Энергетическое право

Учебник для магистратуры и бакалавриата

Под редакцией 
доктора юридических наук, профессора 
Р. А. Курбанова,
кандидата юридических наук  
К. И. Налетова

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 620.9:34(075.8)

ББК 31:67я73

Э65

Авторы:
Курбанов Р. А., доктор юридических наук, профессор; Гарагурбанлы Р. А., доктор юридических наук; Налетов К. И., кандидат юридических наук; Свечникова Н. В., кандидат юридических наук, доцент; Белялова А. М., кандидат юридических наук; Зульфугарзаде Т. Э., кандидат юридических наук, доцент; Щанкина Л. Н., доктор исторических наук; Федорова И. А., кандидат юридических наук; Шведкова О. В., кандидат юридических наук; Моисеев А. М., кандидат юридических наук; Аллалыев Р. М., кандидат юридических наук; Щербаков В. А., кандидат юридических наук; Денисов И. С., кандидат юридических наук; Тюрин И. В.; Чувахин П. И., кандидат юридических наук.

Структура данного учебника основана на понимании энергетического права как системы правового регулирования отношений в сфере разведки, производства (добычи), хранения, переработки, транспортировки, оборота и потребления энергетических ресурсов. Кроме того, авторы взяли за основу концепцию правового плюрализма, не являясь ее принципиальными сторонниками. Это помогло, с одной стороны, проанализировать влияние на отношения в сфере ТЭК самых различных инструментов правового регулирования, начиная от Конституции РФ и общепризнанных норм и принципов международного права до документов программного характера и заканчивая актами soft law и локальными нормативными актами, постепенно приобретающими характер источников права, с другой – позволило избежать излишнего увлечения документами, не имеющими формально юридической силы и не обладающими качеством прямого действия.

В книге рассмотрены глобальные проблемы энергетического права в контексте комплексности данной отрасли права.

Законодательство приведено по состоянию на август 2022 г.

Учебник отражает такую важную особенность правового регулирования отношений в сфере разведки, производства (добычи), хранения, переработки, транспортировки, оборота и потребления энергетических ресурсов, как сочетание договорных и разрешительных инструментов правового регулирования.

Текст публикуется в авторской редакции.

УДК 620.9:34(075.8)

ББК 31:67я73

© Коллектив авторов, 2022

© ООО «Проспект», 2022

ВВЕДЕНИЕ

Правовое регулирование отношений в сфере ТЭК подверглось серьезным изменениям за последние годы. Учитывая то, что оно включает в себя законодательство о недрах, об электроэнергетике, о газоснабжении и т. д. и, более того, является одной из основ региональной интеграции на уровне ЕАЭС, очевидно, что любые преобразования этих элементов влекут изменение в системе в целом. Например, существенное изменение правового режима иностранных инвестиций в объекты инфраструктуры и в уставный капитал российских хозяйственных обществ, очевидно, повлияло на правовой режим иностранных инвестиций в сфере отношений, регулируемой энергетическим правом, тем более что эта отрасль, являющаяся стратегической для России, традиционно регулируется более детально.

В представленном учебнике затронуты не только нормы действующего законодательства (позитивного права) регулирующего отношения в сфере регулируемой нормами энергетического права. В учебнике рассмотрены также основные положения документов программного характера, судебной практики (в том числе практики судов международного коммерческого арбитража). По мнению авторского коллектива, необходимо отказаться от позитивистского подхода к изучению права, когда предметом изучения становятся лишь положения, закрепленные в нормативных актах. Роль концепций, программных документов (в частности, Послания Президента РФ) претерпела серьезные изменения, в связи с чем их невозможно игнорировать при изучении смысла норм действующего законодательства.

Авторы включили в предмет изучения также и наиболее актуальные проблемы развития энергетического права (в частности, вопрос о его существовании как отрасли права). В связи с этим авторами исследовались проекты федеральных законов и законодательные предложения в иных формах.

Также в сферу интереса авторов данного учебника вошел зарубежный опыт правового регулирования отношений в сфере отношений, регулируемых энергетическим правом. Зарубежный опыт исследован как на уровне региональных интеграционных объединений (ЕС, ЕАЭС, НАФТА, УНАСУР, USMCA и ряда других), так и на уровне норм национального законодательства государств-участников.

ОБЩАЯ ЧАСТЬ

1. Предмет, методы регулирования и система энергетического права

В результате изучения главы студент должен:

Знать:

– основные общеправовые понятия, основные юридические понятия, базовые элементы системы правового регулирования отношений в сфере разведки, производства (добычи), хранения, переработки, транспортировки, оборота и потребления энергетических ресурсов;

Уметь:

– анализировать и решать проблемы, возникающие при применении методов регулирования отношений в сфере производства энергии (добычи и разведки энергетических ресурсов), транспортировки, распределения, оборота, доведения до конечного потребителя и их потребления;

– определять применимость того или иного метода правового регулирования общественных отношений в той или иной правовой ситуации;

– очерчивать круг общественных отношений, входящих в предмет энергетического права;

Владеть:

– навыками анализа основных доктринальных источников, содержащих мнения наиболее авторитетных ученых-юристов по вопросам правового регулирования в сфере разведки, производства (добычи), хранения, переработки, транспортировки, оборота и потребления энергетических ресурсов.

Авторский коллектив не ставит своей целью занять принципиальную позицию относительно наличия или отсутствия энергетического права как отрасли права, науки или учебной дисциплины. Однако было бы абсурдным сводить отношения по разведке, добыче (производству), переработке, хранению, обороту, транспортировке, распределению и потреблению энергетических ресурсов и по проектированию, строительству, функционированию и прекращению деятельности (консервации) объектов энергетики исключительно к предмету гражданского законодательства, которое основано на автономии воли и свободе усмотрения сторон договора и отказывается от регулирования отношений, основанных на административном и ином властном подчинении сторон (ч. 3 ст. 2 ГК РФ). Равным образом регулирование этих отношений не может основываться исключительно на публично-правовом регулировании. Комплексный характер энергетического права очевиден.

Устоявшаяся терминология отождествляет термин «энергетическое законодательство» с законодательством об электроэнергетике, что не вполне корректно. В предмет энергетического права входят отношения в сфере разведки, добычи (производства), хранения, переработки, оборота, транспортировки, распределения и потребления всех энергетических ресурсов — нефти, газа, угля, тепловой и электрической энергии, а также других видов энергетических ресурсов¹. Несколько спорным является вопрос об обеспечении энергоэффективности как о сфере человеческой деятельности, составляющей предмет энергетического права, однако обеспечение энергоэффективности полностью поглощается понятием потребления энергии, следовательно, входит в предмет энергетического права.

В. В. Романова, отмечая отсутствие «единого унифицированного акта, регулирующего общественные отношения в сфере энергетики», одновременно указывает на наличие «…тенденций к проведению унификации в определенных сферах, таких как безопасность объектов топливно-энергетического комплекса, информационная система топливно-энергетического комплекса, энергосбережение и повышение энергетической эффективности и др.»². К сказанному можно добавить и сочетание договора и лицензии (разрешения) как юридической основы для предоставления права пользования природными объектами для добычи энергетических ресурсов и других видов пользования ими; недискриминационный доступ к энергетическим сетям.

Как утверждает О. А. Пугина, ссылаясь на Федеральный закон «Об электроэнергетике», электрическая энергия уже получила статус «товара особого рода», чем, по мнению О. А. Пугиной, разрешился давний спор сторонников различных точек зрения о месте энергии как объекта гражданских прав³. Представляется, что это утверждение применимо и к энергетическим ресурсам вообще, учитывая содержание ст. 548 ГК РФ.

Среди методов регулирования отношений, регулируемых энергетическим правом, можно выделить как императивный, так и диспозитивный метод, поскольку энергетическое право является комплексной отраслью права. В. Ф. Яковлев и П. Г. Лахно указывают на отсутствие единого метода правового регулирования отношений, составляющих предмет энергетического права⁴.

Таким образом, комплексный характер энергетического права предполагает не только эклектику отраслей законодательства, регулирующих отношения в сфере ТЭК, но и сочетание законного и договорного методов регулирования.

Право само по себе является ограничителем свободы усмотрения субъектов общественных отношений. По мере включения в орбиту правового регулирования все новых категорий общественных отношений, свобода согласования ими условий их взаимодействия (т. е. свобода договора) сокращается.

Это, однако, не умаляет значимости договора как инструмента регулирования отношений между конкретными субъектами отношений в сфере ТЭК. Напротив, его значение как единственного средства выражения субъектами права своей собственной воли, максимально соответствующей его личным интересам, существенно возрастает. Нельзя недооценивать частноправовое соглашение как единственное средство активной защиты интересов субъектов гражданского права, которое признается законом. Тем более что структура отношений, регулируемых энергетическим правом, имеет в своем составе практически весь спектр субъектов предпринимательской деятельности. Тотальная регламентация нормами законодательства всех аспектов их взаимоотношений невозможна.

С другой стороны, регулирование отношений в сфере ТЭК исключительно на основе принципов свободы договора, автономии воли равноправных сторон и недопустимости вмешательства в частные дела (т. е. принципов гражданского права) контрпродуктивно в силу особой социальной значимости этой области отношений.

Законодательство называет три категории договоров о передаче права собственности на энергию и на энергетические ресурсы: 1) купля-продажа энергетических ресурсов, 2) поставка энергетических ресурсов, 3) энергоснабжение. Проблемой практического характера является логика соотношения этих договоров друг с другом. Так, норма ч. 5 ст. 454 ГК РФ называет нормы о договоре купли-продажи «системообразующими» и по отношению к нормам ГК РФ о договорах поставки (в том числе энергетических ресурсов), и по отношению к нормам ГК о договорах энергоснабжения. К ним применяются общие нормы о договорах купли-продажи, однако нормы о договорах поставки и о договорах энергоснабжения имеют приоритет в силу их специального характера. Сразу же возникает вопрос о том, каково же соотношение норм ГК РФ о договорах поставки энергетических ресурсов и о договорах энергоснабжения.

Первый вариант предполагает, что, если речь идет о передаче права собственности на энергию (энергетические ресурсы), приоритет имеют все же положения ГК РФ о договорах энергоснабжения, т. к. предметом их регулирования является не поставка товаров вообще, но передача прав собственности на энергию и на энергетические ресурсы. И опять в силу специального характера положений Гражданского кодекса о договорах энергоснабжения, последние имеют приоритет и в отношении норм ГК РФ о договорах купли-продажи, и в отношении его положений о договорах поставки товаров.

Второй вариант характеризует их как два независимых друг от друга вида договоров, следствием чего является специальный характер норм Гражданского кодекса РФ о договорах энергоснабжения не в отношении норм ГК РФ о двух видах договоров (договора купли-продажи товаров и договора поставки), а исключительно в отношении норм ГК РФ о договорах купли-продажи.

Поставка является разновидностью договора купли-продажи, что однозначно следует из нормы ч. 5 ст. 454 ГК РФ. Статья 506 ГК РФ, и другие нормы Гражданского кодекса о договорах поставки такого правила в отношении договора энергоснабжения не содержат. Таким образом, положения ГК РФ о договорах энергоснабжения являются специальными исключительно по отношению к его нормам о договорах купли-продажи товаров. И нормы ГК РФ о договорах энергоснабжения юридически параллельны нормам ГК РФ о договорах поставки — они представляют собой два разных вида договоров.

Однако ч. 3 и 4 ст. 539 ГК РФ о договоре энергоснабжения и ч. 1 и 2 ст. 548 ГК РФ о применении правил Гражданского кодекса о договорах энергоснабжения изменяют установленную общими нормами ГК РФ иерархию нормативных правовых актов, регулирующих гражданско-правовые отношения, придавая характер специальных (а следовательно, имеющих приоритет) норм положениям иных, нежели Гражданский кодекс РФ, федеральных законов и иных правовых актов.

Применительно к договорам энергоснабжения отсылка Гражданского кодекса РФ (ч. 3 и 4 ст. 539 и ч. 1 и 2 ст. 548) к иным федеральным законам, нежели сам ГК РФ, и «другим правовым актам» сталкивается с тем, что эти правовые акты далеко не всегда придерживаются одинакового подхода к квалификации договоров, опосредующих оборот энергии. Федеральный закон «О газоснабжении в Российской Федерации», характеризуя договор газоснабжения как договор энергоснабжения (абзац третий статьи 2 данного федерального закона), одновременно квалифицирует его в качестве договора поставки (ст. 18 Федерального закона «О газоснабжении»).

Федеральный закон «Об электроэнергетике» в отличие от Федерального закона «О газоснабжении» придерживается концепции, утвержденной положениями Гражданского кодекса, подчиняя оборот электрической энергии договорам купли-продажи (договорам энергоснабжения, договорам поставки), логически все же позволяет отделить договор поставки электрической энергии от договора энергоснабжения.

Квалификация договора, предполагающего передачу права собственности на энергию и энергетические ресурсы, в качестве договора поставки требует, во-первых, наличия у продавца статуса субъекта предпринимательской деятельности, во-вторых, существенности условия о сроке передачи товара и, в-третьих, воздержания от использования товара в бытовых целях. Ошибочным при этом будет являться ограничительное толкование, основанное на том, что поставка товаров априори предполагает их использование именно в предпринимательской деятельности. Так, они могут приобретаться и для сугубо хозяйственных нужд, необязательно непосредственно задействованных в извлечении прибыли.

Судебная практика дополнила перечень признаков договора поставки — третий абзац пункта 5 Постановления Пленума ВАС РФ от 22.10.1997 № 18 «О некоторых вопросах, связанных с применением Положений Гражданского кодекса Российской Федерации о договоре поставки»⁵ предписывает судам квалифицировать договор, опосредующий приобретение товара у субъектов предпринимательской деятельности по розничной торговле товарами, в качестве договора розничной купли-продажи. Это имеет практические последствия — договор розничной купли-продажи товаров в отличие от договора поставки является публичным договором, и продавец существенно ограничен в праве выбора контрагентов-покупателей.

Квалификация договора, опосредующего оборот энергии в качестве договора поставки, существенно влияет на содержание прав и обязанностей продавца и покупателя, перечень условий, являющихся существенными⁶, ответственности за ненадлежащее исполнение обязательств по передаче энергии и на правомерность одностороннего отказа от договора одной из сторон (одностороннего изменения).

Односторонний отказ покупателя от переданного ему поставщиком товара (но не от исполнения обязательств по договору поставки этого товара) обязывает его к ответственному хранению этого товара с обязательным уведомлением об этом поставщика, на стороне которого возникает обязанность вывезти товар или распорядиться им в течение разумного срока. Распорядиться товаром вправе и покупатель, передав вырученные за товар денежные средства поставщику за вычетом документально подтвержденных расходов на реализацию размещенного на условиях ответственного хранения товара. Очевидно, что данное правило применимо к договорам поставки материальных энергетических ресурсов (теплоносителя, нефти, газа), но не энергии, поскольку хранение энергии невозможно.

Договор энергоснабжения согласно ч. 1 ст. 539 ГК РФ обязывает энергоснабжающую организацию подавать абоненту энергию через присоединенную сеть, а абонент обязуется не только оплачивать и принимать ее, но и соблюдать предусмотренный договором режим ее потребления, обеспечивать безопасность и исправность находящихся в зоне его ответственности энергетических сетей, приборов и другого оборудования. Впрочем, для граждан-потребителей данное правило не работает — ч. 2 ст. 543 ГК РФ обязывает обеспечивать исправность и безопасность оборудования энергоснабжающую организацию, давая, впрочем, законодателю право решить вопрос иначе. Если договор поставки заключается в письменной форме, то договор энергоснабжения с гражданином для целей бытового потребления может быть заключен путем совершения конклюдентных действий — путем фактического присоединения к энергетической сети. Если договор купли-продажи, как и договор поставки в силу указания нормы, содержащейся в ч. 3 ст. 425 ГК РФ, с истечением срока его действия, прекращается, то договор энергоснабжения, напротив, продолжает действовать до того момента, как энергоснабжающая организация либо абонент не заявят о его прекращении, изменении или о заключении нового договора (ч. 2 ст. 540 ГК РФ).

Оплате по договору энергоснабжения подлежит вся фактически потребленная абонентом энергия. Абонент-гражданин имеет право прекратить договор энергоснабжения в одностороннем порядке. Право энергоснабжающей организации отказаться от договора энергоснабжения с юридическим лицом в одностороннем порядке осуществляется по тем же основаниям, что и отказ поставщика от обязательств по договору поставки. При этом закон и иной правовой акт могут изменить данное правило — так, Постановлением Правительства РФ от 29.05.2002 № 364 «Об обеспечении устойчивого газо- и энергоснабжения финансируемых за счет средств федерального бюджета организаций, обеспечивающих безопасность государства»⁷ энергоснабжающей организации предписано не допускать прекращения или ограничения подачи энергетических ресурсов бюджетным организациям. Сказанное, однако, не означает возможности прекращения договора энергоснабжения с этими организациями и предъявления к ним энергоснабжающей организации исков из неосновательного обогащения, возникшего ввиду бездоговорного потребления энергетических ресурсов.

Постановлением Правительства РФ от 04.05.2012 № 442 «О функционировании розничных рынков электрической энергии, полном и (или) частичном ограничении режима потребления электрической энергии»⁸ гарантирующему поставщику предоставлено право на прекращение договора, опосредующего оборот электроэнергии, в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств покупателя по оплате электроэнергии.

Распределение прав и обязанностей сторон договора поставки, возлагающее на покупателя обязанность принять газ согласно Правилам поставки газа, противоречит ГК РФ. Если согласно нормам ГК РФ о договорах поставки невыборка товара является существенным нарушением договора поставки со стороны покупателя, которое управомочивает поставщика на отказ от исполнения обязательств по договору в одностороннем порядке (ч. 2 ст. 515 и ч. 3 ст. 523 ГК РФ), то согласно Правилам поставки газа (ст. 16) предусмотрено исключение для невыбирающих газ покупателей, потребляющих менее 10 млн м³ в год, — объем невыбранного газа ими не оплачивается, и санкций за это не предусмотрено.

Поскольку договор поставки газа подчиняется ГК РФ и (равно как и Правила поставки газа) не может подобно специальному закону отменять норму последнего, постольку к невыборке газа применима и норма ч. 2 ст. 515 ГК РФ о праве требовать оплаты товара (в данном случае — оставшегося невыбранного газа), не говоря уже о возможности прекращения договора в одностороннем порядке. Ни требование об оплате оставшейся части газа, ни прекращение договора поставки в одностороннем порядке не рассматриваются действующим гражданским законодательством как санкция.

Часто достаточно сложно разделить договоры, опосредующие оборот энергии (энергетических ресурсов) — их поставку, куплю-продажу или энергоснабжение, и договоры о выполнении работ и (или) об оказании услуг. Между тем это разделение значимо — договоры купли-продажи товаров, изготовление которых предполагается осуществить из материала, поставляемого покупателем, автоматически не подпадают под действие Конвенции ООН «О договорах международной купли-продажи товаров» 1980 года, даже когда коммерческие предприятия сторон такого договора находятся в разных государствах и соблюдены остальные условия применения данной Конвенции. Причем п. 1 ст. 3 данного международного договора исключает его действие даже в случае, когда речь идет о поставке покупателем «существенной части» необходимых для изготовления поставляемого ему товара материалов⁹.

Согласно российской судебной практике договор, опосредующий передачу изготовленного имущества, определяемого родовыми признаками, является договором поставки, а не договором подряда, поскольку предметом последнего является индивидуально-определенное изделие¹⁰. Энергетические ресурсы (да и энергия) представляют собой товар, определяемый родовыми признаками, хотя эта точка зрения оспаривается¹¹.

Поставка газа для коммунально-бытовых нужд граждан осуществляется не на основе положений гражданского законодательства о договорах поставки, но на основе норм ГК РФ о договорах энергоснабжения, тогда как Правила предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов основаны на модели договора оказания возмездных услуг.

Учитывая неоднозначность определения энергии в юридическом смысле, нельзя исключать возможность квалификации договоров, предметом которых является оборот энергии (энергетических ресурсов), как договоров подряда (оказания возмездных услуг). Например, Я. М. Магазинер, относя энергию к категории действий, аналогично труду, указывает, что ее невозможно получить в собственность или даже во владение¹². Очевидно, что если принять эту точку зрения, то договор, направленный на регулирование оборота энергии, вполне может иметь подрядный характер.

Как верно отметил А. Г. Карапетов, закон не уточняет содержание понятий «работы» и «услуги» и их различие, хотя они являются ключевыми для разделения договора подряда и договора возмездного оказания услуг¹³. Затруднительность разделения работ и услуг создает неопределенность в квалификации таких договоров судами, в результате велика вероятность признания их смешанными договорами.

Предметом договора возмездного оказания услуг является совершение исполнителем определенных действий или осуществление определенной деятельности (ч. 1 ст. 779 ГК РФ). Подряд, в свою очередь, предполагает выполнение подрядчиком определенной работы и сдачу ее результата (ч. 1 ст. 702 ГК РФ).

Понятно, что если договор предполагает сдачу контрагенту результата, то он имеет черты подряда, но сообщает ли договору обязательство должника совершить определенные действия или осуществлять определенную деятельность качество договор оказания услуг. Ведь подряд также предполагает выполнение работы (действий или деятельности). Разве это делает любой договор подряда смешанным? Разумеется, нет, потому что это было бы абсурдным.

Поэтому разделение работ и услуг юридически бессмысленно для квалификации любого договора в качестве подрядного или в качестве договора оказания услуг — юридически значим в данном случае именно результат, ставший следствием действий как цель договора.

Если цель договора — неосязаемый результат, то он является договором об оказании услуг. Смешанный договор, сочетающий в себе признаки подряда и оказания услуг, должен обязательно содержать: а) обязательство по выполнению работы и сдачи ее результата заказчику; б) обязательства по выполнению иной работы (действий или деятельности), не предполагающей получения овеществленного результата.

Очевидно, что практика гражданского оборота в том числе в сфере производства (добычи), переработки, оборота энергоресурсов априори опережает нормотворчество. Его участники связаны лишь собственными интересами, которые ограничены лишь интересами контрагента. Частным лицам нет нужды оценивать даже интересы третьих лиц, не говоря уже о социальных последствиях заключенного ими договора, который обязывает исключительно лиц, являющихся его сторонами. Очевидно, что в таких условиях нормы, устраивающие большинство «игроков» того или иного сегмента рынка, будут выработаны быстрее. Особенно если круг участников отношений сравнительно узок.

Перечень инструментов частноправового характера для обеспечения стабильности предпринимательского оборота в условиях кризиса в российском законодательстве впечатляет и даже превосходит правопорядки иностранных государств — в то время как юридическая наука государств англосаксонской правовой семьи задается вопросом о возможности применения форс-мажора в ситуации, когда договор не содержит соответствующей оговорки¹⁴, российскому гражданскому законодательству знаком не только предусмотренный законом вне договора форс-мажор (ч. 3 ст. 401 ГК РФ), но и такие инструменты, как индемнити — возможность возмещения потерь контрагентом вне связи с нарушением обязательства (ст. 406.1 ГК РФ), обусловленное и встречное исполнение гражданско-правовых обязательств (ст. 327.1 и 328 ГК РФ) и, наконец, признанная на уровне ГК РФ доктрина «фрустрации» договора с гораздо более либеральным подходом к применению ее положений по сравнению с правопорядками иностранных государств (ст. 451 ГК РФ), институт просрочки должника (ч. 2 ст. 405 ГК РФ), не говоря уже об институтах рамочных, опционных и предварительных договоров.

Столь впечатляющий набор инструментов в российском праве неслучаен — одной из системообразующих концепций российского права является стремление к обеспечению стабильности правового регулирования в чрезвычайных ситуациях. Аналогичную роль играют смешанные и непоименованные договоры, являющиеся юридическими антиподами. Смешанный договор подчинен нормам законодательства обо всех видах договоров, элементы которых составляют его структуру. Отношения в сфере ТЭК являются комплексными, поэтому их регулирование, тем более на уровне частноправового аспекта, не может осуществляться с помощью только стандартных инструментов, предусмотренных нормами ГК РФ. Непоименованный договор отвечает потребностям сторон правоотношения в том смысле, что он в наименьшей степени связан нормами действующего законодательства.

Разумеется, применение конструкции смешанного договора увеличивает энтропию в форме правовой неопределенности. Проблемой, например, является принципиально различный «удельный вес» составных частей смешанного договора. Поэтому суды вынуждены прибегать к квалификации смешанного договора в качестве непоименованного с целью исключить его «привязку» к определенным императивным нормам Особенной части ГК РФ.

Если смешанный договор предполагает дихотомию применимых к нему норм ГК РФ о договорах соответствующего вида (ч. 3 ст. 421 ГК РФ), то непоименованный договор, в свою очередь, предполагает отсутствие предусмотренной законом модели правоотношений.

Ввиду достаточно широкого распространения практики первичной переработки энергетических ресурсов и заключения смешанных договоров — договоров, сочетающих в себе черты поставки с признаками договора транспортировки, договора на выполнение работ (оказание услуг), действием контрагентов через посредника (на основе агентских договоров), необходимости хранения энергетических ресурсов на основе договоров хранения, очевидно, что практически любой современный договор поставки энергетических ресурсов, имея в своем теле элементы этих договоров, обходится без подчинения нормам гражданского законодательства об этих договорах. Без переработки невозможны ни транспортировка, ни хранение, ни поставка газа (в особенности в части подачи его потребителям).

Активное развитие предпринимательских отношений всегда опережает право — бизнес-сообщество гораздо оперативнее разрабатывает принятые в том или ином профессиональном сообществе стандарты делового поведения, нежели государство. Именно это стало причиной постепенного перераспределения регулятивных полномочий от лицензирования к саморегулированию¹⁵. Эта ситуация породила непоименованные договоры — договоры, которые не предусмотрены правовыми актами (ч. 2 ст. 421 ГК РФ), и подчиняющиеся общим нормам гражданского законодательства об обязательствах, сделках и договорах. Такая договорная конструкция максимально гибка — отсутствие регулирующих норм позволяет сторонам учитывать минимальное количество императивных норм.

Достаточно распространенным явлением считаются договорные отношения, регулирующие переработку нефти и газа в комплексе единого процесса газоснабжения. Это вызывает к жизни вопрос о правовой природе таких договоров — являются ли они договорами энергоснабжения, договорами поставки или же смешанными договорами либо договорами, не поименованными в гражданском законодательстве. Например, ГК РФ не дает определения такому договору, как соглашение на переработку давальческого сырья, возможность заключения которого предусмотрена ст. 220 ГК РФ.

На практике сторонами договора на переработку давальческого сырья являются его собственник и лицо, осуществляющее переработку. Собственник сырья обязан передать сырье переработчику и оплатить переработку, а последний обязан принять его, изготовить из него продукцию надлежащего качества и передать ее собственнику. При этом право собственности на сырье и на продукцию сохраняется за собственником. Договор такого рода включает элементы поставки и подряда. Впрочем, как верно указывает В. В. Семенихин, договорные отношения между давальцем и переработчиком могут строиться как на основании договора подряда, так и на основании договора возмездного оказания услуг. Это вполне справедливо, учитывая очевидную связь и слабые различия между ними.

Следует также обратить внимание на отсутствие юридического разграничения понятий «поставка» и «транспортировка», хотя очевидно, что договор поставки и транспортировки суть принципиально разные по своей правовой природе договоры. Применительно к сфере газоснабжения это особенно актуально.

В том, что касается транспортировки нефти, эти отношения регулируются договором процессинга, который является либо смешанным договором, либо договором, не поименованным в действующем гражданском законодательстве¹⁶. Происходит унификация правового режима поставки энергетических ресурсов.

Нет и юридической дефиниции транспортировки газа, что, учитывая включения в процедуру газоснабжения всей цепочки отношений, начиная от добычи газа и заканчивая доставкой его потребителям (ст. 2 Федерального закона «О газоснабжении»), позволяет смешивать отношения по транспортировке газа с его поставкой, что некорректно с точки зрения того, что первичной задачей законодательства является адекватное отражение фактически сложившихся общественных отношений.

Подрядные правоотношения предполагают выполнение подрядчиком определенной работы и сдачи ее результата заказчику, который принимает работу и оплачивает ее. Возмездное оказание услуг предполагает совершение исполнителем действий (деятельности) или выполнение определенной функции и оплату их заказчиком. Ни модель подряда, ни модель, основанная на договоре оказания возмездных услуг, не предполагают перехода права собственности на объект переработки к подрядчику (исполнителю). Вместе с тем переход прав на стоимость объекта переработки к подрядчику (исполнителю) возможен — ст. 712 ГК РФ предусматривает право подрядчика на удержание результата работ (очищенной нефти и/или природного газа, переработанного природного газа) и переданной для переработки (обработки) вещи и даже оставшегося материала для переработки (сырой нефти). При этом правила удержания предусматривают возможность получения подрядчиком (который в данном случае является кредитором исполнителя) удовлетворения из стоимости удерживаемой вещи (ст. 360 ГК РФ) на основе норм ГК РФ о залоге, которые, в свою очередь, допускают внесудебное удовлетворение требований залогодержателя за счет заложенного имущества — достаточно предусмотреть это в договоре между подрядчиком и заказчиком (ч. 2 ст. 349 ГК РФ). На основе этой модели стороны договора подряда могут в своем соглашении предусмотреть заведомо завышенную цену работ по извлечению из нефти попутного нефтяного газа (или работ по переработке попутного нефтяного газа), разница между которой и действительной ценой договора не будет выплачена подрядчику, который в результате автоматически приобретет право на удовлетворение из стоимости либо сырой нефти, либо полученного попутного нефтяного газа, либо переработанного нефтяного газа.

Необходимо отметить и то, что существует мнение о том, что отношения по переработке нефти путем извлечения из нее попутного нефтяного газа и переработке попутного нефтяного газа опосредуются договором поставки, который предполагает обязательства той или иной стороны по транспортировке нефти. Объектом транспортировки в данной модели является нефть, передаваемая в систему магистральных нефтепроводов¹⁷.

Вместе с тем следует поддержать высказанное Л. И. Шевченко мнение об искусственности данного подхода — цели договора транспортировки и цель отправителя нефти принципиально различны: договор транспортировки нефти предполагает ее передачу в систему нефтепроводов для дальнейшей переработки, но не ее переработка, если даже условно к ней отнести смешение, нефти при котором ее характеристики по окончании транспортировки изменяются¹⁸.

Согласно ст. 220 ГК РФ право собственности на любую вещь, которая изготовлена путем переработки не принадлежащего ему материала, принадлежит собственнику материала. Поскольку продуктом переработки является в данном случае сырая нефть, права собственности и на нефть, и на попутный нефтяной газ (его составляющие) принадлежат по умолчанию договора между собственником нефти и попутного нефтяного газа собственнику нефти, он обязан возместить стоимость ее переработки. При этом абз. 2 п. 1 ст. 220 ГК РФ закрепляет правило о том, что при существенном превышении стоимости переработки материала стоимости самого материала право собственности переходит к лицу, переработавшему его для себя, но последнее обязано компенсировать собственнику материалов их стоимость. Впрочем, данные правила приобретения права собственности на продукт переработки нельзя назвать стабильными, так как они носят диспозитивный характер ввиду прямого указания на это в пунктах 1 и 2 ст. 220 ГК РФ — договором эти правила могут быть изменены на противоположные по смыслу.

Достаточно распространенным явлением считаются договорные отношения, регулирующие переработку нефти и газа в комплексе единого процесса газоснабжения. Это вызывает к жизни вопрос о правовой природе таких договоров — являются ли они договорами энергоснабжения, договорами поставки или же смешанными договорами либо договорами, не поименованными в гражданском законодательстве. Например, ГК РФ не дает определения такому договору, как соглашение на переработку давальческого сырья, возможность заключения которого предусмотрена ст. 220 ГК РФ.

На практике сторонами договора на переработку давальческого сырья (материалов) являются собственник передаваемого сырья (чаще всего именуется давалец) и переработчик. В обязанности давальца входят передача сырья переработчику и оплата его услуг, тогда как переработчик обязан принять переданное ему давальческое сырье, изготовить из него продукцию надлежащего качества и передать ее давальцу. Как правило, право собственности на давальческое сырье и изготовленную из него продукцию сохраняется за давальцем. Очевидно, что данный договор сочетает в себе элементы поставки и подряда. Впрочем, как верно указывает В. В. Семенихин, договорные отношения между давальцем и переработчиком могут строиться как на основании договора подряда, так и на основании договора возмездного оказания услуг¹⁹. Это вполне справедливо, учитывая очевидную связь и слабые различия между ними.

Договор энергоснабжения по общему правилу заключается на неопределенный срок.

Это общее правило может быть изменено договором между энергоснабжающей организацией и потребителем. Однако в любом случае договор энергоснабжения подлежит автоматическому продлению на следующий срок, определенный именно договором²⁰.

ГК РФ предусматривает общую норму об оплате абонентами фактически принятого количества энергии (п. 1 ст. 544 ГК РФ). Указанную норму может изменить как законодатель, так и иной орган государственной власти путем принятия актов нормативного или даже индивидуального характера, а также сами субъекты отношений в сфере энергоснабжения, предусмотрев в договоре иной принцип оплаты его цены. ВАС РФ скорректировал данную диспозитивную норму, пояснив, что в случаях, когда плата за единицу поставляемого ресурса является регулируемой (как, например, в отношении энергетических ресурсов), то изменение количества энергии, подлежащего оплате, возможно только при сочетании двух факторов: 1) невозможности определения фактически принятого количества энергии и 2) отсутствия установленного правовыми актами порядка определения количества потребленных ресурсов при отсутствии учета²¹.

В. В. Романова, приводя в пример организацию-собственника ЕСГ, выделяет метод специального корпоративного регулирования, реализуемый юридическими лицами, наделенными законодателем соответствующими полномочиями²². Например, стандарт СТО Газпром РД 2.5-141-2005 «Газораспределение. Термины и определения»²³ и Стандарт организации (СТО) Газпром 2-3.5-454-2010 «Правила эксплуатации магистральных газопроводов» используется судами наряду со СНиП 2.05.06-85 «Магистральные трубопроводы», утвержденными приказом Минстроя России от 04.06.1992 № 135 для определения отсутствующего в действующем законодательстве различия магистрального и распределительного газопровода²⁴. Представляется, что применение судами стандартов ПАО «Газпром» соответствуют правилу, сформулированному во втором абзаце ст. 431 ГК РФ, которая позволяет суду принимать во внимание при толковании договора фактически открытый перечень обстоятельств, в том числе практику, установившуюся во взаимных отношениях сторон, к которой вполне можно отнести стандарты организации.

Современное административно-правовое регулирование основано не только на оперативно-распорядительном, запретительном, официально-легализующем, функционально-режимном, но также и на договорном и стимуляционно-обеспечивающем методе²⁵.

В условиях отсутствия системообразующего акта, который связывал бы институты энергетического права в единое целое, нельзя говорить даже о системе энергетического законодательства. Однако можно говорить о понимании системы энергетического права как механизма взаимной связи (взаимодействия) источников энергии.

В. Ф. Попондопуло, определяя энергетическое законодательство как совокупность нормативных актов, регулирующих деятельность в сфере энергетики, справедливо подчеркивает, что данное законодательство не может не носить комплексного характера, т. к. деятельность в сфере энергетики порождает не только горизонтальные (гражданско-правовые), но и вертикальные (административно-правовые) отношения, связанные, например, с установлением контроля за соблюдением специальных требований к энергетическим организациям, антимонопольным, тарифным и иным регулированием в данной сфере²⁶.

Позицию о комплексном характере энергетического права разделяют также В. Ф. Яковлев и П. Г. Лахно, рассматривающие энергетическое законодательство Российской Федерации в качестве интегрированной комплексной отрасли законодательства, где предмет регулирования включает в себя элементы других первичных, фундаментальных отраслей, разные юридические режимы, методы и механизмы правового регулирования²⁷.

Аналогичная точка зрения высказывается О. А. Городовым и Р. Н. Салиевой²⁸.

Комплексность правового регулирования отношений в данной области проявляется на примере отношений в сфере поставки угля. Заключая и исполняя договор поставки угля согласно нормам ГК РФ о договорах поставки, стороны обязаны соблюдать требования Федерального закона от 20.06.1996 № 81-ФЗ «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности» об обязательном соблюдении национальных стандартов и стандартов организаций по добыче (переработке) угля (горючих сланцев) на уголь, горючие сланцы и продукты их переработки.

Долгосрочные договоры поставки угля²⁹ с организациями, осуществляющими добычу (переработку) угля (горючих сланцев), должны заключаться с обязательным включением в тексты этих договоров условий, утвержденных Приказом Минтопэнерго РФ от 24.03.1997 № 86 «Об утверждении Типовых условий долгосрочных договоров поставки угля и (или) продукции его переработки»³⁰.

Такое правило соответствует конструкции договора, заключающегося на основе примерных условий, предусмотренной ст. 427 ГК РФ. Его нельзя охарактеризовать в качестве договора присоединения, т. к. типовой договор связывает не только «присоединяющуюся» сторону, но и ее контрагента. Однако, по мнению автора данного раздела, к такого рода договорам применима оговорка, содержащаяся в ч. 3 ст. 428 ГК РФ, о договорах, не подпадающих под определение договоров присоединения, но условия которых определены одной из сторон договора, а ее контрагент ввиду явного неравенства переговорных возможностей существенно ограничен в согласовании иных условий договора.

Согласно данному правилу к таким договорам применяется правило ч. 2 ст. 428 ГК РФ, которое, в свою очередь, дает присоединившейся стороне право требовать расторжения (изменения) договора, при этом при умолчании закона или существа обязательства после изменения (расторжения) договора судом в этом случае договор считается действовавшим в измененной редакции (не действовавшим) не с даты вступления решения суда (как это предусмотрено общей нормой ч. 3 ст. 453 ГК РФ) в законную силу, но с момента заключения этого договора.

При этом российское законодательство об энергетических ресурсах создается не только за счет нормативных актов федерального уровня, но и за счет нормативных актов субъектов РФ и даже органов местного самоуправления.

Кроме того, российское законодательство все более детально регулирует отношения в области иностранных инвестиций в проектирование, строительство и эксплуатацию объектов энергетики и в сфере прямых иностранных инвестиций в хозяйственные общества, осуществляющие стратегические виды деятельности, к каковым, безусловно, относится деятельность в сфере разведки, добычи (производства), переработки, хранения, транспортировки, распределения и потребления энергетических ресурсов. Так, Кодекс торгового мореплавания (КТМ РФ)³¹ содержит статью 5.1, посвященную плаванию и навигации в акватории Северного морского пути³². В развитие ее положений Министерством транспорта РФ утвержден ряд нормативных документов, уточняющих общую норму ст. 5.1. КТМ РФ. Очевидно, что даже при проведении сейсморазведки, не предполагающей нарушения целостности недр, не говоря уже об осуществлении проектов добычи полезных ископаемых на континентальном шельфе России, предполагает плавание научно-исследовательских судов и размещение морских буровых платформ³³, а также трубопроводов на территории Северного морского пути, необходимо будет соблюдать данные требования.

Общей чертой российского правопорядка, увеличивающей энтропию правового регулирования вдобавок к отсутствию единой иерархии норм различных отраслей законодательства, является повышенная частота их изменений³⁴.

Первичным непосредственным предметом энергетического права является энергия (энергетические ресурсы). Объекты энергетики являются, прежде всего, объектами недвижимого имущества, и их значение как пространств для добычи, размещения, транспортировки энергии все же вторично.

Философское определение энергии еще со времен Аристотеля сближает ее в обыденном понимании с транспортировкой, поскольку определяет энергию как одно из условий движения материи³⁵. Небезынтересна в этой связи дискуссия об отождествлении договора энергоснабжения с договором перевозки³⁶ и о трубопроводах как о виде транспорта (хотя российское законодательство относит их к энергетическим сетям).

Экономические категории, ставшие определяющими в юриспруденции под влиянием марксизма (экономический базис и надстройка), рассматривали энергию как экономическое благо³⁷.

Рассмотрение энергии как исключительно имущественной категории находит и своих противников³⁸. В пользу неимущественной концепции энергии приводится отсутствие у энергии эквивалентной стоимости на практике и ее абсолютная незаменимость³⁹.

Само существование энергии проявляется в ее потреблении, ее существование и использование доказуемо исключительно при помощи приборов учета. Если хранение энергии невозможно, то возможность хранения других видов энергетических ресурсов (например, тепловой энергии) не вызывает особых сомнений. Дискуссионным вопросом является содержание понятия «мощность» и возможность квалификации мощности в качестве товара⁴⁰.

Нормативные правовые акты не содержат унифицированной дефиниции «товара». Так, Налоговый кодекс РФ (часть первая) от 31.07.1998 № 146-ФЗ⁴¹ определяет товар как «любое имущество, реализуемое либо предназначенное для реализации». Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»⁴² понимает под товаром «объект гражданских прав (в том числе работа, услуга, включая финансовую услугу), предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот». Федеральный закон от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе»⁴³ характеризует товар как «продукт деятельности (в том числе работа, услуга), предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот».

В соответствии со ст. 464 ГК в понятие вещи как товара входят относящиеся к ней принадлежности и документы, которые продавец обязан передать покупателю в соответствии с законом, иными правовыми актами или договором купли-продажи. К вещам, составляющим предметом договора купли-продажи, относятся как движимые, так и недвижимые вещи, делимые и неделимые, потребляемые и не потребляемые, индивидуально определенные и определенные родовыми признаками.

Россия является четвертым энергетическим рынком в мире по объему производства и потребления электроэнергии после Китая, США и Индии. По объему установленных мощностей Россия занимает пятое место, уступая, кроме вышеназванных стран, также Японии⁴⁴.

Прогнозируется, что к 2030 г. доля возобновляемых источников энергии возрастет до 20% от общего объема потребляемых ресурсов в мире, тогда как для России — 1%. При этом для России актуальна такая проблема, как труднодоступность ряда регионов для централизованного энергоснабжения. К возобновляемым источникам энергии техническая литература относит те источники энергии, запасы которых восполняются естественным образом. К ним относятся солнечная энергия, а также ее производные: энергия ветра, энергия растительной биомассы, энергия водных потоков (в том числе приливов⁴⁵) и т. п. Видами возобновляемых энергетических ресурсов являются: геотермальное тепло⁴⁶, низкопотенциальное тепло окружающей среды, тепловые «отходы» жилища⁴⁷, отходы производств⁴⁸ и бытовые отходы⁴⁹. Энергия приливов, течений и ветра, другие возможные виды неживых ресурсов относится к категории неживых ресурсов исключительной экономической зоны России (ст. 4 Федерального закона «Об исключительной экономической зоне»).

Сама энергия является потребляемой вещью, поскольку исчезает в процессе использования. При этом для возобновляемых источников энергии⁵⁰ характерно отсутствие цикличности — работа инфраструктуры производства ветровой энергии, солнечной энергии зависит от наличия этих природных явлений. В этой связи появляется необходимость в обеспечении сохранения энергии и максимально рационального использования ее ресурсов. В сферу действия права включаются и отношения в сфере охраны окружающей среды и энергосбережения (энергоэффективности). Нормы законодательства об охране окружающей среды направлены, в частности, на сохранение природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений. Очевидно, что речь идет, прежде всего, об энергетических природных ресурсах. Таким образом, нормы законодательства об охране окружающей среды тоже регулируют отношения по разведке, добыче (производству), переработке, хранению, обороту, транспортировке, распределению и потреблению энергетических ресурсов и по проектированию, строительству, функционированию и прекращению деятельности (консервации) объектов энергетики. Кроме того, ТЭК является основным загрязнителем окружающей природной среды. Любой объект энергетики является объектом, оказывающим негативное воздействие на окружающую среду⁵¹, и при осуществлении на них хозяйственной деятельности должны быть поставлены на учет в качестве таковых (ст. 1 и 69.2 Федерального закона «Об охране окружающей среды»).

Энергосбережение предполагает сокращение количества используемых энергоресурсов при условии сохранения соответствующего эффекта их использования (энергетической эффективности) (пп. 3 и 4 ст. 2 Федерального закона от 23.11.2009 № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Федеральный закон «Об энергосбережении»). Таким образом, подтверждается высказанный ранее тезис о том, что правоотношения в сфере энергосбережения и энергоэффективности полностью поглощаются правоотношениями в области потребления энергетических ресурсов.

Вопросы для самопроверки

1. Какие правовые акты подразумеваются под термином «энергетическое законодательство» в современной российской правоприменительной практике?

2. Входит ли обеспечение энергоэффективности в предмет энергетического права?

3. Какие отношения входят в предмет энергетического права?

4. Какие методы регулирования характерны для энергетического права?

5. Какие нормативные акты входят в предмет энергетического законодательства?

6. В чем состоит проблема правового определения энергии?

7. Каковы вторичный и первичный предметы энергетического права?

8. Является ли энергия товаром?

9. В чем состоит различие договоров энергоснабжения, договоров купли-продажи и договоров поставки энергетических ресурсов (энергии)?

10. В каких областях отношений в сфере оборота энергетических ресурсов (энергии) применяются непоименованные и смешанные договоры?

Список литературы

1. Пугина О. А. Компромисс в энергетическом праве как средство обеспечения баланса публичных и частных интересов // Современное право. 2017. № 8.

2. Яковлев В. Ф., Лахно П. Г. Энергетическое право как комплексная отрасль права России. Энергетическое право России и Германии: сравнительно-правовое исследование / под ред. П. Г. Лахно. М., 2011.

3. Энергетическое право. Общая часть. Особенная часть: учебник / под ред. доктора юридических наук В. В. Романовой. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрист, 2015.

4. Тихомиров Ю. А. О концепции развития административного права и процесса // Государство и право. 1998. № 1.

5. Попондопуло В. Ф. Энергетическое право и энергетическое законодательство: общая характеристика, тенденции развития. Энергетика и право. М.: Юрист, 2008. С. 205, 207.

6. Городов О. А. Введение в энергетическое право: учебное пособие. М.: Проспект, 2012.

7. Kurbanov R. Legal Regulation of the Subsoil Use in Arctic Region // Mediterranean Journal of Social Sciences; Vol 6, No 3 S1 (2015), May 2015.

8. Шафир А. М. Энергоснабжение предприятий. Правовые вопросы. М., 1990.

9. Корнеев С. М. Договор на снабжение электрической энергией между социалистическими организациями: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1953.

10. Свирков С. А. Основные проблемы гражданско-правового регулирования оборота энергии: монография. М.: Статут, 2013.

2. Источники энергетического права в формальном и материальном смысле

В результате изучения главы студент должен:

Знать:

– основные общеправовые понятия, основные юридические понятия, базовые элементы системы правового регулирования отношений в сфере разведки, производства (добычи), хранения, переработки, транспортировки, оборота и потребления энергетических ресурсов;

Уметь:

– анализировать и решать проблемы, возникающие при применении положений, содержащихся в источниках правового регулирования отношений в сфере производства энергии (добычи и разведки энергетических ресурсов), транспортировки, распределения, оборота, доведения до конечного потребителя и их потребления;

– определять применимость того или иного инструмента правового регулирования общественных отношений в той или иной правовой ситуации;

– очерчивать круг общественных отношений, входящих в предмет энергетического права;

Владеть:

– навыками анализа основных нормативных актов, актов правоприменения, доктринальных источников, содержащих мнения наиболее авторитетных ученых-юристов по вопросам инструментов правового регулирования в сфере разведки, производства (добычи), хранения, переработки, транспортировки, оборота и потребления энергетических ресурсов.

Поскольку развитие российского права шло в контексте истории романо-германской (континентальной) правовой системы⁵², система формальных источников права выглядит схожей с другими государствами континентально-правовой семьи.

При этом необходимо различать источники права в формальном и материальном смысле.

Во-первых, право не может быть понято из себя самого. Оно неразрывно связано c историческими, политическими, культурными традициями, фактически сложившимися общественными отношениями.

Во-вторых, применительно к энергетическому праву трудно отрицать значимость документов программного характера: программ, концепций, стратегий. Разумеется, эти документы не регулируют отношения субъектов энергетического права напрямую, но обязывают органы государственной власти к разработке и принятию нормативных актов с определенным содержанием. Аналогичную роль играют директивы ЕС в структуре права Европейского союза, которые также относятся к категории источников права.

Отдельно следует осветить роль Посланий Президента РФ Федеральному Собранию. Они, как указано в ч. 1 ст. 15 Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации», являются основой для определения стратегических целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, определения направления достижения указанных целей, важнейших задач, подлежащих решению, а также для разработки других документов стратегического планирования (Стратегий). На основе ежегодных Посланий Президента РФ корректируется Стратегия социально-экономического развития России и основные направления деятельности Правительства РФ⁵³.

Эффективное правовое регулирование и даже эффективное применение права неосуществимо без изучения работ исследователей в таких областях, как горное дело, энергетика, экология, экономика, функционирование трубопроводного транспорта и жилищно-коммунальное хозяйство.

Не следует соглашаться и с распространенной среди молодых специалистов апологии практики человеческой деятельности как инструмента правового регулирования жизни общества, потому что такой подход отрицает право в целом, подменяя право так называемой «практикой».

Следует согласиться с мнением М. Ю. Варьяса о том, что правопонимание является центральным вопросом теории права⁵⁴.

Раздвоение понятия «источники права» практически общепризнано. Например, боливийский юрист Карен Родригес (Rodríguez) указывает в своем учебнике «Интеграционное право», увидевшем свет в 2012 г., на то, что термин «источник права» (fuente del Derecho) имеет два значения, одно из которых — основания возникновения права, или, говоря проще, причины его создания⁵⁵.

К источникам права в формальном смысле относятся нормы законодательства и подзаконных актов, судебной практики. К источникам права в материальном смысле можно отнести документы программного характера, доктринальные источники, правовые обычаи, принципы права. Причисляя юридическую доктрину к источникам права в материальном смысле, автор данного раздела позволит себе не согласиться с приписываемым немецкому юристу Юлиусу Герману фон Кирхманну (Kirchmann) высказыванием о том, что «три корректирующих слова законодателя превращают целые библиотеки в горы макулатуры»⁵⁶. Такой подход обрекает законодательство и правоприменительную практику на стагнацию, что увеличит отрыв правового регулирования от общественных отношений, постепенно выводя последние за рамки права.

Нельзя отрицать роль инструмента правового регулирования за внутрикорпоративными документами (локальными нормативными актами) — несмотря на то, что формально они устанавливают правила, обязывающие к определенному поведению исключительно участников корпоративных отношений. Вместе с тем исследователями упускается из виду, что, обязывая участников корпоративных отношений, такие акты косвенно связывают и лиц, связанных с ней договорными отношениями⁵⁷.

Очевидно, что такая широкая сфера общественных отношений, как разведка, производство (добыча), хранение, переработка, транспортировка, оборот и потребление энергетических ресурсов на территории России, — государства, где все указанные виды деятельности представлены и фактически осуществляются, регулируется множеством нормативных актов, имеющих разную отраслевую принадлежность. Отношения в данной области регулируются гражданским и предпринимательским законодательством, градостроительным и земельным законодательством, законодательством об иных природных объектах и ресурсах. В этой связи очевидна комплексная природа энергетического права⁵⁸. Например, отношения по изъятию земельных участков для строительства линейных объектов снабжения энергетическими ресурсами регулируется именно нормами земельного законодательства.

Комплексность энергетического права означает, что к регулируемым им отношениям применимы самые различные положения Конституции Российской Федерации 12.12.1993⁵⁹.

Часть 1 ст. 4 Конституции РФ 1993 г. закрепила суверенитет Российской Федерации на всей ее территории. В понятие «территория РФ» включены территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними (ч. 1 ст. 67 Конституции РФ).

В объем этого понятия не входит пространство континентального шельфа и исключительной экономической зоны — Россия на этом пространстве обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию (ч. 2 той же статьи Конституции РФ).

Также Конституция РФ провозгласила принцип равной защиты всех форм собственности, открытый перечень этих форм (ч. 2 ст. 8 Конституции), который основан на критерии субъекта права собственности — выделяются государственная, частная, муниципальная и иные формы собственности. Фактическое существование «иных» форм собственности является предметом дискуссии⁶⁰. С одной стороны, имущество, находящееся на праве собственности у юридических лиц (как и у граждан), относится к категории имущества, находящегося в частной собственности, — этого правила нет в ГК РФ, однако оно выводится из совокупности положений 212–215 ГК РФ. Однако очевидно абсурдным является утверждение о принадлежности к частной форме собственности имущества, находящегося в собственности акционерного общества, 100% акций которого принадлежит государству (Российской Федерации или субъекту РФ). Часто говорится о приоритете частной собственности на природные ресурсы перед другими ее формами⁶¹, что основано на порядке перечисления форм собственности в тексте ч. 2 ст. 8 Конституции РФ, который, по нашему мнению, никак не может пониматься в ущерб буквальному содержанию данной нормы Конституции, которая говорит именно о равной правовой защите форм собственности.

Гораздо большего внимания заслуживает иное противоречие — согласно ст. 9 Конституции природные ресурсы могут находиться в любой форме собственности, тогда как нормы действующего законодательства часто не допускают нахождения определенных категорий природных объектов в частной, муниципальной собственности или в собственности субъектов РФ⁶². В данном случае следует обратить внимание на различие понятий «природные ресурсы» и «природные объекты». Природные ресурсы согласно данной норме Конституции могут находиться во всех формах собственности, тогда как в отношении природных объектов аналогичного правила Конституция не устанавливает. Например, в соответствии с положениями ст. 1.2. Закона РФ «О недрах» недра могут находиться только в государственной собственности. Кроме того, Конституция РФ закрепляет лишь возможность нахождения природных ресурсов во всех формах собственности. Конституционная формулировка «могут находиться» может трактоваться по-разному: с одной стороны, можно полагать, что на все природные ресурсы разрешены любые формы собственности, с другой — по усмотрению законодателя природные ресурсы могут и не быть во всех формах собственности⁶³. Конституция России допускает множественность форм собственности на природные объекты, воздерживаясь от ответа на вопрос об обязательности введения каждой из них, оставляя это на усмотрение законодателя. Лишь ст. 36 Конституции закрепляет право частной собственности на землю.

В одном из своих решений Конституционный суд РФ указал на то, что, «…допуская возможность нахождения природных ресурсов в различных формах собственности, Конституция Российской Федерации вместе с тем не обязывает к тому, чтобы природные ресурсы находились в этих различных формах собственности»⁶⁴. Под иным углом Конституционный суд РФ взглянул на принцип многообразия форм собственности на природные ресурсы в своем Определении от 27.06.2000 № 92-О, указав, что «…провозглашение права собственности субъекта РФ на природные ресурсы на территории субъекта нарушает суверенитет Российской Федерации и ограничивает использование их в интересах всех народов Российской Федерации»⁶⁵.

Важное значение для энергетического права имеет конституционно-правовое закрепление положения норм международного права в иерархии инструментов правового регулирования. На конституционном уровне установлен приоритет общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров России над нормами российского законодательства (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ). Общеизвестна зависимость российского бюджета от экспорта сырья за границы России и крайняя затрудненность разработки новых месторождений полезных ископаемых без привлечения иностранных инвестиций. Нельзя не отметить и того, что Россия является не только государством происхождения углеводородных ресурсов, но и государством-транзитером. Очевидна перспективность использования Северного морского пути как альтернативного маршрута для перевозки грузов, тем более что именно в этом районе расположены крупнейшие шельфовые месторождения нефти и газа.

Россия является нетто-экспортером электроэнергии и мощности. Основными странами-импортерами российской электроэнергии являлись Финляндия (26% в структуре экспорта электроэнергии в натуральном выражении), Китай (15,3%), Беларусь (12,5%), Украина (12,5%) и Литва (10,3%)⁶⁶.

Российская Федерация не участвует в Энергетической Хартии и Договоре к ней (ДЭХ), являясь при этом членом ВТО и участником Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., что связывает ее обязательствами в отношении правового регулирования добычи и разведки энергетических ресурсов на континентальном шельфе, а также правового регулирования размещения на данной территории и на территории исключительной экономической зоны России трубопроводом и буровых платформ. Кроме того, Россия не является участником Вашингтонской конвенции 1962 г. (Конвенции ИКСИД), что почти исключает⁶⁷ возможность рассмотрения споров с участием иностранных инвесторов и Российской Федерации в образованном согласно данной Конвенции Международном центре по урегулированию инвестиционных споров (МЦУИС/ICSID).

При этом абсолютное большинство партнеров России по сотрудничеству в транспортировке газа по трубопроводам ратифицировали Энергетическую Хартию и Договор к ней⁶⁸.

Ученый-экономист А. А. Конопляник утверждает, что «с 19 октября (дата вступления в юридическую силу Распоряжения Правительства РФ № 1055-р от 30.07.2009 О намерении Российской Федерации не становиться участником Договора к Энергетической Хартии, а также Протокола к Энергетической Хартии по вопросам энергетической эффективности и соответствующим экологическим аспектам⁶⁹) … она стала страной, которая подписала, но не ратифицировала договор…»⁷⁰, поскольку, по его мнению, намерение государства выйти из временного применения ДЭХ должно быть выражено в форме намерения
«…не становиться Договаривающейся стороной договора». Напомним, что текст вышеуказанного Распоряжения Правительства РФ указывает на отказ России становиться участником указанного договора.

С юридической точки зрения А. А. Коноплянику возражает А. С. Лалетина, указывая, что российское законодательство и международное право не различают вопреки его мнению понятий «договаривающиеся стороны» и «участники договора». Ею также указывается, что оригинальный английский текст Венской Конвенции «О праве международных договоров» 1969 г. для обозначения обоих вышеприведенных терминов использует один и тот же термин — party to the treaty⁷¹. Таким образом, термины «международные договоры, участником которых является Российская Федерация» и «международные договоры России» являются на самом деле синонимами.

Форма государственного устройства России сама по себе предполагает разграничение компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти регионов — субъектов РФ. Данное разграничение проведено на конституционном уровне в ст. 71–73 Конституции РФ.

Статья 71 Конституции РФ к ведению Российской Федерации относит определение статуса территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ.

Также к ведению федеральных органов государственной власти этой статьей отнесены в то числе федеральная государственная собственность и управление ею, федеральные энергетические системы, федеральный транспорт, внешнеэкономические отношения Российской Федерации и гражданское законодательство.

К совместному ведению РФ и субъектов ст. 72 Конституции РФ относит такие значимые для энергетического права сферы общественных отношений, как: защита прав и свобод человека и гражданина; вопросы владения, пользования и распоряжения природными объектами и ресурсами; разграничение государственной собственности; природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; административное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах и об охране окружающей среды.

Сказанное не означает, что в сферах, отнесенных Конституцией к исключительному ведению федеральных органов государственной власти — например, гражданском законодательстве, невозможно существование нормативных актов уровня субъектов Российской Федерации — они действительно не могут быть составной частью гражданского законодательства России, но они могут регулировать гражданско-правовые отношения, если это не противоречит положениям ГК РФ и федеральных законов, регулирующих гражданско-правовые отношения⁷².

Взаимодействие органов исполнительной власти федерального уровня и органов власти субъектов РФ основано на ст. 43 и 44 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»⁷³ (далее по тексту — ФКЗ «О Правительстве РФ»).

Статьи 43 и 44 данного закона конкретизируют общие положения Конституции РФ о разграничении компетенции между органами государственной власти обоих уровней. В сфере общественных отношений, очерченных ст. 71–72 Конституции, то есть находящейся вне пределов исключительного ведения субъектов РФ, органы исполнительной власти федерального уровня и уровня субъектов РФ формируют единую систему исполнительной власти. Правительство РФ осуществляет координацию деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ. Последние наряду с законодательными органами регионального уровня имеют право внести в Правительство РФ предложения по предметам совместного ведения. В свою очередь, Правительство РФ направляет в адрес высших органов государственной власти субъектов РФ проекты решений по предметам совместного ведения. Полученные в ответ встречные предложения субъектов РФ должны обязательно рассматриваться в Правительстве РФ.

Статья 34 Конституции РФ ограничивает предпринимательскую деятельность только в части запрещенной законом и одновременно направлена на недопущение монополизации и недобросовестной конкуренции. Разведка, производство (добыча), хранение, переработка, транспортировка, оборот и потребление энергетических ресурсов как виды деятельности относятся в ряде случаев к категории естественных монополий. На этом же конституционном запрете основан закрепленный в ряде законодательных актов принцип недискриминационного доступа к энергетическим сетям.

Трудно преувеличить значение земли как пространственно-операционного базиса для размещения объектов энергетики. На конституционном уровне признано право частных лиц иметь землю в частной собственности и определены пределы правомочий собственника земли и энергетических ресурсов. Такими «границами» являются права и законные интересы других лиц и сохранность окружающей среды.

Несмотря на возросшее после начала спецоперации Вооруженных Сил РФ на территории Украины давление политических кругов государств-членов ЕС, Канады, США и некоторых других примкнувших к ним государств, ни один из международных договоров Российской Федерации, затрагивающих вопросы энергетического права, не был ни прекращен, ни приостановлен⁷⁴.

Переход российской экономики к рыночным принципам состоялся, а ее интеграция в систему мировых экономических связей продолжает углубляться, лишь поменяв направление, количество форм участия российского государства в международных экономических отношениях также увеличилось. При этом легального определения внешнеэкономической деятельности, равно как и внешнеэкономической сделки, в российском законодательстве нет. Федеральный закон от 18.07.1999 «Об экспортном контроле» содержит простое перечисление видов внешнеэкономической деятельности: внешнеторговая, инвестиционная, производственная кооперация, обмен информацией, работами, услугами, результатами интеллектуальной деятельности.

Закрепленный в российском законодательстве простой перечень видов деятельности, относящихся к категории внешнеэкономической деятельности, позволяет сделать вывод о том, что это направление гражданско-правового оборота с участием иностранного элемента. Поэтому доктрина и практика относят к внешнеэкономическим сделки, обладающие таким основным признаком, как участие в них субъектов различной национальной принадлежности. Существует, впрочем, легальное определение внешнеторговой сделки — Федеральный закон «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» содержит определения внешней торговли товарами, интеллектуальной собственностью, услугами и информацией. Если внешняя торговля товарами — это импорт и (или) экспорт товаров, то внешняя торговля услугами представляет собой оказание услуг (выполнение работ), включающее в себя производство, распределение, маркетинг, доставку услуг (работ) и осуществляемое:

1) с территории РФ на территорию иностранного государства и наоборот — с территории иностранного государства на территорию России;

2) на территории РФ иностранному лицу и наоборот — иностранным субъектом права на территории иностранного государства российскому заказчику;

3) российским субъектом предпринимательской деятельности, не имеющим коммерческого присутствия⁷⁵, любому лицу на территории иностранного государства, путем присутствия его или уполномоченных действовать от его имени лиц на территории иностранного государства — например, договор между российским субподрядчиком на оказание другому российскому субподрядчику услуг (выполнивший для него работу) на территории иностранного государства, равно как и иностранным исполнителем, не имеющим коммерческого присутствия в России, путем присутствия его или уполномоченных им иностранных лиц на территории РФ⁷⁶;

4) российским лицом путем коммерческого присутствия на территории иностранного государства, а равно иностранным лицом путем коммерческого присутствия на территории Российской Федерации.

Как очевидно, под внешнюю торговлю услугами подпадает довольно широкий круг сделок. Смешение работ и услуг, как и употребление понятия «торговля» применительно к работам и услугам оправдано, поскольку иностранные правопорядки часто не различают работы и услуги. Законодательству ряда иностранных государств знаком юридический термин «торговля услугами». Надо отметить, что российское законодательство также не проводит четкого различия между работами и услугами. Безусловно, разница между работой и услугой состоит в интересе заказчика: если заказчику нужен результат — это работа, если процесс (деятельность, возможно, и без результата) — услуга⁷⁷. Кроме того, с точки зрения налогового права результаты работы должны иметь материальное выражение, тогда как результаты услуги могут и не иметь таковой (пп. 4 и 5 ст. 38 НК РФ). Однако согласно ст. 783 ГК РФ общие нормы ГК РФ о подряде (ст. 702–729 ГК РФ), а также о бытовом подряде (ст. 730–739 ГК РФ) применяются к договору возмездного оказания услуг, если это не противоречит положениям ГК РФ об этих договорах и особенностям предмета договора возмездного оказания услуг. То есть юридически возмездные услуги являются разновидностью бытового подряда.

Правовой режим иностранных инвестиций в ТЭК основан на норме ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, в силу которой общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации входят в состав ее правовой системы. При этом международный договор имеет приоритет над нормами российского законодательства.

Следует отметить приоритетное положение нормы ч. 4 ст. 15 Конституции, т. к. она относится к той части Конституции РФ, что составляет часть основ конституционного строя России, что означает особый порядок внесения в нее изменений.

Наряду с принципами инвестиционной деятельности в энергетическом секторе Конституция РФ устанавливает гарантии ее осуществления.

Статья 34 Конституции гарантирует право на свободное использование способностей и имущества для не запрещенной законом экономической деятельности, гарантируя каждому право иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с иными лицами.

Также данная статья ограничивает возможность лишения субъекта своего имущества исключительно решением суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд (а не только национализация) может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения⁷⁸.

В силу ст. 36 Конституции РФ права собственников земли и других природных ресурсов осуществляются свободно, в соответствии с усмотрением собственников⁷⁹, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Статья 42 Конституции РФ гарантирует каждому право на благоприятную окружающую среду и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

Как уже указывалось ранее, федеративное государственное устройство России предопределяет наличие в правовой системе конституционно-установленной модели разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами.

Используемая в Конституции РФ формулировка «в ведении Российской Федерации находятся», по сути, означает, что соответствующие сферы и отрасли хозяйства страны, виды имущества, определенные виды деятельности являются предметами государственного регулирования на федеральном уровне⁸⁰. Вместе с тем предметом регулирования в ст. 71–72 Конституции являются не только определенные виды деятельности, но и законодательство, регулирующее общественные отношения в этих областях. На практике разграничение фактической деятельности и ее правового регулирования сложно переоценить — с одной стороны, смешивание предмета правового регулирования с собственно правовым регулированием недопустимо, с другой — нельзя допускать изоляции правового регулирования от фактически складывающихся общественных отношений.

Согласно ст. 71 Конституции РФ федеральные энергетические системы (в том числе федеральная система газоснабжения⁸¹) находятся в исключительном ведении Российской Федерации.

В силу п. «д» той же статьи конституционно-правовой статус Российской Федерации характеризуется наличием федеральной государственной собственности — принадлежащей российскому государству как субъекту гражданско-правовых отношений. Перечень объектов, относящихся исключительно к федеральной собственности, в условиях отсутствия нормы закона о разграничении государственной собственности на федеральную собственность и собственность субъектов РФ установлен Постановлением Верховного Совета РФ от 27.12.1991 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность»⁸². Все виды имущества, не входящие в установленный данным Постановлением перечень, могут относиться к государственной собственности субъектов РФ.

Российская Федерация самостоятельно определяет и порядок управления имуществом, находящимся в ее собственности. На основании п. «г» ст. 114 Конституции РФ и в соответствии с Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» от 17.12.1997 № 2-ФКЗ⁸³ управление федеральной собственностью осуществляет Правительство РФ, которое в порядке, определяемом ст. 78 Конституции РФ и федеральным законодательством, имеет право делегировать некоторые свои полномочия в этой сфере органам исполнительной власти субъектов РФ.

В соответствии с пунктом «е» ст. 71 к ведению Российской Федерации относится установление основ федеральной политики в области экономического, экологического развития России. На основе этого положения основ конституционного строя Российская Федерация вправе определять основные направления развития топливно-энергетической промышленности, деятельности в этих сферах органов государственной власти и местного самоуправления, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, других субъектов предпринимательской деятельности.

Реализации принципа единого экономического пространства служит отнесение к ведению Российской Федерации правовых основ единого рынка в соответствии с п. «ж» ст. 71 Конституции.

В этой связи представляется оправданным также закрепление за Российской Федерацией вопросов формирования гражданского законодательства (п. «о» ст. 71 Конституции РФ). Гражданский Кодекс Российской Федерации⁸⁴, который часто называют «экономической конституцией» (что, конечно, является преувеличением, однако вполне корректно отражает его положение относительно норм остальных федеральных законов, регулирующих гражданско-правовые в своей основе отношения), устанавливает правила, связанные с созданием организаций, в том числе с иностранными инвестициями, на территории РФ, заключением договоров и др.

При осуществлении деятельности на территории России иностранные инвесторы уплачивают налоги в порядке, определенном российским законодательством, поскольку установление федеральных налогов и сборов отнесено п. «з» ст. 71 Конституции РФ именно к ведению Российской Федерации.

Таким образом, даже краткий обзор вопросов ведения Российской Федерации, имеющих непосредственное отношение к регулированию деятельности иностранных инвесторов в энергетической сфере, говорит о главенствующей роли федеральных законов в установлении соответствующего правового режима.

Вместе с тем ряд вопросов энергетического права остается в сфере, находящейся в совместном ведении РФ и ее субъектов.

К таким направлениям ст. 72 Конституции РФ относит, в частности, владение, пользование и распоряжение недрами (п. «в»); разграничение государственной собственности (п. «г»); природопользование, охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности (п. «д»).

Отнесение той или иной сферы общественных отношений или полномочий по правовому регулированию к совместному ведению РФ и субъектов обусловлено тем, что все, связанное с территорией, ее пользованием и охраной, напрямую затрагивает интересы не только каждого отдельного субъекта РФ, но и всей Федерации в целом⁸⁵.

Юридически санкционируя возможность нахождения природных ресурсов в различных формах собственности, соответствующая норма Конституции вместе с тем не делает такое положение обязательным — так, согласно ей лесной фонд, как особая часть лесных природных ресурсов, может находиться в различных формах собственности, но необязательно должен в них находиться.

Согласно ст. 11 (ч. 3) Конституции РФ разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти обоих уровней осуществляется Конституцией РФ, федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Конституция РФ осуществляет такое разграничение, определяя предметы ведения Российской Федерации (ст. 71), предметы совместного ведения РФ и ее субъектов (ст. 72), а также полноту государственной власти (т. е. полномочия) субъектов РФ, которой они обладают вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения (ст. 73).

Статья 72 (ч. 1) Конституции РФ относит вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (пункт «в»), разграничение государственной собственности (п. «г»), природопользование (п. «д»), лесное законодательство (п. «к») к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Статья 76 Конституции РФ устанавливает, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (ч. 2); законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ч. 5).

Следовательно, Конституция РФ осуществляет разграничение нормотворческих полномочий федерального законодателя и законодателей субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения. Причем по смыслу ст. 72 и 76 (ч. 2 и 5) Конституции Российской Федерации до издания федерального закона по тому или иному предмету совместного ведения субъект РФ вправе принять собственный закон и иные нормативные правовые акты (в порядке так называемого «опережающего правотворчества). Но после издания федерального закона, регулирующего эти общественные отношения, такие нормативные акты субъектов РФ должны быть приведены в соответствие с федеральным законом.

Федеральный закон, как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий.

Из статей 11 (ч. 3), 72 (пп. «в», «г», «д» и «к» ч. 1), 76 (ч. 2 и 5) и 94 Конституции РФ следует, что Федеральное Собрание вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов, относящихся к данным предметам совместного ведения, определять соответствующие конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов.

При этом, однако, должны быть также соблюдены требования Конституции РФ, в том числе ее ст. 9 и 36, относящиеся к праву собственности на природные ресурсы и к их использованию»⁸⁶.

16 ноября 1994 г. вступила в юридическую силу Конвенция ООН по морскому праву 1982 г., в соответствии с положениями которой было закреплены понятия континентального шельфа и исключительной экономической зоны.

Положениями п. «н» ст. 71 Конституции РФ к ведению Российской Федерации отнесены определение статуса территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации⁸⁷.

Согласно ст. 5 Федерального закона от 30.11.1995 № 187-ФЗ «О континентальном шельфе» Россия осуществляет юрисдикцию в отношении прокладки и эксплуатации трубопроводов Российской Федерации; исключительное право сооружать (разрешать и регулировать создание, эксплуатацию и использование) установок и сооружений Российской Федерации. Российская Федерация осуществляет юрисдикцию над такими установками и сооружениями, в том числе юрисдикцию в отношении таможенных, фискальных, санитарных и иммиграционных законов и правил, а также законов и правил, касающихся безопасности.

Согласно Закону РФ «О недрах» месторождения полезных ископаемых, расположенные на территории континентального шельфа, а равно расположенные на сухопутной территории и в пределах континентального шельфа, отнесены к категории участков недр федерального значения.

Согласно ст. 67 Конституции Российской Федерации 1993 г. в объем понятия «территория Российской Федерации» входит сухопутная территория, внутренние воды и территориальное море, тогда как континентальный шельф и исключительная экономическая зона территорией РФ не являются. Россия обладает на указанных пространствах суверенными правами и осуществляет юрисдикцию в порядке, установленном нормами международного права и федеральными законами. Компетенция РФ и ее субъектов разграничена в ст. 71–73 Конституции России.

К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов статья 72 Конституции РФ относит режим пограничных зон; вопросы владения, пользования и распоряжения недрами, водными и другими природными ресурсами (п. «в»); разграничение государственной собственности (п. «г»); природопользование; охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории (п. «д»); водное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды (п. «к») и, наконец, координацию международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, выполнение международных договоров России (п. «о»).

Полномочия же собственно субъектов РФ включают в себя сферы общественных отношений, не включенные в указанные выше перечни предметов исключительного ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ.

Международный договор также является важным инструментом регулирования общественных отношений в сфере энергетического права⁸⁸.

Существуют 4 международных договора глобального характера, регулирующих отношения в сфере энергетики: Соглашение ГАТТ (ВТО), Договор к Энергетической Хартии и Хартия ОПЕК.

Преимущество ДЭХ по сравнению с ГАТТ в сфере электроэнергетики состоит в его ориентации на иностранного инвестора — он защищен от дискриминации, экспроприаций и национализаций, в том числе от чрезмерного давления государства-реципиента капитала, нарушения частноправовых соглашений в сфере иностранных инвестиций и от ущерба, причиненного в результате форс-мажора.

В отличие от ВТО, ДЭХ не формирует структуру национальных энергетических рынков, не определяет национальную энергетическую политику, а равно не обязывает государства-участники обеспечить открытость их энергетического сектора для иностранных инвестиций. Договор к Энергетической хартии направлен на учет особенностей энергии как товара, тогда как ГАТТ или Соглашение о создании ВТО разрабатывались под обезличенный товар без учета особенностей энергетики. Договор к Энергетической хартии предоставляет существенные преимущества странам-производителям энергии.

Организация стран-экспортеров нефти (англ. The Organization of the Petroleum Exporting Countries; сокращенно ОПЕК, англ. OPEC) — международная межправительственная организация (также называемая картелем), созданная на Конференции в Багдаде (10–14 сентября 1960 г.) нефтедобывающими странами в целях стабилизации цен на нефть. В состав ОПЕК входят 13 нефтедобывающих государств⁸⁹.

ОПЕК организована странами-экспортерами сырой нефти для выполнения следующих основных целей и задач: координация и унификация политики государств-участников в сфере добычи нефти; определение средств защиты их интересов; обеспечение стабильности цен на мировом рынке нефти, защита интересов государств-производителей нефти путем обеспечения стабильных финансовых поступлений; сотрудничество с государствами, которые не являются членами ОПЕК (прежде всего государствами-транзитерами нефтепродуктов и государствами — основными покупателями сырой нефти), в целях реализации инициатив по стабилизации мирового рынка нефти. Установленная положениями Статута ОПЕК⁹⁰, ее структура такова: высшим органом ОПЕК является Конференция государств-участников ОПЕК, созываемая, как правило, 2 раза в год⁹¹. Высшим постоянно действующим органом ОПЕК является Секретариат ОПЕК, который проводит исследования и готовит предложения для Совета управляющих и Конференции, осуществляет контроль за исполнением принятых решений, составляет проекты ежегодных бюджетов ОПЕК.

Основным и самым известным инструментом регулирования ОПЕК рынка нефти является установление квот, которое оказывает влияние на цены на нефть. ОПЕК является межправительственной межрегиональной экономической организацией, что подтверждается фактом регистрации ее Устава в Секретариате ООН 6 ноября 1962 г. Основным вопросом правового характера, возникающим при исследовании функций ОПЕК, является правовой статус инструментов ее регулирования отношений. В силу вакуума исследований именно этого аспекта правового статуса ОПЕК сложилось мнение об исключительно рекомендательном (хотя и авторитетном) характере ее актов. Юридическим основанием создания ОПЕК общеобязательных норм являются ее Статут. В соответствии с положениями ст. 15 данного учредительного документа лишь Конференция ОПЕК уполномочена на принятия правовых норм, действующих в рамках данной международной организации. Конференция ОПЕК является единственным органом, где юридически представлены все государства-члены ОПЕК. Решения Конференции принимаются исключительно на основе рекомендации исполнительного органа ОПЕК (Совета управляющих), который обязан предоставить проект предполагаемого к утверждению нормативного акта или международного договора⁹². В какой-то мере это позволяет говорить о разделении нормотворческих функций ОПЕК. Общеобязательные нормы, принятые Конференцией ОПЕК, оформляются ее решениями (резолюциями). Резолюции Конференции ОПЕК являются обязательными для всех государств-членов ОПЕК. Однако юридически обязательный характер данных соглашений не отменяет их связанности принципами ООН и принципами, установленными в Статуте ОПЕК.

Важно отметить, что вступление в силу резолюций ОПЕК для каждого государства-члена ОПЕК юридически возможно, только когда данное государство не уведомило expressis verbis⁹³ Секретариат ОПЕК о невступлении для него той или иной резолюции в силу⁹⁴. Если государство — полноправный член ОПЕК воздержалось от направления своих представителей на сессию Конференции, то принятые на данной сессии резолюции вступают для него в силу минимум за 10 дней до даты официального опубликования указанных резолюций⁹⁵. Таким образом, для того чтобы какое-либо решение Конференции ОПЕК приобрело для конкретного государства характер юридически обязывающего решения, необходима совокупность следующих действий: 1) единогласное одобрение этого решения Конференцией ОПЕК всеми без исключения государствами — полноправными членами ОПЕК; 2) молчаливое согласие с этим решением соответствующего государства.

Любая резолюция, принятая ОПЕК, имеет тот же правовой статус, что и международный договор, стороной которого является международная организация⁹⁶. Кроме того, Конференция ОПЕК уполномочена на принятия решений рекомендательного характера для разрешения споров, возникающих между государствами-членами ОПЕК. Осуществление контрольно-надзорных полномочий возлагается Статутом ОПЕК на Секретариат ОПЕК (в лице его административного департамента) и Генерального секретаря ОПЕК⁹⁷. При этом следует отметить, что ОПЕК все более активно участвует в выработке международных договоренностей, не обязывающих их участников юридически⁹⁸.

На региональном уровне Россией заключен ряд международных договоров, содержащих нормы, распространяющиеся на отношения в сфере энергетики.

Так, 9 декабря 2010 г. Россия, Казахстан и Беларусь подписали Декларацию о Евразийской экономической интеграции с целью создания единого экономического пространства. Это стало вторым важным шагом на пути к региональной экономической интеграции.

29 мая 2014 г. Договором о Евразийском экономическом союзе, подписанным в г. Астане (Казахстан), была учреждена одноименная межгосударственная организация регионального уровня.

Данный договор вступил в силу 1 января 2015 г.

Начало становления и развития общего подхода к правовому регулированию отношений в области производства (добычи), хранения, транспортировки и распределения, оборота, переработки и потребления энергетических ресурсов в рамках ЕАЭС исследователи традиционно относят к 2000 г., в котором представителями Беларуси, Казахстана, Кыргызстана, России и Таджикистана был подписан Договор об учреждении Евразийского экономического сообщества (далее — ЕАЭС), предполагающий в том числе формирование общего энергетического рынка.

Абсолютное большинство норм международного права, как правило, не имеет прямого действия, и для приобретения ими юридической силы необходимо принятие и вступление в силу национального акта.

Международные договоры, заключаемые ЕАЭС с третьими государствами, должны соответствовать основным целям, принципам и правилам функционирования ЕАЭС. Кроме того, ст. 6 Договора о ЕАЭС установила его приоритет над остальными международными договорами, заключенными его участниками в рамках Евразийского Экономического Союза.

Однако согласно абз. 2 п. 1 ст. 6 Договора о ЕАЭС решения Высшего Евразийского экономического совета и Евразийского межправительственного совета исполняются государствами-членами ЕАЭС именно в порядке, предусмотренном их национальным законодательством.

Несколько десятков международных договоров, которые были заключены до создания ЕАЭС между его государствами-членами, прекращают действовать в соответствии с приложением 33 Договора ЕАЭС, другие применяются только в той части, в которой они не противоречат Договору ЕАЭС в соответствии со статьей 99. Все законотворчество ЕАЭС, таким образом, основывается на Договоре ЕАЭС.

ЕАЭС учреждено международным договором. На основе анализа содержания указанного учредительного договора становится очевидным, что полномочия ЕАЭС, представляющего объединение суверенных государств, и создаваемый им правопорядок отличают Союз от многих известных международных межправительственных организаций⁹⁹.

Если «в настоящее время острых теоретических разночтений по поводу роли и места межправительственных организаций в международных отношениях, равно как и в международном праве, не прослеживается, то... это утверждение неприменимо к международным организациям наднационального типа», — утверждает Судья Суда ЕАЭС Т. Н. Нешатаева. «Компетенция наднационального союза, — продолжает она, — расширяется до вопросов, традиционно входящих в компетенцию правительств, а решения органов международного института распространяются на физических и юридических лиц, действующих на территории государств-членов. Кроме того, организация наднационального типа принимает на себя и функции в области международных отношений с третьими государствами и другими международными организациями»¹⁰⁰.

Противоположную точку зрения высказывает К. А. Бекяшев: «Будучи межгосударственной организацией, Союз не может обладать качествами наднациональности, поскольку он не может возвышаться над своими учредителями». Однако дальнейшие выводы выглядят противоречиво, когда не исключается функциональная наднациональность Союза, а сам ЕАЭС выступает как «надгосударственное интеграционное образование», и «его право обладает чертами наднационального права»¹⁰¹.

Формами права в ЕАЭС являются, среди прочего, решения его органов — Высшего Евразийского экономического совета, Межправительственного совета, Евразийской экономической комиссии, а также Суда Евразийского экономического союза. Под решением согласно ст. 2 Договора о ЕАЭС понимается акт, принимаемый органами Союза, содержащий положения нормативно-правового характера.

В силу действия п. 13 Положения о Евразийской экономической комиссии (далее — ЕЭК) конкретизировано, что решения одного из органов союза — ЕЭК — подлежат непосредственному применению на территории государства-члена ЕАЭС. Следовательно, государствам-членам ЕАЭС не требуется «вводить» решения ЕЭК в национальное право путем издания национального закона: как и в Европейском союзе, подобные акты имеют прямое действие, не предполагающее какого-либо одобрения национальным законодателем¹⁰².

Согласно подп. 7 п. 1 ст. 79 Договора о ЕАЭС в целях эффективного использования потенциала ТЭК государств-членов, а также обеспечения национальных экономик основными видами энергетических ресурсов государства-члены развивают взаимовыгодное сотрудничество в сфере энергетики, проводят скоординированную энергетическую политику. Вопросы унификации и гармонизации национальных законодательств государств-членов Договора о ЕАЭС являются предметом правовых исследований¹⁰³.

С. В. Бахин обращает внимание «на вопрос о правовом статусе систем права интеграционных образований»¹⁰⁴. Им высказано мнение о том, что «право ЕАЭС обладает чертами международного права и национального права, что позволяет говорить о его двойственной природе»¹⁰⁵. К. А. Бекяшев также указывает на то, что право ЕАЭС обладает чертами наднационального права, которое можно разделить на институциональное право и материальное право, что связано с попыткой разграничить право, создаваемое договорами, точнее, почему-то только Договором о создании ЕАЭС (международное или первичное право), и право, создаваемое также решениями органов Союза (международное интеграционное право)¹⁰⁶. В любом случае, настаивает Л. И. Волова, «необходимо добиться нормативной определенности в иерархии источников»¹⁰⁷.

Затрагивая вопрос о правовых аспектах евразийской интеграции, В. Л. Толстых считает, что «вопрос о соотношении Договора о ЕАЭС и иных международных договоров не был решен однозначно»¹⁰⁸. Действительно, «международные договоры Союза с третьей стороной не должны противоречить основным целям, принципам и правилам функционирования Союза» (п. 2 ст. 6 Договора о ЕАЭС). В рамках международной деятельности ЕАЭС вправе осуществлять международное сотрудничество с государствами, международными организациями и международными интеграционными объединениями и самостоятельно либо совместно с государствами-членами заключать с ними международные договоры по вопросам, отнесенным к его компетенции (п. 1 ст. 7 Договора о ЕАЭС).

Договор не содержит однозначного указания на приоритет его положений перед другими международными договорами, но содержащееся в нем требование «соответствия целям, принципам и правилам» позволяет Суду ЕАЭС разъяснить положения Договора Союза с третьей стороной, если это предусмотрено таким международным договором (п. 48 Статута Суда ЕАЭС). Договор не закрепляет принцип прямого действия права ЕАЭС, но эту ситуацию способен разрешить Суд ЕАЭС¹⁰⁹.

Помимо международных договоров, практика применения которых в государствах известна, ученые, в частности Л. И. Волова, замечают, что «в... законодательствах государств-участников акты интеграционных объединений, не являющиеся международными договорами, в правовую систему не включены, не определено их место в этой системе, отсутствуют и механизмы их реализации»¹¹⁰. Ответ на данный вопрос может быть найден в практике контрольных конституционных органов государств-членов ЕАЭС¹¹¹.

Если говорить о составляющих права ЕАЭС, то акты Суда ЕАЭС, хотя и влияют на развитие интеграционного процесса, являются правоприменительными актами¹¹².

Статья 82 Договора о ЕАЭС предусматривает положения о доступе к услугам субъектов естественных монополий, в том числе и в сфере электроэнергетики. Эти положения, впрочем, носят бланкетный характер, отсылая к Приложению № 21 Договора, которое включает в себя Протокол об обеспечении доступа к услугам субъектов естественных монополий в сфере электроэнергетики, включая основы ценообразования и тарифной политики, и приложения к указанному Протоколу¹¹³.

Следует отметить, что содержание положений значительно шире сформулированного названия указанного Протокола.

В нем закреплены четыре блока положений¹¹⁴, содержащих основополагающие правила формирования и функционирования общего электроэнергетического рынка государств-членов ЕАЭС.

В каждом из предусмотренных блоков нашли отражение и последующую детализацию основные принципы формирования общих рынков энергетических ресурсов государств-участников Евразийского экономического союза.

Более того, каждый из сформированных в Протоколе концептуальных блоков последовательно детализирует концептуальные положения предшествующих блоков и предусматривает свои особенные положения.

Первый блок содержит концепцию взаимодействия государств-членов в сфере электроэнергетики, в основе которой шесть основных положений¹¹⁵.

Федеральное законодательство

Нормы федеральных законов, действующих в сфере энергетики, можно разделить на нормы специального и общего характера — специальные нормы регулируют отношения на уровне отраслей топливно-энергетического комплекса, тогда как нормы общего характера регулируют отношения в сфере энергетики постольку, поскольку эти отношения подпадают под сферу их действия.

К числу последних принадлежат, в частности, нормы Гражданского кодекса РФ, Градостроительного кодекса РФ, Федеральных законов «О естественных монополиях», «О концессионных соглашениях».

ГК РФ часто приравнивается к федеральным конституционным законам, хотя формально он к ним не относится¹¹⁶. Дискуссионным является вопрос о приоритете норм Гражданского кодекса над другими нормами. Одни исследователи склонны полагать приоритетное положение ГК РФ стабилизирующим фактором развития законодательства¹¹⁷, другие категорически отрицают стабилизирующий характер иерархии федеральных законов, содержащих нормы гражданского права¹¹⁸.

Нормой ч. 2 ст. 3 ГК РФ установлено общее правило о приоритете норм ГК РФ над иными нормами — федеральные законы, содержащие нормы гражданского права, должны соответствовать ГК РФ. Однако из этого правила самим же ГК РФ предусмотрен ряд исключений, которые применяются в силу правила lex specialis derogat priori, устанавливающего приоритет специальной нормы над общей. Кроме того, требование о соответствии Гражданскому кодексу норм других законов при абстрактности формулировок даже императивных по своему характеру норм означает, что в пределах их действия разработчики специального характера обладают в полном соответствии с распространенной идиомой «Добрый Бог кроется в мелочах»¹¹⁹, полной свободой усмотрения. Поэтому корректна позиция А. Л. Маковского и С. С. Алексеева, указавших, что ГК РФ принципиально отличается от иных федеральных законов не юридической силой, но своим содержанием¹²⁰.

Договорам энергоснабжения отведен отдельный параграф 6 гл. 30 ГК РФ.

Договор энергоснабжения признается юридически самостоятельной разновидностью договора купли-продажи товаров. Таким образом, к потребителю энергии (абоненту и субабоненту) и энергоснабжающей организации применяются, во-первых, общие положения части первой ГК РФ о договорах, во-вторых, общие положения ГК РФ о договорах купли-продажи, а в-третьих, положения того же акта о договорах энергоснабжения.

Согласно п. 5 ст. 454 ГК РФ общие положения о договорах купли-продажи применяются к договорам энергоснабжения, если иное не предусмотрено правилами ГК РФ об этих категориях договоров.

Федеральный закон «О естественных монополиях» от 17.08.1995 № 147-ФЗ¹²¹ к сферам естественных монополий относит транспортировку нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам и транспортировку газа по любым газопроводам. В указанных сферах государством установлены специальные методы правового регулирования деятельности участников рынка. Деятельность в других сферах ТЭК (как, например, поиск, разведка, добыча, переработка нефти и др.) осуществляется в условиях свободного рынка.

Здесь органы государственной власти, основываясь на положениях Конституции РФ и специального законодательства, проводят политику, направленную на обеспечение конкуренции и ограничения монополистической деятельности.

Федеральный закон «Об инвестициях в хозяйственные общества стратегического значения» 2008 г. также является комплексным нормативным актом, регулирующим отношения в области приобретения иностранными инвесторами прав участия в хозяйственных обществах (АО и ООО), осуществляющих так называемые стратегические виды деятельности¹²².

Суть положений Федерального закона «Об инвестициях в хозяйственные общества стратегического значения» 2008 г. состоит в контроле за следующими действиями иностранных инвесторов: 1) приобретением иностранными инвесторами или группой лиц, включающей в свой состав иностранного инвестора, прав участия в АО, имеющих стратегическое значение; 2) приобретением этими лицами имущественных прав на основные производственные средства этих АО, если она составляет 25% и более процентов по отношению к балансовой стоимости активов акционерного общества; 3) совершение иностранными инвесторами (группой лиц, включающей иностранного инвестора) действий, результатом которых является получение ими контроля над акционерными обществами. Сделки такого рода нуждаются в предварительном согласовании и (или) в уведомлении о факте их совершения.

Содержание ст. 6 данного закона позволяет однозначно отнести ряд видов деятельности в сфере, регулируемой нормами энергетического права, к категории стратегических видов деятельности.

Правовое регулирование отношений в сфере энергоснабжения до вступления в силу Федерального закона «Об электроэнергетике» 2003 г. регулировались Указами Президента РФ¹²³, постановлениями федерального правительства¹²⁴ и актами министерств¹²⁵ и ведомств¹²⁶.

Федеральный закон от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике»¹²⁷ определил полномочия органов государственной власти и местного самоуправления в сфере регулирования экономических отношений в электроэнергетике, основные права и обязанности субъектов отношений в сфере электроэнергетики и потребителей электрической энергии.

В объем понятия «законодательство об электроэнергетике» включается Гражданский кодекс РФ (что сообщает данным отношениям диспозитивность, автономию воли сторон и свободу договора), сам Федеральный закон «Об электроэнергетике», иные федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ. При этом нормы Федерального закона «Об электроэнергетике» не пользуются приоритетом относительно других законов федерального уровня, в отличие от норм, например, Гражданского кодекса РФ.

Наконец, в 2010 г. был принят Федеральный закон от 27.07.2010 № 190-ФЗ «О теплоснабжении»¹²⁸.

Им юридически определены следующие виды деятельности в сфере теплоснабжения: производство, реализация, передача и диспетчеризация.

Этим же федеральным законом (п. 28 ст. 2) предусмотрена фигура единой теплоснабжающей организации (ЕТСО), которая определяется уполномоченным органом исполнительной власти¹²⁹.

Также в данном законе в сфере теплоснабжения предметно была разграничена компетенция органов государственной власти и местного самоуправления; им же установлена система государственного регулирования цен (тарифов) на теплоснабжение и, наконец, перечень участников правоотношений в области теплоснабжения; гарантии надежности теплоснабжения.

Договор теплоснабжения сформулирован в данном федеральном законе как публичный. Оно отождествляется с договором поставки тепловой энергии (мощности) и (или) теплоносителя.

Федеральным законом от 07.05.2013 № 103-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О концессионных соглашениях” и отдельные законодательные акты Российской Федерации»¹³⁰ был введен ряд ограничений на гражданский оборот объектов теплоснабжения, находящихся в собственности публично-правовых образований. Так, право владения и пользования ими передается исключительно на основании договоров аренды или концессионных соглашений. Передача права собственности на них частным лицам юридически невозможна. Исключениями являются случаи банкротства теплоснабжающих организаций и приватизации объектов теплоснабжения.

Еще до вступления в юридическую силу Конституции РФ был принят Закон РФ «О недрах», регулирующий отношения не только в сфере разведки и добычи полезных ископаемых, но и отношения в сфере обращения с отходами горнодобывающих производств.

Федеральный закон «О газоснабжении в Российской Федерации» является основой правового регулирования отношений в сфере обеспечения газом, добычи, транспортировки (распределения), хранения и поставкам газа. Этим законом определены участники рынка природного газа, сформулирован правовой статус собственника Единой Системы Газоснабжения, определены полномочия органов власти в сфере газоснабжения, установлены основы правового регулирования ценообразования и тарификации в сфере газоснабжения, создана основа развития антимонопольного регулирования в сфере газоснабжения.

Федеральный закон «Об экспорте газа» включает лицензирование экспорта газа в сферу действия Федерального закона «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» и ограничивает круг лиц, имеющих исключительное право на экспорт газа с территории Российской Федерации. Данный закон распространяется в том числе на газ, экспортируемый по условиям заключенных Россией соглашений о разделе продукции (СРП), кроме СРП, заключенных до его вступления в силу¹³¹.

Федеральный закон от 21.11.1995 № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» установил юридическую основу регулирования использования атомной энергии в целях защиты здоровья и жизни и имущества людей, охраны окружающей среды. В данном законе определены полномочия органов государственной власти и местного самоуправления в сфере использования атомной энергии, сформирована отдельная система лицензирования соответствующих видов деятельности¹³².

Роль Указов Президента РФ в регулировании отношений в области энергетики крайне важна. Даже в сфере, регулируемой гражданским законодательством, в систему которого Указы Президента РФ не входят, они могут регулировать отношения в сфере энергетики, основанные на равенстве участников, автономии воли сторон и неприкосновенности их имущества при условии соответствия положений этих Указов федеральным законам. Указы Президента РФ определяют, в свою очередь, рамки отношений, регулируемых Постановлениями Правительства РФ. Последние также могут регулировать частноправовые отношения при условии соответствия их не только нормам Гражданского кодекса и федеральным законам, но и Указам Президента РФ.

Акты федеральных министерств

Нормативные акты федеральных министерств также имеют достаточно существенное значение в качестве инструментов правового регулирования, поскольку регулируют отношения на уровне, на котором влияние государственной власти осуществляется непосредственно. Перечень конкретных полномочий того или иного федерального органа исполнительной власти дан в нескольких нормативных правовых актах, причем имеющих совершенно различную юридическую силу. Частично перечень их полномочий консолидирован в соответствующих Постановлениях Правительства РФ (например, Положение о Министерстве природных ресурсов России), частично в федеральных законах, Указах Президента РФ.

Государственное регулирование отношений в сфере, регулируемой энергетическим правом, распределены между федеральными органами исполнительной власти всех уровней. Современная структура федеральных отраслевых органов исполнительной власти создана Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Этим нормативным правовым актом равноправные прежде федеральные органы исполнительной власти были разделены на федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Из числа федеральных служб особый правовой статус приобрели федеральные службы по надзору (п. 4 данного Указа).

Исключительным по общему правилу правом по изданию нормативных правовых актов обладают федеральные министерства.

Например, типовые условия долгосрочных договоров поставки угля (горючих сланцев) и (или) продукции его переработки утверждаются Министерством энергетики Российской Федерации¹³³. В качестве исключения Указом Президента РФ и Постановлениями Правительства РФ правом на издание нормативных правовых актов может наделяться федеральная служба или федеральное агентство¹³⁴. Однако их основная компетенция состоит все же в издании индивидуальных актов. Например, государственное регулирование цен (тарифов) на энергетические ресурсы в части определения их конкретного размера осуществляется Федеральной Антимонопольной Службой¹³⁵.

Приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 15.12.2009 № 1166-ст утвержден ГОСТ Р 53713-2009 «Месторождения нефтяные и газонефтяные. Правила разработки», согласно п. 7.5. которого система использования попутного нефтяного газа, включая объекты утилизации газа, должна обеспечивать уровень его использования не менее 95 процентов¹³⁶.

Нормативные акты субъектов РФ

Субъекты РФ обладают полномочиями на установление тарифов в сфере электроэнергетики, теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, очистки сточных вод, газоснабжения, транспортных услуг, а также в области обращения с твердыми коммунальными отходами. Тогда как предельные значения этих тарифов устанавливаются ФАС РФ (п. 1 ч. 2 ст. 5, п. 1 ч. 3 ст. 7 и п. 4 ч. 1 ст. 8 Федерального закона «О теплоснабжении»). Как правило, эта функция возлагалась на региональную энергетическую комиссию (РЭК), однако в ряде субъектов Российской Федерации этот орган упразднен, а там, где он существует в качестве самостоятельного, его наименования различаются¹³⁷. Субъектами РФ утверждаются цены на сжиженный газ, реализуемый населению.

Акты органов местного самоуправления также играют роль в сфере регулирования отношений в сфере энергетики. Например, ч. 1 п. 1 ст. 6, ст. 20 Федерального закона «О теплоснабжении» организация обеспечения надежного теплоснабжения потребителей, в том числе мер по организации теплоснабжения потребителей, при неисполнении теплоснабжающими (теплосетевыми) организациями своих обязательств, либо отказа от их исполнения; проверка готовности теплоснабжающих (теплосетевых) организаций и потребителей к отопительному сезону.

К числу неформальных источников права относятся судебная практика, документы программного характера и правовые обычаи.

Судебная практика

Общие проблемы правоприменения, такие как высокий уровень «пробельности» российского законодательства и абстрактность правовых норм, их противоречивость. Одним из наиболее эффективных методов восполнения правовых пробелов остается практика применения соответствующих норм судами общей юрисдикции и арбитражными судами. Например, актуальность приобрел вопрос об обратной силе нормативного акта, когда в связи с расширением охранной зоны газопровода объекты недвижимости, оказавшиеся в этой зоне, подлежали сносу как самовольные постройки¹³⁸.

И хотя формально Россия, относясь к категории государств романо-германской правовой системы, отрицает за судебной практикой роль источника права, вряд ли возможно отрицать за ней роль инструмента воздействия на общественные отношения — составляя проект любого значимого правового документа, юрист в идеале должен учитывать не только требования законодательства, но и практики его применения.

Иностранное право применяется российскими судами также не на основе понимания его компетентным форумом, а в соответствии с практикой его применения в соответствующем государстве в силу п. 1 ст. 1191 ГК РФ, ч. 1 ст. 14 АПК РФ. При этом данные положения не делают различий между государствами романо-германской и англосаксонской правовой системы. А, следовательно, при применении российским судом права любого государства, право которого принадлежит к романо-германской семье (ФРГ, Франции, Нидерландов, Швейцарии и т. д.), будет учитываться практика по применению этих норм судами этих государств. Соответственно, практика российских судов также принимается во внимание иностранными судами и форумами международного коммерческого арбитража.

Определение практики применения норм законодательства или изменение уже сложившейся практики в постановлении Пленума или Президиума Верховного Суда Российской Федерации является при определенных условиях основанием для пересмотра дела по новым обстоятельствам (п. 5 ч. 3 ст. 311 АПК РФ). Особое внимание следует обратить на то, что даже первичное формирование практики применения норм законодательства может быть основанием для пересмотра уже принятых на основании указанных норм решений по вновь открывшимся обстоятельствам.

Неправильное (т. е. не соответствующее сложившейся судебной практике) толкование закона судом первой инстанции является основанием для изменения или отмены его решения в апелляционной и в кассационной инстанциях в системе арбитражного судопроизводства (п. 3 ч. 2 ст. 270 и п. 3 ч. 2 ст. 288 АПК РФ)¹³⁹ и в кассационной инстанции в системе судов общей юрисдикции (п. 3 ч. 2 ст. 330 ГПК РФ). Еще более откровенен в этом смысле Кодекс Административного Судопроизводства, который прямо называет неправильным истолкованием закона (что согласно п. 3 ч. 3 ст. 310 КАС РФ является основанием для отмены решения суда в апелляционной инстанции) принятие судебного решения без учета правовой позиции, содержащейся в постановлениях Конституционного Суда РФ, Пленума и Президиума Верховного Суда РФ. А пп. 3 ст. 341 данного Кодекса указывает на нарушение единообразия в толковании и применении судами норм права как на основание для отмены или изменения судебных актов в порядке надзора.

В качестве примера уместно привести Постановление Конституционного Суда РФ от 11.11.2021 № 48-П, в котором Конституционный Суд РФ, вернув дело на пересмотр, указал на то, что бремя доказывания осведомленности лица, осуществившего самовольную постройку в зоне охраны газопровода, было осведомлено или могло быть осведомлено об ограничениях — минимальном расстоянии возведенной им постройки до газопровода, несмотря на отсутствие о том информации в реестре. Также данный вопрос мог поставить суд, рассматривающий дело. В противном случае все принятые решения должны быть пересмотрены по новым обстоятельствам для установления добросовестности или недобросовестности лица, возведшего постройку¹⁴⁰. Оспариваемые в данном случае нормы не противоречили Конституции РФ, однако их применение Конституционный Суд РФ посчитал неверным.

Учитывая требование Конституционного Суда доказать осведомленность или потенциальную осведомленность лица, осуществившего строительство объекта в зоне охраны трубопровода, можно предположить с высокой долей вероятности, что дело может быть пересмотрено в пользу ответчика. Природа этой категории споров в том, что о существовании запретов в период строительства спорного объекта ответчик не знал и не мог знать ввиду отсутствия соответствующей информации в реестрах. Кроме того, судами при вынесении решений в пользу истца не было принято во внимание то, что план населенного пункта, где стоял объект, был согласован, балансодержатель газопровода дал разрешение на строительство в охранной зоне и, наконец, было проигнорировано то, что запрет на строительство в охранных зонах трубопроводов появился лишь в 1979 г. и не предполагал обратной силы — распространения этого запрета на ранее возведенные объекты¹⁴¹. Аналогичное мнение высказал Верховный Суд РФ при решении вопроса о взимании с бывшего собственника недвижимого имущества, расположенного в районе газопровода, платы за его снос¹⁴².

Из изложенного выше очевидно, что судебная практика является заслуживающим внимания инструментом регулирования общественных отношений. Тем более что в российской правовой системе судебная практика остается наиболее действенным инструментом разрешения противоречий действующего законодательства.

Сфера энергетического права также не является исключением. Так, несмотря на содержащееся в абз. 13 п. 2 Основных положений функционирования розничных рынков электрической энергии (утв. Постановлением Правительства РФ от 04.05.2012 № 442 «О функционировании розничных рынков электрической энергии, полном и (или) частичном ограничении режима потребления электрической энергии») ясное и недвусмысленное определение безучетного потребления электроэнергии, согласно которому необходимыми условиями определения потребления энергии как безучетного потребления названы: а) вмешательство абонента в работу прибора учета (системы учета), б) искажение данных об объеме потребления электроэнергии и в) причинно-следственной связи между ними. Таким образом, логично предполагать, что отсутствие любого из этих элементов означает и отсутствие безучетного потребления электроэнергии. Тем не менее практика Верховного Суда РФ основана на формальном подходе — отсутствие пломбы на одном из приборов учета априори понимается как доказательство безучетного потребления электроэнергии¹⁴³. Арбитражные суды в настоящее время поддерживают данный подход¹⁴⁴. Следует пояснить, что данная позиция представляется нам не вполне верной, поскольку в данном случае представляется правомерным говорить исключительно о возможности безучетного потребления электроэнергии, но никак не о фактически безучетном ее потреблении, вместе с тем это решение наглядно демонстрирует значимость судебной практики как инструмента правового регулирования.

Трудно преувеличить и значение других Постановлений Пленума Верховного Суда РФ по вопросам, имеющим общеправовое значение. Например, Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами»¹⁴⁵ очевидно имеет основополагающее значение ввиду значимости публично-правового элемента в структуре правового регулирования отношений в сфере разведки, добычи (производства), переработки, хранения, оборота, транспортировки, распределения и потребления энергетических ресурсов и по проектированию, строительству, функционированию и прекращению деятельности (консервации) объектов энергетики. Данным положением предусмотрено определение нормативного акта и акта, не являющегося нормативным, но обладающего нормативными свойствами. Таким образом, восполнен пробел в законодательстве, не позволявший оспаривать документы органов государственной власти, не имеющие нормативного характера, но активно применяющиеся на практике (письма, рекомендации и т. д.), которые зачастую даже не были опубликованы¹⁴⁶. Существенной новеллой стало признание Верховным Судом РФ того, что властный акт, устанавливающий правовой режим конкретного объекта публичного права (в том числе и природного объекта или антропогенного объекта энергетики), можно рассматривать как нормативный акт. То же самое касается актов, являющихся индивидуальными по форме, но утверждающих правила, рассчитанные на неоднократное применение, в том числе имеющих рекомендательный характер (Типовые положения, Примерные правила и т. д.).

Пункт 35 указанного Постановления Пленума Верховного Суда указывает на такое основание признание его недействительным полностью или частично как неоднозначность толкования положений нормативного акта.

После вступления в юридическую силу КАС РФ в компетенции арбитражных судов остались дела, связанные с осуществлением лицами экономической деятельности, об оспаривании затрагивающих их права и законные интересы в данной области общественных отношений ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления (пп. 2 п. 1 ст. 29 АПК РФ). Очевидно, что для правильного определения суда, компетентного рассматривать дело об оспаривании акта местного самоуправления, практическую значимость приобретает ответ на вопрос относительно нормативной или индивидуальной природы того или иного властного акта органа местного самоуправления. Говоря конкретнее — для решения вопроса о том, в какой суд надлежит обращаться — в суд общей юрисдикции или в арбитражный суд, необходимо в каждом случае решить вопрос о нормативном или индивидуальном характере конкретного правового акта. Несмотря на кажущуюся простоту ответа на данный вопрос¹⁴⁷, случаи некорректного определения правовой природы того или иного акта не столь уж редки¹⁴⁸, тем более что одни и те же правила могут быть закреплены как в форме нормативного, так и в форме индивидуального акта. Типичный пример — вопросы управления и распоряжения (купля-продажа, сдача в аренду, залог и т. д.) муниципальным имуществом — на практике либо принимается положение о составе и структуре имущества, находящегося в муниципальной собственности (нормативный акт), либо утверждается перечень имущества (индивидуальный акт)¹⁴⁹.

Справедливости ради надо отметить, что во всех трех вышеприведенных делах, рассмотренных Верховным Судом РФ, анализируемые акты, отнесенные судами к категории нормативных, имели достаточно спорную правовую природу — в первых двух случаях речь шла об акте, явно имеющем индивидуальный характер (указывавшем на конкретное здание, являющееся самовольной постройкой), но являющемся неотъемлемой частью нормативного акта¹⁵⁰, в другом — о постановлении Администрации города Томска об определении конкретных гарантирующих организаций для централизованных систем холодного водоснабжения и (или) водоотведения на территории соответствующего муниципального образования. Во всех случаях суд посчитал данные акты нормативными.

Примечательно, что позднее Определением Верховного Суда РФ от 09.06.2016 № 301-КГ15-20284 по делу № А82-7100/2015¹⁵¹ постановление главы администрации Ярославского муниципального района Ярославской области от 25.02.2015 № 994 «Об определении гарантирующих организаций для централизованной системы холодного водоснабжения и (или) водоотведения в ЯРМ» было признано ненормативным правовым актом, что прямо противоречит приведенной выше судебной практике.

Программные документы

Ежегодное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации является главным документом стратегического планирования, разрабатываемым на федеральном уровне в соответствии с подп. «а» п. 1 ч. 3 ст. 11 Федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»¹⁵².

Согласно Указу Президента РФ от 20.05.2011 № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации»¹⁵³ в России осуществляется комплексная и плановая деятельность государственных органов по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для целей принятия, изменения, отмены нормативных актов федерального уровня в случаях, предусмотренных именно Посланиями Президента РФ. Контроль за реализацией ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию осуществляет Контрольное управление Президента РФ¹⁵⁴.

Послание Президента РФ 2018 года было посвящено разрешению следующих вопросов:

– создание в ЕврАзЭС общего рынка электроэнергии, нефти, нефтепродуктов и газа,

– обновление отечественной электроэнергетики,

– развитие транспортной инфраструктуры,

– освоение Арктики и морского шельфа.

При этом доля государства в экономике должна постепенно снижаться.

Декретом Высшего Государственного Совета Союзного Государства России и Беларуси от 04.11.2021 «Об утверждении Основных направлений реализации положений Договора о создании Союзного государства на 2021–2023 гг.» утверждены 28 союзных программ, на основе которых будет проводиться дальнейшая интеграция России и Беларуси, в том числе в области формирования общего рынка энергоресурсов.

Послание 2019 г. затрагивало вопросы энергетического права в части поддержки энергоэффективности, использования сжиженного (попутного) газа (СПГ), активного внедрения природоохранных технологий в производство. Послание Президента РФ Федеральному Собранию 20.02.2019 содержит предложение о принятии субъектами предпринимательской деятельности мер природоохранного характера, в числе которых инвестирование в сети автозаправочных станций и топливных систем, использующих СПГ. Также в Послании 2019 г. констатируется существенное количество сжиженного попутного газа на территории РФ, а также затратность проекта по его максимальному использованию и утилизации, а также его перспективность.

Распоряжением Правительства РФ от 22.12.2018 № 2914-р «Об утверждении Стратегии развития минерально-сырьевой базы Российской Федерации до 2035 года»¹⁵⁵ субъектам РФ рекомендуется руководствоваться указанной Стратегией при разработке и реализации программ социально-экономического развития регионального уровня, нормативных правовых актов и иных документов субъекта РФ.

Приоритетной, стратегической целью политики Российской Федерации в отношении сырья данная Стратегия называет экономически обоснованный баланс между необходимым и достаточным внутренним потреблением, экспортом и вынужденным импортом минерального сырья. Этой стратегической цели предлагается достигать путем:

– повышения геологической изученности территории России и ее континентального шельфа;

– развития высоколиквидной минерально-сырьевой базы;

– выявления новых месторождений полезных ископаемых;

– вовлечения в эксплуатацию трудноизвлекаемых запасов нефти и газа, а также других видов углеводородного сырья, неразрабатываемых месторождений твердых полезных ископаемых, создания условий для освоения техногенных месторождений (отвалов добычи полезных ископаемых, хвостохранилища, золо- и шлакоотвалы ТЭЦ¹⁵⁶, складированные отходы металлургического и других производств), извлечения ценных компонентов из вскрышных, вмещающих горных пород, а также попутных промышленных вод;

– воспроизводства и охраны подземных вод;

– снижения негативного влияния добычи полезных ископаемых на окружающую среду;

– повышения инвестиционной привлекательности геологической разведки и обеспечения устойчивого притока инвестиций из иных источников, не связанных с федеральным бюджетом;

– улучшения системы информационного обеспечения, мониторинга и контроля в сфере недропользования,

– создания и внедрения передовых технологий геологоразведочных работ, замещения импортного оборудования и услуг отечественными;

– повышения кадровой обеспеченности отрасли за счет объединения усилий вузов, отраслевых государственных бюджетных учреждений и недропользователей в области подготовки специалистов-геологов.

Очевидно, что для решения указанных задач необходима разработка правовых основ взаимодействия России, иностранных государств, международных организаций, российских и иностранных субъектов предпринимательской деятельности. Например, задача по обеспечению стабильности отношений на внешнем энергетическом рынке может быть обеспечена исключительно путем принятия нормативных актов и заключения договоров частноправового характера с максимально детализированными условиями.

Постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 № 321 «Об утверждении Государственной программы Российской Федерации “Энергоэффективность и развитие энергетики”»¹⁵⁷ утверждена одноименная государственная программа, состоящая из 7 подпрограмм. В числе индикаторов показателей эффективности ее выполнения: снижение энергоемкости ВВП России; увеличение глубины переработки нефтяного сырья; сокращение потерь электроэнергии; рост добычи углеводородов и угля.

Приказом Минэнерго России от 18.04.2017 № 327 утвержден детальный план-график реализации этой программы.

Правовые обычаи

Следует отметить, что правовые обычаи играют большую роль в регулировании вопросов частноправового характера. В международном коммерческом обороте (в том числе и в части оборота энергетических ресурсов, а также создания объектов энергетической инфраструктуры) международные обычаи активно используются в качестве неформального источника права. Однако неформальный характер правовых обычаев достаточно условен.

Статья 9 Конвенции ООН «О договорах международной купли-продажи товаров» 1980 г. предусматривает, что стороны связаны любым обычаем, относительно которого они договорились, и установленной практикой отношений, если отсутствовала письменная договоренность об ином. Договорные отношения с иностранным элементом в сфере энергетики регулируются Принципами международных коммерческих договоров УНИДРУА. При включении сторонами в текст договора ссылки на Принципы УНИДРУА они становятся частью договора и поэтому подлежат применению наравне с другими условиями договора, с учетом императивных норм применимого права и норм непосредственного применения (ст. 1186 ГК РФ).

В качестве международных обычаев, регулирующих отношения между участниками строительной деятельности, следует назвать, прежде всего, типовые договоры, предназначенные для регулирования отношений участников международной инвестиционно-строительной деятельности, разработанные Международной Федерацией Инженеров-Консультантов (FIDIC).

Также к категории обычаев относятся следующие документы:

– Правила и стандарты по удалению морских установок и сооружений, расположенных на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне 1989 г.¹⁵⁸;

– Типовые соглашения для трансграничных трубопроводов (Model Agreements for Cross-Border Pipelines)¹⁵⁹;

– в 1997 г. Арктическим Советом разработаны и приняты Правила морской нефтегазовой деятельности в Арктике¹⁶⁰;

– Кодекс поведения по обеспечению безопасности и сохранности радиоактивных источников (IAEA/CODEOC/2004, МАГАТЭ, Вена, 2004).

– На уровне региональных интеграционных объединений также закреплен ряд международных актов сугубо рекомендательного характера. Среди них можно назвать:

– Горную хартию государств-участников СНГ от 27.03.1997, которая провозглашает намерение этих стран прилагать усилия к поэтапному сближению и гармонизации законодательства в области недропользования. Вместе с тем положения Горной Хартии обходят свои вниманием проблемы разведки и добычи полезных ископаемых на континентальном шельфе и на территории исключительной экономической зоны.

– Модельный кодекс стран СНГ о недрах и недропользовании, принятый на Межпарламентской ассамблее стран СНГ 07.12.2002 на двадцатом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ (Постановление № 20-8 от 07.12.2002)¹⁶¹, распространяет действие законодательства государства о недрах на континентальный шельф и исключительную экономическую зону (ст. 6 Модельного кодекса).

Было бы ошибочным ограничивать перечень правовых обычаев исключительно актами международного «мягкого права». К числу правовых обычаев, активно применяющихся в сфере торговли нефтепродуктами, относятся Письма Госарбитража СССР П-6 и П-7¹⁶². В настоящее время они утратили юридическую силу, однако легко «вызываются к жизни» путем указания на их применение сторонами договора об отчуждении объектов гражданских прав (в том числе энергетических ресурсов и объектов). Поскольку ГК РФ воздержался от регламентации порядка приемки передаваемых по договорам товаров, отдав данный вопрос на усмотрение сторон, постольку стороны соответствующего договора свободны в определении этих условий, в том числе вправе подчинить их утратившему юридическую силу документу.

Вопросы для самопроверки

1. Какова роль Посланий Президента РФ Федеральному Собранию в правовом регулировании отношений в сфере энергетики?

2. Какова роль юридической доктрины в правовом регулировании отношений в сфере энергетики?

3. Является ли судебная практика инструментом правового регулирования отношений в сфере энергетики?

4. Как можно охарактеризовать роль внутрикорпоративных актов в качестве инструментов правового регулирования отношений в сфере энергетики?

5. Является ли властный акт, уполномочивающий конкретное юридическое лицо на осуществление функций теплоснабжающей организации на территории одного населенного пункта, нормативным?

6. Покупатель нефти отказался принять поставленную ему продавцом нефть на основании несоответствия ее минимальным стандартам качества. Продавец указал в суде на то, что покупатель не проводил приемку нефти в соответствии с Инструкцией о порядке приемки продукции производственно-технического назначения и товаров народного потребления по качеству (Инструкция П-7), а следовательно, не мог судить о качестве. Правомерно ли возражение продавца?

7. Является ли Постановление Правительства РФ частью законодательства об электроэнергетике?

8. Согласно какому документу каждый обязан охранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам?

9. Какие три самостоятельных субъективных экологических права человека закрепляет ст. 42 Конституции РФ?

10. Какие государственные органы имеют право принимать нормативные правовые акты в области государственного регулирования отношений в сфере электроэнергетики?

Список литературы

1. Гандилов Т. М. Газопроводы как линейные объекты гражданского права (дискуссионные вопросы) // Юрист. 2015. № 23. С. 38–41.

2. Морозова А. С. Конституционные принципы права государственной собственности на недра // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 2. С. 49–52.

3. Яковлев В. Ф. Правовое государство: вопросы формирования. М.: Статут, 2012. 488 с.

4. Тункин Г. И. Теория международного права / под общ. ред. Л. Н. Шестакова. М.: Зерцало, 2000.

5. Капустин А. Я. Право Евразийского экономического союза: международно-правовой дискурс // Журнал российского права. 2015. № 11.

6. Нешатаева Т. Н. Интеграция и наднационализм // Вестник Пермского университета. Серия: Юридические науки. 2014. Вып. 2 (24).

7. Бекяшев К. А. ЕАЭС: международная (межгосударственная) организация или международное (межгосударственное) интеграционное объединение? // Евразийский юридический журнал. 2014. № 11 (78).

8. Актуальные проблемы энергетического права: учебник / под ред. В. В. Романовой. М.: Юрист. 2015.

9. Бахин С. В. Право интеграционных образований: вопросы конкуренции систем права // Международные отношения и право: взгляд в XXI век / под ред. С. В. Бахина. СПб., 2009.

3. Субъекты энергетического права

В результате изучения главы студент должен:

Знать:

– основы правового статуса участников правового регулирования отношений в сфере, регулируемой нормами энергетического права;

Уметь:

– анализировать и решать проблемы, возникающие при определении действительного правового статуса субъектов отношений в сфере, регулируемой нормами энергетического права;

– определять того или иного субъекта правоотношений в качестве субъекта отношений в сфере энергетики;

Владеть:

– навыками анализа правового положения субъектов правового регулирования в сфере энергетики.

Исходя из данного нами определения энергетического права, к числу его субъектов могут быть отнесены любые лица, включая организацию, состоящую из лиц, являющихся сторонами договора о совместной деятельности (см., например: ч. 1 и 4 ст. 9 Закона РФ «О недрах», положения Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции»¹⁶³), которая не является юридическим лицом¹⁶⁴. Исключением являются разве что иностранные государства и международные организации — российское законодательство не включает их в перечень потенциальных субъектов энергетического права¹⁶⁵.

Однако столь широкий перечень субъектов энергетического права не означает реальной юридической способности любого лица на владеть, пользоваться и распоряжаться энергетическими объектами и ресурсами, а также на осуществление любой деятельности в данной сфере. Например, по общему правилу круг потенциальных недропользователей не ограничен — ч. 1 ст. 9 Закона РФ «О недрах» закрепляет открытый перечень субъектов данного права, однако специальными нормами самого Закона РФ «О недрах» и нормами других федеральных законов это общее правило существенно корректируется.

Существенное значение для определения объема правоспособности того или иного субъекта энергетического права по праву России имеет наличие или отсутствие его юридической связи с иностранным государством. Такая связь может быть препятствием для приобретения (или даже для обладания права пользования определенным участком недр). Эта связь может выражаться, во-первых, в регистрации (создании) юридического лица по закону иностранного государства или, в случае с физическим лицом, в наличии гражданства (постоянного или преимущественного места жительства) на территории иностранного государства, а во-вторых, в наличии в российском юридическом лице иностранного участия (иностранных инвестиций).

Иностранные юридические лица не могут быть собственниками систем газоснабжения. Кроме того, Федеральный закон «О газоснабжении в Российской Федерации» дополнительно в абз. 2 ст. 7 данного закона ограничивает долю иностранных граждан и юридических лиц в акционерных обществах-собственниках региональных систем газоснабжения 20 процентами от общего числа обыкновенных акций. В отношении юридических лиц-собственников ЕСГ и региональных систем газоснабжения ограничений прав участия не установлено.

Федеральный закон «Об электроэнергетике» не предусматривает ограничений ни для иностранных лиц¹⁶⁶, ни для участия иностранных лиц в уставном капитале субъектов электроэнергетики. Аналогичны положения законодательства о теплоснабжении в отношении теплоснабжающих организаций.

В ряде случаев законодательство ограничивает перечень субъектов энергетического права юридическими лицами, прямо определяя субъекта как юридическое лицо (например, субъекты оптового рынка электроэнергии или гарантирующий поставщик электроэнергии) или obiter dictum¹⁶⁷, указывая на характеристики, которыми может обладать исключительно юридическое лицо (например, уже упомянутая норма абз. 2 ст. 7 Федерального закона «О газоснабжении», помимо ограничения доли участия иностранных субъектов, ограничивает и перечень возможных организационно-правовых форм собственников региональных систем газоснабжения — в качестве таковых могут выступать исключительно акционерные общества. Аналогичное ограничение действует и в отношении собственника ЕСГ (ст. 15 Федерального закона «О газоснабжении»). Норма п. 2 ст. 8 Федерального закона «Об электроэнергетике» прямо указывает на то, что организация по управлению единой национальной (общероссийской) электрической сетью является открытым акционерным обществом, доля прямого или косвенного участия Российской Федерации в уставном капитале которого составляет не менее 50% плюс одна голосующая акция.

Вместе с тем ряд юридических лиц должен обладать специальной правоспособностью для обладания статусом субъекта той или иной деятельности в сфере энергетики. Отсутствие у организации-поставщика угля по договору каких-либо разрешений, лицензий или иных документов, свидетельствующих о возможности эксплуатации шахт или разрезов, с которых должен был поставляться уголь, стало основанием для отказа в признании организации в качестве угледобывающей и, соответственно, отказа в праве на получение ее контрагентом налоговой выгоды¹⁶⁸.

Субъектами электроэнергетики не являются лишь ее потребители — лица, приобретающие электроэнергию для собственных нужд (бытовых или производственных)¹⁶⁹.

Для того чтобы получить статус участника оптового рынка электроэнергии и мощности и право торговать на нем, организация должна удовлетворять требованиям, которые изложены в «Правилах оптового рынка электроэнергии», утвержденном в постановлении Правительства РФ от 27.12.2010 № 1172, а также в Договоре о присоединении к торговой системе оптового рынка.

Статус газотранспортной организации приобретается юридическим лицом в силу факта осуществления им транспортировки газа и наличия на праве собственности или на любых других законных основаниях¹⁷⁰ магистральных газопроводов и отводов газопроводов, компрессорных станций и других производственных объектов. Факт наличия во владении и пользовании газопроводов у организации на иных законных основаниях сам по себе не свидетельствует о том, что такое лицо автоматически становится газотранспортной организацией.

Организация, транспортирующая газ, может оказывать соответствующие услуги только при условии выполнения требований, установленных п. 2 ст. 2, п. 1 ст. 9 Федерального закона от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов». К ним относятся, в частности: регистрация опасных объектов в государственном реестре, наличие лицензии на осуществление конкретного вида деятельности в области промышленной безопасности, подлежащего лицензированию в соответствии с требованиями федерального законодательства, договора обязательного страхования гражданской ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте¹⁷¹.

ПАО «Федеральная сетевая компания Единой энергетической системы» (ПАО «ФСК ЕЭС») является организацией, управляющей Единой национальной (общероссийской) электрической сетью (ЕНЭС).

22 ноября 2012 года Президентом РФ был подписан Указ № 1567 «Об открытом акционерном обществе “Российские сети”». Во исполнение Указа на внеочередном общем собрании акционеров, состоявшемся 23 марта 2013 г., ОАО «Холдинг МРСК» официально было переименовано в Открытое акционерное общество «Российские сети». Данной корпорации в настоящее время принадлежит 80% ПАО «ФСК ЕЭС» и ряда других акционерных обществ, осуществляющих оказание услуг по передаче электроэнергии и технологическое присоединение потребителей к электрическим сетям на территории соответствующих субъектов РФ.

К числу субъектов электроэнергетики относятся лица, осуществляющие деятельность в сфере электроэнергетики (производство электрической (тепловой) энергии и мощности, их приобретение и продажу (в том числе сбыт), энергоснабжение потребителей, оказание услуг по передаче электроэнергии, оперативно-диспетчерскому управлению (ОДУ). Потребители (физические и юридические лица, приобретающие электроэнергию для собственных бытовых и (или) производственных нужд) не являются субъектами электроэнергетики, хотя и являются субъектами розничного рынка электроэнергетики (п. 1 ст. 37 Федерального закона «Об электроэнергетике»).

Потребители мощности — лица, приобретающие мощность, в том числе для собственных бытовых и (или) производственных нужд и (или) для последующей продажи, лица, реализующие электрическую энергию на розничных рынках, лица, реализующие электрическую энергию на территориях, на которых располагаются электроэнергетические системы иностранных государств.

Системный оператор — специализированная организация, единолично осуществляющая централизованное ОДУ в пределах ЕЭС России и имеющая право выдавать оперативные диспетчерские команды и распоряжения, обязательные для исполнения субъектами электроэнергетики и потребителями электроэнергии, влияющих на электроэнергетический режим работы энергетической системы (в том числе потребителей с управляемой нагрузкой).

Среди потребителей электроэнергии выделяются потребители электрической энергии с управляемой нагрузкой — категория потребителей электрической энергии, которые в силу режима работы (потребления электроэнергии) влияют на качество электрической энергии, надежность работы ЕЭС России в целом и оказывают в связи с этим на основе возмездных договоров услуги по выводу Единой энергетической системы России из аварийных ситуаций. Указанные потребители могут оказывать и иные согласованные с ними услуги. Региональные представительства — РДУ (региональные диспетчерские управления) системного оператора ЕЭС России могут самостоятельно регулировать нагрузку в случае перегрузки энергосистемы.

Субъектами оптового рынка являются юридические лица, получившие в установленном Федеральным законом «Об электроэнергетике» порядке право участвовать в обороте электроэнергии и (или) мощности на оптовом рынке, согласно правилам оптового рынка. Как правило, это продавцы электроэнергии или крупные производители электроэнергии.

Гарантирующий поставщик электрической энергии — коммерческая организация, обязанная в соответствии с Федеральным законом «Об электроэнергетике» или добровольно принятыми на себя обязательствами заключить договор купли-продажи электрической энергии с любым обратившимся к ней потребителем электрической энергии либо с лицом, действующим от имени и в интересах потребителя электрической энергии и желающим приобрести электрическую энергию. Алгоритм приобретения и утраты статуса гарантирующего поставщика и определение территории их деятельности регулируются Постановлением Правительства РФ от 04.05.2012 № 442 «О функционировании розничных рынков электрической энергии, полном и (или) частичном ограничении режима потребления электрической энергии».

Энергосбытовые организации — организации, осуществляющие в качестве основного вида деятельности продажу другим лицам произведенной или приобретенной электрической энергии.

Территориальная сетевая организация (ТСО) — коммерческая организация, оказывающая услуги по передаче электроэнергии с использованием объектов электросетевого хозяйства, не входящих в ЕНЭС, а в случаях, установленных Федеральным законом «Об электроэнергетике», — с использованием также и входящих в ЕНЭС объектов электросетевого хозяйства или их частей. ТСО должна соответствовать установленным Правительством РФ критериям.

Достаточно специфической является фигура принимающей энергетические ресурсы стороны — абонента.

Следует отметить то, что Правила предоставления коммунальных услуг гражданам никак не закрепляют понятие «субабонент».

Е. В. Блинковой абоненты как сторона правовых отношений смешиваются с физическими и юридическими лицами, обладающими общей правоспособностью. Также к абонентам она относит и публично-правовые образования: Российскую Федерацию, субъекты РФ и муниципальные образования¹⁷², отказывая по сути абонентам в наличии юридической diferencia specifica¹⁷³.

Автору данного раздела придание государству (Российской Федерации и ее субъектам) и органам местного самоуправления юридического качества «абонента» представляется несколько поспешным. В качестве стороны договора на коммунальное обслуживание выступает не Российская Федерация или ее субъекты, но лицо, фактически эксплуатирующее жилые помещения. Очевидно, что указанные лица далеко не всегда тождественны ввиду все большего разграничения собственности и управления. Публичный собственник не заключает такие договоры непосредственно.

Многими исследователями предлагается отказ от использования термина «абонент» и замена его термином «потребитель», указывая на то, что в качестве абонента может выступать любое лицо, обладающее общей правоспособностью, при условии лишь, что принадлежащие ему тепловые сети присоединены к сетям теплоснабжающей организации, тогда как потребителем может быть признано только лицо, потребляющее тепловую энергию¹⁷⁴.

К категории «абоненты» нередко относят, помимо конечных потребителей энергии, также и субъектов, осуществляющих ее перепродажу. В. К. Марковым отрицается принадлежность этих лиц к группе абонентов. С его точки зрения, в качестве абонента может выступать исключительно лицо, осуществляющее потребление газа¹⁷⁵. В соответствии с Правилами предоставления коммунальных услуг гражданам субъекты, предоставляющие услуги, именуются как «исполнитель», тогда как потребитель услуги является «субабонентом». Существенным различием между терминами «субабонент» и «исполнитель» является то, что субабонентом может являться обычное физическое лицо в случае, если энергия используется им для собственных нужд без получения прибыли как таковой.

Из сказанного следует, что, несмотря на то, что субабонент является субъектом отношений по коммунальному обслуживанию, он не является юридически значимой фигурой.

Абонентами (во всяком случае, для целей правового регулирования отношений в сфере ЖКХ) автор данного раздела предлагает именовать лиц, принадлежащие которым на законном основании объекты технологически присоединены к сетям энергоснабжающей организации и заключивших договор энергоснабжения.

Абонент является потребителем коммунальных услуг. В соответствии с положениями «Правил поставки газа для обеспечения коммунально-бытовых нужд граждан» от 21.07.2008 № 549¹⁷⁶ «специализированная организация» определена как газораспределительная организация, допущенная в установленном порядке к осуществлению деятельности по техническому обслуживанию внутридомового газового оборудования и имеющая аварийно-диспетчерскую службу либо заключившая с ней договор об оказании услуг.

По мнению В. С. Петрова, данное указание продиктовано действовавшим во время принятия требованием Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» получения лицензии для эксплуатации магистрального трубопроводного транспорта и газовых сетей и не означает запрета на осуществления такой «специализированной» организацией иной деятельности на рынке транспортировки или газа¹⁷⁷.

Наконец, потребитель газа (абонент, субабонент газоснабжающей организации) определен как юридическое или физическое лицо, приобретающее газ у поставщика и использующее его в качестве топлива или сырья.

По мнению А. С. Лалетиной, данное определение не учитывает возможности «двойного статуса» абонента газоснабжающей организации. Согласно ст. 545 ГК РФ субабонентом является лицо, которому другое лицо (абонент) передает с согласия энергоснабжающей организации энергию. Таким образом, субабонент приобретает газ не у поставщика, а у лица, являющегося абонентом¹⁷⁸.

Газораспределительная организация (ГРО) также определена в Постановлении Правительства от 05.02.1998 № 162 «Об утверждении Правил поставки газа в Российской Федерации»¹⁷⁹ достаточно однозначно — специализированные организации, занятые развитием и эксплуатацией систем газоснабжения территорий, обеспечением покупателей газом и оказывающие услуги по транспортировке газа по своим сетям.

Иное определение газораспределительной организации дают Правила пользования газом и предоставления услуг по газоснабжению в Российской Федерации, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 17.05.2002 № 317¹⁸⁰.

Новая редакция ст. 2 Федерального закона «О газоснабжении», в свою очередь, вводит в правовой оборот следующее определение: ГРО — специализированная организация, владеющая на любом законном основании газораспределительной сетью и осуществляющая регулируемый вид деятельности по оказанию услуг по транспортировке газа по газораспределительным сетям и по технологическому присоединению газоиспользующего оборудования к газораспределительным сетям, обеспечивающая подачу газа потребителям, эксплуатацию и развитие газораспределительной системы.

Вопросы для самопроверки

1. Может ли организация, не являющая юридическим лицом, быть участником отношений в сфере энергетики?

2. Какие организации могут быть недропользователями?

3. Часть 1 ст. 9 Закона РФ «О недрах» закрепляет открытый перечень потенциальных недропользователей. Означает ли это то, что лицензия на пользование недрами может быть выдана любому лицу?

4. Как влияет факт регистрации юридического лица недропользователя на территории иностранного государства на его правоспособность в качестве пользователя участка недр на территории Российской Федерации?

5. Какие ограничения на деятельность в сфере недропользования предусмотрены законом для российских акционерных обществ, акционерами которых являются иностранные граждане (юридические лица)?

6. Являются ли потребители электроэнергии субъектами электроэнергетики?

7. Как приобретается статус газотранспортной организации?

8. Какое юридическое лицо является организацией, управляющей Единой национальной (общероссийской) электрической сетью (ЕНЭС)?

9. Опишите правовой статус гарантирующего поставщика электрической
энергии.

10. Опишите правовое положение территориальной сетевой организации (ТСО).

Список литературы

1. Осипчук Е. Л. Договор энергоснабжения в системе договорных отношений на рынке электрической энергии: дис. … канд. юрид. наук. М., 2004.

2. Блинкова Е. В. Предоставление коммунальных услуг гражданам: новые Правила — старые проблемы // Правовые вопросы недвижимости. 2008. № 1.

3. Блинкова Е. В., Чибис А. В. Гражданско-правовое регулирование теплоснабжения: монография. М.: Юрист, 2007.

4. Петров В. С. Правовые риски независимого собственника газопроводов, осуществляющего транспортировку собственного газа // Нефть, газ и право. 2006. № 5.

5. Лалетина А. С. Особенности гражданского оборота газопроводов: законодательное регулирование и практика: монография. М.: Notabene, 2009.

6. Лалетина А. С. Субъектный состав правоотношений в сфере эксплуатации газопроводов // Торговое дело. Торговое право. 2011. № 1.

7. Миркеримова Н. Ф. Правовое регулирование предоставления прав на геологическое изучение, разведку и добычу полезных ископаемых в зарубежных странах // Нефть, газ и право. 2020. № 3 (151). С. 35–41.

8. Дубовикова А. А. Взаимосвязь положений ДЭХ и правового порядка ЕС // Традиции и новации в системе современного российского права: Материалы XXI Международной конференции молодых ученых: в 3 т. (Москва, 15–16 апреля 2022 года). М.: Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА), 2022. С. 348–351.

9. Шувалов И. И. Элементы системы снабжения энергетическими ресурсами как правовые категории // Вестник экономической безопасности. 2022. № 1. С. 220–228.

10. Заславская Н. М. Государственно-частное партнерство в области охраны окружающей среды: состояние и перспективы правового регулирования // Экологическое право. 2022. № 2. С. 26–33.

4. Принципы энергетического права

В результате изучения главы студент должен:

Знать:

– методы и способы квалификации принципов энергетического права;

Уметь:

– юридически правильно применять методы и способы квалификации фактов и обстоятельств в практической деятельности;

– анализировать юридические факты и возникающие в связи с ними правовые отношения;

Владеть:

– навыками анализа различных правовых явлений, юридических фактов, правовых норм и правовых отношений, являющихся объектами профессиональной деятельности;

– навыками квалификации юридических фактов и обстоятельств.

Комплексный характер энергетического права, которая только начала свое формирование как самостоятельная учебная дисциплина, предполагает, что его принципами являются конституционно-правовые принципы, принципы отраслей законодательства и, наконец, принципы собственно энергетического права.

В числе основных принципов правового регулирования отношений по разведке, добыче (производству), переработке, хранению, обороту, транспортировке, распределению и потреблению энергетических ресурсов и по проектированию, строительству, функционированию и прекращению деятельности (консервации) объектов энергетики можно назвать, в частности, следующие принципы:

Принцип многообразия форм собственности на природные ресурсы, государственная собственность на природные ресурсы, разграничение предметов ведения РФ и субъектов, выделение местного самоуправления, ограничение прав собственности на природные ресурсы. Принцип диспозитивности, свободы усмотрения сторон, недискриминационного доступа к системам транспортировки энергетических ресурсов. Данный перечень принципов права не является закрытым.

Начиная рассматривать вопрос о принципах энергетического права, следует остановиться на понятии принципа вообще и принципов права в частности.

Так, определяя понятие «принцип», Словарь русского языка Ожегова С. И. приводит следующее определение: «Основное, исходное положение какой-нибудь теории, учения, науки и т. п.»¹⁸¹. Общее определение, конечно же, верно, однако нас интересует юридический взгляд на данное понятие, взгляд, который более глубоко раскрывает понятнее «принцип».

Если же обратиться к юридическим словарям, можно найти описание интересующего нас понятия, которое рассмотрено через подходящую для нас призму права. Так, Большой юридический словарь приводит следующее определение понятия «принципы права»: «основные, исходные начала, положения, идеи, выражающие сущность права, как специфического социального регулятора»¹⁸².

Отметим, что принципы права прямо либо косвенно отражены в действующем законодательстве (в первую очередь — в Конституции); являются системообразующими, поддерживают структурную самоорганизацию права, обладают высокой устойчивостью, связывают правовые нормы права в единую упорядоченную систему; обладают собственным регулятивным значением; являются свое рода директивным началом для правотворческой, правоприменительной, правоохранительной, интерпретационной и другой юридической деятельности¹⁸³.

Говоря же об определении принципов собственно энергетического права, отметим, что оно приводится в доктринальных источниках. Так, В. Ф. Яковлев и П. Г. Лахно считают, что принципы энергетического права — это основание системы норм энергетического права, его центральное понятие, а также стержневое начало всей системы энергетических нормативных правовых актов¹⁸⁴.

Другой ученый — А. П. Вершинин выделяет как общие принципы регулирования экономических отношений и начал государственной политики в области электроэнергетики, так и важнейшие принципы государственного регулирования и контроля в электроэнергетике. А. П. Вершинин указывает на то, что принципы государственного регулирования обладают особым системообразующим значением для использования отдельных мер государственного регулирования¹⁸⁵.

В настоящее время принципы энергетического права отражены в ряде нормативных правовых актов, исходя из своеобразия той или иной отрасли энергетики.

Они могут быть условно разделены на две группы. К первой группе можно отнести те принципы энергетического права, которые требуют соблюдения баланса интересов энергетических компаний и потребителей, предоставляемых компаниями энергетических ресурсов и услуг. Во вторую группу принципов энергетического права следует включить те из них, которые предусматривают соблюдение баланса интересов как приведенных участников отношений, таки и публичных интересов, с учетом того, что государственное регулирование в области энергетики исполняется как государственными органами, так и другим лицами, которые наделены законом специальными публичными полномочиями.

Особую роль при обеспечении баланса интересов всего круга участников отношений в области энергетики играет также и обеспечение разумного сочетания как судебного, так и внесудебного способа урегулирования споров в области энергетики.

Баланс интересов участников как частноправовых и публично-правовых отношений в области энергетики определяет устойчивое развитие энергетической отрасли.

Следует согласиться с идеей В. В. Лаптева о том, что получение прибыли как основной цели предпринимательской деятельности является принципом права¹⁸⁶. Данное его утверждение подвергается критике со стороны В. С. Белых, который, указывая на то, что получение прибыли является признаком деятельности, но не принципом права¹⁸⁷, предполагает, что В. В. Лаптев смешивает вопросы права и факта. Вместе с тем нельзя забывать, что право (как и предпринимательство) является продуктом человеческой деятельности, в связи с чем принципы предпринимательской деятельности вполне могут являться принципами права, регулирующими предпринимательскую деятельность. Субъект предпринимательской деятельности априори ориентирован на получение прибыли, что является его законным правом и интересом. Данное право прямо предусмотрено ч. 1 ст. 43 Конституции РФ и выражено в различных положениях Гражданского кодекса РФ, которым, несмотря на принцип недопущения сверхобогащения одного лица за счет другого, предусмотрено возмещение не только реального ущерба, но и такой категории убытков, как упущенная выгода. Нельзя не отметить также легальное определение существенного нарушения договорного обязательства, которое прямо подтверждает получение прибыли в качестве основной цели предпринимательской деятельности — если таковая не будет получена, сторона получает право не только на расторжение договора путем обращения в суд (абз. 4 п. 2 ст. 450 ГК РФ), но и в ряде случаев — право на односторонний отказ от исполнения договорных обязательств (например, по договору поставки согласно ст. 453 ГК РФ). Таким образом, принцип получения прибыли как цели предпринимательской деятельности уже сформулирован в ряде положений ГК РФ, из которых и может быть выведен данный принцип.

Выражаясь языком древнегреческого философа Платона, принципы права находятся в «мире идей», тогда как правовые нормы, воплощенные в действующем законодательстве или даже в нормах судебной практики и кодифицированных правовых обычаев, относятся к «миру предметов». Нельзя говорить ни об их противопоставлении, ни об их тождестве. Чем более абстрактно выражен тот или иной принцип права, тем более значимыми являются нормы действующего законодательства — чем более обще выражено правило, тем больше вариантов его «преломления» в законодательстве, судебных решениях и иных регулирующих общественные отношения нормах. Типичным примером является конституционный принцип многообразия форм собственности на природные ресурсы (ч. 2 ст. 9 Конституции РФ), который Конституционный суд РФ истолковал как предусмотренную Конституцией РФ возможность нахождения природных ресурсов в любых формах собственности, но не обязательность юридического существования всех этих форм на территории России¹⁸⁸.

Принципы могут быть выражены в действующем законодательстве прямо, как это сделано в Федеральном законе «Об охране окружающей среды», могут существовать в виде нормы законодательства, как, например, принцип надлежащего исполнения обязательств в гражданском законодательстве (ст. 309 ГК РФ)¹⁸⁹. Также они могут выводиться путем толкования норм законодательства (как, например, принцип правовой определенности)¹⁹⁰.

Ряд принципов энергетического права прямо прописан в тексте Конституции РФ. К числу таковых относится, прежде всего, принцип свободы усмотрения лица, ограниченный лишь требованием соблюдения прав и законных интересов неопределенного круга лиц (емко выраженного максимой «свобода одного заканчивается там, где начинается свобода другого»). По сути, право само по себе является ограничением свободы частных лиц. На конституционно-правовом уровне эти ограничения установлены общей нормой ч. 3 ст. 17 Конституции РФ и конкретизированы применительно к собственникам природных объектов и ресурсов в ч. 2 ст. 36 Основного закона.

В гражданском законодательстве этот же принцип проявляется в сочетании общего принципа свободы волеизъявления его субъектов с многочисленными исключениями.

Принцип равной защиты всех форм собственности и равное право каждого владеть имуществом на праве собственности, закреплен в ч. 2 ст. 8 и ч. 2 ст. 23 Конституции. Она содержит открытый перечень форм собственности, что уполномочивает законодателя предусматривать новые вещно-правовые конструкции.

В настоящее время крайне затруднительно говорить о конкретном практическом воплощении упомянутых в российской Конституции «иных» формах собственности, нежели государственная, муниципальная и частная. К таковым можно отнести имущество, находящееся в собственности международных организаций и иностранных государств на территории России¹⁹¹, правовой статус которого в силу ст. 1205 и 1205.1 ГК РФ подчинен именно российскому праву. А. С. Лалетина называет в числе таковых «частную собственность государства»¹⁹², с которой, как верно отмечал Т. М. Гандилов, она отождествляет двухобъектную модель права собственности, когда публично-правовые образования являются участниками хозяйственных обществ с доминирующим участием в их уставном капитале¹⁹³. В этом случае публично-правовому образованию принадлежит право собственности на акции, а хозяйственному обществу как юридическому лицу — право собственности на имущество. Несмотря на отчасти справедливую критику Т. М. Гандиловым позиции А. С. Лалетиной, специфика такого права собственности очевидна.

Гражданским законодательством закреплена презумпция возможности нахождения имущества в частной собственности. Она выражена в следующей формулировке: в собственности граждан и юридических лиц может находиться любое имущество, за исключением прямо указанного в федеральном законе (абз. 2 ч. 3 ст. 212 ГК РФ).

При этом земельное законодательство основано на прямо противоположном по содержанию принципе — принципе государственной собственности на земли, не находящиеся в частной или муниципальной собственности. Причем если гражданское законодательство основано на презумпции возможности частной собственности на все виды имущества, то земельное законодательство — на презумпции действительности государственной собственности на землю. Юридически невозможно право частной собственности на участки недр, на водные объекты, не являющиеся замкнутыми водоемами на территории земельного участка, находящегося в частной собственности. Ограничены права собственников объектов недвижимости, являющихся объектами культурного наследия. В. О. Рыбалов говорит даже о постепенном переходе российской консервативной классической модели права собственности на рельсы модели, предполагающей «расщепление» прав собственника, более характерной для англо-саксонского права, приводя в пример норму Федерального закона «Об электроэнергетике», согласно которой осуществлено юридическое разделение прав собственников объектов электросетевого хозяйства, входящих в единую национальную электрическую сеть, которые ограничены в реализации своих прав; при этом эти ограниченные права осуществляются организацией по управлению единой национальной электрической сетью¹⁹⁴.

Любое качественное усиление роли государства в регулировании экономики всегда влечет за собой появление новых властных полномочий государственных органов. Эти тенденции затрагивают конституционные принципы разделения властей, разграничения государственных полномочий между органами государственной власти и отделения местного самоуправления от государственной власти. Классическая «триада» властей — законодательная, исполнительная и судебная в доктринальных источниках постоянно дополняется за счет выделения контрольной ветви власти¹⁹⁵. Данную идею нельзя называть маргинальной¹⁹⁶. Президентская власть, которая согласно Конституции РФ 1993 г. не отнесена в полной мере ни к одной из предусмотренных ей ветвей государственной власти, иногда выделяется российскими учеными-юристами в отдельную ветвь власти¹⁹⁷. Избыточность государственного регулирования экономики, дублирование полномочий органов государственной власти во многом продиктованы, во-первых, разграничением компетенции между органами государственной власти федерального уровня и органами государственной власти субъектов РФ¹⁹⁸, во-вторых, принципом отделения местного самоуправления от государственной власти. Результатом зачастую является дублирование функций органов государственной власти различных уровней полномочиями органов местного самоуправления.

Нельзя не отметить определенной противоречивости разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами — в одних случаях речь идет о самих общественных отношениях, в других — об их правовом регулировании. Так, федеральная государственная собственность и управление ею отнесена разработчиками Конституции к ведению федеральных органов государственной власти, тогда как законодательство о природных ресурсах (абсолютное большинство которых находится в государственной собственности) — к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ).

Разграничение государственной собственности в целом также относится к сфере совместного ведения РФ и субъектов. К тому же к совместному ведению относится и осуществление правомочий государства как собственника природных ресурсов.

В соответствии с Федеральным законом от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»¹⁹⁹ российский правопорядок пополнился рядом принципов воздействия на окружающую среду. Первым из этих принципов является принцип признания допустимости воздействия на нее. Остальные принципы являют собой многочисленные исключения из него. Среди них можно особо выделить:

– принцип платности природопользования — в том числе добычи полезных ископаемых, сжигание и (или) рассеивание попутного нефтяного газа, презумпции экологической опасности хозяйственной деятельности, размещения отходов производства и потребления и т. д.;

– принцип снижения негативного воздействия хозяйственной деятельности, которого можно достигнуть путем использования наилучших доступных технологий;

– возложение обязанности по финансированию, мер по предотвращению и уменьшению негативного воздействия на окружающую среду, устранению его последствий на юридических лиц, осуществляющих такое воздействие (принцип «загрязнитель платит»).

Вопросы для самопроверки

1. Каково понятие принципов права?

2. Каковы функции принципов права?

3. Дайте понятие принципов энергетического права.

4. Какие принципы энергетического права известны?

5. В каких нормативных актах представлены принципы энергетического права?

Список литературы

1. Большой юридический словарь / под ред. А. В. Малько. М.: Проспект, 2010.

2. Вершинин А. П. Энергетическое право: учебно-практический курс. СПб.: Издательский дом С-Петербургского гос. университета, Издательство юридического факультета СПбГУ, 2007.

3. Лахно П. Г. Принципы энергетического законодательства. Энергетика и право. М.: Юрист, 2008.

4. Словарь русского языка / под ред. д. ф. н., проф. Н. Ю. Шведовой. М.: Рус. Яз., 1984.

5. Яковлев В. Ф., Лахно П. Г. Энергетическое право, как комплексная отрасль права России. Энергетическое право России и Германии: сравнительно-правовое исследование / под ред. П. Г. Лахно. М.: Юрист, 2011.

6. Николаев Д. А. Особенности предпринимательских правоотношений в сфере добычи общераспространенных полезных ископаемых // International Law Journal. 2021. Т. 4. № 6. С. 109–112.

7. Шувалов И. И. Правовое положение субъекта правоотношений в сфере добычи (производства), переработки, хранения, транспортировки, распределения, оборота и использования энергетических ресурсов: действующее законодательство и проблемные вопросы // Экономика. Право. Общество. 2021. Т. 6. № 1 (25). С. 40–47.

8. Шувалов И. И. Юридический режим антироссийских санкций и ответных мер Российской Федерации // Евразийский юридический журнал. 2021. № 7 (158). С. 143–146.

9. Едакин Д. А. Государственная система лицензирования пользования недрами // Мир в эпоху глобализации экономики и правовой сферы: роль биотехнологий и цифровых технологий: сборник научных статей по итогам V международной научно-практической конференции (Москва, 15–16 мая 2021 года). М.: Общество с ограниченной ответственностью «КОНВЕРТ», 2021. С. 69–70.

10. Пивкин М. И. Проблемные аспекты правового регулирования попутного (нефтяного) газа в Российской Федерации // Обмен знаниями в образовательном процессе: сборник научных трудов. Казань: ООО «СитИвент», 2021. С. 29–38.

5. Договорные и разрешительные инструменты государственного регулирования пользования энергетическими ресурсами и объектами

В результате изучения главы студент должен:

Знать:

– основные договорные и разрешительные инструменты регулирования отношений пользования энергетическими ресурсами и объектами, связанные с ними основные юридические понятия, основные элементы системы правового регулирования отношений в сфере разведки, производства (добычи), хранения, переработки, транспортировки, оборота и потребления энергетических ресурсов;

Уметь:

– анализировать и решать проблемы, возникающие при применении указанных инструментов;

– определять применимость того или иного инструмента в той или иной правовой ситуации;

Владеть:

– навыками анализа функций и правовой природы каждого из этих инструментов.

Соглашения о разделе продукции (СРП) и недропользовательская лицензия

С момента принятия и вступления в юридическую силу Закона РФ «О недрах» прежняя, советская система предоставления права пользования участками недр не претерпела сколько-нибудь существенных изменений. Горноотводный акт заменили лицензия на пользование недрами и приложение к ней, индивидуализирующее условия пользования конкретным участком недр (в первые десять лет действия Закона РФ «О недрах», получившее устойчивое наименование «лицензионное соглашение», что было абсолютно некорректным терминологически и юридически, поскольку ни о каком согласовании условий пользования недрами между лицензиатом и лицензиаром не могло быть и речи). Естественно в этой связи то, что большинство ученых-юристов не рассматривали лицензионное соглашение как гражданско-правовой договор и выдачу недропользовательской лицензии как гражданско-правовую сделку²⁰⁰.

Тем не менее Закон РФ «О недрах» в течение достаточно продолжительного времени давал повод для суждений о возможности договорно-правовых форм недропользования и помимо предусмотренных им СРП. Так, ст. 12 данного Закона содержала указание на лицензионное соглашение как на «форму договорных отношений недропользования» и допускала такие формы недропользования, как недропользовательские концессии, договор о разделе продукции и контракт на предоставление услуг (с риском и без риска).

Однако единственной договорно-правовой формой пользования недрами по российскому законодательству являлись (и остаются) соглашения о разделе продукции. Первым нормативным актом, регулирующим вопросы соглашений о разделе продукции, стал утративший ныне силу Указ Президента РФ от 24.12.1993 № 2285 «Вопросы соглашений о разделе продукции при пользовании недрами»²⁰¹. Следующим этапом в развитии законодательства РФ о соглашениях о разделе продукции явилось принятие Федерального закона РФ № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» от 30.12.1995²⁰². В дальнейшем в него многократно вносились дополнения и изменения. Помимо этого закона, на федеральном уровне был издан ряд нормативных актов, среди которых можно выделить Указ Президента РФ от 08.07.1997 № 694 «О мерах по реализации Федерального закона “О соглашениях о разделе продукции”»²⁰³ и Постановление Правительства от 02.09.1997 № 1132²⁰⁴, решившие вопрос о компетенции федеральных органов исполнительной власти в сфере подготовки, заключения и реализации соглашений о разделе продукции. В настоящий момент распределение компетенции между федеральными органами государственной власти осуществляется в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 02.02.2001 № 86 «О мерах по совершенствованию деятельности федеральных органов исполнительной власти по подготовке, заключению и реализации соглашений о разделе продукции, а также по контролю за их реализацией»²⁰⁵.

Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции» установил, что СРП является договором, согласно которому Российская Федерация предоставляет субъекту предпринимательской деятельности (в терминологии данного федерального закона — инвестор) возмездно и на принципе срочности исключительные права на поиск, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в конкретном соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить эти работы за свой счет и на свой риск. Конкретным соглашением определяются все необходимые условия, связанные с пользованием недрами, в том числе условия и порядок раздела произведенной продукции между сторонами соглашения.

Нельзя не отметить и того, что согласно п. 7 ст. 2 указанного закона конкретные соглашения, заключенные до его вступления в юридическую силу, подчиняются его положениям лишь в части, непротиворечащей этим соглашениям. По справедливому мнению ряда исследователей, данная оговорка об отсутствии у закона обратной силы делает этот федеральный закон не работающим на практике.

Уникальность отношений по разведке, добыче, обороту, хранению, транспортировке и распределению, потреблению энергетических ресурсов проявилась еще и в том, что именно в этой сфере Федеральный закон «О СРП» в ст. 23 предусматривает возможность отказа от судебного иммунитета, иммунитета в отношении предварительного обеспечения иска и исполнения судебного и (или) арбитражного решения. И хотя данный закон не является работающим в силу его п. 7 ст. 2, о наличии у него обратной силы лишь в части, непротиворечащей соглашениям о разделе продукции, заключенным до его вступления в юридическую силу, нельзя отрицать его значимость хотя бы как восполняющего пробелы в этих соглашениях.

Инвесторами согласно данному закону могут быть любые юридические лица и их объединения — простые товарищества, холдинги, концерны, консорциумы и т. д.

Договор на пользование водными объектами (договор на водопользование) и решение о предоставлении водных объектов в пользование

Правовое регулирование отношений по добыче энергетических ресурсов со дна водных объектов нельзя назвать последовательным. Несмотря на то, что отношения, связанные с использованием водных объектов для целей разведки и добычи полезных ископаемых, регулируются водным законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов РФ (ч. 5 ст. 1 Закона РФ «О недрах»), законодательство о недрах также играет роль в регулировании этой области общественных отношений. Водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности²⁰⁶ и необходимые для ведения работ, связанных с недропользованием, предоставляются не только согласно водному законодательству, но и согласно Закону РФ «О недрах» (ст. 25.1 Закона РФ «О недрах»). Прекращение прав на них также осуществляется согласно водному законодательству и Закону РФ «О недрах».

То есть если добыча полезных ископаемых с участков недр расположенных на территории водного объекта осуществляется согласно водному законодательству, то «жизненные циклы» права пользования такими участками недр — предоставление и прекращение осуществляются с соблюдением одновременно водного законодательства и Закона РФ «О недрах». Одновременно пп. 1 и 3 ст. 9 Водного кодекса РФ устанавливают, что право пользования поверхностными водными объектами возникает по основаниям и в порядке, установленными Водным кодексом, тогда как пользование подземными водными объектами — по основаниям и в порядке, установленным законодательством о недрах.

Высший Арбитражный Суд в одном из своих постановлений указал, что добыча подземных вод (использование водозаборных скважин) без лицензии либо с нарушением лицензионных требований не образует состава правонарушения, предусмотренного ст. 7.6. КоАП РФ (самовольное занятие водного объекта или его части либо использование их без документов), но образует состав, предусмотренный ст. 7.3 того же Кодекса (пользование недрами без лицензии)²⁰⁷.

Таким образом, ВАС РФ признал, что подземные воды являются не водным объектом, а частью недр Российской Федерации, следовательно, отношения, возникающие в сфере их охраны и использования, подпадают под действие Закона РФ «О недрах», а не норм водного законодательства.

Водное законодательство также сочетает два подхода к предоставлению прав пользования водными объектами — лицензионно-разрешительный и договорный. Следует отметить, что сфера договорного регулирования отношений, связанных с пользованием водными объектами, шире по сравнению с договорными формами недропользования, хотя сфера использования решения о предоставлении водных объектов в пользование (лицензии на водопользование) шире. Договор на водопользование заключается в целях использования водного объекта для производства электроэнергии без забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов.

Решение о предоставлении в пользование водных объектов предоставляется в следующих целях, связанных с отношениями, регулируемыми нормами энергетического права: строительство (реконструкция) гидротехнических сооружений, а также ЛЭП и трубопроводов²⁰⁸; создание буровых установок (платформ), морских платформ и искусственных островов; разведка и добыча полезных ископаемых; проведение работ, предполагающих нарушение целостности дна и берегов поверхностных водных объектов, в том числе дноуглубительных и буровых работ²⁰⁹. Эксплуатанты гидроэнергетических сооружений обязаны обеспечить режим сработки и наполнения водохранилищ с учетом приоритета целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, соблюдать температурный режим водных объектов.

Договор водопользования является видом договора аренды, и общие нормы ГК РФ о договоре аренды применяются к отношениям, регулируемым договором водопользования. И хотя водный объект является недвижимым имуществом, нормы ГК РФ об аренде недвижимого имущества неприменимы к таким договорам, поскольку касаются исключительно зданий и сооружений.

Договор водопользования и решение о предоставлении водного объекта в пользование подлежат государственной регистрации в государственном водном реестре. Регистрации подлежит также переход прав и обязанностей по договорам водопользования и их прекращение. Ведение государственного водного реестра (ГВР) осуществляется Федеральным агентством водных ресурсов.

К числу вспомогательных договорных инструментов государственного регулирования отношений в сфере энергетики можно отнести концессионные соглашения, соглашения о государственно-частном партнерстве²¹⁰ и государственные контракты. К категории вспомогательных разрешительных инструментов государственного регулирования отношений в сфере энергетики относится также лицензирование отдельных видов деятельности в сфере энергетики.

Если ранее основной юридической формой сотрудничества государства и частных инвесторов в сфере создания и реконструкции объектов энергетической инфраструктуры являлась аренда²¹¹, то с 2005 г. появилась ее альтернатива в форме концессионного соглашения и соглашения о государственно-частном партнерстве.

Концессионные соглашения основаны на положениях ГК РФ о смешанных договорах и на Федеральном законе «О концессионных соглашениях», который входит в структуру законодательства РФ о концессионных соглашениях (ч. 1 ст. 2 данного федерального закона). Концессионное соглашение предполагает обязанность концессионера за свой счет создать (реконструировать) определенное имущество, которое обязательно должно включать в себя недвижимое имущество²¹² находящегося в собственности концедента (в качестве которого выступает публично-правовое образование либо государственная компания, либо государственная корпорация²¹³), осуществлять деятельность с использованием этого объекта, и обязанность концедента за плату предоставить концессионеру в определенный этим соглашением срок, права владения и пользования им для осуществления указанной деятельности. Срок действия концессионного соглашения определяется самим концессионным соглашением.

Цессия и (или) перевод долга по концессионному соглашению допускаются исключительно с согласия концедента, тогда как по общему правилу ГК РФ такого согласия не требуется. При этом при перемене лиц в обязательстве не допускается внесение изменений в технические характеристики объекта концессионного соглашения, которые являются условиями концессионного соглашения.

Далее в разделе будут рассмотрены, во-первых, нормы Федерального закона «О концессионных соглашениях», посвященные особенностям концессионных соглашений, заключаемых в отношении объектов энергетики, во-вторых, нормы об обеспечении энергетическими ресурсами деятельности самих объектов концессии (в том числе, разумеется, и тех, которые не являются объектами энергетической инфраструктуры).

Концессионер обязан заключить от своего имени договоры поставки энергетических ресурсов, потребляемых при исполнении концессионного соглашения, и оплачивать их цену (п. 7 ст. 8 указанного Федерального закона).

Перечень объектов энергетики, которые могут быть объектами концессионного соглашения, является закрытым и закреплен законом. К ним относятся: объекты трубопроводного транспорта и газоснабжения; гидротехнические сооружения; объекты по производству, передаче и распределению электрической энергии; объекты теплоснабжения, централизованные системы горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельные объекты таких систем и любые другие объекты коммунальной инфраструктуры или объекты коммунального хозяйства.

В отношении имущества, не принадлежащего концеденту, но связанного с объектом концессии общим назначением, единством технологического процесса, концедент вправе заключать с собственником этого имущества гражданско-правовой договор, определяющий условия и порядок предоставления этого имущества концессионеру (договор в пользу третьего лица), но обязан совершить данную сделку под отлагательным условием — поставить возникновение прав и обязанностей по указанному договору в зависимость от возникновения отношений по концессионному соглашению. Это правило крайне актуально для отношений в сфере энергетики — реформирование правового регулирования электроэнергетики, теплоснабжения и газоснабжения привело к тому, что генерирующие и сетевые организации оказались, несмотря на единство обеспечиваемых ими технологических процессов, в собственности различных субъектов.

Следующим требующим особого внимания правилом Федерального закона «О концессионных соглашениях» является правило п. 1.1. ст. 10 данного нормативного акта:

В случае, если цены продажи концессионером в рамках эксплуатации объекта концессии производимых товаров (выполнения работ, оказания услуг) регулируются или устанавливаются с учетом установленных надбавок к ценам (тарифам) и при объектом концессионного соглашения не являются объекты теплоснабжения, централизованные системы водоснабжения (водоотведения), а равно отдельные объекты таких систем, концессионное соглашение должно содержать обязательства по привлечению концессионером инвестиций, а также порядок возмещения расходов концессионера, подлежащих возмещению в соответствии с законодательством Российской Федерации в сфере регулирования цен (тарифов) и не возмещенных ему на момент окончания срока действия концессионного соглашения.

При этом размеры обеспечения исполнения концессионером обязательств по концессионному соглашению определяются исходя из установленного таким способом объема инвестиций, за исключением расходов, которые в соответствии с концессионным соглашением должны осуществляться за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и за счет выручки концессионера, полученной от реализации производимых товаров, выполнения работ, оказания услуг, осуществляемых по регулируемым ценам (тарифам) и (или) с учетом установленных надбавок к ценам (тарифам).

Закон при этом предусматривает возможность предусмотреть в концессионном соглашении обязанность концессионера продавать производимые товары, (выполнять работы, оказывать услуги) по регулируемым ценам (тарифам) и в соответствии с установленными надбавками к ним (пп. 6 п. 2 ст. 10 Закона). В этом случае перечень создаваемых (реконструируемых) согласно концессионному соглашению объектов, объем и источники инвестиций, привлекаемых для создания и (или) реконструкции этих объектов, устанавливаются на основе инвестиционных программ концессионера.

Соглашения о государственно-частном партнерстве

Несмотря на вступление в юридическую силу ФЗ «О ГЧП» только с 1 января 2016 г., нельзя сказать, что до этого правовое регулирование ГЧП существовало в мире идей — термин «ГЧП» хотя использовался постоянно, имел юридическое содержание исключительно в региональных масштабах и то далеко не во всех субъектах РФ (например, в Санкт-Петербурге принят первый в истории закон, регулирующий эти отношения, а в Москве его не было и нет).

Под термин «ГЧП» подпадали любые частноправовые отношения с участием публично-правового образования, будь то аренда, оказание услуг, подряд или поставка для государственных нужд, концессионное соглашение или аренда государственного или муниципального имущества.

Хотя на федеральном уровне они были выражены в нормах гражданского законодательства, регулирующих участие государства в гражданско-правовых отношениях. Законы о ГЧП существовали лишь на уровне субъектов РФ (кстати, новый ФЗ «О ГЧП» включает НПА субъектов РФ в объем понятия «законодательство о государственно-частном партнерстве», требуя от них соответствия ФЗ «О ГЧП»)²¹⁴.

Объекты ГЧП идентичны объектам концессий за небольшими исключениями. Объекты по производству, передаче и распределению электрической энергии могут быть как предметом концессий, так и предметами ГЧП. Вместе с тем Федеральный закон «О ГЧП» не содержит никаких юридических особенностей правового регулирования отношений государственно-частного партнерства в отношении энергетических объектов и ресурсов.

Федеральным законом «О ГЧП» регулируется процедура реализации проекта ГЧП, начиная с разработки предложения о реализации проекта ГЧП.

Лицензирование отдельных видов деятельности в сфере энергетики

Деятельность в сфере энергетики, подлежащая лицензированию, осуществляется на основе Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности». Лицензирование энергосбытовой деятельности и деятельности по использованию атомной энергии осуществляется вне пределов действия норм Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности», но на основе соответственно: 1) Федерального закона «Об электроэнергетике» и положением о лицензировании энергосбытовой деятельности, утверждаемым Правительством РФ (в настоящее время такой нормативный акт не принят), и 2) Федерального закона «Об использовании атомной энергии» и соответствующим положением²¹⁵. Среди форм лицензируемой согласно Федеральному закону «О лицензировании отдельных видов деятельности» к деятельности в сфере регулируемой энергетическим правом можно назвать эксплуатацию взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов I, II и III классов опасности; деятельность по перевозкам внутренним водным, морским и железнодорожным транспортом опасных грузов²¹⁶ и погрузочно-разгрузочная деятельность в отношении опасных грузов; сбор, транспортировка, обработка, утилизация, обезвреживание и размещение отходов I–IV классов опасности; осуществление маркшейдерских работ²¹⁷; осуществление работ по активному воздействию на гидрометеорологические и геофизические процессы и явления и деятельность, связанная с обращением взрывчатых материалов промышленного назначения (пп. 12, 21, 26–28, 30, 43, 44 и 50 ст. 12 данного Закона).

Отдельно следует отметить лицензирование деятельности, связанной с транспортировкой опасных грузов, к каковым относятся в том числе и энергетические ресурсы²¹⁸. Перевозка таких грузов внутренним водным транспортом, морским, железнодорожным транспортом и погрузочно-разгрузочная деятельность применительно к ним требует обязательного получения лицензии. При этом судебная практика требует получения отдельной лицензии на погрузочно-разгрузочную деятельность, независимо от наличия лицензии на эксплуатацию взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов²¹⁹. Эксплуатация трубопроводов требует получения лицензии на эксплуатацию взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов I, II и III классов опасности (п. 12 ч. 1 ст. 12 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности»).

Лицензирование ведения работ (оказания услуг) по использованию атомной энергии основано на ст. 26 Федерального закона «Об использовании атомной энергии».

Эти лицензии и разрешения выдаются Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору России (далее — Ростехнадзор)²²⁰. Получателями лицензии являются эксплуатирующие организации, а также организации, выполняющие работы (оказывающие услуги) в сфере использования атомной энергии.

Лицензируемыми согласно данному федеральному закону являются размещение, сооружение, эксплуатация и вывод из эксплуатации ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов, закрытие пунктов захоронения радиоактивных отходов, обращение с ядерными материалами и радиоактивными веществами, в том числе при разведке и добыче урановых руд, при производстве, использовании, переработке, транспортировании и хранении ядерных материалов и радиоактивных веществ, обращение с радиоактивными отходами при их хранении, переработке, транспортировании и захоронении, использование ядерных материалов и (или) радиоактивных веществ при проведении научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, проектирование и конструирование ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов, конструирование и изготовление оборудования для ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов, проведение экспертизы безопасности (экспертизы обоснования безопасности) объектов использования атомной энергии и (или) видов деятельности в области использования атомной энергии.

Совмещенная лицензия предполагает право на осуществление нескольких лицензируемых видов деятельности в отношении как одного, так и нескольких объектов, выдается на основании заявления соискателя лицензии.

Особенностью лицензирования в сфере использования атомной энергии является обязательность проведения Ростехнадзором и его организациями научно-технической поддержки экспертизы безопасности при выдаче разрешения (лицензии) и при изменениях условий действующего разрешения (лицензии) или видов деятельности, на которые выдано разрешение (лицензия). Порядок экспертизы устанавливается Ростехнадзором.

В отличие от лицензий, выдаваемых на основе положений Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности», которые в силу п. 4 ст. 9 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» выдаются бессрочно, лицензии на работы (услуги) в атомной отрасли являются срочными²²¹. Также Ростехнадзором выдаются разрешения: на право ведения работ в области использования атомной энергии работникам объектов использования атомной энергии работникам (п. 5.3.3.1. Положения «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору»), на эксплуатацию поднадзорных гидротехнических сооружений собственникам гидротехнических сооружений и их эксплуатирующим организациям (п. 5.3.3.4. того же документа), на выбросы и сбросы радиоактивных веществ в окружающую среду (п. 5.3.3.5. того же акта) и на допуск к эксплуатации энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам (п. 5.3.3.10. того же документа), и осуществляется регистрация опасных производственных объектов с ведением их реестра (п. 5.3.5 того же Положения).

Кроме того, Постановлением Госгортехнадзора РФ 10.12.1998 № 76, № РД-07-261-98 были утверждены «Методические указания по контролю за технической обоснованностью расчетов платежей при пользовании недрами»²²², которые со ссылкой на ст. 41 Закона РФ «О недрах» дают определение сверхнормативных потерь полезных ископаемых при их добыче. К таковым относятся потери, превышающие нормативы, устанавливаемые ежегодными планами горных работ, согласованных с органами Ростехнадзора.

Вопросы для самопроверки

1. Назовите договорные формы недропользования, предусмотренные российским законодательством.

2. Как соотносятся Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» и нормы Закона РФ «О недрах» о лицензировании пользования недрами»? Распространяются ли нормы Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» на лицензирование недропользования?

3. Назовите законные и договорные формы пользования водными объектами, предусмотренные российским законодательством.

4. Подлежит ли государственной регистрации договор водопользования и (или) решение о предоставлении водного объекта в пользование и (или) переход прав и обязанностей по договорам водопользования и их прекращение.

5. Какой орган исполнительной власти осуществляет ведение государственного водного реестра?

6. Является ли энергосбытовая деятельность лицензируемым видом деятельности?

7. Какие виды деятельности в сфере энергетики являются лицензируемыми согласно Федеральному закону «О лицензировании отдельных видов деятельности»?

8. В каких пределах действующие на территории России соглашения о разделе продукции регулируются положениями Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции»?

9. К какому виду договоров относится договор водопользования?

10. Добыча полезных ископаемых с участков недр, расположенных на территории водного объекта, регулируется законодательством о недрах, водным законодательством, земельным законодательством или гражданским законодательством?

Список литературы

1. Шакеров Р. Законодательное обеспечение нефтедобычи // ЭЖ-Юрист. 2017. № 31.

2. Налетов К. И. Лицензия на пользование недрами: правовые коллизии // Современное право. 2008. № 2.

3. Практика применения концессионных соглашений для развития региональной инфраструктуры в Российской Федерации под ред. П. Л. Селезнева. М.: Центр развития государственно-частного партнерства, 2014.

4. Хаустов Д. В. Публично-правовые договоры в природопользовании // Экологическое право. 2003. № 5. С. 1220.

5. Колбасов О. С. О новом Водном кодексе Российской Федерации // Законодательство и экономика. 1997. № 1/2. С. 14–21.

6. Будникова Ю. Е. Актуальные проблемы водного законодательства // Аграрное и земельное право. 2010. № 4. С. 45–48.

7. Ровенская И. А. Правовые проблемы перехода от лицензионного порядка водопользования к договорному // Аграрное и земельное право. 2011. № 2. С. 96–101.

6. Нормы законодательства об охране природных объектов и ресурсов как инструмент правового воздействия на отношения в сфере разведки, производства (добычи), хранения, переработки, транспортировки, оборота и потребления энергетических ресурсов

В результате изучения главы студент должен:

Знать:

– базовые понятия, содержание нормативных правовых актов и принципы правового регулирования отношений в сфере, регулируемой нормами энергетического права;

Уметь:

– логически грамотно выражать точку зрения по вопросам применения законодательства о различных видах энергетических ресурсов;

– анализировать и решать проблемы правового регулирования отношений в сфере, регулируемой нормами энергетического права;

– составлять договоры, регулирующие отношения в сфере, регулируемой нормами энергетического права;

– применять необходимые меры к восстановлению нарушенных прав участников отношений в сфере, регулируемой нормами энергетического права;

Владеть:

– навыками анализа основных нормативных правовых документов в сфере разведки, добычи (производства), переработки, хранения, транспортировки, распределения, оборота и потребления энергетических ресурсов.

Крупные запасы энергетических ресурсов и массивный топливно-энергетический комплекс, которыми обладает Российская Федерация, составляют фундамент развития национальной экономики. При этом мировой опыт функционирования энергетического комплекса подтверждает необходимость активного участия государства в создании условий для его эффективной работы. Важным критерием решения государством стоящих перед ним задач в этой сфере является наличие детально проработанной политики и нормативной правовой базы.

Поскольку природопользование в России выступает как экономическим, так и политическим фактором, в настоящее время решение проблем в сфере эксплуатации природных ресурсов представляет собой наиболее актуальную государственную задачу. Это обстоятельство актуализирует необходимость восполнить пробелы, существующие в области правового регулирования отношений, возникающих в сфере использования национальных природных богатств, на уровне государственного управления.

В настоящий момент происходит активное развитие правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в связи с поиском, добычей энергетических ресурсов, производством, переработкой, поставкой, хранением, транспортировкой различных видов энергетических ресурсов, проектированием, а также строительством энергетических объектов, обеспечением энергетической безопасности, промышленной безопасности, антитеррористической защищенности. При этом задача законодательства в сфере энергетики заключается в надлежащем правовом обеспечении реализации стратегических задач, закрепленных в различных документах стратегического планирования²²³.

Подчеркнем, что проблема энергосбережения не ограничивается национальными рамками, а приобретает глобальный характер. Так, Российская Федерация является участником или подписавшей стороной, в частности, в Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву (1982 г.), Договоре к Энергетической хартии (в 1994 г. Россия подписала, но не ратифицировала договор) и других соглашениях о сотрудничестве в данной сфере. В 2015 г. вступил в силу Договор о Евразийском экономическом союзе, подписанный главами России, Беларуси и Казахстана. В разделе XX «Энергетика» Договора определены основные принципы и направления взаимодействия государств-членов Союза в сфере энергетики. Основные из них таковы: обеспечение рыночного ценообразования на энергетические ресурсы, развитие конкуренции, проведение скоординированной энергетической политики, формирование общих рынков электроэнергии, газа, нефти и нефтепродуктов Союза, обеспечение доступа к системам транспортировки энергетических ресурсов. При этом согласно ст. 82–84 Договора Стороны договорились об обеспечении беспрепятственного доступа хозяйствующих субъектов других государств-членов к находящимся на их территории электроэнергетическим, газотранспортным системам и системам транспортировки нефти и нефтепродуктов на основе принципов, условий и правил, указанных в Договоре и соответствующих приложениях к нему. Также Договором установлены последовательность и сроки выполнения работ по формированию общих рынков энергетических ресурсов²²⁴.

Сегодня достаточно большое внимание уделяется проблеме рационального использования энергетических ресурсов, разработке и внедрению современной энергосберегающей техники и технологий, разработке и внедрению энергетического менеджмента, совершенствования правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в данной сфере. В связи с этими обстоятельствами необходимо более детально изучить понятийный аппарат, а также классифицировать существующие точки зрения на поставленную в исследовании проблему.

Начнем с определения сущности основных категорий: природные ресурсы, энергетические ресурсы, энергия, энергетика, энергетическое законодательство и т. д.

Международно-правовые акты, нормы российского законодательства содержат различные трактовки понятия «природные ресурсы» и его соотношения с понятием «энергетические ресурсы», что свидетельствует об их неоднозначности и взаимосвязи.

Согласно ст. 1 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»²²⁵ использование природных ресурсов представляет собой эксплуатацию природных ресурсов, вовлечение их в хозяйственный оборот, в том числе все виды воздействия на них в процессе хозяйственной и иной деятельности. Иначе говоря, хозяйственная деятельность предполагает эксплуатацию природных ресурсов напрямую или опосредованно. В первом случае природный объект — это основное средство извлечения прибыли; во втором — либо сам природный объект, либо окружающая экосистема в целом, подвергающаяся негативному воздействию.

В юридической литературе в качестве энергетических ресурсов выделяют как имеющие гражданско-правовой режим вещи нефть, газ, воду, так и не являющуюся вещью в физическом смысле электроэнергию в ситуации их обособления от однородных объектов, допускающей их индивидуализацию (например, нефть в цистерне, газ в баллоне, электроэнергия в аккумуляторе и т. п.)²²⁶.

Статья 2 Федерального закона от 23.11.2009 № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»²²⁷ содержит официальное определение энергетического ресурса — это носитель энергии, энергия которого используется или может быть использована при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, а также вид энергии (атомная, тепловая, электрическая, электромагнитная энергия или другой вид энергии).

Понятия «энергоресурс» и «энергия» различны по своему содержанию. Энергоресурс — это материальный объект, тогда как энергия — это мера способности источника энергии совершать работу.

На стадии перехода общественных отношений в правоотношения происходит типовое и видовое разграничение договорно-правовых форм, опосредствующих снабжение потребителей материальными носителями энергии — энергетическими ресурсами. На практике особенно востребованы два договорных типа — поставки и снабжения через присоединенную сеть²²⁸. Следует также отметить, что в Основах гражданского законодательства 1991 г., где правила энергоснабжения впервые были установлены на уровне закона, документ сначала носил название «договор о снабжении энергетическими и иными ресурсами через присоединенную сеть» (ст. 84), затем — «договор энергоснабжения». В юридической литературе такое переименование объясняли тем, что объектом рассматриваемого договора все-таки являются не энергоресурсы, а энергия, ее качественные и количественные характеристики²²⁹.

В юридической литературе высказано мнение, что энергия в качестве средства для преобразования природного потенциала в потребительский продукт обладает рядом товарных характеристик, что проявляется в процессе потребления энергоресурсов²³⁰. С. М. Корнеев считает электрическую энергию ценностью, экономическим благом и не причисляет ее к имуществу (веществу), правам и обязанностям: «Энергия — это не обычный предмет материального мира, а свойство материи, имеющее определенное состояние (напряжение тока, температура воды и т. п.), благодаря которой производится полезная работа, создаются необходимые условия для трудовой деятельности и отдыха людей (освещение, вентиляция, отопление и т. п.)»²³¹.

Энергия, точнее, отношения, связанные с энергией, выступают, по мнению А. М. Шафира, самостоятельным объектом (предметом) энергетического права. Здесь, скорее, правы авторы, утверждающие, что сама по себе энергия выходит за рамки юриспруденции и не является предметом энергетических отношений; и только энергоресурсы как материальные носители энергии, а конкретно — производимой при ее использовании работы (силы, мощи) могут быть предметом энергетических отношений. Работа энергоресурса, действующая в нем «сила», и есть «особый товар», о котором применительно к электрической энергии указано в ст. 3 Федерального закона от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике». Понятие особого товара, по мнению А. М. Шафира, можно распространить на тепловую энергию, газ и все другие энергоресурсы, общим свойством которых является то, что они — носители энергии (силы, работы), исходя из чего можно утверждать, что в границах единого экономического пространства РФ существует сфера обращения энергоресурсов как особого товара²³².

Реализация функций государственного регулирования в сфере энергетики осуществляется значительным количеством государственных органов. Существенными полномочиями наделены Правительство Российской Федерации, Министерство энергетики Российской Федерации, Федеральная антимонопольная служба.

В последнее время появилось множество работ, касающихся различных аспектов правового регулирования энергетических отношений, как в правовом поле нашей страны, так и ряда иностранных государств и международных организаций. «На сегодняшний день, — пишет О. А. Городов, — энергетическое законодательство находится на этапе своего становления и развития, и уже можно утверждать о наличии некой его структурированности и упорядоченности в рамках, имеющих самостоятельное значение отраслей энергетики». При этом под энергетическим законодательством он понимает «…совокупность законов, иных нормативных правовых актов, с помощью и посредством которых государство устанавливает, изменяет либо прекращает действие правовых норм в сфере энергетики»²³³. По мнению же П. Г. Лахно, отечественное энергетическое законодательство выступает «…интегрированной комплексной отраслью законодательства, где предмет регулирования является разнородным и включает в себя элементы иных отраслей»²³⁴.

Одним из ранних документов, положивших начало стратегическому планированию энергетической политики в России и ее правовому обеспечению, являлись «Основные направления энергетической политики Российской Федерации на период до 2010 года», которые были разработаны и утверждены в соответствии с Указом Президента РФ от 07.05.1995 № 472 «Об основных направлениях энергетической политики и структурной перестройки топливно-энергетического комплекса Российской Федерации на период до 2010 года». Тремя годами ранее Решением Правительства РФ от 10.09.1992 № 26 (не опубликовано) была одобрена Концепция энергетической политики России в новых экономических условиях, а спустя несколько лет Постановлением Правительства РФ от 13.10.1995 № 1006 были — «Основные положения Энергетической стратегии до 2010 года» и Решением Правительства РФ от 23.11.2000 № 39 — новый вариант «Основных положений Энергетической стратегии России на период до 2020 года».

Систему энергетического законодательства образуют различные законы, а также иные нормативные правовые акты, которые прямо или опосредованно регулируют отношения, формирующиеся в специальных отраслях энергетики, а именно: в электроэнергетике, энергосбережении, теплоэнергетике, газовой, нефтяной и угольной промышленности²³⁵.

Следует отметить, что некоторые общие вопросы в сфере энергетики регулируются едиными нормативными актами Российской Федерации. В отечественном законодательстве равнозначными для энергетики кроме нормативных правовых актов являются законы и подзаконные акты, регламентирующие особенности функционирования отдельных отраслей энергетики. К их числу следует отнести Федеральный закон от 17.08.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях»²³⁶, регулирующий деятельность субъектов естественных монополий в таких областях, как транспортировка нефти, нефтепродуктов и газа по трубопроводам, в электроэнергетике — услуги по передаче электрической энергии и по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике (ст. 3).

По мнению В. В. Романовой, на сегодняшний день в области энергетики выделяется шесть сфер деятельности субъектов естественных монополий — транспортировка газа по трубопроводам, транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам, передача электрической энергии, оперативно-диспетчерское управление в данной сфере, передача тепловой энергии и захоронение радиоактивных отходов)²³⁷. В рекомендациях Коллегии Евразийской экономической комиссии от 07.10.2014 № 10 «О единой методологии тарифообразования в сферах естественных монополий»²³⁸ содержатся данные, касающиеся перечня регулируемых услуг, оказываемых субъектами естественных монополий в области транспортировки нефти, нефтепродуктов, газа по магистральным трубопроводам. К примеру, таковыми являются услуги, связанные с транспортировкой газа по магистральным газопроводам, газораспределительным сетям или системам²³⁹.

Отношения, возникающие в ходе поиска, разведки и добычи минерального сырья, раздела произведенной продукции, а также ее транспортировки, обработки, хранения, переработки, использования, реализации или распоряжения иным образом, регулируются соглашением о разделе продукции. Последнее заключается в соответствии с Федеральным законом от 30.12.1995 № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции»²⁴⁰, который регламентирует правовые отношения и условия, возникающие в процессе заключения, исполнения и прекращения соглашений о разделе продукции.

Общезначимыми на территории России являются и другие федеральные законы, такие как: «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (ФЗ от 23.11.2009 № 261-ФЗ)²⁴¹, ориентированный на создание правовой, экономической и организационной базы стимулирования энергосбережения и повышения энергетической эффективности; «О государственной информационной системе топливно-энергетического комплекса» (ФЗ от 03.12.2011 № 82-ФЗ)²⁴², «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» (ФЗ от 21.07.2011 № 256-ФЗ)²⁴³.

К подзаконным актам, имеющим общее значение по исследуемой тематике, следует отнести Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 № 321 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации “Энергоэффективность и развитие энергетики”»²⁴⁴, а также Распоряжение Правительства РФ от 13.11.2009 № 1715-р «Об утверждении Энергетической стратегии России на период до 2030 года»²⁴⁵, являющиеся на сегодняшний день важнейшими документами, где конкретизируются цели и задачи перспективного развития российского энергетического сектора, а также расставлены приоритеты, ориентиры и приведены механизмы государственной энергетической политики, действенные на различных этапах ее исполнения.

Рассмотрим более подробно законодательство, регулирующее различные отрасли энергетики.

Энергетика — это область народного хозяйства, включающая в себя такие отрасли, как электроэнергетика, теплоснабжение, водоснабжение и водоотведение, газовая, нефтяная и угольная промышленность. Кроме того, как отрасль экономики энергетика, охватывающая энергетические ресурсы, выработку, преобразование, передачу и использование различных видов энергии, а также бытующие в данной сфере общественные отношения, выступающие базой для регулирующих их норм энергетического права²⁴⁶.

Важнейшей основой функционирования экономики страны и жизнеобеспечения граждан является электроэнергетика. Законом электроэнергетика трактуется как отрасль экономики, включающая в себя комплекс экономических отношений, возникающих в процессе производства, передачи электроэнергии, оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике, сбыта и потребления электрической энергии с использованием производственных и иных имущественных объектов (в том числе входящих в Единую энергетическую систему России), принадлежащих на праве собственности или на ином предусмотренном федеральными законами основании субъектам электроэнергетики или иным лицам²⁴⁷.

До принятия Закона «Об электроэнергетике» правовые отношения, связанные с подачей и использованием энергии, регламентировались подзаконными актами, главным образом ведомственными нормативными. В настоящий момент многие из них утратили силу, а именно: «Правила пользования электрической энергией и тепловой энергией» (Приказ Министерства энергетики и электрификации СССР от 06.12.1981 № 310), а также «Правила подачи газа магистральным газопроводам и потребителям» (Постановление Госарбитража при Совете Министров СССР от 31.07.1961 № 11-1).

Законодательную базу в сфере электроэнергетики в настоящее время создает Федеральный закон «Об электроэнергетике»²⁴⁸. В нем закреплены правовые основы экономических отношений в данной области, определены полномочия органов государственной власти, а также основные права и обязанности субъектов отрасли и потребителей электрической и тепловой энергии. В соответствии со ст. 2 названного закона законодательство РФ в данной области базируется на Конституции РФ, Гражданском Кодексе РФ, Федеральном законе «Об электроэнергетике», других федеральных законах, а также указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ.

Совмещение деятельности по производству, передаче и продаже