Юлия Пономарева
Правовые аспекты имущественных отношений в системе МВД России

Предисловие

За последнее время в нашей стране произошли значительные преобразования, которые затронули все звенья системы органов государственной власти, в том числе МВД России. Следует отметить, что развитие экономических отношений влечет за собой необходимость разработки современных правовых механизмов регулирования общественных отношений. МВД России и ее структурные подразделения являются юридическими лицами и самостоятельно выступают в качестве участников общественных отношений, следовательно, появление новых правовых механизмов регулирования общественных отношений напрямую затрагивают интересы данного ведомства.

Экономические преобразования, которые проходят в нашем государстве, направлены на то, чтобы в гражданском обороте активно принимали участие не только представители частного бизнеса, частные юридические лица, деятельность которых направлена в основном на получение прибыли, но и на вовлечение публично-правовых образований, которые участвуют в гражданском обороте через созданные ими юридические лица. В полной мере это касается и юридических лиц системы МВД России.

Реформирование гражданского законодательства о юридических лицах повлекло за собой не только необходимость внесения изменений в правоустанавливающие документы юридических лиц, входящих в систему МВД России, но и значительно изменило структуру имущественных отношений, в частности, речь идет о закреплении имущества за юридическими лицами, и возможности распоряжаться им. В этой связи предпринятое исследование можно признать своевременным.

Следует учитывать, что имущественные отношения в системе МВД России весьма разнообразны. Прежде всего, следует отметить, что за юридическими лицами, которые входят в систему МВД России, имущество может быть закреплено на различных правовых основаниях, это, в свою очередь, влечет необходимость разработки новых и совершенствование имеющихся механизмов управления и использования такого имущества.

На балансе юридических лиц системы МВД России находится достаточно большое количество имущества, как движимого, так и недвижимого, разного рода товарно-материальных ценностей, денежных средств и т. д., и все это имущество включено в хозяйственный или гражданско-правовой оборот. В научной литературе неоднократно отмечалось, что действующее законодательство, в том числе и гражданское, не в полной мере регулирует отношения с участием юридических лиц системы МВД России. В настоящее время, пунктом 1 статьи 123.22 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) предусмотрено, что государственные учреждения могут быть образованы (применительно в системе МВД России) в форме казенных или бюджетных учреждений. Далее, законодатель, в той же статье дает определение каждой из этих форм. Анализ данной нормы не позволяет в полной мере судить о правоспособности казенных и бюджетных учреждений, какие сделки и в каком объеме они имеют право самостоятельно заключать, как они могут распоряжаться имуществом или приобретать его, сдавать в аренду, найм, бесплатное пользование, возникает много и других вопросов.

Наряду с учреждениями (казенными или бюджетными) в системе МВД России имеются и федеральные государственные унитарные предприятия, которые владеют имуществом на праве хозяйственного ведения и обладают более значительными правами, которые позволяют им участвовать в хозяйственных отношениях. В свете того, что в концепции развития гражданского законодательства заложена идея отказа от такого вида ограниченных вещных прав, как право хозяйственного ведения, возникает много вопросов относительно того, что ждет федеральные государственные унитарные предприятия (далее – ФГУП), кто и как будет выполнять те виды работ, которые раньше выполняли эти организации.

Глава 1. Понятие и правовая природа имущественных отношений в системе МВД России

1.1. Понятие и виды имущественных отношений в системе МВД России

Правовое регулирование имущественных отношений в российском праве осуществляется различными отраслями прав: гражданским, административным, финансовым, налоговым, бюджетным. Основным отличием выступает особенности предмета и метода регулирования имущественных отношений.

В науке гражданского права обосновано сделан вывод о том, что для имущественных отношений не существует единой формы правового регулирования (единой отрасли права, которая регулировала все имущественные отношения). В этой связи предлагалось обратить внимание на другой подход к дифференциации имущественных отношений через направленность правового регулирования[1].

На формирование и развитие имущественных отношений влияют некоторые факторы: 1) имущественные отношения, непосредственно выражающие отношения к собственности, с государственной позиции; 2) имущественные отношения, которые складываются непосредственно в процессе их осуществления (владение, пользование и распоряжение имуществом и имущественными правами и т. д.); 3) имущественные отношения властно-организационного характера.

Имущественные отношения, непосредственно выражающие отношения к собственности с государственной позиции, состоят в том, чтобы закрепить определенное состояние отношений собственности, формы собственности, их содержание. В данном случае государство устанавливает некие ориентиры для всех отраслей права, нормы которых регулируют имущественные отношения. Так, закрепляя в Конституции Российской Федерации формы собственности, тем самым гарантирует, что вся правовая система будет содержать нормы, которые должны учитывать такие законоположения.

Имущественные отношения, которые складываются непосредственно в процессе их осуществления, рассматриваются как некая совокупность норм, которая направлена на регулирование конкретных видов имущественных отношений в зависимости от отраслевой принадлежности. Об этом в частности указано в пункте 3 статьи 2 ГК РФ. В данной норме закреплено, что к имущественным отношениям, которые основаны на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, нормы гражданского законодательства не применяются. Это свидетельствует о том, что имущественные отношения могут регулироваться отдельными отраслями права.

Рассматривая имущественные отношения властно-организационного характера, мы исходим из того, что такие отношения являются результатом деятельности государства. Специфической чертой данных имущественных властно-организационных отношений является их правовое регулирование. Характерным примером властно-организационных отношений, являются отношения по управлению государственным имуществом.

Можно заметить, что классификация видов имущественных отношений, в зависимости от факторов формирования и их развития, служит своего рода ориентиром для использования соответствующих форм правового регулирования (отраслей принадлежности).

Имущественные отношения властно-организационного характера в полной мере можно применить к отношениям с участием МВД России. Российская Федерация выступает в качестве собственника имущества, которое будет закрепляться на соответствующих вещных правах за МВД России. Как нам представляется, отношения, связанные с передачей имущества от Российской Федерации к МВД России, основаны на принятии решений, которые носят не гражданско-правовой характер, а скорее всего административно-правовой.

В соответствии с действующим законодательством Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом[2]. Росимущество реализует полномочия собственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций федеральных органов государственной власти в установленной сфере деятельности.

Представляется, что Росимущество и МВД России должно иметь соглашение о том, каким образом происходит передача имущества от одного субъекта к другому. До последнего времени, вообще не существовало каких-либо нормативных правовых актов (соглашений) о порядке такового взаимодействия.

Только в 2019 году подписано соглашение между Росимуществом и МВД России относительно порядка приема и передачи имущества, которое было обращено в собственность государства[3].

На основании изложенного, можно отметить, что МВД России является участником имущественных отношений организационно-властного характера. Росимущество передает МВД России имущество, которое ему необходимо для осуществления деятельности, в свою очередь МВД России передает имущество Росимуществу, которое было обращено в собственность Российской Федерации.

В соответствии с действующим законодательством МВД России является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере управления и распоряжения имуществом органов внутренних дел[4]. Представляется, что правовое регулирование отношений по управлению и распоряжению имуществом, регулируются нормами гражданского права.

В целях обособления имущественных отношений, регулируемых нормами гражданского права, в научной литературе чаще всего используют следующие характерные черты: 1) эквивалентно-возмездный характер имущественных отношений[5]; 2) обособленность участников имущественных отношений[6]; 3) участники имущественных отношений должны быть равными субъектами, юридически независимыми друг от друга[7]; 4) специфические способы защиты; 5) особые основания возникновения и прекращения отношений[8].

Эквивалентно-возмездный характер имущественных отношений отражает саму суть этих отношений. В качестве примера, по договору купли-продажи собственник (продавец) обязуется передать право собственности на товар покупателю, за соответствующую плату. В данном примере эквивалентом товара выступает его стоимость, за которую он продается. Даже в том случае, когда товар (вещь) передается в собственность, например по договору дарения, товар (вещь) будет обладать стоимостью, только плата за них не будет взиматься. В гражданском праве принято рассматривать имущественные отношения, как имущественно-стоймостные[9]. В данном случае речь идет о том, что регулированию нормами гражданского права подлежат не все имущественные отношения, а только которые складываются относительно имущества или по поводу имущества, и к тому же носят стоимостной характер. Некоторые ученые в структуре имущественно-стоимостных отношений выделяют особый вид отношений – товарно-денежный[10].

Выделение товарно-денежных отношений опосредовано тем, что этот вид отношений достаточно точно отражает саму суть имущественных отношений. Следует отметить, что подавляющее большинство отношений, регулируемых гражданским правом – это товарно-денежные отношения.

Имущественная обособленность участников в научной литературе выделяется в качестве одной из существенных черт имущественных отношений, регулируемых гражданским правом. Так, в пункте 1 статьи 48 ГК РФ указывается на то, что юридическое лицо имеет обособленное имущество и отвечает этим имуществом по своим обязательствам. Гражданин, который осуществляет предпринимательскую деятельность, отвечает по своим обязательствам всем своим имуществом. В ряде случаев, законодатель может более четко продлить пределы имущественной обособленности субъектов. Так, казенные учреждения, в том числе федеральные казенные учреждения системы МВД России (далее – ФГКУ), отвечают по своим обязательствам не всем имуществом, а только находящимися в их распоряжении денежными средствами.

Правовое регулирование имущественных отношений нормами гражданского права строится на принципе равенства участников этих отношений. В большинстве случаев возникновение имущественных отношений зависит от воли ее участников, они действуют исходя из своей воли и в своем интересе, независимо от правового статуса ее участников.

Применение специфических способов защиты имущественных отношений может рассматриваться как обратная сторона и результат имущественной обособленности участников этих отношений. В зависимости от вида имущественных отношений законодатель устанавливает и способы защиты. Например, глава 20 ГК РФ регулирует отношения, связанные с защитой права собственности и других вещных прав.

Говоря об основаниях возникновения имущественных отношений, следует сказать, что они весьма разнообразны, в общем виде их перечень определен в статье 8 ГК РФ.

Организации и учреждения системы МВД России выступают участниками гражданского оборота, а следовательно для регулирования отношений с их участием необходимо применять нормы гражданского законодательства.

Имущественные отношения, регулируемые нормами гражданского права можно разделить на несколько групп. В первую группу войдут отношения вещно-правового характера, прежде всего это отношения собственности, а также отношения, которые возникают из ограниченных вещных прав. Вторую группу, составляют обязательственно-правовые отношения, эти отношения опосредуют перераспределение материальных благ между участниками этих отношений. В третью группу входят отношения, возникающие по поводу прав на результаты интеллектуальной деятельности и средства индивидуализации участников гражданского оборота.

Рассмотрим каждую из этих групп имущественных отношений применительно к тем отношениям, в которых могут участвовать организации, входящие в систему МВД России.

В соответствии с действующим законодательством, если исходить из пункта 15 Положения о МВД России, имущество закрепляется за министерством, его территориальными органами и другими учреждениями на праве оперативного управления. Вместе с тем анализ имущественных отношений системы юридических лиц МВД России позволяет сделать вывод о том, что можно выделить две группы юридических лиц, которые владеют имуществом на различных правовых основаниях.

В первую группу юридических лиц войдут федеральные государственные казенные учреждения (ФГКУ), а также территориальные органы внутренних дел, которые обладают статусом юридического лица. Дело в том, что правовое положение ФГКУ и территориальных органов различается, несмотря на то, что территориальные органы с определенной долей условности тоже можно отнести к государственным учреждениям.

Во вторую группу юридических лиц войдут федеральные государственные унитарные предприятия, данные лица владеют имуществом на праве хозяйственного ведения.

Особое внимание следует уделить тем правам, которые возникают у юридических лиц первой и второй группы относительно земельных участков, на которых располагаются объекты недвижимости или земельные участки, используемые для других нужд. Юридические лица системы МВД России владеют земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования.

Таким образом, мы констатируем, что юридические лица, входящие в систему МВД России, владеют имуществом на праве оперативного управления и земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, а юридические лица, относящиеся к системе МВД России (ФГУП) – на праве хозяйственного ведения, и земельными участками на праве договора аренды. Более подробно правовое регулирование отношений, владение имуществом организациями и учреждениями системы МВД России нами будет рассмотрено во второй главе.

Вторую группу общественных отношений составляют обязательства. Обязательственные отношения, в зависимости от оснований возникновения, можно разделить на обязательства, которые возникают из договора и обязательства, возникающие из иных юридических фактов.

Учреждения и организации МВД России являются участниками обязательственных отношений, и прежде всего речь идет о договорных отношениях.

Так, большинство уставов ФГКУ ВО, содержит указание на то, какие договоры они вправе заключать: «…осуществляет закупки товаров, работ, услуг для государственных нужд и заключает государственные контракты, гражданско-правовые договоры от имени Российской Федерации в установленной сфере деятельности, а также полномочия в части обеспечения заявок, исполнения контрактов, учитывая соответствующие денежные средства на отдельном лицевом счете»[11].

Полагаем, что нет необходимости составлять перечень всех договоров, которые могут заключать юридические лица, входящие в систему МВД России. Более подробно, мы остановимся на отдельных видах договоров и рассмотрим их в третьей главе настоящей работы.

МВД России является участником и других обязательственных отношений. Прежде всего, речь пойдет об обязательствах, которые возникают вследствие причинения вреда. Следует отметить, что деятельность сотрудников правоохранительных органов напрямую связана с риском причинения вреда.

В ходе осуществления деятельности сотрудники органов внутренних дел могут стать участниками такого рода обязательств. Например, в том случае, когда находясь при исполнении служебных обязанностей, сотрудник причинил вред жизни или здоровью гражданина, или причинил вред имуществу гражданина, или юридического лица. Ответственность за вред, причиненный при таких обстоятельствах, подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации. Вместе с тем может возникнуть такая ситуация, когда сотрудник правомерно причиняет вред. В данном случае, вред, причиненный правомерными действиями, подлежит возмещению только в случаях, предусмотренных законом[12].

В последнее время МВД России обращено внимание на проблему обеспечения сохранности вещественных доказательств по уголовным делам, а также иных изъятых предметов и документов.

Только в период с 2018 по 2021 годы к МВД России было предъявлено 458 исков с требованиями о взыскании причиненного вреда в связи с необеспечением сохранности изъятого у правообладателей имущества на сумму 28 437 947 000 рублей[13].

Особенности квалификации отношений по возмещению вреда, причиненного сотрудниками органов внутренних дел, имеют специфические особенности, которые будут рассмотрены в третьей главе.

ФГУП МВД России в целях осуществления предпринимательской деятельности, определенной уставом этих предприятий, могут иметь фирменное наименование, товарные знаки. Например, пунктом 7 устава ФГУП «Камызякское опытно-экспериментальное специализированное предприятие № 2 МВД России»[14], предусмотрено, что предприятие вправе иметь штампы и бланки со своим фирменным наименованием, собственную эмблему, а также зарегистрированный в установленном порядке товарный знак и другие средства индивидуализации.

Сотрудники ФГКУ ВО выполняя научные исследования в рамках служебного задания, приобретают авторские права на произведения науки. В свою очередь ФГКУ ВО приобретает имущественные права на результаты творческой деятельности таких сотрудников.

Все вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что организации и учреждения системы МВД России в полной мере являются участниками имущественных отношений, возникающие по поводу прав на результаты интеллектуальной деятельности и средства индивидуализации участников гражданского оборота.

Завершая освещение вопроса о видах имущественных отношений в системе МВД России, можно отметить, что министерство внутренних дел Российской Федерации является участником имущественных отношений.

Прежде всего, речь идет об имущественных отношениях организационно-властного характера. Такого рода отношения, по нашему мнению, возникают в тот момент, когда Росимущество передает МВД России имущество, которое министерству необходимо для осуществления деятельности. Полагаю, что в целях регулирования такого рода отношений, необходимо проработать более детально механизм передачи такого имущества. Аналогично тому механизму, который был разработан при передаче имущества от министерства внутренних дел Российской Федерации Росимуществу.

Деятельность сотрудников органов внутренних дел связана с риском причинения вреда, в этой связи ответственность за неправомерные действия, которые повлекли за собой причинение вреда, несет орган внутренних дел. Таким образом, организации и учреждения системы МВД России могут быть участниками обязательств, которые возникают вследствие причинения вреда.

Учитывая изложенное, можно отметить, что юридические лица, входящие в систему МВД России, владеют имуществом на праве оперативного управления, праве постоянного (бессрочного) пользования, а ФГУП – на праве хозяйственного ведения, данные юридические лица являются полноправными участниками различного рода договорных отношений, самостоятельно реализуют имущественные права на результаты интеллектуальной деятельности и средства индивидуализации.

1.2. Нормативно-правовое регулирование имущественных отношений в системе МВД России

Система нормативных правовых актов, регулирующих имущественные отношения с участием МВД России, имеет свои особенности.

В первую группу нормативных правовых актов входят те, которые направлены на регулирование имущественных отношений организационно-властного характера. Так как имущество находится в государственной собственности, то функции по управлению делегированы государством Федеральному агентству по управлению государственным имуществом[15]. Росимущество управляет имуществом государства и выполняет различного рода функции, связанные с имуществом. Однако необходимо обратить внимание на то, что такого рода полномочия могут быть преданы и другим федеральным органам исполнительной власти. В этой связи, в пункте 2 положения о МВД России указано, что ведомство является уполномоченным органом исполнительной власти в сфере управления и распоряжения имуществом органов внутренних дел[16]. Из этих двух нормативных правовых актов следует, что МВД России обладает теми же правами, что и Росимущество, или все-таки, другим объемом прав. Анализ действующего законодательства не позволяет нам прийти к заключению, что между Росимуществом и МВД России имеется соглашение или иной нормативный правовой акт, которой позволял бы определить правомочия по управлению и распоряжению государственным имуществом. В Положении о МВД России дословно написано следующее: «… управление и распоряжение имуществом органов внутренних дел». Возникает ряд вопросов относительно того, что собой представляет это имущество органов внутренних дел? Каков объем правомочий по распоряжению и управлению этим имуществом?

Полагаю, что все-таки речь идет о государственном имуществе, которое передано МВД России и закреплено за конкретным юридическим лицом на соответствующем вещном праве. Вместе с тем хотелось бы, что до настоящего времени нет нормативного правового акта, который бы регламентировал порядок передачи имущества, а также четко позволял определить объем правомочий МВД России по управлению и распоряжению этим имуществом.

В свою очередь Минэкономики России разрабатывался проект федерального закона «О государственном и муниципальном имуществе», который по результатам согласования с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти не был издан. Именно данный закон должен, по сути, ответить на вопрос о том, какое имущество может быть отнесено к государственному. Так, в пояснительной записке к проекту данного федерального закона указывалось на то, что этот закон представляет собой системобразующий законодательный акт[17]. В рамках данного законопроекта предлагалось все государственное имущество разделить на две категории: распределенное и нераспределенное. Распределенным будет считаться то имущество, которое закреплено за юридическими лицами на праве оперативного управления или хозяйственного ведения. То имущество, которое не закреплено, будет отнесено к нераспределенному имуществу.

Анализ рассматриваемого законопроекта позволяет выделить отдельные замечания относительно порядка закрепления имущества за государственными учреждениями и организациями. Нормы законопроекта устанавливают порядок передачи имущества посредством заключения договора, то есть МВД России заключает договор с организацией, учреждением, предприятием, находящимся в системе МВД России, о закреплении за ним имущества на соответствующем вещном праве. Специалисты, занимающиеся данной тематикой, обращали внимание на то, что использование договора не совсем соответствует действующей модели гражданско-правовых договорных отношений[18]. Однако, полагаю, что решение о передаче имущества и акта приема-передачи недостаточно для того, чтобы определить объем полномочий по владению, пользованию и распоряжению имуществом.

Сторонники концепции передачи имущества государственным учреждениям и организациям посредством договора указывают на то, что данный договор более качественно регулирует отношения сторон. Такого рода договор позволяет определить права и обязанности сторон, правовой режим имущества, момент возникновения права оперативного управления или хозяйственного ведения, меры ответственности за нарушения условий данного договора[19].

В свою очередь полагаю, что в данном случае речь идет не о гражданско-правовом договоре, а скорее о некой форме административного договора. Именно административно-правовой договор, позволяет более качественно урегулировать отношения по порядку передачи имущества, определить момент возникновения права хозяйственного ведения или права оперативного управления имуществом, определить основные права и обязанности сторон, а также основания и порядок изъятия имущества у организации, основания расторжения договора.

В настоящее время объем полномочий по владению, пользованию и распоряжению имуществом, которое стоит на балансе организаций системы МВД России определяется в основном в уставах. Анализ уставов ФГКУ системы МВД России показал, что правовое регулирование такого рода отношений носит не систематизированный и весьма общий характер. Так, уставы ФГКОУ ВО содержат формулировку следующего содержания: «…имущество закреплено за институтом (академией, университетом) на праве оперативного управления». В последующих нормах уставов не отражается порядок такого закрепления, момент возникновения права оперативного управления.

Завершая рассмотрение вопроса о нормативно-правовом регулировании имущественных отношений в системе МВД России, можно выделить перспективные направления развития законодательства в области регулирования отношений, связанных с передачей государственного имущества.

Нормативное правовое регулирование имущественных отношений с участием органов внутренних дел обладает спецификой. В целях совершенствования законодательной базы необходимо разработать нормативный правовой акт, который будет регулировать отношения по передаче государственного имущества в ведение МВД России. Иными словами речь идет о соглашении или совместном приказе (инструкции), который определяет порядок взаимодействия Росимущества и МВД России в сфере передаче имущества.

В ходе анализа действующего законодательства и практики его применения, полагаем, что в целях более качественного регулирования отношений по передаче имущества и определения полномочий по его использованию, необходимо использовать конструкцию административного договора.

Глава 2. Ограниченные вещные права организаций МВД России

2.1. Организации МВД России, владеющие имуществом на праве оперативного управления

После проведенной в нашей стране реформы законодательства о юридических лицах, правовое регулирование отношений с участием государственных учреждений получило новый виток развития. Действующее российское законодательство устанавливает, что учредитель создает унитарную некоммерческую организацию, в целях осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. При этом учредитель является собственником имущества, а учреждение владеет имуществом, которое передал учредитель, в целях осуществления основной деятельности, данное имущество закрепляется за учреждением на праве оперативного управления. Такая правовая конструкция, как право оперативного управления, является изобретением нашего отечественного правопорядка. Как отмечают многие специалисты, необходимость разработки и внедрения такой правовой конструкции была продиктована, прежде всего тем, что юридические лица не являлись собственниками имущества, но при этом могли быть участниками гражданских правоотношений (хозяйственных отношений)[20]. Правовая доктрина советского государства сводилась к тому, что собственником имущества должно быть само государство, возможность введения права собственности на имущество для государственных организаций означало бы расщепление права государственной собственности между отдельными государственными организациями. В тоже время, создавая органы государственной власти, различного рода учреждения и организации, государство наделяло их имуществом, которым необходимо было управлять в широком смысле этого слова. Основная задача того периода времени заключалась в создании такой правовой конструкции, которая позволяла бы юридическим лицам – не собственникам, участвовать в гражданско-правовом обороте. И такая конструкция была разработана, первоначально она получила название «непосредственное оперативное управление государственным имуществом», в последующем, в начале 60-х годов прошлого века, она получила свое название «право оперативного управления», которое используется сейчас.

По действующему законодательству государственные учреждения могут быть созданы в трех основных организационно правовых формах: казенного, бюджетного или автономного учреждения. Собственником всего имущества является государство, при этом имущество закрепляется за учреждениями на праве оперативного управления. Данные положения закона закреплены, в том числе и в уставах создаваемых собственником юридических лиц.

В системе МВД России создано достаточно много учреждений, которые обладают статусом юридического лица, при этом владеют имуществом на праве оперативного управления.

Как указывают некоторые специалисты, условно все созданные в системе МВД России юридические лица, в форме учреждений, в зависимости от поставленных перед ними задач, могут быть представлены двумя группами[21].

В первую группу войдут Федеральные государственные казенные учреждения, вторую группу составят учреждения, которые одновременно являются и юридическими лицами, и органами исполнительной власти – Главные управления Министерства внутренних дел Российской Федерации (МВД, УМВД) по соответствующим субъектам Российской Федерации (далее по тексту – ГУМВД России по субъекту).

Анализ действующего законодательства позволяет нам говорить о том, что общим для этих двух групп учреждений будет, во-первых то, что они создаются по решению учредителя в лице Российской Федерации, во-вторых, они наделяются имуществом на праве оперативного управления, в-третьих, все они созданы для реализации тех задач, которые стоят перед МВД России.

Исследование юридических лиц, которые были изначально созданы в форме федеральных государственных казенных учреждений, позволило нам сделать ряд выводов. Прежде всего речь пойдет о правоспособности ФГКУ.

В системе МВД России образовательные, медицинские[22], учреждения культуры и искусства[23], и другие учреждения изначально при регистрации уставов указывают на то, что они создаются в форме казенных учреждений.

Анализ уставов образовательных и медицинских учреждений, а также учреждений культуры и искусства МВД России, позволяет сделать вывод о том, что данные учреждения обладают специальной правоспособностью. Так, образовательные учреждения, созданные для ведения образовательной деятельности, могут осуществлять таковую, если получили лицензию на образовательную деятельность по соответствующему направлению. Например, в пункте 16 Устава Санкт-Петербургского университета Министерства внутренних дел Российской Федерации, говорится о том, что Университет осуществляет образовательную деятельность на основании полученных в установленном порядке лицензий[24]. Аналогичные нормы содержат уставы медицинских учреждений, так например, в пункте 10 Устава медико-санитарной части Министерства внутренних дел Российской Федерации по Липецкой области, установлено, что учреждение вправе осуществлять деятельность, на занятие которой необходимо получение лицензии, только после получения такой лицензии[25].

Все уставы ФГКУ содержат нормы, которые закрепляют все имущество (движимое и недвижимое), полученное от учредителя, на праве оперативного управления.

Так, в пункте 2 Устава федерального государственного казенного образовательного учреждения высшего образования «Академия управления Министерства внутренних дел Российской Федерации» закреплено следующее: «Учредителем и собственником имущества Академии является Российская Федерация. Функции и полномочия учредителя осуществляет Министерство внутренних дел Российской Федерации в установленном законодательством Российской Федерации порядке»[26]. В пункте 3 Устава Академии управления МВД России установлено, что имущество закреплено за академией на праве оперативного управления. Аналогичные нормы нашли свое закрепление в уставах других образовательных учреждений системы МВД России[27].

Изучение уставов ФГКУ позволяет, говорить о том, что право оперативного управления, хотя и является ограниченным вещным правом, но в контексте его применения учреждениями, имеет свои особенности. Практически все специалисты отмечают, что право оперативного управления – это совокупность правомочий, таких как право владения и право пользования (точнее право использовать имущество в строгом соответствии с его назначением и тем видом деятельности, для которого оно было передано). Что касается самого спорного правомочия – правомочия распоряжения, то здесь следует отметить, что учреждение самостоятельно распорядиться или приобрести имущество не вправе.

В настоящее время регулирование отношений, связанных с распоряжением имуществом, осуществляется рядом подзаконных нормативных актов[28].

Несмотря на обширную правовую регламентацию указанных отношений, на практике вызывают затруднения такие вопросы: как закрепление имущества за органами внутренних дел; распоряжение федеральным недвижимым имуществом, которое стоит на балансе организаций и учреждений системы МВД России; сложный порядок согласования решений по распоряжению имуществом.

Анализ нормативно-правовых актов позволяет сделать вывод о том, что данные вопросы остаются либо неурегулированными, либо правоприменительная практика апеллирует к нормам, которые значительно устарели и требуют изменений с учетом действующего законодательства.

Так, в настоящее время действующим нормативным правовым актом в части распоряжения недвижимым имуществом является Постановление Правительства Российской Федерации от 5 января 1998 г. № 3[29]. С момента принятия данного постановления прошло около 22 лет, в связи с чем нормы постановления несостоятельны, так как не учитывают тех изменений, которые за эти годы произошли в нашем законодательстве, в том числе в сфере правового регулирования оборота недвижимого имущества. Это напрямую затрагивает интересы МВД России. Например, данным постановлением установлен стандарт площади под административные цели в размере 9 кв. метров общей площади недвижимости на одного работника аппарата управления. Полагаем, что такое требование следует считать устаревшим, оно как минимум требует корректировки с учетом реалий настоящего времени.

Дело в том, что применение данного постановления может повлечь за собой изъятие имущества или части имущества лица, которое владеет имуществом на праве оперативного управления. Судебная практика по данному вопросу складывается следующим образом: Арбитражные суды, рассматривая споры по данной категории, исходят из того, что данным постановлением Правительства установлен размер в 9 кв. метров общей площади на одного работника аппарата управления, который является минимальным[30]. Максимальный размер не установлен.

Для учебных заведений системы МВД России проблематика данного вопроса тоже стоит весьма актуально. Так, территориальные управления Росимущества предпринимали попытки изъять у образовательных учреждений часть помещений общежития. Основанием для этого служило то, что был превышен норматив 9 кв. метров общей площади на одного учащегося[31]. Изучая данную проблему, нами отмечается, что большинство общежитий, которые закреплены на праве оперативного управления за ФГКУ ВО, располагаются на территории самих учебных заведений и, как правило, входят в состав недвижимого комплекса, и изъять часть помещений и передать их другому субъекту просто не возможно. Необходимо учитывать и специфику деятельности учебных заведений системы МВД России, она заключается в том, что набор обучающихся из года в год может меняться значительно, следовательно, и потребность в жилых помещениях общежитий может также изменяться.

Кроме того, данное постановление не учитывает, что на сегодняшний день к объектам недвижимости, которые находятся в оперативном управлении МВД России, предъявляются повышенные требования. В частности речь идет об инженерно-технической укрепленности и повышенном уровне антитеррористической защищенности объектов[32].

В конечном итоге мы приходим к выводу о том, что необходимо внести изменения в данное постановление, либо его отменить и разработать новый нормативный правовой акт с учетом имеющейся специфики работы силовых ведомств и иных федеральных органов исполнительной власти.

Порядок закрепления федеральной собственности за учреждениями системы МВД России регулируется рядом нормативных правовых актов[33].

В этой связи хотелось обратить внимание на то обстоятельство, что для прохождения процедуры регистрации имущества необходимо получить в установленном порядке выписку из реестра федерального имущества. Учитывая то, что органом, в компетенцию которого входит выдача указанной выписки, является само Росимущество, возникает вопрос о целесообразности представления данного документа. На мой взгляд это приводит к увеличению бумажной волокиты и способствует затягиванию сроков по направлению документов на закрепление либо прекращение соответствующего вещного права на имущество, заключению договоров аренды, безвозмездного пользования и совершения иных действий. Следствием действующего порядка может являться неэффективное либо даже нецелевое расходование лимитов бюджетных обязательств (например несвоевременное закрепление соответствующего вещного права приводит к невозможности постановки на балансовый учет и содержания недвижимого имущества, либо несвоевременная передача имущества третьему лицу приводит к неэффективному расходованию бюджетных средств на содержание данного объекта).

Несмотря на достаточно обширный перечень нормативных правовых актов, действующих в области администрирования имуществом, закрепленном на праве оперативного управления за соответствующими подразделениями МВД России, в правоприменительной практике остаются нерешенными многие аспекты осуществления имущественных отношений с использованием недвижимого имущества (например, порядок закрепления и прекращения соответствующих вещных прав, в том числе с последующим закреплением за иным органом), предоставление имущества в аренду или безвозмездное пользование, установление права ограниченного пользования (сервитута), а также пожертвования имущества (жилых помещений).

Учитывая, что вопрос по единому порядку организации деятельности и утверждения перечня необходимых документов для принятия соответствующих решений для всех федеральных органов исполнительной власти не урегулирован на законодательном уровне, организации и учреждения системы МВД России при подготовке пакета документов, необходимого для согласования МВД России по вопросам распоряжения имуществом, не представляют необходимых документов для принятия данных решений, что значительно затягивает процедуру согласования и своевременного принятия решений по распоряжению имуществом (часто документы неоднократно возвращаются на доработку в органы, в связи с чем данная процедура иногда занимает время от полугода до одного года).

Хотелось бы обратить внимание на то, что при существовании единого порядка постановки на учет и перечня необходимых для принятия решения документов, организации и учреждения системы МВД России использовали бы его для руководства при подготовке соответствующих материалов, что позволило бы стать процедуре намного прозрачней и требующей значительно меньших временных и энерго-затрат, и, соответственно, отразилось бы на более эффективном расходовании бюджетных денежных средств на содержание объектов недвижимого имущества.

МВД России, как федеральный орган исполнительной власти, не уполномочено разрабатывать подобный порядок работы и утверждать соответствующий перечень документов. Данный нормативный правовой акт может быть утвержден лишь на уровне Правительства Российской Федерации.

Кроме того, в целях формирования единого банка данных об объектах недвижимости, назрела необходимость разработки ведомственной инструкции, регламентирующей формирование учета объектов недвижимого имущества и накопительных дел по каждому объекту, проведение ежегодной инвентаризации объектов, а также взаимодействие тыловых и финансовых органов на должном уровне. Это позволило бы улучшить качество работы, оптимизировать ее и принимать своевременные меры для устранения нарушений.

В ходе изучения деятельности по списанию государственного имущества, которое находится на балансе у ФГКУ, выявлена следующая особенность. В соответствии пунктом «д» статьи 4 Положения об особенностях списания федерального имущества устанавливается, что списание движимого имущества которое, находится у федеральных казенных учреждений на праве оперативного управления, списывается по согласованию с федеральными органами государственной власти (федеральными государственными органами), в ведении которых находятся указанные учреждения[34]. Например, Омская академия МВД России решила списать старый компьютер. Как установлено ведомственным правовым актом: собирается пакет документов, отправляется в ДТ МВД России на согласование, ДТ МВД России в течении 30 дней принимает решение о списании[35]. На практике срок от начала действий по списанию, до момента завершения составляет от трех до шести месяцев, а в условиях пандемии этот срок достигал значительно больше шести месяцев.

В тоже время, соответствующее подразделение УМВД России по Омской области само может принять решение о списании такого компьютера. Что значительно упрощает сам процесс и достижение конечной цели.

Представляется, что такое положение действующего законодательства не отвечает реалиям сегодняшнего дня. Полагаю, что для списания федерального имущества, речь идет прежде всего, о движимом имуществе, необходимо установить стоимость, например, ФГКУ имеет право самостоятельно списывать имущество стоимостью менее 50 тысяч рублей. Как показывает практика, большая часть имущества, которая списывается ФГКУ, это старая оргтехника, мебель, кухонная посуда и т. д.

В этой связи, полагается целесообразным внести соответствующие изменения в Положение об особенностях списания федерального имущества», а также приказ МВД России от 16 сентября 2016 г. № 537 «О списании федерального движимого имущества в Министерстве внутренних дел Российской Федерации».

Имущество, которое находится на праве оперативного управления ФГКУ, формируется за счет имущества переданного и закрепленного за учреждением при его создании (реорганизации), а также за счет приобретенного имущества. Основания, по которым приобретается имущество, могут быть самыми разными: купля-продажа, дарение, пожертвование, строительство объектов недвижимости и т. д.

Конец ознакомительного фрагмента.

Текст предоставлен ООО «Литрес».

Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию на Литрес.

Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом.

Примечания

1

См.: Алексеев С.С. Предмет советского социалистического гражданского права. Ученые труды. Том 1. Серия «Гражданское право». Свердловск. 1959. С. 72.

Вернуться

2

Постановление Правительства РФ от 05.06.2008 г. (в ред. от 20.10.2020 г.) № 432 «О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом» // Собрание законодательства РФ. 2008. № 23. Ст. 2721.

Вернуться

3

См.: Соглашение о порядке и условиях взаимодействия Министерства внутренних дел Российской Федерации и Федерального агентства по управлению государственным имуществом при приеме-передаче имущества, обращенного в собственность государства (утв. МВД России № 1/14713, Росимуществом № 01–12/107 20.12.2019 г.).

Вернуться

4

См.: Указ Президента РФ от 21.12.2016 г. (в ред. от 25.12.2019 г.) № 699 «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации» //Собрание законодательства РФ. 2016. № 52 (Часть V). Ст. 7614. (далее – Положение о МВД России).

Вернуться

5

См.: Алексеев С.С. Указ. соч. С. 108–112.

Вернуться

6

См.: Российское гражданское право: учебник. В 2 т. Т. 1. Общая часть. Вещное право. Наследственное право. Интеллектуальные права. Личные неимущественные права /отв. ред. Е.А. Суханов. Москва. 2011. С 112; Гражданское право: учебник. В 3 ч. Ч. 1./под ред. В.П. Камышанского, Н.М. Коршунова, В.И. Иванова. Москва. 2010. С.54.

Вернуться

7

См.: Гражданское право: учебник. Том 1. / под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. Москва, 1998. С. 83; Братусь С.Н. Предмет и система советского гражданского права. Москва. 1963. С. 51.

Вернуться

8

См.: Иоффе О.С. Избранные труды. В 4 т. Т. 1 Правоотношения по советскому гражданском праву. Ответственность по советскому гражданскому праву. СПб. 2003. С 62–63.

Вернуться

9

См.: Гражданское право: учебник для вузов. Ч. 1./под общ. ред. Т.И. Илларионовой, Б.М. Гонгало, В.А. Плетнева. Москва. 1998. С. 2–6.

Вернуться

10

См.: Гражданское право: учебник. Том 1. / под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. Москва, 1998. С. 86.

Вернуться

11

Приказ МВД России от 26.05.2015 г. (в ред. от 18.03.2019 г.) № 631 «Об утверждении Устава федерального государственного казенного образовательного учреждения высшего образования «Омская академия Министерства внутренних дел Российской Федерации»; Приказ МВД России от 26.05.2015 г. (в ред. от 18.03.2019 г.) № 628 «Об утверждении Устава федерального государственного казенного образовательного учреждения высшего образования «Волгоградская академия Министерства внутренних дел Российской Федерации».

Вернуться

12

См.: пункт 37 статьи 13 Федерального закона от 07.02.2011 г. (в ред. от 06.02.2020 г.) № 3-ФЗ «О полиции» //; пункт 2 статьи 18 Федерального закона от 06.03.2006 г. (в ред. от 18.03.2020 г.) № 35-ФЗ «О противодействии терроризму».

Вернуться

13

Докладная записка Статс-секретарь – заместителя Министра внутренних дел Российской Федерации И.Н. Зубова «О поручении относительно вещественных доказательств по уголовным делам».

Вернуться

14

См.: Приказ МВД России от 16.04.2021 г. № 220 «Об утверждении Устава федерального государственного унитарного предприятия «Камызякское опытно-экспериментальное специализированное предприятие № 2 МВД России» (предприятие прекратило свою деятельность).

Вернуться

15

См.: Постановление Правительства РФ от 05.06.2008 г. (в ред. от 20.10.2020 г.) № 432 «О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом» // Собрание законодательства РФ. 2008. № 23. Ст. 2721. (далее – Росимущество).

Вернуться

16

См.: Указ Президента РФ от 21.12.2016 г. (в ред. от 25.12.2019 г.) № 699 «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2016. № 52 (Часть V). Ст. 7614.

Вернуться

17

См.: Данный законопроект не внесен в Государственную Думу РФ. Более подробно о проекте данного закона на сайте regulation.gov/ru (дата обращения октябрь 2021 г.).

Вернуться

18

См.: Ершова И.В., Цимерман Ю.С. Государственное и муниципальное имущество: анализ законопроекта // Актуальные проблемы российского права. 2019. № 12. С. 65–72.

Вернуться

19

См.: Синдеева И.С., Черникова Е.В. Особенности распоряжения имуществом, находящимся в хозяйственном ведении и оперативном управлении: теория и судебная практика // Современное право. 2015. № 12. С. 39–46.

Вернуться

20

См.: Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. – Москва, 1948. С 318–319; Щенникова Л.В. Вещное право: учебное пособие. – Пермь, 2001. С. 120–122.

Вернуться

21

См.: Горелик А.П. Гражданско-правовой режим имущества учреждений МВД России. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Москва, 2004. С. 11.

Вернуться

22

См.: Приказ МВД России от 31.03.2014 г. (в ред. от 09.02.2017 г.) № 237 «Об утверждении Устава федерального казенного учреждения здравоохранения «Медико-санитарная часть Министерства внутренних дел Российской Федерации по г. Москве» //Справочно-правовая система «СТРАС Юрист» (по состоянию на октябрь 2021 г.).

Вернуться

23

См.: Приказ МВД России от 07.02.2019 г. № 55 «Об утверждении Устава федерального казенного учреждения культуры и искусства «Культурный центр Министерства внутренних дел Российской Федерации»//Справочно-правовая система «СТРАС Юрист» (по состоянию на октябрь 2021 г.).

Вернуться

24

См.: Приказ МВД России от 15.05.2015 г. (в ред. от 12.12.2019 г.) № 603 «Об утверждении Устава федерального государственного казенного образовательного учреждения высшего образования «Санкт-Петербургский университет Министерства внутренних дел Российской Федерации»//Справочно-правовая система «СТРАС Юрист» (по состоянию на октябрь 2021 г.).

Вернуться

25

См.: Приказ МВД России от 31.03.2014 г. (в ред. от 24.09.2018 г.) № 260 «Об утверждении Устава федерального казенного учреждения здравоохранения «Медико-санитарная часть Министерства внутренних дел Российской Федерации по Липецкой области» //Справочно-правовая система «СТРАС Юрист» (по состоянию на октябрь 2021 г.).

Вернуться

26

См.: Приказ МВД России от 31.03.2015 г. (в ред. от 14.02.2020 г.) № 397 «Вопросы Академии управления МВД России» //Справочно-правовая система «СТРАС Юрист» (по состоянию на октябрь 2021 г.).

Вернуться

27

См.: Приказ МВД России от 26.05.2015 г. (в ред. от 18.03.2019 г.) № 631 «Об утверждении Устава федерального государственного казенного образовательного учреждения высшего образования «Омская академия Министерства внутренних дел Российской Федерации». //Справочно-правовая система «СТРАС Юрист» (по состоянию на октябрь 2021 г.); Приказ МВД России от 26.05.2015 г. (в ред. от 18.03.2019 г.) № 628 «Об утверждении Устава федерального государственного казенного образовательного учреждения высшего образования «Волгоградская академия Министерства внутренних дел Российской Федерации» //Справочно-правовая система «СТРАС Юрист» (по состоянию на октябрь 2021 г.).

Вернуться

28

См.: Постановление Правительства РФ от 26.07.2010 г. (в ред. от 29.07.2020 г.) № 537 «О порядке осуществления федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального государственного учреждения» (вместе с «Положением об осуществлении федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального бюджетного учреждения», «Положением об осуществлении федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального казенного учреждения») // Справочно-правовая система «Консультант Плюс» (по состоянию на октябрь 2021 г.); Постановление Правительства РФ от 03.12.2004 г. (в ред. от 29.07.2020 г.) № 739 «О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по осуществлению прав собственника имущества федерального государственного унитарного предприятия». // Справочно-правовая система «Консультант Плюс» (по состоянию на октябрь 2021 г.); Постановление Правительства РФ от 05.06.2008 г. (в ред. от 20.10.2020 г.) № 432 «О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс» (по состоянию на октябрь 2021 г.); Указ Президента РФ от 21.12.2016 г. (в ред. от 25.12.2019 г.) № 699 «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ от 26 декабря 2016 г. № 52 (Часть V). Ст. 7614.

Вернуться

29

См.: Постановление Правительства РФ от 5 января 1998 г. № 3 «О порядке закрепления и использования находящихся в федеральной собственности административных зданий, строений и нежилых помещений» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс» (по состоянию на октябрь 2021 г.).

Вернуться

30

См.: Определения ВАС РФ от 03.07.2013 г. № ВАС-5816/13 по делу № А70-3982/2012; Определения ВАС РФ от 22.03.2012 г. № ВАС-2852/12 по делу № А73-415/2011; Определения ВАС РФ от 17.03.2008 г. № 1207/08 по делу № А34-8075/2006; Определения ВАС РФ от 22.02.2008 г. № 1739/08 по делу № А34-8052/2006; Определения ВАС РФ от 31.01.2008 г. № 424/08 по делу № А34-8076; Определения ВАС РФ от 31.01.2008 г. № 409/08 по делу№ А34-8077/2006.

Вернуться

31

См.: Определение ВАС РФ от 17.11.2009 г. № ВАС-14377/09 по делу № А54-4156/2008.

Вернуться

32

См.: Приказ МВД России от 31.12.2014 г. (в ред. от 06.02.2018 г.) № 1152 «Об обеспечении безопасности объектов органов внутренних дел Российской Федерации от преступных посягательств».

Вернуться

33

См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 13.06.2006 г. (в ред. от 29.08.2020 г.) № 374 «О перечнях документов, необходимых для принятия решения о передаче имущества из федеральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации или муниципальную собственность, из собственности субъекта Российской Федерации в федеральную собственность или муниципальную собственность, из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъекта Российской Федерации».

Вернуться

34

См.: Постановление Правительства РФ от 14.10.2010 г. (в ред. от 29.07.2020 г.) № 834 «Об особенностях списания федерального имущества» (вместе с «Положением об особенностях списания федерального имущества»).

Вернуться

35

См.: Приказ МВД России от 16.09.2016 г. № 537 «О списании федерального движимого имущества в Министерстве внутренних дел Российской Федерации».

Вернуться