С. Г. Еремин

Источники финансового права

Монография

Под редакцией 
доктора юридических наук, профессора 
И. Б. Лагутина

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 346+347.73

ББК 67.402

Е70

Автор:
Еремин С. Г., кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры «Государственное и муниципальное управление» Финансового университета при Правительстве Российской Федерации. Член Аттестационной комиссии Администрации Губернатора Московской области. Независимый эксперт Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов Контрольно-счетной палаты Московской области. Независимый эксперт конкурсной комиссии Главного контрольного управления Московской области. Член редакционной коллегии журнала «Право и экономика». Автор более 150 опубликованных учебных и научных работ по различным аспектам проблем государственного и муниципального управления, а также публичных финансов России.

Рецензенты:
Миронова С. М., доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры финансового и предпринимательского права Волгоградского института управления – филиала РАНХиГС;
Брежнев О. В., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры финансового права, конституционного, гражданского и административного судопроизводства Юго-Западного государственного университета.

Под редакцией доктора юридических наук, профессора, заведующего кафедрой финансового права, конституционного, гражданского и административного судопроизводства Юго-Западного государственного университета И. Б. Лагутина.

В монографии исследованы актуальные теоретические и практические проблемы источников финансового права. Значительное внимание уделено классификации источников финансового права, нормам международного права, регулирующим финансовые отношения России, и концепции «мягкого права» в структуре источников финансового права. Кроме того, рассмотрены нормативные правовые акты, правовой обычай и судебный прецедент как источники финансового права.

Законодательство приведено по состоянию на 31 марта 2023 г.

Данное издание предназначено для студентов, магистрантов и слушателей, изучающих дисциплину «Финансовое право». Может быть рекомендовано аспирантам и преподавателям высших учебных заведений, а также научным и практическим работникам.

Текст публикуется в авторской редакции.

УДК 346+347.73

ББК 67.402

© Еремин С. Г., 2023

© ООО «Проспект», 2023

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность исследования заключается в сохранении в России, зарубежных странах, а также на международном уровне тенденции постоянной трансформации норм финансового права. По-прежнему существуют огромные риски неопределенности дальнейшего развития основных правовых институтов финансового права Российской Федерации, таких как денежное обращение, бюджет, налоги и т.д. Подобные риски присутствуют и во многих других странах мира. В этой связи, изучение базовых (фундаментальных) основ правового регулирования публичных финансовых отношений, таких как источники финансового права, приобретает особую актуальность, позволяя сформировать подходы, способствующие стабилизации отношении финансово-правовых отношений. Стоит сказать, что российское финансовое законодательство сформировалось в беспрецедентно короткие сроки, в России чуть более чем за 30 лет была создана обширная и многоуровневая система правовых норм, сформировался огромный массив источников финансового права, с опорой на которые выстроилась не только масштабная система органов государственной (муниципальной) власти, но и сформирован сложно структурированный механизм правового регулирования публичных финансово отношений.

В условиях одного из сложнейших периодов в развитии рыночных отношений в России, и речь идет отнюдь не только о влиянии геополитического и эпидемиологического фактора, происходит расширение предмета финансового права, которое стремительно развивается как самостоятельная отрасль. В результате чего требуется конкретизация предмета финансово-правового регулирования, обновляются подотрасли и различные институты, возникают новые инструменты, формируются новые научные подходы. Безусловно, в указанных обстоятельствах нельзя игнорировать тот факт, что в российском государстве проведена колоссальная работа по созданию, обновлению, дополнению и систематизации финансового законодательства. Одновременно с этим, отдельные вопросы все еще продолжают оставаться неразрешенными так, не определен статус отдельных правовых источников, не установлены рамки разработки локальной документации, не определена степень взаимосвязи источников различного уровня и многое другое). Кроме того, сложность законодательной работы в публичной финансовой сфере заключается не только в противоречивости развития политических, экономических и социальных процессов в государстве и обществе, но и с другими проблемами, которые обусловлены невозможностью механического копирования имеющихся в других странах моделей и практик правового регулирования публичных финансовых отношений.

В свою очередь, под влиянием внешних и внутренних социально-политических факторов, изменялись и дополнялись принципы, формы и методы правового регулирования публичных финансов, следствием чего стало активное развитие финансового права не только как отрасли права, но и как отрасли научного знания. В отечественной юриспруденции в целом, так и в публично-правовой науке в частности, произошла глубинная трансформация источников права, например, на практике, более актуальными, стали такие источники, как нормативный договор и судебный прецедент. Подобные трансформации встречаются и в системе источников финансового права.

В связи с интеграцией Российской Федерации в мировое хозяйство, в том числе мировое финансовое пространство, в правовую материю нашей страны стали имплементироваться нормы международного права, и данный процесс продолжается по настоящее время, хотя в последнее время указанный процесс замедляется и существенно меняется.

В целом, названные предпосылки развития финансового права Российской Федерации выступают фундаментообразующими факторами, влияющими на становление и развитии феномена источников финансового права в Российской Федерации в конце XX — начале XXI в., а их изучение, как с концептуальной, так и институциональной точки зрения, выглядит все важным.

В настоящее время, по-прежнему, нельзя с уверенностью говорить об изученности всей научно-исследовательской базы финансового права, которая отличается своей комплексностью и всеобъемлимостью, что накладывает определенный отпечаток на качество регулирования в нашей стране финансовых правоотношений. Так, по-прежнему актуальной остается позиция о несовершенстве финансового законодательства, о наличии в нем значительного количества пробелов и коллизий, устранение которых становится одной из главных задач не только научного, но и правоприменительного сообщества. Следовательно, одной из первостепенных научных задач является централизация знаний об источниках финансового права с учетом социальных, политических, экономических и иных реалий и трендов, в целях проведения глубокого анализа этого явления, одним из результатов которого должен стать вывод о современном его состоянии, основных направлениях оптимизации и (или) трансформации источников для повышения эффективности правоприменительной деятельности.

В Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденной Указом Президента РФ от 13 мая 2017 г. № 208, к основным вызовам и угрозам экономической безопасности России, среди прочих, относятся «подверженность финансовой системы Российской Федерации глобальным рискам (в том числе, в результате влияния спекулятивного иностранного капитала), а также уязвимость информационной инфраструктуры финансово-банковской системы. Основным направлением государственной политики в сфере обеспечения экономической безопасности является — устойчивое развитие национальной финансовой системы»¹. При этом основными задачами, в развитии национальной финансовой системы, в данной Стратегии, являются — обеспечение устойчивости и сбалансированности бюджетной системы Российской Федерации, в том числе государственных внебюджетных фондов, совершенствование управления государственными финансовыми активами и долговыми обязательствами, а также другие вопросы, входящие в сферу регулирования российского финансового права.

Реализация указанной Стратегии и решение названных задач, потребует подготовки и принятия новых нормативных правовых актов, совершенствования правовых институтов, что приведет к расширению системы источников финансового права Российской Федерации, более того, потребуется новая их систематизация и классификация. На это обстоятельство указывает и доклад Центрального Банка РФ «Основные направления развития финансового рынка Российской Федерации на 2022 год и период 2023 и 2024 годов»².

Названные процедуры могут быть реализованы путем интеграции новых финансово-правовых актов в предлагаемую концепцию построения системы источников финансового права, разработанную в настоящей диссертации. , научно-исследовательские работы), учебные пособия, публикации (как в печатных СМИ, так и в сети Интернет), заметки отечественных и зарубежных авторов, занимавшихся проблемами финансового права. Так, изучением понятия и сущности правового регулирования, а также определением места правового акта в системе источников права исследователи занимаются уже давно. Первые значимые разработки были сделаны еще советскими правоведами, а именно Н.Г. Александровым, С.С. Алексеевым, С.Л. Зивсом, Д.А. Керимовым, А.В. Мицкевичем. Следует отметить, что их работы до сегодняшнего дня не утратили значимости и актуальности, и многие современные авторы принимают их за основу своих исследований. В контексте рассмотрения существующих проблем правового регулирования нельзя обойти вниманием и теоретические выводы, представленные в диссертационных работах Т.А. Бондаренко, Ж.П. Борсовой, Д.В. Жуковой-Василевской, Д.И. Каждана, Г.А. Мартьянова, Ю.Е. Ширяева. В последние годы, когда количество правовых актов резко возросло, в отечественной юриспруденции появился ряд монографий и научных статей, посвященных проблематике правового регулирования. Так, особый интерес для нашей работы представляют достижения А.И. Абрамова, Н.М. Артемова, Р.Е. Артюхина, В.С. Балабанова, Д.О. Бибика, О.В. Болтиновой, Н.А. Богдановой, С.С. Валовой, Н.В. Васильевой, Л.К. Вороновой, Е.Ю. Грачевой, А.Н. Гусева, А.В. Демина, В.В. Ершова, С.В. Запольского, В.Н. Ивановой, А.В. Игнатова, М.М. Карабекова, Г.С. Кисловой, А.Н. Козырина, Д.Л. Комягина, О.А. Красноперовой, Ю.А. Крохиной, Л.В. Лебедевой, А.А. Малюшина, Г.П. Толстопятенко и других.

Вопросам исследования сущности и природы конкретных нормативно-правовых актов, как международного, так и национального уровня, в частности, актов органов судебной власти как источников регулирования финансовых отношений также посвящено колоссальное количество работ. Основной материал изложен в монографической литературе, а более узкие вопросы затрагиваются в научных публикациях в юридических журналах, диссертационных исследованиях и т.п. В процессе исследования исследовались положения и выводы научных трудов таких ученых: С.С. Алексеев, М.В. Антонов, Л.П. Ануфриева, С.А. Арбузова, Ю.А. Артемьева, К.С. Бельский, Е.А. Бочкарева, М.И. Брун, О.Н. Горбунова, Г.К. Дмитриева, В.П. Звеков, В.А. Кабатов, В.Н. Карташов, Ю.А. Крохина, Е.В. Кудряшова, В.А. Лаптев, И.М. Лифшиц, Л.А. Лунц, А.А. Мамедов, Ф.Ф. Мартенс, Н.И. Марышева, Н.И. Матузов, Э.Д. Соколова, Р.Ю. Паламаренко, Г.В. Петрова, М.И. Пискотин, И.В. Понкин, А.С. Пуртов, О.Н. Садиков, А.Д. Селюков, Д.А. Смирнов, В.А. Туманов, Г.И. Тункин, Т.Ю. Хабриева, А.Н. Халиков, Н.И. Химичева, Д.А. Хоцанов, И.А. Цинделиани, М.В. Шишкин, В.М. Шумилов, Т.М. Яблочков и др.

Нормативную и эмпирическую базу исследования составили: нормативно-правовые акты различного уровня, международно-правовые источники, регламентирующие различные вопросы финансовых отношений, документы «мягкого права», материалы правоприменительной и судебной практики и пр.

Методологическая база исследования включает общенаучный диалектический метод научного познания, позволяющий рассматривать финансовое право как динамическую многоуровневую категорию сквозь призму ее проблем, специально-юридические методы (структурно-функциональный, юридико-догматический), методы правового моделирования, сравнительного и исторического правоведения, а также универсальные методы (анализ и синтез, описание, наблюдение, индукция и дедукция, сопоставление, обобщение, формально-логический и системный).

Структура исследования. Монография состоит из введения, пяти глав и двадцати одного параграфа, заключения, списка использованной литературы и источников, включающих 701 наименований.

Глава 1.
ИСТОЧНИКИ ФИНАНСОВОГО ПРАВА: ПОНЯТИЕ, КЛАССИФИКАЦИЯ И СИСТЕМА

1.1. Подходы к определению понятия «источник финансового права»

Развитие гражданского общества, экономики, государства сопровождается эволюцией права, которое предопределяет правила поведения участников общественных отношений. Изменчивость права, его многогранность, а также постоянное развитие и адаптация к условиям современности способствовали тому, что российские юристы непрерывно занимаются его изучением и анализом. С точки зрения методологии, немаловажное значение имеет определение понятия и сущности источников права, а также формулировка соответствующих подходов. Данный тезис также обусловлен тем фактом, что источники права представляют собой фундамент правового регулирования, а значит их исследование занимает приоритетное место в отечественной правовой науке, в том числе, в науке финансового права³. На сегодняшний день представителями научного сообщества высказывается мнение о том, что вопрос об источниках права заметно актуализировался в связи с обнаружившимися противоречиями между традиционным пониманием сущности права и теми новейшими исследованиями, которые требуют весьма серьезных уточнений, изменений, дополнений в это понимание.

Прежде чем преступить к исследованию источников финансового права целесообразно проанализировать само понятие «источник права», которое всегда вызывало и до сих пор вызывает широкую дискуссию представителей различных наук (юристов, философов, экономистов и др.)⁴, выявить новые тенденции в правопонимании, в связи с тем, что это непосредственно связано с источниками права. Кроме того, в связи с тем, что предметом данного исследования являются источники финансового права, их изучение невозможно без учета результатов исследования по теории государства и права, вырабатывающих методологические подходы к указанной категории. Еще Н.М. Коркунов писал, что характеристика юридических норм по их источнику предполагает уже решенным один из труднейших и наиболее спорных вопросов науки теории права — вопрос о происхождении права⁵.

Следует начать с того, что в современной теории государства и права до сих пор отсутствует единое мнение в отношении понимания сущности и содержания источника права. Как писал известный российский юрист С.Ф. Кечекьян, «понятие «источник права» <…> принадлежит к числу наиболее неясных в теории права. Не только нет общепринятого определения этого понятия, но даже спорным является самый смысл в котором определяются слова «источник права»⁶. В пример можно привести две совершенно противоположные позиции представителей двух подходов монистического и плюралистического: приверженец первого, С.Л. Зивс, предлагал пойти по пути сугубо формального истолкования источников права, полагая, что «источник права суть внешняя форма установления правовой нормы государством»⁷. Приверженцы второго, наоборот, выдвигали точку зрения о том, что многозначность понятия «источник права» говорит о том, что им обозначается исключительно сложное и неоднозначное явление (явления). В этой связи, М.Н. Марченко пишет, что «источник права, как и само право непозволительно определять лишь с одной какой-либо отдельно взятой стороны», так как «это будет неполное, одностороннее его определение и несколько искаженное о нем представление»⁸.

Не менее сложным остается и научный вопрос о соотношении терминов «источник права» и «форма права». Например, Д.В. Сац отмечает, что «совпадение формы и источника права имеют место только в одном случае: когда речь идет об источниках права в формальном (юридическом) смысле, с одной стороны, и о внешней форме права — с другой. Выход из создавшегося положения усматривается <…> в использовании для обозначения из совпадения формулировки источники (формы выражения) права»⁹. К.А. Алимжан утверждал, что данные понятия отнюдь не тождественны, писал: «форма права в отличие от источника права подразумевает специфический юридический язык (понятийный аппарат), особую форму (посистему) права, определенную систему и иерархию источников права, и иные правовые средства, и факторы, в целом, определяющие своеобразную интерпретацию правовой материи и оригинальный правовой взгляд (правопонимание). Правовая система всякого общества строится на основе взаимодействия нескольких форм права либо на основе конкретной доминирующей формы права, воспринимающей некоторые элементы других форм»¹⁰. Д.В. Чухвичев склонен полагать, что наиболее пространенной в отечественной юридической науке является точка зрения о том, что данные категории тождественны (по крайней мере, если рассматривать источник права в узком юридическом смысле¹¹)¹². Данный тезис подтверждает, например, Н.С. Нерсесянц; по его мнению, на современном этапе развития правовой науки более чем целесообразно употреблять понятия «форма права» и «источник права» в одном и том же значении — внешней формы объективизации, выражения права или нормативной государственной воли¹³. Все же, нельзя не отметить, что несмотря на условность категории «источник права», данный термин признается более удобным в употреблении и традиционным для мировой юриспруденции, а термин «форма права» — менее удачен для выражения рассматриваемого явления или свойства права, поскольку он более многозначен. Здесь важно оговориться; приемлемость того или иного варианта зависит от «контекста». Как пишет М.Н. Марченко, современный период развития российского государства источник права принято рассматривать в разных аспектах¹⁴. Так, источник права может рассматриваться: в философском¹⁵ смысле; в идеальном смысле — правовое сознание¹⁶; в политическом смысле и др. Нам представляется более обоснованной позиция тех ученых, которые определяют источник права в юридическом смысле слова как объективированную форму выражения (существования) нормы права, созданной (санкционированной) государством или муниципальными образованиями.

Очевидным становится тот факт, что неоднозначная интерпретация источников права позволила сформулировать колоссальный базис терминологических изысканий со стороны российских ученых. За каждой трактовкой, как совершенно верно, на наш взгляд, пишет В.А. Рудковский, стоят вполне самостоятельные и как правило, уже известные науке феномены (правообразующие факторы, правосознание, формы права и пр.). В этой связи весьма проблематично не только подвести под некоторое общее определение, но даже представить в виде какого-то единого класса явлений. Доказательством данного тезиса является также сложность поиска и формулировка системного модуса источников права, а также связей, наличествующих между их составляющими¹⁷.

Анализ научной литературы позволил сформулировать три крупных, самостоятельных подхода, которые учитывают существующие связи между элементами разнообразных источников права. Первый подход базируется на содержании общественных отношений, который разрабатывался еще в 50-х гг. XX в. А.В. Дозорцевым¹⁸ и В.К. Райхером¹⁹. Основу данного подхода составляет системный блок структурных, функциональных и генетических связей, которые отражают юридическую природу источников права. Так, Ю.С. Гамбаров рассматривает источники права не только как юридические документы, свидетельства, правовые памятники, но и как общественный строй, характер народа, традиции и нравы времен. Кроме того, ученый рассматривает источники права как целостную систему, как «разнообразные формы юридического закрепления и организационного обеспечения информации об общеобязательных правилах поведения в совокупности их взаимосвязей — генетических, структурныхи функциональных»²⁰. Одним из ключевых признаков, присущих источникам финансового права с точки зрения обозначенного подхода, основанного на изучении содержания общественных отношений, является фактор интегративности. Иными словами, все элементы того или иного источника права, находясь в иерархическом единстве²¹, соединены в одно целое и выполняют ряд общих и специфических функций, прежде всего, в целях регулирования финансово-правовых отношений.

Неоспорим тот факт, что источники финансового права характеризуются динамичностью, что связано с постоянной необходимостью обогащения средств правового регулирования финансовой системы страны, обеспечения соответствия финансово-правовых отношений потребностям практики²². В динамике всегда существует движение, требующее постоянного дополнения источников права новыми элементами. Особенно ярко эта черта проявляется сегодня, когда источники финансового права активно развиваются и трансформируются. Так, экстраполируя рассуждения А.Н. Горшенева и Б.В. Щетинина относительно того, что «источник права — это и материальные условия жизни общества»²³, можно утверждать, что для финансового права закон — не единственный, но приоритетный юридический источник. Однако, как свидетельствует правовая действительность, эффективное и адекватное закрепление во внутренней форме права действующих правовых отношений возможно лишь при условии внедрения концепции разноисточникового права, следовательно, элементный состав источников финансового права характеризуется различными наборами значимых компонентов. Например, С.Ф. Кечекьян и М.А. Аржанов выделяют три ключевых источника права: нормативный правовой акт, санкционированный обычай и правовая доктрина (идеология)²⁴. В.В. Лаптев среди важных источников права называет: 1) нормативные правовые акты государственных органов (к ним также относятся нормативные договоры); 2) правовые обычаи; 3) судебные прецеденты; 4) общие принципы права²⁵. В зависимости от способа закрепления и существования норм права ученые выделяют и другие виды источников финансового права: правовой обычай; судебный прецедент; нормативно-правовой акт; нормативный договор; общие принципы права; правовую идеологию, или точнее — правосознание; религиозные тексты²⁶. Обозначенные точки зрения свидетельствуют о том, что источник финансового права в материальном смысле — это сила, создающая право, и вызывающая его к жизни.

Считаем целесообразным упомянуть о существовании и другого подхода, который разрабатывался В.В. Лаптевым, основанном на характере регулируемых отношений²⁷. Согласно данному подходу, М.А. Гурвич утверждал, что «источник финансового права — это особая форма волевого выражения, которая способна придать правилам юридическое значение. Кроме того, представление о значимости какого-либо источника в финансовом праве и его непосредственное признание обусловлено мировоззрением (сознанием) социальных субъектов»²⁸. Исключить подобного рода субъективизм не представляется возможном, в связи с чем, даже общепризнанные, существующие формы права будут постоянно проверяться инструментами правоприменительной практики. Так, базис регулирования финансовых правоотношений заложен в Конституции РФ. Например, в ст. 8 и 34 Конституции РФ провозглашается принцип свободы экономической деятельности, который оказывает самое прямое влияние на формирование финансовой системы страны и стабильность финансово-правовых отношений. В тоже время, Пленум Верховного Суда РФ в п. 2 постановления от 31.10.1995 № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции РФ при осуществлении правосудия» уточняет, что Конституция России — это «акт прямого действия»²⁹, который может и должен использоваться судами, если ее нормы не требуют дополнительной регламентации. Учитывая вышеизложенное, отметим, что источник финансового права — это официальная, документальная форма выражения и закрепления норм права, которая исходит от государства и признается им.

Для финансовой системы России, первичным и широкомасштабным источником права выступает закон, однако, признание его абсолютного характера является фикцией, ведь закон обладает не только преимуществами. С точки зрения позитивного права, закон — формально определенный, стабильный источник, следовательно, представляется четким, понятным и однозначным по своему содержанию; кроме того, он более оптимален для механизма регулировании поведения субъекта, так как конкретно определяет условия, порядок, способ и последствия его действий³⁰. С.А. Голунский отмечает, что в «законах как фундаментальных источниках финансового права содержатся первичные нормы, базовые положения по основным вопросам общественной жизни; законы регулируют важнейшие общественные отношения»³¹. Именно в законах формулируются цели, задачи, определяются средства и способы их решения, предусматривается результат, которого необходимо достичь. В данном контексте логично привести точку зрения С.С. Алексеева, который указывал: «источники права представляют собой различные формы правообразования, которые являются юридически содержательными. Они не прямо отражают нормативность права, а непосредственно через собственные нормы призваны играть роль юридического механизма регулирования общественных отношений»³². Одновременно с этим, еще в первой половине XX в. И.В. Михайловский весьма критично отозвался о верности применения сущности источников через факторы, творящие право. Так, автор отметил, что «спорным является то, что именно может признаваться такими факторами: 1) объективные условия данной среды; 2) высший этический закон; 3) психические переживания личности; 4) формы (закон, обычай и т.д.), в которых облекается высшим внешним авторитетом известное содержание»³³. Представляется, что данные рассуждения не утратили своей актуальности до сих пор; проблема «правильного» понимания источников права все также глубока. Как совершенно справедливо замечает А.В. Васильев, источник права — «это дань юридической традиции, сохранившейся в отраслевых юридических науках, которые используют этот термин для наименования того, что современная теория права выражает понятием «форма права»³⁴.

В последнее время наблюдается постепенное ослабление жесткости и неоспоримого приоритета законов в финансовом праве России; наблюдается явная тенденция к пониманию ошибочности представлений о том, что «принятие решений — лишь техническая и автоматическая операция»³⁵. Несмотря на всю прогрессивность законов в российском финансовом праве, при всем их совершенстве, они в условии жесткого регулирования не могут охватывать все возможные ситуации, для разрешения которых приходится обращаться к другим, альтернативным источникам. Составляя отдельную материю жизни общества, «право все время находится в процессе развития»³⁶. Учитывая объективные причины исследования источников финансового права, отечественное законодательство имеет тенденцию к постоянному развитию и совершенствованию, с учетом потребностей постоянно развивающегося общества.

М.Н. Марченко поясняет, что «всегда существует возможность манипулирования нормами, и тогда самая большая несправедливость может вершиться «по закону», основываясь на действующем источнике права»³⁷. В связи с этим, неотложным требованием в настоящем времени является анализ национальных законов с точки зрения их возможности способствовать достижению поставленной цели финансового права. Сущность и цель закона как источника раскрываются через реализацию прав каждым участником финансовых отношений, учитывая важность соблюдения общественных интересов в целом, а также интересов государства. Значимым условием обеспечения реализации справедливости и приоритета в финансовом праве является повышение качества законов как базовых источников, с учетом «признаков, присущих ему как эффективно действующему регулятору правовых отношений»³⁸. Некачественный и неэффективный закон — это тоже источник права; правовой акт, принятый без учета основ естественного права, без надлежащего изучения природы и структуры социальных потребностей, которыми он был вызван, без учета специфики правосознания субъектов-реципиентов, на которых он был рассчитан.

Подобные рассуждения позволяют выделить третий подход к определению источников финансового права, основанный на методе и предмете, разрабатываемый еще И.В. Павловым³⁹, Ю.К. Толстым⁴⁰, В.Ф. Яковлевым⁴¹. В рамках обозначенного подхода, наиболее естественной формой существования и понимания источников финансового права выступают правовые нормы естественные, живые. Позитивное право составляет только актуализированную часть живого права, поскольку нормы последнего живут в общественном сознании и раскрываются в позитивных формах только в процессе правореализации. Живое право существует не везде, а только в тех обществах, где в основе возникновения права — обычай. Среди источников финансового права правовой обычай занимает особое место. Исходя из этого, источником финансового права можно считать и социальные нормы, правила поведения человека, сложившиеся в процессе совместного общежития как результат их длительного применения в течение определенного времени.

Появившись задолго до правовой формы общественного бытия, именно обычай был ключевой формой социального регулирования поведения членов первобытного общества. В его основе лежали элементы общественной необходимости, которые «на начальных этапах делали обычай близким к реальным человеческим потребностям»⁴². Когда господствующие в форме обычаев основы активности людей неэффективно выполняли свою роль (не справлялись с функциями социализации), государство признавало за обычаем общеобязательность, формальную определенность, возможность обеспечить его государственным принуждением, превращая этим последний в правовой обычай.

Правовой обычай как источник финансового права — это инструмент, санкционированный государством, преобразованный в форму права⁴³. Сущность санкционирования заключается в том, что в процессе его осуществления обычай как источник права превращался в правовой обычай. Следовательно, «источником возникновения обычая считается общество, а государство выполняет относительно него оценочно-иерархические действия»⁴⁴. С одной стороны, органы государства оценивают содержание обычных норм на предмет их соответствия требованиям морали, закона, а с другой — положительная оценка включает правовой обычай в иерархическую систему форм финансового права.

В завершении стоит отметить, что стремление охватить законодательным регулированием как можно больший круг отношений, наблюдаемый в последнее время, ограничивает сферу деятельности обычаев. Однако, в отдельных сферах роль обычая как источника права остается достаточно заметной, а в некоторых случаях он даже имеет приоритет перед законом⁴⁵. Например, торговые обычаи делового оборота, санкционированные государством, позволяют регулировать правоотношения, связанные с экономическим оборотом, простым и естественным способом, что подтверждается существующей законодательной процедурой. Обычаи также помогают судьям выносить решения, соответствующие духу разумности, доброй совести и справедливости, особенно в делах, где национальное право не может быть применено в полной мере. При взаимодействии с другими внутренними источниками права, правовой обычай можно использовать для толкования закона и восполнения пробелов финансового права. Важную роль обычая следует отметить и в вопросах социализации физических лиц.

Итак, в рамках настоящего исследования было выделено три самостоятельных подхода к определению источников финансового права, которые нашли свое подтверждение в трудах отечественных исследователей. Речь идет о следующих подходах:

– по содержанию общественных отношений (А.В. Дозорцев, В.К. Райхер);

– по характеру регулируемых общественных отношений (В.В. Лаптев);

– по методу и предмету (И.В. Павлов, Ю.К. Толстой). Учитывая то обстоятельство, что в науке финансового права не сложилось пока теории его источников⁴⁶ и, обобщая перечисленные подходы к пониманию источника права, представляется возможным высказать свою точку зрения по поводу источников финансового права.

Полагаем, что источники финансового права представляют собой способы (формы) внешнего выражения и закрепления, равно как изменения и отмены, финансово-правовых норм. Безусловно, источники финансового права как институт следует принимать как целостное, динамичное, интегративное, объективное правовое образование, которое определяется взаимосвязью таких элементов, как закон, договор, обычай, правовая доктрина, принципы права, судейское правотворчество. Признание процесса общественного правообразования, что является независимым от правотворчества государства, взаимосвязь субъективного права с объективным, восприятие и распространение обычного права и норм деловой активности, отказ от абсолютизации законодательства, административного нормотворчества и предоставление официального значения научной интерпретации права — все эти факторы способны усовершенствовать структуру действующего финансового права России. Улучшая как внутреннее построение права, так и форму внешнего его проявления, в сочетании с антидогматическим, антистатическим аспектом, они способны создать социальное, демократическое, гуманистическое право новейшего времени.

1.2. Классификация источников финансового права

Научная дискуссия относительно содержания понятия «источник права», его различных трактовок, «смыслов», а также классификации источников права ведется не одно десятилетие. Однако, вопрос о классификации источников финансового права в науке финансового права практически не разработан. В связи с этим, по нашему мнению, необходимо обратиться к научным работам, затрагивающим разрешение проблемы классификации источников права. Такой подход позволит сопоставить имеющиеся разработки по данной проблематике с целью их дальнейшего применения к классификации источников финансового права России. Как справедливо отмечает О.С. Хохрякова, «классификация дает возможность, с одной стороны, составить общее представление об изучаемом явлении, объекте, предмете, а с другой, конкретизировать наше знание об исследуемом объекте»⁴⁷.

Классифицируя источники права необходимо обратить внимание на то обстоятельство, что, начиная со второй половины XIX в. и до наших дней в отечественной юриспруденции выделяются: 1) источники права в материальном смысле (общественные отношения, обусловливающие необходимость принятия и само содержание тех или иных правовых норм); 2) источники права в идеологическом смысле (правосознание законодателя и других субъектов правотворчества, различные правовые учения и доктрины); 3) источники права в формально-юридическом смысле (т.е. формы, способы внешнего выражения и закрепления юридических норм). М.А. Абдулаев пишет по этому поводу следующее: «обычно также различают источники права в широком и узком смысле слова. В учебной литературе есть и другие классификации источников права: в материальном, в идеологическом и формально-юридическом смысле. При этом в научной литературе дискуссионным остается также вопрос о том, какие, помимо формально-юридических источников, есть еще источники права»⁴⁸. Принимая во внимание определение термина «источники финансового права», которое было представлено нами как рабочее в первом параграфе данной главы, логично будет остановиться на формально-юридическом подходе.

В связи с тем, что проблема классификации источников права в российской правовой науке, как было сказано выше, весьма распространен, многие авторы предлагают весьма схожи типологические конструкции, в основу которых кладут следующие источники (формы) права: нормативные акты; судебный (юридический) прецедент; правовой обычай; нормативные договоры (договор с нормативным содержанием); общие принципы права; идеи и доктрины; религиозные тексты. При этом, под ними понимаются⁴⁹:

– нормативный акт являет собой правовой акт, который содержит нормы права и направлен на урегулирование конкретных общественных отношений. К ним можно отнести конституции, законы, подзаконные акты и пр. Стоит отметить, что нормативный акт — это одна из базисных, наиболее распространенных и совершенных форм современного континентального права России, Италии, Германии, Франции и многих других стран;

– судебный (юридический) прецедент представляет собой судебное или административное решение по определенному юридическому делу, которому придается сила нормы права, и которым руководствуются при разрешении подобных дел;

– правовой обычай — это исторически сложившееся правило поведения, которое содержится в сознании людей и которое вошло в привычку в результате многократного применения, приведшее к правовым последствиям. Обычное право представляет собой хронологический первую форму права, которая господствовала в эпоху федерализма, и невзирая на то, что правовой обычай используется в некоторых современных правовых семьях (традиционная и религиозная), в отечественной правовой системе роль правового обычая весьма незначительна (так, в соответствии со ст. 5 ГК РФ, относительные имущественные отношения могут регулироваться обычаями делового оборота);

– нормативный договор — определяется как соглашение между правотворческими субъектами, в результате которого возникает новая норма права (Федеративный договор РФ 1992 г.);

– общие принципы права в ряде государств своеобразным источником права признаны отправные, исходные начала правовой системы. Так, специалисты некоторых стран как континентального, так и общего права в условиях отсутствия законодательной нормы, обязательного прецедента или обычая, могут ссылаться на принципы справедливости, социальной направленности права, доброй совести;

– идеи и доктрины представляют собой мнения ведущих ученых-юристов, в большинстве правовых систем, не образующих право в собственном смысле этого слова. Одновременно с этим, истории развития права известны случаи, когда юридическая доктрина воспринималась как непосредственный источник права. Так, например, в англоязычных странах судьи часто обосновывают свои решения, ссылаясь на труды английский ученых;

– религиозные тексты — это такие источники права, которые свойственны, преимущественно, мусульманскому праву, в целом, имеющему религиозную основу (Коран и Сунна). Коран — это священная книга, представляющая собой собрание обрядовых и юридических установлений, речей и заповедей Мухаммеда — пророка Аллаха; Сунна — это жизнеописания пророка Мухаммеда, своего рода итог толкования Корана (см. гл. XXV).

Р.А. Ромашов⁵⁰ предлагает разделять названные источники права на основные и производные, а также источники первичного и вторичного характера. Так, в отношении к отечественной правовой системе, продолжает автор, базисным, и, одновременно с этим, первичным источником национального права является нормативно-правовой акт (закон и нормативно-правовой акт подзаконного характера). В свою очередь, система нормативно-правовых актов образует систему национального законодательства. В спектр производных источников целесообразно отнести т.н. прецеденты толкования или нормативные интерпретационные акты (постановления Президиума ВС, интерпретационные акты КС РФ). Названные акты обладают признаками нормативных, пусть и не являются самозначимыми и действуют только до тех пор, пока действует акт, с интерпретацией которого связаны соответствующие прецеденты. Вторичными источниками, по мнению Р.А. Ромашова, являются международные нормативно-правовые акты, правовые обычаи. В данном случае, вторичность источника необходимо понимать в том смысле, что статус акта в качестве источника национального права РФ закрепляется на уровне первичного. Так, в ст. 15 Конституции РФ обозначено, что «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы». Обычай делового оборота признается источником гражданского права в ст. 5 Гражданского кодекса РФ⁵¹ (далее — ГК РФ).

Р.А. Ижокин, Л.Ю. Кухнина, А.П. Рожнов, Д.В. Хромов и другие современные авторы⁵² рассматривают проблему разделения источников права на «типичные» и «нетипичные» («традиционные» и «нетрадиционные»). Одним из наиболее устойчивых подходов является понимание «нетрадиционных источников права» как «системы нормативных предписаний, нетипичных для конкретной правовой системы, носящих субсидиарный характер применения, а также ненормативных предписаний, необходимых для обеспечения единообразного регулирования общественных отношений и учитываемых правоприменительными органами при разрешении споров»⁵³. К.В. Петров и соавт., отталкиваясь от базовых признаков источников определенной национально-правовой системы, «в своем единстве предающие юридическим источникам права свойство типичности», при характеристике нетипичных проявлений новых источников отечественного права отнесли к таким проявлениям: нехарактерность для российской правовой системы, субсидиарный характер применения, отсутствие конкретных правотворческих процедур их формирования, неофициальность выраженных в них юридических норм, наличие в них индивидуальных норм. Примерами нетипичных источников права авторы называют, «(1) общепризнанные принципы и нормы международного права, выраженные в официальных международно-правовых документах, (2) правовые позиции КС РФ, которыми приостанавливается действие норм, противоречащих Конституции РФ, или закон, иной правовой акт, и признаются соответствующими конституционным правовым положениям, (3) положения юридической, и прежде всего судебной практики, (4) правовые акты муниципальных и негосударственных образований, (5) правовая доктрина в период смены социальной парадигмы, (6) индивидуальный договор как нетипичный источник права, (7) правовой обычай»⁵⁴.

Подобный подход в теории государства и права весьма распространен, о чем свидетельствует тот факт, что в отдельных отраслях отечественного права ученые не обращаются к исследованию содержания «нетипичный источник права», а выделяют группы таких источников применительно к своей области исследования. Так, к «нетипичными» источникам финансового права В.В. Чеха отнес судебный прецедент (решения различных судов, используемых в качестве ориентира для правотворческой и практической деятельности в сфере финансового образования), нормативный договор (договоры между органами государственной власти различных уровней и (или) между органами местного самоуправления) и акты «мягкого» права (письма, рекомендации, разъяснения и пр.)⁵⁵.

Безусловно, существуют и иные научные позиции в отношении рассматриваемого феномена. Так, И.И. Патракова пишет, что «в специальной литературе последних лет появилось представление о нетрадиционных источниках права; авторы полагают, что понятие нетипичности лучше отражает существо обсуждаемой проблемы формирования новых источников права»⁵⁶. В подобном случае авторы обычно отталкиваются от категории «типичность», определяемой такими характеристиками, как «образцовое», «нормальное», «наиболее вероятное для конкретной системы объектов», и предполагающая «наличие в явлениях, которые она характеризует, определенных признаков, делающих данное явление похожим на аналогичные». Иными словами, типичное явление — это явление, «имеющее аналогии в ряду себе подобных»⁵⁷. Исходя из этого, под типичными следует понимать источники права, которые характерны для российской правовой системы, т.е., например, закон.

Н.Н. Вопленко и А.П. Рожнов, наоборот, более склоняются к категории «нетрадиционные источники права», изучая данные явления через призму случаев, когда тип порождается традицией. В данном случае, в качестве обоснования для разделение источников права на традиционные и нетрадиционные авторы используют критерий «характерности», «приемлемости» той или иной формы права для конкретной правовой семьи»⁵⁸; на наш взгляд, речь снова идет о модели «типичность-нетипичность». В качестве доказательства обратного, Д.В. Храмов приводит первичные причины подобного разделения; он отмечает, что «в основе деления источников права на традиционные и нетрадиционные лежит производность источников права от исторически сложившейся право-культурной традиции общества»⁵⁹. Данную позицию поддерживает Н.В. Сильченко, который в качестве критерия к классификации избирает фактор распространенности источников права в исторических и существующих правовых семьях. Ученый делает акцент на том, что «традиционные источники встречаются без исключения во всех исторических и ныне существующих правовых семьях <…> и наоборот традиционных источников права остается неизменным, в их состав входят правовой обычай, правовой прецедент, договор нормативного содержания, доктрина (наука), священное писание и нормативно-правовой акт. К нетрадиционным источникам права можно отнести все остальные источники права, которые официально признаны в качестве хранилища, резервуара действующих источников позитивного права, но по большинству существенных признаков не соответствует традиционным источникам права»⁶⁰. Однако, при этом Н.В. Сильченко не отрицает ценности разделения источников на «типичные» и «нетипичные», утверждая, что такая классификация предваряет конкретизацию указанной группировки источников права: «к нетипичным источникам права следует отнести те источники права, которые не только по форме или содержанию, — а главное, по месту в системе источников права — нельзя отнести к определенному типу правовых систем. Так, нетипичными источниками права будут те, которые не вписываются в структуру источников права, которая свойственна для типа и вида правовой системы»⁶¹. В качестве примера ученый приводит совместные Постановления ЦК КПСС, Президиума ВС СССР и Совета Министров СССР, которые не упоминались законодателем в Конституции СССР и статутных законах, однако, имели важное значение и обычно принимались для решения приоритетных вопросов политического и правового развития страны.

Исходя из изложенного и принимая во внимание современные достижения правовой науки, более целесообразными для классификации источников права можно считать два следующих критерия: в зависимости от особенностей конкретной правовой системы и вне зависимости от особенностей правовой системы (универсальная классификация). В рамках первой типологии источников права можно выделить те, которые согласуются с характерными особенностями романо-германской правовой семьи, существующими в России⁶². Так, в зависимости от особенностей российской правовой системы источники права могут разделяться на традиционные (правовой обычай, нормативно-правовой акт, нормативный договор) и нетрадиционные (правовые принципы, правовой прецедент, правовая доктрина, правосознание, религиозные тексты). Для англосаксонской правовой системы будут традиционными правовой прецедент, правовой обычай, нормативный договор, правовые принципы, тогда как нетрадиционными — правовая доктрина, правосознание, религиозные тексты⁶³. Для религиозных правовых систем к первым относятся, собственно, религиозные тексты, правовая доктрина, правовой обычай, нормативно-правовой акт и нормативный договор, ко вторым — правовой прецедент и правовые принципы⁶⁴. В рамках «универсальной» типологии источников права целесообразно выделить типичные (правовой обычай, судебный прецедент, нормативно-правовой акт, нормативный договор, религиозный текст, правовая доктрина) и нетипичные (правосознание, правоприменительная практика, правовые позиции государственных органов, правовые принципы) источники права. В данном случае мы опирались на разработки К. Цвайгерта и Р. Давида, которые в качестве критерия к классификации избрали такую категорию, как «правовой стиль», а как известно, одним из факторов, определяющих правовой стиль выступают источники права и методы их истолкования⁶⁵.

Таким образом, определившись с общетеоретической характеристикой системы формально-юридических источников права, целесообразно перейти к рассмотрению классификации источников права в финансовом праве с учетом сделанных выводов. Принимая во внимание тот факт, что вопросы классификации источников финансового права в российской правовой науке разработаны достаточно слабо, мы предлагаем исходить из отраслевого подхода, в рамках которого классификационные конструкции буду рассматриваться через призму бюджетного, налогового (в данной работе бюджетное и налоговое право рассматриваются как подотрасли финансового права), валютного, банковского, страхового права, как комплексных отраслей (институтов) российского права, регулируемых, в т.ч., посредством норм финансового права, и соответственно относящимся к источникам финансового права.

Итак, как отмечет А.А. Ялбулганов, по предмету правового регулирования, источники позитивного финансового права могут подразделяться на источники, которые регулируют отношения в бюджетной, налоговой, валютной сферах, сфере финансового контроля, а также других областях публичных финансов⁶⁶. Кроме того, как отмечает автор, классификация источников финансового права может проводиться и по иным критериям, например, как условно в позитивном финансовом праве можно выделить два блока: национальное и международное право. В свою очередь, среди внутригосударственных источников финансового права выделяются две наиболее крупные группы нормативно-правовых актов — это законы и подзаконные акты. Также имеет место классификация в зависимости от формы государственного устройства в соответствии с уровнями, т.е. федеральными, региональными и местными⁶⁷.

Н.И. Химичева считает, что «источники финансового права Российской Федерации — это правовые акты представительных и исполнительных органов государственной власти (федеральных и субъектов Федерации) и местного самоуправления, в которых содержатся нормы финансового права»⁶⁸. Схожую позицию занимают Е.Ю. Грачева и Э.Д. Соколова подразумевающие под источниками финансового права «законы и иные нормативные акты представительных и исполнительных органов государственной власти, местного самоуправления»⁶⁹. С позиции М.В. Карасевой, «основным источником финансового права в Российской Федерации нормативный правовой акт. Он представляет собой результат правотворчества органов государственной власти и местного самоуправления, содержащий нормы финансового права.».⁷⁰ Кроме того, к источникам финансового права М.В. Карасева относит нормативный договор и судебный прецедент.

Как отмечают ученые, бюджетное право представляет собой подотрасль финансового права. В связи с этим положения, разработанные для источников финансового права, будут справедливы и для источников бюджетного права, поэтому, к источникам бюджетного права относятся: нормативный правовой акт, нормативный договор и судебный прецедент⁷¹. По мнению Ю.В. Тютиной, систематизировать источники бюджетного права можно в зависимости от юридической силы нормативно-правовых актов, начиная с Основного закона РФ как правового акта, который обладает высшей юридической силой в государстве. Одновременно с этим, источники бюджетного права состоят из нормативно-правовых актов, принятых на федеральном (федеральная составляющая источников бюджетного права), региональном (региональная составляющая источников бюджетного права) и местном (муниципальная составляющая источников бюджетного права) уровнях.

Касаемо классификации источников налогового права, по словам А.В. Брызгалина и А.Н. Головкина, важнейшая их классификация — это их разделение на законы и подзаконные акты, удельный вес, роль и значение которых в сфере налогов и сборов исторически изменяется и обусловлено общими тенденциями налоговой реформы. В настоящее время общемировая тенденция характеризуется преобладанием актов законодательства (законодательной формы) в системе источников налогового права. Вместе с тем полностью отказаться от подзаконного нормотворчества в сфере налогов и сборов не представляется возможным. Это обусловлено следующими причинами: 1) общий характер актов налогового законодательства, требующий их дальнейшей конкретизации; 2) оперативность подзаконного нормотворчества, позволяющая своевременно устранять пробелы и противоречия налогового права; 3) решение вопросов организационного и юридико-технического характера, которые нецелесообразно регулировать на уровне закона⁷². О.А. Борзунова, в свою очередь отмечает, что источники налогового права — это «официально признаваемые государством юридические формы, содержащие налогово-правовые нормы и образующие многоуровневую, иерархическую систему из нормативных правовых актов, международных договоров, судебных прецедентов, крайне редко — правовых обычаев, санкционированных государством»⁷³.

В науке финансового права также существуют и отдельные классификации источников в комплексных отраслях российского права, регулируемых, в том числе, с помощью норм финансового права. Это валютное, страховое и банковское право. По словам Л.Г. Востриковой, «Основные источники валютного права — нормативные правовые акты и международные договоры»⁷⁴. А.Ю. Лисицин предлагает более подробную классификацию источников валютного права. Так, к источникам регулирования валютных отношений в Российской Федерации ученый относит: Конституцию Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации в валютной сфере, акты валютного законодательства, акты валютного регулирования, акты органов валютного контроля⁷⁵. Е.Ю. Грачева и О.В. Болтинова считают, что источниками страхового права являются законы и иные нормативные акты представительных и исполнительных органов государственной власти, кодификационные акты, в которых содержатся нормы страхового права⁷⁶.

Источники страхового права подразделяются на федеральные и локальные, которые неодинаковы по своим правовым свойствам. Среди них имеются законы и подзаконные акты. Наряду с федеральными правовыми актами появились нормативные документы субъектов Федерации, представляющие важную составную часть источников страхового права. Нормы страхового права содержатся в указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ. Большую группу источников страхового права составляют акты Министерства финансов РФ⁷⁷. По мнению Н.Г. Кабанцевой, вся совокупность нормативно-правовых актов, которые регулируют страховые правоотношения, разделяются на три уровня. Первый — это общее законодательство, охватывающее правовые акты, которые регулируют деятельность всех субъектов права, вне зависимости от рода занятий (НК РФ, № 402-ФЗ⁷⁸). Второй уровень — это специальное отраслевое законодательство, регулирующее правовые и экономические отношения в конкретных отраслях экономики, например, Закон РФ от 27.11.1992 № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации». Данный нормативно-правовой акт является своеобразной «отраслевой конституцией» является базой для разработки других законов (№ 40-ФЗ⁷⁹), постановлений, указов и нормативных актов второго и третьего уровня, а также финансовых документов страховых компаний. Третий уровень, соответственно, — это ведомственные нормативные документы, занимающие особое место в системе законодательства, которое регулирует деятельность страховщиков. Документы принимаются различными органами исполнительной власти в пределах своей компетенции. В данную группу можно отнести нормативно-правовые акты Президента, Правительства, министерств и ведомств, в т.ч. Министерства финансов России, Департамента страхового надзора Министерства финансов России, Министерства по налогам и сборам и пр. Документы рассматриваемого уровня конкретизируют отдельные статьи отраслевых законов, освобождают их от лишней детализации и поясняют порядок их исполнения в отношении тех или иных аспектов страховой деятельности⁸⁰.

В отечественной науке финансового права до сих пор не выработана единая позиция относительно места банковского права в системе российского права, споры ведутся и о содержании предмета правового регулирования⁸¹. Как отмечает М.В. Карасева, банковское право должно включаться в систему учебного курса «Финансовое право» только своим финансово-правовым аспектом⁸². В связи с этим предлагается поставить вопрос о существовании частного (гражданское право) и публичного (например, финансовое право) банковского права. Так, например, предлагается считать, что источники банковского (публичного) права, а именно нормы банковского (публичного) права содержатся в Конституции РФ (п. «ж» ст. 71, ст. 75, п. «г» ст. 83, п. «г» ст. 103), законодательных актах (Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» от 10.07.2002 № 86-ФЗ⁸³, «О банках и банковской деятельности» от 02.12.1990 № 395-1⁸⁴ и др.), а также нормативных правовых актах Банка России⁸⁵.

Ряд ученых подчеркивает, что денежная и кредитная системы по своей природе требуют известной централизации и единства, с тем, чтобы в обществе максимально соблюдалась платежная дисциплина. Поэтому банковское право может быть выражено только ограниченным кругом источников⁸⁶. По словам Н.Ю. Кавелиной, в отечественной правовой системе основным источником права является нормативно-правовой акт — акт правотворчества, содержащий нормы права, регулирующий определенные общественные отношения и рассчитанный на неоднократное применение. Часть 2 ст. 2 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» исчерпывающим образом определяет круг нормативных правовых актов, являющихся источниками банковского права. К ним относятся: Конституция РФ, Федеральный закон «О банках и банковской деятельности», Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», другие федеральные законы и нормативные акты Банка России. Одновременно с этим, исходя из буквального толкования данного перечня и его закрытого характера, можно сделать вывод, что банковская деятельность не может регулироваться указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, актами федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ и актами органов местного самоуправления⁸⁷. Необходимо также отметить, что среди особенностей правового регулирования банковской деятельности является наличие в источниках банковского права большого количества нормативных правовых актов Банка России⁸⁸.

По мнению Е.Н. Пастушенко, Центральный банк Российской Федерации играет большую роль в финансовой деятельности государства. Им принимаются правовые акты в области банковского кредита, денежного обращения и расчетов, валютного регулирования и валютного контроля, обслуживания счетов бюджетов и внебюджетных фондов и по другим вопросам законодательно установленной компетенции в области финансовой деятельности как финансово-кредитным органом, а правовые акты Банка России являются финансово-правовыми актами. При этом, правотворчество Центрального банка Российской Федерации представляет собой форму его деятельности, проявляющуюся в официальном выражении и закреплении правовых норм, которые составляют самостоятельную группу источников права, в большей степени являющихся источниками финансового права⁸⁹.

Произведенный анализ классификации источников финансового права позволяет сделать следующие выводы. Во-первых, полагаем, что классификация источников финансового права может осуществляться по ряду критериев, а именно: юридической силе, предмету правового регулирования, сфере действия, видам регулирования финансово-правовых отношений, уровням правового регулирования, содержанию и происхождению. С нашей точки зрения, будет более актуальной следующая типизация источников финансового права в соответствии с названными критериями:

– по юридической силе: нормативные правовые акты; нормативные правовые договоры; судебные прецеденты; правовые обычаи; правовая доктрина;

– по предмету правового регулирования: источники, регулирующие отношения в бюджетной, налоговой, страховой, банковской, валютной сферах, сфере финансового контроля, а также иных областях публичных финансов;

– по сфере действия: действующие на всей территории РФ, действующие в отдельных субъектах РФ, действующие на иных административно территориальных образованиях;

– по видам регулируемых финансово-правовых отношений: применяемые во всех институтах и применяемые в отдельных институтах;

– по уровню правового регулирования: международные, федеральные, региональные, и местные (муниципальные);

– по содержанию: внутригосударственные (нормативные финансово-правовые акты) и международные (международный договор).

1.3. Система источников финансового права как отрасли публичного права

Понимание и взаимосвязь системы и структуры финансового права и его источников имеет важное значение для решения вопросов теории и практики в области финансов. И. Кант писал, что право есть «совокупность условий, при которых произвол одного (лица) совместим с произволом другого с точки зрения всеобщего закона свободы»⁹⁰. Будучи неотъемлемой составляющей отечественной правовой системы, финансовое право являет собой, таким образом, действующую, коррелирующую и развивающуюся систему. Системность отношений, при этом, «наделяет право соответствующими качествами, предопределяя его структурное построение»⁹¹.

С точки зрения философии, система — это «совокупность элементов, которая находится в отношениях и связях между собой, образуя определенную целостность и единство»⁹². Одновременно с этим, система как целостность, если следовать логике Аристотеля, не является неким комплексом взаимосвязанных составляющих; мыслитель утверждал, что целое больше суммы его частей. По М.М. Розенталю, структура есть «строение (внутренняя форма) организации системы, выступающее как единство устойчивых связей между ее элементами»⁹³. В этом случае, переход от описания к объяснению, от явлений к сущности, в целом, идентичен по смыслу познанию структуры исследуемой системы отечественного финансового права. Например, по мнению А.Н. Констюкова, система финансового права — это «совокупность частей и элементов финансового права, которые характеризуют его внутренне состояние и отделяет его от иных отраслей права»⁹⁴. Исходя из этого, система финансового права получает выражение в объединении единых по юридической природе элементов в структурно упорядоченное целое единство, обладающее относительной самостоятельностью, устойчивостью, автономностью и взаимодействующее с внешней средой. Таким образом, под системой финансового права следует понимать сетевую структуру, в которой может быть выделено множество различных иерархических подсистем. В таком случае, будет уместно утверждать о том, что система источников финансового права выражают эти подсистемы и формулируется (строиться) в соответствии с государственным устройством, с соблюдением правовой иерархии в регулировании общественных отношений, возникающих в процессе финансовой деятельности государства.

Источники финансового права традиционно рассматриваются с позиции их юридической силы, предмета регулирования и иных оснований. Принимая во внимание отсутствие очевидно необходимого, по мнению представителей правоприменительного сообщества, единого финансового нормативно-правового акта (в научной литературе обычно речь идет о федеральном законе «Основы финансового законодательства Российской Федерации»⁹⁵), рассмотрение источников финансового права как системы более целесообразно производить на основе формы государственного устройства и в зависимости от их юридической силы.

Итак, в настоящее время в Российской Федерации сложилась трехуровневая система источников права: федеральный, региональный и муниципальный уровни; их соотношение определяется Основным законом страны — Конституцией РФ⁹⁶. Она признается главным источником финансового права, а также основой нормативно-юридического регулирования общественных отношений по поводу образования, распределения и использования центральных денежных фондов государства и субъектов Российской Федерации⁹⁷. В Конституции РФ содержатся нормы, которые регулируют отношения в финансовой сфере государства, и являются базисными принципами финансового права. Так, например, ч. 1 ст. 8 Конституции РФ гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции и свобода экономической деятельности; ч. 2 этой статьи регулируются формы собственности (частная, государственная, муниципальная и пр.), признаваемые и гарантируемые государством. В ст. 57 указывается, что каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы, тогда как законы, которые устанавливают новые налоги или ухудшают положение налогоплательщиков, не имеют обратной силы, что важно для стабильности правового статуса человека и гражданина.

Для отрасли финансового права важными являются те нормы Конституции РФ, которые разграничивают предметы ведения страны, ее регионов и муниципальных образований в области публичных финансов. Так, в соответствии с п. «з» ст. 71 Конституции РФ, в исключительном ведении Российской Федерации находится федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития. В п. «и» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ определено, что установка общих принципов налогообложения и сборов находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Исходя из положений ст. 73 Конституции РФ, субъекты РФ формируют и исполняют свой бюджет и устанавливают региональную налоговую политику. А в соответствии с положениями ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, вводят местные налоги и сборы. Кроме того, как отмечается в ч. 3 ст. 75 Конституции РФ, система налогов, которые взимаются в федеральный бюджет, а также общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются только федеральным законом. Добавим, что в соответствии с п. 1 данной статьи, денежной единицей в Российской Федерации является рубль. Денежная эмиссия осуществляется исключительно Банком России, а введение и эмиссия других денег не допускается. Известно, что защита и обеспечение устойчивости национальной валюты — одна из главных функций Центробанка России, которую он осуществляет вне зависимости от других органов государственной власти. Так же, в п. 4 ст. 75 Конституции РФ определено, что государственные займы выпускаются в порядке, определяемом федеральным законом, и размещаются на добровольной основе.

Ю.К. Цареградская считает, что необходимо создание в России Федерального агентства по управлению государственным долгом, идея которого длительное время присутствует в теории управления государственным долгом. Подобные агентства существуют в ряде зарубежных стран, а выбор альтернативной модели управления государственным долгом в этих странах обусловлен был наличием большого размера долга в течение длительного времени, что характерно и для Российской Федерации. При этом, что опыт функционирования подобного органа в Российской Федерации уже встречается на уровне субъектов Федерации, в частности в Республике Татарстан в 1996 году, был сформирован орган по управлению государственным долгом со статусом государственной некоммерческой организации⁹⁸.

В Конституции РФ также закреплены полномочия государственных органов. Так, исходя из положений ст. 101 и 106 документа, в целях осуществления контроля за исполнением федерального бюджета, Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату; обязательно рассмотрению в Совете Федерации принадлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии. В ст. 104 и 116 Конституции РФ определены основные полномочия Правительства РФ финансовой сфере; например, законопроекты о введении и отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, иные законопроекты, которые предусматривают расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при условии наличия заключения Правительства РФ. Кроме того, в ведении Правительства РФ является разработка и предоставление Государственной Думе федерального бюджета, обеспечение его исполнения, также предоставление отчета об исполнении федерального бюджета и обеспечение проведения в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики.

Следует обратить внимание на тот факт, что к источникам финансового права, равно как и любой другой отрасли права, относятся международные конвенции, договоры (соглашения), которые являются составной частью правовой системы России (ст. 15 Конституции РФ). Исходя из этого, особым источником финансового права являются общепризнанные нормы международного права и нормы международных договоров РФ, включенные во внутренне право. Здесь важно добавить, что в соответствии с изменениями, внесенными в Конституцию РФ 4 июля 2020 г., положения названных источников, равно как и международного законодательства в целом, «могут действовать на территории России только в той части, в которой они не влекут за собой ограничения прав и свобод человека и гражданина, не противоречат нашей Конституции РФ»⁹⁹. В ст. 79 Конституции РФ отмечено, что решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации, не подлежат исполнению в Российской Федерации. В условиях соблюдения положений Конституции, интеграция заключенных в Российской Федерации международных договоров в правовую систему государства и придание им особого статуса означает, что органы государства обязаны руководствоваться не только нормами внутреннего права, но и нормами международного договора. Соответственно, нормы международного договора, включенные во внутренне финансовое законодательство Российской Федерации, следует рассматривать как особый источник финансового права.

Федеральные конституционные законы составляют одну из крупнейших групп федеральных источников финансового права России. Среди таких законов можно назвать Федеральный конституционный закон от 06.11.2020 № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»¹⁰⁰, в котором кроме полномочий Правительства РФ в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики называются следующие: обеспечение проведения единой финансовой, кредитной и денежной политики, разработка и предоставление Государственной Думе федерального бюджета и обеспечение его исполнения, предоставление Государственной Думе отчета о его исполнении, разработка и регулирование налоговой политики, обеспечение оптимизации бюджетной системы, принятие мер по регулированию рынка ценных бумаг, осуществление управления государственным внешним и внутренним долгом Российской Федерации, осуществление в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, нормативными указами Президента РФ валютное регулирование и валютный контроль, руководство валютно-финансовой деятельностью в отношениях Российской Федерации с иностранными государствами и осуществление мер по проведению единой политики цен. Помимо этого, Правительство РФ должно обеспечивать единство экономического пространства, свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, а также разрабатывать и реализовывать государственную политику в сфере международного экономического, финансового и инвестиционного сотрудничества.

На следующей иерархической ступени находятся НК РФ и БК РФ; они регулируют финансовые отношения, соответственно, по налоговой и бюджетной подотраслям финансового права. Данные кодифицированные нормативно-правовые акты, будучи принятыми в конце XX в., значительно обогатили финансовое законодательство нашей страны. Однако, несмотря на этот правовой «прецедент», в современной системе российского финансового законодательства по-прежнему нет единого отраслевого кодифицированного нормативного акта, о необходимости которого ученые заявили еще в советский период. В этой связи, основной базис федеральных законов, которые регулируют финансовые отношения в российском государстве, составляют некодифицированные акты, такие как принимаемые каждый год законы о федеральном бюджете на соответствующий год, федеральные законы о бюджетах внебюджетных фондов Российской Федерации и пр. Однако, следует признать, что среди источников финансового права, относящиеся к федеральным законам, существует и такие, которые включают в себя нормы смежных отраслей права — конституционного (государственного), гражданского, административного и пр. В качестве примеров можно привести Федеральный закон от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности»¹⁰¹, Федеральный закон от 10.12.2003 № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле»¹⁰², Закон РФ от 27.11.1992 № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации»¹⁰³ и пр.

Нормы финансового права содержатся также в подзаконных актах, имеющие, в свою очередь, собственную иерархическую структуру в соответствии с юридической силой и являются источниками финансового права России. На верхнем уровне находятся нормативно-правовые акты Президента РФ; в пример можно привести Указ Президента РФ от 18.11.2019 № 565 «О дополнительных мерах государственной поддержки лиц, проявивших выдающиеся способности»¹⁰⁴, в котором отмечено, что с 1 сентября 2021 г., помимо ежегодного выделения Президентом РФ для учащихся бакалавриата и специалитета 5000 грантов по 20 тыс. руб. ежемесячно, дополнительно устанавливаются 1500 грантов для магистров. Средства выделяются из федерального, региональных и местных бюджетов. Еще одной важной стороной указов Президента РФ, можно назвать, что они служат для восполнения отдельных пробелов нормативного правового регулирования, а также в некоторых случаях замены принятия федеральных законов. Например, Указ Президента РФ от 28 февраля 2022 года №79¹⁰⁵, в котором регулируются вопросы об обязательной продаже валютной выручки. В рассматриваемую группу источников также можно включить Бюджетные послания Президента Федеральному Собранию РФ¹⁰⁶, которые признаются авторами специфическим, однако, по-своему уникальным источником финансового права России. До 2013 г. они существовали как отдельный источник финансового права; впоследствии, они были инкорпорированы в общие ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ.

На следующем уровне находятся нормативно-правовые акты Правительства РФ. В соответствии с положениями ч. 2 ст. 23 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», акты, имеющие нормативный характер, издаются в форма постановлений Правительства РФ. В качестве примеров из сферы финансового права можно привести такие документы, как Постановление Правительства РФ от 11.08.2014 № 790 «Об утверждении федеральной целевой программы «Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя до 2022 года»¹⁰⁷, Постановление Правительства РФ от 31.03.2020 № 389 «О внесении изменений в государственную программу Российской Федерации «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков»¹⁰⁸, Постановление Правительства РФ от 24.04.2020 № 582 «Об утверждении Правил предоставления субсидий из федерального бюджета российским кредитным организациям на возмещение недополученных ими доходов по кредитам, выданным в 2020 году системообразующим организациям и их дочерним обществам на пополнение оборотных средств»¹⁰⁹ и пр. Еще одной особенностью постановлений Правительства РФ, в настоящее время, в период пандемии и санкций, является то, что Правительство Российской Федерации вправе в 2020, 2022 и 2023 годах издавать нормативные правовые акты, предусматривающие в периоды соответственно с 1 января до 31 декабря 2020 года (включительно) и с 1 января 2022 года до 31 декабря 2023 года (включительно): приостановление, отмену или перенос на более поздний срок мероприятий налогового контроля; продление установленных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах сроков уплаты налогов; продление сроков представления в налоговые органы налоговых деклараций (расчетов), бухгалтерской (финансовой) отчетности и (или) иных документов (сведений) и др¹¹⁰. Так, в Постановление Правительства РФ от 21.05.2022 № 928 продляется на 2 месяца срок представления организациями финансового рынка в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный по контролю и надзору в области налогов и сборов, финансовой информации за 2021 отчетный год и предыдущие отчетные годы¹¹¹.

Не менее значимой группой источников финансового права являются нормативно-правовые акты министерств, ведомств и финансово-кредитных органов; среди наиболее показательных примеров приказы Министерства финансов России (Приказ Минфина России от 06.06.2019 № 85н «О Порядке формирования и применения кодов бюджетной классификации Российской Федерации, их структуре и принципах назначения»¹¹²), Федерального казначейства России (Приказ Федерального казначейства от 09.01.2020 № 1н «О Порядке открытия лицевых счетов территориальными органами Федерального казначейства юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям при казначейском сопровождении целевых средств в случаях, предусмотренных Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов»¹¹³) и пр.

Дискуссионным является вопрос об отнесении информационных писем Банка России к источникам финансового права. Тем не менее, не подвергается сомнениям, что они играют определенную роль в регулировании финансово-правовых отношений. (Информационное письмо Банка России от 23.04.2020 № ИН-04-45/81 «О неприменении мер в связи с коронавирусной инфекцией (COVID-19)»¹¹⁴).

На современном этапе стали активно развиваться и такие принципиально новые источники финансового права, как нормативный договор и судебный прецедент¹¹⁵. До сих пор есть определенный круг исследователей, которые полагают, что появление таких «форм» свидетельствует о нетождественности системы источников финансового права системе финансового законодательства¹¹⁶, хотя данная позиция весьма дискуссионна сама по себе.

Нормативный договор представляет собой соглашение между правотворческими субъектами, в результате которого возникает новая норма права (например, федеративный договор), а судебный прецедент — это судебное или административное решение по определенному юридическому делу, которому придается сила нормы права, и которым руководствуются при разрешении подобных дел. Судебный прецедент достаточно широко распространен в государствах общей правовой семьи — США, Новой Зеландии, Австрии, Великобритании, Канаде и пр. В названных и иных государствах публикуются судебные отчеты, из которых можно получить необходимую информацию о судебных прецедентах. Признание прецедента источником права означает признание правотворческой функции Конституционного суда РФ¹¹⁷. Так, Конституционным судом РФ неоднократно признавались неконституционными некоторые положения нормативно-правовых актов, в результате чего последние утрачивали силу или подлежали соответствующим изменениям (например, Постановление Конституционного Суда РФ от 24.07.2020 № 40-П «По делу о проверке конституционности подпункта 2 пункта 4 статьи 1515 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с запросом Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда»). Кроме того, следует обратить внимание на тот факт, что сила судебного прецедента выше, чем у закона; так, в ст. 87 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»¹¹⁸ отмечается, что «не соответствующими Конституции Российской Федерации федерального закона, нормативного акта Президента Российской Федерации, нормативного акта Правительства Российской Федерации, договора или отдельных их положений является основанием для отмены в установленном порядке положений других нормативных актов либо договоров, основанных на признанных неконституционными полностью или частично нормативном акте либо договоре либо воспроизводящих их или содержащих такие же положения, какие были признаны неконституционными». Приведенные положения позволяют опровергнуть тезис о том, что принятие судебного прецедента в качестве источника финансового права означает неравнозначность системы источников финансового права и системы финансового законодательства.

Стоит оговориться, что отнюдь не каждое решение Конституционного Суда РФ следует считать источником финансового права; к ним относятся только те постановления и определения, которые вынесены по результатам проверки конституционности правовых актов или отдельных норм финансового права, содержащиеся в федеральных законах, или дающих толкование тех положений Конституции РФ, которые имеют значение для уяснения смысла, значения отдельных норм и институтов данной отрасли права. Касаемо решений арбитражных судов и судов общей юрисдикции, то они не обладают такой же юридической силой, как решения Конституционного Суда РФ. Г.А. Гаджиев и С.Г. Пепеляев объясняют это тем, что содержащиеся в постановлениях Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ разъяснения по вопросам применения в судебной практике тех или иных норм права, представляют собой лишь результат обобщения ими подобной практики и самостоятельное правовое понятие. Исходя из этого, как совершенно верно отметили авторы, категорию судебной практики не следует смешивать с категорией правовой позиции Конституционного Суда РФ¹¹⁹. Таким образом, можно заключить, что судебные прецеденты на современном этапе, де-факто создаются Конституционным Судом РФ, а судебная практика вырабатывается Верховным Судом РФ. Однако не следует принижать ценность последней в национальной судебной системе; судебная практика важна, так как ее наличие и усовершенствование позволяет обеспечить разнообразие правоприменительной деятельности судов, в частности, в рассматриваемой области.

Говоря о нормативном договоре (соглашении)¹²⁰, как еще об одном «спорном» источнике финансового права, следует признать его высокий статус среди них. Так, В.О. Лучин пишет, что «столь высокого статуса, договорные отношения не имеют ни в одном федеративном государстве мира; в тех немногих странах, в которых практикуются соглашения между субъектами федерации и центральным правительством (Германия, Австрия) они носят сугубо вспомогательный характер, тогда как в России договоры воспринимаются заключившими их регионами как индульгенция на выполнение федеральных законов, а рядом республик рассматриваются в качестве учредительных актов, постулирующих конфиденциальный характер и отношений с Россией»¹²¹. В качестве примера можно привести Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации, утвержденный Постановлением Съезда Народных Депутатов Российской Федерации «О федеративном договоре»¹²². Как отмечается в Определении КС РФ от 06.12.20011 № 249-О¹²³, положения данного Федеративного договора предусматривают суверенитет республик и позволяют тем самым обосновывать ограничения суверенитета Российской Федерации, ее конституционно-правового статуса и полномочий, что нашло отражение в конституциях ряда республик. Данный документ предусматривает совместное решение широкого спектра вопросов, в частности, связанных с экономическими особенностями субъектов РФ.

По аналогии с федеральными нормативно-правовыми актами, которые регулируют финансовые отношения, можно систематизировать по юридической силе и нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации. Так, к приоритетным документам следует отнести конституции (уставы) регионов; по справедливому замечанию Я.А. Зориной, несмотря на широкий спектр особенностей политической системы современной России, «наше государство имеет перспективу к дальнейшему развитию федеративных начал в государственном устройстве, основанных на государственном союзе субъектов РФ, имеющих специфические черты, фиксируемые не только в федеральном конституционном законодательстве, но и в конституциях (уставах) субъектов РФ»¹²⁴. В них находят свое юридическое выражение не только соответствующие нормы Конституции РФ, но и конституционные (уставные) принципы и нормы, где в той или иной степени определенное место занимает нормы общего характера, регулирующие финансовые отношения. Например, в Конституции (Основном законе) Республики Саха (Якутия) основам бюджетно-финансовой сферы субъекта РФ посвящена Глава 9¹²⁵, в Конституции Республики Карелия — это Глава 41¹²⁶, в Уставе Вологодской области — это Глава 3¹²⁷ и пр.

В соответствии с положениями п. «о» ст. 72 Конституции РФ, субъекты РФ также выступают участниками международных отношений. Правовой основой этого участия является Федеральный закон от 04.01.1999 № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации»¹²⁸. В связи с этим, особым источником финансового права на уровне субъекта РФ можно считать соглашения, заключаемые регионами с зарубежными партнерами. В качестве примеров можно привести Закон Республики Крым от 15.12.2014 № 31-3РК/2014 «О соглашениях об осуществлении межрегионального и международного сотрудничества, международных и внешнеэкономических связей»¹²⁹, Закон Санкт-Петербурга от 07.07.2008 № 420-68 «О соглашениях об осуществлении международного сотрудничества, международных и внешнеэкономических связей»¹³⁰, Закон Чеченской Республики от 27.11.2006 № 39-рз «О договорах и соглашениях, регулирующих межрегиональные, международные и внешнеэкономические связи Чеченской Республики»¹³¹ и пр.

Основной массив источниковой базы регионального финансового права законы и подзаконные акты субъектов Российской Федерации, которые содержат правовые нормы, принимаемые в пределах компетенций этих субъектов в области финансов¹³². Исходя из ст. 2 БК РФ, законы субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов РФ, законы субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, иные законы субъектов Российской Федерации, регулирующие правоотношения, сформулированные в ст. 1 БК РФ, входят в структуру бюджетного законодательства РФ (например, Закон Республики Адыгея от 20.12.2018 № 203 «О республиканском бюджете Республики Адыгея на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов»¹³³). Здесь важно принимать во внимание, что законодатель все же отдает приоритет нормам бюджетного законодательства над нормами законов субъектов РФ. Подзаконные акты, регулирующие финансовые отношения в рамках региона существуют в виде указов, распоряжений президентов (губернаторов) (Распоряжение Губернатора Рязанской области от 08.04.2020 № 117-рг «Об утверждении плана первоочередных мероприятий (действий) по обеспечению устойчивого развития экономики Рязанской области в 2020 году»¹³⁴), постановлений, распоряжений правительство субъектов РФ (Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 12.03.2010 № 230 «О Правилах финансового обеспечения государственного задания на оказание высокотехнологичной медицинской помощи гражданам Российской Федерации за счет средств бюджета Санкт-Петербурга на 2010 год»¹³⁵), нормативных актов региональных министерств и ведомств (Приказ Минфина Республики Крым от 12.03.2020 № 68 «Об утверждении порядка проведения мониторинга соблюдения муниципальными образованиями городских округов и муниципальных районов Республики Коми требований бюджетного законодательства Российской Федерации и оценки качества управления бюджетным процессом»¹³⁶), а также приказов, постановлений иных органов субъектов РФ.

Как видно, нормативные финансово-правовые акты субъектов Российской Федерации по форме выражения соответствуют федеральным, так как региональная правовая система является составной частью правовой системы российского государства в целом. Не поддается сомнению также возможность и необходимость отнесения решений органа конституционного контроля субъекта РФ к источникам регионального финансового права, так как Конституционный (уставной) суд субъекта РФ не создает принципиально новую норму Конституции (Устава). Конституционный (уставной) суд ограничен, прежде всего, конституционными нормами, он всего лишь раскрывает то, что уже содержится в Основном законе¹³⁷. Ф.Х. Мухаметшин приходит к выводу о том, что поскольку итоговые решения органов конституционной юстиции субъектов РФ и высказанные в них правовые позиции окончательны, не могут быть предметом пересмотра в другом суде, то их можно считать источниками права. Таким решениям присущи классические признаки источников права: нормативный характер, непосредственное действие, общеобязательность, юридическая сила¹³⁸. Легальным доказательством сказанного можно, например, считать Закон Республики Дагестан от 16.04.1997 «О нормативных правовых актах Республики Дагестан»¹³⁹, в ч. 3 ст. 3 которого установлено, что нормативно-правовыми актами Республики Дагестан являются нормативные постановления Конституционного Суда Республики Дагестан. В качестве источника финансового права можно привести в пример следующий документ: Постановление Конституционного Суда Республики Дагестан от 18.04.2019 № 1-П «По делу о проверке конституционности абзаца второго пункта 2 Порядка осуществления ежемесячной денежной выплаты по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в Республике Дагестан, введенного постановлением Правительства Республики Дагестан от 2 декабря 2016 года № 374 «О внесении изменений в некоторые постановления Правительства Республики Дагестан» в связи с жалобой гражданина Б.М. Гамзатова». Конституционный Суд Республики Дагестан постановил, что положение абзаца второго пункта 2 Порядка осуществления ежемесячной денежной выплаты по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в Республике Дагестан, введенного Постановлением Правительства Республики Дагестан от 2 декабря 2016 года № 374 «О внесении изменений в некоторые постановления Правительства Республики Дагестан», не соответствующим Конституции Республики Дагестан (ст. 40, 48). При этом Постановление окончательно, обжалованию не подлежит, не может быть пересмотрено иным судом, вступает в законную силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами¹⁴⁰.

Нормативные договора (соглашения) также занимают особое место в системе источников регионального финансового права, собственно, по причине того, что они заключаются между самими регионами по бюджетным и налоговым вопросам. В пример можно привести Договор между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа — Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа (одобрен Законом Ханты-Мансийского автономного округа — Югры от «О Договоре между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа — Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа о продлении (пролонгации) действия Договора между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа — Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа от 9 июля 2004 года»¹⁴¹).

На нижней ступени финансово-правовой «иерархии» находятся муниципальные нормативные акты — акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления. По юридической силе их можно разделить на документы, принятые представительными органами местного самоуправления и те, которые принимаются исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления. Конституция РФ и Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995, 2003) заложили качественно новые для реформирования местного самоуправления в России и пополнили правовую систему страны новационным источников права — уставом муниципального образования¹⁴². Устав также следует отнести к нормативным актам, регулирующим финансовые отношения, и принимаемым представительными органами местного самоуправления. Так, например, в Уставе Олюторского муниципального района Камчатского края установлено, что к вопросам местного значения муниципального образования относится составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждения и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета в соответствии требованиями, установленными БК РФ и Положением о бюджетном процессе и бюджетном устройстве в Олюторском муниципальном районе, утверждаемым Советом депутатов Олюторского муниципального района (п. 1 ст. 6 Устава)¹⁴³. К рассматриваемой категории финансово-правовых документов также следует отнести решения, принимаемые на местном референдуме (сходе граждан), однако, есть оговорка. В соответствии с положениями пп. «г» п. 8 ст. 12 Федерального закона от 12.06.2002 № 76-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»¹⁴⁴ на местный референдум не могут выноситься вопросы о принятии или об изменении бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования. Все же, если исходить из текста ст. 34 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»¹⁴⁵, решения, принятые на местном референдуме и устав муниципального образования обладают высшей (равной) юридической силой. Необходимо также отметить, что одним из источников финансового права на муниципальном уровне становятся решения, принятые на местных референдумах (сходах граждан), в которых решаются вопросы о введении средств самообложения граждан. Данный вид пополнения местных бюджетов становится популярным в отдельных регионах¹⁴⁶.

В завершении описания системы источников муниципального финансового права следует сказать, во-первых, о таком источнике финансового права, как акты представительных органов местного самоуправления; примером может служить Решение Муниципального Совета МО «Двинское» от 21.12.2017 № 2 «О внесении изменений в решение Представительного органа муниципального образования «Двинское» от 26 ноября 2014 года № 3 «О налоге на имущество физических лиц»¹⁴⁷. Во-вторых, необходимо обратить внимание на нормативные акты исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, также являющихся источниками финансового права, можно отнести, Постановление главы сельского поселения Лучинское Московской области от 27.11.2012 № 469/12 «Об утверждении методики определения расчетных показателей общей стоимости предоставления муниципальных услуг, оказываемых за счет средств бюджета Лучинского поселения по вопросам местного значения, относящимся к полномочиям поселения на 2013 год»¹⁴⁸. Следует согласиться с мнением В.В. Уксусова о том, что финансовая компетенция муниципального образования — это широкий перечень вопросов, отнесенных к ведению муниципального образования как субъекта финансового права (финансовых правоотношений), в контексте которых данный субъект реализует установленные законом права и обязанности¹⁴⁹. В этой связи, юридическая сила прочих нормативно-правовых актов муниципального образования как источников финансового права зависит, в первую очередь, от положения органа или должностного лица муниципального образования, их издавшего. К таким нормативным правовым актам относятся: инструкции, правила, распоряжения, регулирующие вопросы в финансовой сфере муниципального образования.

Приоритетное место среди международно-правовых актов, регулирующих финансовые правоотношения в рамках института местного самоуправления занимает Европейская хартия местного самоуправления (Ратифицирована Федеральным законом РФ от 11.04.1998 № 55-ФЗ)¹⁵⁰. Хартия исходит из того, что принцип конституционной автономии местного самоуправления фактически стоит на трех «опорах»: на совокупности правовых норм, гарантирующих его социально-политическую самостоятельность, на его административной и финансовой независимости¹⁵¹. Смысл категории «финансовой независимости» раскрывается в ст. 9 Хартии «Финансовые ресурсы органов местного самоуправления». В этой статье делается акцент на том, что органы местного самоуправления в рамках национальной экономической политики имеют право на обладание достаточными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий. Одновременно с этим, финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставлением им Конституцией государства или законом соответствующей страны. Хартия определяет, что по меньшей мере часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе определять в переделах, установленных соответствующим законом. Финансовые системы, таким образом, на которых основываются ресурсы местных органов самоуправления, должны быть «достаточно разнообразными и гибкими, с тем, чтобы следовать, несколько это практически возможно, за реальными изменениями издержек, возникающих при осуществлении органами местного самоуправления своих полномочий»¹⁵². Кроме того, Хартией установлено, что защита более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления требует финансового выравнивания или эквивалентных мер, которые направлены на корректировку неравномерного распределения возможных источников финансирования, а также лежащих на этих органах расходов.

Говоря о роли нормативных договоров (соглашений) как источников правового регулирования в финансовой сфере местного самоуправления, то в соответствии с положениями ч. 4 ст. 8 Федерального закона № 131-ФЗ, органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения. Более того, ч. 3 ст. 52 данного нормативного акта, предусматривается возможность полного или частичного осуществления на договорной основе полномочий местной администрации поселения по формированию, исполнению бюджета поселения местной администрацией муниципального района и (или) контролю за исполнением названного бюджета.

Проведенное исследование доказывает тот факт, что система источников финансового права — это, как писал С.С. Алексеев, сложный мир, многогранная реальность со своими несущими конструкциями, построением и логикой, которые отличаются от других сфер бытия¹⁵³. Так, мы определили, что данную систему образуют: Конституция РФ, международные договоры РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права, правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, нормативные договоры, нормативные правовые акты Президента РФ, нормативные правовые акты Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных министерств и ведомств, конституции, уставы, законы, иные нормативные правовые акты субъектов РФ, нормативные правовые акты органов местного самоуправления, локальные нормативные правовые акты. Как видно, система источников финансового права — это сложное, многоуровневое, иерархическое и динамическое образование, характеризующееся многообразием и видовым разнообразием элементов, которое не является произвольным или случайным. В этой связи, неопровержимым является тренд и перспектива дальнейшего развития этой системы, исходя из чего, как научному, так и правоприменительному сообществу следует вновь вернуться к вопросу о разработке единого кодифицированного акта, регулирующего финансовые вопросы на различных уровнях правовой иерархии.

1.4. Становление и развитие финансового законодательства в России и зарубежных странах

Современная российская правовая доктрина отличается тем, что ей свойственны черты, актуальные для научной школы социально направленного демократического государства, живущего по законам рыночной экономики. Следует согласиться с позицией С.В. Рыбаковой о том, что приоритетными факторами, которые влияют на тренды формирования той или иной отрасли юридической науки являются уровень правового сознания общества, специфика государственного устройства, и, что важно, его экономическая составляющая¹⁵⁴. Последняя представляет собой детерминанту, обуславливающую закономерности развития и становления широкого спектра гуманитарных наук. Как представляется, в первую очередь, это касается экономики, однако, практически все правовые науки коррелируют с определенным типом экономических отношений, принятым в конкретном государстве. Н.И. Химичева уточняет, что «экономические и политические преобразования в стране <…> вызвали необходимость активного использования механизма финансов и определили соответствующие изменения и расширение содержания названной отрасли права»¹⁵⁵. Из этого следует, что изучение науки финансового права в качестве самостоятельного объекта научного интереса весьма актуально и практически значимо, причем как в ретроспективе, так и в разрезе статики и динамики современного научного знания. Данный тезис доказывается и тем, что финансовое право представляет собой важную структурную составляющую всего комплекса юридических наук, которые, в свою очередь, входят в систему наук общественных, тех, которые изучающих различные социальные явления¹⁵⁶.

Многие исследователи сходятся во мнении о том, что как юридическая наука, самостоятельная отрасль законодательства, финансовое право сформировалось к середине XIX в.¹⁵⁷ Однако также известно, что возникновение государства привело к возникновению права, и оба они находились в постоянном взаимодействии с «экономикой, представляющей собой процессы общественного производства, обмена, распределения, потребления материальных благ и совокупность возникающих на это основе общественных (экономических) отношений»¹⁵⁸. Исходя из этого, можно выдвинуть предположение о том, что одновременно с этим появились и финансово-правовые установки. Доказательством данной гипотезы можно считать, например, то, что финансовые операции в Древнем Египте осуществлялись еще в 2700 г. до н.э. Геродот писал, что «до времени царя Рамписината <…> при хороших законах Египет достиг великого процветания. Однако, его преемник Хеопс вверг всю страну в пучину бедствий»¹⁵⁹. Древнегреческий историк также указывал: «Амасис также издал вот такое постановление египтянам: каждый египтянин должен был ежегодно объявлять правителю округа свой доход. А кто этого не сделает и не сможет указать никаких законных доходов, тому грозила смертная казнь. Еще и поныне он там сохранился как самый превосходный закон»¹⁶⁰.

Также особое внимание исследователей привлекает римское право, которое получило, по мнению И.А. Покровского, свое окончательное выражение в своде «Corpus Juris Civilis» («Свод Юстиниана»). Он писал, что «явившись синтезом всего юридического творчества античного мира, римское право стало фундаментом для правового развития новых народов»¹⁶¹. Так, в Древнем Риме (в период реформаторства Сервия Туллия), каждый, в соответствии со своим достатком, должен был оплачивать подать (трибут), назначавшаяся, в случае необходимости царем. При условии благополучного исхода текущих военных действий, вся сумма возвращалась плательщику. Если выражаться современным языком, то этот платеж был, по сути, краткосрочным займом в пользу государственной казны. В период республики в ведении сената (высшего административного органа) было регулирование государственного бюджета и распределение сумм между отдельными магистратами, контроль над бюджетным исполнением, чеканка монет и пр. В период абсолютной монархии контролирование государственного бюджета поручалось императорским чиновникам, которые выполняли функции органов центрального управления, в т.ч., взыскание государственных податей¹⁶². Так, в 31 г. до н.э. по приказу императора Октавиана Августа, под контролем прокуратора, в провинциях Римской империи в целях налогообложения проводилась перепись населения (ценз). В его компетенцию входило взимание и прямых, и косвенных налогов. Главным их первым был поземельный налог, составлявший 1/10 часть дохода; также платили и подушную подать. Среди косвенных значился налог с оборота (1%), налог с оборота при торговле рабами (4%) и налог на освобождение рабов (5%). При этом, каждый горожанин, в определенный день, должен был явиться к представителю власти своей общины и представить податную декларацию.

Приведенные и иные исторические примеры (Законы XII таблиц, Законы Хаммурапи, Русская правда, Великая Хартия Вольностей и пр.) позволяют согласиться с позицией С.С. Тройской о том, что «объективная полная оценка действующего финансового права и положений современной финансово-правовой науки невозможна без знания истории их развития»¹⁶³. В свою очередь А.Н. Козырин, изучая истоки финансового права и подчеркивая ценность исторического подхода к изучению финансов, ссылается на слова профессора П.С. Климентьева: «финансы, подобно всем фактам социальной жизни, есть мистическая категория. Цель финансовой науки — изучение государственной деятельности в ее историческом развитии, анализ причин возникновения и видоизменения финансовых институтов, открытие эволюционны законов государственного хозяйства»¹⁶⁴. Да, безусловно, применяемые в Древнем мире и позднее, в эпоху Средневековья, финансово-правовые инструменты не вполне отвечают современному представлению и пониманию. Однако, например, С.Ф. Платонов смог доказать, что общепризнанные на современном этапе финансово-правовые категории были формализованы в разные исторические периоды в соответствующих правовых актах, однако, в силу очевидных обстоятельств, они просто не сохранились¹⁶⁵. Интересный тезис приводит еще один известный историк — В.О. Ключевский. Считается, что финансовое устройство Древней Руси начало складываться с конца IX в., в период его [Древнерусского государства] объединения¹⁶⁶. С другой стороны, неоспоримо, что важная роль в становлении и развитии финансовой системы России принадлежит реформам Петра I. Однако, что также неоспоримо, славяне издавна обитали в пределах русской равнины и поселились еще задолго до Рождества Христова. Следовательно, государственность и финансовая система использовались ими задолго до указанного столетия¹⁶⁷.

По мнению зарубежных ученых, как в Древнем мире, так и в период Средневековья, понятие о бюджете, в целом, отсутствовало. Так, у Ф. Бродела читаем: «например, общая роспись финансов на 1523 г., составленная французским правительством 1 мая 1523 г., представляет собой редкость. По существу, формирование государственных финансов находилось в руках сборщиков, откупщиков, дольщиков и иных посредников, создающих на этом поприще баснословные состояния. Начиная с XII в. государства (Англия, Франция, Италия) стали прибегать к заимствованиям, т.е. возник институт государственного кредита (долга). Важную реорганизацию финансов провели в конце XVII в. в Англии, когда государство отказалось от посредников и стало само формировать государственные финансы и управлять ими. В 1714 г. была введена должность лорда-казначея, учреждено казначейство, которое надзирало за поступлением доходов в государственную казну»¹⁶⁸. Следует отметить, что к налоговым доходам в то время относились весьма сдержанно; к ним, по словам Ж. Бодена, прибегали лишь в крайних случаях (бедствий и войн). Приоритетными источниками формирования государственно бюджета были доходы от домена (королевского, государственного имущества) и привилегий на получение определенных видов государственных доходов (регалий).

Делая предварительный вывод, можно заключить, что становление финансового права, равно как и создание финансовой системы государства, происходило долго и сложно; значительный вклад, при этом, делался и государством, и наукой. Как совершенно верно писал В.А. Лебедев еще в XIX в., «финансовое законодательство существовало издавна, его возникновение, можно сказать, совпадает с возникновением государства, так как государство уже при самом зарождении нуждается в средствах для выполнения своих целей. Но законодательство того времени шло ощупью, допуская множество ошибок, и даже сложившаяся наконец финансовая наука редко имела голос в финансовой практике. Да и в наше время финансовое законодательство оставляет многого желать по части применения указаний финансовой науки к действующему праву»¹⁶⁹.

Важно заметить, что нормы финансового права были закреплены в актах, имеющих сегодня колоссальное историческое значение — это законы Хаммурапи, Ману, кодекс Юстиниана, Русская Правда, Великая хартия вольностей и пр. Так, в последнем документе законодатель прямо запрещает королю взимать налоги без согласия парламента, предусмотрев, что «ни щитовые деньги, ни пособия не должны взиматься в королевстве нашем иначе, как по общему совету королевства нашего»¹⁷⁰. Однако, лишь увеличение в конце XIX в. числа финансово-правовых актов, что произошло по мнению К.С. Бельского, в связи с завершением становления буржуазного общества и превращения денег в «могучую силу»¹⁷¹, позволило науке финансового права фактически объявить новую отрасль знаний, которая была призвана изучать финансового правовые нормы, классифицировать и систематизировать их, обосновывать как единое целое, как самостоятельную правовую отрасль — финансовое право¹⁷². Ранее мы уже говорили по поводу взаимосвязи и финансового права и экономики, — как видно, данный тезис доказателен. Известно, что человечество всегда существовало и развилось благодаря непрерывному воспроизводству. В Древнем мире, например, люди вступали в экономические отношения, они были знакомы с такими явлениями, как торговля, обмен, деньги и прибыль. Еще Аристотель писал о функциях денег и о том, что они превращаются в капитал, иными словами о деньгах, порождающих деньги для их собственника. С эпоху Средневековья в экономических отношениях доминировал меркантилизм (первая школа буржуазной политэкономии), одной из ключевых целей которого как монетарной системы наряду с накоплением драгоценных металлов в государственной казне, было удержание денег в стране. Впоследствии, меркантилизм переориентировался на развитие производства, внешней торговли и активный торговый баланс¹⁷³. Активная институционализация экономических отношений привлекала известных личностей, среди которых: И. Бентам, П. де Буагильбер, Ф. Кенэ, Дж. Ло, Т. Мальтус, Дж. Милль, Р. Оуэн, У. Петти, Д. Рикардо, М.М. Спиранский, В.Н. Татищев, Н.И. Тургенев, Д. Юм и пр. Они открывали и объясняли фундаментальные явления, обусловленные развитием экономических отношений, например, кредит, закон стоимости, причины кризисов, прибыль, спрос и предложение, трудовая теория стоимости, количественная теория денег, производство и воспроизводство, налоговая система, экономический интерес и многое другое. Интересно будет заметить, что некоторые из названных деятелей внесли свой вклад в науку о финансах весьма своеобразным способом¹⁷⁴. Так, Дж. Ло был министром финансов, он известен как «заправитель финансовых судеб государства путем безграничного выпуска денежных знаков». Он в свое время пообещал по приглашению Петра I приехать в Россию, но только после тог, как он составит «счастье Франции». Однако, вместо этого, ему пришлось бежать, спасаясь от всеобщего проклятия французов, в Венецию. Петр Великий писал в этот период Дж. Ло, обвиняя Францию в несправедливости по отношению к изгнаннику, предлагая ему чины, почести, высокое поприще и титул князя Архангельского. Но, Дж. Ло так и не откликнулся не приглашение царя. Этот печальный, но поучительный опыт стал примером исследования основоположника учения о государственном кредите, государственного деятеля, участника движения декабристов М. Ф. Орлова. Эту систему М.Ф. Орлов назвал «дерзкой, искусной, которая одна могла спасти правительство от неминуемого банкротства, ежели б не была искажена неопытностью, нетерпением и бессовестностью»¹⁷⁵. Впоследствии, систему Дж. Ло сделал предметом научного исследования еще один выдающийся экономист второй половины XIX в. А. Готорн. Названные и иные открытия вошли в состав обязательных инструментов, используемых сегодня государствами, в том числе, при осуществлении финансовой деятельности.

Как отмечают В.А. Федоров и О.В. Бурик, основы уже современной теории государственных финансов заложили представители неоклассических теорий государственных финансов. Они разрабатывали вопросы экономики общественного сектора, налоговой теории услуг, теории государственных расходов и пр., а также считали, что государство использует финансовые инструменты для реализации своих целей, обладая правом принуждения в рамках и на основе законов (нормативно-правовых актов)¹⁷⁶. Закон в конце XIX — начале XX в. являлся приоритетным источником финансового права. Так, в ст. 47 Основных Законов отмечалось: «Империя Российская, управляется на твердом основании положительных законов, учреждений и уставов, от самодержавной власти исходящих»¹⁷⁷. И.Т. Тарасов конкретизирует, что источниками финансового права служили также и административные распоряжения и обычаи в той мере, в какой это было допущено законом¹⁷⁸. На основании положений, изложенных в ст. 53 Основных Законов, законы могли издаваться «в виде уложений, уставов, учреждений, грамот, положений, наказов, инструкций, удостоенных Высочайшего утверждения»¹⁷⁹. Также, стоит отметить, что на рубеже столетий, в качестве источника финансового права появились «временные правила»¹⁸⁰. Так, например, 8 марта 1906 г. были изданы Правила о порядке рассмотрения государственной росписи доходов и расходов, которыми значительно урезались права Государственной Думы в бюджетной сфере. В соответствии с данным нормативно-правовым актом, Государственная Дума не могла изменять и исключать доходы, внесенные в проект росписи на основании законов или по личному указанию царя. Документ лишь предоставлял законодательным органам (а именно Комитету финансов, члены которого назначались царем) возможность решать вопросы о необходимой сумме государственных займов, порядке определения времени и условий их совершения¹⁸¹. Таким образом, на рубеже XIX–XX вв. финансовые отношения носили весьма сложный характер в связи с тем, что финансовое право только начало принимать вид самостоятельной отрасли права, что способствовало появлению новых способов в регулировании таких отношений.

К началу XX в. деятельность и дальнейшее развитие общества и государства, в части, связанной с формированием и развитием финансов, осуществляются или должны осуществляться с учетом действия объективных закономерностей экономики. Исходя из этого, перед финансовым правом встала задача поиска и разработки соответствующей реалиям времени системы юридических документов способных обеспечить реализацию открытых объективных закономерностей. Исследования доказывают, что данная задача получила актуальную разработку а научных трудах и практической юриспруденции¹⁸². Кроме того, что важно, в этот период также активно развивалась русская финансовая школа (Н.Х. Бунге, С.Ю. Витте, П.П. Гензель, В.А. Лебедев, Ф.Б. Мильгаузен, М.Ф. Орлов, И.Ю. Патлаевский, М.М. Сперанский, И.Т. Тарасов, И.И. Янжул и пр.), что в результате позволило науке о финансах развиваться в системе юридических наук¹⁸³. Однако, XX в., интегрировав на территории нашей страны социалистическую систему хозяйствования (плановую экономику) и советскую финансовую систему, подготовил финансовому праву роль «проводника», обеспечивающего исполнение решений коммунистической партии (КПСС). М.В. Карасева отмечала, что наука финансового права после Октябрьской революции 1939 г. стала развиваться чрезвычайно слабо. Данный период был связан преимущественно со снижением роли финансов в условиях социализма¹⁸⁴. В Советской России рассматриваемая категория стала предметом исследования таких ученых, как В.В. Бесчеревных, Л.К. Воронова, М.А. Гурвич, М.И. Пискотин, Е.А. Ровинский, С.А. Котляровский, С.Д. Цыпкин, Р.О. Халфина, Н.И. Химичева¹⁸⁵ и др.

Одним из важнейших событий в рассматриваемый период стало принятие Конституции РСФСР в 1918 г. ¹⁸⁶ В пятом разделе Основного закона «Бюджетное право» определялась финансовая политика государства, в контексте новых экономических условий развития государства. Документом были заложены основы бюджетной политики, ориентированные на сокращение дефицита бюджета и установление контроля над эмиссией денежных средств. В свою очередь, в Конституции СССР, принятой в 1924 г. раздел о финансовой деятельности страны, отсутствовал, законодатель ограничился лишь упоминанием в ч. 1 первой главы документа о том, что к ведению СССР, в лице верховных органов подлежат: «утверждение единого государственного бюджета Союза Советских Социалистических Республик, в состав которого входят бюджеты союзных республик; установление общесоюзных налогов и доходов, а также отчислений от них и надбавок к ним, поступающих на образование бюджетов союзных республик; разрешение дополнительных налогов и сборов на обоснование бюджетов союзных республик» ¹⁸⁷. В это время, правом издания нормативно-правовых актов по вопросам финансов обладали Всероссийский центральный исполнительный комитет (ВЦИК) и Совет народных комиссариатов (СНК). В пример можно привести Декрет ВЦИК, СНК РСФСР от 27.09.1926 «О хозяйственных операциях учреждений, состоящих на государственном бюджете»¹⁸⁸. Не менее значимым событием стало принятие новой Конституции СССР в 1936 г.¹⁸⁹, где законодателем были разделены источники права на законы и подзаконные акты, определялась их иерархия. Одновременно с этим, в данном нормативно-правовом акте по-прежнему отсутствовал раздел, посвященный финансовой деятельности государства, а лишь воспроизводились положения Конституции СССР 1924 г., с некоторыми изменениями.

Стоит отметить, что в этот период широкое распространение получают Указы Президиумов и акты Совета Министерств СССР, которые были направлены на регулирование финансового хозяйства. В пример можно привести Постановление Совета Министров СССР от 23.06.1938 «О дополнительных мерах по развитию финансового хозяйствования»¹⁹⁰. Также издавались приказы и инструкции Министерства финансов СССР, Государственного банка СССР, которые регулировали вопросы, относящиеся к их компетенции в финансовой сфере. Актуальным примером является Приказ Министерства финансов СССР от 04.10.1939 «О мерах по укреплению финансовой дисциплины при исполнении бюджетного законодательства»¹⁹¹. В это время также появляются нормативно-правовые акты местных органов власти и управления, которые регулировали финансовые отношения, и это при том, что что финансового права, как такового еще не было.

Начиная с конца 1940-х гг., происходит постепенное возрождение финансового права, его снова стали включать в юридические парадигмы везущих ВУЗов России. Именно в это время публикуются труды М.А. Гурвича¹⁹², Р.О. Халфиной¹⁹³ и др., выделяющие финансовое право в отдельную отрасль. Р.О. Халфина отмечала, что «финансовое право выделилось в отдельную отрасль права в связи со спецификой объекта правового регулирования и его общественным значением, а критерием его отграничения от государственного и административного права является предмет регулирования советского финансового права — деятельность государства в области аккумуляции и распределения денежных средств»¹⁹⁴. Так, принятие Закона СССР от 30.10.1959 «О бюджетных правах Союза ССР и союзных республик»¹⁹⁵ значительно расширило бюджетные права союзных республик, в частности, в контексте формирования собственного бюджета, а также поспособствовало дальнейшему для развитию законодательной базы в целях принятия нормативно-правовых актов в бюджетной сфере. В 1977 г. была принята новая Конституция, в которой были закреплены финансово-правовые нормы. Так, в ст. 131 было отмечено, что «Совет Министров СССР разрабатывает и осуществляет меры по укреплению денежной и кредитной системы, а также разрабатывает и вносит в Верховный Совет СССР государственный бюджет»¹⁹⁶.

Важной вехой в истории развития финансового права стала разработка и принятие Конституций союзных и автономных республик, Постановления Совета Министров союзных и автономных республик. Совместные постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР содержали нормы финансового права. В пример можно привести Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 17.07.1977 «О совершенствовании системы банков в стране и усиления воздействия на повышение эффективности экономики»¹⁹⁷. Кроме того, в спектр источников финансового права можно включить Инструкции, Положения, Письма и пр., которые регулировали финансовые вопросы, например, Письмо Минфина СССР от 16.01.1975 № 4 «О порядке составления сводных балансов расходов и доходов»¹⁹⁸, а также нормативно-правовые акты органов местного самоуправления, составлявшие автономное звено в структуре финансового законодательства того времени.

Касаемо договорной политики, уместно будет процитировать известного российского ученого В.В. Иванова: «Договорная тематика, образно выражаясь, являлась «падчерицей» советской теории права. В контексте правовой системы СССР при явном доминировании императивного внешнего регулирования (законодательного, подзаконного) договоры играли вспомогательную роль, а потому оказывались на периферии внимания ученых — теоретиков. Договоры редко упоминались среди источников права, а если и упоминались, то их сущность и значение должным образом не исследовались»¹⁹⁹.

Период эволюции финансового права после распада СССР был преимущественно связан с демократическими преобразованиями, переходом к рыночной экономике, интеграции нашей страны в международное сообщество и, безусловно, большими изменениями, которые претерпела российская правовая система. Среди научных работ касающихся источников финансового права рассматриваемого периода стоит выделить работы: Н.М. Артемова, Е.М. Ашмариной, К.С. Бельского, Д.В. Винницкого, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, А.В. Демина, С.В. Запольского, М.В. Карасевой, А.Н. Козырина, Т.В. Конюховой, Ю.А. Крохиной, А.Г. Пауля, В.А. Парыгиной, Г.В. Петровой, И.В. Рукавишниковой, Э.Д. Соколовой, А.А. Тедеева, Г.П. Толстопятенко, Н.И. Чужиковой, Н.И. Химичевой, А.А. Ялбулганова²⁰⁰ и др.

После принятия Конституции РФ в 1993 г., источники финансового права стали развиваться значительно более активно. Основной закон РФ стал базисом в развитии современного финансового права и на ее основе стали приниматься Конституции и уставы субъектов РФ, уставы муниципальных образований. Ю.А. Крохина отмечает, что «Конституция РФ является главным источников финансового права и основой нормативно-правового регулирования общественных отношений по поводу образования, распределения и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств государства и муниципальных образований»²⁰¹. В Конституции РФ закрепляются основы правовой организации финансовой деятельности государства как по отдельным ее направлениям, так и в целом. Например, норма ст. 57 Основного закона РФ устанавливает обязанность каждого платить законно установленные налоги и сборы.

Важными источником финансового права являются общепризнанные нормы международного права и нормы международных договоров РФ, включенные во внутреннее право, например, договоры об устранении двойного налогообложения. Интеграция заключенных РФ международных договоров в правовую систему государства и придание им особого статуса (т.е. включенных во внутреннее право), означает, что органы государства обязаны руководствоваться не только нормами внутреннего права, но и нормами международного договора²⁰². Соответственно, нормы международного договора, включенные во внутреннее финансовое законодательство РФ, следует рассматривать, как особый источник финансового права.

Также целесообразно будет назвать Бюджетный кодекс РФ²⁰³и Налоговый кодекс РФ²⁰⁴. Данные кодифицированные законодательные акты были приняты впервые, что существенно обогатило финансовое отечественное законодательство. Среди иных источников финансового права имеют место и такие, в которых есть нормы смежных отраслей права — конституционного (государственного), гражданского, административного права. Среди них: законы о банковской деятельности, о валютном контроле, об организации страхового дела и так далее. Также следует говорить и об актах главы государства, органов исполнительной власти разных уровней и местного самоуправления (Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ и пр.). Кроме того, большую группу источников финансового права составляют акты различных министерств, ведомств и финансово-кредитных органов, среди которых Министерство финансов России, Банк России, Федеральное казначейство и пр. Ряд нормативно-правовых актов издается органами совместно. Подобно федеральным нормативно-правовым актам, регулирующим финансовые отношения, источниками финансового права являются нормативные правовые акты, принятые субъектами Российской Федерации. Кроме того, источниками финансового права являются и нормативно-правовые акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления. Более подробно о них будет рассказано в следующем параграфе.

Следует согласиться с позицией Е.Ю. Грачевой о том, что необходимость использования публичной властью новых методов воздействия на общественные процессы, т.е. тех инструментов, правовое регулирование которых осуществляется нормами финансового права, была обусловлена фундаментальными изменениями преобразования всех сфер общественной жизни в конце XX в., связанных с формированием рыночных отношений²⁰⁵. Таким образом, как перед представителями научного, так и правоприменительного сообщества были поставлены новые задачи осмысления изменений предмета правового регулирования института финансов; они их «источником» стало появление новых видов общественных отношений, регулируемых финансовым правом, что позволяет говорить о расширении предмета правового регулирования в современных условиях формирования рыночной экономики. Одновременно с этим, неоспорим тот факт, что мы являемся свидетелями того, как общественные отношения, которые ранее регулировались финансовым правом, приобретают новые черты. Это определенно должно быть учтено при разработке норм в будущих источниках финансового права для достижения наиболее эффективного из воздействия на общественные отношения. Более того, как писал по этому поводу С.С. Алексеев, в условиях реформирования и применения финансового права важно принимать во внимание тот факт, что действующая правовая система не предполагает и не должна допускать какой-либо конкуренции, противостояния или же противоборства между предписаниями частного и публичного права, так как являет собой «единый юридических механизм в обществе»²⁰⁶.

Обобщая вышесказанное, можно заключить, что становление финансового права, как в России, так и за рубежом, как феномена, обладающего собственной парадигмой и логикой, происходило одновременно с появлением денежных (обменных) операций и возникновением государства. Неоднозначность и фрагментарность содержания источников финансового права, дошедших до наших дней (за изъятиями, связанными с регулированием эмиссии и обращения денег, а также налогов), позволяют говорить о медленном процессе «кристаллизации» финансово-правовых конструкций, используемых, как пишет Г.Г. Пиликин, «для формирования государственных финансов, о «закрытии» финансово-правового регулирования, когда вместо широкого обнародования власти применялись финансово-правовые средства в режиме конфиденциальности²⁰⁷. В этой связи, обоснованным будет мнение о том, что начало формирования финансовой системы государства в современном понимании данной категории, включая институт государственных финансов, послужили отказ государства от услуг «посредников» и последующее непосредственное осуществление им функций создания и управления финансовыми ресурсами без делегирования соответствующих полномочий кому-либо. Также, можно сказать и о том, что становление финансового права как автономной отрасли права, было предопределено, в первую очередь, возникновением и развитием таких фундаментальных элементов экономических отношений, как налоги, бюджет, деньги и пр., которые со временем перешли в ведение государства. Государственно-властное опосредование данных составляющих имело и по сей день имеет конституирующее значение, так как государство, устанавливая и горизонтальный, и вертикальный денежный оборот, единовременно создает соответствующие правовые институты. И их природа по своей сути является публичной, она коррелирует с государством и его внешними и внутренними функциями.

1.5. Концепция источников «мягкого права» в финансовом праве России

В 70-х гг. XX в. в научных работах, методических материалах, политических документах, преимущественно, западноевропейских авторов и даже в правовых актах появился термин «мягкое право» применительно, в первую очередь, к международно-правовым отношениям и к регуляторному инструментарию гармонизации законодательства стран — членов Евросоюза. Впоследствии, он стал употребляться в более широком контексте. Так, традиционно, под «мягким правом» в международно-правовой литературе понимается нормативная совокупность, состоящая из двух видов норм: нормы договоров, неопределенные по своему содержанию и не порождающие для государств конкретных прав и обязанностей, а также нормы, которые содержатся в резолюциях международных органов и организаций, не обладающих юридически обязательной силой²⁰⁸. В данном контексте, нормы «мягкого права» были изучены в работах американского исследователя Дж. Голда²⁰⁹ и отечественного ученого И.И. Лукашука²¹⁰. Некоторые авторы, говоря о «мягком праве» конкретизируют лишь одну из этих двух категорий. Так, по мнению Ю.М. Колосова и В.И. Кузнецова, под нормами мягкого права можно понимать нормы, которые содержаться в резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН, а также в подобных актах иных международных организаций (региональных и универсальных) и конференций, которые имеют мягко-правовой, т.е. рекомендательный характер.

Наиболее часто используемым считается трактовка Ф. Снайдера: «мягкое право» — это правила поведения, которые, в принципе, не имеют юридически обязательной силы, но которые несмотря на это, имеют практических эффект»²¹¹. Все же, это определение, с нашей точки зрения достаточно широкое; чаще всего данная дефиниция определяется в международно-правовой литературе как совокупность положений, которые изложены в актах, не являющихся источниками международного права в аспекте ст. 38 Статута Международного суда ООН и не имеющих обязательной юридической силы, но, которые все же могут иметь прямые или косвенные правовые последствия, и нацелены на подобные последствия и практически могут к ним привести²¹². А. Петерс и И. Паготто полагают, что «термин «мягкое право» характеризует тексты, которые с одной стороны, не являются юридически обязательными в обычном смысле, но которые, с другой стороны, полностью лишены правовых последствий»²¹³. Подобные последствия могут быть выражены в том, что «мягкое право» или выступает базой для разработки юридически обязательных источников, или служит средством их интерпретации, а также способно напрямую регламентировать социальные взаимодействия, включенные в предмет правового регулирования. В последнем случае, мягко-правовые регуляторы используются как дополнения к нормам действующего права или же как альтернатива последним, например, как инструмент заполнения пробелов в праве.

Исходя из сказанного, можно заключить, что «мягкое право» являет собой совокупность общих принципов, стандартов, критериев и норм, которые разработаны и приняты в рамках формализованных процедур, не имеющие юридически обязательного характера, не обеспечивающиеся официальными санкциями и соблюдаемые добровольно в силу заинтересованности их создателей, заинтересованности в них адресатов и социального «давления», оказываемое на потенциальных или фактических нарушителей соответствующим сообществом. Как пишет Ю.Б. Фогельсон, если в XX в. дефиниция «мягкое право» скорее относилось к сфере регулирования международных правовых отношений, то на современном этапе она применяется и к регулированию некоторых отношений внутри государства, например, финансово-правовых²¹⁴. Более того, данная категория актуальна не только для публичной сферы. В качестве примера можно привести концепцию lex mercatoria, или международное коммерческое право, которое относится к группе источников международного частного права, но не являющееся одним из его основополагающих источников. В зарубежной научной литературе²¹⁵ lex mercatoria признается составляющей института «мягкого права», так как сама концепция конкретизирует, а точнее, концентрирует рекомендательный характер — участники правоотношений, возникающих из данной концепции, не связаны императивными предписаниями и государственными велениями.

Будучи относительно молодым явлением, институт источников «мягкого финансового права» постоянно развивается, и, безусловно, одним из ключевых факторов влияния является, подобно концепции lex mercatoria, глобализация. Так, например, получили развитие международные правовые акты, принятые во внимание внутригосударственными системами права многих стран, и Россия не является исключением. Кроме того, особое значение приобрели международные принципы права и судебные прецеденты. В соответствии со ст. 15 Конституции РФ, международные договоры и нормы также являются элементом правовой системы страны. Современное законодательство Российской Федерации пребывает в тесном взаимодействии с принципами и нормами международного права, и данная тенденция способствует тому, что сфера применения его принципов и норм постоянно расширяется. В частности, это касается, финансово-правовой среды.

Процесс мягко-правового правотворчества в российском финансовом праве включает две основные стадии²¹⁶: стадию выявления потребности в мягко-правовом регулировании, формирования международно-правовой позиции для регламентации финансовых отношений и стадию самой нормотворческой деятельности. На начальном этапе имеют большое значение факторы объективной реальности (материальные источники). Они становятся побудительной силой процесса правотворчества в условиях мягко-правового регулирования финансовых отношений. Второй этап правотворчества связан с правовыми условиями, такими, как определение круга отношений, подлежащих правовому регулированию, выбором необходимой правовой формы, установлением мер мягко-правового регулирования. Например, на международном уровне мягко-правовые нормы для регулирования финансовых отношений вырабатывают различные международные организации, межправительственные ассоциации, группы и объединения, среди которых ОЭСР, МВФ, ФАТФ, Международная организация комиссий по ценным бумагам. Одновременно с этим, важнейшим фактором в правотворческом процессе «мягкого права» является волеизъявление государства. А.С. Пиголкин поясняет, что «правотворчество — это подлинное отражение народовластия, а также тех нравственных устоев общества, которые были выработаны и сформированы в течение длительного времени»²¹⁷. Оно может выражаться непосредственно и путем молчаливого согласия. В данном случае речь идет о двух механизмах создания мягко-правовых норм, направленных на регулирование финансовых отношений: договорной практике и стихийном нормотворчестве, результатом которого становятся международные обычные нормы. Так, Всемирным банком и МВФ наработана значительная договорная практика в области мягко-правового регулирования финансовых отношений, которая обличена в модельные кодексы (например, Кодекс МВФ о надлежащей практики по обеспечению прозрачности в денежно-кредитной и финансовой политике 1999 г.²¹⁸), рекомендательные стандарты (например, Модельная налоговая конвенция ОЭСР, Специальный стандарт МВФ о распространении данных²¹⁹), которые относятся к числу внешних источников «мягкого права».

Исходя из вышесказанного, можно утверждать, что нормы внешних источников «мягкого права» является предправом для международных договоров, или же превращаются в сложившийся международный обычай. Для того, чтобы этот механизм заработал, необходима совокупность фактических, правовых, идеологических и других факторов, которые создают оптимальную среду для обретения нового статуса нормами внешних источников «мягкого права», особенно в условиях регулирования финансовых отношений в России. Так, к числу таких внешних источников мягко-правовой регламентации финансовой сферы относятся соглашения и договоры международного уровня, которые приняты государством, но не имплементированы в национальное законодательство (например, «Типовое соглашение между Российской Федерацией об избежании двойного налогообложения и о предотвращении уклонения от уплаты налогов на доходы и имущество»²²⁰).

Основания, опосредующие изменения качества финансово-правовых норм внешних источников «мягкого права», обусловлены следующими аспектами:

1. Прежде всего, при создании любой нормы большой вес играет интерес и ее практическая значимость. В этом случае существует заинтересованность государств в возникновении конкретной правовой нормы, в том числе и мягко-правовой природы. Внешние источники «мягкого права» в условиях общественного развития требуют надлежащей типологизации в финансовом праве России. Необходимость мягко-правового регулирования финансовых отношений в Российской Федерации возникает тогда, когда его осуществление подготовлено ходом общественного развития, когда существующие финансово-правовые отношения создают базу для применения на практике мягко-правовых норм (внешние источники «мягкого права» в материальном смысле). Международному «мягко-правовому» регулированию должны подвергаться только те финансовые отношения, которые в этом действительно нуждаются. Если же этой объективной необходимости нет, то даже при реальной возможности мягко-правового регулирования финансовых отношений оно является нецелесообразным, так как приведет лишь к порождению бесполезных норм²²¹. Например, документы Базельского комитета по банковскому надзору способны при отсутствии юридической необходимости регулирования финансовых отношений повлечь последствия в виде непредвиденных изменений национального банковского законодательства.

В данном конкретном случае имеет место следующая закономерность: наиболее динамичные, нестабильные, переменчивые отношения требуют соответствующего гибкого подхода — это сфера применения внешних источников «мягкого права». Сказанное, стоит отметить, одна из причин того, что «мягкое право» наиболее распространено в относительно молодых отраслях, к числу которых относится и финансовое право. Стабилизация финансовых отношений в нашей стране вызывает необходимость их мягко-правового регулирования с использованием всего массива источников.

2. Динамика финансовых отношений в контексте их мягко-правовой регламентации требует оперативного решения возникающих международных проблем применения на практике внешних источников «мягкого права», что стимулирует нормотворческую деятельность международных организаций. Так, G20, стремясь к финансовой стабильности отношений, разработала Рамочное соглашение, которое выступило в качестве дополнения к Уставу Совета «Группы 20»²²². Принятие подобных руководящих актов «мягкого права» в период относительной стабилизации финансовых отношений связано, во многом, с процессом кодификации, разработки международных конвенционных норм (например, Типовое налоговое соглашение Британского содружества наций 1964 г., Типовая модель конвенции ОЭСР об оказании взаимной помощи в налоговых вопросах 1981 г.). Финансово-правовые отношения и регулирующие их международные нормы, содержащиеся во внешних источниках «мягкого права», находятся в постоянной динамике, этот процесс не останавливается и с приобретением нормой мягко-правового характера, содержание даже писаной правовой нормы способен расширяться. «Мягкое право» содержит согласованные стандарты поведения государств, а наличие общепризнанной практики является одной из важных предпосылок возникновения международной обычной нормы.

3. Многие нормы, содержащиеся во внешних источниках «мягкого права» реализуются только при условии их имплементации во внутреннее законодательство государств. Следовательно, невзирая на рекомендательный характер таких актов, государства, зачастую, используют их положения на внутригосударственном уровне, что приводит к появлению обычных норм права, что лишь способствует «затвердеванию» финансового права России, делая его менее гибким, подвижным. Показательными в этом плане являются Общие правила борьбы с уклонением от налогов, признание которых большинством государств придало им статус обычной нормы международного права.

Существуют и внутренние факторы превращения «мягкого права» в «твердое» при регулировании финансовых отношений в России, т.к. сама международная норма также должна обладать рядом качеств, которые необходимы ей, чтобы стать правовой. Стабилизация финансовых отношений может свидетельствовать об эффективности мягко-правовой нормы, которая их регулирует (соотношение положений Руководства ОЭСР по трансфертному ценообразованию для транснациональных компаний и администраций и главы V.1 НК РФ).

В контексте применения норм внешних источников «мягкого права» относительно «твердого права» для регламентации национальных финансовых отношений, можно выделить такие критерии:

1. Нормы внешних источников «мягкого права» часто являются неписаными правилами, поддерживающими финансовую стабильность, которые со временем превращаются в твердо-правовые нормы международного уровня. Они становятся частью «твердого права» именно тогда, когда необходимо более жесткое регулирование финансовой сферы.

2. Участники финансовых отношений соглашаются вести переговоры прибегая к нормам внешних источников «мягкого права», однако, без каких-либо обязательств, касающихся подписания актов. Это делает ответственность сторон по сделкам более простой, понятной. «Твердое право» «запирает» их, так как «мягкое право» создает более благоприятные условия для развития финансовой сферы.

3. Двусторонние договоры и международные соглашения как внешние источники финансового права требуют достаточно длительный период времени для подготовки и подтверждения практикой. Одновременно с этим, подписание соглашения идет быстрее при использовании инструментов того же «мягкого права».

4. Многие из правил, которые отражаются во внешних правовых источниках при регулировании финансовых отношений, создаются посредством использования достижений и наработок «мягкого права». Нормы внешних источников «мягкого права» в российском финансовом праве не столь строги, как «твердое право», а, следовательно, государства-участники проявляют интерес именно к таким соглашениям (например, Соглашение, заключенное Россией с Бельгией, Испанией и Францией о двойном налогообложении).

5. Нормы внешних источников «мягкого права» часто используются в качестве приемлемой практики на национальном уровне в целях стабилизации и укрепления финансовых отношений в России. После принятия решения успешно используются в суде как прецедент, который имеет потенциал для превращения в «твердое право»²²³.

6. Способность обеспечения соблюдения норм внешних источников «мягкого права» в российском финансовом праве не отличается постоянством и стабильностью. Однако, с другой же стороны, достигнуть компромисса по финансовым спорам, когда используются нормы внешних источников «мягкого права», так как государства, как правило, безынициативно связывают себя жесткими соглашениями и договорами (предписаниями «твердого права»), которые могут ограничить свой суверенитет и, в результате, привести к санкциям в случае нарушения положений соглашения.

7. Внешние источники «мягкого права» отличаются от источников «твердого права» тем, что они не требуют формальной ратификации странами, если существует необходимость регламентации финансовых отношений, и, следовательно, оказывают прямое и быстрое влияние на формирование практики. Нормы внешних источников «мягкого права» могут помочь определить стандарты поведения в финансовой сфере и стимулировать механизмы их реализации государствами, не имея обязательного характера обычных норм. Косвенный эффект международных правил «мягкого права» не должен быть недооцененным: влияние «мягких норм» на национальные законодательные органы и национальное финансовое законодательство имеет выражение в создании эталонных моделей (например, разработанный Европейской комиссией Пакет мер по противодействию уклонению от уплаты налогов²²⁴).

Важными для отечественной правоприменительной практики преимуществами использования внешних источников «мягкого права» в регулировании финансовых отношений являются, например, следующие:

– во-первых, «мягкое право» позволяет субъектам хозяйствования, государствам и международным организациям идти на компромисс по-разному: можно адаптироваться к сложившейся ситуации в данный момент времени, либо позволять принять к исполнению обязательства, в соответствии с ситуацией. «Мягкое право» может быть гораздо более гибким и подвижным;

– во-вторых, способность влиять на будущее развитие «твердого права», нормы которого регулируют, в своем большинстве, финансовые отношения, будучи определенным переходным механизмом в регулировании российской финансовой сферы;

– в-третьих, простота и легкость изменения основных положений норм внешних источников «мягкого права» и избежание длительных нормотворческих процедур;

– в-четвертых, «мягкое право» может лучше справиться с разнообразием финансовых факторов, которые влияют на легитимность мягко-правовых результатов. Кроме того, низкий уровень однородности мягко-правовых норм в российском финансовом праве облегчает достижение участниками финансовых отношений компромисса;

– в-пятых, международные финансовые стандарты²²⁵, формулируемые на основе «мягкого права», могут помогать в выработке единообразной правоприменительной практики.

При этом, следует подчеркнуть, что в российском финансовом праве договорная (конвенционная) норма внешних источников «мягкого права» является результатом соглашения, выраженного в форме договора, то есть явно выраженного согласия между государствами о предоставлении нормам юридически обязательной силы. Мягко-правовая норма российского финансового права возникает в результате завершения процесса заключения международного договора, двустороннего соглашения с участием международных организаций, государств. Такой завершающей стадией может быть обмен ратификационными грамотами, сдача их на хранение, ратификация, утверждение, подписание правительствами — в зависимости от условия конкретного договора. Для исследования взаимосвязи «мягкого права» и международных договорных норм во внешних источниках финансового права России, должны быть учтены: 1) толкование международных договоров; 2) подготовка внешних мягко-правовых актов, формирование базы для их заключения; 3) контроль за выполнением предписаний внешних источников «мягкого права».

Кроме непосредственного преобразования финансового права России, именно «мягкое право» играет важную роль в толковании внешних источников «мягкого права», устанавливает их содержание. Внешние акты «мягкого права» представляют собой юридические формы практической деятельности государств, в связи с чем, они, согласно п. 3 ст. 31 Венской конвенции о праве международных договоров²²⁶, могут использоваться при применении договоров и для установления содержания норм, в числе которых и мягко-правовые. В связи с этим целесообразно применять динамическое толкование (интерпретацию) мягко-правовых норм, благодаря которому первоначальный смысл мягко-правового предписания приобретает более широкое значение. На практике имеют место случаи, когда государства-участники финансовых отношений включают в заключаемое соглашение или договор положения внешних источников «мягкого права».

Декларации занимают особое место в ряду рекомендательных актов «мягкого права», регулирующих финансовые отношения. В них четко формулируются обязательства, а язык деклараций подобен терминологии многосторонних международных договоров. Они представляют собой авторитетные своды практики государств по различным финансовым вопросам. Декларации призваны решать важную задачу — восполнять с помощью юридических инструментов пробелы в правовом регулировании финансовых отношений (например, Типовая конвенция ООН 1980 г., направленная на защиту интересов развивающихся государств). Такие внешние источники «мягкого права» создают базу мягко-правового регулирования финансовых отношений, а после занимаются эффективной реализацией и применением разработанных мягко-правовых норм.

Как видно, внешние источники «мягкого права» системе финансового права России являют собой базовые ориентиры для национального законодателя, способствуя оптимизации и унификации финансового законодательства на уровне отдельных стран, причем, мягко-правовой инструмент рассматривается как составной этап многоступенчатого процесса правообразования как на международном, так и национальном уровнях. Зачастую, внешние источники «мягкого права» ситуативны, они направлены на решение конкретных проблем, регулирование определенных ситуаций с участием специфических субъектов правоотношений. Для регулирования финансовых правоотношений внешние источники «мягкого права» являются эффективным инструментом, так как данные отношения динамичны, подвижны и весьма востребованы.

С точки зрения иерархического построения, внешние источники «мягкого права», регулирующие российское финансовое право, можно структурировать следующим образом: 1) по сфере действия (например, для регулирования двойного налогообложения и уклонения от уплаты налогов, для сближения стандартов финансовой отчетности, для оптимизации регулирования национальных платежных систем); 2) по форме закрепления положений (например, стандарты, рекомендации, конвенции, принципы, руководства); 3) по субъектам (например, нормы мягко-правового регулирования, разрабатываемые МВФ, Комитетом по платежным и расчетным системам Банка международных расчетов, ОЭСР, Группой по разработке финансовых мер противодействия отмыванию денег и финансированию терроризма).

Ценность внешних источников «мягкого права» состоит, во-первых, в том, что применение формы «мягкого права» позволяет быстрее достичь согласия по важным финансовым вопросам, избегая споров, потому что государства, как правило, неохотно связывают себя договорными обязательствами, которые могут ограничить их суверенитет и, в конечном итоге, привести к санкциям в случае нарушения договора; во-вторых, мягко-правовые нормы не требуют официального оформления и ратификации государствами, и, следовательно, мягче влияют на правовое применение мягко-правовых норм в финансовых отношениях.

Возвращаясь к вопросу о влиянии глобализации на правовые системы, также целесообразно говорить о специфике регулирования российского финансового права с использованием мягко-правовых норм, которые содержатся во внутренних правовых источниках. Под ними понимается произведенное юридической наукой сочетание взаимных договоренностей, субъективных взглядов на право, на проблемы правового регулирования финансовых правовых отношений, приоритетные направления правовой деятельности государства, основные ориентиры формирования и развития государства и гражданского общества, получивших общую распространенность и признание на уровне финансовой сферы²²⁷. Существенным образом на стабилизацию финансовых отношений с применением норм внутренних источников как «мягкого права», так и «твердого права» влияют единство мирового сообщества, укрепление взаимозависимости государств, стремящихся к совместимости их политико-правовых систем и способности взаимодействовать друг с другом и с глобальной системой, в целом, как и ее составных частей. Переоценка сущности внутренних источников «мягкого права» в рамках национальной финансовой сферы опосредует изменения системы и структуры источников «мягкого права» и на отраслевом уровне.

Важно отметить, что в настоящее время не существует такой правовой системы, в которой отдавали бы предпочтение исключительно одному из внутренних источников «мягкого права» и пренебрегали всеми другими, но существуют системы, где один из источников преобладает над другими. Так, как уже говорилось выше, в странах романо-германской семьи, к числу которых относится и Россия, первичным и широкомасштабным источником права выступает закон. Несмотря на содержащиеся в Конституции РФ нормы «мягкого права», регулирующие финансовые отношения, положения ст. 4 и ст. 15 подчеркивают верховенство на территории России не только Конституции, но и федеральных законов, иных правовых актов, которые могут содержать мягко-правовые нормы, регламентирующие финансовые отношения. Позитивность закона как внутреннего источника «мягкого права» усматривается в том, что он формально определен, а потому обычно четкий, понятный и однозначный. Он удобен в регулировании поведения участников финансовых отношений, поскольку конкретно указывает условия, порядок, способ и последствия его действия. Только закон не зависит от личных желаний или представлений законодателя и обязателен к исполнению, что, в основном, лишает правовые нормы законов мягко-правового характера, ужесточая финансовое законодательство России и способствуя его «затвердеванию». В условиях регулирования российского финансового права, действующие федеральные конституционные законы, могут выборочно рассматриваться в качестве внутренних мягко-правовых источников. Например, ст. 19 ФКЗ «О Правительстве РФ»²²⁸ определяет, что Правительство РФ реализует и разрабатывает налоговую политику, руководит валютно-финансовой деятельностью РФ с иностранными государствами. Кроме того, именно Правительство Российской Федерации, руководствуясь нормами ст. 2 ФКЗ «О Правительстве РФ», осуществляет свою деятельность на основе норм Конституции РФ, в том числе и тех, которые обладают мягко-правовой направленностью.

В последнее время наблюдается постепенное ослабление жесткости и неоспоримого приоритета федеральных законов как источников правового регулирования финансового права России, понимание ошибочности представлений о том, что принятие решений — техническая и автоматическая операция, что лишь способствует развитию мягко-правового регулирования. Несмотря на всю прогрессивность российского финансового права, при всем совершенстве финансовых операций, нормы внутренних источников «жесткого» права не всегда способны в полной мере урегулировать складывающиеся финансовые отношения, охватить все возможные ситуации. В таких условиях мягко-правовые нормы финансового права, содержащиеся во внутренних источниках, оказываются как нельзя кстати. Например, ст. 2 № 395-1 «О банках и банковской деятельности» не ограничивает возможности участников финансовых отношений в использовании разнообразных инструментов правового регулирования, следовательно, строго не устанавливает границы регламентации банковской деятельности в России, позволяя при необходимости обращаться к наиболее подходящим правовым источникам. Мягко-правовой характер норм прослеживается и в ст. 1 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Банке России»²²⁹, согласно которой Центробанк выступает особым субъектом в финансовых отношениях, однако, границы его властных полномочий не заключены в императивные рамки «жесткого» регулирования.

Учитывая объективные причины развития, распространения и систематизации внутренних мягко-правовых источников финансового права России, отечественное законодательство имеет тенденцию к постоянному совершенствованию, с учетом потребностей постоянно развивающегося общества. В данном контексте следует упомянуть подзаконные акты, относящиеся к числу внутренних мягко-правовых источников финансового права России, и принимаемые во исполнение законов (например, инструкции Банка России, постановления и распоряжения Минфина России, приказы ФНС России). Одновременно с этим, подзаконные акты как внутренние мягко-правовые источники финансового права хоть и создаются для того, чтобы обеспечить и поддержать стабильность финансово-правовых отношений между субъектами, однако никто не может дать гарантию, что они не превратятся в противоположное: в жестко-правовой регламентационный инструмент того или иного органа исполнительной власти. Только при практическом применении норм «мягкого права» становится очевидно: насколько удачной оказалась естественная модель сосуществования внутренних мягко-правовых и жестких источников финансового права России. Например, в современном финансовом праве России до сих пор применяется действующее Положение о чеках, принятое постановлением ЦИК СССР, СНК СССР от 06.11.1929²³⁰, которое, благодаря своему мягко-правовому регулированию, вносит ясность в отношения между чекодателем и чекодержателем.

Особый интерес представляют такие внутренние источники «мягкого права», действующие в Российской Федерации, как нормативные договоры (соглашения) с участием государства по отдельным финансовым вопросам, заключаемые с зарубежными партнерами (например, иностранными странами, международными структурами). Данные соглашения мягко регламентирует различные узконаправленные сферы финансового права, например, порядок взимания налога с резидента только со стороны одной страны, специфику инвестирования (Соглашение между Правительством РФ и Правительством КНР от 2014 г.²³¹). Среди внутренних источников «мягкого» права в финансовом праве следует также напомнить о существовании постановлений и определений Конституционного Суда Российской Федерации, а также правовых позиций, сформулированных в актах иных судебных инстанций. Данные акты не относятся к источникам «жесткого» права, а в отдельных нормативных документах (например, в ст. 1 НК РФ) и вовсе не признаются источниками права.

Наряду с формирующейся судебной практикой, одним из важнейших внутренних источников «мягкого права» в финансовом праве России считается судебный прецедент. Согласно распространенным представлениям о судебном прецеденте, под последним понимается обоснование решения суда по конкретному делу, которое является обязательным правилом для применения судами той или иной инстанции при решении аналогичных дел²³². Однако не всякое судебное решение можно считать судебным прецедентом. Прежде всего, судебное решение, в отличие от судебного прецедента, имеет точно определенный и ограниченный круг адресатов своего действия.

В той связи, что полностью аналогичных дел в финансовом праве практически не существует, и судья сам решает является ли он «связанным» определенным прецедентом, то стоит отметить еще одну особенность прецедента — его интеллектуальный, не механический характер. Например, Пленум ВАС РФ в п.7 постановления от 20.12.2006 № 65 «О подготовке дела к судебному разбирательству»²³³ призывал судей к анализу судебной практики, что позволит добиться единообразного толкования и применения норм права.

Судья не может механически использовать предыдущее судебное решение просто как шаблон: в большинстве случаев прецедентное право для своего существования и развития требует специфических интеллектуальных качеств, влияние которых можно проследить далеко за пределами судебной инстанции, ибо они распространяются далеко за пределы финансовой отрасли. Кроме того, прецедентный характер приобретают только те решения высших судов, которые опубликованы в судебных отчетах. Их изучение позволяет глубже проанализировать правовые принципы и юридические аргументы, которые были использованы в соответствующих ситуациях, и добиться принятия более оправданного с правовой точки зрения решения по данному конкретному случаю. Например, КС РФ в определении от 06.02.2003 № 34-О²³⁴ отметил, что приведенная в мотивировочной части правовая позиция, посвященная истолкованию отдельных норм, носит обязательный характер.

В отечественной юридической литературе при исследовании вопроса, является ли внутренним мягко-правовым источником финансового права или хотя бы формой правотворческой конкретизации судебная правовая позиция²³⁵, можно встретить как утвердительный ответ, так и диаметрально противоположную точку зрения. Однако, важность динамического предсказания новых процессов и тенденций, рождающихся в обществе; несовершенство и противоречивость действующего финансового законодательства; необходимость эффективного механизма судебной защиты прав и свобод человека, а также признание обязательности решений Европейского суда по правам человека, имеющих прецедентный характер, служат предпосылками переосмысления и признания судебного прецедента важным источником права.

Среди внутренних мягко-правовых источников финансового права правовой обычай и доктрина занимают особое место²³⁶. Так, обычай в финансовом праве представляет собой социальную норму, правило поведения человека, сложившееся в процессе взаимодействия как результат его длительного применения в течение длительного времени²³⁷. Появившись задолго до правовой формы общественного бытия, именно обычай был основной формой социального регулирования поведения членов первобытного общества. В его основе лежали элементы общественной необходимости, которые на начальных этапах делали обычай близким к реальным человеческим потребностям. Когда господствующие в форме обычаев основы активности людей переставали эффективно выполнять свою роль (не справлялись с функциями социализации), государство признавало за обычаем общеобязательность, формальную определенность, возможность обеспечить его государственным принуждением.

Правовой обычай как внутренний источник «мягкого права» в российском финансовом праве — это правило, образец поведения, санкционированный государством, и преобразованный в форму права., источником возникновения обычая считается общество, а государство выполняет относительно него оценочно-иерархические действия. Например, по старому обычаю подати обычный народ уплачивал со своего имущества, дворянство — со своей крови, а духовенство расплачивалось молитвами. Иными словами, органы государства оценивают содержание обычных норм на предмет их соответствия требованиям морали, закона, и положительная оценка включает правовой обычай в число внутренних источников «мягкого права», регулирующих финансовые отношения.

Стремление российского законодателя в последнее время охватить «жестким» законодательным регулированием как можно больший круг финансовых отношений, безусловно, ограничивает сферу обнаружения и применения обычаев. Одновременно с этим, действующие НК РФ и ГК РФ упоминают обычаи делового оборота, которые по общему правилу применяются добровольно участниками финансовых отношений, избегая вторжения в сферу публичных финансов. Обычаи делового оборота, санкционированные государством, позволяют регулировать финансовые правоотношения простым, мягким и естественным способом, что соответствует содержанию норм п. 1 ст. 5 ГК РФ, в соответствии с которыми обычай как правило поведения не требует фиксации в каком-либо документе.

Обычаи положительно влияют на формирование и выработку единообразной судебной практики по финансовым и налоговым спорам, соответствуют духу добра и справедливости, особенно в делах. При взаимодействии с другими внутренними источниками «мягкого права» его можно использовать для толкования закона и восполнения пробелов в российском финансовом праве. Так, ст. 252 НК РФ позволяет оформлять документы, что подтверждают финансовые расходы, в соответствии с обычаями делового оборота.

Таким образом, учитывая, социальную ценность всех видов, перечисленных выше внутренних мягко-правовых источников права, как было сказано выше, не менее ценными являются и национальные соглашения между Российской Федерацией и субъектами федерации, подзаконные акты, принимаемые на основе и во исполнение законов финансового права, судебные акты по конкретным делам, обычаи, имеющие на сегодняшний день не всегда упорядоченный, иерархический статус в правовом регулировании. Так, в общая иерархия внутренних мягко-правовых источников финансового права следует относить: правовой обычай; нормативный акт; судебный прецедент; договор нормативного содержания; правовые принципы, идеи и доктрины.

В целом, внутренние мягко-правовые источники российского финансового права можно классифицировать следующим образом: 1) в зависимости от природы и направленности действия норм, которые содержатся в источниках: внутренние источники, содержащие особые мягко-правовые нормы (например, подзаконные правовые акты) и внутренние источники, содержащие неправовые нормы «мягкой» силы (например, акты Конституционного Суда РФ, обычай); 2) в зависимости от сферы действия и влияния: внутренние источники, регулирующие налоговые, бюджетные, банковские правоотношения, а также отношения, касающиеся уклонения от уплаты налогов, ценообразование; 3) зависимости от субъектного состава: внутренние источники «мягкого» права, изданные Министерством финансов РФ, Банком России, ФНС, Счетной Палатой и другими органами; 4) в зависимости от формы выражения мягко-правового внутреннего источника: рекомендательные письма, положения, письма, судебные акты, обычаи делового оборота.

Можно констатировать, что в отечественном финансовом праве накопился широкий перечень внутренних мягко-правовых источников, благодаря чему вопросы их систематизации приобретают особую актуальность и значимость, учитывая, что в научном сообществе накопились спорные моменты научного понимания и практического применения внутренних мягко-правовых источников финансового права. Последнее связано с существованием неизбежного субъективизма, когда сформированное представление о признании того или другого вида внутреннего источника «мягкого права» в финансовом праве России более или менее обусловлено мировоззрением (сознанием) определенного социального субъекта.

Все же, нельзя не отметить тот факт, что использование норм как внешних, так и внутренних источников «мягкого» права в финансовой сфере характеризуется наличием значительных недостатков: во-первых, сказывается отсутствие законодательного закрепления понятия «мягкого права» и его норм; во-вторых, ощущается острая нехватка комплексных исследований механизмов преобразования норм «мягкого права» в «твердое» право; в-третьих, наблюдается отсутствие системного подхода к внешним и внутренним мягко-правовым источникам финансового права России. В сложившихся условиях, понимая всю важность практического применения достижений «мягкого права» в российском финансовом праве, необходимо сосредоточиться на следующих ключевых моментах:

1. Назрела острая необходимость переосмысления системы источников финансового права России путем ее определения через совокупность всех форм юридического закрепления и организационного обеспечения информации об общеобязательных и формальных правилах поведения с учетом их объективных взаимосвязей.

2. В системе источников российского финансового права «мягкое право» должно занять свое место, находя воплощение в нормах внешних и внутренних мягко-правовых источниках. «Мягкое право» в финансовом праве России — это юридически необязательные правовые нормы, создаваемые участниками финансовых отношений. и не противоречащие основным принципам международного права и нормам национального законодательства.

3. Норма «мягкого права» в финансовом праве России — это юридически необязательное правило поведения, созданное в одностороннем порядке уполномоченным лицом (норма-рекомендация), либо согласованное субъектами финансовых отношений (договоренность, компромисс), и закрепленное как принцип деятельности, либо формально определенная норма, и реализованное государствами на добровольной основе в рамках международного и национального права.

4. Принимая за основу многообразие существующих внешних и внутренних мягко-правовых источников финансового права России, под системой источников российского финансового права следует понимать формально определенные правила и стандарты, которые взаимосвязаны между собой и направлены на однотипное урегулирование финансовых отношений, обеспечивающихся волей и согласием участников финансовых правоотношений. Состояние этой системы зависит от уровня развития общественных отношений, построения и функционирования единых международных и межгосударственных образований, создания подходов к решению различных проблем правового характера в российском финансовом праве.

5. На современном этапе развития системы внешних и внутренних мягко-правовых источников финансового права России наблюдается двойственная природа применения норм «мягкого права» на практике. С одной стороны, наблюдается постоянное сближение правовых систем, активно формируются направления по поглощению международным правом национального, а, с другой — сдерживание государствами процессов интеграции с целью сохранения собственного суверенитета.

6. Важность использования норм, которые содержатся во внешних и внутренних мягко-правовых источниках финансового права России, обусловлена особыми характеристиками «мягкого права», его отличиями от других источников российского финансового права, преимуществами в применении, возможностями преобразования в нормы «твердого» права.

7. По общему правилу «мягкое право» не приемлет жесткое принуждение участников финансовых правоотношений к чему-либо, поэтому добровольное исполнение положений внешних и внутренних актов «мягкого права» связано во многом, с принятием необходимых шагов на внутригосударственном уровне. Несмотря на то, что в результате такого преобразования появляется норма внутреннего права, этот процесс не происходит бесследно и для международного права.

8. Внедрение государствами норм «мягкого права» во внутреннее законодательство и их выполнение могут повлиять, во-первых, на превращение этих норм в обычные нормы международного права, во-вторых, могут способствовать гармонизации законодательства государств в финансовой сфере.

Глава 2.
НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ И НОРМАТИВНЫЙ ДОГОВОР, СОДЕРЖАЩИЕ НОРМЫ ФИНАНСОВОГО ПРАВА

2.1. Конституция РФ как основной источник финансового права

Неоспорим тот факт, что в современной России финансовое право играет особую роль. После перехода к рыночным отношениям процессу формирования доходной и расходной части государства стало уделяться повышенное внимание. В связи со сложившейся ситуацией, финансовые отношения потребовали тщательной регламентации, которой можно было добиться только благодаря определению, разработке, принятию и последующей систематизации правовых источников финансового права. В данном контексте первостепенное внимание следует уделить Конституции Российской Федерации, которая выступает базовым, ключевым источником регулирования финансово-правовых отношений.

Конституционно-правовое регулирование финансовых отношений представляет собой властную деятельность, которая постоянно осуществляется в направлении упорядочения общественных отношений путем установления и реализации правил поведения. Для его осуществления, с позиции Ж.П. Борсовой, традиционно используются «средства и инструменты, которые также позволяют устанавливать необходимые пределы регулирования финансового права»²³⁸. Ключевые функции пределов конституционно-правового регулирования финансового права состоят в следующем²³⁹: во-первых, с помощью пределов правовое регулирование отражает возможность его существования в объективной реальности. А.А. Югов утверждает, что, стремясь к достижению своей цели, «правовое регулирование устанавливает эффективный и действенный правопорядок, воплощает на практике свободы и укрепляет справедливость»²⁴⁰. Во-вторых, пределы позволяют отразить возможность существования и осуществления конституционно-правового регулирования различных по своему содержанию финансовых отношений.

Так, нормы ст. 8 и 34 Конституции РФ закрепляют существование единого экономического пространства на территории государства. Конституционный Суд РФ в постановлении № 5-П от 21.03.1997²⁴¹ подчеркнул, что принцип единства экономического пространства положен в основу финансовой, денежной и кредитной политики, проведение которой обеспечивает Правительство РФ. Так, принцип единства экономического пространства составляет одну из основ конституционного строя (ч. 1 ст. 8 Конституции РФ), суть которого состоит в том, что на территории России не устанавливались препятствия для свободного перемещения товаров (ч. 1 ст. 74 Конституции РФ).

Другой пример — ст. 57 Конституции РФ вменяет обязанности каждому лицу по уплате законно установленных налогов и сборов. При этом, в России не могут устанавливаться налоги, которые бы нарушали экономическое пространство государства и его единство. Конституционный Суд РФ в определении № 22-О от 05.02.1998 указал, что субъекты РФ и органы местного самоуправления не вправе устанавливать дополнительные налоги и сборы, если таковые не предусмотрены действующим законодательством, поскольку это не только может нарушить права и интересы граждан, но и способно пошатнуть единство экономического пространства²⁴².

Следует отметить, что в рамках ст. 34 Конституции РФ объединены частные и публичные нормы. С одной стороны, законодатель гарантирует свободу предпринимательской деятельности, с другой стороны — устанавливает границы его государственного регулирования. Единству статуса предпринимателей в России посвящены нормы ст. 71 Конституции России. Так, в соответствии с п. «ж», «з», «л» ст. 71 Конституции России, в ведении РФ находятся вопросы таможенного регулирования, налаживания внешнеэкономических отношений и установления и взимания налогов и сборов. В п. «б», «и» ст. 72 Конституции России, в совместном ведении РФ и ее субъектов находятся вопросы защиты прав и свобод, общие принципы налогообложения.

Сказанное выше лишний раз доказывает тот факт, что в современном обществе и государстве правовое регулирование финансовых отношений выступает одной из важнейших и значимых форм осуществления властной деятельности. По своей сущности и многообразным формам проявлениям власть представляется явлением общественной жизни. Относительно определения сущности пределов конституционно-правового регулирования финансовых отношений, в механизме разделения властей на сегодняшний день имеется множество различных концепций. Так, Г.С. Кислова указывает, что в наиболее общем виде, «власть — это результат влияния одной части общества на поведение другой части в желаемом для себя направлении»²⁴³. Уже из такого определения становится ясно, что власть — это отношения, которые возникают между двумя сторонами; это особое взаимодействие, которое направлено на достижение определенного результата. Особенностью власти является влияние одной стороны на другую. Властные отношения возникают между субъектом и объектом власти. Власть можно рассматривать как свойство участников отношений, она не может существовать без взаимодействия субъекта и объекта власти.

Применительно к институту источников финансового права, следует пояснить, что в каждом демократическом государстве, которым считается и Россия, доминирующим принципом механизма определения пределов конституционно-правового регулирования финансовых отношений является принцип разделения власти — это система организации и функционирования государственной власти, в которой функции законодательной, исполнительной и судебной власти реализуются разными государственными органами. Так, в России на практике принцип разделения властей был реализован уже в марте 1991 г., когда на всероссийском референдуме порядка 70% населения поддержали идею введения поста избираемого главы государства. Фактически, первый полноценный Закон, определяющий правовой статус Президента России был принят в апреле 1991 г., благодаря чему уже в июне 1991 г. в России состоялись полноценные выборы главы государства. В действующей Конституции РФ правовой статус Президента государства определен в главе 4, исходя из содержания которой с уверенностью можно утверждать, что глава государства — это выборная должность, а Президента РФ российский народ наделяет соответствующей властью²⁴⁴.

С другой же стороны, органы власти, которые осуществляют государственную финансовую политику, также имеющие определенные властные полномочия, равно как и ответственность перед обществом, пусть и входят в состав аппарата государства, сами по себе представляют сложную систему, которая в своем развитии и существовании должна базироваться на определенных принципах²⁴⁵, и соблюдение их на практике крайне важно. Принципами осуществления власти в механизме конституционно-правового регулирования финансовых отношений считаются основные начала, исходные идеи, которые характеризуются универсальностью, императивностью и отражают базовые положения науки, системы внутригосударственного и международного права.

Непосредственно в контексте регулирования финансового права на конституционном уровне, принципы власти трактуются как объективно обусловленные нормативные начала, являющиеся своеобразным отражением законов и закономерностей управления, которые, в основном, закреплены в юридических актах в виде норм поведения и руководящих правил²⁴⁶. Принципы государственной власти, призванные на конституционном уровне регулировать отрасль финансового права, как полагает Д.Г. Шустров, отвечают «целям деятельности системы управления, структуре, организации и механизму государственной власти»²⁴⁷. Принципы организации и функционирования власти закреплены в различных общих и специальных нормативно-правовых актах, однако, на законодательном уровне не решенным продолжает оставаться вопрос принципов конституционно-правового регулирования финансовых отношений²⁴⁸.

Предлагается, к основным принципиальным положениям, на которых базируется финансовое право в рассматриваемом «иерархическом» контексте, и согласно которым определяется деятельность органов государственной власти России, относить следующие. Во-первых, принцип верховенства права. К этому принципу — одному из наиболее популярных в мире — регулярно обращаются политические деятели, он стал важнейшей составной частью международных актов, посвященных защите прав и свобод человека. Не «отказалась» от него и Конституция РФ, предопределяющая в контексте регулирования финансовых отношений, правовую структуру всей отрасли. М.М. Карабеков отмечает, что «правовой характер Российского государства выражается, прежде всего, в принципе верховенства права, который традиционно связывают с идеями господства права в жизнедеятельности гражданского общества»²⁴⁹.

Следует подчеркнуть, что однозначная поддержка и оценка принципа верховенства права является, пожалуй, беспрецедентным явлением в истории человечества, поскольку никакой другой политический идеал никогда не получал такой поддержки. Термин «право», использованный в словосочетании «верховенство права», свидетельствует о непосредственной связи с тем, что признается не только необходимым, но и справедливым. Право в юридических актах — не только нормативный, но и ценностный регулятор общественных отношений. Верховенство права представляется весьма сложным принципом, который вмещает в себе целый комплекс императивных требований. В частности, в докладе Венецианской комиссии 2011 года «О верховенстве права»²⁵⁰ говорится о том, что данный принцип должен сопровождаться: 1) доступность закона (положения законодательных актов должны быть понятными, ясными и адекватными); 2) решение вопросов о юридических правах должно осуществляться с помощью норм закона; 3) равенство перед законом; 4) власть должна реализовываться в соответствии с законом — разумно и справедливо; 5) права человека должны защищаться; 6) в государстве должны присутствовать явные способы для урегулирования споров; 7) существование справедливого суда; 8) государство должно придерживаться своих обязательств в рамках национального и международного права.

В общем понимании, верховенство права — это не только принцип, но и состояние существования современного цивилизованного, демократичного общества, которое достигается в результате исполнения требований, касающихся соблюдения прав и свобод человека, правового ограничения власти и недопущения произвола, доступности правосудия.

Сущность принципа верховенства права применительно к конституционно-правовому регулированию финансовых отношений заключается в том, что, например, конституционные права и свободы человека считаются непосредственно действующими, они определяют содержание и направление деятельности органов законодательной и исполнительной власти, органов местного самоуправления. И.Н. Шабанова, «говоря о защите прав и интересов личности, в первую очередь, необходимо обратиться к ст. 2 и 18 Конституции Российской Федерации»²⁵¹.

Во-вторых, принцип законности. Законность — это особый режим или процесс деятельности государства и других субъектов финансовых отношений, суть которого сводится к нескольким основным требованиям. Это — существование продуманной системы нормативно-правовых актов, точное и полное закрепление правового статуса всех участников правоотношений, точное и неукоснительное исполнение и соблюдение норм права всеми должностными лицами. Принцип законности в контексте финансового права, к примеру, формулируется в ст. 75 Конституции РФ, согласно которой Банк России осуществляет ключевую для всего государства функцию — защищает и обеспечивает устойчивость национальной валюты. Законодатель закрепил данную функцию исключительно за Банком России, вследствие чего иные органы власти не имеют права вторгаться в ее реализацию, вмешиваться или нарушать пределы полномочий Банка России. Данной конституционной норме корреспондируют положения ст. 3 Федерального закона «О Центральном банке РФ», в которых также присутствует прямое указание на необходимость обеспечения и защиты рубля Банком России.

В-третьих, принцип единоначалия. Данный принцип заключается в том, что руководители органов власти наделены всей полнотой власти в отношении своих подчиненных. Они способны единолично принимать решения, издавать приказы и распоряжения по вопросам организации и деятельности органов и должностных лиц, находящихся у них в подчинении. Так, институт контроля на рынке ценных бумаг позволяет конкретно и максимально полно сформулировать компетенцию уполномоченных органов, их должностных лиц. Прежде всего, в ч. 5 ст. 39 Федерального закона «О рынке ценных бумаг»²⁵² законодатель устанавливает, что Банк России контролирует деятельность профессиональных участников рынка, то есть как уполномоченный орган Банк России наделен контролирующими полномочиями, и благодаря своей компетенции следит за правомерностью операций на рынке, добросовестным поведением участников рынка ценных бумаг.

В-четвертых, принцип открытости и прозрачности. Названные принципы являются неотъемлемыми спутниками демократии; их смысл заключается в том, что граждане имеют право на получение информации о деятельности органов государственной власти. Кроме того, должностные лица органов власти обязаны информировать общественность о наиболее важных аспектах своей деятельности. А.В. Безруков указывает, что «органы исполнительной власти в направлении конституционно-правового регулирования финансовых отношений обязаны постоянно повышать качество их работы в направлении информирования общества о собственной деятельности»²⁵³. Доказательством данного тезиса можно то, что наиболее важной и эффективной формой сотрудничества ФНС России и МВД России являются совместные выездные налоговые проверки. ОВД могут принимать участие в проводимых налоговыми органами выездных налоговых проверках непосредственно по запросу налоговых органов. Порядок организации таких налоговых проверок определен совместным приказом МВД России № 495, ФНС России № ММ-7-2-347 от 30.06.2009. Функцию общей координации осуществляемых в процессе проведения выездных налоговых проверок мероприятий выполняет руководитель проверяющей группы, который является должностным лицом ФНС России²⁵⁴.

В-пятых, взаимодействие с другими органами государственной власти и общественностью. Данный принцип в отношении регулирования финансового права, по утверждению В.И. Чехарина, несет в себе множество положительных аспектов, в частности, «он способствует повышению оперативности принятия решений и необходимых мер, обеспечивает достижение синергетического эффекта в системе органов государственной власти»²⁵⁵. Так, согласно постановлению Правительства РФ от 30.09.2004 № 506, ФНС России осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами власти субъектов федерации, органами местного самоуправления, общественными организациями, внебюджетными фондами, иными структурами. В п. 4.6.1 постановления Правительства РФ от 30.09.2004 № 506 закреплены правовые основы взаимодействия налоговых органов и органов внутренних дел.

На предупреждение и предотвращение возникновения монопольной, абсолютной власти на конституционно-правовом уровне направлен принцип разделения властей. Особенно ярко принцип разделения властей проявляется в президентской республике. В частности, Конституция США 1787 г. впервые закрепила модель разделения властей, в ней содержались положения, согласно которым сферы государственного управления распределялись между органами законодательной, исполнительной и судебной власти. Так, в основу деятельности ветвей власти были положены принципы самостоятельности, независимости, разграничение компетенции. Благодаря системе сдержек и противовесов были сформированы источники полномочий, сроки и условия их реализации, правовые возможности органов власти и их должностных лиц²⁵⁶.

Электоральные процедуры позволяют органам законодательной и исполнительной власти формироваться самостоятельно, не дублируя полномочия друг друга, и функционируя независимо друг от друга, но пребывая в тесной взаимосвязи. Взаимодействие парламента и президента позволяет формировать органы судебной власти. Так, Сенат Конгресса и Палата представителей формируются населением штатов путем проведения прямых выборов (соответственно, на два года и шесть лет).

Для формирования Верховного Суда США Президент предлагает кандидатуры судей Сенату, который в последующем выражает согласие на их назначение на должность. В президентской республике Президент является ключевым звеном, при этом он олицетворяет исполнительную власть государства, в том числе принимает активное участие в осуществлении и формировании финансовой политики всего государства. В частности, Конституция США называет Президента не только главой государства, но и главным органом исполнительной власти. Именно Президент США вправе формировать правительство, назначая на высшие должности соответствующих лиц²⁵⁷. В формировании персонального состава правительства принимает участие также Сенат, то есть, ни одно из назначенных Президентом лиц не сможет вступить в должность, пока каждая из кандидатур не будет одобрена Сенатом²⁵⁸.

Стоит отметить, что в конце XX в. в России использовался разнообразный опыт зарубежных стран, который был направлен на обновление принципов организации государственной власти, в том числе в механизме конституционно-правового регулирования финансовых отношений. В течение последних двух столетий практика создала несколько моделей разделения властей, классическая версия которых базируется на системе сдержек и противовесов.

Без сомнений, Конституция РФ является фундаментом российского федерализма, ведь именно в Основном законе нашей страны отражена система сдержек и противовесов, сосредоточены нормы прямого действия (ст. 15), которые наделяют положения Основного закона Российского государства наивысшей юридической силой. Вполне обоснованно М.А. Мокшина и С.М. Барамидзе подчеркивают, что «любая конституция — это, в первую очередь, особый юридический документ»²⁵⁹, который позволяет обеспечивать социальную, экономическую, политическую и правовую целостность всего государства. Именно Конституция является тем единственным документом, в котором содержатся нормы всех без исключения отраслей права. Современная Конституция независимой Российской Федерации — это учредительный документ, в котором оформлены основы конституционного строя, определен статус личности и признаны права человека, сформулированы и закреплены принципы деятельности органов государственной власти. Финансовое же право Российской Федерации, во главе регулирования которого стоит Конституция РФ, включает также в себя специальные и общие принципы, нормы, систему законодательных актов, посвященных финансовым вопросам.

Итак, проанализировав сущность и правовую природу Конституции Российской Федерации как фундаментального источника финансового права, следует отметить, что:

1. Центр внимания финансового права сосредоточен на правовых отношениях, которые возникают при практической реализации задач и функций государства в финансовой сфере. Конституция РФ провозглашает и закрепляет принцип разделения властей в контексте определения пределов правового регулирования финансовых отношений и преследует цель предупреждения возможности возникновения монополии на власть, признания ее абсолюта. Однако одного признания данного принципа на уровне определения ключевых источников финансового права недостаточно: необходимы концептуально-политические модели, благодаря которым предел конституционно-правового регулирования финансовых отношений найдет свое практическое воплощение, а реализацию — с помощью закрепленных правовых норм.

2. Построение различных государственных систем свидетельствует о цельности пределов конституционно-правового регулирования, которые в тоже время имеют свои особенности. Стоит полагать, что специфика пределов правового регулирования деятельности органов государственной власти в финансовой сфере состоит в том, что, несмотря на всю свою важность, они являются достаточно сложными для оценки их исполнения всеми без исключения органами власти. Кроме того, современные вызовы, стоящие перед обществом и государством в условиях глобализации, требуют выработки новых подходов к формированию системы органов государственной власти и их деятельности применительно к механизму регулирования финансового права и ко всей российской действительности.

3. Подводя итоги, справедливо будет отметить, что финансовые отношения по своей юридической природе являются властными правоотношениями, базирующимися на неравенстве сторон, где предпочтение отдается преобладанию одной воли участника над волей другого участника. Отношения, проистекающие из финансового права, характеризуются субординационным характером и соподчинением между субъектами правоотношений. Публично-правовой признак финансового права делает Конституцию России базовым, значимым источником финансово-правовых отношений с обязательным участием в них органов государственной власти и предпочтительным делегированием полномочий властного характера их должностным лицам.

2.2. Федеральное законодательство как источник финансового права

В широком смысле, законодательство — это упорядоченная совокупность законов²⁶⁰. В узком смысле, законодательство — это форма существования правовых форм, которая используется с целью придания им объективности и определенности, организации и выделения в конкретные правовые акты²⁶¹. В рамках рассмотрения и комплексного анализа источников финансового права важно не только дать полноценное определение законодательству как юридической категории, но и решить вопрос практической недопустимости объединения под данной категорией актов, фактически к ней не относящейся. К настоящему времени не осталось сомнений в том, что финансовое право — самостоятельная отрасль федерального законодательства, что позволяет более подробно и основательно говорить о специфике его правового регулирования.

В первой главе настоящего исследования были изучены ключевые аспекты федерального законодательства как источника финансового права. В первую очередь, сделан акцент на том, что значимый пласт федерального законодательства, регулирующего финансовые отношения, представлен федеральными конституционными законами (например, Федеральный конституционный закон от 06.11.2020 № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»). Кроме того, учитывая тот факт, что часто участниками спорных финансово-правовых отношений являются хозяйствующие субъекты различных организационно-правовых форм, их дела рассматриваются в арбитражных судах. Статья 4 Федерального конституционного закона от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» определяет, что правосудие в России осуществляется только судами²⁶². При этом все федеральные конституционные законы пребывают в полном соответствии предписаниям Конституции РФ. Например, немаловажное значение для понимания деятельности арбитражных судов в направлении рассмотрения и разрешения дел о финансовых спорах играет принцип состязательности, с помощью которого обеспечивается отправление справедливого правосудия. Так, в ч. 3 ст. 123 Конституции РФ установлено: «Судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон». Исходя из данного принципа, можно утверждать, что правосудием является судебная деятельность, направленная на разрешение различных категорий дел, осуществляемая судами, в том числе и тех, которые имеют финансово-правовую природу. Согласно ст. 1 Федерального конституционного закона «Об арбитражных судах в РФ»²⁶³, арбитражные суды являются федеральными судами и структурно входят в российскую судебную систему.

Также, было обозначено, что характерной особенностью российского финансового законодательства является отсутствие единого отраслевого кодифицированного нормативного правового акта, потребность в котором назрела уже достаточно давно. Одновременно с этим, существуют кодифицированные акты по отдельным подотраслям финансового права, составившие основу бюджетного законодательства и законодательства о налогах и сборах, т.е. БК РФ и НК РФ. Например, НК РФ закрепляет общие правовые основы и ставит некоторые цели для исполнения исполнительными органами власти задач, которые возлагает на них законодатель. Так, в ч. 3 ст. 82 НК РФ уточняется, что при взаимодействии органов власти с налоговым органом информирование может касаться: нарушений законодательства о налогах и сборах и совершенных налоговых преступлений, принятых мерах, которые позволили пресечь, либо своевременно выявить совершаемые нарушения законодательства, проводимых проверок о соблюдении законодательства о налогах и сборах, иной значимой информации, которая необходима для исполнения уполномоченными органами поставленных перед ними задач.

В развитие норм НК РФ принимаются экспериментальные законы. Например, Федеральный закон от 27.11.2018 № 422-ФЗ «О проведении эксперимента по установлению специального налогового режима «Налог на профессиональный доход»²⁶⁴, в котором начато проведение эксперимента по установлению специального налогового режима «Налог на профессиональный доход» в ряде субъектов Российской Федерации. Или Федеральный закон от 25.02.2022 № 17-ФЗ «О проведении эксперимента по установлению специального налогового режима «Автоматизированная упрощенная система налогообложения»²⁶⁵. Специальный налоговый режим «Автоматизированная упрощенная система налогообложения» применяется организациями, состоящими на учете по месту нахождения организации, и индивидуальными предпринимателями, состоящими на учете по месту жительства физического лица, при условии, что такое место нахождения (место жительства) расположено на территории субъекта Российской Федерации. Эксперимент проводится в городе федерального значения Москве, в Московской и Калужской областях, а также в Республике Татарстан (Татарстан). Период проведения эксперимента — с 1 июля 2022 года до 31 декабря 2027 года включительно.

Продолжая тему спорных финансово-правовых отношений, следует также говорить и о таком кодифицированном нормативно-правовом акте, как Арбитражный процессуальный кодекс РФ²⁶⁶. Субъекты финансовых отношений также вправе реализовать свое законное право на обращение в суд, если их интересы были нарушены. Кроме того, в судебную инстанцию с заявлением о взыскании обязательных финансовых платежей и санкций могут обращаться компетентные органы власти. В частности, ст. 1 АПК РФ указывает на осуществление правосудия арбитражными судами. Арбитражный суд, учитывая границы его компетенции и особенности полномочий, разрешает споры и рассматривает дела в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе, если они касаются взыскания обязательных платежей и санкций. Немаловажно отметить, что дела, рассматриваемые арбитражными судами, обладают особой спецификой и отличаются от тех дел, которые рассматриваются судами общей юрисдикции и по субъектному составу, и по характеру спорных отношений. В компетенцию судов общей юрисдикции входит рассмотрение дел приказного производства, например, по требованиям, которые основаны на нотариально удостоверенной сделке (ст. 122 ГПК РФ²⁶⁷). В компетенцию судов входит рассмотрение дел особого производства, категории которых перечислены в ст. 262 ГПК РФ. Суды общей юрисдикции рассматривают неисковые дела. Отразить весь объем исковых дел, рассматриваемых в рамках гражданского судопроизводства, практически невозможно, что объясняется их количественным и качественным разнообразием, в том числе и по финансовым вопросам.

Все же, основной массив нормативных правовых актов, регулирующих публичные финансовые отношения, составляют некодифицированные акты, такие как принимаемые каждый год законы о федеральном бюджете на соответствующий год, федеральные законы о бюджетах внебюджетных фондов Российской Федерации, а также о структурах, обладающих полномочиями в финансовой сфере (например, «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и др.) и пр.

К нормативным правовым актам, регулирующим контрольно-счетные полномочия органов власти в финансовой сфере, относятся Федеральные законы «О Счетной палате Российской Федерации», «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» и др.).

Надо заметить, что управление финансовыми ресурсами является одним из приоритетных направлений, которое ставит перед собой государство. Особенно актуальна организация эффективного управления финансовыми ресурсами на муниципальном уровне в силу большой ограниченности таких ресурсов у муниципалитетов. Создание системы управления невозможно без осуществления надлежащего финансового контроля в бюджетной сфере²⁶⁸.

Также стоит согласиться с отдельными учеными считающими необходимым усилить методическое обеспечение деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований, создав на уровне Счетной палаты РФ методический центр, объединяющий лучшие практики контрольно-счетных органов муниципальных образований всей России и позволяющий тиражировать их как можно шире. Таким образом, может быть реализовано положение новой редакции статьи 132 Конституции РФ, в соответствии с которой «Органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории». Взаимодействие Счетной палаты РФ и контрольно-счетных органов муниципальных образований, организационно не зависимых друг от друга, координирующая роль Счетной палаты РФ по вопросам методического обеспечения внешнего финансового контроля и аудита будут способствовать наиболее эффективному решению задач, реализуемых на уровне местного самоуправления, в том числе при осуществлении внутреннего финансового аудита²⁶⁹.

Кроме того, среди источников финансового права, относящиеся к федеральным законам, существует и такие, которые включают в себя нормы смежных отраслей права — конституционного (государственного), гражданского, административного и пр. (Федеральный закон от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности», Федеральный закон от 10.12.2003 № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле», Закон РФ от 27.11.1992 № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации» и пр.).

Национальный институт правового регулирования сферы финансов на федеральном уровне позволяет конкретно и максимально полно сформулировать компетенцию уполномоченных органов, их должностных лиц, которые при необходимости в дальнейшем участвуют в принятии подзаконных нормативных актов. Компетенцией является совокупность юридически установленных прав и обязанностей конкретных органов власти и полномочий их должностных лиц. С помощью компетенции определяется место того или иного органа не только в системе органов государственной власти и местного самоуправления, но и непосредственно в системе соответствующих правоотношений. Однако, ни компетентностный, ни любой другой базис как таковой не будет оптимально сформулирован при наличии конструкции регулирования, имеющей пробелы и коллизии. В данном контексте следует говорить об относительно новой экономической институции — виртуальной валюте.

Так, длительное время вопросы финансово-правового регулирования виртуальных (цифровых) валют и их оборота в России не были предметом исследования, следовательно, федеральное законодательство по данному вопросу не было сформированным, из-за чего образовался существенный пробел в источниковой базе финансового права. Проблема усугублялась еще и тем, что в отечественных научных кругах данные вопросы ученые и правоведы также обходили стороной, не придавая серьезного внимания цифровым финансовым инструментам²⁷⁰.

О необходимости регламентации цифровых валют в финансовом праве заговорили в 2014 г., когда Банк России официально заявил о возможности осуществления и совершения сделок с использованием денежных суррогатов (виртуальной валюты) на федеральном уровне²⁷¹. Центральный банк России, руководствуясь нормами ст. 27 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»²⁷², подчеркивал, что на территории России выпуск денежных суррогатов запрещен. Также пояснялось, что по цифровой валюте отсутствуют надлежащие гарантии, невозможно выявить юридически обязанных субъектов, что позволяет говорить о спекулятивной природе операций, связанных с виртуальной валютой, и высоком риске финансовых потерь. Банк России предупредил, что предоставление товаров и услуг российскими организациями в обмен на виртуальную валюту будет расценено как «потенциальная вовлеченность в осуществление сомнительных операций» (отмывание доходов, полученных незаконным путем, финансирование терроризма).

Многие органы государственной власти, среди которых Генпрокуратуры России, Минэкономразвития России, положительно высказались в отношении позиции Банка России по поводу виртуальной валюты и ее обращения. Однако, интересен тот факт, что до официальной Информации Центрального Банка РФ сделки с использованием виртуальной валюты