правительства РФ от 12 ноября 2016 г. № 1156 «Об обращении с твердыми коммунальными отходами и внесении изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 25 августа 2008 г. № 641»¹⁷¹. Оно употреблено также в некоторых актах методического и программного характера (например, в постановлении Правительства РФ от 22 декабря 2010 г. № 1092 «О федеральной целевой программе “Чистая вода” на 2011–2017 годы»¹⁷²). Следовательно, данный термин получил определенное официальное признание. Однако содержание обозначаемого им правового понятия до сих пор остается нормативно не установленным. Кроме того, понятие «экологическое законодательство» не получило однозначного определения в научной и учебной литературе.

Для научных и учебных целей термин «экологическое законодательство» применяется в двух значениях: а) как синоним термина «законодательство об охране окружающей среды» (использованный в п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ¹⁷³); б) как термин, позволяющий объединить в одном понятии все отрасли законодательства, направленные на регулирование отношений, возникающих в сфере взаимодействия общества и природы (законодательство об охране окружающей среды, земельное, водное, лесное и другие природоресурсные отрасли законодательства).

Как известно, юридическая наука, как всякая наука, не предполагает наличие различных наименований для одного и того же понятия. Иными словами, содержание понятия «экологическое законодательство», следуя строго закономерностям научного исследования, не должно быть тождественным содержанию понятия «законодательство об охране окружающей среды». Поэтому более обоснованным с научной точки зрения предстает обозначение термином «экологическое законодательство» всего массива нормативных правовых актов, регулирующих экологические отношения как совокупность отношений по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности наряду с природоресурсными отношениями (земельными, водными, лесными, горными и др.).

В то же время в учебных целях для обеспечения преподавания учебной дисциплины «Экологическое право» целесообразно остановиться на первом варианте раскрытия термина «экологическое законодательство». В этом случае данным термином обозначена исключительно отрасль законодательства об охране окружающей среды. В рамках этой отрасли регулируются общественные отношения по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности.

При регулировании однородных общественных отношений нормативные правовые акты объединяются, образуя отрасль системы российского законодательства. В случае регулирования отношений по охране окружающей среды отрасль законодательства соответствует отрасли права. При этом норма права как минимальный компонент системы экологического права отражает содержание правового регулирования, тогда как нормативный правовой акт, в котором содержатся эколого-правовые нормы, является наиболее распространенной формой для закрепления и существования нормы права. Тем самым право и законодательство «…обладают функциональной общностью, выступая как средство регуляции и саморегуляции общественных отношений»¹⁷⁴. Следовательно, и экологическое право как совокупность эколого-правовых норм, и экологическое законодательство как совокупность нормативных правовых актов регулируют однородную обособленную группу общественных отношений — экологических отношений.

Экологическое законодательство представляет собой систему, где ее отдельные элементы находятся во взаимосвязи и постоянном взаимодействии между собой. Элементами системы экологического законодательства являются нормативные правовые акты. Определение видов нормативных правовых актов, образующих понятие законодательства, различающихся по юридической силе в зависимости от компетенции принявшего их органа государственной власти, осуществляется, как правило, в специализированных федеральных законах.

Наиболее частым в действующих законодательных актах системы законодательства об охране окружающей среды является объединение в рамках общего понимания соответствующего законодательства всех нормативных правовых актов, регулирующих те или иные экологические отношения. Так, ст. 2 ФЗ об охране окружающей среды установлено, что законодательство в области охраны окружающей среды состоит собственно из этого закона, других федеральных законов, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов РФ, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ. Равным образом законодательство об экологической экспертизе состоит как из ФЗ об экологической экспертизе, так и из принимаемых в соответствии с ним законов и иных нормативных правовых актов РФ, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ (ст. 2 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»¹⁷⁵). Законодательство РФ об особо охраняемых природных территориях, согласно ст. 1 ФЗ об особо охраняемых природных территориях»¹⁷⁶, состоит из названного закона, принимаемых в соответствии с ним других законов и иных нормативных правовых актов РФ, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.

В некоторых законах системы экологического законодательства не использовано понятие «законодательство». В таких случаях в законах приводится перечень тех нормативных правовых актов, которыми регулируются те или иные общественные отношения. Например, согласно ст. 2 Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»¹⁷⁷ (далее — ФЗ об отходах производства и потребления) правовое регулирование в области обращения с отходами осуществляется собственно названным законом, другими законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, а также муниципальными нормативными правовыми актами.

Понимание законодательства как системы исключительно законодательных актов содержится в ряде природоресурсных законодательных актов. Оно закреплено в ст. 2 Земельного кодекса РФ¹⁷⁸ (ЗК РФ), ст. 2 Водного кодекса РФ¹⁷⁹ (далее — ВК РФ), ст. 2 Лесного кодекса РФ¹⁸⁰ (ЛК РФ), ст. 3 Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (далее — ФЗ о рыболовстве)¹⁸¹. В частности, ЗК РФ установлено, что земельное законодательство состоит из ЗК РФ, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов РФ. Иначе говоря, при такой трактовке земельного законодательства в его составе из всех возможных видов нормативных правовых актов рассматриваются только законодательные акты федерального и регионального уровня.

Различие в подходах к пониманию законодательства в актах экологического законодательства, безусловно, затрудняет восприятие данной отрасли как единого целого. Поскольку принцип верховенства закона является одним из основополагающих признаков правового государства, о котором говорится в ст. 1 Конституции РФ, понимание законодательства вообще и экологического законодательства в частности как совокупности законов отвечает современным требованиям развития российского государства и его правовой системы.

В то же время реализация принципа верховенства закона вовсе не исключает возможности принятия и применения иных нормативных правовых актов, регулирующих соответствующие экологические отношения. Главное при этом, чтобы первичные эколого-правовые нормы были закреплены именно в законодательном акте. В правовом регулировании экологических отношений должны быть исключены ситуации, когда таковые регулируются исключительно на уровне постановления Правительства РФ, приказа Минприроды России и т. п. при отсутствии необходимых правовых основ, закрепленных в законодательном акте.

Широкая по видам актов трактовка экологического законодательства (как системы всех нормативных правовых актов) в целом не исключает подобных случаев. Так, в 2002 г. коммерческая организация оспорила постановление Правительства РФ от 28 августа 1992 г. № 632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия»¹⁸² по тому основанию, что основные параметры, необходимые для внесения платы за негативное воздействие на окружающую среду, которую заявитель рассматривал как налог, были установлены не в федеральном законе, а в подзаконном акте. Конституционным Судом РФ в определении от 10 декабря 2002 г. № 284-О¹⁸³ платежи за негативное воздействие на окружающую среду отнесены к фискальным сборам, указанное постановление Правительства РФ признано сохраняющим силу (оно утратило силу лишь в 2017 г.¹⁸⁴) и подлежащим применению как не противоречащее Конституции РФ. Этот вывод стал возможен именно в контексте понимания законодательства в ст. 3 ФЗ об охране окружающей среды как совокупности не только федеральных законов, но и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов РФ и, следовательно, актов Правительства РФ в том числе.

В настоящее время вопрос о понимании законодательства по видам включаемых в него нормативных правовых актов является остроактуальным в части оценки порядка определения той или иной технологии наилучшей доступной. Закон об охране окружающей среды напрямую связал установление технологических нормативов как вида нормативов допустимого воздействия на окружающую среду для объектов I категории с внедрением на этих объектах наилучших доступных технологий (далее — НДТ). Установленный на подзаконном уровне порядок включения той или иной технологии в информационно-техничес-кий справочник по НДТ¹⁸⁵ допускает довольно широкие возможности коммерческих организаций по влиянию на содержание проектов соответствующих справочников при наличии серьезных экономических стимулов для этих организаций в том, чтобы та или иная используемая на их объекте I категории технология получила статус НДТ¹⁸⁶. В результате использования порядка, закрепленного на подзаконном уровне, и при отсутствии развернутого правового регулирования в этой части на законодательном уровне не исключена возможность смещения смыслов внедрения НДТ — от обеспечения российского общества и экономики передовыми технологиями с наилучшим природоохранным эффектом до преимущественно экономических выгод заинтересованных коммерческих организаций.

Предотвращение подобных ситуаций связано в числе прочего с нормативным закреплением в федеральных законах понимания экологического законодательства как системы законов. Равным образом этот подход целесообразно последовательно отразить в экологическом законодательстве субъектов РФ. Это позволит усилить значимость законов в эколого-правовом регулировании, повысить его эффективность.

Таким образом, экологическое законодательство в настоящее время не имеет четкого и однозначного нормативного определения по диапазону регулируемых общественных отношений. Под экологическим законодательством для научных целей следует понимать отрасль законодательства, направленную на регулирование отношений по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности, а также отношений по использованию и охране отдельных природных ресурсов (природоресурсных отношений). Под экологическим законодательством для учебных целей (изучение дисциплины «Экологическое право») понимается законодательство об охране окружающей среды, регулирующее отношения по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности.

Согласно действующим законодательным актам, регулирующим отношения по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности, в понятие экологического законодательства включаются законодательные и иные нормативные правовые акты разных уровней системы российского законодательства (федеральный, региональный, местный).

2. Структура экологического законодательства

Экологическое законодательство может быть исследовано в рамках трех структур, в каждую из которых входит нормативный правовой акт: 1) отраслевой (исследование законодательства по горизонтали); 2) иерархической (исследование законодательства по вертикали); 3) федеративной (исследование законодательства по вертикали)¹⁸⁷.

Отраслевая структура свойственна как системе права, так и системе законодательства. В этом аспекте отмечается деление законодательства по отраслям в зависимости от вида регулируемых общественных отношений так же, как права. Важно подчеркнуть, что в таком сопоставлении проявляется соответствие законодательства структуре права, но соответствие ни в коем случае не предполагает тождества этих понятий¹⁸⁸.

При данном рассмотрении структура экологического законодательства является наиболее близкой к структуре экологического права. Поэтому в рамках отрасли экологического законодательства при горизонтальном рассмотрении выделяются подотрасли и институты аналогично системе экологического права. В частности, в системе экологического законодательства как законодательства об охране окружающей среды в горизонтальной плоскости исследования выделяются такие подотрасли, как законодательство об особо охраняемых природных территориях, законодательство об отходах, законодательство об охране атмосферного воздуха, законодательство об охране озера Байкал и др. Правовому институту экологической экспертизы соответствует законодательство об экологической экспертизе.

Две другие структуры экологического законодательства являются специфическими для исследования именно системы законодательства и не применяются при изучении системы права.

Так, для экологического законодательства характерна иерархическая структура, связанная с различием нормативных правовых актов по юридической силе. Юридическая сила нормативного акта — его главный признак, свойство, служащее выражением степени подчиненности данного акта актам вышестоящих органов и, следовательно, определяющее его место в иерархической структуре законодательства¹⁸⁹. Иерархия при этом следует из общего принципа верховенства Конституции РФ и законов (ст. 15 Конституции РФ) и непосредственно связана с установлением рамок компетенции органа государственной власти, уполномоченного принять тот или иной нормативный правовой акт, регулирующий экологические отношения.

Следовательно, с позиции рассмотрения экологического законодательства как иерархической структуры образующих его нормативных правовых актов наибольшее значение имеют законодательные акты, принятые в свою очередь в соответствии с конституционными положениями, направленными на создание правовых основ регулирования экологических отношений. Так, закрепленное в ст. 42 Конституции РФ право каждого на благоприятную окружающую среду, в сущности, предопределило наличие в системе экологического законодательства ФЗ об охране окружающей среды, ФЗ об экологической экспертизе, ФЗ об охране атмосферного воздуха и др. Необходимость гарантирования названного конституционного права на всей территории Российской Федерации, включая территории, где длительное время фиксируется стабильно повышенный уровень негативного воздействия на окружающую среду, привела к принятию Федерального закона от 26 июля 2019 г. № 195-ФЗ «О проведении эксперимента по квотированию выбросов загрязняющих веществ и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части снижения загрязнения атмосферного воздуха»¹⁹⁰.

Нормативные правовые акты, регулирующие экологические отношения, принятые Президентом РФ, в настоящее время, как правило, направлены на определение основ управления и осуществления государственной политики в соответствующей сфере. Таковы, в частности, Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденные Президентом Российской Федерации 30 апреля 2012 г., Стратегия экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 19 апреля 2017 г. № 176¹⁹¹, Указ Президента Российской Федерации от 8 февраля 2021 г. № 76 «О мерах по реализации государственной научно-технической политики в области экологического развития Российской Федерации и климатических изменений»¹⁹² и др.

Для детализации правил, закрепленных в законодательных актах, принимаются нормативные правовые акты подзаконного уровня: акты Правительства РФ, акты ведомственного уровня нормотворчества. Законодательные акты, регулирующие экологические отношения, предусматривают принятие конкретных подзаконных нормативных правовых актов по определенным направлениям правового регулирования. Причем нередко обозначение в законодательных актах той или иной сферы и сущности планируемого правового регулирования (порядок, правила, перечень, методика и т. п.) рассматривается органами исполнительной власти в том числе как предварительное определение законодателем формы и наименования будущего подзаконного акта. Так, в ст. 5 ФЗ об охране атмосферного воздуха закреплено такое полномочие органов государственной власти РФ в области охраны атмосферного воздуха, как утверждение требований к мероприятиям по уменьшению выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух в периоды неблагоприятных метеорологических условий. В результате реализации данного установления Минприроды России принят нормативный правовой акт с аналогичным предписанному полномочию названием¹⁹³.

Принятие необходимого нормативного правового акта подзаконного уровня обычно сопровождается ссылкой на конкретную статью закона, предусмотревшего принятие такого акта. Например, в п. 1 приказа Минприроды России от 4 декабря 2014 г. № 536¹⁹⁴ указано, что утверждаемые данным приказом Критерии отнесения отходов к I–V классам опасности по степени негативного воздействия на окружающую среду разработаны в целях реализации ст. 4.1 ФЗ об отходах производства и потребления.

Наконец, в экологическом законодательстве выделяется третья структура нормативных правовых актов — федеративная. В отличие от ряда других отраслей российского законодательства экологическое законодательство существует и развивается в сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. В п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ перечислены следующие отрасли законодательства, отнесенные к данной сфере: земельное, лесное, водное законодательство, законодательство о недрах, законодательство об охране окружающей среды. Это означает, что нормативные правовые акты, регулирующие экологические отношения, находятся в иерархии нормативных правовых актов «федеральные акты — акты субъектов РФ (региональные)». Основы их сопоставления закреплены в ст. 76 Конституции РФ и ст. 3 ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации». Согласно этим правилам законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения (в случае противоречия указанных актов федеральным законам действует федеральный закон).

Некоторые региональные законы и другие нормативные правовые акты приняты по тем же предметам, что и федеральные. В этом случае их содержание должно соответствовать правовому регулированию на федеральном уровне. В частности, отдельные законы об охране окружающей среды приняты в 35 субъектах РФ. Их тексты частично воспроизводят положения ФЗ об охране окружающей среды, но содержат и некоторые специфические подходы к правовому регулированию, и отдельные собственные законоположения.

Субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения, если на федеральном уровне те или иные общественные отношения оказались не урегулированы или не полностью урегулированы на момент принятия регионального акта. В ряде субъектов РФ приняты такие законодательные и иные нормативные правовые акты, регулирующие экологические отношения. Так, в Воронежской области действует региональный закон «Об общественных инспекторах по охране окружающей среды»¹⁹⁵, в Томской области — Закон «Об экологическом аудите в Томской области»¹⁹⁶, во Владимирской области — Закон «Об экологическом образовании, просвещении и формировании экологической культуры населения Владимирской области»¹⁹⁷ и др. В случае принятия соответствующих норм в федеральном законодательстве такие региональные акты должны быть приведены в соответствие с федеральным законом в течение трех месяцев.

Таким образом, экологическое законодательство представлено в трех структурах: отраслевой, федеративной и иерархической. В любом варианте рассмотрения структурного строения экологического законодательства анализируются его нормативные правовые акты в их взаимосвязи и взаимозависимости друг от друга.

3. Состав и системные связи экологического законодательства

Система любой отрасли законодательства всегда имеет четкие рамки. Система экологического законодательства представляет собой комплекс конкретных нормативных правовых актов (и прежде всего конкретных законодательных актов), которые изданы в сфере правового регулирования однородных общественных отношений — отношений по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности. Эти акты объединяет общая цель. Они имеют тесные системные связи между собой, проявляемые в том числе в прямых отсылках к тем или иным актам.

Четкость критериев для отбора актов, их преимущественная направленность на регулирование экологических отношений позволяют представить экологическое законодательство в виде конкретизированного перечня законодательных и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов. В частности, на федеральном уровне система экологического законодательства как законодательства об охране окружающей среды представлена следующими законодательными актами¹⁹⁸ (изложены в хронологическом порядке):

— Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»;

— Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»;

— Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»;

— Федеральный закон от 19 июля 1998 г. № 113-ФЗ «О гидрометеорологической службе»;

— Федеральный закон от 1 мая 1999 г. № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал»;

— Федеральный закон от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»;

— Федеральный закон от 10 июля 2001 г. № 92-ФЗ «О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории»;

— Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»;

— Федеральный закон от 11 июля 2011 г. № 190-ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;

— Федеральный закон от 26 июля 2019 г. № 195-ФЗ «О проведении эксперимента по квотированию выбросов загрязняющих веществ и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части снижения загрязнения атмосферного воздуха».

За рамками понятия «экологическое законодательство» находятся такие источники экологического права, как экологизированные нормативные правовые акты. Дело в том, что подобные нормативные правовые акты, хотя и содержат отдельные эколого-правовые нормы, относятся к иным отраслям законодательства (к законодательству о предпринимательской деятельности, о налогах и сборах, бюджетному законодательству и др.). Определяющим критерием для разграничения актов экологического законодательства и экологизированных актов является, таким образом, предмет правового регулирования, определяемый конкретным нормативным правовым актом как основной.

Ведущая роль в регулировании экологических отношений принадлежит ФЗ об охране окружающей среды. Этот законодательный акт в 2002 г. сменил ранее действовавший Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды» (ныне утратил силу). Как и предшествовавший закон, ФЗ об охране окружающей среды имеет значение главного кодификационного акта законодательства об охране окружающей среды.

В нем сконцентрированы определения базовых правовых понятий экологического законодательства, принципы охраны окружающей среды, основные экологические права и обязанности субъектов. ФЗ об охране окружающей среды закрепляет основы государственного управления в сфере охраны окружающей среды, устанавливает правила экономического регулирования в области охраны окружающей среды, определяет виды юридической ответственности за экологические правонарушения. В законе изложена обширная система требований в области охраны окружающей среды, охватывающая разные сферы и этапы экономической и иной деятельности.

ФЗ об охране окружающей среды вступил в силу на фоне существования развитой системы законодательных актов, регулирующих экологические отношения применительно к их отдельным группам, детализирующих правовое регулирование по конкретным правовым институтам экологического права. В связи с этим в ряд статей этого закона включены бланкетные нормы, указывающие на наличие других соответствующих законов. Так, в ст. 33 ФЗ об охране окружающей среды назван ФЗ об экологической экспертизе в части установления порядка проведения экологической экспертизы. Статья 51 ФЗ об охране окружающей среды содержит отсылку к специальному законодательству РФ в части обращения с отходами производства и потребления, среди которых особо выделены отходы I–IV классов опасности и радиоактивные отходы. Несмотря на то что в этом случае сделаны отсылки к законодательству РФ без уточнения области правового регулирования, в таких законоположениях имеются в виду прежде всего ФЗ об отходах производства и потребления и Федеральный закон от 11 июля 2011 г. № 190-ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»¹⁹⁹. В свою очередь, последний названный закон в ст. 2 содержит прямое указание на ФЗ об охране окружающей среды как один из законодательных актов, регулирующих отношения в области обращения с радиоактивными отходами.

Правовое регулирование ФЗ об охране атмосферного воздуха происходит в тесной взаимосвязи с ФЗ об охране окружающей среды. С одной стороны, атмосферный воздух в ФЗ об охране окружающей среды отнесен к компонентам природной среды (ст. 1). С другой — назван жизненно важным компонентом окружающей среды в преамбуле и ст. 1 ФЗ об охране атмосферного воздуха. Кроме того, в ФЗ об охране атмосферного воздуха неоднократно упоминается законодательство в области охраны окружающей среды, к которому прежде всего относится, конечно, ФЗ об охране окружающей среды. Так, на указанное законодательство есть ссылки при регулировании ФЗ об охране атмосферного воздуха отношений в части установления технологического норматива выброса, временно разрешенных выбросов, выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух на объектах I и II категории (ст. 12, 15).

Федеральный закон «Об охране озера Байкал» в ст. 17 прямо называет ФЗ об охране окружающей среды как акт, в соответствии с которым осуществляется государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду Байкальской природной территории, и т. д.

Число актов Президента РФ в составе экологического законодательства невелико. Как правило, это акты, касающиеся определения основных направлений государственной политики в области охраны окружающей среды, основ государственного управления в данной сфере (см. § 1 настоящей главы).

На основе прямого установления в законодательных актах системы экологического законодательства необходимости принятия того или иного акта Правительства РФ или уполномоченного федерального органа государственной власти формируется комплекс актов экологического законодательства подзаконного уровня. Например, в соответствии с п. 3 ст. 2 ФЗ об охране озера Байкал Правительством РФ был определен порядок экологического зонирования Байкальской природной территории²⁰⁰. Статьей 12 ФЗ об охране атмосферного воздуха закреплена обязательность проведения экспертизы программ для электронных вычислительных машин, используемых для расчетов рассеивания выбросов загрязняющих веществ в атмосферном воздухе (за исключением выбросов радиоактивных веществ). Порядок такой экспертизы должен быть установлен Минприроды России как федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды. В итоге названный порядок был утвержден приказом Минприроды России²⁰¹.

Поскольку экологическое законодательство отнесено к сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, оно активно развивается также на региональном уровне. Конкретные направления правового регулирования на уровне субъектов РФ в определенной мере заданы федеральными законодательными актами системы экологического законодательства. Так, согласно ст. 12 ФЗ об охране озера Байкал правила организации туризма и отдыха в центральной экологической зоне утверждаются органами государственной власти Республики Бурятия и Иркутской области.

В законодательных актах субъектов РФ подчеркивается системная связь с федеральными законодательными и иными нормативными правовыми актами. Так, Законом Воронежской области от 6 июля 2017 г. № 92-ОЗ «О лесопарковых зеленых поясах городских населенных пунктов в Воронежской области»²⁰² определено, что соответствующее региональное законодательство основывается на ФЗ об охране окружающей среды и других федеральных законах, а также иных нормативных правовых актах РФ. В ст. 8 Закона Воронежской области от 27 июня 2007 г. № 78-ОЗ «Об экологической экспертизе объектов регионального уровня»²⁰³ установлено, что оплата труда внештатных экспертов государственной экологической экспертизы производится уполномоченным органом на договорной (контрактной) основе в порядке, определяемом уполномоченным правительством РФ федеральным органом исполнительной власти. Региональный закон в данном случае предопределяет применение федерального ведомственного нормативного акта — приказа Минприроды России, которым установлен соответствующий порядок²⁰⁴.

Таким образом, состав нормативных правовых актов, включаемых в понятие «экологическое законодательство», всегда конкретен и может быть точно определен. Федеральные законы в системе экологического законодательства направлены на регулирование экологических отношений (отношений по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности) в качестве основного предмета правового регулирования. Такие законы находятся во взаимосвязи между собой, нередко выраженной через прямые, в том числе перекрестные, бланкетные положения в текстах законов. Принятие подзаконных нормативных правовых актов (акты Правительства РФ и акты федеральных органов исполнительной власти специальной компетенции), как правило, прямо предусмотрено в законодательных актах системы экологического законодательства. Такие акты призваны детализировать и конкретизировать положения федеральных законов, регулирующих экологические отношения.

В состав экологического законодательства включаются также нормативные правовые акты субъектов РФ. Состав региональных правовых актов, направленных на регулирование экологических отношений, формируется субъектами РФ как самостоятельно, в рамках вопросов совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, так и в связи с отнесением конкретных видов экологических общественных отношений к сфере правового регулирования субъектов РФ в федеральных законах.

4. Развитие экологического законодательства: направления, особенности

На протяжении трех десятков лет экологическое законодательство в части законодательства об охране окружающей среды развивалось преимущественно путем принятия новых законодательных актов и формирования системы подзаконных актов. В настоящее время насчитывается 10 законодательных актов, регулирующих отношения по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности в качестве основного своего предмета. Некоторые расхождения в установлении конкретного перечня природоохранных по содержанию и целям регулирования законов не изменяют общей картины: экологическое законодательство представляет собой систему, состоящую из довольно большого числа законодательных актов.

В связи с этим правовое регулирование отношений по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности формально оказывается разобщено, несмотря на выявленные выше системные взаимосвязи между разными законами. Подчас в законодательных актах, регулирующих определенные виды общественных экологических отношений, даже не устанавливается их отраслевая принадлежность: в их текстах в таком случае не отмечено включение закона в отрасль законодательства об охране окружающей среды. Таковы, в частности, ФЗ об особо охраняемых природных территориях, ФЗ об отходах производства и потребления, Федеральный закон от 10 июля 2001 г. «О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории»²⁰⁵ и др.

При этом решение определенных насущных задач на основе развития правового регулирования иногда сопровождается принятием нового законодательного акта, пополняющего и без того разветвленную систему экологического законодательства. Именно таким путем в экологическом законодательстве появились, в частности, Федеральные законы «О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории», «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», «О проведении эксперимента по квотированию выбросов загрязняющих веществ и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части снижения загрязнения атмосферного воздуха». Во всех названных случаях на момент принятия указанных законов в системе экологического законодательства уже имелись действующие законы с достаточно широко определенным предметом правового регулирования, который содержательно вполне охватывал и вновь выделяемый, но значительно более узкий предмет правового регулирования (см. соответственно, ФЗ об охране окружающей среды, ФЗ об охране атмосферного воздуха, ФЗ об отходах производства и потребления).

В других случаях необходимость более детального и подробного урегулирования экологических отношений, введения новых правовых институтов обусловливает внесение изменений и дополнений в действующие акты экологического законодательства. Таким образом, в частности, в ФЗ об охране окружающей среды в 2011 г. была значительно расширена глава о государственном экологическом мониторинге, в 2014 г. в нем закреплены основы деления объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, на категории, в 2016 г. данный закон был дополнен отдельной главой о лесопарковых зеленых поясах и т. д. В 2014 г. в ФЗ об отходах производства и потребления появился комплекс правовых норм о твердых коммунальных отходах, особенностях обращения с ними.

Следовательно, экологическое законодательство в настоящий период развивается как путем принятия новых нормативных правовых актов, в том числе законодательных, так и путем дополнения существующих законов новыми правовыми институтами, отдельными нормами, что оформляется включением дополнительных статей и глав в тексты действующих законов.

Насущной задачей в условиях действия значительного числа законов, регулирующих экологические отношения, часть из которых отличает регулирование слишком узкой сферы общественных отношений, мелкотемье, становится систематизация экологического законодательства. В настоящее время востребованы все формы систематизации экологического законодательства (консолидация, инкорпорация, кодификация). Систематизация призвана упорядочить правовое регулирование, исключить дублирование правоположений, устранить противоречивые и неоднозначные правовые установления.

В максимально исчерпывающем виде названные проблемы решаются при кодификации экологического законодательства. Много лет научная общественность предлагает и исследует идею создания Экологического кодекса РФ²⁰⁶. В некоторых зарубежных государствах приняты экологические кодексы (Республика Казахстан, Кыргызская Республика) и кодексы об окружающей среде (Франция, Швеция, Филиппины). Законодательные акты с названием «Экологический кодекс» действуют в ряде субъектов РФ (Республиках Башкортостан²⁰⁷ и Татарстан²⁰⁸, г. Санкт-Петербурге²⁰⁹). Однако содержание таких кодексов обострило вопрос о предмете правового регулирования подобного акта, если он будет принят на федеральном уровне.

До сих пор предпринятые практические подходы к созданию Экологического кодекса РФ были связаны с упорядочением лишь природоохранных норм в системе экологического права²¹⁰. Эта концепция вызывает серьезные вопросы, поскольку сама необходимость правового регулирования отношений по охране окружающей среды появляется, по сути, в результате деятельности по использованию природных ресурсов²¹¹. И отношения по охране окружающей среды в совокупности с отношениями по обеспечению экологической безопасности, и отношения по природопользованию составляют единую область общественных отношений, возникающих в сфере взаимодействия общества и природы. Окончательное разделение их в правовом регулировании в результате кодификации способно привести к снижению эффективности охраны окружающей среды.

Идея принятия Экологического кодекса РФ должна быть осознана обществом, стать востребованной на основе практики применения норм экологического права, получить научное обоснование²¹². При учете этих условий кодификационный акт экологического законодательства будет единым законодательным актом, регулирующим всю совокупность экологических отношений (отношения по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности, отношения по природопользованию). Кодификация не должна рассматриваться как преимущественно формальное действие законодателя. Кодификация экологического законодательства — это реальный шаг в сторону повышения его эффективности, полноты охвата в правовом регулировании взаимосвязанных экологических отношений, повышения качества эколого-правовых норм, устранения пробелов, коллизий, недостаточной определенности в правовом регулировании. В связи с этим кодификация экологического законодательства — задача не из разряда ближайших по времени, поскольку кодификация предполагает длительный процесс подготовительной работы, предварительное обсуждение и формулирование общих подходов экологической общественностью, учеными, законотворцами, правоприменителями.

Таким образом, развитие экологического законодательства в настоящее время не завершено. Экологическое законодательство представляет собой систему, состоящую из по меньшей мере десяти законодательных актов, ряда указов Президента РФ, нормативных правовых актов Правительства РФ и органов государственной власти специальной компетенции (Минприроды России и др.). Такой системе не свойственно наличие общих целей и принципов правового регулирования всех общественных отношений, возникающих в сфере взаимодействия общества и природы, в качестве взаимосвязанных и взаимообусловленных. Совершенствование правового регулирования в данной сфере ученые связывают с принятием Экологического кодекса РФ.

Раздел IV. ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ ГРАЖДАН И ИНЫХ СУБЪЕКТОВ

ГЛАВА 10. Экологические права и обязанности

Содержание главы. Понятие и виды экологических прав. Основные экологические права. Экологические обязанности. Экологические права и обязанности в международных документах.

1. Понятие и виды экологических прав

Понятие экологических прав и экологических обязанностей в законодательстве прямо не определено²¹³. Более того, отсутствует единый подход к определению понятия экологических прав и обязанностей в научной литературе. В российской правовой доктрине понятие экологических прав граждан определяется по-разному.

Так, профессор В. В. Петров, выделял: а) право человека на благоприятную для жизни окружающую природную среду; б) право человека на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей среды; в) право человека и его обязанность как гражданина участвовать в охране окружающей природной среды²¹⁴. Профессор А. К. Голиченков рассматривает экологические права в трех аспектах: а) как правовой институт экологических прав и обязанностей (отраслевой правовой институт — институт экологического права; межотраслевой институт; институт международного права); б) как элемент содержания экологических правоотношений; в) как элемент правового статуса субъектов экологических правоотношений²¹⁵. Профессор М. М. Бринчук определяет экологические права как «…признанные и закрепленные права индивида, обеспечивающие удовлетворение разнообразных потребностей человека при взаимодействии с природой», как «…права в области природопользования и охраны окружающей среды»²¹⁶.

Существуют разные подходы к систематизации экологических прав. Так, одной из основных классификаций является деление по уровню правового регулирования на конституционные (их еще называют основными или фундаментальными) и иные экологические права²¹⁷.

Кроме того, экологические права граждан можно рассматривать в широком и узком смысле слова. Такой подход предлагает профессор А. К. Голиченков, отмечая, что экологические права граждан в узком смысле слова только те специальные экологические права, которые имеют своим объектом благоприятную окружающую среду; в широком — все права граждан в сфере «общество — природа», то есть не только специальные экологические, но и эколого-экономические, эколого-социальные (смежные) и иные права.

Экологические права граждан в узком смысле слова только те специальные экологические права, которые имеют своим объектом благоприятную окружающую среду (закрепленные в ст. 42 Конституции РФ, а также «право на благоприятную среду жизнедеятельности»; «право на благоприятную среду обитания, факторы которой не оказывают вредного воздействия на человека»).

В широком смысле слова к экологическим правам А. К. Голиченков относит также (наряду со специальными) эколого-экономические (прежде всего право общего природопользования) и эколого-социальные (смежные) (право на охрану здоровья, «право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены» — ст. 37 Конституции РФ). Иные права, имеющие значение с точки зрения правового статуса граждан в сфере «общество — природа», — это право искать, получать, производить и распространять информацию любым законным способом (ч. 4 ст. 29 Конституции РФ); право граждан Российской Федерации участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ст. 31 Конституции РФ); право на объединение (ч. 1 ст. 30 Конституции РФ); право проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31 Конституции РФ).

Еще одна классификация основана на выделении основного, фундаментального экологического права, которое является одним из неотъемлемых прав человека и гражданина²¹⁸:

— фундаментальное экологическое право — право на благоприятную окружающую среду;

— иные экологические права (права-гарантии);

— смежные права.

Фундаментальным экологическим правом является право на благоприятную окружающую среду. Особое место права на благоприятную окружающую среду в системе экологических прав предопределяется тем, что его реализация непрерывна, и постоянна, и не ограничена никакими сроками и условиями, а средствами его соблюдения, реализации и защиты служат все остальные иные экологические права.

Иные экологические права граждан, являясь одновременно гарантиями фундаментального экологического права, в свою очередь можно подразделить:

а) на экологические права — гарантии реализации экологических прав:

— право на экологическую информацию;

— право на участие в принятии экологически значимых решений;

б) экологические права — гарантии защиты экологических прав:

— право на возмещение экологического вреда;

— право требовать прекращения экологически вредной деятельности.

Смежные права также можно подразделить на две основные группы:

а) смежные экологическим права:

— право на благоприятную среду жизнедеятельности²¹⁹;

— право на благоприятную среду обитания, факторы которой не оказывают вредного воздействия на человека²²⁰;

— право на экологическую безопасность, включающее право на радиационную безопасность²²¹;

— право общего природопользования²²²;

б) конституционные и иные права граждан, смежные с экологическими:

— право на жизнь;

— право на охрану здоровья;

— право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены;

— право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям и другие.

Очевидно, что иные экологические права имеют двойственную природу. С одной стороны, они сами по себе являются правами, признание, соблюдение и защита которых — обязанность государства. С другой стороны, они выступают гарантиями обеспечения фундаментального экологического права, а также друг друга. Их можно, в свою очередь, подразделить на права — гарантии реализации, которые обеспечивают соблюдение и реализацию остальных экологических прав, а также права — гарантии защиты, которые вступают в действие, когда одно или несколько других экологических прав уже нарушены.

Смежные экологическим права имеют более широкий объект охраны (например, среда обитания, среда жизнедеятельности, которые включают в свое содержание окружающую природную среду) либо, напротив, более узкое содержание (например, эстетический аспект в праве общего природопользования).

Конституционные и иные права, смежные с экологическими, характеризуются пересечением содержания, при этом при нарушении одного из них может последовать нарушение другого или других.

2. Основные экологические права

Право на благоприятную окружающую среду является основным, фундаментальным экологическим правом.

Право каждого на благоприятную окружающую среду закреплено в Конституции РФ (ст. 42). В ФЗ об охране окружающей среды право закреплено в ст. 11: «Каждый гражданин имеет право на благоприятную окружающую среду, на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера», а также в ст. 3 в качестве одного из основных принципов охраны окружающей среды: принцип соблюдения права человека на благоприятную окружающую среду.

В отечественной юридической науке, так же как и в зарубежной, предлагались различные термины для обозначения этого права: право на благоприятную окружающую среду; право на здоровую окружающую среду; право на чистую, здоровую окружающую среду; право на чистую, здоровую и благоприятную для жизни человека окружающую природную среду; право на здоровую, естественную природу и т. п.

Впервые законодательно право граждан на благоприятную окружающую среду было закреплено в ст. 29 Декларации прав и свобод человека 1991 г.²²³: «Человек имеет право на благоприятную окружающую среду», а впоследствии в ст. 11 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» в следующей формулировке: «Каждый гражданин имеет право на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды, вызванного хозяйственной или иной деятельностью, аварий, катастроф, стихийных бедствий»²²⁴. После конституционного закрепления фундаментального экологического права граждан общеупотребимым является термин «право на благоприятную окружающую среду».

Определение понятия «благоприятная окружающая среда» дано в ФЗ об охране окружающей среды (ст. 1). В соответствии с законом благоприятная окружающая среда — «…окружающая среда, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов». Данное определение вызывает много вопросов. Прежде всего, данное легальное определение не содержит юридических критериев благоприятного состояния среды, которые могли бы прояснить, например, правовые аспекты обеспечения устойчивого функционирования естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов. «Устойчивое функционирование естественных экологических систем и природных объектов» — понятие естественных наук, привнесенное в закон без какого-либо пояснения.

В законодательстве содержатся юридически значимые критерии оценки благоприятного состояния окружающей среды и, соответственно, соблюдения (ненарушения) права на благоприятную окружающую среду.

Прежде всего, такими критериями служат нормативы качества окружающей среды и нормативы предельно допустимых вредных воздействий на окружающую среду. Такие нормативы направлены преимущественно на обеспечение чистоты (незагрязненности) окружающей среды, что является лишь одной, хотя и важной характеристикой благоприятного состояния окружающей среды.

Критериями оценки благоприятного состояния окружающей среды с точки зрения ресурсоемкости (неистощимости) природных богатств являются нормативные требования по использованию (изъятию) природных ресурсов²²⁵.

Поддержание благоприятного состояния окружающей среды с целью удовлетворения эстетических и иных нематериальных потребностей человека обеспечивается созданием особо охраняемых природных территорий и объектов, рекреационных зон и иных территорий и установлением в законодательстве специальных (особых) правовых режимов, принятием мер по сохранению биоразнообразия и др.

Таким образом, при определении содержания права на благоприятную окружающую среду можно выделить три группы показателей, свидетельствующих о состоянии окружающей природной среды, ее благоприятности:

— экологический, определяющий ее чистоту (незагрязненность), отсутствие или степень негативного воздействия, экологическую устойчивость;

— экономический, определяющий ее ресурсоемкость, неистощимость;

— эстетический, определяющий возможности человека получать нематериальные блага от взаимодействия с природой.

Таким образом, фундаментальное экологическое право, право на благоприятную окружающую среду, следует определить как право каждого на такое состояние окружающей природной среды, которое удовлетворяет интересам человека в экологической, экономической и эстетической сферах, в том числе не оказывает негативного влияния на его жизнь, здоровье, а также имущественные интересы.

Конституционный Суд РФ отметил, что «в системе действующего правового регулирования в области охраны окружающей среды гражданам предоставляется достаточное количество адекватных средств и возможностей для получения государственной, в том числе судебной, защиты права на благоприятную окружающую среду». Например, «учитывая открытый перечень прав граждан в области охраны окружающей среды, они не лишены возможности оспорить в суде решения органов публичной власти, в том числе в сфере градостроительства, если такие решения нарушают их права и законные интересы (к примеру, на санитарно-эпидемиологическое благополучие)»²²⁶.

Будучи максимально широко сформулированным, право на благоприятную окружающую среду дает возможность обеспечения экологических интересов общества, в том числе соблюдения требований законодательства в области охраны окружающей среды всеми субъектами экологических отношений.

Анализ судебной практики показывает широкое применение такой возможности путем обращений прокуроров в суд в защиту права неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду при различных нарушениях экологического законодательства.

Так, например, прокурор Центрального района г. Сочи обратился в суд в защиту интересов Российской Федерации и неопределенного круга лиц с исковым заявлением к администрации города о признании незаконным бездействия по непринятию мер по ликвидации несанкционированной свалки и возложении на административного ответчика обязанности ликвидировать свалку и последствия захламления земельного участка путем его рекультивации.

Прокуратурой района была проведена проверка на предмет выявления и пресечения фактов размещения несанкционированных свалок строительного и бытового мусора, отвалов земли, в ходе которой было установлено, что на земельном участке, правообладателем которого является муниципальное образование город-курорт Сочи, находятся строительный мусор, отвал грунта, относящийся к отходам V класса опасности. Ненадлежащее выполнение органом муниципальной власти, являющимся собственником данного земельного участка, возложенных на нее законом обязанностей по осуществлению муниципального земельного контроля привело к значительному ухудшению санитарно-эпидемиологической обстановки, негативно влияет на состояние окружающей среды, чем нарушаются права неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду. Исковое заявление было удовлетворено, апелляционным определением решение было оставлено без изменения²²⁷.

Право на благоприятную окружающую среду — фундаментальное право человека и гражданина, принадлежащее ему от рождения, затрагивающее основы его жизнедеятельности, связанные с поддержанием нормальных экологических, экономических, эстетических и иных условий его жизни. Другие экологические права граждан служат средствами реализации и защиты права на благоприятную окружающую среду.

Право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды (право на экологическую информацию)

Конституционное право «свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом» (ч. 4 ст. 29 Конституции Российской Федерации) конкретизировано в отношении экологической информации в ст. 42 Конституции РФ — право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды.

Это право закреплено также в ФЗ об охране окружающей среды в качестве:

— принципа охраны окружающей среды — «принцип соблюдения права каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды» (ст. 3);

— права граждан и общественных объединений — «каждый гражданин имеет право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды» (ст. 11) и «граждане, общественные организации имеют право направлять обращения в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные организации и должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды в местах своего проживания, мерах по ее охране» (ст. 12);

— полномочий органов государственной власти — «обеспечение населения достоверной информацией о состоянии окружающей среды» (ст. 5); «участие в обеспечении населения информацией о состоянии окружающей среды на территории субъекта Российской Федерации» (ст. 6).

В других федеральных законах и иных нормативных правых актах также закреплено:

— право получать от федерального органа исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, организующих проведение государственной экологической экспертизы конкретных объектов экологической экспертизы, информацию о результатах ее проведения²²⁸;

— право получать от органов государственной власти информацию об охране и использовании животного мира, сохранении и восстановлении среды его обитания²²⁹;

— право на получение информации в области обращения с твердыми коммунальными отходами²³⁰;

— право запрашивать информацию в области проведения работ по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия²³¹;

— право на получение объективной информации о радиационной обстановке и принимаемых мерах по обеспечению радиационной безопасности²³²;

— право запрашивать и получать информацию по безопасности намечаемых к сооружению, проектируемых, сооружаемых, эксплуатируемых и выводимых из эксплуатации ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения²³³ и др.

В ФЗ об охране окружающей среды понятие информации о состоянии окружающей среды долгое время не раскрывалось. Отсутствие в законодательстве общего понятия экологической информации при реализации этого права позволяло, с одной стороны, максимально широко понимать его содержание, с другой — служить препятствием для получения конкретной экологической информации. В 2021 г. закон был дополнен отдельной ст. 4.3 «Информация о состоянии окружающей среды (экологическая информация)», также было закреплено понятие экологической информации как «…сведений (сообщений, данных) независимо от формы их представления об окружающей среде, в том числе о ретроспективном, текущем и прогнозируемом состоянии окружающей среды, ее загрязнении, происходящих в ней процессах и явлениях, а также о воздействии на окружающую среду осуществляемой и планируемой хозяйственной и иной деятельности, о проводимых и планируемых мероприятиях в области охраны окружающей среды»²³⁴.

Содержание понятия информации о состоянии окружающей среды (экологической информации) раскрывается в законе следующим образом (ч. 3 ст. 4.3):

1) сведения (сообщения, данные) о состоянии и загрязнении окружающей среды, включая состояние и загрязнение атмосферного воздуха, поверхностных вод водных объектов, почв;

2) сведения (сообщения, данные) о радиационной обстановке;

3) сведения (сообщения, данные) о стационарных источниках, об уровне и (или) объеме или о массе выбросов, сбросов загрязняющих веществ;

4) сведения (сообщения, данные) об обращении с отходами производства и потребления;

5) сведения (сообщения, данные) о мероприятиях по снижению негативного воздействия на окружающую среду.

Понятие информации о состоянии окружающей среды, ее загрязнении как сведений (данных), полученных в результате мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды, дается также в специальном Федеральном законе от 19 июля 1998 г. № 113-ФЗ «О гидрометеорологической службе»²³⁵ (ст. 1). Понятие экологической информации как «…информации о состоянии окружающей среды и природных ресурсов, об источниках загрязнения окружающей среды и природных ресурсов или иного вредного воздействия на окружающую среду и природные ресурсы, о радиационной обстановке данных, полученных при осуществлении производственного экологического контроля, информации, содержащейся в заявлении о постановке на государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, декларации о воздействии на окружающую среду, декларации о плате за негативное воздействие на окружающую среду, отчете о выполнении плана мероприятий по охране окружающей среды или программы повышения экологической эффективности, а равно искажение сведений о состоянии земель, водных объектов и других объектов окружающей среды» раскрывается в Кодексе об административных правонарушениях РФ²³⁶.

Системный анализ экологического законодательства позволяет определить экологическую информацию (информацию о состоянии окружающей среды) как информацию:

— о состоянии окружающей природной среды, природных объектов и природных комплексов;

— о негативном воздействии на окружающую природную среду и угрозе такого воздействия;

— о мерах по охране окружающей природной среды.

Право каждого владеть полной и объективной информацией о состоянии окружающей среды распространяется не только на уже функционирующие объекты, но и на проектируемые²³⁷.

Экологическая информация должна отвечать признакам полноты, достоверности и своевременности (оперативности).

Полной считается информация в том объеме, в котором ею может или должен обладать государственный орган или иной субъект в силу своей компетенции и предоставленных полномочий.

Достоверная информация — информация, соответствующая действительности, неискаженная.

Своевременной является информация, передаваемая лицу, обратившемуся за нею в возможно короткие сроки с момента запроса, но не более срока, определенного в законодательстве²³⁸.

Кроме того, экологическая информация должна быть четкой в изложении, наглядной (при письменном информировании), отвечать требованию удобства и доступности получения информации²³⁹. По общему правилу, информация о состоянии окружающей среды предоставляется заинтересованным лицам на безвозмездной основе, является бесплатной²⁴⁰.

Федеральным законом об охране окружающей среды закреплен еще один признак экологической информации — общедоступность: «Информация о состоянии окружающей среды (экологическая информация) является общедоступной информацией, к которой не может быть ограничен доступ, за исключением информации, отнесенной законодательством Российской Федерации к государственной тайне»²⁴¹. Также запрет на ограничение доступа к информации о состоянии окружающей среды (экологической информации) установлен Федеральным законом от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»²⁴² (ст. 8).

Сведения, составляющие информацию о состоянии окружающей среды (экологическую информацию); сведения о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях не подлежат отнесению к государственной тайне и засекречиванию²⁴³.

Аналогично запрет на ограничение доступа к экологической информации установлен в отношении коммерческой и служебной информации ст. 5 Федерального закона от 29 июля 2004 г. № 98-ФЗ «О коммерческой тайне»: «Режим коммерческой тайны не может быть установлен лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, в отношении сведений… составляющих информацию о состоянии окружающей среды (экологическую информацию)»²⁴⁴. Не могут быть отнесены к служебной информации ограниченного распространения сведения о чрезвычайных ситуациях, опасных природных явлениях и процессах, экологическая, гидрометеорологическая, гидрогеологическая, демографическая, санитарно-эпидемиологическая и другая информация, необходимая для обеспечения безопасного существования населенных пунктов, граждан и населения в целом, а также производственных объектов²⁴⁵.

Общедоступность экологической информации обеспечивается также через установление обязанности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, которые обладают такой информацией, уполномоченных ими организаций размещать информацию о состоянии окружающей среды на официальных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети Интернет или с помощью государственных и муниципальных информационных систем в форме открытых данных²⁴⁶.

Основным государственным органом в сфере обеспечения информацией о состоянии окружающей среды является Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет). Согласно Положению о Росгидромете в числе его полномочий закреплены следующие:

— информирование пользователей (потребителей) о составе предоставляемых сведений о состоянии окружающей среды, ее загрязнении, о формах доведения данной информации и об организациях, осуществляющих информационное обеспечение пользователей (потребителей) (п. 5.4.9);

— обеспечение выпуска экстренной информации об опасных природных явлениях, о фактических и прогнозируемых резких изменениях погоды и загрязнении окружающей среды, которые могут угрожать жизни и здоровью населения и наносить ущерб окружающей среде (п. 5.4.11);

— обеспечение органов государственной власти, Вооруженных Сил Российской Федерации, а также населения информацией о фактическом и прогнозируемом состоянии окружающей среды, ее загрязнении (п. 5.4.12)²⁴⁷.

Субъектом права на экологическую информацию является каждый: российские и иностранные граждане, лица без гражданства. Правом получать экологическую информацию наделены и юридические лица, и государственные органы, и другие участники экологических отношений. Конституционным Судом РФ была сформулирована правовая позиция о том, что «положение Конституции Российской Федерации о праве каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды предполагает право как отдельных индивидов, так и объединений граждан, в том числе территориальных объединений, а также коренных малочисленных народов на доступ к значимой для них полной и объективной информации о состоянии окружающей среды»²⁴⁸.

Правом обращаться в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, к должностным лицам, в организации о предоставлении своевременной, полной, достоверной, необходимой для осуществления общественного контроля в области охраны окружающей среды (общественный экологический контроль) информации о состоянии окружающей среды, принимаемых мерах по ее охране, об обстоятельствах и фактах осуществления хозяйственной и иной деятельности, которые негативно воздействуют на окружающую среду, создают угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан, наделены общественные инспекторы по охране окружающей среды²⁴⁹.

При этом круг лиц, имеющих право на получение экологической информации, не может быть ничем ограничен (например, местом жительства²⁵⁰), а запрос на получение экологической информации не должен быть ничем мотивирован (граждане не обязаны указывать цель получения экологической информации, в том числе дальнейшее ее использование, обосновывать свой интерес в ее получении).

Основным источником информации о состоянии окружающей среды является федеральная информационная система государственный фонд данных государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды), обеспечивающая сбор, обработку, анализ данных, включающая в себя:

— информацию, содержащуюся в базах данных подсистем единой системы государственного экологического мониторинга;

— данные государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду²⁵¹.

Предоставление информации, включаемой в государственный фонд данных государственного экологического мониторинга, обмен этой информацией между единой системой мониторинга, единой государственной системой предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и органами, уполномоченными осуществлять федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, осуществляются на безвозмездной основе с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия²⁵².

На основе информации, содержащейся в государственном фонде данных, в целях обеспечения реализации прав граждан на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и информационного обеспечения деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических лиц и физических лиц, направленной на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий, ежегодно подготавливается и публикуется государственный доклад о состоянии и об охране окружающей среды²⁵³.

Сбор и накопление экологической информации может осуществляться также и непосредственно в процессе реализации экологически значимой хозяйственной или иной деятельности, например при получении разрешений на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и др.

Источником экологической информации является также государственная или общественная экологическая экспертиза, а также государственная экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий, предметом которой является оценка соответствия проектной документации среди прочего экологическим требованиям²⁵⁴. В целях реализации конституционных прав граждан на информацию о состоянии окружающей среды и участие в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду, информация, содержащая сведения о характере планируемой хозяйственной и (или) иной деятельности, об объекте и предполагаемых сроках проведения государственной экологической экспертизы, должна быть размещена на официальном интернет-сайте Минприроды России (экологическая экспертиза федерального уровня) или официальных сайтах территориальных органов Минприроды России (экологическая экспертиза регионального уровня)²⁵⁵.

Статьей 41 Конституции РФ установлена ответственность за сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей. За нарушение права на достоверную информацию о состоянии окружающей среды предусмотрена административная²⁵⁶, уголовная²⁵⁷, гражданско-правовая²⁵⁸ и дисциплинарная ответственность. Решения и действия (бездействие) государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц, нарушающие право на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, в том числе отказ в предоставлении экологической информации, могут быть обжалованы в административном (в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу) либо в судебном порядке.

Право на возмещение вреда, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением

Право на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением, закреплено в ст. 42 Конституции РФ.

Предусмотрены следующие основные способы возмещения экологического вреда, причиненного здоровью и (или) имуществу:

— возмещение вреда в гражданско-правовом порядке;

— страхование риска причинения вреда и получение страхового обеспечения;

— административный порядок возмещения вреда.

Возмещение вреда здоровью или имуществу, причиненного экологическим правонарушением, регулируется гражданским законодательством с учетом особенностей, предусмотренных ст. 77–79 ФЗ об охране окружающей среды. Основными проблемами при возмещении вреда здоровью или имуществу в гражданско-правовом порядке являются сложность доказывания события экологического правонарушения, а также причинно-следственной связи между совершенным экологическим правонарушением и возникшим вредом.

Еще одним способом возмещения вреда, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением, является получение страховых выплат при страховании гражданской ответственности экологических рисков.

Согласно ст. 18 ФЗ об охране окружающей среды экологическое страхование осуществляется в целях защиты имущественных интересов юридических и физических лиц на случай экологических рисков. Одной из целей экологического страхования признается «…создание гарантированных источников возмещения вреда, причиненного объектам охраны окружающей среды, жизни и здоровью физических лиц в процессе хозяйственной и иной деятельности, а также в результате стихийных бедствий и катастроф»²⁵⁹.

Особые случаи причинения вреда здоровью граждан в результате экологических катастроф: аварии на Чернобыльской АЭС, вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, вследствие аварии в 1957 г. на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча — «…породили особый характер отношений между гражданином и государством, заключающийся в том, что государство принимает на себя обязанность возмещения такого вреда, который, исходя из его масштабов и числа пострадавших, не может быть возмещен в обычном судебном порядке»²⁶⁰: возмещение вреда в административном порядке посредством законодательно установленных денежных и других материальных компенсаций и льгот²⁶¹.

Как указал Конституционный Суд РФ, «сам факт причинения реально невосполнимого и неисчисляемого вреда здоровью граждан, которые оказались в зоне влияния радиационного излучения и других неблагоприятных факторов, возникших вследствие экологических катастроф, обусловливает возникновение конституционно-правовых отношений по поводу возмещения вреда между государством, с деятельностью которого в сфере ядерной энергетики было связано причинение вреда, и гражданами»²⁶².

Установлен принцип наиболее полного возмещения вреда, причиненного гражданам, оказавшимся в зоне влияния радиационного излучения и других неблагоприятных факторов, возникших в момент экологической катастрофы и продолжающих действовать вследствие риска проживания (работы) на радиационно загрязненных (сверх допустимого уровня) территориях²⁶³.

Право на возмещение вреда окружающей среде. Федеральный закон об охране окружающей среды наделил граждан правом на возмещение вреда окружающей среде, а также правом предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде (такое право имеют и общественные объединения) (ст. 11, 12). Таким образом, независимо от того, причинен ли непосредственно правонарушением вред здоровью и имуществу граждан, они могут требовать возмещения вреда окружающей среде, что, с одной стороны, предоставляет максимально широкие возможности для граждан и их объединений в обеспечении экологических общественных интересов. С другой стороны, это право сложно реализовать. Практика показывает, что исков о возмещении вреда окружающей среде очень мало, более того, как правило, суды отказывают в удовлетворении исковых требований, ссылаясь на отсутствие у истцов правового интереса в разрешении спора.

Так, например, К. обратился в суд с иском о возмещении вреда окружающей среде, причиненного нарушениями законодательства при использовании земель сельскохозяйственного назначения (неправомерное снятие и перекрытие плодородного слоя на земельных участках).

Судом была выражена позиция о том, что положение ФЗ об охране окружающей среды о праве граждан, независимо от причинения вреда их здоровью и имуществу, на предъявление иска в суд о возмещении ущерба, причиненного окружающей среде и ее компонентам, «…следует рассматривать во взаимосвязи с общими началами гражданского законодательства, предусматривающего, что судебной защите подлежит лишь оспоренное или нарушенное право, а также оснований возникновения деликта».²⁶⁴

Таким образом, по мнению суда, лицо, обращающееся в суд за возмещением ущерба, причиненного окружающей среде, должно подтвердить наличие у него правового интереса в разрешении спора и указать, какие негативные последствия для него наступили или объективно могут наступить вследствие причинения по вине ответчиков вреда окружающей среде.

Земельные участки, на которых допущено нарушение плодородного слоя, расположены на значительном расстоянии (более 15 км) от места жительства истца. При этом К., указывая на причинение ответчиком вреда окружающей среде в целом, не ссылается на нарушение своих прав и не указывает, каким образом снятие плодородного слоя конкретных земельных участков в другой местности и последствия таких действий повлекли или могут повлечь для него неблагоприятные последствия и какие именно. Производство по делу было прекращено, поскольку повреждение плодородного слоя почвы не затрагивает прав истца²⁶⁵.

Судом также было указано на отсутствие права на предъявление такого рода требований у истца в интересах муниципального образования или неопределенного круга лиц. В сходных делах суды также отмечали невозможность подачи иска гражданами о возмещении вреда окружающей среде в интересах неопределенного круга лиц²⁶⁶.

Право на участие в принятии экологически значимых решений. Право на участие в принятии экологически значимых решений прямо не закреплено в законодательстве. В общем виде право граждан участвовать в управлении делами государства закреплено в Конституции РФ (ч. 1 ст. 32).

В ФЗ об охране окружающей среды возможность участия граждан и общественных объединений в принятии экологически значимых решений предусмотрена через закрепление основных принципов охраны окружающей среды (обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и некоммерческих организаций, юридических и физических лиц; участие граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду, в соответствии с законодательством; участие граждан, общественных объединений и некоммерческих организаций в решении задач охраны окружающей среды), требований учета мнения общественности (при размещении объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может причинить вред окружающей среде, решение об их размещении принимается с учетом мнения населения или результатов референдума) и отдельных правомочий:

— право граждан оказывать содействие органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления в решении вопросов охраны окружающей среды;

— право граждан обращаться в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и иные организации с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы;

— право общественных объединений участвовать в установленном порядке в принятии хозяйственных и иных решений, реализация которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, жизнь, здоровье и имущество граждан.

Формой участия граждан и общественных объединений в принятии экологически значимых решений является также общественный экологический контроль. Общественный контроль в области охраны окружающей среды (общественный экологический контроль) осуществляется в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращения нарушения законодательства в области охраны окружающей среды. Результаты общественного экологического контроля, представленные в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению.

Введен институт общественных инспекторов по охране окружающей среды — граждан, изъявивших желание оказывать органам государственного надзора содействие в природоохранной деятельности на добровольной и безвозмездной основе.

Права различных субъектов принимать участие в принятии экологически значимых решений предусмотрены специальными федеральными законами, регулирующими отношения в области:

— проведения экологической экспертизы (право выдвигать предложения о проведении общественной экологической экспертизы и участвовать в ее проведении)²⁶⁷;

— проведения оценки воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду (возможность участия общественности в проведении оценки воздействия на окружающую среду — общественные обсуждения [слушания])²⁶⁸;

— использования атомной энергии (принцип участия граждан, коммерческих и некоммерческих организаций, иных юридических лиц в обсуждении государственной политики, проектов федеральных законов и иных правовых актов Российской Федерации, а также в практической деятельности в области использования атомной энергии; право граждан и общественных объединений на участие в обсуждении проектов законодательных актов и программ в области использования атомной энергии, а также в обсуждении вопросов по размещению, проектированию, сооружению, эксплуатации и выводу из эксплуатации ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения)²⁶⁹;

— особо охраняемых природных территорий (право оказывать содействие органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления в осуществлении мероприятий по организации, охране и использованию особо охраняемых природных территорий)²⁷⁰;

— градостроительной деятельности (принцип участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечение свободы такого участия)²⁷¹ и др.

Отдельного внимания заслуживает возможность требовать отмены экологически значимых решений и ограничения (приостановление, прекращение) экологически вредной деятельности (деятельность, осуществляемая с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды)²⁷².

Такая возможность прямо как право граждан законодательно не закреплена²⁷³. Однако Конституционным Судом РФ была сформулирована правовая позиция, согласно которой граждане и общественные объединения вправе требовать не только компенсации вреда, причиненного им экологическим правонарушением, но и прекращения противоправного поведения. Так, если вред, причиненный здоровью и имуществу граждан, окружающей среде, является последствием эксплуатации предприятия, сооружения либо иной производственной деятельности, которая продолжает причинять вред или угрожает новым вредом, суд вправе обязать ответчика, помимо возмещения вреда, приостановить или прекратить соответствующую деятельность²⁷⁴.

Пленум Верховного Суда РФ разъяснил, что «нарушение лицом требований в области охраны окружающей среды, являющееся основанием для ограничения, приостановления или прекращения соответствующей деятельности, может быть выражено, в частности, в эксплуатации предприятия или сооружения без необходимых разрешений и лицензий, выдаваемых с целью соблюдения природоохранных требований, либо с нарушением их условий, превышении лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов в окружающую среду, нарушении требований в области обращения с отходами, несоблюдении требований промышленной безопасности»²⁷⁵.

Если допущенные нарушения имеют устранимый характер (например, выбросы вредных [загрязняющих] веществ в атмосферный воздух в отсутствие необходимого разрешения), деятельность может быть ограничена или приостановлена (например, до получения разрешения на выбросы загрязняющих веществ), неустранимый характер, суд вправе обязать ответчика прекратить соответствующую деятельность (например, при размещении отходов производства и потребления на объектах, не подлежащих внесению в государственный реестр объектов размещения отходов). Основанием для обращения в суд с требованием о прекращении соответствующей деятельности также может являться неустранение нарушения в установленный срок²⁷⁶.

Примечательно, что Пленум Верховного Суда РФ подчеркивает необходимость при рассмотрении таких исков соблюдения баланса «…между потребностями общества в сохранении благоприятной окружающей среды и обеспечении экологической безопасности, с одной стороны, и решением социально-экономических задач, с другой», а также учета «…не только факторов, обеспечивающих нормальную жизнедеятельность людей и организаций (например, применительно к деятельности градообразующих предприятий, теплоэлектроцентралей, очистных сооружений), но и соразмерность последствий прекращения (приостановления, ограничения) деятельности тому вреду окружающей среде, который может наступить как в результате продолжения данной деятельности, так и вследствие ее прекращения». В случае если такой баланс нарушен и приостановление либо прекращение деятельности противоречит общественным интересам, в иске может быть отказано, что не препятствует предъявлению иска о возмещении вреда, причиненного этой деятельностью²⁷⁷.

Любая законодательно предусмотренная возможность влияния граждан в той или иной степени на принятие или отмену решений в сфере охраны окружающей среды может рассматриваться как косвенное закрепление права граждан на участие в принятии экологически значимых решений.

3. Экологические обязанности

Экологические обязанности напрямую связаны с экологическими правами. Принцип единства прав и обязанностей вытекает из ст. 29 Всеобщей декларации прав человека, в соответствии с которой «каждый человек имеет обязанности перед обществом, в котором только и возможно свободное и полное развитие его личности, осуществление прав и свобод гражданином требует должного признания и уважения прав и свобод других, удовлетворения справедливых требований в демократическом обществе». Так, например, право каждого на благоприятную окружающую среду реализуется через права и обязанности как органов власти (полномочия), так и других граждан и их объединений.

Экологические обязанности устанавливаются в публичных интересах. Невыполнение или ненадлежащее выполнение экологической обязанности является правонарушением и влечет меры государственного принуждения.

Экологические обязанности можно рассматривать в разных аспектах.

Во-первых, это обязанности субъектов, корреспондирующие экологическим правам. Так, например, праву на экологическую информацию корреспондирует обязанность специально уполномоченных субъектов такую информацию предоставить. Праву на благоприятную окружающую среду и на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу граждан экологическим правонарушением, корреспондирует «…обязанность государства обеспечить экологическое благополучие путем охраны окружающей среды, предотвращения экологически опасной деятельности, предупреждения и ликвидации последствий аварий и катастроф, в том числе радиационных»²⁷⁸.

Во-вторых, это конкретные, закрепленные в нормативных правовых актах обязанности субъектов в сфере охраны окружающей среды. Например, обязанность природопользователя вносить плату за негативное воздействие на окружающую среду, другие сборы²⁷⁹; обязанность производителей, импортеров товаров обеспечивать утилизацию отходов от использования этих товаров²⁸⁰.

В-третьих, в широком смысле слова под экологическими обязанностями можно понимать обязанности по выполнению специальными субъектами своих полномочий в сфере охраны окружающей среды. Положениями о федеральных органах исполнительной власти закреплены их полномочия. Так, например, в число полномочий Росприроднадзора входит выдача разрешений на выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду природопользователям, что одновременно является и обязанностью этого органа²⁸¹.

И наконец, выполнение всеми субъектами экологических отношений установленных требований по охране окружающей среды также можно рассматривать как их экологические обязанности.

По субъектному составу экологические обязанности можно подразделить:

— на экологические обязанности граждан и объединений;

— экологические обязанности государства, государственных органов и должностных лиц;

— экологические обязанности природопользователей (субъекты хозяйственной или иной деятельности).

В законодательстве Российской Федерации закреплены следующие экологические обязанности граждан: сохранять природу и окружающую природную среду, бережно относиться к природным богатствам²⁸², а также соблюдать иные требования законодательства²⁸³.

Таким образом, экологические обязанности граждан заключаются как в совершении действий по охране окружающей природной среды, так и в том, чтобы воздерживаться от совершения действий, оказывающих негативное воздействие на окружающую природную среду, в том числе нарушающих экологические права других граждан.

Конституционный Суд РФ признал субъектами конституционной обязанности сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, «…которая является частью обеспечительного механизма реализации конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду и других экологических прав» не только граждан, но и юридических лиц, отметив, что эта обязанность «предопределяет и их ответственность за состояние экологии»²⁸⁴.

Экологические обязанности Российской Федерации, субъектов Российской федерации, муниципальных образований можно подразделить:

— на обязанности Российской Федерации по выполнению международных обязательств в сфере охраны окружающей среды;

— обязанность оказывать содействие гражданам, общественным объединениям и некоммерческим организациям в реализации их прав в области охраны окружающей среды;

— конкретные обязанности в сфере охраны окружающей среды, в том числе обязанности, корреспондирующие экологическим правам;

— обязанность по возмещению вреда, причиненного здоровью и имуществу экологической катастрофой²⁸⁵.

Особую роль в понимании экологических обязанностей государства играет Конституционный Суд РФ: «Конституция Российской Федерации провозглашает человека, его права и свободы высшей ценностью, а признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина — обязанностью государства». Признание права на благоприятную окружающую среду и обеспечение его реализации составляют конституционную обязанность Российской Федерации как социального правового государства. Обеспечение реализации и защита экологических прав, возлагаемые на государство, предполагают выполнение им как обязанности предусматривать и осуществлять комплекс различных мероприятий, предотвращающих нанесение вреда здоровью граждан и окружающей среде, так и обязанности принимать меры к возмещению вреда, причиненного здоровью граждан. Как указал Конституционный Суд РФ, «публичная власть, также несущая конституционную ответственность за сохранение природы и окружающей среды, обязана, в свою очередь, принимать меры, направленные на сдерживание загрязнения окружающей среды, предупреждение и минимизацию экологических рисков»²⁸⁶. Данная обязанность государства предполагает в том числе обеспечение экологического благополучия путем охраны окружающей среды, предотвращения экологически опасной деятельности, предупреждения и ликвидации последствий техногенных аварий и катастроф, включая радиационные²⁸⁷.

Экологические обязанности субъектов хозяйственной деятельности можно подразделить:

— на общие — обязанность соблюдать требования в области охраны окружающей природной среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности;

— межотраслевые (обязанность возмещения экологического вреда в полном объеме, обязанности по внесению платы за негативное воздействие на окружающую среду, других сборов);

— специальные (обязанность финансирования мер по предотвращению и [или] уменьшению негативного воздействия на окружающую среду, устранению последствий этого воздействия; обязанности по проведению процедуры оценки воздействия на окружающую среду и проверки проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан, на соответствие требованиям технических регламентов в области охраны окружающей среды; обязанность принимать необходимые меры по предупреждению и устранению негативного воздействия шума, вибрации, электрических, электромагнитных, магнитных полей и иного негативного физического воздействия на окружающую среду в городских и сельских поселениях, зонах отдыха, местах обитания диких зверей и птиц, в том числе их размножения, на естественные экологические системы и природные ландшафты; обязанность представлять отчет об организации и о результатах осуществления производственного экологического контроля; обязанность поставить на государственный учет объекты, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду, и др.).

4. Экологические права и обязанности в международных документах

Право на благоприятную (здоровую) окружающую среду признается одним из основных прав человека и гражданина. В то же время ни один из действующих универсальных и региональных международных документов о правах человека и гражданина прямо не закрепляет экологические права. Такую ситуацию можно объяснить тем, что эти документы предшествовали появлению и формированию в науке и законодательстве концепции экологических прав.

Тем не менее другие основные права человека и гражданина, подменяя экологические, играют важную роль в защите интересов граждан в сфере охраны окружающей среды. В числе таких прав можно назвать:

а) гражданские и политические права: право на жизнь; право на информацию; право на выражение собственного мнения; право на объединение; право на участие в управлении; право на защиту и др.;

б) экономические, социальные и культурные права: право на охрану здоровья; право на жизненный уровень, необходимый для поддержания здоровья и благосостояния; право на образование; право на отдых и досуг; право на участие в культурной жизни общества и др.

Правоприменительная практика показывает, что зачастую при нарушении этих прав одновременно происходит нарушение и экологических интересов граждан.

На сегодняшний день общепризнанной отраслью международного публичного права является международное право окружающей среды (международное экологическое право). При этом международное и национальное право окружающей среды (экологическое право) различных государств взаимозависимы.

Фундаментальное экологическое право — право на благоприятную (здоровую) окружающую среду, равно как и иные экологические права граждан, прямо не закреплены ни в одном из универсальных международных документов. Международные договоры в области охраны окружающей среды, не употребляя термина «экологические права граждан», в то же время упоминают о необходимости обеспечения граждан экологической информацией и обеспечения участия граждан в принятии экологически значимых решений.

В числе таких договоров можно назвать Конвенцию об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте 1991 г. (п. 6 ст. 2), Рамочную конвенцию ООН об изменении климата 1992 г. (ст. 6), Конвенцию о биологическом разнообразии 1992 г. (ст. 13, 14), Конвенцию о трансграничном воздействии промышленных аварий 1992 г. (ст. 9), Конвенцию по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер 1992 г. (ст. 16) и др.

Особенностью международного права окружающей среды является преобладание рекомендательных документов (декларации, стратегии, руководящие принципы и т. п.). Эти документы, не обладая юридической силой, играют значительную роль в формировании как международного права окружающей среды, так и национального экологического права многих государств.

Большинство ученых сходятся во мнении, что начало в развитии концепции экологических прав приходится на 1970-е годы. Первым документом, в котором затронута эта проблема, признана необходимость обеспечения и защиты экологических интересов граждан, была Стокгольмская декларация, принятая на Конференции ООН по проблемам окружающей среды 16 июня 1972 г. (далее — Стокгольмская декларация). Первоначальный текст принципа 1 проекта Стокгольмской декларации содержал формулировку: «Каждый имеет фундаментальное право на безопасную и здоровую окружающую среду для полного удовлетворения основных прав человека, включая право на уровень жизни, соответствующий его здоровью и благополучию». Однако в принятой Конференцией ООН Декларации этот принцип был изложен в окончательном варианте следующим образом: «Человек имеет основное право на свободу, равенство и благоприятные условия жизни в окружающей среде, качество которой позволяет вести достойную и процветающую жизнь, и несет ответственность за охрану и улучшение окружающей среды на благо будущих и нынешних поколений». Таким образом, составители документа избежали прямого признания основного, фундаментального экологического права граждан, выразив его через довольно расплывчатую формулировку.

Двадцать лет спустя, в 1992 г., на Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро была принята Декларация (далее — Декларация Рио). Декларация Рио, также не признавая экологических прав граждан в чистом виде, заключила: «Человеческая жизнь является основной ценностью в обеспечении устойчивого развития. Люди имеют право на здоровую и плодотворную жизнь в гармонии с природой». В данном случае речь идет не о качестве окружающей среды, а о качестве жизни человека, которое не ограничивается только экологическими требованиями. В принципе 10 Декларации Рио подчеркивается необходимость участия всех заинтересованных граждан в принятии экологически значимых решений, свободного доступа к информации, касающейся окружающей среды, и эффективного доступа к судебной и административной защите. Таким образом, в Декларации Рио упоминаются и иные экологические права граждан.

Всемирная хартия охраны природы (далее — Хартия), принятая в 1982 г. Генеральной Ассамблеей ООН, также является международно-правовым документом рекомендательного характера. Хартия содержит ряд положений, устанавливающих взаимоотношения человека и государства в сфере охраны окружающей среды. В п. 23 документа говорится о том, что «каждый человек в соответствии с законодательством своей страны должен иметь возможность участвовать индивидуально или коллективно в процессе разработки решений, непосредственно касающихся окружающей его природной среды, а в случае нанесения ей ущерба или ухудшения ее состояния должен иметь право использовать все средства для восстановления ее». Таким образом, Хартия, не говоря прямо об экологических правах граждан, заявила о необходимости участия граждан в принятии экологически значимых решений. Кроме того, «право использовать все средства для восстановления окружающей среды» можно рассматривать как косвенное закрепление фундаментального экологического права граждан — права на благоприятную (здоровую) окружающую среду.

Первым международным договором, прямо закрепившим право на благоприятную (здоровую) окружающую среду, является Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (далее — Орхусская конвенция, Конвенция). Орхусская конвенция является региональным договором, так как предполагается, что основными договаривающимися сторонами будут государства — члены Европейской экономической комиссии. Тем не менее не исключалась возможность присоединения к нему других, в том числе неевропейских, государств — членов ООН. Орхусская конвенция была открыта к присоединению на Четвертой конференции министров в городе Орхусе (Дания) в июне 1998 г. и вступила в силу 30 октября 2001 г.

В основу Конвенции положены Руководящие принципы по обеспечению доступа к экологической информации и участию общественности в процессе принятия решений в области окружающей среды (одобренные в декларации министров, принятой на Третьей конференции министров «Окружающая среда для Европы» в октябре 1995 г. в Софии [Болгария], которые являлись рекомендательным документом).

Как это видно из названия, цели, провозглашенной в ст. 1, и самого содержания документа, Орхусская конвенция посвящена экологическим правам граждан, а именно: фундаментальному экологическому праву на благоприятную (здоровую) окружающую среду; праву на доступ к экологической информации; праву на участие в принятии экологически значимых решений и праву на доступ к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды.

Право на благоприятную (здоровую) окружающую среду закрепляется в преамбуле Конвенции: «…каждый человек имеет право жить в окружающей среде, благоприятной для его здоровья и благосостояния», где также устанавливается и обязанность «…как индивидуально, так и совместно с другими охранять и улучшать окружающую среду на благо нынешнего и будущего поколений». Это право также упоминается в ст. 1 Конвенции, где говорится о необходимости защиты «…права каждого человека нынешнего и будущих поколений жить в окружающей среде, благоприятной для его здоровья и благосостояния».

Таким образом, в Орхусской конвенции раскрывается содержание основного экологического права, подчеркивается его социальный аспект («среда, благоприятная не только для здоровья, но и благосостояния человека»), определяется круг его субъектов («каждый человек нынешнего и будущих поколений»).

Право на благоприятную окружающую среду выделено в Конвенции как основное экологическое право. В свою очередь, гарантией обеспечения этого права, согласно преамбуле и ст. 1 Конвенции, служит закрепление и соблюдение иных экологических прав граждан.

Конвенция содержит положения, определяющие понятие экологической информации: круг лиц, обязанных предоставить экологическую информацию; круг лиц, имеющих право на свободный доступ к экологической информации; сроки, в течение которых органы государственной власти должны предоставить ответ, его форму; основания, сроки и форму отказа в предоставлении; размеры оплаты; меры, которые должны предпринять государства для обеспечения этого права; кроме того, информации о выбросах придан особый статус: даже в том случае, когда она подпадает под основания для отказа (например, являясь коммерческой или промышленной тайной), она подлежит разглашению.

В Конвенции выделяются следующие виды участия общественности: участие в принятии решений по конкретным видам деятельности; участие в решении вопросов, касающихся программ и политики, связанных с окружающей средой; участие в подготовке нормативных положений, имеющих непосредственную исполнительную силу, и (или) общеприменимых юридически обязательных нормативных актов.

Таким образом, в документе существенно расширяются возможности участия общественности в принятии экологически значимых решений. Это не только участие в процедуре оценки воздействия на окружающую среду, но и возможность влияния на законотворческую деятельность и управление. Основные требования к участию общественности в принятии решений: необходимость привлечения общественности уже на самом раннем этапе; информирование общественности; обеспечение отражения надлежащим образом результатов участия (замечания, предложения) общественности в принимаемых решениях (насколько это возможно) и др.

В Конвенции установлено исключение, предусматривающее возможность запрещения или ограничения государством участия общественности в принятии решений по поводу планируемой деятельности, служащей интересам национальной обороны. Такая возможность должна быть закреплена в национальном законодательстве. В каждом конкретном случае государство определяет, может ли участие общественности в принятии решения негативно повлиять на цели национальной обороны и безопасности.

Орхусская конвенция стала первым международным договором, рассматривающим возможность обжалования экологически значимых решений в качестве самостоятельного экологического права граждан. Можно выделить следующие подвиды экологических прав, связанных с доступом к правосудию. Прежде всего, это право на рассмотрение решения, принятого в отношении просьбы лица о доступе к экологической информации («просьба не рассмотрена, неправомерно отклонена [частично или полностью], неадекватно удовлетворена и т. д.»). Во-вторых, это право заинтересованных представителей общественности оспаривать законность с правовой и процессуальной точки зрения любого решения, действия или бездействия. В-третьих, это право доступа представителей общественности к административным или судебным процедурам для оспаривания действий или бездействия частных лиц и государственных органов, которые нарушают положения национального законодательства, относящегося к охране окружающей среды. Государства должны обеспечить предоставление общественности информации о доступе к административным и судебным процедурам рассмотрения решений, а также создание механизмов для устранения или уменьшения финансовых или иных препятствий для доступа к правосудию. Кроме того, общественность должна иметь доступ к решениям судов и по возможности других органов.

На европейском уровне основными международными региональными документами, закрепляющими экологические права и обязанности, являются принятая в Люксембурге Директива Совета Европейского экономического сообщества по оценке воздействия некоторых государственных и частных проектов на окружающую среду и Директива Совета Европейского экономического сообщества о свободе доступа к экологической информации.

Оценка воздействия проекта на окружающую среду, согласно Директиве по ОВОС, «…должна проводиться с целью охраны здоровья человека, улучшения качества жизни посредством улучшения окружающей среды, обеспечения сохранения видового многообразия и поддержания воспроизводительной способности экосистем как основы жизни». Документ устанавливает обязанность государств — членов Европейского союза гарантировать предоставление общественности любой информации о проведении процедуры оценки воздействия на окружающую среду, а также гарантировать возможность для заинтересованных граждан выразить свое мнение до начала осуществления проекта, информировать общественность о содержании принятого решения и доводах и соображениях, положенных в основу решения.

Директива об экологической информации имеет своей целью установление свободы доступа граждан к информации о состоянии окружающей среды, а также определение общих условий, при которых экологическая информация становится доступной населению. Данный документ содержит положения, определяющие: понятие экологической информации; круг органов, обязанных предоставлять экологическую информацию, и круг лиц, имеющих право на свободный доступ к экологической информации; случаи, когда в получении экологической информации может быть отказано; сроки, в течение которых органы государственной власти должны предоставить ответ; способы обжалования решений и действий органов государственной власти, связанных с предоставлением информации о состоянии окружающей природной среды; размеры оплаты.

Директива об экологической информации закрепляет принцип получения информации любым гражданином или юридическим лицом, которые не должны доказывать свой интерес к запрашиваемой информации. Таким образом, правом на получение экологической информации обладает любое лицо, считающее себя заинтересованным в получении каких-либо сведений о состоянии окружающей природной среды.

Важно отметить, что в документе закреплены только минимальные требования и европейские государства вправе в своем национальном законодательстве устанавливать нормы, предусматривающие более высокий уровень доступности экологической информации. Тем не менее, как показал опыт, значительное число стран перенесли положения Директивы об экологической информации в свое национальное законодательство практически дословно.

Раздел V. ОРГАНИЗАЦИОННЫЙ МЕХАНИЗМ В СФЕРЕ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ (ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ)

ГЛАВА 11. Понятие организационного механизма в сфере охраны окружающей среды

Содержание главы. Организационный механизм в механизме охраны окружающей среды, охраны и устойчивого использования природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности. Соотношение организационного механизма и экологического управления. Принципы экологического управления. Виды экологического управления. Система органов государственной власти, осуществляющих экологическое управление. Функции экологического управления.

1. Организационный механизм в механизме охраны окружающей среды, охраны и устойчивого использования природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности

1.1. Понятие организационного механизма

Исходя из широкого понимания экологического права как отрасли, регулирующей отношения по охране окружающей среды, рациональному использованию природных ресурсов и обеспечению экологической безопасности, механизм, обеспечивающий необходимые организационные условия для достижения целей в сфере охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов и обеспечения экологической безопасности среды, также должен пониматься широко.

В доктрине экологического права используется термин «организационный механизм в сфере охраны окружающей природной среды, охраны и устойчивого использования природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности человека и других объектов (общество, государство)»²⁸⁸. Далее в настоящей главе под организационным механизмом будет пониматься именно такой механизм.

Понятие организационного механизма связано с развитием теории механизма охраны окружающей среды. В последний включается совокупность средств, применяемых человеком, обществом и государством (государством — в первую очередь) для достижения целей охраны окружающей среды.

К ним относятся правовые, организационные, экономические, идеологические, инженерно-технические средства (механизмы). Только их совокупность и комплексное применение может обеспечить достижение целей экологической деятельности: сохранения окружающей среды, восстановления нарушенной окружающей среды, рационального использования природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности человека, общества и государства.

Наличие и функционирование одного или нескольких средств (механизмов) не создает условий для достижения указанных целей. Например, для реализации эколого-правовой нормы необходимы экономические, организационные условия, экологическое правосознание субъектов, а также соответствующие (экологически безопасные, ресурсосберегающие) технологии.

Несколько иначе расставлены акценты в понимании организационного механизма в трудах одного из основоположников экологического права — профессора В. В. Петрова. Им разработана теория эколого-правового механизма²⁸⁹. В его основе лежат нормы права: экологический императив, эколого-правовая норма, экологизированная норма, норма-гарантия²⁹⁰. Реализация правовых норм обеспечивается необходимыми материально-техническими средствами, эколого-юридической культурой исполнителя, организационной работой субъектов.

Очевидно, что эти два подхода характеризуют одно и то же явление, рассматриваемое с разных сторон. В первом случае, когда речь идет о механизме охраны окружающей среды, организационный механизм понимается как его элемент наряду с правовым, экономическим, идеологическим механизмами, инженерно-техническими средствами.

Во втором случае в основу достижения целей охраны окружающей среды кладется эколого-правовой механизм, реализация которого обеспечивается в том числе организационной работой субъектов (организационный механизм). Таким образом, организационный механизм выполняет роль средства обеспечения функционирования эколого-правового механизма.

Осмысление и всесторонний анализ механизма охраны окружающей среды допускает возможность его характеристики и с иных позиций. Например, с позиции, когда в основу действия механизма кладется экономический механизм. В этом случае обеспечивающими элементами будут выступать правовой, организационный, идеологический механизмы и соответствующие инженерно-технические средства.

Организационный механизм в широком смысле является элементом общего механизма охраны окружающей природной среды, охраны и устойчивого использования природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности.

1.2. Статическая и динамическая части организационного механизма

В. В. Петровым были разработаны представления о статической и динамической составляющих правового механизма охраны окружающей среды²⁹¹. Статику механизма образуют эколого-правовые нормы, содержащиеся в нормативных правовых актах. Динамическая составляющая (реализация правового предписания) обеспечивается действием организационного механизма охраны окружающей среды (экологическое управление), экономическим и идеологическим механизмами.

Выделение статической и динамической составляющей возможно и применительно к организационному механизму. Его статическую часть образует система органов и должностных лиц, имеющих компетенцию в сфере охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов и обеспечения экологической безопасности. То есть статическая часть государственного организационного механизма включает в себя систему органов государственной власти, реализующих экологическую функцию государства, осуществляющих государственное экологическое управление. Могут быть выделены, соответственно, система органов, осуществляющих общественное, ведомственное и производственное экологическое управление.

Динамическая часть организационного механизма представляет собой те функции, которые выполняют органы управления в процессе реализации своей компетенции, осуществления своей деятельности. Другими словами, динамику образует сама деятельность, осуществляемая с использованием средств и возможностей, которые предоставлены субъектам законодательством.

В научной литературе встречается и иное понимание системы органов и их компетенций в экологической сфере. Система государственных и иных институтов, осуществляющих экологическое управление, рассматривается как институциональный элемент механизма. Функции, осуществляемые такими органами (институтами), образуют функциональный элемент механизма.

Изложенные подходы не исключают друг друга. Их существование обусловлено как сложностью проблемы построения системы управления, так и наличием самостоятельных взглядов у ученых, исследующих проблемы организационного и эколого-правового механизмов, экологического управления.

Характеристика организационного механизма требует установления соотношения между ним и экологическим управлением.

1.3. Соотношение организационного механизма и экологического управления

Организационный механизм в сфере охраны окружающей природной среды, охраны и устойчивого использования природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности человека и других объектов (общество, государство) понимается как: 1) система организационных мер воздействия на поведение людей в целях обеспечения охраны окружающей природной среды, рационального использования природных ресурсов, экологической безопасности человека и других объектов (общество, государство); 2) то же, что и экологическое управление²⁹².

Экологическое управление, в свою очередь, в широком значении — деятельность государственных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, граждан и их объединений по упорядочению (организации) охраны окружающей природной среды, использования природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности человека и других объектов (общество, государство), осуществляемая на основе законодательства в соответствии с поставленными целями и задачами; в узком значении — указанная деятельность по упорядочению (организации) только охраны окружающей природной среды; различают государственное экологическое управление, общественное экологическое управление, производственное экологическое управление, муниципальное экологическое управление, ведомственное экологическое управление²⁹³.

Термин «организационный механизм» в нормативных правовых актах, регулирующих экологические отношения, используется очень редко, как правило, не для характеристики организационного механизма в механизме охраны окружающей среды, а при необходимости создания организационных условий решения какой-либо частной задачи. Например, в методических рекомендациях по проведению добровольной инвентаризации объема выбросов парниковых газов в субъектах Российской Федерации²⁹⁴ предусматривается, что план обеспечения и контроля качества (речь идет о численной оценке и отчетности о выбросах и поглощениях парниковых газов) должен определять организацию, планирование и осуществление конкретных процедур проверки кадастра парниковых газов, а также организационные механизмы и ответственность, связанные с их осуществлением. Термин «управление» широко используется в законодательстве. Федеральный закон об охране окружающей среды содержит гл. 2 «Основы управления в области охраны окружающей среды», ФЗ об охране атмосферного воздуха — гл. 2 «Управление в области охраны атмосферного воздуха», ФЗ об особоохраняемых природных территориях до 2013 г. содержал ст. 3. «Управление в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий». Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. № 406-ФЗ она была признана утратившей силу, но вместо нее введены ст. 11, 16, 20, регулирующие управление заповедниками, национальными парками и природными парками.

Природно-ресурсное законодательство также содержит специальные разделы (статьи), регулирующие управление использованием и охраной природных ресурсов. Лесной кодекс РФ — гл. 10 «Управление в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, лесоразведения», ВК РФ — гл. 4 «Управление в области использования и охраны водных объектов», ФЗ о животном мире — гл. 2 «Государственное управление в области охраны и использования объектов животного мира» и др.

Содержанием правовых предписаний в разделах (статьях) об управлении, как в законодательстве об охране окружающей среды, так и природно-ресурсном законодательстве, является прежде всего установление компетенции органов государственной власти и иных органов управления в соответствующих сферах деятельности (ФЗ об охране окружающей среды, ВК РФ и др.), а также характеристика отдельных функций управления (ЛК РФ и др.).

Несмотря на отсутствие единого подхода к содержанию понятия «управление» в этих нормативных правовых актах, суть правовых предписаний укладывается в общие представления об управлении, разработанные как доктриной экологического права (А. К. Голиченков), так и доктринальными представлениями об управлении. Г. В. Атаманчук определяет государственное управление как практическое, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему своих структур, главным образом государственного аппарата, государственных органов) на общественную и частную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу²⁹⁵.

Управление понимается как целенаправленная (направленная на достижение определенных целей) деятельность компетентных органов (лиц), осуществляемая ими в пределах, установленных законом.

Таким образом, при характеристике управления в целом и экологического управления в частности упор делается на характеристику деятельности управляющего субъекта по воздействию на управляемый объект. Применительно к экологическому управлению указанная деятельность реализуется путем осуществления функций управления²⁹⁶.

Термин «организационный механизм» предполагает несколько иную расстановку акцентов. Основу его содержания составляет организация управления и прежде всего организационная структура органов управления. Применительно к государственному управлению Г. В. Атаманчук отмечает, что организационная структура государственного управления — это особое государственно-правовое явление. В качестве системообразующего элемента организационной структуры государственного управления выступает государственный орган, связанный с формированием и реализацией государственно-управляющих воздействий²⁹⁷.

Следует учитывать и то, что строго научное понимание государственного управления, разработанное доктриной административного права, признает государственным управлением только лишь исполнительно-распорядительную деятельность органов исполнительной власти. Органами, осуществляющими управление, не признаются органы представительной власти. Не включены в систему органов государственного управления и органы местного самоуправления.

Вместе с тем Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ наделяются определенной компетенцией в области экологического управления. Такие полномочия установлены, например, ст. 5 и 6.1 ФЗ о животном мире, ст. 5 и 6 ФЗ об охране окружающей среды. Не соответствующим современным представлениям о государственном управлении считает исключение органов представительной власти из системы органов государственного управления и Г. В. Атаманчук. По его мнению, игнорировать взаимосвязи представительных и исполнительных органов власти, недооценивать значение горизонтальных организационных связей — значит неоправданно суживать и обеднять государственное управление как сложное общественное системное явление²⁹⁸.

Можно сделать вывод, что термин «организационный механизм», введенный в научный оборот в связи с разработкой теории механизма охраны окружающей среды, более полно отражает как систему органов, осуществляющих управляющее воздействие (объединяя в себе все виды управления: государственное, ведомственное, муниципальное, производственное, общественное), так и круг функций управления, осуществляемых не только органами исполнительной власти, но и иными органами.

2. Принципы экологического управления

2.1. Понятие принципов экологического управления

Принципы как теоретические положения, отражающие закономерности, отношения и взаимосвязи, существующие и в социальных, и в естественных (природных) системах, позволяют как познать явление, так и с позиции правовой науки обеспечить надлежащее правовое регулирование соответствующих социальных отношений.

Экологическое законодательство содержит три группы принципов:

1. Принципы самого законодательства (водное, лесное, земельное).

2. Принципы осуществления конкретного вида деятельности в сфере взаимодействия общества и природы (в том числе охрана окружающей среды, государственное управление и др.)

3. Принципы деятельности органов государственной власти.

Принципы государственного управления сформулированы в ФЗ об охране атмосферного воздуха, ст. 3 которого «Основные принципы государственного управления в области охраны атмосферного воздуха» содержит семь принципов, а также в ФЗ о животном мире, где в ст. 12 «Основные принципы государственного управления в области охраны и устойчивого использования объектов животного мира» закреплены восемь принципов. Содержались принципы государственного управления в области использования и охраны водных объектов в ст. 69 ВК РФ от 16 ноября 1995 г. № 167-ФЗ. В действующем ВК РФ от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ такие принципы отсутствуют. В нем сформулированы основные принципы водного законодательства (ст. 3).

Совокупность первых двух групп принципов, взаимосвязи между ними активно исследуются эколого-правовой наукой. Результатом такого анализа является вывод об отсутствии упорядоченной системы принципов в сфере взаимодействия общества и природы. Указывается, что многие из законоположений, обозначенные как принципы, не являются таковыми, одни и те же положения в разных законах относятся к различным группам принципов.

Так, например, из восьми принципов, содержащихся в ст. 12 ФЗ о животном мире, к принципам именно государственного управления можно отнести только лишь принцип недопустимости совмещения деятельности по осуществлению федерального государственного надзора в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды его обитания с деятельностью по использованию объектов животного мира. Остальные принципы являются скорее принципами законодательства о животном мире.

Современный законодательный процесс характеризуется стремлением «…установить некоторые наиболее общие правовые ориентиры в законодательстве, в том числе принципы, но при разработке конкретного акта нередко упускается возможность создать стройную их систему с продуманным и действительно необходимым содержанием, уделяя большее внимание иным нормам права»²⁹⁹.

2.2. Классификация принципов экологического управления

Анализ общих принципов государственного управления, применимый в том числе для сферы государственного экологического управления, содержится в работах по теории управления. В них часто выделяются две группы принципов государственного управления: общесистемные принципы и структурные принципы. В системе структурных принципов, кроме того, выделяются структурно-целевые, структурно-функциональные, структурно-организационные и структурно-процессуальные принципы.

К общесистемным принципам государственного управления относятся:

— принцип объективности;

— принцип демократизма государственного управления;

— принцип правовой упорядоченности государственного управления;

— принцип законности государственного управления;

— принцип разделения власти в государственном управлении;

— принцип федерализма государственного управления;

— принцип публичности государственного управления (шире принципа гласности и учета общественного мнения).

Принцип государственного управления представляет собой закономерность, отношение или взаимосвязь общественно-политической природы и других групп элементов государственного управления (система онтологических элементов), выраженную в виде определенного теоретического положения, закрепленного в большинстве своем правом и применяемого в познавательной и практической деятельности людей в области управления³⁰⁰.

Анализ системы указанных принципов с позиции их формально-юридического закрепления в праве позволяет сделать несколько выводов.

Во-первых, отражение в праве нашли все общесистемные принципы. Они содержатся в Конституции РФ, в ст. 3 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», устанавливающей, что правительство РФ в своей деятельности руководствуется принципами верховенства Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также принципами народовластия, ответственности, гласности, обеспечения прав и свобод человека и гражданина, единства системы публичной власти.

Во-вторых, большинство структурных принципов, сформулированных как теоретические положения, своего выражения в законодательстве не нашли. Они, вне всякого сомнения, учитываются при создании системы и структуры органов государственной власти. На основе некоторых из них проводятся изменения в государственном управлении в рамках административной реформы в России. Но указанные принципы не стали принципами права, т. е., как указывал С. С. Алексеев, «…выраженными в праве исходными нормативно-руководящими началами, характеризующими его содержание, его основы, закрепленные в нем закономерности общественной жизни»³⁰¹.

В-третьих, принципы государственного управления в сфере взаимодействия общества и природы, содержащиеся в ст. 12 ФЗ о животном мире, ст. 3 ФЗ об охране атмосферного воздуха, принципы государственной политики в области обращения с отходами, содержащиеся в ст. 3 ФЗ об отходах производства и потребления, по сути своей не являются принципами государственного управления, а скорее — принципами охраны и использования животного мира, охраны атмосферного воздуха, охраны окружающей среды от негативного воздействия отходов соответственно.

Такая ситуация негативно влияет на возможность реализации принципов государственного управления в деятельности органов государственной власти.

2.3. Характеристика общесистемных принципов государственного экологического управления

Принцип объективности государственного экологического управления проявляется в необходимости следовать во всех управленческих процессах требованиям объективных закономерностей (естественно-природных и общественно-исторических) и реальным возможностям общества (общественных сил).

Необходимость строгого следования этому принципу провозглашается во многих актах органов государственной власти. Так, например, Концепция перехода РФ к устойчивому развитию учитывает, что начальный этап перехода России к устойчивому развитию предопределен необходимостью решения острых экономических и социальных проблем, и содержит описание этих проблем. Основы государственной политики в области экологического развития России на период до 2030 г. начинаются с оценки состояния природной среды на территории РФ.

В связи с тем, что этот принцип носит общесоциальный характер и является общеправовым, его реализация осуществляется путем издания многочисленных актов применения права как Президентом РФ, правительством РФ, так и федеральными органами исполнительной власти.

Принцип демократизма государственного управления воспроизводит народовластие в государственном управлении.

Принцип демократизма провозглашается в качестве основы деятельности государства во многих сферах взаимодействия общества и природы. Так, например, хотя среди основных принципов охраны окружающей среды, закрепленных в ст. 3 ФЗ об охране окружающей среды, этот принцип отдельно не сформулирован, его содержанием буквально пронизана вся совокупность принципов.

Принцип правовой упорядоченности государственного управления объективно обусловливает необходимость законодательного определения основных аспектов, целей, функций, структур, процесса, самих принципов государственного управления.

С точки зрения закрепления этого принципа экологическое законодательство может служить примером для иных отраслей права и законодательства. Как уже упоминалось, практически все законы, регулирующие отношения в экологической сфере, содержат разделы (статьи), определяющие компетенцию органов государственной власти.

Иные общесистемные принципы государственного управления: законности, разделения властей, федерализма, публичности — также нашли закрепление в законодательстве, регулирующем отношения в сфере «общество — природа». Реализация этих принципов обеспечивается наличием соответствующих правоустановлений как в законах, так и в подзаконных нормативных правовых актах.

Доктрина экологического права обосновывает и иную классификацию принципов экологического управления. Выделяются общие и специальные принципы экологического управления. Общие принципы, в свою очередь, подразделяются на социальные и организационно-технические³⁰².

К общим социальным относятся принципы: а) непосредственного участия граждан в разработке, принятии и контроле за реализацией экологически значимых решений; б) учета общественного мнения; в) законности и др.

К общим организационно-техническим относятся принципы: а) конкретности прав, обязанностей и ответственности за их нарушение; б) сочетания территориального и отраслевого подходов; в) сочетания коллегиальности с единоначалием и др.

Среди специальных принципов экологического управления выделяются: а) принцип приоритета здоровья населения при постановке и достижении целей и задач экологического управления; б) принцип сочетания административно-территориального подхода с природно-географическим районированием — сочетание территориального (почвы), бассейнового (воды), регионального (атмосферный воздух) принципов построения органов управления и др.

Все указанные принципы разработаны наукой экологического права, они находят выражение в духе экологического законодательства, регулирующего отношения в сфере государственного экологического управления, но не приобрели характер нормативно-руководящих начал, так как в изложенном виде не содержатся в законодательстве.

Большинство общих принципов экологического управления являются общеправовыми принципами. Частично — принципами межотраслевыми, как, например, принципы сочетания территориального и отраслевого подходов, сочетания коллегиальности с единоначалием. К ним относится и еще один важнейший принцип государственного экологического управления: разделение хозяйственно-эксплуатационных и контрольно-надзорных функций в организации государственного управления. Он проявляется в том, что органы, наделенные контрольно-надзорными функциями управления в сфере использования и охраны природных ресурсов, не могут выполнять функции по хозяйственному использованию соответствующих ресурсов.

Будучи закрепленным в законодательстве (ч. 6 ст. 65 ФЗ об охране окружающей среды), этот принцип применялся судами. Так, суд, признавая недействующим (в части) Положение о Комитете по природным ресурсам и охране окружающей среды Ленинградской области, утвержденное постановлением правительства Ленинградской области от 8 июня 2009 г. № 164, исходил из вывода о том, что оспариваемый акт противоречит указанному законоположению. Комитет, на который возложены полномочия по государственному лесному контролю и надзору и одновременно полномочия по управлению природными ресурсами и их хозяйственному использованию, по оказанию платных услуг в сфере природопользования, осуществляет контроль и надзор сам за собой, что является недопустимым³⁰³.

Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ³⁰⁴ ч. 6 ст. 65 ФЗ об охране окружающей среды признана утратившей силу. В настоящее время принцип недопустимости совмещения деятельности по осуществлению федерального государственного надзора в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды его обитания с деятельностью по использованию объектов животного мира закреплен в ст. 12 ФЗ о животном мире.

К отраслевым можно отнести специальные принципы экологического управления. Принцип приоритета здоровья населения при постановке и достижении целей и задач экологического управления вытекает из принципа охраны окружающей среды — обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека, содержащегося в ст. 3 ФЗ об охране окружающей среды, а также из формулировки целей ФЗ о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения³⁰⁵.

М. М. Бринчук отмечает, что «по существу, это принцип экологической безопасности населения»³⁰⁶. В соответствии с ним определение целей и задач экологического управления, сама управленческая деятельность должны обеспечивать сохранение жизни людей, предотвратить или снизить воздействие неблагоприятных факторов окружающей среды на здоровье человека.

Принцип сочетания административно-территориального подхода с природно-географическим районированием: сочетание территориального (почвы), бассейнового (воды), регионального (атмосферный воздух) принципов построения органов управления — находит выражение в земельном и водном законодательстве, законодательстве об охране атмосферного воздуха.

Он обеспечивает эффективность мер государственного воздействия путем создания соответствующей системы органов управления, построенной с учетом особенностей природных ресурсов: бассейновая структура (в границах бассейновых округов) в отношении использования и охраны водных объектов, территориальная — в отношении земель, региональная — в отношении атмосферного воздуха.

Кроме того, этот принцип требует разработки специальных мер охраны и рационального использования природных ресурсов в зависимости от физико-географических, морфометрических и других особенностей.

3. Виды экологического управления

В соответствии со сложившимися в науке и правореализационной деятельности подходами экологическое управление классифицируется на виды. Основанием такой классификации выступает субъект управления.

Выделятся следующие виды экологического управления: государственное (осуществляемое федеральными и региональными органами государственной власти); муниципальное (осуществляемое органами местного самоуправления); ведомственное (осуществляемое органами управления министерств, служб и агентств); производственное (осуществляемое органами управления юридического лица или корпорации); общественное (осуществляемое общественными объединениями и гражданами). Система органов управления образует, как уже отмечалось, статическую часть организационного механизма в сфере охраны окружающей природной среды, охраны и устойчивого использования природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности.

3.1. Государственное экологическое управление

Главенствующую роль в реализации эколого-правовых установлений, формировании экологических правоотношений на основе применения норм экологического права выполняет государственное экологическое управление. Именно деятельность органов государственной власти, наделенных как компетенцией по реализации функций экологического управления, так и обязанностями по обеспечению реализации экологических прав иных субъектов, создает необходимые правовые, организационные, экономические, идеологические и технологические условия для обеспечения охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов и экологической безопасности. Государственное экологическое управление осуществляется системой федеральных и региональных органов государственной власти, характеристика которых будет дана ниже.

3.2. Муниципальное экологическое управление

Выделение этого вида экологического управления обусловлено тем, что экологическим законодательством и законодательством о местном самоуправлении органы местного управления наделяются определенной компетенцией в области охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов и обеспечения экологической безопасности. Круг функций муниципального экологического управления значительно уже государственного экологического управления. Они связаны с решением местных экологических проблем. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»³⁰⁷ относит к вопросам местного значения городского, сельского поселения (ст. 14):

— обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам;

— участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению) и транспортированию твердых коммунальных отходов;

— организацию использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особоохраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения;

— принятие решений о создании, об упразднении лесничеств, создаваемых в их составе участковых лесничеств, расположенных на землях населенных пунктов поселения, установлении и изменении их границ, а также осуществление разработки и утверждения лесохозяйственных регламентов лесничеств, расположенных на землях населенных пунктов поселения;

— осуществление мероприятий по лесоустройству в отношении лесов, расположенных на землях населенных пунктов поселения;

— утверждение правил землепользования и застройки, осуществление муниципального земельного контроля в границах поселения;

— создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения, а также осуществление муниципального контроля в области охраны и использования особоохраняемых природных территорий местного значения;

— осуществление в пределах, установленных водным законодательством РФ, полномочий собственника водных объектов, информирование населения об ограничениях их использования;

— осуществление муниципального лесного контроля.

Статьей 15 к вопросам местного значения муниципального района отнесена, кроме того, организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды. Федеральный закон об охране окружающей среды (ст. 7) содержит нормы, корреспондирующие приведенным выше нормам, и относит к полномочиям органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, организацию мероприятий по охране окружающей среды межпоселенческого характера и в границах городского округа. Федеральный закон об охране атмосферного воздуха (ст. 19) наделяет органы местного самоуправления компетенцией в сфере организации работы по регулированию выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух в периоды неблагоприятных метеорологических условий, а также (ст. 23) возлагает на органы местного самоуправления организацию государственного мониторинга атмосферного воздуха на территории муниципального образования.

Первоначальная редакция ст. 64 ФЗ об охране окружающей среды устанавливала, что одним из видов экологического контроля в РФ является муниципальный экологический контроль. В 2008 г. он был исключен из перечня видов экологического контроля. Вместе с тем, как следует из ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, ЗК РФ, ЛК РФ, ФЗ об особо охраняемых природных территориях, органы местного самоуправления обладают компетенцией по ведению соответствующих видов муниципального контроля. Таким образом, будучи исключенным как вид экологического контроля из ФЗ об охране окружающей среды, муниципальный контроль продолжает существовать в части земельного, лесного контроля и контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения.

Муниципальное экологическое управление осуществляется органами местного самоуправления. Уставом муниципального образования соответствующие полномочия могут быть возложены на представительный орган муниципального образования, главу муниципального образования и местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования). Во многих муниципальных образованиях создаются специальные органы экологического управления. Так, например, Положением о муниципальном земельном контроле на территории городского округа Королев Московской области³⁰⁸ (п. 1.4) устанавливается, что специально уполномоченным органом, осуществляющим муниципальный земельный контроль на территории городского округа Королев Московской области, является администрация городского округа Королев Московской области в лице управления землепользования администрации городского округа Королев Московской области. Руководство осуществляется заместителем главы администрации городского округа Королев Московской области, являющимся главным муниципальным инспектором.

3.3. Ведомственное экологическое управление

Необходимость организации ведомственного экологического управления связана с выполнением министерствами, службами, агентствами своих обязанностей по охране окружающей среды, обеспечению рационального использования природных ресурсов и экологической безопасности в тех случаях, когда находящиеся в их ведении учреждения и предприятия оказывают негативное воздействие на окружающую среду, используют природные ресурсы.

Содержание ведомственного управления определяется спецификой деятельности подведомственных лиц. Круг функций ведомственного экологического управления определяется его нормативными правовыми актами. Как правило, органы государственной власти издают головные акты, в соответствии с которыми осуществляется управление. Так, например, в Минобороны России действуют следующие приказы министра обороны РФ: от 14 января 1999 г. № 15 «О мерах по обеспечению экологической безопасности Вооруженных Сил Российской Федерации»; от 24 июля 1998 г. № 331 «О государственном экологическом контроле в закрытых административно-территориальных образованиях, на режимных, особорежимных и особо важных объектах Вооруженных Сил Российской Федерации и государственной экологической экспертизе вооружения и военной техники, военных объектов и военной деятельности»; от 14 сентября 2015 г. № 530 «Об утверждении Положения об органах экологической безопасности Вооруженных Сил Российской Федерации»³⁰⁹.

Минтрансом России изданы более 20 ведомственных правовых актов, устанавливающих правила охраны окружающей среды при проектировании, строительстве и эксплуатации автомобильных и железных дорог, предприятий транспортной инфраструктуры³¹⁰.

Основными функциями ведомственного экологического управления являются: организация исполнения требований экологического законодательства путем создания системы органов ведомственного управления; организация ведомственного и производственного экологического контроля на подведомственных объектах; восстановление нарушенного в результате деятельности на подведомственных объектах состояния природной среды; организация экологической учебы руководителей и специалистов подведомственных учреждений и предприятий, а также организация взаимодействия в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов с органами государственной власти, осуществляющих государственное экологическое управление.

В ведомствах создается система органов экологического управления³¹¹.

3.4. Производственное экологическое управление

Организация охраны окружающей среды непосредственно на объекте (предприятии) является конечной точкой приложения усилий государственного, муниципального и ведомственного экологического управления. Реализация хозяйствующим субъектом экологических требований, содержащихся в законодательстве, ведомственных правовых актах, разнообразных программах и планах по охране окружающей среды, обеспечению рационального использования природных ресурсов и экологической безопасности, обеспечивается путем организации производственного экологического управления.

Содержание производственного управления определяется направлением хозяйственной и иной деятельности субъекта, видами и масштабами его воздействия на природную среду. Основные направления охраны окружающей среды, обеспечения рационального использования природных ресурсов и экологической безопасности отражаются в соответствующих перспективных и годовых планах. Крупные компании разрабатывают концепции и перспективные планы экологического развития, определяют направления своей политики в экологической области³¹².

Функциями производственного экологического управления являются: планирование природоохранной деятельности, включая планирование внедрения новых экологически безопасных и ресурсосберегающих технологий; реализация требований экологического законодательства в процессе деятельности, в том числе организация разработки нормативов допустимого воздействия на окружающую среду и получение соответствующих разрешений в уполномоченных государственных органах; проведение работ по восстановлению нарушенной в результате деятельности природной среды; организация производственного экологического контроля и представление соответствующих отчетов; экологическое обучение руководителей и специалистов. В зависимости от направления хозяйственной и иной деятельности, а также места расположения объекта могут реализовываться и иные функции, связанные, например, с обеспечением рационального использования недр, лесных и водных ресурсов, обращением с отходами и др.

Функцией производственного экологического управления является и организация внедрения наилучших доступных технологий в соответствии с требованиями ФЗ от 21 июля 2014 г. «О внесении изменений в Федеральный закон “Об охране окружающей среды” и отдельные законодательные акты Российской Федерации»³¹³ и принятыми в его исполнение иными нормативными правовыми актами.

Управление осуществляется руководителем юридического лица через главного инженера или руководителя иного функционального подразделения (механик, технолог, энергетик), руководителями производственных подразделений, а также специально создаваемыми управлениями (в крупных компаниях), отделами (службы) или специалистами. Экологические подразделения действуют на основании положений о них, утвержденных руководством юридического лица.

3.5. Общественное экологическое управление

Участие граждан и общественных организаций в экологическом управлении основывается на конституционных принципах правового государства. Их реализация обеспечивается положениями, содержащимися во многих актах экологического законодательства: принципом обязательного участия граждан, общественных объединений и некоммерческих организаций в решении задач охраны окружающей среды (ст. 1 ФЗ об охране окружающей среды); ст. 11 и 12 указанного закона, устанавливающими права и обязанности граждан и их объединений в области охраны окружающей среды; принципом земельного законодательства — участия граждан, общественных организаций (объединений) в решении вопросов, касающихся их прав на землю (ст. 1 ЗК РФ), его ст. 72.1, содержащей понятие общественного земельного контроля, и др.

Наиболее полно содержание общественного экологического управления отражено в ст. 11 и 12 ФЗ об охране окружающей среды. Ими устанавливаются следующие права граждан и общественных объединений в области охраны окружающей среды:

— направлять обращения в органы власти и иные организации о получении информации о состоянии окружающей среды в местах своего проживания, мерах по ее охране;

— принимать участие в собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании, сборе подписей под петициями, референдумах по вопросам охраны окружающей среды;

— выдвигать предложения о проведении общественной экологической экспертизы и участвовать в ее проведении в установленном порядке;

— оказывать содействие органам государственной власти, органам местного самоуправления в решении вопросов охраны окружающей среды;

— обращаться в органы власти и иные организации с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы;

— предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде.

Наиболее эффективными для достижения целей охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов и обеспечения экологической безопасности являются такие функции общественного экологического управления, как участие граждан в решении вопросов о месте размещения объектов, оказывающих негативное воздействие на природную среду, и экологической безопасности проекта (ст. 5.1, 28, 31 Градостроительного кодекса РФ, приказ Минприроды России от 1 декабря 2020 г. № 999³¹⁴), проведение общественной экологической экспертизы проектов (гл. VI ФЗ об экологической экспертизе), экологическое просвещение и общественный экологический контроль (ст. 68 ФЗ об охране окружающей среды, ст. 72.1 ЗК РФ и др.).

В России на федеральном уровне действуют сотни экологических объединений граждан. В выборах в Государственную Думу Федерального Собрания в 2016 и 2021 г. участвовала Российская экологическая партия «Зеленые». Развиваются экологические движения граждан и во многих субъектах Российской Федерации, а также в муниципальных образованиях.

4. Система и структура органов государственной власти, осуществляющих экологическое управление

4.1. Система и структура органов государственной власти и эффективность экологического управления

Действенная система органов государственной власти, осуществляющих экологическое управление, является одним из условий эффективности управления. Ее совершенствование рассматривается как важнейшая государственная задача на протяжении длительного времени. Формирование эффективной системы управления в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности обозначено как одно из основных направлений государственной политики в области экологического развития РФ в Прогнозе долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2030 г. Основы государственной политики в области экологического развития России на период до 2030 г. одной из основных задач достижения стратегической цели государственной политики в области экологического развития определяют формирование эффективной системы управления в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности³¹⁵.

Эффективной будет такая система органов государственного экологического управления, структура и компетенция которых обеспечивает реализацию экологической функции государства через их деятельность и одновременно не приводит к дублированию компетенций, пересечению интересов и сфер деятельности. Важнейшим свойством управления должна быть налаженная в соответствии с предписаниями законодательства координация деятельности органов управления.

4.2. Классификация органов экологического управления

В соответствии с кругом функций и задач, решаемых органами государственной власти в экологической сфере, они могут быть разделены на органы общей и специальной компетенции.

К органам общей компетенции относятся: Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, правительство РФ, представительные и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, а также муниципальные органы. Эти органы решают широкий круг задач по управлению социальными и экономическими процессами. Экологическое управление является одной из сфер их деятельности.

К федеральным государственным органам, обладающим специальной компетенцией, относятся те органы исполнительной власти, основными функциями которых является управление процессами охраны окружающей среды, обеспечения рационального использования природных ресурсов и экологической безопасности.

Система и структура федеральных органов исполнительной власти в России создана в соответствии с Указом Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»³¹⁶ и включает в себя министерства, службы и агентства, компетенции которых различаются и не должны пересекаться.

В. В. Петров предложил классификацию таких органов на три вида: комплексные, отраслевые и функциональные³¹⁷. Комплексные органы выполняют все задачи в экологической сфере или блок таких задач; отраслевые имеют компетенцию в сфере использования и охраны отдельных природных ресурсов; функциональные выполняют экологическую функцию в связи с выполнением своей основной функции.

4.3. Компетенция специальных органов экологического управления

Министерство природных ресурсов и экологии (Минприроды России)

Минприроды России является головным, комплексным, специально уполномоченным органом государственной власти, осуществляющим экологическое управление. Его правовой статус определяется Положением о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации³¹⁸ и иными нормативными правовыми актами.

Минприроды России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, государственного экологического мониторинга, охраны окружающей среды, атмосферного воздуха, государственного экологического контроля (надзора), особоохраняемых природных территорий и государственной экологической экспертизы.

Оно осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему Росгидромета, Росприроднадзора, Росводресурсов, Рослесхоза и Роснедр.

Минприроды России вносит в правительство РФ проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и правительства РФ; самостоятельно принимает нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности; организует подготовку и распространение ежегодного государственного доклада о состоянии и об охране окружающей среды; осуществляет ведение Красной книги РФ; осуществляет охрану и воспроизводство, регулирует численность объектов животного мира, находящихся на особоохраняемых природных территориях федерального значения; осуществляет охрану водных биологических ресурсов, находящихся на особоохраняемых природных территориях федерального значения; ведет государственный кадастр особоохраняемых природных территорий федерального значения; выдает в установленном порядке разрешения на строительство и реконструкцию объектов капитального строительства, планируемых в границах особоохраняемых природных территорий, осуществляет иные полномочия в соответствии с законодательством РФ.

Министр природных ресурсов и экологии вправе давать руководителям федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных министерству, обязательные для исполнения указания, приостанавливать в случае необходимости решения подведомственных министерству федеральных служб и федеральных агентств (их руководителей) или отменять эти решения, если иной порядок их отмены не установлен федеральным законом.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор)

Росприроднадзор является комплексным органом государственного экологического управления, полномочия которого установлены Положением о службе³¹⁹. Росприроднадзор наделен функциями по контролю и надзору в сфере природопользования, а также в области охраны окружающей среды, в том числе в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов) и государственной экологической экспертизы.

Росприроднадзор осуществляет в пределах своей компетенции федеральный государственный экологический контроль (надзор) (за исключением федерального государственного экологического контроля [надзора], осуществляемого подразделениями ФСБ России на объектах, подведомственных ФСБ России); иные виды федерального контроля: земельный, лесной, в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания, в области охраны и использования ООПТ, охотничий контроль (надзор) на ООПТ, в области обращения с животными; выполняет функции административного органа по Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, федерального органа исполнительной власти, специально уполномоченного на осуществление государственного регулирования в области охраны озера Байкал, и др.

Росприроднадзор выдает разрешения: на использование объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу РФ; ввоз (вывоз) в Российскую Федерацию зоологических коллекций; выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду (за исключением радиоактивных веществ), сбросы загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в водные объекты через централизованные системы водоотведения, вредные физические воздействия на атмосферный воздух; утверждает нормативы образования отходов и лимиты на их размещение применительно к хозяйственной и (или) иной деятельности.

К полномочиям Росприроднадзора отнесено ведение федерального государственного реестра объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и подлежащих федеральному государственному экологическому контролю (надзору); государственного кадастра отходов, включающего в себя федеральный классификационный каталог отходов; государственного реестра объектов размещения отходов; банка данных об отходах и о технологиях утилизации и обезвреживания отходов различных видов; проведение работы по паспортизации отходов I–IV классов опасности; организация и проведение в порядке, установленном законодательством РФ, государственной экологической экспертизы федерального уровня и др.

Росприроднадзор осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

К комплексным органам экологического управления могут быть отнесены также: МЧС России, которое осуществляет функции по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, в том числе чрезвычайных ситуаций природного характера; Росгидромет — Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды³²⁰, которая совмещает функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в области гидрометеорологии и смежных с ней областях с функцией мониторинга окружающей среды, ее загрязнения.

К отраслевым специально уполномоченным органам государственного экологического управления относятся: Росводресурсы (Федеральное агентство водных ресурсов), Рослесхоз (Федеральное агентство лесного хозяйства), Роснедра (Федеральное агентство по недропользованию), Росрыболовство (Федеральное агентство по рыболовству). Эти органы осуществляют управление соответствующим видом государственного имущества и оказывают государственные услуги в сфере использования отдельных природных ресурсов.

К функциональным специально уполномоченным органам государственного экологического управления можно отнести Ростехнадзор (Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору), ФТС России (Федеральная таможенная служба), МВД России (Министерство внутренних дел РФ), ФСБ России (Федеральная служба безопасности РФ), которые выполняют экологические функции в связи с выполнением своих основных функций: экологический контроль в процессе строительного контроля, контроль перемещения объектов природы через государственную границу, обеспечение соблюдения экологических и санитарно-гигиенических требований в рамках обеспечения правопорядка, осуществление государственного контроля в сфере охраны морских биологических ресурсов.

5. Функции экологического управления

Функции экологического (государственного экологического) управления тесно связаны с экологической функцией государства. Именно для исполнения последней государство создает систему органов, наделяя их необходимой компетенцией. Одновременно необходимо учитывать, что экологическая функция государства реализуется не только через государственное экологическое управление. В системе средств ее реализации важное место занимают политические, экономические, социально-идеологические и, возможно, иные средства (способы). Кроме того, в правовом демократическом государстве достижение целей развития государства обеспечивается согласованными усилиями не только государственного аппарата, но и иными социальными институтами: гражданским обществом, местным самоуправлением, что подразумевает наличие у них определенных (в нашем случае экологических) функций.

Вместе с тем именно государственное экологическое управление, как уже отмечалось выше, создает необходимые правовые, организационные, экономические, идеологические и технологические условия для обеспечения охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов и экологической безопасности. Это обусловливает и ведущее место функций государственного экологического управления. Их характеристика основывается на представлении о том, что функции государственного управления понимаются прежде всего как совокупность общественно необходимой деятельности всей системы государственного управления по реализации функций государства. К функциям государственного управления чаще всего относят: планирование; создание организационной структуры управления; координацию органов управления; регулирование; направления деятельности.

В эколого-правовой литературе функции государственного экологического управления рассматриваются, как правило, не в таком широком контексте, а более узко, с упором на его содержательную часть, на то, что в теории административного права характеризуется как «распорядительство (властное решение конкретных вопросов, возникающих в управляемой сфере)»³²¹. Они понимаются как «основные направления управленческой деятельности в сфере охраны окружающей природной среды для достижения поставленных целей и задач» (А. К. Голиченков), как «некоторые постоянно существующие направления деятельности по охране окружающей среды и рациональному природопользованию» (М. М. Бринчук), как «особые виды деятельности по специальным направлениям и содержанию, необходимые для организации эффективной охраны окружающей среды» (О. И. Крассов)³²². Такой подход не связан с отрицанием иных функций государственного управления, а базируется на представлении о том, что эти иные функции реализуются в процессе государственного управления в целом, тогда как направления управленческой деятельности в экологической сфере обладают существенной спецификой. К ним, как правило, относят: экологическое планирование, экологический мониторинг, обеспечение экологической информацией, экологический учет, оценку воздействия на окружающую среду, экологическую экспертизу, экологическое нормирование, экологическое лицензирование, экологический контроль, формирование экологической культуры, экологический аудит, экологическое страхование.

ГЛАВА 12. Информационное обеспечение в сфере охраны окружающей среды

Содержание главы. Информационные ресурсы в сфере охраны окружающей среды: понятие, виды. Формы и порядок предоставления информации о состоянии окружающей среды (экологической информации).

Информационное обеспечение в сфере охраны окружающей среды следует понимать как деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц, юридических лиц и граждан по сбору, обработке, хранению и доведению до заинтересованных лиц экологической информации.

Экологическая информация представляет собой сведения (сообщения, данные), независимо от формы их представления, об окружающей среде, в том числе о ретроспективном, текущем и прогнозируемом состоянии окружающей среды, ее загрязнении, происходящих в ней процессах и явлениях, а также о воздействии на окружающую среду осуществляемой и планируемой хозяйственной и иной деятельности, о проводимых и планируемых мероприятиях в области охраны окружающей среды (ст. 1 ФЗ об охране окружающей среды).

Такая информация должна иметь следующие характеристики (отвечать требованиям):

— информация должна быть полной — фрагментарная, частичная экологическая информация не дает представления о состоянии окружающей среды;

— она должна быть своевременной, то есть быть собрана и предоставлена к заранее определенному времени;

— доступность, включая бесплатность (платность) предоставления, характеристика экологической информации, корреспондирующая обязанности ее предоставления уполномоченными лицами заинтересованным в ней субъектам;

— объективность и формализованность информации — это требования к экологической информации, заключающиеся в том, что информация о состоянии окружающей среды должна собираться и предоставляться беспристрастно по установленной форме;

— сопоставимость экологической информации означает, что информация о природных объектах на разных территориях, а также информация о разных природных объектах должна быть соотносима между собой в целях формирования целостного представления об окружающей среде;

— такую информацию следует поддерживать в актуальном состоянии.

Информация о состоянии окружающей среды (экологическая информация), отвечающая в совокупности названным требованиям, именуется достоверной информацией; право на такую информацию относится к конституционным правам каждого человека (ст. 42 Конституции РФ).

Граждане (физические лица) и организации (юридические лица) вправе осуществлять поиск и получение информации о состоянии окружающей среды (экологической информации) в любых формах и из любых источников при условии соблюдения установленных действующим законодательством требований. Информация о состоянии окружающей среды (экологическая информация) является общедоступной информацией, к которой не может быть ограничен доступ, за исключением случаев, установленных законодательством Российской Федерации (ст. 8 ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», ст. 4.3 ФЗ об охране окружающей среды).

Составляющие информации о состоянии окружающей среды (экологической информации) не могут быть отнесены к государственной тайне (ст. 7 Закона РФ «О государственной тайне»), в отношении этих же данных не может быть установлен режим коммерческой тайны лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность (ст. 5 ФЗ «О коммерческой тайне»).

Информационные ресурсы в сфере охраны окружающей среды и природопользования возможно подразделить на два вида: о состоянии окружающей среды и о воздействиях на окружающую среду.

Информация о состоянии окружающей среды состоит из сведений и данных о состоянии окружающей среды в целом и отдельных природных объектов (воды, атмосферный воздух, почва, недра, животный и растительный мир), комплексов и территорий (в том числе особо охраняемых и экологически неблагополучных), об их качественных и количественных характеристиках. Информационные ресурсы о воздействиях на окружающую среду содержат данные о видах и объемах выбросов и сбросов загрязняющих веществ, о размещении отходов, об иных воздействиях на окружающую среду.

В основе системы информации о состоянии окружающей среды лежит единая система государственного экологического мониторинга, включающая в себя подсистемы государственного мониторинга: состояния и загрязнения окружающей среды, атмосферного воздуха, радиационной обстановки на территории Российской Федерации, земель, объектов животного мира, лесопатологического мониторинга, воспроизводства лесов, состояния недр, водных объектов, водных биологических ресурсов, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, исключительной экономической зоны Российской Федерации, континентального шельфа Российской Федерации, уникальной экологической системы озера Байкал, охотничьих ресурсов и среды их обитания³²³.

Государственные кадастры (реестры) (недвижимости, водный, лесной, ландшафтный, климатический, минеральных ресурсов, медико-биологический, особо охраняемых природных территорий, охотничье-промысловый, рекреационный и др.) также являются важной составляющей информационных ресурсов о состоянии окружающей природной среды. Они представляют собой своды документированных сведений о количественных, качественных и территориальных характеристиках природных и иных объектов³²⁴.

Важным элементом информационного обеспечения в сфере охраны окружающей среды являются данные, полученные в результате государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду. Осуществление этой функции управления позволяет не только создать объективную картину антропогенного воздействия на природу, но и бороться с загрязнением окружающей среды, выявляя источники ее загрязнения, предотвращать такое воздействие. Такой учет осуществляется в форме ведения государственного реестра объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, который представляет собой государственную информационную систему. Ведутся федеральный и региональные государственные реестры объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду. Осуществление учета предусмотрено и иными федеральными законами (ст. 21 ФЗ об охране атмосферного воздуха, ст. 19 ФЗ об отходах производства и потребления, ст. 22 ФЗ «Об использовании атомной энергии» и др.)³²⁵.

Учет объектов накопленного вреда окружающей среде также относится к информационным ресурсам о воздействии на окружающую среду. Он осуществляется посредством их включения в государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде. Такой учет ведется уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. Ведение государственного реестра объектов накопленного вреда окружающей среде включает в себя рассмотрение материалов инвентаризации объектов накопленного вреда окружающей среде, принятие решения о включении или об отказе во включении в указанный реестр, определение объектов, накопленный вред окружающей среде на которых подлежит ликвидации в первоочередном порядке, обновление информации об объекте накопленного вреда окружающей среде, исключение из указанного реестра объектов накопленного вреда окружающей среде. Государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде, в том числе критерии определения объектов, накопленный вред окружающей среде на которых подлежит ликвидации в первоочередном порядке, осуществляется в порядке, утверждаемом Правительством Российской Федерации (ст. 80.2 ФЗ об охране окружающей среды).

Обеспечение информационных потребностей государства и общества в полной, достоверной, научно обоснованной и своевременно предоставляемой официальной статистической информации об экологических процессах в Российской Федерации осуществляется посредством проведения официального статистического учета.

Согласно ст. 2 Федерального закона «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации»³²⁶ официальный статистический учет представляет собой деятельность, направленную на проведение в соответствии с официальной статистической методологией федеральных статистических наблюдений и обработку данных, полученных в результате этих наблюдений, и осуществляемую в целях формирования официальной статистической информации. Такая информация формируется за счет первичных статистических данных и административных данных субъектами официального статистического учета³²⁷.

Административные данные предоставляются органами государственной власти, органами местного самоуправления, государственными организациями (а также иными организациями) в связи с осуществлением ими разрешительных, регистрационных, контрольно-надзорных и других административных функций. Первичные статистические данные — это информация по формам федерального статистического наблюдения, получаемая от природопользователей, или информация, документируемая непосредственно в ходе федерального статистического наблюдения.

Нарушение порядка представления статистической информации, а равно представление недостоверной статистической информации, влечет ответственность, установленную ст. 13.19 Кодекса РФ об административных правонарушениях, а также ст. 3 Закона РФ от 13 мая 1992 г. № 2761-1 «Об ответственности за нарушение порядка представления государственной статистической отчетности»³²⁸.

В целях обеспечения органов государственной власти и органов местного самоуправления, организаций и населения информацией о состоянии окружающей среды (экологической информацией), сбора, обработки и анализа такой информации, а также оценки состояния окружающей среды и прогнозирования его изменений под воздействием природных и (или) антропогенных факторов создается федеральная государственная информационная система состояния окружающей среды. Она должна содержать следующую информацию: 1) о состоянии и загрязнении окружающей среды, включая состояние и загрязнение атмосферного воздуха, поверхностных вод водных объектов, почв и иных компонентов природной среды; 2) о радиационной обстановке; 3) о стационарных источниках, об уровне и (или) объеме или о массе выбросов, сбросов загрязняющих веществ; 4) об обращении с отходами производства и потребления; 5) о мероприятиях по снижению негативного воздействия на окружающую среду; 6) о состоянии экологической системы озера Байкал; 7) о состоянии многолетней (вечной) мерзлоты, а также о мерах по предупреждению последствий деградации вечномерзлых грунтов; 8) иные сведения, определяемые Правительством РФ. Порядок создания, эксплуатации и развития такой информационной системы, перечень видов размещаемой в ней информации и ее состав, требования к форме и формату размещения такой информации, в том числе к виду электронной подписи, порядок и условия размещения такой информации в информационной системе, в том числе сроки и периодичность ее размещения, перечень поставщиков такой информации, порядок доступа к информации, содержащейся в данной информационной системе, устанавливаются Правительством РФ (ст. 4.4. ФЗ об охране окружающей среды).

Право каждого³²⁹ на получение экологической информации содержится во многих нормативных правовых актах. Федеральный закон об охране атмосферного воздуха (ст. 29) закрепляет право на получение информации о состоянии атмосферного воздуха, его загрязнении, а также об источниках его загрязнения и вредного физического воздействия на него. Право граждан получать в соответствии с законодательством Российской Федерации в органах государственной власти, органах местного самоуправления, органах, осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, и у юридических лиц информацию о санитарно-эпидемиологической обстановке, состоянии среды обитания, качестве и безопасности продукции производственно-технического назначения, пищевых продуктов, товаров для личных и бытовых нужд, потенциальной опасности для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг предусмотрено ст. 8 ФЗ о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. Этим нормам корреспондируют положения действующего законодательства, обязывающие такую информацию предоставлять, принимать другие меры по формированию информационных ресурсов, обеспечению к ним доступа и др.

К основным формам предоставления информации о состоянии окружающей среды (экологической информации) относится: ее размещение в открытом доступе, предоставление экологической информации по заявлениям граждан и их организаций, а также добровольное предоставление общественности информации организациями, деятельность которых оказывает значительное негативное воздействие на окружающую среду, а также иные формы предоставления экологической информации.

Согласно ст. 4.3 ФЗ об охране окружающей среды федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, которые обладают информацией о состоянии окружающей среды (экологической информацией), или уполномоченные ими организации размещают на официальных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети Интернет или с помощью государственных и муниципальных информационных систем информацию о состоянии окружающей среды (экологическую информацию) в форме открытых данных, содержащую в том числе сведения (сообщения, данные): 1) о состоянии и загрязнении окружающей среды, включая состояние и загрязнение атмосферного воздуха, поверхностных вод водных объектов, почв; 2) о радиационной обстановке; 3) о стационарных источниках, об уровне и (или) объеме или о массе выбросов, сбросов загрязняющих веществ; 4) об обращении с отходами производства и потребления; 5) о мероприятиях по снижению негативного воздействия на окружающую среду.

Правила размещения и обновления такой информации указанными субъектами, а также содержание информации о состоянии окружающей среды (экологической информации) и форма ее размещения утверждаются правительством Российской Федерации (далее — Правила размещения и обновления экологической информации)³³⁰.

В целях обеспечения реализации прав граждан на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и информационного обеспечения деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических лиц и физических лиц, направленной на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий Министерством природных ресурсов и экологии ежегодно подготавливается и распространяется доклад о состоянии и об охране окружающей среды.

Доклад представляет собой документированный систематизированный свод аналитической информации о состоянии окружающей среды, в том числе компонентов природной среды, естественных экологических систем, о происходящих в них процессах, явлениях, результатах оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под влиянием природных и антропогенных факторов³³¹.

Кроме государственного доклада о состоянии и об охране окружающей среды, в Российской Федерации ежегодно публикуются доклады о состоянии и использовании земель, водных ресурсов, минерально-сырьевых ресурсов, о состоянии озера Байкал и мерах по его охране и др.

Помимо размещения экологической информации в общем доступе, органы государственной власти, местного самоуправления, иные организации и их должностные лица обязаны предоставлять информацию о состоянии окружающей среды по заявлениям лиц и организаций. Согласно ст. 11 ФЗ об охране окружающей среды граждане имеют право направлять обращения в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные организации и должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды в местах своего проживания, мерах по ее охране.

К иным формам предоставления экологической информации можно отнести в том числе консультирование, осуществляемое государственными органами и органами местного самоуправления, их должностными лицами. Например, под консультированием как видом профилактических мероприятий, осуществляемым в рамках контроля (надзора), понимается дача разъяснения должностным лицом контрольного (надзорного) органа по обращениям контролируемых лиц и их представителей по вопросам, связанным с организацией и осуществлением государственного контроля (надзора), муниципального контроля (ст. 50 ФЗ «О государственном контроле [надзоре] и муниципальном контроле»).

Информация о состоянии окружающей среды (экологическая информация) предоставляется федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления гражданам, юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, общественным объединениям и некоммерческим организациям на безвозмездной основе, если иное не установлено Федеральным законом «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», законодательством Российской Федерации в области гидрометеорологии и смежных с ней областях. Экологическая информация должна быть предоставлена независимо от гражданства, подданства или места жительства гражданина и без учета необходимости доказывать его правовой или другой интерес к этой информации.

Отказ в предоставлении экологической информации не допускается за исключением случаев:

a) если государственный орган, в который направлена просьба, не располагает запрашиваемой экологической информацией;

б) если просьба является явно необоснованной или сформулирована в слишком общем виде;

в) если просьба касается материалов, находящихся на заключительном этапе их подготовки, или внутренней переписки государственных органов, когда такое исключение предусматривается законодательством или сложившейся практикой, при этом учитывается заинтересованность общественности в получении такой информации;

г) если разглашение такой информации отрицательно повлияет: на конфиденциальность работы государственных органов в тех случаях, когда такая конфиденциальность предусматривается национальным законодательством; международные отношения, национальную оборону или государственную безопасность; отправление правосудия, возможность для лиц подвергаться справедливому судебному разбирательству или способность государственных органов проводить расследование уголовного или дисциплинарного характера; конфиденциальность коммерческой и промышленной информации в тех случаях, когда такая конфиденциальность охраняется законом в целях защиты законных экономических интересов; права интеллектуальной собственности; конфиденциальность личных данных и (или) архивов, касающихся физического лица, когда соответствующее лицо не дало согласия на предоставление такой информации общественности в соответствии с положениями национального законодательства; интересы третьей стороны, представившей запрашиваемую информацию, если эта сторона не связана правовым обязательством поступать подобным образом или если на эту сторону не может быть возложено такого обязательства, и в тех случаях, когда эта сторона не дает согласия на разглашение соответствующего материала; окружающую среду, к которой относится эта информация, например на места обитания и размножения редких или исчезающих видов флоры и фауны.

Форма предоставления информации о состоянии окружающей среды (экологической информации) зависит от способа ее предоставления. Так, экологическая информация, размещаемая в сети Интернет в форме государственных докладов, реестров, каталогов, банков данных, территориальных схем, информационных бюллетеней, перечней и прочих документов, должна соответствовать требованиям к составу и виду представления соответствующей информации, установленным правовыми актами Российской Федерации, в том числе правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В случае если такие требования не установлены, то экологическая информация размещается в форме, отражающей наименования показателей, их значения (описание), а также нормативные значения таких показателей, установленные отдельными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (при наличии) (п. 6 Правил размещения и обновления экологической информации).

Консультирование может осуществляться должностным лицом контрольного (надзорного) органа по телефону, посредством видео-конференц-связи, на личном приеме либо в ходе проведения профилактического мероприятия, контрольного (надзорного) мероприятия. Порядок консультирования, перечень вопросов, по которым осуществляется консультирование, в том числе перечень вопросов, по которым осуществляется письменное консультирование, определяются положением о виде контроля. По итогам консультирования информация в письменной форме контролируемым лицам и их представителям не предоставляется, за исключением случаев, установленных положением о виде контроля. Контролируемое лицо вправе направить запрос о предоставлении письменного ответа в сроки, установленные ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (ст. 50 ФЗ «О государственном контроле [надзоре] и муниципальном контроле»).

Согласно положению «О федеральном государственном экологическом контроле (надзоре)» при проведении консультирования осуществляется аудио-, видеозапись. Время консультирования по телефону, посредством видео-конференц-связи, на личном приеме одного контролируемого лица (его представителя) не может превышать 15 минут. В случае поступления пяти и более однотипных обращений контролируемых лиц и их представителей консультирование осуществляется посредством размещения на официальном сайте контрольного органа в сети Интернет письменного разъяснения, подписанного уполномоченным должностным лицом контрольного органа (пп. 23–26).

Субъект размещения экологической информации несет ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации за достоверность экологической информации, размещенной на официальном сайте или с помощью государственных и муниципальных информационных систем.

Статьей 8.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность за сокрытие, умышленное искажение или несвоевременное сообщение полной и достоверной информации о состоянии окружающей природной среды и природных ресурсов, об источниках загрязнения окружающей природной среды и природных ресурсов или иного вредного воздействия на окружающую природную среду и природные ресурсы, о радиационной обстановке, а равно искажение сведений о состоянии земель, водных объектов и других объектов окружающей природной среды лицами, обязанными сообщать такую информацию.

Сокрытие или искажение информации о событиях, фактах или явлениях, создающих опасность для жизни или здоровья людей либо для окружающей среды, совершенное лицом, обязанным обеспечивать население и органы, уполномоченные на принятие мер по устранению такой опасности, указанной информацией, или лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, а равно главой органа местного самоуправления, либо если в результате таких деяний причинен вред здоровью человека или наступили иные тяжкие последствия, образуют состав уголовного преступления, предусмотренного ст. 237 УК РФ.

ГЛАВА 13. Экологическое планирование

Содержание главы. Понятие экологического планирования. Экологическое планирование в рамках документов стратегического планирования. Экологические программы. Планирование в сфере рационального использования и охраны природных ресурсов. Экологическое планирование, осуществляемое субъектами хозяйственной и иной деятельности.

1. Понятие экологического планирования

Экологическое планирование³³² является одной из функций государственного, муниципального и производственного экологического управления. Предметной сферой экологического планирования является деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц (субъекты хозяйственной и иной деятельности) по разработке и осуществлению практических мероприятий в сфере охраны окружающей среды, обеспечения рационального использования, охраны и воспроизводства природных ресурсов и обеспечения экологической безопасности.

Цели экологического планирования многообразны и отражают приоритетные направления текущей и долгосрочной государственной экологической политики, например: сокращение негативного воздействия на окружающую среду, ее отдельные компоненты (атмосферный воздух, водные объекты, земли, леса и др.); ликвидацию накопленного вреда окружающей среде; восстановление нарушенного состояния природных объектов; создание и функционирование особо охраняемых природных территорий; развитие экологического туризма и ряд других.

В рамках обозначенных целей ставятся конкретные задачи: строительство, реконструкция объектов и (или) инфраструктуры природоохранного назначения (объекты по очистке сточных вод, по утилизации, обезвреживанию, размещению отходов производства и потребления и др.); модернизация технологии производства, в том числе путем внедрения наилучших доступных технологий; рекультивация земель, восстановление водных объектов и ряд других. Гарантией реализации запланированных мероприятий является определение источников их финансирования (бюджетные или внебюджетные), а также ответственных за их выполнение субъектов.

Различной может быть и территориальная сфера экологического планирования: вся территория Российской Федерации или ее отдельные части (например, Арктическая зона РФ), территории субъектов Российской Федерации (их отдельные части), территории одного или нескольких муниципальных образований, бассейны водных объектов (реки, озера, моря), крупные промышленные центры и иные территории, в пределах которых предполагается решать конкретные экологические проблемы, а также объекты хозяйственной и иной деятельности.

В зависимости от субъектов, инициирующих экологическое планирование, можно выделить государственное (федеральное и региональное), муниципальное и производственное экологическое планирование.

Правовое регулирование экологического планирования осуществляется в соответствии с федеральными законами «О стратегическом планировании в Российской Федерации», «Об отходах производства и потребления», другими актами экологического и иного законодательства Российской Федерации.

2. Экологическое планирование в рамках документов стратегического планирования

Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации»³³³ определяет принципы, задачи стратегического планирования, устанавливает иерархическую систему документов стратегического планирования, позволяющих координировать государственное и муниципальное управление с бюджетной политикой, полномочиями органов государственной власти, органов местного самоуправления и взаимодействовать с общественными, научными и иными организациями в сфере стратегического планирования.

Статья 11 Закона относит к документам стратегического планирования, разрабатываемым на федеральном уровне: 1) стратегию социально-экономического развития; 2) стратегию национальной безопасности, основы государственной политики, доктрины; 3) стратегию научно-технологического развития; 4) отраслевые документы стратегического планирования; 5) стратегию пространственного развития; 6) стратегии социально-экономического развития макрорегионов; 7) прогнозы социально-экономического развития на долгосрочный и среднесрочный периоды; 8) бюджетные прогнозы на долгосрочный период; 9) основные направления деятельности правительства РФ; 10) государственные программы Российской Федерации; 11) схемы территориального планирования Российской Федерации и др.

Каждый из документов федерального стратегического планирования в контексте своего основного предназначения имеет соответствующую экологическую составляющую — разделы или положения, посвященные вопросам охраны окружающей среды, экологической безопасности, рационального природопользования.

Например, Указ Президента РФ от 2 июля 2021 г. № 400 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации»³³⁴ в ряду национальных интересов указывает охрану окружающей среды, сохранение природных ресурсов, рациональное природопользование и адаптацию к изменениям климата. Для их достижения Указ определяет ряд приоритетных задач: 1) экологически ориентированный рост экономики, внедрение наилучших доступных технологий; 2) сокращение выбросов парниковых газов и увеличение их поглощения; 3) предотвращение загрязнения поверхностных и подземных вод, атмосферного воздуха; 4) снижение объемов образования отходов производства и потребления, развитие индустрии их утилизации и вторичного использования; 5) предотвращение деградации земель и снижения плодородия почв, ликвидация накопленного вреда окружающей среде, экологическая реабилитация территорий; 6) сохранение биологического разнообразия природных экосистем, развитие системы особо охраняемых природных территорий и пр.

Названные приоритетные задачи отражены и в ряде иных документов федерального стратегического планирования, в частности в Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденных Президентом РФ 30 апреля 2012 г.; Плане действий по реализации Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденном распоряжением Правительства РФ от 18 декабря 2012 г. № 2423-р³³⁵; Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 г.³³⁶; Основах государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 г.³³⁷; Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2035 г.³³⁸; Стратегии социально-экономического развития Российской Федерации с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 г.³³⁹ и пр.

Помимо общих документов стратегического планирования, принимаются и отраслевые, имеющие целью решение отдельных проблем в сфере охраны окружающей среды и рационального природопользования, например Стратегия сохранения редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, растений и грибов в Российской Федерации на период до 2030 года³⁴⁰; Стратегия деятельности в области гидрометеорологии и смежных с ней областях на период до 2030 года (с учетом аспектов изменения климата)³⁴¹; Стратегия развития охотничьего хозяйства в Российской Федерации до 2030 года³⁴²; Комплексная стратегия обращения с твердыми коммунальными (бытовыми) отходами в Российской Федерации³⁴³ и пр.

3. Экологические программы

Конституция РФ (п. «е» ст. 71) оперирует понятием «федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации», относя их к предмету исключительного ведения Российской Федерации.

В развитие конституционной нормы ФЗ об охране окружающей среды определяет следующие формы экологического планирования: федеральные программы в области экологического развития (ст. 5); региональные программы в области охраны окружающей среды (ст. 6).

Федеральным законом об охране атмосферного воздуха (ст. 5, 6) предусмотрены разработка и реализация федеральных и региональных программ охраны атмосферного воздуха в целях уменьшения выбросов загрязняющих веществ, сокращения использования нефтепродуктов и других видов топлива, сжигание которых приводит к загрязнению атмосферного воздуха, и стимулирования производства и применения экологически безопасных видов топлива и других энергоносителей.

Федеральный закон «Об охране озера Байкал» (ст. 22) предусматривает разработку, принятие и реализацию федеральных и межмуниципальных целевых программ в области охраны озера Байкал³⁴⁴.

Указанные программы³⁴⁵ также относятся к документам стратегического планирования, и общие положения о порядке их разработки, утверждения, реализации установлены ФЗ о стратегическом планировании (ст. 28) и Бюджетным кодексом РФ (ст. 179). Долгосрочные целевые программы (подпрограммы), реализуемые за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета, утверждаются соответственно правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования (ст. 179 Бюджетного кодекса РФ). Объем бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации государственных (муниципальных) программ утверждается законом (решением) о бюджете на очередной финансовый год.

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»³⁴⁶ органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации разрабатывать и осуществлять региональные и межмуниципальные программы и проекты в области охраны окружающей среды и экологической безопасности, обращения с твердыми коммунальными отходами (подп. 8 п. 1 ст. 44).

Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»³⁴⁷ к вопросам местного значения муниципального района отнесена организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды (подп. 9 п. 1 ст. 15), а к вопросам городского округа — организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа (подп. 11 п. 1 ст. 16).

Основой реализации федеральных, региональных, межмуниципальных, муниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды является наличие источников финансирования, к числу которых относятся как бюджеты соответствующего уровня, так и внебюджетные источники, допускаемые законодательством и определенные программой. Объем бюджетных ассигнований на реализацию долгосрочных целевых программ (подпрограмм) утверждается законом (решением) о бюджете в составе ведомственной структуры расходов бюджета по соответствующей каждой программе (подпрограмме) целевой статье расходов бюджета в соответствии с нормативным правовым актом правительства РФ, органа государственной власти субъекта РФ, муниципальным правовым актом муниципального образования, утвердившим программу (ст. 179.3 Бюджетного кодекса РФ).

По каждой долгосрочной целевой программе ежегодно проводится оценка эффективности ее реализации в соответствии с критериями, установленными указанными органами публичной власти. По результатам такой оценки они вправе принять решение о сокращении, начиная с очередного финансового года, бюджетных ассигнований на реализацию программы или о досрочном прекращении ее реализации. Долгосрочной целевой программой, реализуемой за счет средств федерального бюджета (бюджета субъекта РФ), может быть предусмотрено предоставление субсидий бюджету субъекта РФ (местному бюджету) на реализацию аналогичных долгосрочных целевых программ, реализуемых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (местных бюджетов).

К числу реализуемых в настоящее время федеральных экологических программ относится программа Российской Федерации «Охрана окружающей среды»³⁴⁸; государственная программа Российской Федерации «Воспроизводство и использование природных ресурсов»³⁴⁹; государственная программа Российской Федерации «Развитие лесного хозяйства»³⁵⁰ и пр.

Указанные выше государственные программы экологического развития включены в перечень федеральных программ, финансируемых за счет средств федерального бюджета³⁵¹.

Особое правовое регулирование в соответствии с Федеральным законом «О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории»³⁵² предусмотрено в отношении разработки и реализации программ реабилитации для территорий, которые подверглись радиоактивному загрязнению, в том числе в результате аварии на Чернобыльской АС. Финансирование данных программ осуществляется за счет поступлений от внешнеторговых операций с облученными тепловыделяющими сборками ядерных реакторов.

Федеральным законом об охране окружающей среды предусмотрено целевое расходование средств, поступающих в бюджеты в виде платы за негативное воздействие на окружающую среду (ст. 16.6); платежей по искам о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, и платежей, добровольно уплачиваемых в порядке возмещения вреда (ст. 78.2); сумм штрафов, установленных КоАП РФ, законами субъектов Российской Федерации за административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования. Для обеспечения целевого расходования перечисленных бюджетных доходов субъекты Российской Федерации должны разрабатывать и осуществлять планы мероприятий, включающих работы: 1) по ликвидации накопленного вреда окружающей среде; 2) в сфере водного хозяйства; 3) в сфере лесного хозяйства; 4) в сфере обращения с отходами и ликвидации мест несанкционированного размещения отходов; 5) по охране объектов растительного и животного мира и среды их обитания; 6) по развитию особо охраняемых природных территорий; 7) по воспроизводству минерально-сырьевой базы; 8) по охране атмосферного воздуха; 9) в сфере государственного экологического мониторинга.

4. Планирование в сфере рационального использования и охраны природных ресурсов

Природно-ресурсным законодательством предусмотрены различные формы планирования в сфере рационального использования и охраны отдельных природных ресурсов: земель, водных, лесных ресурсов, ресурсов недр, животного мира и пр.

Водным кодексом РФ к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в области водных отношений отнесены разработка, утверждение и реализация программ субъектов РФ по использованию и охране водных объектов или их частей, расположенных на территориях субъектов РФ (ст. 25). Кодексом предусмотрена такая форма планирования в сфере использования и охраны водных объектов, как схемы комплексного использования и охраны водных объектов (ст. 33). Указанные схемы служат основой осуществления водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов, расположенных в границах речных бассейнов.

Согласно ст. 33 (п. 3) кодекса схемами комплексного использования и охраны водных объектов устанавливаются целевые показатели качества воды в водных объектах на период действия этих схем и основные целевые показатели уменьшения негативных последствий наводнений и других видов негативного воздействия вод, а также перечни мероприятий, направленных на достижение этих показателей.

Планирование в сфере использования и охраны недр осуществляется в соответствии с Законом РФ «О недрах» (ст. 2, 3, 4, 36.1 и др.). Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах своих полномочий утверждают государственные (федеральные и территориальные) программы геологического изучения и рационального использования недр. Разработка программ осуществляется на основе данных государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых (ст. 30 Закона РФ «О недрах»).

Лесным кодексом РФ (ст. 85, 86) предусмотрено планирование в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов (лесное планирование) с целью обеспечения устойчивого развития территорий и освоения лесов. Документом лесного планирования является лесной план субъекта Российской Федерации, подготовленный на основании лесоустроительной документации, сведений, содержащихся в государственном лесном реестре, документов территориального планирования, материалов государственной инвентаризации лесов. В лесном плане определяются цели и задачи лесного планирования, а также мероприятия по осуществлению планируемого освоения лесов и зоны такого освоения. Приказом Минприроды России от 20 декабря 2017 г. № 692 утверждена типовая форма и состав лесного плана субъекта Российской Федерации³⁵³.

Планирование охраны и рационального использования земель предусмотрено Земельным кодексом РФ и иным земельным законодательством. В целях охраны земель разрабатываются и реализуются федеральные, региональные и местные программы использования и охраны земель (ст. 9, 10, 11 Земельного кодекса РФ).

Указанное планирование осуществляется при проведении землеустройства в соответствии с Федеральным законом «О землеустройстве»³⁵⁴. Землеустройство является обязательным в случаях выявления нарушенных земель, а также земель, подверженных водной и ветровой эрозии, селям, подтоплению, заболачиванию, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, загрязнению отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражению и другим негативным воздействиям, а также в случаях необходимости проведения мероприятий по восстановлению и консервации земель, рекультивации нарушенных земель, по их защите от перечисленных негативных воздействий (ст. 3 закона).

По результатам землеустройства составляется землеустроительная документация, к видам которой относятся: 1) генеральная схема землеустройства территории Российской Федерации, схемы землеустройства территорий субъектов РФ, муниципальных образований; 2) карты (планы) объектов землеустройства; 3) проекты внутрихозяйственного землеустройства; 4) проекты улучшения сельскохозяйственных угодий, освоения новых земель, рекультивации нарушенных земель, защиты земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий и пр. (ст. 19 Закона о землеустройстве).

Федеральным законом «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»³⁵⁵ предусмотрены разработка и реализация государственных программ Российской Федерации, содержащих мероприятия в области плодородия земель сельскохозяйственного назначения, и соответствующих государственных программ субъектов Российской Федерации (ст. 13). В целях реализации государственной политики, направленной на обеспечение экологического равновесия, охрану сельскохозяйственных земель, повышение их плодородия, сельскохозяйственные товаропроизводители получают государственную поддержку на проведение определенных государственными программами мероприятий (ст. 13 Федерального закона «О развитии сельского хозяйства»³⁵⁶).

Федеральным законом «О мелиорации земель»³⁵⁷ предусмотрено планирование мелиорации земель в соответствии с федеральными и региональными (территориальными) программами в области мелиорации земель (ст. 24). Под мелиорацией подразумевается коренное улучшение земель путем проведения гидротехнических, культуртехнических, химических, противоэрозионных, агролесомелиоративных, агротехнических и других мелиоративных мероприятий (ст. 1 закона). В федеральных и региональных программах мелиорации земель определяются приоритеты отдельных видов мелиорации земель в зависимости от природно-климатических особенностей соответствующих территорий и нужд сельского хозяйства.

Федеральным законом «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»³⁵⁸ определены формы планирования в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, в частности схемы размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории субъекта Российской Федерации, в которой определяются меры в области сохранения, рационального использования охотничьих ресурсов и охотничьих угодий (ст. 39 закона).

Федеральным законом «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации»³⁵⁹ (ст. 7) к полномочиям федеральных органов государственной власти в исключительной экономической зоне отнесено определение стратегии изучения и охраны водных биоресурсов, поиска, разведки и разработки неживых ресурсов на основе федеральных программ. Федеральные программы составляются с участием органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, территории которых прилегают к морскому побережью, если эти программы и планы предусматривают использование береговой инфраструктуры соответствующих субъектов Российской Федерации.

Проекты указанных федеральных программ являются объектами государственной экологической экспертизы федерального уровня (п. 3 ст. 27 закона). Федеральным законом «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»³⁶⁰ также предусмотрено проведение государственной экологической экспертизы проектов государственных программ и планов, относящихся к изучению, разведке, разработке и охране природных ресурсов внутренних морских вод и территориального моря (п. 3 ст. 34).

В соответствии с ФЗ об охране озера Байкал (ст. 16) основой для осуществления хозяйственной и иной деятельности на Байкальской природной территории являются комплексные схемы охраны и использования ее природных ресурсов, разрабатываемые и утверждаемые в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации³⁶¹.

Для обеспечения строго целевого использования средств, поступающих в региональные и муниципальные бюджеты в виде платы за негативное воздействие на окружающую среду³⁶², органами государственной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с Минприроды России разрабатываются и реализуются планы природоохранных мероприятий.

Порядок разработки и согласования таких планов, а также их состав и требования к содержанию планов установлены постановлением Правительства РФ от 2 августа 2022 г. № 1370³⁶³.

В указанные планы включаются мероприятия по выявлению и оценке объектов накопленного вреда и иные природоохранные мероприятия. Перечень иных природоохранных мероприятий утвержден названным выше постановлением и включает меры: 1) организации работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде; 2) в сфере водного хозяйства, лесного хозяйства; 3) в сфере обращения с отходами и ликвидации мест несанкционированного размещения отходов; 4) по охране объектов растительного и животного мира и среды их обитания; 5) по развитию особо охраняемых природных территорий; 6) по воспроизводству минерально-сырьевой базы; 7) по охране атмосферного воздуха; 8) в сфере государственного экологического мониторинга.

5. Экологическое планирование, осуществляемое субъектами хозяйственной и иной деятельности

Федеральным законом об охране окружающей среды экологическое планирование вменяется в обязанность субъектам хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду. Экологическое планирование осуществляется в форме разработки, утверждения и реализации планов мероприятий по охране окружающей среды и программ повышения экологической эффективности (ст. 67.1 закона).

План мероприятий по охране окружающей среды разрабатывается и утверждается в случае невозможности соблюдения субъектами, осуществляющими хозяйственную и иную деятельность на объектах
II и III категорий, нормативов допустимых выбросов (сбросов) на период поэтапного достижения указанных нормативов. План мероприятий по охране окружающей среды включает в себя перечень мероприятий по снижению негативного воздействия на окружающую среду, сроки их выполнения, объем и источники финансирования, перечень ответственных за их выполнение должностных лиц.

Программа повышения экологической эффективности разрабатывается, и утверждается в случае невозможности соблюдения нормативов допустимых выбросов (сбросов), технологических нормативов субъектами, осуществляющими хозяйственную и иную деятельность на объектах I категории, на период поэтапного достижения указанных нормативов, и включает в себя перечень мероприятий по реконструкции, техническому перевооружению объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, сроки их выполнения, объем и источники финансирования, перечень ответственных за их выполнение должностных лиц.

Согласно ФЗ об охране атмосферного воздуха (ст. 30) юридические лица и индивидуальные предприниматели, имеющие стационарные источники выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух, обязаны планировать и осуществлять мероприятия по улавливанию, утилизации, обезвреживанию, сокращению или исключению таких выбросов. Наличие плана уменьшения выбросов загрязняющих веществ является обязательным условием для установления им временно разрешенных выбросов. Финансирование указанных планов и программ в сфере охраны атмосферного воздуха осуществляется как за счет собственных средств субъектов хозяйственной деятельности, так и в порядке софинансирования из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации³⁶⁴.

Кодексом РФ об административных правонарушениях (ст. 8.5) предусмотрена административная ответственность за сокрытие, умышленное искажение или несвоевременное сообщение полной и достоверной информации о выполнении плана мероприятий по охране окружающей среды или программы повышения экологической эффективности.

Формой планирования деятельности в области обращения с отходами являются федеральная и территориальные схемы обращения с отходами, разрабатываемые и утверждаемые уполномоченными органами государственной власти в соответствии с ФЗ об отходах производства и потребления, подзаконными нормативными правовыми актами³⁶⁵.

Территориальные схемы обращения с отходами представляют собой текстовые, табличные и графические (карты, схемы, чертежи, планы и т. п.) описания системы организации и осуществления на территории субъекта Российской Федерации деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению образующихся на территории данного субъекта Российской Федерации отходов и (или) поступающих из других субъектов Российской Федерации отходов.

В состав территориальной схемы включаются документы территориального планирования, картографические материалы территорий, сведения Единого государственного реестра недвижимости и др. Территориальная схема включает следующие разделы: 1) нахождение источников образования отходов; 2) количество образующихся отходов; 3) целевые показатели по обезвреживанию, утилизации и размещению отходов; 4) места накопления отходов; 5) объекты по обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов; 6) баланс количественных характеристик образования, обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов; 7) схема потоков отходов и пр.

На основе территориальной схемы обращения с отходами разрабатывается инвестиционная программа по обращению с твердыми коммунальными отходами (далее — ТКО), утверждаемая затем уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (ст. 24.13 ФЗ об отходах производства и потребления). Инвестиционная программа содержит перечень мероприятий по строительству новых, реконструкции и (или) модернизации существующих объектов по обращению с ТКО; объемы и источники финансирования этих мероприятий; график реализации запланированных мероприятий и ряд других показателей.

Согласно ФЗ о континентальном шельфе (ст. 22.2) и ФЗ о внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне (ст. 16.1) эксплуатация, использование искусственных островов, установок, сооружений, подводных трубопроводов, проведение буровых работ, транспортировка и хранение нефти и нефтепродуктов на континентальном шельфе допускаются только при наличии утвержденного в установленном порядке плана мероприятия по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов в морской среде.

ГЛАВА 14. Экологический мониторинг

Содержание главы. Понятие экологического мониторинга. Система экологического мониторинга. Государственный экологический мониторинг (государственный мониторинг окружающей среды) как функция управления в сфере охраны окружающей природной среды и использования природных ресурсов. Государственный фонд данных государственного экологического мониторинга.

Экологический мониторинг³⁶⁶, или мониторинг окружающей среды (далее — экологический мониторинг), в широком понимании — это комплексная система наблюдений за состоянием окружающей природной среды, атмосферного воздуха, земель, лесов, водных объектов, объектов животного мира, уникальной экологической системы озера Байкал, континентального шельфа Российской Федерации, состояния недр, исключительной экономической зоны Российской Федерации, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, оценки и прогноза изменений состояния окружающей природной среды под воздействием природных и антропогенных факторов.

Легальное определение государственного экологического мониторинга закреплено в ФЗ об охране окружающей среды. Согласно ст. 1 указанного федерального закона государственный экологический мониторинг (государственный мониторинг окружающей среды) — это комплексные наблюдения за состоянием окружающей среды, в том числе компонентов природной среды, естественных экологических систем, за происходящими в них процессами, явлениями, оценка и прогноз изменений состояния окружающей среды.

Экологический мониторинг как система долгосрочных наблюдений осуществляется посредством функционирования системы стационарных и подвижных пунктов наблюдений, в том числе станций, центров, бюро, постов, лабораторий, обсерваторий, предназначенных для наблюдений за химическими и физическими процессами, происходящими в окружающей среде, определения ее метеорологических, аэрологических, климатических, гидрологических, океанологических, агрометеорологических, гелиогеофизических характеристик, а также для определения уровня загрязнения атмосферного воздуха, почв, водных объектов, в том числе по гидробиологическим показателям, и околоземного космического пространства³⁶⁷.

Таким образом, экологический мониторинг представляет собой комплекс мероприятий, направленных на получение информации о состоянии окружающей природной среды. Информация, получаемая в результате проведения экологического мониторинга, представляет собой сведения о состоянии окружающей природной среды и ее компонентов, а также о факторах, оказывающих негативное влияние на качество окружающей природной среды, степени и последствиях такого влияния.

Полученная информация используется при разработке прогнозов социально-экономического развития; разработке различных федеральных, региональных, межмуниципальных целевых программ в области охраны окружающей среды, а также мероприятий по охране окружающей среды; осуществлении государственного экологического контроля (надзора) и проведении государственной экологической экспертизы; прогнозировании чрезвычайных ситуаций и проведении мероприятий по их предупреждению; подготовке данных для ежегодных государственных (национальных) докладов о состоянии окружающей среды, о состоянии и использовании земель, о состоянии минерально-сырьевой базы и др.³⁶⁸

Систему экологического мониторинга составляет взаимосвязь его видов³⁶⁹. Экологический мониторинг осуществляется на международном и внутригосударственном уровнях, следовательно, выделяют глобальный экологический мониторинг и национальный экологический мониторинг, который является частью глобального экологического мониторинга.

Исходя из потребности осуществлять наблюдение за состоянием окружающей среды или отдельных ее компонентов на определенной территории (местности) или объекте, выделяют: региональный экологический мониторинг (в пределах определенного района, местности); локальный (объектный, импактный) экологический мониторинг (источников негативного воздействия на окружающую среду и зон их непосредственного влияния)³⁷⁰; фоновый (базовый) экологический мониторинг (в районах, где исключено или минимально воздействие антропогенных факторов, например в государственных природных биосферных заповедниках)³⁷¹.

В зависимости от объекта экологический мониторинг подразделяется: на мониторинг окружающей среды; мониторинг атмосферного воздуха; мониторинг земель; мониторинг водных объектов; мониторинг объектов животного мира; мониторинг состояния недр и др.

Кроме того, в зависимости от субъекта, осуществляющего наблюдение, экологический мониторинг может быть государственным (осуществляется специально уполномоченными государственными органами) и негосударственным.

Экологический мониторинг, осуществляемый органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с их компетенцией, — государственный экологический мониторинг — является одной из функций государственного управления в сфере охраны окружающей среды и использования природных ресурсов.

Законодательство об экологическом мониторинге представляет собой следующую систему нормативных правовых актов. Федеральный закон об охране окружающей среды закрепляет определение государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды); полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации; порядок осуществления государственного экологического мониторинга в рамках единой системы государственного экологического мониторинга; цели, задачи и структуру единой системы государственного экологического мониторинга; понятие и порядок создания и эксплуатации государственного фонда данных государственного экологического мониторинга.

Федеральный закон о гидрометеорологической службе определяет правовые и организационные основы деятельности в области государственного экологического мониторинга; устанавливает основные принципы деятельности гидрометеорологической службы, в том числе принцип глобальности и непрерывности наблюдений за состоянием окружающей среды, ее загрязнением; определяет понятие мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды как части государственного экологического мониторинга; регулирует отношения в сфере предоставления и использования информации о состоянии окружающей среды, ее загрязнении.

Федеральные законы, регулирующие отношения в сфере использования природных ресурсов, отражают специфику различных видов экологического мониторинга.

Так, например, ЗК РФ определяет понятие государственного мониторинга земель, задачи, объекты (все земли Российской Федерации) и виды: мониторинг использования земель (наблюдение за использованием земель и земельных участков в соответствии с их целевым назначением) и мониторинг состояния земель (наблюдение за изменением количественных и качественных характеристик земель, в том числе с учетом данных результатов наблюдений за состоянием почв, их загрязнением, захламлением, деградацией, нарушением земель, оценка и прогнозирование изменений состояния земель) (ст. 67).

Отдельно выделяется мониторинг земель сельскохозяйственного назначения (мониторинг плодородия земель сельскохозяйственного назначения). Осуществление государственного мониторинга земель в отношении земель сельскохозяйственного назначения и земель иных категорий, используемых или предоставленных для нужд сельского хозяйства, регулируется Федеральным законом «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»³⁷².

Порядок организации и осуществления государственного экологического мониторинга, а также его отдельных видов закреплен в соответствующих положениях³⁷³. Так, положение «О государственном экологическом мониторинге (государственном мониторинге окружающей среды) и государственном фонде данных государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды)» устанавливает порядок осуществления государственного экологического мониторинга, порядок организации и функционирования единой системы государственного экологического мониторинга, порядок создания и эксплуатации государственного фонда данных государственного экологического мониторинга, перечень видов информации, включаемой в государственный фонд, порядок и условия предоставления включаемой в него информации, а также порядок обмена такой информацией.

На уровне субъектов Российской Федерации принимаются законы об экологическом мониторинге, призванные отражать региональную специфику³⁷⁴. Так, например, Закон города Москвы «Об экологическом мониторинге в городе Москве» определяет цели, принципы, общие организационно-правовые основы экологического мониторинга и регулирует отношения в области экологического мониторинга в городе Москве, а также предусматривает создание единого городского фонда данных экологического мониторинга.

Кодексом города Москвы об административных правонарушениях предусмотрена ответственность за невыполнение обязанностей по организации и осуществлению локального экологического мониторинга, невыполнение или несвоевременное выполнение обязанностей по предоставлению данных экологического мониторинга и экстренной информации, предоставление недостоверных данных экологического мониторинга, а также распространение (перепечатка) информации единого городского фонда данных экологического мониторинга без ссылки на единый городской фонд данных экологического мониторинга³⁷⁵.

Государственный экологический мониторинг осуществляется в рамках единой системы государственного экологического мониторинга посредством создания и обеспечения функционирования наблюдательных сетей и информационных ресурсов в рамках подсистем единой системы государственного экологического мониторинга, а также создания и эксплуатации государственного фонда данных государственного экологического мониторинга.

Целью государственного экологического мониторинга является обеспечение охраны окружающей природной среды.

Определяются также подцели экологического мониторинга применительно к отдельным его видам. Так, например, целью проведения государственного мониторинга объектов животного мира является своевременное выявление распространения, численности, физического состояния объектов животного мира, структуры, качества и площади среды их обитания, оценка этих изменений, предупреждение и устранение последствий негативных процессов и явлений для сохранения биологического разнообразия, обеспечения устойчивого состояния объектов животного мира и научно обоснованного их использования³⁷⁶. Целями государственного лесопатологического мониторинга являются своевременное обнаружение, оценка и прогноз изменений санитарного и лесопатологического состояния лесов³⁷⁷.

Государственный мониторинг радиационной обстановки осуществляется в целях своевременного выявления изменений радиационной обстановки, оценки, прогнозирования и предупреждения возможных негативных последствий радиационного воздействия для населения и окружающей среды, а также в целях систематического представления соответствующей оперативной информации в органы государственной власти, органы управления использованием атомной энергии, органы государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии, организации для принятия необходимых мер по предотвращению или снижению радиационного воздействия³⁷⁸.

Соответственно ставятся задачи государственного экологического мониторинга:

— регулярные наблюдения за состоянием окружающей среды, в том числе компонентов природной среды, естественных экологических систем, за происходящими в них процессами, явлениями, изменениями состояния окружающей среды;

— хранение, обработка (обобщение, систематизация) информации о состоянии окружающей среды;

— анализ полученной информации в целях своевременного выявления изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и (или) антропогенных факторов, оценка и прогноз этих изменений;

— обеспечение органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан информацией о состоянии окружающей среды.

При этом для отдельных видов государственного экологического мониторинга конкретизируются специальные задачи.

Так, например, основными задачами государственного мониторинга состояния недр Российской Федерации являются:

— получение, обработка и анализ данных о состоянии недр;

— оценка состояния недр и прогнозирование его изменений;

— своевременное выявление и прогнозирование развития природных и техногенных процессов, влияющих на состояние недр;

— учет состояния недр по объектам недропользования, запасов подземных вод и их движения;

— разработка, обеспечение реализации и анализ эффективности мероприятий по обеспечению экологически безопасного недропользования и охраны недр, а также по предотвращению или снижению негативного воздействия опасных геологических процессов;

— регулярное информирование органов государственной власти, организаций, недропользователей и других субъектов хозяйственной деятельности об изменениях состояния недр в установленном порядке;

— межведомственное взаимодействие и международное сотрудничество в сфере экологически безопасного природопользования³⁷⁹.

Информация, содержащаяся в базах данных подсистем единой системы государственного экологического мониторинга, включается в государственный фонд данных государственного экологического мониторинга — федеральную информационную систему, обеспечивающую сбор, обработку и анализ данных. Порядок создания и эксплуатации государственного фонда данных, перечень видов включаемой в него информации, порядок и условия ее представления, а также порядок обмена такой информацией установлен правительством РФ³⁸⁰.

Государственный фонд данных государственного экологического мониторинга формируется за счет следующих видов экологической информации:

— информации государственного мониторинга окружающей среды и других природных объектов (результаты наблюдений за состоянием и загрязнением; результаты оценки состояния, изменения и загрязнения; прогнозы состояния и загрязнения);

— информации о государственном учете объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, содержащейся в государственном реестре объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду³⁸¹.

Информация, включаемая в государственный фонд данных, подлежит использованию органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности.

Предоставление информации, включаемой в государственный фонд данных, обмен этой информацией между единой системой мониторинга, единой государственной системой предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и органами, уполномоченными осуществлять федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, осуществляются на безвозмездной основе с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия³⁸².

На основе информации, содержащейся в государственном фонде данных, подготавливается ежегодный государственный доклад о состоянии и об охране окружающей среды³⁸³.

Объектами государственного экологического мониторинга в соответствии с подразделением единой системы экологического мониторинга на подсистемы являются: окружающая среда; атмосферный воздух; радиационная обстановка на территории Российской Федерации; земли (отдельно выделяются земли сельскохозяйственного назначения на предмет плодородия и мелиорированные земли³⁸⁴); животный мир; леса; недра; водные объекты; водные биологические ресурсы; внутренние морские воды и территориальное море Российской Федерации; исключительная экономическая зона Российской Федерации; континентальный шельф Российской Федерации; уникальная экологическая система озера Байкал³⁸⁵; охотничьи ресурсы и среда их обитания; озоновый слой атмосферы; ионосфера и околоземное космическое пространство.

Отдельные подсистемы экологического мониторинга имеют еще более узкое дробление.

Так, например, подсистема государственного мониторинга состояния недр включает: мониторинг подземных вод; мониторинг опасных экзогенных геологических процессов; мониторинг опасных эндогенных геологических процессов; мониторинг месторождений углеводородов; мониторинг месторождений твердых полезных ископаемых; мониторинг участков недр, используемых для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых; мониторинг участков недр, испытывающих воздействие хозяйственной деятельности, не связанной с недропользованием; мониторинг геологической среды континентального шельфа.

Мониторинг водных объектов подразделяется: на мониторинг поверхностных водных объектов; мониторинг состояния дна и берегов водных объектов, а также состояния водоохранных зон; мониторинг подземных вод с учетом данных государственного мониторинга состояния недр; наблюдения за водохозяйственными системами, в том числе за гидротехническими сооружениями, а также за объемом вод при водопотреблении и сбросе вод, в том числе сточных, в водные объекты.

Субъектами экологического мониторинга являются органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также юридические лица, индивидуальные предприниматели и граждане.

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим основные функции в области мониторинга окружающей среды, является Росгидромет³⁸⁶. Росгидромет осуществляет в пределах своей компетенции государственный мониторинг атмосферного воздуха; государственный мониторинг водных объектов в части поверхностных водных объектов; мониторинг уникальной экологической системы озера Байкал³⁸⁷; государственный мониторинг континентального шельфа в порядке, определяемом законодательством Российской Федерации, и государственный мониторинг состояния исключительной экономической зоны Российской Федерации, а также государственный мониторинг радиационной обстановки на территории Российской Федерации.

К полномочиям Росгидромета отнесено также ведение единого государственного фонда данных о состоянии окружающей среды, ее загрязнении; формирование и обеспечение функционирования государственной наблюдательной сети, в том числе организация и прекращение деятельности стационарных и подвижных пунктов наблюдений, определение их местоположения; информирование пользователей (потребителей) о составе предоставляемых сведений о состоянии окружающей среды, ее загрязнении, о формах доведения данной информации и об организациях, осуществляющих информационное обеспечение пользователей (потребителей); обеспечение функционирования на территории Российской Федерации пунктов гидрометеорологических наблюдений и системы получения, сбора и распространения гидрометеорологической информации.

Отдельные функции в сфере осуществления государственного экологического мониторинга выполняет Минприроды России. Так, в соответствии с положением о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации³⁸⁸, министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды), включающего в себя государственный мониторинг радиационной обстановки на территории Российской Федерации.

Минприроды России принимает нормативные правовые акты, определяющие порядок проведения собственниками объектов размещения отходов, а также лицами, во владении или в пользовании которых находятся объекты размещения отходов, мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды на территориях объектов размещения отходов и в пределах их воздействия на окружающую среду; порядок осуществления государственного мониторинга атмосферного воздуха; порядок ведения государственного мониторинга объектов животного мира, в том числе охотничьих ресурсов и среды их обитания, и применения его данных; порядок организации и осуществления государственного лесопатологического мониторинга; порядок осуществления мониторинга пожарной опасности в лесах и лесных пожаров; порядок осуществления государственного мониторинга воспроизводства лесов; ведет государственный мониторинг объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения.

Также Минприроды России осуществляет нормативно-правовое регулирование создания и ведения единого государственного фонда данных о состоянии окружающей среды, ее загрязнении (состав и структура документированной информации о состоянии окружающей среды и ее загрязнении, порядок ее комплектования, учета, хранения и использования); устанавливает требования к проведению наблюдений за состоянием окружающей среды, ее загрязнением, сбору, обработке, хранению и распространению информации о состоянии окружающей среды и ее загрязнении, а также к получению информационной продукции; утверждает перечень приборов, аппаратуры и других технических средств наблюдений в области экологического мониторинга.

Росводресурсы³⁸⁹, Рослесхоз³⁹⁰, Роснедра³⁹¹, Росрыболовство³⁹², а также Росреестр³⁹³, Минсельхоз России³⁹⁴ осуществляют соответственно государственный мониторинг водных объектов, лесопатологический мониторинг в лесах, расположенных на землях лесного фонда, государственный мониторинг воспроизводства лесов, мониторинг состояния недр, государственный мониторинг водных биологических ресурсов, включая наблюдение за распределением, численностью, качеством, воспроизводством водных биологических ресурсов, за средой их обитания, за рыболовством и сохранением водных биологических ресурсов, государственный мониторинг земель, государственный мониторинг земель сельскохозяйственного назначения.

К полномочиям федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный экологический мониторинг, относятся:

— поиск, получение (сбор), хранение, обработка (обобщение, систематизация) и анализ информации о состоянии окружающей среды, происходящих в ней процессах, явлениях, об изменениях состояния окружающей среды;

— поиск, получение (сбор), хранение, обработка (обобщение, систематизация) и анализ информации об объектах, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, о характере, видах и об объеме такого воздействия;

— оценка состояния окружающей среды и прогнозирование его изменений под воздействием природных и (или) антропогенных факторов;

— определение связей между воздействием природных и (или) антропогенных факторов на окружающую среду и изменениями состояния окружающей среды;

— выработка предложений о предотвращении негативного воздействия на окружающую среду и направление их в органы государственной власти, органы местного самоуправления, юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям;

— направление в органы государственной власти, уполномоченные на осуществление государственного контроля (надзора), и правоохранительные органы информации о нарушении нормативов в области охраны окружающей среды вследствие воздействия природных и (или) антропогенных факторов и предложений об устранении таких нарушений;

— направление в органы государственной власти, органы местного самоуправления предложений для их учета при подготовке документов территориального планирования и (или) предложений об изменении указанных документов в целях формирования благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, обеспечения охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах нынешнего и будущих поколений;

— выпуск экстренной информации о необходимости снижения негативного воздействия на окружающую среду природных и (или) антропогенных факторов;

— оценка эффективности проводимых природоохранных мероприятий;

— создание и эксплуатация баз данных информационных систем в области охраны окружающей среды;

— хранение информации о состоянии окружающей среды, о происходящих в ней процессах, явлениях, об изменениях состояния окружающей среды и предоставление этой информации органам государственной власти, органам местного самоуправления, юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, гражданам.

Государственные природные заповедники и национальные парки также наделены полномочиями по осуществлению государственного экологического мониторинга (мониторинга окружающей среды)³⁹⁵. Государственные природные заповедники, которые входят в международную систему биосферных резерватов, имеют статус государственных природных биосферных заповедников и участвуют в осуществлении глобального экологического мониторинга.

Юридические лица и индивидуальные предприниматели, ведущие хозяйственную и иную деятельность, в ходе которой может быть оказано негативное воздействие на окружающую среду, могут быть признаны в установленном законом порядке субъектами локального (объектного) экологического мониторинга.

Так, например, проводить мониторинг состояния и загрязнения окружающей среды на территориях объектов размещения отходов и в пределах их воздействия на окружающую среду обязаны собственники объектов размещения отходов, а также лица, во владении или в пользовании которых находятся объекты размещения отходов³⁹⁶. Сложилась широкая правоприменительная практика по привлечению к ответственности таких субъектов по ст. 8.2 КоАП РФ (несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления, веществами, разрушающими озоновый слой, или иными опасными веществами) и по ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ (осуществление предпринимательской деятельности с грубым нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением [лицензией]) за неисполнение указанной обязанности³⁹⁷.

Установлена обязанность индивидуальных предпринимателей и юридических лиц при эксплуатации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, связанной с обращением с отходами, проводить мониторинг состояния и загрязнения окружающей среды на территориях объектов размещения отходов³⁹⁸.

Статьей 23 ФЗ об охране атмосферного воздуха предусматривается осуществление мониторинга атмосферного воздуха владельцами объектов, деятельность которых связана с загрязнением атмосферы³⁹⁹. Перечень объектов, владельцы которых должны осуществлять мониторинг атмосферного воздуха, устанавливают и пересматривают территориальные органы Росприроднадзора совместно с территориальными органами Росгидромета.

Собственники водных объектов и водопользователи ведут учет объема забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и объема сброса сточных, в том числе дренажных, вод, их качества; ведут регулярные наблюдения за водными объектами (их морфометрическими особенностями) и их водоохранными зонами; представляют в территориальные органы Росводресурсов сведения, полученные в результате такого учета и наблюдений⁴⁰⁰.

Недропользователи и иные субъекты хозяйственной деятельности, влияющие на состояние недр, осуществляют ведение объектного (локального) мониторинга состояния недр⁴⁰¹.

Граждане, а также юридические лица могут за счет собственных средств и иных не запрещенных законодательством источников осуществлять добровольный экологический мониторинг⁴⁰².

ГЛАВА 15. Государственный учет в сфере охраны окружающей среды

Содержание главы. Государственный учет в сфере охраны окружающей среды: понятие, содержание. Государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду. Государственный учет и государственная регистрация потенциально опасных химических и биологических веществ. Государственный учет природных ресурсов с учетом их экологической значимости. Государственный учет особо охраняемых природных территорий, в том числе природных комплексов и объектов.

1. Государственный учет в сфере охраны окружающей среды как функция управления

Государственный учет в сфере охраны окружающей среды как функция управления в сфере охраны окружающей среды — это организация сбора и накопления сведений о качестве окружающей среды и источниках негативного воздействия на окружающую среду, о количестве, составе и состоянии природных ресурсов, о деятельности природопользователей, фиксация таких сведений в соответствующих кадастрах, реестрах, регистрах.

Основными направлениями государственного учета в сфере охраны окружающей среды являются:

— государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду (государственный учет выбросов вредных [загрязняющих] веществ в атмосферный воздух, вредных физических воздействий на атмосферный воздух и их источников, государственный учет в области обращения с отходами производства и потребления);

— государственный учет природных ресурсов, природных комплексов.

2. Государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду

Государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, осуществляется в целях получения достоверной информации об объектах, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, определения областей применения наилучших доступных технологий, применения программно-целевых методов планирования, а также в целях планирования осуществления государственного экологического надзора (контроля).

Понятие объекта, оказывающего негативное воздействие на окружающую среду, как объекта капитального строительства и (или) другого объекта, а также их совокупности, объединенных единым назначением и (или) неразрывно связанных физически или технологически и расположенных в пределах одного или нескольких земельных участков дано в ст. 1 ФЗ об охране окружающей среды.

Государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, осуществляется в форме ведения государственного реестра объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, который представляет собой государственную информационную систему и включает сведения (информацию):

— о субъекте, осуществляющем хозяйственную и (или) иную деятельность на объекте, оказывающем негативное воздействие на окружающую среду;

— о фактическом месте нахождения и категории объекта, оказывающего негативное воздействие на окружающую среду;

— о виде хозяйственной и (или) иной деятельности, об объеме производимой продукции (товара), о выполняемых работах, об оказываемых услугах;

— о наличии заключения государственной экологической экспертизы и (или) заключения государственной экспертизы проектной документации;

— о стационарных источниках, об уровне и (или) объеме или о массе выбросов, сбросов загрязняющих веществ, о размещении отходов производства и потребления;

— о декларациях о плате за негативное воздействие на окружающую среду;

— о комплексных экологических разрешениях или декларациях о воздействии на окружающую среду;

— о программе производственного экологического контроля и результатах ее осуществления;

— о мероприятиях по снижению негативного воздействия на окружающую среду;

— о применяемых на объектах I категории технологиях и об их соответствии наилучшим доступным технологиям;

— о технических средствах по обезвреживанию выбросов, сбросов загрязняющих веществ, технических средствах и технологиях по обезвреживанию и безопасному размещению отходов производства и потребления;

— о результатах осуществления государственного экологического контроля (надзора);

— о консервации, ликвидации объекта, оказывающего негативное воздействие на окружающую среду, об изменении его места нахождения, о замене юридического лица или индивидуального предпринимателя, эксплуатирующих объект, оказывающий негативное воздействие на окружающую среду.

Сведения о стационарных источниках включают информацию:

— о стационарных источниках выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух с указанием их местоположения;

— об уровне и (или) объеме или о массе выбросов загрязняющих веществ в отношении каждого стационарного источника выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух;

— об источниках сброса загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты (места сброса сточных вод) с указанием их местоположения;

— об уровне и (или) объеме или о массе сбросов загрязняющих веществ в отношении каждого источника сбросов загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, сведения об осуществлении сбросов в централизованные системы водоотведения, другие сооружения и системы отведения и очистки сточных вод;

— о размещении отходов производства и потребления;

— о выбросах парниковых газов, являющихся одновременно загрязняющими или озоноразрушающими веществами, содержащиеся в реестре выбросов парниковых газов.

Стационарный источник загрязнения окружающей среды, согласно ст. 1 ФЗ об охране окружающей среды, источник загрязнения окружающей среды, местоположение которого определено с применением единой государственной системы координат или который может быть перемещен посредством передвижного источника загрязнения окружающей среды.

Перечень загрязняющих веществ, в отношении которых применяются меры государственного регулирования в области охраны окружающей среды, устанавливается правительством РФ⁴⁰³.

Постановка объектов на государственный учет осуществляется на основании заявки юридического лица или индивидуального предпринимателя, осуществляющих хозяйственную и (или) иную деятельность на объекте.

При включении сведений в государственный реестр объекту присваиваются код (уникальный номер, не повторяющийся во времени)⁴⁰⁴ и категория в зависимости от уровня негативного воздействия на окружающую среду в соответствии с критериями отнесения к объектам I, II, III и IV категорий. В случае если объект соответствует нескольким критериям, ему присваивается категория по наибольшему уровню негативного воздействия на окружающую среду⁴⁰⁵.

Объекты, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду, в зависимости от уровня такого воздействия (значительное, умеренное, незначительное и минимальное негативное воздействие) подразделяются на четыре категории (соответственно I, II, III и IV).

При установлении критериев, на основании которых осуществляется отнесение объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к соответствующей категории, учитываются:

— уровни воздействия на окружающую среду видов хозяйственной и (или) иной деятельности (отрасль, часть отрасли, производство);

— уровень токсичности, канцерогенные и мутагенные свойства загрязняющих веществ, содержащихся в выбросах, сбросах загрязняющих веществ, а также классы опасности отходов производства и потребления;

— классификация промышленных объектов и производств;

— особенности осуществления деятельности в области использования атомной энергии⁴⁰⁶.

Отнесение объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к категории определяет природоохранные требования к ним. Например, юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную и (или) иную деятельность исключительно на объектах IV категории, т. е. на объектах, оказывающих минимальное негативное воздействие на окружающую среду, освобождены от обязанности вносить плату за негативное воздействие на окружающую среду (п. 1 ст. 16.1 ФЗ об охране окружающей среды), от обязанности проведения производственного экологического контроля (п. 2 ст. 67 названного закона), для объектов данной категории не рассчитываются нормативы допустимых выбросов, нормативы допустимых сбросов (п. 5 ст. 22 названного закона), не проводятся плановые контрольные (надзорные) мероприятия (п. 6 ст. 65 закона) и т. д.

Отнесение объектов экологического контроля к определенной категории является также одним из критериев разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственного экологического контроля (надзора), основным критерием отнесения объектов федерального государственного экологического контроля (надзора) к категориям риска (например, к категории среднего риска отнесены объекты, соответствующие критериям отнесения объектов, оказывающих умеренное негативное воздействие на окружающую среду, к объектам II категории)⁴⁰⁷.

Государственный реестр объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, состоит из федерального и региональных государственных реестров объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду. Критерием данного разграничения является отнесение объектов, оказывающих негативное влияние на окружающую среду, к объектам федерального государственного экологического контроля (надзора) и регионального государственного экологического контроля (надзора) соответственно.

Ведение федерального государственного реестра объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, осуществляется территориальными органами Росприроднадзора по месту нахождения объектов и ФСБ России в отношении подведомственных ей объектов. Ведение региональных государственных реестров — органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по месту нахождения объектов.

Государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, включает в себя в том числе: государственный учет выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, вредных физических воздействий на атмосферный воздух и их источников; государственный учет в области обращения с отходами производства и потребления.

Юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, проводят инвентаризацию источников выбросов и выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух, включая выбросы от стационарных и передвижных источников, которые постоянно или временно эксплуатируются (функционируют) на объекте, оказывающем негативное воздействие на окружающую среду (при их наличии)⁴⁰⁸.

Инвентаризация стационарных источников на объектах, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, вводимых в эксплуатацию, проводится не позднее чем через два года после выдачи разрешения на ввод в эксплуатацию указанных объектов. Корректировка данных инвентаризации стационарных источников и выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух осуществляется в случаях изменения технологических процессов, замены технологического оборудования, сырья, приводящих к изменению состава, объема или массы выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух, обнаружения несоответствия между выбросами загрязняющих веществ в атмосферный воздух и данными последней инвентаризации, изменения требований к порядку проведения инвентаризации, а также в случаях, определенных правилами эксплуатации установок очистки газа.

Сведения, полученные в результате проведения инвентаризации источников выбросов и выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух, включая выбросы от стационарных и передвижных источников, которые постоянно или временно эксплуатируются (функционируют) на объекте, оказывающем негативное воздействие на окружающую среду (при их наличии), и корректировки этой инвентаризации, используются при проведении сводных расчетов загрязнения атмосферного воздуха⁴⁰⁹.

Обязанность ведения учета объема забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и объема сброса сточных, в том числе дренажных, вод, их качества возлагается на физических лиц (индивидуальных предпринимателей), юридических лиц, которым предоставлено право пользования водным объектом в целях забора (изъятия) водных ресурсов и (или) сброса сточных, в том числе дренажных, вод. Собственники водных объектов и водопользователи ведут такой учет самостоятельно либо с привлечением квалифицированных специалистов⁴¹⁰.

Учет объема забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и объема сброса сточных, в том числе дренажных, вод, их качества включает измерение объема забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и объема сброса сточных, в том числе дренажных, вод, их качества, обработку и регистрацию результатов таких измерений.

Измерение объема забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов или объема сброса сточных, в том числе дренажных, вод осуществляется на каждом водозаборе и выпуске сточных, в том числе дренажных, вод средствами измерения расходов (уровней) воды, которые устанавливаются на водозаборных сооружениях и сооружениях для сброса сточных, в том числе дренажных, вод.

Сведения, полученные в результате учета объема забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и объема сброса сточных, в том числе дренажных, вод, их качества, представляются в уполномоченный на предоставление водного объекта в пользование орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, территориальный орган Росводресурсов для обобщения и оценки результатов такого учета и включения полученных сведений в государственный водный реестр⁴¹¹.

Цель государственного учета ядерных материалов, радиоактивных веществ и радиоактивных отходов — определение наличного количества этих материалов, веществ и отходов в местах их нахождения, предотвращения потерь, несанкционированного использования и хищений, предоставления органам государственной власти, органам управления использованием атомной энергии и органам государственного регулирования безопасности информации о наличии и перемещении ядерных материалов, радиоактивных веществ и радиоактивных отходов, а также об их экспорте и импорте⁴¹².

Объектами государственного учета и контроля являются:

а) радиоактивные вещества, в том числе:

— радиоактивные вещества, находящиеся в открытых и закрытых радионуклидных источниках, содержащих радионуклиды, активность которых больше или равна минимально значимой активности и удельная активность которых больше или равна минимально значимой удельной активности, установленной федеральными нормами и правилами в области использования атомной энергии;

— радиоактивные вещества, содержащиеся в отработавшем ядерном топливе;

— радионуклиды, содержащиеся в выбросах и сбросах в окружающую среду;

б) радиоактивные отходы, находящиеся в том числе на радиационно загрязненных участках территорий;

в) ядерные материалы, не подлежащие учету в системе государственного учета и контроля ядерных материалов, активность которых больше или равна минимально значимой активности и удельная активность которых больше или равна минимально значимой удельной активности, установленной федеральными нормами и правилами в области использования атомной энергии.

Системой государственного учета и контроля радиоактивных веществ и радиоактивных отходов предусматриваются государственный учет и контроль всех радиоактивных отходов, находящихся на территории Российской Федерации, в том числе регистрация радиоактивных отходов и пунктов хранения радиоактивных отходов (ст. 15 Федерального закона от 11 июля 2011 г. № 190-ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами⁴¹³). Порядок организации и функционирования системы государственного учета и контроля радиоактивных веществ и радиоактивных отходов определен постановлением Правительства РФ от 15 июня 2016 г. № 542 «О порядке организации системы государственного учета и контроля радиоактивных веществ и радиоактивных отходов»⁴¹⁴.

Регистрация радиоактивных отходов и пунктов хранения радиоактивных отходов осуществляется путем внесения документированных сведений в реестр радиоактивных отходов и кадастр пунктов хранения радиоактивных отходов.

В реестр радиоактивных отходов вносятся сведения о радиоактивных отходах, полученные в результате первичной регистрации радиоактивных отходов и установления мест их размещения, а также сведения о радиоактивных отходах, переданных национальному оператору по обращению с радиоактивными отходами.

После отнесения правительством РФ пунктов хранения радиоактивных отходов к пунктам захоронения радиоактивных отходов, пунктам долговременного хранения радиоактивных отходов, пунктам размещения особых радиоактивных отходов и пунктам консервации особых радиоактивных отходов сведения об указанных пунктах, о субъектах права собственности на них и характеристиках размещенных в них радиоактивных отходов вносятся в кадастр пунктов хранения радиоактивных отходов.

Государственный учет и контроль ядерных материалов включают в себя сбор, регистрацию и анализ информации о количестве, качественном составе и перемещении ядерных материалов и осуществляются путем сплошного непрерывного документального учета всех хозяйственных и технологических операций с ядерными материалами на основе результатов измерений характеристик ядерных материалов, а также проверки достоверности этой информации и ее соответствия фактическому наличию ядерных материалов в местах их нахождения. Перечень ядерных материалов, подлежащих государственному учету и контролю в Российской Федерации, устанавливается правительством РФ⁴¹⁵. Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» формирует государственный регистр ядерных материалов, находящихся в федеральной собственности, а также перечень ядерных материалов, находящихся в собственности юридических лиц Российской Федерации, принадлежащих иностранным государствам и иностранным юридическим лицам (п. 11 ст. 7 Федерального закона «О Государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”»⁴¹⁶).

Целью государственного учета и государственной регистрации потенциально опасных химических и биологических веществ является выявление, накопление физико-химической, токсиколого-гигиенической, эколого-токсикологической и другой информации, учет и регламентация этих веществ для предупреждения их вредного влияния на здоровье человека и окружающую природную среду. Потенциально опасные для человека химические, биологические вещества и отдельные виды продукции допускаются к производству, транспортировке, закупке, хранению, реализации и применению (использованию) после их государственной регистрации (ст. 14 и 43 ФЗ о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения).

Федеральный регистр потенциально опасных химических и биологических веществ является государственным информационным ресурсом в отношении отдельных опасных химических и биологических веществ и пестицидов, обеспечение ведения которого осуществляется федеральным бюджетным учреждением здравоохранения «Российский регистр потенциально опасных химических и биологических веществ» Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека⁴¹⁷. Содержащаяся в регистре информация используется в целях осуществления государственной регистрации потенциально опасных химических и биологических веществ и изготавливаемых на их основе препаратов, представляющих потенциальную опасность для человека (кроме лекарственных средств), индивидуальных веществ (соединений) природного или искусственного происхождения, способных в условиях производства, применения, транспортировки, переработки, а также в бытовых условиях оказывать неблагоприятное воздействие на здоровье человека и окружающую природную среду.

Государственная регистрация пестицидов и агрохимикатов, которая проводится на основе заключений экспертизы результатов регистрационных испытаний пестицидов и агрохимикатов, является обязательным условием для получения разрешения на производство, применение, реализацию, транспортировку, хранение, уничтожение, рекламу, ввоз в Российскую Федерацию и вывоз из Российской Федерации пестицидов и агрохимикатов⁴¹⁸. Пестицид или агрохимикат вносится в государственный каталог пестицидов и агрохимикатов, разрешенных к применению на территории Российской Федерации.

Государственный учет выбросов парниковых газов осуществляется в целях получения достоверной информации о выбросах парниковых газов, образовавшихся в результате хозяйственной и иной деятельности регулируемых организаций, а также обеспечения государственных органов, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан такой информацией⁴¹⁹. Государственный учет выбросов парниковых газов осуществляется в форме ведения реестра выбросов парниковых газов, который является государственной информационной системой⁴²⁰. Данные государственного учета выбросов парниковых газов учитываются при подготовке кадастра парниковых газов.

На основании данных системы оценки антропогенных выбросов из источников и абсорбции поглотителями парниковых газов формируется кадастр антропогенных выбросов и стоков парниковых газов (далее — кадастр парниковых газов) — систематизированный свод сведений, содержащих описание выбросов парниковых газов и поглощений парниковых газов, основанное на официальной статистической информации (ст. 2 ФЗ об ограничении выбросов парниковых газов⁴²¹). Росгидромет, ее территориальные органы ведут регистрацию отчетов и кадастр учета данных антропогенных выбросов парниковых газов в атмосферу, выбросов и стоков парниковых газов по субъектам хозяйственной деятельности на территории Российской Федерации⁴²².

В рамках реализации обязательств Российской Федерации, вытекающих из Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата, был создан российский реестр углеродных единиц. Цель формирования и ведения реестра — обеспечение учета введения в обращение, хранения, передачи, приобретения, аннулирования и изъятия из обращения единиц сокращения выбросов, сертифицированного сокращения выбросов, установленного количества и абсорбции, а также для переноса единиц сокращения выбросов, сертифицированного сокращения выбросов и установленного количества. Ведение российского реестра углеродных единиц осуществляет Минприроды России⁴²³.

Государственный учет обращения озоноразрушающих веществ осуществляется также Минприроды России в целях установления допустимого объема производства и потребления озоноразрушающих веществ в Российской Федерации. В целях государственного учета обращения озоноразрушающих веществ юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие производство, использование, хранение, рекуперацию, восстановление, рециркуляцию (рециркулирование) и уничтожение озоноразрушающих веществ на территории Российской Федерации, ведут учет и своевременно представляют отчетность о произведенных, использованных, находящихся на хранении, рекуперированных, восстановленных, рециркулированных и уничтоженных озоноразрушающих веществах⁴²⁴.

Выявление объектов накопленного вреда окружающей среде осуществляется посредством инвентаризации и обследования территорий и акваторий, на которых в прошлом осуществлялась экономическая и иная деятельность и (или) на которых расположены бесхозяйные объекты капитального строительства и объекты размещения отходов. Учет объектов накопленного вреда окружающей среде осуществляется посредством их включения в государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде, который ведется Минприроды России. Ведение государственного реестра объектов накопленного вреда окружающей среде включает в себя категорирование объектов накопленного вреда окружающей среде в целях обоснования очередности проведения работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде и принятия неотложных мер⁴²⁵.

3. Государственный учет природных ресурсов с учетом их экологической значимости

Государственный учет природных ресурсов основывается на системе кадастров и реестров. Кадастр (реестр) природных ресурсов представляет собой систематизированный свод документированной информации — сведений о количественных, качественных и территориально-адресных показателях, характеризующих определенный вид природных ресурсов, а также характер изменений состояния ресурсов под воздействием природных, техногенных и экономических факторов, их экологическую и экономическую оценку, а также о составе и категориях пользователей.

Государственные кадастры и реестры природных объектов и их ресурсов ведутся по отдельным видам природных ресурсов и по территориям. Для каждого из них устанавливается своя структура и содержание, порядок ведения, а также определяются специально уполномоченные в этой области государственные органы.

Документированная информация, содержащаяся в кадастрах и реестрах, относится к общедоступной информации, за исключением информации, доступ к которой ограничен федеральными законами (информация ограниченного доступа).

Государственный лесной реестр представляет собой систематизированный свод документированной информации о лесах, об их использовании, охране, защите, воспроизводстве, о лесничествах (ст. 91 Лесного кодекса РФ).

Цель ведения государственного лесного реестра — организация рационального использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, систематического контроля за количественными и качественными изменениями лесов и обеспечения достоверными сведениями о лесах органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, осуществляющих управление в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, заинтересованных граждан и юридических лиц, за исключением информации, доступ к которой ограничен федеральными законами (информация ограниченного доступа)⁴²⁶.

Ведение государственного лесного реестра, внесение в него изменений осуществляются органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий. Обобщение документированной информации, содержащейся в государственном лесном реестре, осуществляет Рослесхоз (также подведомственные Рослесхозу государственные учреждения).

В государственном лесном реестре содержится документированная информация:

1) о составе и границах земель лесного фонда, составе земель иных категорий, на которых расположены леса;

2) о лесничествах, об их границах, их лесных кварталах и лесотаксационных выделах;

3) о защитных лесах, об их категориях, об эксплуатационных лесах, о резервных лесах, об их границах;

4) об особо защитных участках лесов, об их границах, о зонах с особыми условиями использования территорий;

5) о лесных участках и об их границах;

6) о количественных, качественных, об экономических характеристиках лесов и лесных ресурсов;

7) об использовании, охране, о защите, воспроизводстве лесов, в том числе о лесном семеноводстве;

8) о предоставлении лесов гражданам, юридическим лицам⁴²⁷.

Государственный водный реестр представляет собой систематизированный свод документированных сведений о водных объектах, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, собственности физических лиц, юридических лиц, об их использовании, о речных бассейнах, о бассейновых округах (ст. 31 Водного кодекса РФ).

В государственном водном реестре также осуществляется государственная регистрация договоров водопользования, решений о предоставлении водных объектов в пользование, перехода прав и обязанностей по договорам водопользования, а также прекращения договора водопользования. Государственный водный реестр создается в целях информационного обеспечения комплексного использования водных объектов, целевого использования водных объектов, их охраны, а также в целях планирования и разработки мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий. Ведение реестра осуществляется Росводресурсами.

В государственный водный реестр включаются документированные сведения⁴²⁸:

1) о бассейновых округах;

2) о речных бассейнах;

3) о водохозяйственных участках;

4) о водных объектах, расположенных в границах речных бассейнов, в том числе об особенностях режима водных объектов, их физико-географических, морфометрических и других особенностях;

5) о водохозяйственных системах;

6) об использовании водных объектов, в том числе о водопотреблении и сбросе вод, в том числе сточных вод, в водные объекты;

7) о гидротехнических и иных сооружениях, расположенных на водных объектах;

8) о водоохранных зонах и прибрежных защитных полосах, зонах затопления, подтопления и других зонах с особыми условиями их использования;

9) о решениях о предоставлении водных объектов в пользование;

10) о договорах водопользования;

10.1) о разрешениях на захоронение донного грунта в морях или их отдельных частях;

10.2) о местоположении береговой линии (границы водного объекта);

11) об иных документах, на основании которых возникает право собственности на водные объекты или право пользования водными объектами.

Государственный кадастр животного мира содержит совокупность сведений о географическом распространении объектов животного мира, об их численности, а также характеристику среды обитания объектов животного мира, сведения об использовании объектов животного мира и другие необходимые данные (ст. 15.1 ФЗ о животном мире).

Государственный кадастр животного мира ведется в отношении объектов животного мира, не отнесенных к охотничьим ресурсам или водным биологическим ресурсам.

Ведение государственного кадастра объектов животного мира осуществляется путем составления перечня видов объектов животного мира, обитающих в субъекте Российской Федерации, включающего сведения о состоянии данных видов и среде их обитания⁴²⁹.

Государственный кадастр редких и находящихся под угрозой исчезновения объектов животного мира ведется в форме Красной книги Российской Федерации⁴³⁰. Красная книга РФ содержит свод документированной информации о состоянии, распространении, категориях статуса редкости и статуса угрозы исчезновения и мер охраны (далее — категории статуса) с целью обеспечения сохранения и восстановления редких и находящихся под угрозой исчезновения видов (подвидов, популяций) диких животных и дикорастущих растений и грибов (далее — объекты животного и растительного мира), обитающих (произрастающих) на территории (акватории) Российской Федерации, континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации. Ведение региональных Красных книг отнесено к полномочиям субъектов Российской Федерации.

Предусмотрены особенности ведения государственного кадастра объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения (ч. 3 ст. 15.1 ФЗ об особо охраняемых природных территориях).

Государственный рыбохозяйственный реестр представляет собой систематизированный свод документированной информации о водных биоресурсах, об их использовании и сохранении:

1) о количественных, качественных и об экономических характеристиках водных биоресурсов;

2) о рыбохозяйственных бассейнах и водных объектах рыбохозяйственного значения;

3) о юридических лицах и об индивидуальных предпринимателях, осуществляющих рыболовство;

3.1) о судах рыбопромыслового флота, в том числе о праве собственности и об иных правах на них, о типе (мощности) и классе таких судов;

3.2) об орудиях добычи (вылова) водных биоресурсов;

4) о решениях органов государственной власти и договорах, на основании которых возникает право на добычу (вылов) водных биоресурсов;

5) об уловах водных биоресурсов;

6) иная документированная информация об использовании и о сохранении водных биоресурсов (ст. 43 ФЗ рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов).

Ведение государственного рыбохозяйственного реестра осуществляется Росрыболовством⁴³¹.

Государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых ведется в целях обеспечения разработки федеральных и региональных программ геологического изучения недр, комплексного использования месторождений полезных ископаемых, рационального размещения предприятий по их добыче, а также в других народно-хозяйственных целях (ст. 30 Закона РФ о недрах).

Государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых должен включать в себя сведения по каждому месторождению, характеризующие количество и качество основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых, содержащиеся в них компоненты, горнотехнические, гидрогеологические, экологические и другие условия разработки месторождения, содержать геолого-экономическую оценку каждому месторождению, а также включать в себя сведения по выявленным проявлениям полезных ископаемых. Состав сведений государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых определен приказом Минприроды России от 20 мая 2021 г. № 350 «Об утверждении Порядка составления и ведения государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых»⁴³².

Составление и ведение государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых осуществляет Роснедра и его территориальные органы⁴³³.

Государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых ведется по субъектам Российской Федерации, федеральным округам, Российской Федерации в целом, Мировому океану, Арктике и Антарктике, Черному и Азовскому морях, в пределах которых Российская Федерация осуществляет суверенитет, суверенные права или юрисдикцию в связи с принятием в Российскую Федерацию Республики Крым и образованием в составе Российской Федерации новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя, а также в пределах российского сектора Каспийского моря.

Составление и ведение государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых осуществляется на основании геологической информации о недрах, предусмотренной перечнями первичной геологической информации о недрах и интерпретированной геологической информации о недрах, представляемыми пользователями недр в федеральный фонд геологической информации и его территориальные фонды, фонды геологической информации субъектов Российской Федерации по видам пользования недрами и видам полезных ископаемых, информации, содержащейся в заключении государственной экспертизы запасов полезных ископаемых и подземных вод, геологической информации о предоставляемых в пользование участках недр, а также данных государственного баланса запасов полезных ископаемых и территориальных балансов запасов общераспространенных полезных ископаемых.

Особенности составления и ведения государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых и государственного баланса запасов полезных ископаемых, расположенных на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя, а также участков недр, расположенных в Черном и Азовском морях, определены специальным федеральным законом, а также приказом Минприроды России⁴³⁴.

Государственный охотхозяйственный реестр представляет собой систематизированный свод документированной информации (в том числе данных государственного мониторинга охотничьих ресурсов и среды их обитания) об охотничьих ресурсах, об их использовании и сохранении, об охотничьих угодьях, об охотниках, о юридических лицах и об индивидуальных предпринимателях, осуществляющих виды деятельности в сфере охотничьего хозяйства (ст. 37 ФЗ о животном мире).

В государственном охотхозяйственном реестре содержится документированная информация:

1) о количественных и качественных характеристиках охотничьих ресурсов (в том числе данные государственного мониторинга охотничьих ресурсов и среды их обитания);

2) о видах, местоположении, границах, принадлежности и состоянии охотничьих угодий;

3) о юридических лицах и об индивидуальных предпринимателях, осуществляющих виды деятельности в сфере охотничьего хозяйства, а также об организациях, осуществляющих деятельность по закупке, производству и продаже продукции охоты;

4) об использовании и о сохранении охотничьих ресурсов;

5) об оказываемых услугах в сфере охотничьего хозяйства;

6) об охотниках:

7) иная документированная информация об осуществлении видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства⁴³⁵.

Реестр объектов недвижимости (кадастр недвижимости) является частью Единого государственного реестра недвижимости — свода достоверных систематизированных сведений об учтенном недвижимом имуществе, о зарегистрированных правах на такое недвижимое имущество, основаниях их возникновения, правообладателях, а также иных сведений (п. 2 ст. 1 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»⁴³⁶).

Основная цель государственного кадастрового учета недвижимого имущества — подтверждение существования объекта недвижимости (земельный участок) с характеристиками, позволяющими определить его в качестве индивидуально определенной вещи, или подтверждение прекращения его существования⁴³⁷.

Ведение Единого государственного реестра недвижимости осуществляет Росреестр и ее территориальные органы.

В кадастр недвижимости вносятся основные и дополнительные сведения об объекте недвижимости. К основным сведениям об объекте недвижимости относятся характеристики объекта недвижимости, позволяющие определить такой объект недвижимости в качестве индивидуально определенной вещи, а также характеристики, которые определяются и изменяются в результате образования земельных участков, уточнения местоположения границ земельных участков: вид объекта недвижимости (земельный участок), кадастровый номер, описание местоположения, площадь и т. д.⁴³⁸

К дополнительным сведениям об объекте недвижимости относятся сведения, которые изменяются на основании решений (актов) органов государственной власти или органов местного самоуправления, сведения, которые содержатся в других государственных и муниципальных информационных ресурсах, сведения, которые вносятся в уведомительном порядке, а также иные сведения. Дополнительные сведения об объекте недвижимости могут изменяться в порядке государственного кадастрового учета. Так, в качестве дополнительных в кадастр недвижимости вносятся сведения о лесах, водных объектах и об иных природных объектах, расположенных в пределах земельного участка, если объектом недвижимости является земельный участок⁴³⁹.

Государственный реестр земель сельскохозяйственного назначения представляет собой государственный информационный ресурс, содержащий свод достоверных систематизированных сведений о состоянии земель сельскохозяйственного назначения, об их использовании и иных сведений о землях сельскохозяйственного назначения (ст. 15.1 Федерального закона «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»⁴⁴⁰).

Источниками сведений государственного реестра земель сельскохозяйственного назначения являются сведения, полученные в ходе государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения, включая сведения, полученные при государственном учете показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также иные сведения о землях сельскохозяйственного назначения, полученные в том числе посредством единой системы межведомственного электронного взаимодействия.

В государственный реестр земель сельскохозяйственного назначения в качестве дополнительных сведений включаются предоставляемые в порядке межведомственного информационного взаимодействия сведения о собственниках земельных участков, землепользователях, землевладельцах и об арендаторах земельных участков, обладателях сервитутов, публичных сервитутов, о земельных участках и расположенных на них зданиях, сооружениях, содержащиеся в Едином государственном реестре недвижимости.

Картографической основой государственного реестра земель сельскохозяйственного назначения является единая электронная картографическая основа, на которой воспроизводятся границы сельскохозяйственных угодий и иных земель сельскохозяйственного назначения. Государственный реестр земель сельскохозяйственного назначения ведется Минсельхозом России, полномочия по ведению государственного реестра земель сельскохозяйственного назначения могут осуществляться подведомственными Минсельхозу России федеральными государственными бюджетными учреждениями на основании решения указанного федерального органа исполнительной власти. Сведения из государственного реестра земель сельскохозяйственного назначения предоставляются собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков по их запросам в виде паспорта земельного участка из состава земель сельскохозяйственного назначения бесплатно.

Минсельхозом России также ведется федеральный реестр виноградопригодных земель, который является единой государственной информационной системой учета виноградопригодных земель, в том числе сведений о земельных участках, которые использовались в целях возделывания виноградных насаждений не менее пяти лет в течение последних пятидесяти лет⁴⁴¹.

4. Государственный учет особо охраняемых природных территорий, в том числе природных комплексов и объектов

В целях оценки состояния природно-заповедного фонда, определения перспектив развития сети данных территорий, повышения эффективности государственного контроля (надзора) в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий, а также учета данных территорий при планировании социально-экономического развития регионов ведется государственный кадастр особо охраняемых природных территорий.

Государственный кадастр особо охраняемых природных территорий является государственным информационным ресурсом. Под ведением государственного кадастра особо охраняемых природных территорий понимается совокупность действий, включающих в себя свод, структурирование, хранение, накопление, обобщение информации об особо охраняемых природных территориях и учет таких территорий.

Государственный кадастр особо охраняемых природных территорий включает в себя сведения о статусе этих территорий, об их географическом положении и границах, режиме особой охраны этих территорий, природопользователях, эколого-просветительской, научной, экономической, исторической и культурной ценности. Сведения об особо охраняемых природных территориях собираются и обновляются на основе научно-исследовательских, проектно-изыскательских и инвентаризационных материалов, результатов специальных обследований, данных мониторинга, содержащих достоверные данные об особо охраняемых природных территориях.

Основанием для включения сведений в федеральный и региональные кадастры, а также для обновления этих сведений или перевода особо охраняемой природной территории из одного раздела кадастра в другой является принятие решений о создании, изменении площади, категории, об уточнении границ и (или) изменении установленного режима особой охраны (включая особенности функционального зонирования) и использования особо охраняемой природной территории, о реорганизации особо охраняемой природной территории. Государственный кадастр особо охраняемых природных территорий обновляется один раз в четыре года. Государственный кадастр особо охраняемых природных территорий состоит соответственно:

— из государственного кадастра особо охраняемых природных территорий федерального значения (далее — федеральный кадастр);

— государственного кадастра особо охраняемых природных территорий регионального значения;

— государственного кадастра особо охраняемых природных территорий местного значения.

Ведение федерального кадастра осуществляется Минприроды России, уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляют ведение кадастров особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения. Правила формирования и ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий, в том числе требования к структуре и представляемым сведениям, определены приказом Минприроды России⁴⁴².

Сведения о лечебно-оздоровительных местностях и курортах федерального, регионального и местного значения, а также находящихся на их территориях природных лечебных ресурсах (минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов и озер, лечебный климат, другие природные объекты и условия, используемые для лечения и профилактики заболеваний) включаются в реестр лечебно-оздоровительных местностей и курортов (реестр курортного фонда). Ведение данного реестра на федеральном уровне осуществляется Минздравсоцразвития России, на региональном — органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (ст. 4.1 и 5 ФЗ о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах⁴⁴³).

ГЛАВА 16. Экологическое нормирование. Наилучшие доступные технологии

Содержание главы. Понятие экологического нормирования и виды нормативов. Нормативы качества окружающей среды. Категории объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду. Наилучшие доступные технологии как инструмент экологического нормирования. Нормативы допустимого воздействия на окружающую среду. Нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды. Иные нормативы в области охраны окружающей среды.

1. Понятие экологического нормирования и виды нормативов

В процессе осуществления хозяйственной и иной деятельности не может не оказываться негативного воздействия на окружающую среду (загрязнение, истощение, деградация и т. п.). Задача государства состоит в том, чтобы научно определить допустимые пределы соответствующих воздействий. Эта задача решается с помощью экологического нормирования, являющегося правовым инструментом определения допустимого воздействия на окружающую среду, при котором обеспечивается ее благоприятное состояние и конституционное право человека на благоприятную окружающую среду. Именно система экологического нормирования позволяет достичь компромисса между экономическими и экологическими интересами общества.

Правовое регулирование экологического нормирования является одним из центральных институтов экологического права и представляет собой систему норм, устанавливающих порядок осуществления экологического нормирования. Экологическое нормирование выступает правовым инструментом определения допустимого воздействия на окружающую среду, при котором она не утрачивает своих естественных свойств, обеспечивающих право человека на благоприятную окружающую среду.

Как функция государственного управления в сфере охраны окружающей среды экологическое нормирование представляет собой деятельность уполномоченных органов государственной власти по установлению экологических нормативов, которая осуществляется в целях гарантирующего сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности государственного регулирования хозяйственной и (или) иной деятельности для предотвращения и (или) снижения ее негативного воздействия на окружающую среду.

Экологическое нормирование не тождественно функции по нормативно-правовому регулированию экологических отношений. Экологические нормативы устанавливаются в нормативно-технических документах. Проблема отграничения нормативно-технических документов от источников права возникает в связи с тем, что многие акты, содержащие в себе экологические нормативы (СНиПы, СанПиНы и т. д.), несмотря на название, являются, по сути, нормативными правовыми актами, поскольку зачастую содержат в себе одновременно не только сами нормативы, но и нормы права, регулирующие общественные отношения в сфере осуществления тех или иных видов деятельности. В такой ситуации указанные нормативные правовые акты следует рассматривать в качестве документов, содержащих как нормативы, так и правовые нормы⁴⁴⁴. Нормативы в области охраны окружающей среды не являются нормами права, так как не обладают рядом необходимых признаков, хотя и утверждаются компетентными органами государственной власти. Они не содержат в себе структуры нормы (гипотеза, диспозиция, санкция). В отличие от норм права, правоотношения ими не регулируются.

Юридическая сила нормативов заключается в том, что они выступают критерием определения правомерности осуществляемой хозяйственной и иной деятельности. В этом качестве они используются, например, при проведении государственного экологического контроля (надзора), экологического аудита, лицензирования и сертификации, при применении мер ответственности за нарушение законодательства в сфере охраны окружающей среды. Нормативы качества окружающей среды позволяют давать оценку состоянию окружающей среды и ограничивать воздействие на нее. Они лишь определяют требования к качественному состоянию природной среды, а не регулируют правоотношения. Такой вид нормативов, как нормативы негативного воздействия, устанавливается применительно для каждого объекта, оказывающего негативное воздействие на окружающую среду, т. е. носит персонифицированный характер.

Экологические нормативы должны разрабатываться и устанавливаться с учетом необходимости обеспечения благоприятного состояния окружающей среды, а также с учетом технологической возможности их соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности, наличия методов и средств контроля за соблюдением этих нормативов. С позиции обеспечения эффективности действия нормативов в сфере охраны окружающей среды при их разработке желательно учитывать три основных показателя:

— технологический, состоящий в учете физической возможности субъектов хозяйственной деятельности обеспечить выполнение соответствующих нормативов;

— санитарно-эпидемиологический, заключающийся в учете предельно допустимого уровня воздействия на здоровье человека;

— учетно-контрольный, выражающийся в учете возможности научно-технических средств контролировать соблюдение пределов негативного воздействия.

Общие положения о нормировании в сфере охраны окружающей среды установлены нормами гл. V ФЗ об охране окружающей среды. Также правовую базу экологического нормирования составляют законодательные акты об использовании и охране природных ресурсов (ВК РФ, ЗК РФ, ФЗ об охране атмосферного воздуха и др.), ФЗ об отходах производства и потребления, ФЗ о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, Федеральный закон «О качестве и безопасности пищевых продуктов»⁴⁴⁵, Федеральный закон «О техническом регулировании»⁴⁴⁶ (далее — ФЗ о техническом регулировании), Федеральный закон «О водоснабжении и водоотведении»⁴⁴⁷ и др. Конкретизация норм, содержащихся в данных законах, осуществляется в актах федеральных органов исполнительной власти о регламентации отдельных видов хозяйственной деятельности (строительная, производственно-техническая и т. д.).

В соответствии со ст. 19 ФЗ об охране окружающей среды разработка нормативов в области охраны окружающей среды включает в себя:

— проведение научно-исследовательских работ для обоснования нормативов в области охраны окружающей среды;

— установление оснований для разработки или пересмотра нормативов в области охраны окружающей среды;

— утверждение и опубликование нормативов в области охраны окружающей среды в установленном порядке;

— оценку и прогнозирование экологических, социальных, экономических последствий применения нормативов в области охраны окружающей среды.

В настоящее время специально уполномоченными органами в сфере экологического нормирования являются Минприроды, Минсельхоз, Росприроднадзор, Роспотребнадзор, Росводресурсы. Органы исполнительной власти субъектов РФ наделены полномочиями только в сфере нормирования качества окружающей среды.

Выделяются два вида экологических нормативов:

1) нормативы качества окружающей среды;

2) нормативы допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и (или) иной деятельности.

Данные виды нормативов напрямую относятся к природоохранным, поскольку их основной задачей является обеспечение благоприятного состояния окружающей среды. Также существуют санитарно-эпидемиологические, строительные и градостроительные, производственно-технические нормативы, государственные стандарты, технические регламенты и прочие виды нормативов, относящиеся к регламентации иных сфер хозяйственной деятельности. Они могут быть так или иначе сопряжены с задачами обеспечения охраны окружающей среды и применяться при регулировании общественных экологических отношений (особенно при отсутствии утвержденных экологических нормативов качества окружающей среды) либо применяться только в той сфере общественных отношений, для которой разрабатывались.

2. Нормативы качества окружающей среды

Нормативы качества окружающей среды определяются в ФЗ об охране окружающей среды как нормативы, которые установлены в соответствии с физическими, химическими, биологическими и иными показателями для оценки состояния окружающей среды и при соблюдении которых обеспечивается благоприятная окружающая среда. Они устанавливаются для оценки состояния окружающей среды в целях обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека, рационального использования природных ресурсов, сохранения естественных экологических систем, генетического фонда растений, животных и других организмов (ст. 1 и 20).

К нормативам качества окружающей среды относятся:

1) нормативы, установленные для химических показателей состояния окружающей среды, в том числе нормативы предельно допустимых концентраций (ПДК);

2) нормативы, установленные для физических показателей состояния окружающей среды (ПДУ), в том числе показателей уровней радиоактивности;

3) нормативы для биологических показателей состояния окружающей среды, в том числе видов и групп растений, животных и других используемых как индикаторы качества окружающей среды организмов;

4) иные нормативы качества окружающей среды.

Нормативы качества применяются для нормирования качества отдельных компонентов окружающей среды по различным показателям. С помощью ПДК нормируется качество таких компонентов окружающей среды, как атмосферный воздух; воды поверхностных водных объектов; воды подземных водных объектов, которые являются источниками питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, и подземных водных объектов, пригодных для использования в качестве источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также определенных в качестве резервных источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения для обеспечения граждан питьевой водой в случае возникновения чрезвычайной ситуации; почвы (земли). Нормативы качества прямо не лимитируют воздействия, а определяют допустимое состояние окружающей среды. Нормирование качества компонентов окружающей среды с помощью ПДК осуществляется в отношении концентраций химических веществ, радиоактивных веществ и микроорганизмов, включенных в Перечень загрязняющих веществ, в отношении которых применяются меры государственного регулирования в области охраны окружающей среды⁴⁴⁸.

С помощью ПДУ нормируются уровни физических показателей: шум, тепло, вибрации, радиоактивность. Нормативы для биологических показателей состояния окружающей среды, в том числе видов и групп растений, животных и других организмов, должны использоваться как индикаторы качества окружающей среды. На подзаконном уровне встречаются так называемые ориентировочные допустимые уровни (ОДУ) и ориентировочные безопасные уровни воздействия (ОБУВ). Данные нормативы имеют аналогичное ПДК и ПДУ назначение.

Нормативы качества окружающей среды выполняют следующие функции. Во-первых, они устанавливают требования к состоянию окружающей среды. Таким образом, они являются критерием состояния окружающей среды. В случае если состояние окружающей среды и ее компонентов соответствует нормативам качества, то она является благоприятной. В случае если в ее состоянии и в состоянии ее компонентов имеются отклонения от нормативов качества, она считается неблагоприятной.

Вторая функция вытекает из первой: нормативы качества являются своеобразными индикаторами соблюдения конституционного права на благоприятную окружающую среду. В-третьих, они применяются при разработке нормативов допустимого воздействия на окружающую среду: при осуществлении негативного воздействия не должны превышаться нормативы качества окружающей среды. В-четвертых, нарушение нормативов качества свидетельствует о нарушении требований экологического законодательства природопользователями.

В отличие от нормативов допустимого воздействия на окружающую среду, вводимых для ограничения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, рассматриваемые нормативы выступают в первую очередь инструментом оценки состояния окружающей среды и уже исходя из этого параметра позволяют принять решение о допустимости осуществления воздействия на окружающую среду. Если в результате осуществления негативного воздействия качество окружающей среды будет соответствовать установленным нормативам качества, будет принято решение о возможности осуществлять негативное воздействие на окружающую среду в рамках запрашиваемых объемов.

Нормативы качества окружающей среды действуют на всей территории Российской Федерации. Они устанавливаются на основании результатов лабораторных испытаний, а также для территорий и акваторий на основании данных наблюдений за состоянием окружающей среды. Таким образом, в разных регионах страны могут быть особенности в состоянии окружающей среды либо может быть необходимость в установлении более строгих нормативов качества для отдельных территорий. В связи с этим в соответствии со ст. 5 и 6 ФЗ об охране окружающей среды установление нормативов качества относится к компетенции как федеральных, так и региональных органов государственной власти. При этом органы государственной власти субъектов РФ не могут устанавливать нормативы качества окружающей среды ниже, чем установлено на федеральном уровне.

Основаниями для пересмотра нормативов качества являются появление новых данных о последствиях воздействий различных химических веществ, физических факторов, биологических организмов, в том числе микробиологических, на здоровье человека, растительность, животных и на иные организмы, на свойства веществ, являющихся характерными составляющими компонента природной среды и влияющих на его состояние.

Порядок разработки и утверждения нормативов качества окружающей среды определяется Положением о разработке, установлении и пересмотре нормативов качества окружающей среды для химических и физических показателей состояния окружающей среды⁴⁴⁹ и соответствующим отраслевым законодательством об использовании и охране отдельных видов природных объектов: атмосферного воздуха, почвы (земель), водных объектов.

Необходимо отличать экологические и гигиенические нормативы качества окружающей среды. Экологические нормативы качества должны устанавливаться в целях обеспечения благоприятной окружающей среды, т. е. окружающей среды, качество которой обеспечивает не только благоприятные условия жизнедеятельности человека, но и сохранение естественных экологических систем, генетического фонда растений, животных и других организмов. Следовательно, при их разработке должно в первую очередь учитываться, какое качество окружающей среды и ее компонентов необходимо для стабильного существования экосистем и природных объектов. Они должны устанавливаться на предельно допустимом уровне значений, полученных на основании результатов лабораторных испытаний, или (для территорий и акваторий) на уровне значений показателей природного фона, сформировавшегося под влиянием природных факторов, характерных для конкретной территории и акватории. Полномочия по их разработке и утверждению предоставлены Министерству природных ресурсов и экологии.

Гигиенические нормативы качества окружающей среды устанавливают допустимое максимальное или минимальное количественное и (или) качественное значение показателя, характеризующего тот или иной фактор среды обитания с позиций его безопасности и (или) безвредности для человека (п. 8 ст. 1 ФЗ о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения), и утверждаются Роспотребнадзором. В настоящее время действуют санитарные правила и нормы СанПиН 1.2.3685-21 «Гигиенические нормативы и требования к обеспечению безопасности и (или) безвредности для человека факторов среды обитания»⁴⁵⁰ (далее — Гигиенические нормативы и требования к обеспечению безопасности и (или) безвредности для человека факторов среды обитания).

Экологические и гигиенические нормативы качества могут устанавливаться для одних и тех же компонентов окружающей среды либо в отношении специально выделяемых частей какого-то компонента или его отдельных показателей. Экологические нормативы качества атмосферного воздуха, методики определения экологических нормативов качества атмосферного воздуха, предельно допустимые (критические) нагрузки на экологические системы и другие экологические нормативы устанавливаются в целях охраны атмосферного воздуха, определения критериев безопасности и (или) безвредности воздействия химических, физических и биологических факторов на людей, растения и животных, особо охраняемые природные территории и объекты, а также оценки состояния атмосферного воздуха. Гигиенические нормативы качества атмосферного воздуха, в том числе предельно допустимые уровни физических воздействий на него, устанавливаются исходя из требования об отсутствии вредного воздействия на здоровье человека. Они установлены в отношении атмосферного воздуха городских и сельских поселений.

Экологические нормативы качества вод поверхностных водных объектов устанавливаются для речного бассейна или его части, водного объекта или его части, для участков внутренних морских вод и территориального моря РФ с учетом условий целевого использования водных объектов, а также их природных особенностей. Для вод поверхностных водных объектов или их частей, используемых для целей хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водоснабжения и в других целях, за исключением водных объектов рыбохозяйственного значения, а также для подземных водных объектов — источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения и пригодных для использования в этих целях разрабатываются и устанавливаются гигиенические нормативы, которые утверждаются Роспотребнадзором.

Для водных объектов рыбохозяйственного значения утверждены нормативы качества воды водных объектов рыбохозяйственного значения, в том числе нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ в водах водных объектов рыбохозяйственного значения⁴⁵¹. Также, учитывая, что водные объекты могут иметь свои особенности, показатели природных фоновых концентраций химических веществ в них могут превышать значения гигиенических или рыбохозяйственных нормативов. В этом случае Минприроды России для таких водных объектов должны разрабатываться и устанавливаться нормативы качества на уровне значений показателей природных фоновых концентраций химических веществ в этом речном бассейне или его части, водном объекте или его части.

И экологические, и гигиенические нормативы качества почвы (земель) разрабатываются и устанавливаются с учетом природных особенностей территорий и категорий земель. Гигиенические нормативы качества почв устанавливаются, во-первых, для оценки качества почв (земель) таких категорий земель, как земли сельскохозяйственного назначения, земли населенных пунктов, и для земельных участков зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, курортных зон. Во-вторых, они устанавливаются для почв (земель) всех категорий земель по химическим веществам неприродного происхождения. Экологические нормативы устанавливаются, во-первых, для почв (земель) тех категорий земель, в отношении которых не устанавливаются гигиенические нормативы, и, во-вторых, для почв всех категорий по химическим веществам природного происхождения.

Однако экологические нормативы качества окружающей среды в настоящее время не установлены. При решении вопроса о качестве окружающей среды опираются на гигиенические нормативы качества, установленные в гигиенических нормативах и требованиях к обеспечению безопасности и (или) безвредности для человека факторов среды обитания.

3. Категории объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду

Классификация объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, была введена в экологическое законодательство с 1 января 2015 г. в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2014 г. № 219-ФЗ⁴⁵² (далее — ФЗ № 219-ФЗ). Согласно данному Федеральному закону в регулирование ряда эколого-правовых мер были внесены существенные изменения: введена классификация объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, на четыре категории; изменена разрешительная система негативного воздействия на окружающую среду; усовершенствованы нормирование негативного воздействия на окружающую среду и экономико-правовой механизм, в том числе введено стимулирование внедрения наилучших доступных технологий (далее также — НДТ), и др.

В зависимости от уровня воздействия на окружающую среду объекты, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду, в настоящее время должны быть отнесены к одной из четырех категорий. Объекты I категории являются объектами, оказывающими значительное негативное воздействие на окружающую среду и относящимися к областям применения наилучших доступных технологий. Объекты II категории оказывают умеренное воздействие на окружающую среду, объекты III категории — незначительное воздействие на окружающую среду и объекты IV категории — минимальное воздействие на окружающую среду (ст. 4.2 ФЗ об охране окружающей среды).

Не следует смешивать понятие объекта, оказывающего негативное воздействие на окружающую среду, с субъектом хозяйственной деятельности, т. е. индивидуальным предпринимателем или юридическим лицом, владеющим подобным объектом или несколькими объектами, отнесенными к какой-либо категории. Объект определенной категории, оказывающий негативное воздействие на окружающую среду, не является субъектом хозяйственной деятельности.

Многие требования к субъектам хозяйственной деятельности в области охраны окружающей среды варьируются в зависимости от того, к какой категории относится объект, оказывающий негативное воздействие, которым они владеют. Это касается практически всех эколого-правовых мер: экологической экспертизы, экологического контроля и надзора, экономического стимулирования в сфере охраны окружающей среды и т. д. Данная классификация стала основой для построения новой системы нормирования негативного воздействия на окружающую среду.

Самые строгие требования и больше всего из них предъявляются к объектам I и II категории. Объекты III категории должны соблюдать ряд отдельных требований, в том числе в части нормирования негативного воздействия на окружающую среду. Для объектов IV категории установлено минимальное количество экологических требований к ведению хозяйственной и иной деятельности.

Так, в отношении проектной документации объектов капительного строительства, относящихся к объектам I категории, предусмотрена обязательная государственная экологическая экспертиза федерального уровня (абз. 7.3 ст. 11 ФЗ об экологической экспертизе). Юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие деятельность на объектах I категории, обязаны получать комплексное экологическое разрешение (ст. 31.1), внедрять наилучшие доступные технологии (НДТ), разрабатывать технологические нормативы (ст. 23). В случае невозможности соблюдения нормативов допустимых выбросов и сбросов, технологических нормативов на объектах I категории в обязательном порядке разрабатывается и утверждается программа повышения экологической эффективности (ч. 2 ст. 67.1). За объемы и массу выбросов и сбросов в пределах временно разрешенных выбросов и сбросов плата за негативное воздействие для них будет рассчитываться с применением дополнительного коэффициента 25, а в случае превышения разрешенных объема или массы выбросов и сбросов загрязняющих веществ — с применением коэффициента 100 (абз. 5 и 7 ч. 5 ст. 16.3 ФЗ об охране окружающей среды). В отношении объектов I категории осуществляется исключительно федеральный экологический надзор (ст. 65). Они обязаны иметь системы автоматического контроля, а также иметь программу производственного экологического контроля (ст. 67). Данные объекты запрещено размещать, например, в лесопарковых зеленых поясах (ст. 62.4).

Юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие деятельность на объектах II категории, должны подавать декларацию о негативном воздействии на окружающую среду, но могут получить комплексное экологическое разрешение при наличии соответствующих отраслевых информационно-технических справочников по наилучшим доступным технологиям (при получении ими комплексного экологического разрешения на них будут распространяться все требования, предъявляемые к объектам I категории). Они обязаны разрабатывать нормативы допустимых выбросов и сбросов, а в случае невозможности их соблюдения — получать разрешение на временно согласованные выбросы и сбросы и реализовывать план мероприятий по охране окружающей среды. За объемы и массу выбросов и сбросов в пределах временно разрешенных выбросов и сбросов плата за негативное воздействие для них будет рассчитываться, как и для объектов I категории, с применением дополнительного коэффициента 25, а при превышении объема или массы выбросов и сбросов загрязняющих веществ, указанных в декларации о воздействии на окружающую среду, — 100 (абз. 5 и 7 ч. 5 ст. 16.3 ФЗ об охране окружающей среды). В их отношении может осуществляться как федеральный, так региональный экологический надзор. Они должны иметь программу производственного экологического контроля.

При осуществлении деятельности на объектах III категории юридические лица и индивидуальные предприниматели должны рассчитывать только нормативы радиоактивных, высокотоксичных веществ, веществ, обладающих канцерогенными, мутагенными свойствами (веществ I, II класса опасности). Объемы и масса выбросов и сбросов остальных веществ считаются осуществляемыми ими в пределах нормативов допустимых выбросов и сбросов. Если они не могут соблюдать нормативы допустимых выбросов и сбросов радиоактивных, высокотоксичных веществ, веществ, обладающих канцерогенными, мутагенными свойствами (веществ I, II класса опасности), то на период поэтапного достижения нормативов им необходимо разрабатывать и утверждать план мероприятий по охране окружающей среды. Плата за негативное воздействие для них при осуществлении выбросов и сбросов радиоактивных, высокотоксичных веществ, веществ, обладающих канцерогенными, мутагенными свойствами (веществ I, II класса опасности) в пределах временно установленных выбросов и сбросов, а также при превышении установленных (т. е. сверхлимитных) должна рассчитываться с применением дополнительного коэффициента 25. В их отношении может осуществляться как федеральный, так региональный экологический надзор. Они должны иметь программу производственного экологического контроля.

Для объектов IV категории какие-либо обязанности не установлены, в том числе нет необходимости рассчитывать нормативы негативного воздействия и вносить плату за негативное воздействие. Они обязаны соблюдать общие требования по охране окружающей среды, например в отношении осуществления деятельности в водоохранных зонах, в защитных лесах, по охране объектов, занесенных в Красную книгу РФ и Красные книги субъектов РФ, и др.

Присвоение объекту, оказывающему негативное воздействие на окружающую среду, соответствующей категории осуществляется при его постановке на государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду⁴⁵³. Отнесение к определенной категории осуществляется на основании критериев отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий⁴⁵⁴. В качестве критериев для отнесения к определенной категории выступают: определенные уровни воздействия на окружающую среду видов хозяйственной и (или) иной деятельности (отрасль, часть отрасли, производство); уровень токсичности, канцерогенные и мутагенные свойства загрязняющих веществ, содержащихся в выбросах, сбросах загрязняющих веществ, а также классы опасности отходов производства и потребления; классификация промышленных объектов и производств в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»⁴⁵⁵ (далее — ФЗ о промышленной безопасности) на классы опасности (ч. 3 ст. 2); особенности осуществления деятельности в области использования атомной энергии.

Например, на основании уровня воздействия на окружающую среду к I категории относятся объекты по производству кокса и нефтепродуктов. Осуществление деятельности по размещению отходов III класса опасности с проектной мощностью менее 500 т в год будет основанием для отнесения объекта ко II категории на основании критерия уровня токсичности, канцерогенных и мутагенных свойств загрязняющих веществ, содержащихся в выбросах, сбросах загрязняющих веществ, а также классов опасности отходов производства и потребления.

При отнесении объектов к той или иной категории может учитываться и объем производства. Так, объект по разведению сельскохозяйственной птицы с проектной мощностью 2 млн птицемест и более будет отнесен к объектам I категории, а тот же объект с проектной мощностью менее 2 млн птицемест — к объектам II категории.

Отнесение к определенной категории тесно связано с нормированием негативного воздействия и получением разрешительных документов на осуществление негативного воздействия на окружающую среду. Для объектов I категории установлена обязанность получать комплексное экологическое разрешение (далее также — КЭР) (ст. 31.1 ФЗ об охране окружающей среды). Комплексное экологическое разрешение — это документ, который выдается Росприроднадзором юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю, осуществляющему хозяйственную и (или) иную деятельность на объекте I категории, и содержит обязательные для выполнения требования в области охраны окружающей среды. В соответствии с ФЗ № 219-ФЗ юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную деятельность на объектах I категории и чей вклад в суммарные выбросы, сбросы загрязняющих веществ в Российской Федерации составляет не менее чем 60%, были включены в специальный перечень⁴⁵⁶. Всего было выделено 300 таких объектов.

Указанные в перечне лица обязаны обратиться в Росприроднадзор с заявкой на получение КЭР в период с 1 января 2019 по 31 декабря 2024 г. включительно. Остальные юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие свою деятельность на объектах, относящихся к области применения наилучших доступных технологий, и не включенные в данный перечень, обязаны получить КЭР до 1 января 2025 г. КЭР выдается сроком на семь лет. Юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную деятельность на объектах II категории, при наличии соответствующих отраслевых информационно-технических справочников по наилучшим доступным технологиям тоже вправе получить КЭР⁴⁵⁷.

КЭР содержит технологические нормативы, нормативы допустимых выбросов, сбросов высокотоксичных веществ, веществ, обладающих канцерогенными, мутагенными свойствами (веществ I, II класса опасности), при наличии таких веществ в выбросах загрязняющих веществ, сбросах загрязняющих веществ, нормативы допустимых физических воздействий, нормативы образования отходов и лимиты на их размещение, требования к обращению с отходами производства и потребления, согласованную программу производственного экологического контроля, срок действия комплексного экологического разрешения, временно разрешенные выбросы, временно разрешенные сбросы при реализации программы повышения экологической эффективности.

Комплексное экологическое разрешение может быть продлено, пересмотрено или отозвано. При соблюдении требований, содержащихся в КЭР, и отсутствии задолженности по плате за негативное воздействие на окружающую среду, своевременном представлении отчетности о выполнении программы производственного экологического контроля, уведомлений об авариях, повлекших за собой негативное воздействие на окружающую среду, выполнении программы повышения экологической эффективности в установленные сроки при ее наличии КЭР продлевается на следующие семь лет. КЭР подлежит пересмотру частично или полностью в случаях изменения технологических процессов основных производств, замены оборудования, сырья, повлекших за собой изменение установленных объема или массы выбросов загрязняющих веществ, сбросов загрязняющих веществ, лимитов на размещение отходов производства и потребления. Порядок пересмотра КЭР аналогичен порядку его выдачи. КЭР подлежит отзыву в случае нарушения в течение шести месяцев и более установленных в нем обязательных требований, а также в случае снятия объекта с государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду.

Юридические лица, индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах II категории, представляют декларацию о воздействии на окружающую среду (ст. 31.2 ФЗ об охране окружающей среды). Она подается в Росприроднадзор в отношении объектов, подлежащих федеральному экологическому надзору, и в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в отношении иных объектов. Декларация о воздействии на окружающую среду должна содержать в том числе информацию о декларируемых объеме или массе выбросов, сбросов загрязняющих веществ, образовываемых и размещаемых отходов, о реализации природоохранных мероприятий, данные об авариях и инцидентах, повлекших за собой негативное воздействие на окружающую среду и произошедших за предыдущие семь лет, о программе производственного экологического контроля.

Одновременно с подачей декларации о воздействии на окружающую среду представляются расчеты нормативов допустимых выбросов, нормативов допустимых сбросов. Декларация представляется один раз в семь лет при условии неизменности технологических процессов основных производств, качественных и количественных характеристик выбросов, сбросов загрязняющих веществ и стационарных источников.

Юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную деятельность на объектах III категории, представляют в Росприроднадзор в отношении объектов, подлежащих федеральному экологическому надзору, и в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в отношении иных объектов в уведомительном порядке: отчетность о выбросах загрязняющих веществ в атмосферный воздух (ч. 11 ст. 15 ФЗ об охране атмосферного воздуха), о фактических объеме или массе выбросов загрязняющих веществ, сбросов загрязняющих веществ, об уровнях физического воздействия и о методиках (методах) измерений, отчетность об образовании, утилизации, обезвреживании, о размещении отходов в составе отчета об организации и о результатах осуществления производственного экологического контроля. Юридические лица, индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах IV категории, разрешительные и отчетные документы получать и представлять не обязаны.

Классификация объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, на категории является одной из классификаций объектов в области охраны окружающей среды наряду с санитарной классификацией предприятий и классификацией опасных производственных объектов. Санитарная классификация предприятий на пять классов опасности осуществляется на основании СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов»⁴⁵⁸. Она необходима для установления санитарной-защитной зоны вокруг предприятия в зависимости от класса опасности предприятия в качестве защитного барьера, обеспечивающего уровень безопасности населения при эксплуатации объекта в штатном режиме. Классы опасности опасных производственных объектов определяются в соответствии с ФЗ о промышленной безопасности. Один и тот же объект может быть отнесен к определенному классу опасности на основании СанПиН «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий», ФЗ о промышленной безопасности и к определенной категории объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду.

4. Наилучшие доступные технологии как инструмент экологического нормирования

Одним из основных факторов, влияющих на объемы негативного воздействия на окружающую среду и на потребление природных ресурсов, является технологическое оснащение производства. Использование наилучших доступных технологий с учетом экономических и социальных факторов для обеспечения снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду указано в качестве одного из принципов охраны окружающей среды (абз. 15 ст. 3 ФЗ об охране окружающей среды). Совершенствование оборудования является затратным и сложным процессом, поэтому большинство юридических лиц и индивидуальных предпринимателей не заинтересованы во внедрении новых техники и технологий. Кроме того, данная обязанность ранее не была предусмотрена в законодательстве. Федеральный закон № 219-ФЗ, с одной стороны, установил обязанность внедрять НДТ на объектах I категории, а, с другой стороны, также предусмотрел нормы, стимулирующие к этому.

Наилучшими доступными технологиями (НДТ) признаются технологии производства продукции (товаров), выполнения работ, оказания услуг, определяемые на основе современных достижений науки и техники и наилучшего сочетания критериев достижения целей охраны окружающей среды при условии наличия технической возможности их применения (абз. 35 ст. 1 ФЗ об охране окружающей среды). Данное понятие было введено вместо понятия «наилучшая существующая технология», под которой понималась технология, основанная на последних достижениях науки и техники, направленная на снижение негативного воздействия на окружающую среду и имеющая установленный срок практического применения с учетом экономических и социальных факторов. Внедрение и применение НДТ направлено на комплексное предотвращение и минимизацию негативного воздействия на окружающую среду.

Внедрению НДТ было уделено внимание в национальном проекте «Экология»⁴⁵⁹, в который был включен федеральный проект «Внедрение наилучших доступных технологий». В нем в качестве задач были указаны мероприятия, начиная с разработки широкой нормативной правовой базы и заканчивая конкретными мероприятиями, включающими в себя введение в промышленную эксплуатацию мощностей экологического машиностроения и развития приборостроения в целях производства отечественной продукции, используемой при переходе хозяйствующих субъектов на принципы НДТ. В рамках подпрограммы «Регулирование качества окружающей среды» государственной программы Российской Федерации «Охрана окружающей среды»⁴⁶⁰ предусмотрено внедрение системы нормирования негативного воздействия на окружающую среду, основанной на принципах наилучших доступных