Земельное право России

Учебник

Под редакцией 
доктора юридических наук, профессора 
Г. А. Волкова

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 349.41(470+571)(075.8)

ББК 67.407(2Рос)я73

З-51

Рецензенты:
Устюкова В. В., доктор юридических наук, профессор, и. о. заведующего сектором экологического, земельного и аграрного права Института государства и права Российской академии наук, главный научный сотрудник сектора;
Галиновская Е. А., кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник отдела экологического и аграрного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Под редакцией доктора юридических наук, профессора кафедры экологического и земельного права Юридического факультета Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова Г. А. Волкова.

Настоящий учебник подготовлен в соответствии с образовательной программой бакалавриата по специальности «Юриспруденция», включающей обязательную учебную дисциплину «Земельное право». Эта дисциплина реализуется по программе, утвержденной ученым советом Юридического факультета Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова, которая включает не только изучение земельного права, но и правового регулирования использования и охраны других природных ресурсов. Соответственно, условно учебник содержит общую часть, посвященную основным началам и институтам земельного права, нормы которых распространяются на все земельные отношения, и особенную часть, включающую разделы, посвященные правовому режиму отдельных категорий земель, а также правовому регулированию использования и охраны недр, водных объектов, лесов, животного мира, природных ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации.

Законодательство приведено по состоянию на 24 августа 2022 г.

Для студентов, бакалавров, магистрантов, аспирантов и преподавателей юридических факультетов и вузов, работников законодательных, исполнительных и иных органов власти, а также всех, кто интересуется проблемами земельного и иных природоресурсных отраслей права.

УДК 349.41(470+571)(075.8)

ББК 67.407(2Рос)я73

© Коллектив авторов, 2022

© ООО «Проспект», 2022

KОМПЛЕКС УЧЕБНО-МЕТОДИЧЕСКИХ МАТЕРИАЛОВ

Под общей редакцией доктора юридических наук, профессора, Заслуженного деятеля науки Российской Федерации, члена-корреспондента Российской академии образования А.К. Голиченкова.

1. Экологическое право России: учебник (изданиe планируется подготовить)

2. Земельное право России: учебник.
М.: Проспект, 2023

3. Экологическое право России. Практикум: учебное пособие для вузов.
М.: Издательство БЕК, 1996, 2001 (2-е изд.), 2004 (3-е изд.), 2011 (4-е изд.), 2016 (5-е изд.)

4. Земельное право России. Практикум: учебное пособие для вузов.
М.: Издательство БЕК, 2001; М.: Издательский Дом «Городец», 2005 (2-е изд.), 2008 (3-е изд.)

5. Комментарий к Федеральному закону «Об охране окружающей среды» (изданиe планируется подготовить)

6. Земельный кодекс Российской Федерации. Постатейный научнопрактический комментарий профессора МГУ Голиченкова А. К. и доцентов МГУ Волкова Г. А. и Козырь О. М.
М.: Агентство «Библиотечка «Российской газеты», 2002. 352 с.

7. Экологическое право и земельное право России: методические материалы.
М.: Издательский Дом «Городец», 2006; 2016 (2-е изд.)

8. Правовое регулирование использования земель и создания объектов недвижимости: программы подготовки магистров: учебное пособие.
М.: Издательский дом «Городец», 2016

9. Экологическое право России: словарь юридических терминов.
М.: Издательский Дом «Городец», 2008; 2012 (2-е изд.), 2016 (3-е изд.)

10. Экологическое право России: Библиография (1958–2004 гг.): учебное пособие для вузов.
М.: Издательский Дом «Городец», 2007; 2017 (2-е изд.)

11. Экологическое право России: сборник материалов научнопрактических конференций. Вып. первый.
М.: Зерцало, 1999; М.: Полтекс, 2011(2-й вып.): М.: Тиссо, 2002 (3 вып.); М.: Юридический институт МИИТа, 2003 (4 вып.); М.: Форгрейфер, 2009 (5 вып.); М.: Форгрейфер, 2009 (6 вып.); М.: Издательство «Грин принт»; ЦПК, 2020–2021 (7 вып.)

КОЛЛЕКТИВ АВТОРОВ

Волков Г. А., докт. юрид. наук, доц., проф. кафедры экологического и земельного права — ответственный редактор, аннотация, предисловие, глава 1, § 1 (совместно с Козырь О. М.), § 2–4; глава 4 (кроме § 4); глава 10, § 1; глава 15, § 2; глава 17;

Багаутдинова С. Р., канд. юрид. наук, ассистент кафедры экологического и земельного права — глава 8; глава 14, § 3; глава 15, § 1, 3; глава 18;

Бандорин Л. Е., канд. юрид. наук, доц. — глава 2, § 5; глава 5, § 1–2; глава 7, § 2, 4;

Воронцова А. А., канд. юрид. наук, доц. — глава 5, § 5; глава 6, § 1, § 2 (совместно с заславской н. м.), § 3, 4;

Ефимова Е. И., канд. юрид. наук, доц. — глава 5, § 3;

Заславская Н. М., канд. юрид. наук, доц. — глава 5, § 6; глава 6, § 2 (совместно с воронцовой а. а.); глава 7, § 1, 7, 8;

Игнатьева И. А., докт. юрид. наук, доц., проф. кафедры экологического и земельного права — глава 2 (кроме § 5); глава 13;

Козырь О. М., канд. юрид. наук, доц. — Глава 1, § 1 (совместно с Волковым Г.А.); глава 4, § 4; глава 12; глава 14 (кроме § 3);

Корнеев А. Л., канд. юрид. наук, доц. — глава 5, § 4; глава 10, § 2;

Нарышева Н. Г., канд. юрид. наук, доц. — глава 3; глава 7, § 3, 5, 6; глава 11;

Новикова Е. В., докт. юрид. наук, доц., проф. кафедры экологического и земельного права — глава 16;

Петрова Т. В., докт. юрид. наук, доц., проф. кафедры экологического и земельного права — глава 9;

Русин С. Н., канд. юрид. наук, доц. — глава 19; глава 20;

Хаустов Д. В., канд. юрид. наук, доц. — глава 10, § 3.

ПРЕДИСЛОВИЕ

Учебник «Земельное право России» подготовлен¹ как элемент Комплекса учебно-методических материалов, который на протяжении многих лет разрабатывается кафедрой экологического и земельного права Юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова под общей редакцией д. ю. н., профессора, Заслуженного деятеля науки Российской Федерации, члена-корреспондента Российской академии образования, А. К. Голиченкова.

Содержание учебника основывается на базовой программе по земельному праву, разработанной А. К. Голиченковым², которая в дальнейшем стала модельной базой для образовательной программы обязательной учебной дисциплины «Земельное право», которая преподается студентам бакалавриата, обучающимся на Юридическом факультете МГУ по специальности «Юриспруденция».

Особенность методической концепции учебника заключается в том, что его предметом является земельное право в «широком» смысле, что предполагает изучение студентами не только правового регулирования собственно земельных отношений, но также и правового регулирования всего комплекса природноресурсных отношений. Такой подход позволяет обеспечить получение системных знания как в области земельного права, так и природноресурсного, включающих сложные вопросы разграничения норм соответствующих отраслей законодательства.

Немаловажно отметить, что учебник «Земельное право России», подготовленный авторским коллективом кафедры экологического и земельного права Юридического факультета МГУ³, может быть полезен и для специалистов, уже имеющих высшее юридическое образование и практикующих в сфере правового регулирования использования и охраны земель и других природных ресурсов.

Это связано с тем, что за последнее десятилетие в земельное законодательство было внесено значительное количество концептуальных изменений, которые усложнили и дифференцировали правовое регулирование предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд; систематизировали установление зон с особыми условиями использования территории; раскрыли и уточнили правовые инструменты, которые позволяют на новом уровне решать задачи в сфере использования и охраны земель (публичные сервитуты в отдельных целях, перераспределение земель и земельных участков и др.).

Однако механическое изучение текстов нормативных правовых актов не всегда позволяет достичь понимания правовых институтов земельного права без их телеологического и системного понимания. Эта цель может быть достигнута лишь при комплексном изучении основных начал земельного права, истории правового регулирования отдельных видов земельных отношений (разграничения государственной собственности на землю, приватизации земель и др.), механизма правового регулирования, уяснении соотношения действия норм земельного и гражданского права, земельного и градостроительного законодательства, чему вне всякого сомнения может способствовать настоящий учебник.

Авторский коллектив выражает признательность Устюковой Валентине Владимировне, доктору юридических наук, профессору, и. о. заведующего сектором экологического, земельного и аграрного права Института государства и права Российской академии наук, главному научному сотруднику сектора и Галиновской Елене Анатольевне, кандидату юридических наук, ведущему научному сотруднику отдела экологического и аграрного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации за квалифицированные замечания и рекомендации, которые оказались весьма полезны при подготовке рукописи.

Данное издание подготовлено по состоянию нормативных правовых актов на 24 августа 2022 г.

Доктор юридических наук,
профессор кафедры экологического и земельного права
Юридического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова
руководитель авторского коллектива и ответственный редактор
Г.А. Волков

Глава 1.
ПОНЯТИЕ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА

§ 1. История земельного права России

Общая характеристика правового регулирования земельных отношений в России до 1917 г.

Земельный строй России к середине XIX столетия представлял собой сочетание средневекового феодального земельного строя с нарождающимися элементами капиталистических земельных отношений, проявляющихся в множественности форм землевладения и разнообразии их правового регулирования. Отношения по поводу церковных, монастырских, удельных¹, кабинетских², частновладельческих, помещичьих, майоратных³ земель регулировались нормами феодально-сословного права, купчих и городских земель — нормами гражданского права, а посессионных земель⁴, земель крепостей, казарм, транспорта — нормами административного (полицейского) законодательства.

По мере развития в России промышленности производительные силы стали входить во все большее противоречие с существовавшими производственными отношениями. Промышленность стала проявлять требования ко все более высокой производительности труда, что могло быть обеспечено лишь наемным, некрепостническим трудом. Весь ход экономического развития России толкал к отмене крепостного права, проведению земельной реформы.

Манифестом 19 февраля 1861 г. и Положением о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости⁵, было объявлено, что крестьяне освобождаются от крепостной зависимости и наделяются землей. Реализовать свое право на надел крестьяне могли в виде общинного или подворного землевладения. В отличие от Прибалтийских и Юго-Западных губерний, где преобладала подворная форма землевладения и субъектом права на надел признавались крестьяне, в Малороссийских и Великороссийских губерниях надел предоставлялся общине, и субъектом права на него признавалась община в целом. Наделение землей производилось по двум нормам: низшей и высшей, определяемой по усмотрению помещика. При этом низшая норма, как правило, устанавливалась на более плодородных, черноземных землях.

Наделение крестьян землей производилось не в собственность, а лишь в постоянное пользование с условием отбывания повинностей в пользу помещика. На выкуп надельных земель крестьяне могли перейти только через девять лет после ее получения. При этом для выкупа полевой земли требовалось согласие помещика, а для выкупа усадебной земли — отсутствие недоимок.

Все отношения, связанные с наделением крестьян землей, регулировались особым законодательством, которое, в отличие от законов гражданских, предусматривавших частновладельческое землевладение и содержащихся в десятом томе Свода законов Российской империи, содержалось в Особых приложениях к тому IX Свода законов.

К началу XX в. сохранение общинного надельного землевладения крестьян стало тормозом на пути развития экономики России, производства сельскохозяйственной продукции. Крестьянин-общинник не был заинтересован в поддержке почвенного плодородия земли из-за периодических переделов земли, которые производились в общине каждый раз через 6 или 9 лет. В результате падения плодородия община не стала, как предполагало царское правительство, и опорой государственного порядка.

Революция 1905 г. выявила роль общины как формы организации крестьян при разгроме помещичьих имений, когда крестьяне выступили всем «миром», общиной. Перед правительством встала задача — сделать крестьянина собственником земли, т. к. предполагалось, что крепкий крестьянин на своей земле служит преградой для всяких разрушительных действий.

В целях создания социальной опоры в деревне в виде фермерских хозяйств царское правительство стало на путь разрушения общины и передачи общинных земель в личную собственность крестьян. Изменение земельной политики государства по отношению к общине выразилось в проведении Столыпинской аграрной реформы на основе Указа от 9 ноября 1906 г., принятого в порядке ст. 87 и утвержденного затем с некоторыми изменениями Законом от 14 июня 1910 г.⁶ личной собственностью. В тех же обществах, где производились общие переделы земли, домохозяевам предоставлялось право во всякое время требовать закрепления находящейся в их пользовании земли в личную собственность. При этом домохозяин, за которым закреплялись участки земли в личную собственность, имел право требовать, чтобы ему взамен этих участков общество выделило участок, сведенный к одному месту в виде отруба или хутора. Отличие хуторского участка от отрубного заключалось в том, что при отрубном владении усадьба и пашня находились в разных местах, а при хуторском составляли единый земельный массив. ых центральных губерний России на казенные земли Сибири, Средней Азии, Кавказа. Однако с 1911 г. волна переселения стала падать из-за начавшегося голода, повлекшего значительное возвращение крестьян.

Временное правительство, пришедшее к власти в результате февральской буржуазно-демократической революции 1917 г., не произвело каких-либо изменений в земельном строе России. В период с апреля по июнь 1917 г. проводилась ликвидация удельных, кабинетских земель и монастырских землевладений с сохранением помещичьих земель, были созданы земельные комитеты для подготовки земельной реформы и регулирования земельных отношений до созыва Учредительного собрания, введено ограничение на земельные сделки для прекращения спекуляции и распродажи земель иностранному капиталу.

Становление и развитие земельного права России после 1917 г.

Вопреки господствовавшему длительное время представлению о единовременности проведения национализации земель в России в октябре 1917 г. анализ законодательных актов первых лет Советской власти свидетельствует о том, что в условиях тех лет (гражданская война, иностранная интервенция) национализация земли осуществлялась поэтапно⁷.

Первый акт земельного законодательства России — Декрет ВЦИК «О земле»⁸провозгласил отмену помещичьей собственности на землю. Согласно ст. 2 Декрета «помещичьи имения, равно как вес земли: удельные, монастырские, церковные со всем их живым и мертвым инвентарем, усадебными постройками и всеми принадлежностями, — переходят в распоряжение волостных земельных комитетов, уездных Советов Крестьянских Депутатов впредь до Учредительного собрания».

Крестьянский Наказ о земле, составленный на основе 242-местных наказов и приложенный к Декрету как его составная часть, содержит более развернутую формулировку. В ст. 1 Наказа предусматривается, что право частной собственности на землю отменяется навсегда; земля не может быть ни продаваемая, ни покупаемая, ни каким-либо другим способом отчуждаема. Вся земля: государственная, удельная, кабинетская, монастырская, церковная, посессионная, майоратная и т. д. отчуждается безвозмездно, обращается во всенародное достояние и переходит в пользование всех трудящихся на ней. Одновременно в Наказе закреплялся принцип: все недра земли, руда, нефть, уголь, соль и т. д., а также леса и воды, имеющие общегосударственное значение, переходят в исключительное пользование государства. Таким образом, закрепляя отмену частной собственности на землю и запрещая гражданско-правовые сделки с землей, Декрет «О земле» не содержал положения о передаче земли в собственность государства как необходимого условия национализации.

В развитие Декрета «О земле» Декрет ВЦИК «О социализации земли»⁹ подтвердил отмену частной собственности на землю, а также на недра, воды, леса, живые силы природы в пределах Российской республики и передачу земли без всякого выкупа в пользование народа путем распределения земли между землепользователями органами Советского государства.

Провозглашение земли государственной собственностью было осуществлено лишь с принятием Постановления ВЦИК «О социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию»¹⁰, согласно которому все земли в пределах Российской Федерации, в чьем бы пользовании они ни находились, составляют единый государственный земельный фонд (ст. 1). Закрепляя непосредственное заведование и распоряжение единым государственным земельным фондом со стороны народных комиссаров и местных органов власти, названное постановление значительно усиливало влияние государственных органов на урегулирование земельных отношений и их распоряжение землей. Однако более четкое признание законодательством государственной собственности на землю и тем самым завершение национализации земли получило только в 1922 г. с принятием первого Земельного кодекса РСФСР¹¹. В соответствии со ст. 2 ЗК 1922 г. все земли в пределах РСФСР, в чьем бы ведении они не состояли, объявлялись собственностью рабоче-крестьянского государства. Не подчеркивая исключительный характер государственной собственности на землю, ЗК 1922 г. во всех своих положениях исходил из признания принадлежности всех земель в стране на праве собственности только государству.

В силу политической значимости аграрного вопроса и экономического значения сельского хозяйства с первых лет Советской власти преимущественное внимание уделялось правовому регулированию отношений, связанных с использованием сельскохозяйственных земель. Вся площадь земель, пригодных для сельского хозяйства, подлежала уравнительному распределению между гражданами, имеющими право на пользование землей, по потребительско-трудовой норме, устанавливаемой в районах применительно к сложившимся там системам земледелия. Крестьянским дворам было предоставлено право по их желанию выбирать хуторскую, отрубную или общинную форму землепользования.

Наряду с правовым регулированием землепользования единоличных крестьянских дворов законодательство первых лет Советской власти уже предусматривало и коллективные формы пользования землей. В целях перехода к социалистическому хозяйству Декретом о социализации земли (1918 г.) организация коллективных хозяйств в земледелии возлагалась на земельные органы. В постановлении о социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию (1919 г.) был предусмотрен ряд преимуществ и льгот для крестьянских хозяйств, которые переходили к коллективным формам землепользования, а также для хозяйств, создаваемых государством в качестве показательных (совхозов). При проведении землеустройства коллективные хозяйства ставились на первое место, и их землеустройство осуществлялось в первую очередь. Законодательством подробно регламентировался также порядок организации и деятельности совхозов, сельскохозяйственных производственных коммун и других форм общественной обработки земли.

Параллельно с развитием земельного законодательства и регулированием использования сельскохозяйственных земель происходило становление законодательства, определяющего правовой режим городских земель¹², земель лесного фонда¹³, земель, предоставленных для добычи полезных ископаемых¹⁴.

К началу периода НЭПа (1921–1929 гг.) производительные силы в стране находились в состоянии глубокого упадка. Из-за отсутствия необходимой сельскохозяйственной техники, не позволявшего перейти к организации крупных хозяйств в земледелии, подъем сельского хозяйства мог быть обеспечен лишь в рамках крестьянских хозяйств. Частые переделы земли при уравнительном землепользовании, отрицательно сказавшиеся на обработке и удобрении земли, снижении ее производительности и породившие неуверенность у крестьян в полном возмещении их трудовых затрат, предопределили необходимость перехода от уравнительного перераспределения земли к устойчивому землепользованию. В соответствии с Законом «О трудовом землепользовании»¹⁵, включенным в ЗК РСФСР 1922 г., дальнейшие переделы земли между волостями и селениями были запрещены. Между крестьянскими дворами переделы сохранялись в обществах с общинным порядком землепользования лишь в строго указанных в законе случаях. В обществах же с участковым порядком землепользования количественные переделы земли вообще не допускались.

Обеспечение принципа устойчивости крестьянского землепользования подтверждалось положением о предоставлении земли трудовым крестьянским хозяйствам в бессрочное пользование, которое могло быть прекращено только по основаниям, указанным в законе (добровольный отказ от земли, переселение, выморочность и др.). В случаях изъятия земли для государственных и общественных надобностей взамен изъятого земельного участка должна была отводиться земля в другом месте с возмещением убытков землепользователю.

В полном соответствии с особенностями периода НЭПа законодательство допустило в качестве временной меры помощи ослабленным крестьянским хозяйствам трудовую аренду земли и применение наемного труда. Аренда допускалась на срок не более 6 лет при условии обработки земли собственным трудом без применения наемной рабочей силы. Применение вспомогательного наемного труда могло иметь место при сохранении применяющим его хозяйством трудового характера.

Уделяя основное внимание регулированию землепользования единоличных крестьянских хозяйств и закреплению устойчивости землепользования, законодательство вместе с тем всячески поощряло общественную обработку земли. Земельный кодекс обязывал земельные общества выделять по требованию даже меньшинства его членов, желающих перейти к совместной обработке земли, соответствующий земельный участок.

В связи с тем что ЗК РСФСР 1922 г. основное внимание уделял правовому режиму сельскохозяйственного землепользования и мало затрагивал вопросы, связанные с установлением режима других земель, их режим определялся отдельными нормативно-правовыми актами: Лесным кодексом РСФСР¹⁶, положениями «О недрах земли и разработке их»¹⁷, «О земельных распорядках в городах»¹⁸, «О землях, предоставленных транспорту»¹⁹, «Горным положением Союза ССР»²⁰и др.

В конце 20-х годов с началом бурного развития промышленности обнаружилось резкое отставание темпов развития сельского хозяйства от промышленного производства. Для выхода из создавшегося положения был взят курс на создание механизированного крупного сельскохозяйственного производства.

Образование Союза ССР и отнесение большого числа вопросов земельного законодательства по Конституции СССР 1924 г. к компетенции Союза создали объективную необходимость для принятия общесоюзных нормативно-правовых актов, направленных на развитие и укрепление колхозного землепользования и землепользования советских хозяйств — совхозов.

Постановлением ЦИК и СНК СССР «О коллективных хозяйствах»²¹ было установлено ряд льгот и преимуществ для коллективных хозяйств, снятие недоимок по арендной плате за землю. Одновременно с этим постановлением принимаются меры к обеспечению условий выделения земельных участков и для вновь организуемых совхозов²².

Общий курс советской власти на переустройство сельского хозяйства нашел свое правовое закрепление в принятых ЦИК СССР 15 декабря 1928 года «Общих началах землепользования и землеустройства»²³. Этот закон не отменял действие ЗК РСФСР 1922 г., но изменял и дополнял его нормы, так как содержал в себе положения, определяющие правовой режим различных категорий земель, но самое большое место в нем было отведено нормам, направленным на регулирование социалистических форм землепользования. Принятые в переломный для страны период «Общие начала» сохраняли положения об аренде земли и наемном труде в сельском хозяйстве, запрещая по-прежнему субаренду земли. Для усиления мер по социалистическому преобразованию сельского хозяйства наряду с предоставлением льгот и преимущественных прав на землю сельскохозяйственным кооперативам предусматривался ряд ограничений для кулацких хозяйств в виде запрещения аренды земли, выделения им хуторских и отрубных земель, лишения права решающего голоса на собраниях земельных обществ.

Начиная с 1929 г. укрепление устойчивости крестьянского землепользования перестало быть задачей земельного законодательства. Основной задачей стало всемерное содействие коллективным формам землепользования. ЦИК и СНК СССР приняли постановление «О мерах по укреплению социалистического переустройства сельского хозяйства в условиях сплошной коллективизации и по борьбе с кулачеством»²⁴. В целях обеспечения наиболее благоприятных условий для социалистического переустройства сельского хозяйства в районах сплошной коллективизации была отменена аренда земли и запрещено применение наемного труда в единоличных крестьянских хозяйствах. Кулаки были вообще лишены права пользования землей. Законодательство союзных республик упразднило земельные общества как организации единоличных землепользователей²⁵.

В связи с переходом к сплошной коллективизации сельского хозяйства издаются специальные акты, регулирующие колхозное землепользование. Принимается первый Примерный устав сельскохозяйственной артели, утвержденный СНК СССР и Президиумом ЦИК СССР²⁶. Согласно Уставу, все межи, разделявшие земельные наделы членов артели, уничтожаются и все полевые наделы сливаются в единый земельный массив, находящийся в коллективном пользовании артели. Уничтожение границ бывшего единоличного землепользования означало, по существу, прекращение всех ранее существовавших земельных прав крестьян, вступивших в колхоз. Члены колхоза не получали права на какие-либо доли в земельном массиве колхоза, а в случае их выбытия из колхоза не имели право на получение земли за счет его земельной площади. Для ведения личного подсобного хозяйства членам колхоза предоставлялось право на приусадебный участок, находящийся в их единоличном пользовании.

С завершением коллективизации в важнейших сельскохозяйственных регионах СССР главной задачей земельного законодательства становится обеспечение устойчивости колхозного землепользования. Исходя из этого ЦИК и СНК СССР приняли Постановление «О создании устойчивого землепользования колхозов»²⁷, которым были запрещены всякие переделы земель колхозов и какие бы то ни было отрезки земель, находящихся в пользовании колхозов. Изменение границ колхозов в связи с их слиянием и разукрупнением допускались лишь при согласии не менее 2/3 членов хозяйств и при утверждении в установленном порядке.

Колхозное землепользование как самостоятельный земельно-правовой институт получил свое правовое оформление в новом Примерном уставе сельскохозяйственной артели, утвержденном СНК СССР и ЦК ВКП(б)²⁸ в 1930 г. Согласно Уставу, земля, занимаемая колхозами, закреплялась за ними в бессрочное пользование. Максимальные размеры приусадебных участков колхозных дворов, предоставляемых для ведения личного подсобного хозяйства, определялись в установленном порядке в зависимости от областных и районных условий в пределах от 1/4 до 1/2 га (в отдельных районах до 1 га). Что касается единоличных крестьянских хозяйств, то им по законодательству 1935 г. земли отводились за пределами землепользования колхозов, в конце полей севооборотов²⁹. Размер приусадебной земли единоличных хозяйств не должен был превышать размера земли колхозника в соответствующем районе³⁰.

Наряду с вопросами колхозного землепользования, земельное законодательство регулировало землепользование совхозов, использование несельскохозяйственных земель — земель городов, транспорта, курортов и др. В связи с бурным развитием транспорта и необходимостью совершенствования правового режима земель для него ЦИК и СНК СССР было принято Положение о землях транспорта³¹.

После принятия Конституции СССР 1936 г. развитие земельного законодательства шло в основном применительно к таким важнейшим институтам земельного права как право исключительной государственной собственности на землю и право колхозного землепользования. Согласно Конституции СССР 1936 г. земля, ее недра, воды и леса в СССР признавались государственной собственностью, всенародным достоянием, т. е. единственным собственником земли был СССР. Земля, занимаемая колхозами, закреплялась за ними в бесплатное и бессрочное пользование. Каждый колхозный двор мог иметь в личном пользовании небольшой приусадебный участок и в личной собственности подсобное хозяйство согласно Уставу колхоза.

С целью упрочения устойчивости коллективных форм землепользования и воспрепятствования перерастанию личных подсобных хозяйств колхозников на приусадебном участке в основной источник получения доходов в 1939 г. Постановлением ЦК ВКП(б) и СНК СССР «О мерах охраны общественных земель колхозов от разбазаривания»³² предусматривалось изъятие всех обнаруженных излишков приусадебных земель сверх установленных норм, прекращение права приусадебного землепользования в случае невыработки трудоспособными членами колхозного двора установленного минимума трудодней без уважительных причин. Обрезание приусадебных земель колхозников приводило к выпадению отрезанных земель из сельскохозяйственного оборота и являлось, в сущности, мерой удушения хозяйства двора.

В 1946 г. Совет Министров СССР, ЦК ВКП(б) приняли Постановление «О мерах по ликвидации нарушений Устава сельскохозяйственной артели в колхозах»³³, осудившее незаконный отвод земель местными органами и самовольный захват земель колхозниками. В соответствии с Постановлением была проведена проверка земельных массивов в натуре, и незаконно занятые земли были возвращены колхозам. Политика на урезание подсобного хозяйства и приусадебных участков, приведшая к раскрестьяниванию и превращению колхозника-крестьянина в рабочего с огородом, продолжалась и в последующие годы. Согласно Постановлению Совета Министров СССР³⁴ предлагалось по ходатайству членов колхозов, рабочих и служащих, проживающих на землях колхозов, производить уменьшение приусадебных участков. Недопустимость увеличения приусадебных земель за счет общественных земель колхозов вновь было подчеркнуто в Постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР «Об уставе сельскохозяйственной артели и дальнейшем развитии инициативы колхозников в организации производства и управлении делами артели»³⁵. В среднем на один колхозный двор обеспеченность землей с ноября 1955 г. по ноябрь 1956 г. сократилась на 1,5 сотки, с ноября 1959 г. по ноябрь I960 г. на одну сотку.

Уделяя первостепенное значение правовому регулированию колхозного землепользования и производного от него землепользования колхозного двора, земельное законодательство конца 30-х годов значительное внимание уделяло также и землепользованию граждан, не являющихся членами колхоза. В целях упорядочения землепользования граждан — не членов колхоза, проживающих в сельской местности, СНК СССР и ЦК ВКП(б) 28 июня 1939 г. приняли Постановление «О приусадебных участках рабочих, служащих, сельских учителей, агрономов и других не членов колхозов, проживающих в сельской местности»³⁶. Исходя из того, что подсобное хозяйство не членов колхозов не должно быть для них, как и для колхозников, основным источником получения дохода, в Постановлении было установлено, что приусадебный участок этой категории граждан должен быть в размере 0,15 га на семью, включая площадь, занятую застройкой. Все излишки земли против указанных норм должны быть прирезаны соответственно к землям колхозов.

Вопрос о предоставлении земельных участков гражданам, проживающим в городе и вне города, для строительства индивидуальных жилых домов, получил свое урегулирование в 1948 г. в Указе Президиума Верховного Совета СССР «О праве граждан на покупку и строительство индивидуальных жилых домов»³⁷ и Постановлении Совета Министров СССР³⁸ о порядке применения этого указа.

Резко обозначившееся в 60-е годы ухудшение состояния земель, уменьшение плодородия почв в результате бесхозяйственного использования земель, обусловившее повышение требований к научно обоснованному, наиболее рациональному использованию земельных ресурсов страны и проведение мероприятий по защите земель, предопределило дальнейшее развитие земельного законодательства в направлении устранения обнаруженных недостатков. На обеспечение наиболее рационального и эффективного использования земель сельскохозяйственными предприятиям были направлены такие акты как Постановление Совета Министров СССР «Об улучшении государственного учета земель и использовании их в сельскохозяйственном производстве»³⁹, Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от «О широком развитии мелиорации земель для получения высоких и устойчивых урожаев зерновых и других сельскохозяйственных культур»⁴⁰ и «О неотложных мерах по защите почв о ветровой и водной эрозии»⁴¹.

В целях охвата правовым регулированием всех земельных отношений в конце 60-х годов встал вопрос о необходимости кодификации земельного законодательства как на уровне Союза ССР, так и отдельных союзных республик, 13 декабря 1968 г. Верховный Совет СССР принял «Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик»⁴². Они явились актом, объединяющим земельное законодательство, закрепившим сложившуюся систему земельного законодательства с учетом накопленного опыта правового регулирования земельных отношений и согласовавшим разрозненные нормы, содержащиеся ранее в многочисленных правовых актах.

С принятием Основ началось обновление земельного законодательства. Принимаются нормативно-правовые акты, направленные на обеспечение рационального использования земель: Указ Президиума Верховного Совета СССР «Об административной ответственности за нарушение земельного законодательства»⁴³, Положение о государственном контроле за использованием земель, утвержденное Постановлением Совета Министров СССР⁴⁴, и др. В развитие положений Основ земельного законодательства союзные республики принимают земельные кодексы.

Конкретизировав нормы, содержащиеся в Основах земельного законодательства Союза ССР и союзных республик, и предусмотрев дополняющие положения, Земельный кодекс РСФСР 1970 г. обеспечил нормативную связь положений Основ с особенностями регулирования земельных отношений на территории РСФСР.

Вслед за принятием Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик началась разработка и принятие общесоюзных законодательных актов, предусматривающих правовое регулирование иных отношений, но затрагивающих земельные отношения. В числе таких законов следует указать Основы водного законодательства Союза ССР и союзных республик 1970 г.,⁴⁵ Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о здравоохранении 1969 г.,⁴⁶ Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах 1975 г.,⁴⁷ Основы лесного законодательства Союза ССР и союзных республик 1977 г.,⁴⁸ а также принятые в соответствии с этими законами республиканские кодексы. В этих актах содержатся нормы, регулирующие права землепользователей, осуществляющих использование вод, недр, лесов, и определяющие обязанности последних по охране земель.

Необходимость охраны земель и повышения почвенного плодородия стала получать свое правовое закрепление с начала 70-х годов в развивающемся природоохранительном законодательстве. В целях охраны природных богатств Верховный Совет СССР в 1972 году принял Постановление «О мерах по дальнейшему улучшению охраны природы и рациональному использованию природных ресурсов»⁴⁹, которым Совету Министров СССР поручалось разработать мероприятия по охране земель и других объектов природы. В тот же год ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли Постановление «Об усилении охраны природы и улучшении использования природных ресурсов»⁵⁰. В соответствии с ним краевым, областным, республиканским органам вменялось в обязанность установить систематический контроль за использованием земель, соблюдением требований по рекультивации земель, проведением противоэрозионных мероприятий и предотвращением загрязнения земель.

В условиях нарастания угрозы деградации земель и наступления на природу рыночной экономики проблема правовой охраны природных богатств и земельных ресурсов приобрела с начала 90-х годов особую актуальность. Принятый в 1960 г. Закон «Об охране природы в РСФСР»⁵¹ к этому времени безнадежно устарел. В 1991 году Верховный Совет РСФСР принял новый Закон «Об охране окружающей природной среды»⁵², задача которого –сохранение природной среды, предупреждение вредного влияния хозяйственной деятельности на природу и здоровье человека. В нем были установлены экологические требования по обеспечению рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, к предприятиям, организациям, учреждениям и гражданам по проведению мероприятий по охране земель при эксплуатации хозяйственных объектов, обеспечению комплекса мер по охране почв от вредного воздействия стихийных сил природы, побочных последствий от применения сложной сельскохозяйственной техники, химических веществ; проведения мелиоративных работ.

Правовое обеспечение современной земельной реформы в Российской Федерации.

Земельная реформа — важнейший элемент структурной перестройки экономики России, одно их основных направлений государственной политики. Начало земельной реформы относится к 1990 году. С принятием Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о земле в 1990 году⁵³ была ликвидирована монополия собственности Союза ССР на землю, собственниками земли были признаны также союзные и автономные республики, автономные области и округа, восстановлена аренда земли, введена плата за землю. Согласно ст. 3 Основ земля признавалась достоянием народов, проживающих на данной территории. Было закреплено право каждого гражданина СССР на земельный участок, условия и порядок предоставления которого определяются Основами законодательства о земле и законодательством автономных и союзных республик.

В качестве основных направлений развития реформы земельного законодательства и становления и развития земельного права современной России начиная с 1990 года можно выделить закрепление права частной собственности на землю и муниципальной собственности на землю при сохранении преобладающей роли права государственной собственности на землю, разграничение государственной собственности на землю на федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность, отмену запрета на совершение сделок с землей, введение регистрации прав на землю и сделок с ней, правовое регулирование формирования земельных участков и ведение их кадастрового учета, введение платности пользования землей, закрепление различных видов зонирования территорий.

Впервые возможность приватизации земель (в отношении земель сельскохозяйственного назначения) была закреплена в Законе РСФСР от 22.11.1990 № 348-1 «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»⁵⁴ и в Законе РСФСР от 23.11.1990 № 374-1 «О земельной реформе»⁵⁵, введенном в действие с 1 января 1991 г. Первый из них установил, что на основании заявления гражданина, изъявившего желание вести крестьянское хозяйство, земельный участок передается ему в пользование, в том числе аренду, пожизненное наследуемое владение или в собственность решением Совета народных депутатов, в ведении которого находится земельный участок (ст. 5). В соответствии с Законом «О земельной реформе» было предусмотрено, что в собственность граждан могут передаваться земельные участки для ведения личного подсобного и крестьянского хозяйства, садоводства, животноводства, а также иных целей, связанных с ведением сельскохозяйственного производства. На этих земельных участках собственник вправе возвести жилой дом и хозяйственные постройки (ст. 4).

Также, в отличие от других республик Советского Союза, Россия уже в своих первых законах, закрепляющих частную собственность на землю, установила, что возврат земельных участков бывшим собственникам и их наследникам не допускается, они могут получить земельные участки в собственность на общих основаниях. На первом этапе земельной реформы было предусмотрено, что иностранным гражданам земельные участки в собственность не передаются. Закон «О земельной реформе» ввел новый вид собственности на землю: коллективную (совместную или долевую), в которую земельные участки могли передаваться колхозам, другим кооперативным сельскохозяйственным предприятиям, акционерным обществам, в том числе созданным на базе совхозов и других государственных сельскохозяйственных предприятий, а также гражданам для ведения коллективного садоводства и огородничества (ст. 5).

Необходимо отметить, что с самого начала приватизация земельных участков осуществлялась по принципу «разрешено то, что прямо указано в законе или ином нормативном правовом акте». Земельные участки, относящиеся к тем категориям земель или отдельным видам земель в составе категорий земель, которые не были прямо предусмотрены к приватизации в нормативных правовых актах, передаче в частную собственность не подлежали. С течением времени и разрешением на приватизацию все большего числа земельных участком законодатель перешел к принципу выделения в законе уже земельных участков, запрещенных к приватизации, изъятых из оборота и ограниченных в обороте.

Это были первые шаги по разгосударствлению исключительной государственной собственности на землю в РСФСР. Следует подчеркнуть, что указанные выше нормы на момент их принятия (но не на момент вступления в силу) противоречили нормам действовавшей в то время Конституции РСФСР от 12 апреля 1978 г., ст. 11 которой устанавливала, что государственная собственность — общее достояние всего советского народа, основная форма социалистической собственности, и что в исключительной собственности государства находятся: земля, ее недра, воды, леса. Только 15 декабря 1990 года в Конституцию РСФСР 1978 г. был внесен ряд изменений Законом РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР», в соответствии с которым формулировки ст. 11 были изменены и более не устанавливали исключительной государственной собственности: «Формы собственности на землю и ее недра, воды, растительный и животный мир устанавливаются Съездом народных депутатов РСФСР квалифицированным большинством голосов или всенародным голосованием (референдумом). Владение, пользование и распоряжение указанными природными богатствами регулируются законами РСФСР и республик, входящих в состав РСФСР, актами местных Советов народных депутатов, изданными в пределах их полномочий». Тогда же в Конституцию была внесена норма о праве государства, исходя из общественных интересов, устанавливать предельные размеры земельных участков.

В новой редакции ст. 12 Конституции было закреплено, что земельные участки для производства сельскохозяйственной продукции предоставляются государством в пользование, пожизненное наследуемое владение или собственность. С этого момента положения Закона «О земельной реформе» и Закона «О крестьянском (фермерском) хозяйстве о возможности приобретения земельных участков в частную собственность уже не противоречили Конституции РСФСР 1978 г. Но, признав право на приобретение земельных участков в собственность, Конституция РСФСР 1978 г. установила фактический мораторий на 10 лет на совершение большинства сделок с землей: продажа или иное отчуждение земельных участков, кроме передачи по наследству, были возможны только государству в лице Совета народных депутатов, на территории которого расположен земельный участок, в течение 10 лет с момента приобретения прав собственности на земельный участок его купля-продажа не допускалась, в последующем вопрос о купле-продаже земельных участков мог быть решен в порядке, устанавливаемом Съездом народных депутатов РСФСР квалифицированным большинством голосов или народным голосованием (референдумом) (ст. 12). Только через два года положения Конституции о моратории на сделки с землей были ослаблены: 9 декабря 1992 г. в статью 12 Конституции было внесено изменение, согласно которому полученные или приобретенные в собственность земельные участки для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, для садоводства и индивидуального жилищного строительства допускалось отчуждать независимо от сроков приобретения по договорной цене, но без изменения целевого назначения, или Совету народных депутатов, на территории которого расположен земельный участок, на тех же условиях, на которых он был предоставлен, с учетом произведенных на участке затрат. При приобретении земельных участков в собственность во всех иных случаях устанавливался мораторий на их продажу юридическим и физическим лицам (по договорной цене) в 10 и 5 лет со времени приобретения участков в собственность в зависимости от того, приобретены ли они бесплатно или за плату.

В принятом в декабре 1990 г. Законе РСФСР «О собственности в РСФСР»⁵⁶, введенном в действие с 1 января 1991 г., было предусмотрено, что земельные участки могут находиться в частной, государственной, муниципальной собственности и собственности общественных объединений (организаций) или предоставляться во владение и пользование гражданину, юридическому лицу, государственным, национально-государственным и административно-территориальным образованиям в соответствии с Земельным кодексом РСФСР, законодательными актами РСФСР, республик, входящих в Российскую Федерацию.

Следующим шагом в развитии права собственности на землю стало принятие Земельного кодекса РСФСР от 25 апреля 1991 г. № 1103-I⁵⁷, в котором были установлены государственная собственность на землю и собственность граждан и (или) их коллективов (совместная или долевая) (ст. 3). Но передача земли в частную собственность в каждом отдельном случае регулировалась по-разному, и могла быть как бесплатной, так и за плату. Совхозам, другим государственным сельскохозяйственным предприятиям земля, находящаяся в государственной собственности, передавалась в бессрочное (постоянное) пользование, как это и было раньше в соответствии с советским земельным законодательством. Но в случаях преобразования этих предприятий в акционерные общества или кооперативные сельскохозяйственные предприятия земля по решению их коллективов могла передаваться в коллективную собственность (совместную или долевую) (ст. 6). В коллективную совместную собственность граждан, являющихся членами сельскохозяйственных предприятий, земельные участки передавались бесплатно в пределах площади, исчисляемой путем умножения средней расчетной доли, сложившейся в данном административном районе, на число членов данного конкретного хозяйства. Оставшаяся площадь земель, закрепленных за указанным предприятием, могла быть получена за плату, вносимую членами сельскохозяйственного предприятия в соответствующий Совет народных депутатов (ст. 8).

ЗК РСФСР 1991 года расширил возможности граждан РСФСР по приобретению земельных участков в собственность, включив в приватизацию ряд земельных участков, связанных не только с производством сельскохозяйственной продукции (ст. 7). Граждане РСФСР приобрели право по своему выбору на получение в собственность, пожизненное наследуемое владение или аренду земельных участков для: ведения крестьянского (фермерского) хозяйства; индивидуального жилищного строительства и личного подсобного хозяйства в городах, поселках и сельских населенных пунктах; садоводства; огородничества; животноводства; иных целей, связанных с ведением сельскохозяйственного производства.

Передача земельных участков в собственность граждан производилась местными Советами народных депутатов за плату и бесплатно. Бесплатно земельные участки передавались в собственность граждан:

– для крестьянского (фермерского) хозяйства — в пределах средней земельной доли, сложившейся в данном административном районе в расчете на одного работающего в сельском хозяйстве (включая пенсионеров, ранее работавших в сельском хозяйстве, а также лиц, занятых в социальной сфере на селе);

– для индивидуального жилищного строительства и личного подсобного хозяйства в сельской местности — в пределах норм, устанавливаемых сельскими, поселковыми, городскими Советами народных депутатов;

– для садоводства и животноводства — все ранее предоставленные земельные участки, а также вновь предоставляемые для этих целей малопродуктивные сельскохозяйственные угодья и нарушенные земли.

За плату земельные участки передавались в собственность граждан для ведения садоводства и животноводства при предоставлении для этих целей продуктивных сельскохозяйственных угодий, а также для индивидуального жилищного строительства и личного подсобного хозяйства в городах и поселках, а также в собственность для крестьянского (фермерского) хозяйства сверх средней земельной доли до устанавливаемых предельных норм предоставления.

Компетенция Советов народных депутатов в области регулирования земельных отношений была разграничена в Земельном кодексе таким образом, что решения по предоставлению земельных участков принимались преимущественно Советами народных депутатов на уровне соответственно города, района, поселка, села, а решения по изъятию земельных участков — только ими. С июля 1992 года эти полномочия были переданы местным администрациям⁵⁸.

ЗК РСФСР закрепил систему прав на землю: кроме права собственности были предусмотрены право пожизненного наследуемого владения, право бессрочного (постоянного) пользования, право аренды (долгосрочной, до 50 лет, и краткосрочной, до 5 лет), право временного пользования земельным участком. Важным достоинством данного кодекса была норма, предоставившая гражданам право на получение земельных участков по своему выбору в собственность, пожизненное наследуемое владение или аренду.

Кодексом были урегулированы порядок изъятия и предоставления земельных участков, основания прекращения права собственности на землю, пожизненного наследуемого владения и пользования земельными участками и их аренды, права и обязанности собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов, определен правовой режим земель отдельных категорий, комплекс мер по охране земель, урегулированы отношения, возникающие при проведении государственного контроля за использованием и охраной земель, мониторинга земель, государственного земельного кадастра, землеустройства, установлены меры административной ответственности за земельные правонарушения. Земельный кодекс также сохранил ранее установленное Основами законодательства Союза ССР и союзных республик о земле деление земель на 7 категорий по основному целевому назначению. При этом правом перевода земель из одной категории в другую наделялись местные Советы народных депутатов, что привело к массовому переводу земель сельскохозяйственного назначения в иные категории, в первую очередь для целей застройки. Этот порядок был изменен в октябре 1993 года, когда перевод земель сельскохозяйственного назначения в иную категорию был отнесен к компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Уже в декабре 1993 года, после принятия Конституции Российской Федерации, Земельный кодекс РСФСР был существенно изменен Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 года № 2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации». Данным Указом были признаны недействующими 48 статей и существенно затронуто более 20 других статей Земельного кодекса и признан недействующим Закон «О земельной реформе». Упомянутые в Указе статьи Земельного кодекса РСФСР условно можно разделить на 4 группы.

В 1-ю группу можно включить те статьи, которые действительно вошли в противоречие с Конституцией России. Например, статьи, в тексте которых упоминался Союз ССР, статьи, где были установлены ограничения на распоряжение земельными участками, находящимися в собственности граждан и юридических лиц, статьи, где разграничена компетенция Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в регулировании земельных отношений, где установлены ограничения по наследованию земельных участков, и, наконец, статьи, где предусматривался первоначальный обязательный административный порядок рассмотрения земельных споров.

2-я группа — это те статьи Земельного кодекса РСФСР, которые уже ранее вступили в противоречие с принятыми после его вступления в силу иными законами Российской Федерации. В первую очередь, это относится к тем статьям, где исполнительно-распорядительные функции были закреплены за Советами народных депутатов. Например, полномочия по предоставлению земельных участков. Эти статьи вошли в противоречие с принципом разделения властей, с нормами Законов РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации» и «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой областной администрации», где полномочия по предоставлению земельных участков были закреплены за соответствующей администрацией поселка, сельсовета, района, города, края, области.

3-ю группу признанных недействующими статей Земельного кодекса РСФСР можно охарактеризовать как попытку Президента РФ закрепить определенные политические позиции, определенную правовую концепцию регулирования земельных отношений. Например, такие исходные положения как признание земли недвижимостью, регулирование отношений собственности на землю и сделок с земельными участками гражданским законодательством. Этим можно объяснить признание недействующей, например, статьи 13, а также исключение из текста Кодекса словосочетания «пожизненное наследуемое владение», так как предполагалось, что после широкой приватизации земли уже не будет потребности в этом промежуточном титуле прав на землю.

Наконец, в 4-ю группу, можно отнести те статьи Кодекса, которые признаны недействующими по ошибке. Например, в 1-м пункте Указа статья 14 Кодекса признана недействующей, а в пункте 2 Указа эта же статья Кодекса признается действующей, но с оговоркой, что полномочия Советов народных депутатов в указанной сфере осуществляются соответствующими местными администрациями.

Одновременно велась работа по подготовке нового Земельного кодекса, который бы соответствовал только что принятой Конституции Российской Федерации. Однако обсуждение текста нового Земельного кодекса в Государственной Думе заняло почти 8 лет, вплоть до принятия в октябре 2001 года действующего Земельного кодекса РФ. В течение этого периода времени регулирование земельных отношений осуществлялось достаточно фрагментарно, с большими пробелами, на базе отдельных федеральных законов, включая уже упомянутые Закон о плате за землю 1991 года, Закон о крестьянском (фермерском) хозяйстве 1990 года, Закон РФ от 23 декабря 1992 года № 4196-1 «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства»⁵⁹, а также ФЗ 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»⁶⁰, Градостроительный кодекс РФ 1998 года и других, а также многочисленных Указов Президента РФ и Постановлений Правительства РФ.

Необходимо отметить особую роль Указов Президента и Постановлений Правительства в реализации земельной реформы 90-х годов ХХ века. Например, возникавшие в 1991–1992 году новые права на земельные участки и подлежащие переоформлению ранее возникшие права на землю удостоверялись государственными актами о праве собственности, пожизненного наследуемого владения земельными участками, праве постоянного (бессрочного) пользования земельными участками по формам, утвержденным Постановлением Совета Министров РСФСР от 17 сентября 1991 г. № 493 «Об утверждении форм государственного акта на право собственности на землю, пожизненного наследуемого владения, бессрочного (постоянного) пользования землей», а также свидетельствами о праве собственности на землю по форме, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 марта 1992 г. № 177 «Об утверждении форм свидетельства о праве собственности на землю, договора аренды земель сельскохозяйственного назначения и договора временного пользования землей сельскохозяйственного назначения».

Указы Президента РФ имели большое значение для дальнейшего развития законодательства о приватизации земельных участков, которое в конце 1991 года и в 1992 году пошло в двух направлениях: отдельно нормативные правовые акты издавались в отношении приватизации земель сельскохозяйственного назначения и отдельно — в отношении приватизации земельных участков при приватизации предприятий.

Активная приватизация сельскохозяйственных угодий началась после издания Указа Президента РФ от 27 декабря 1991 года № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР»⁶¹. Была поставлена задача до 1 января 1993 года провести реорганизацию максимального числа колхозов и совхозов в товарищества с ограниченной ответственностью и акционерные общества (в соответствии с Законом РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности»), а их работников (трудовые коллективы) наделить земельными и имущественными паями (долями). Земельный пай переходил в собственность именно граждан соответствующего коллектива (коллективная совместная и коллективно-долевая собственность), а не юридического лица — сельскохозяйственного предприятия, хотя у работников этого предприятия, которые в результате реорганизации становились его акционерами, и была возможность внести свои земельные паи (доли) в уставный капитал реорганизованного сельскохозяйственного предприятия. Но на практике случаи внесения земельных паев (долей) в уставные капиталы реорганизованных предприятий были достаточно редким явлением.

Указом была усилена роль местной администрации в решении вопросов по перераспределению земель. Районным органам исполнительной власти совместно с комитетами по земельной реформе и земельным ресурсам было поручено установить среднерайонные нормы бесплатной передачи земли в собственность граждан с учетом качества земель. Земли, остающиеся после бесплатной передачи земель коллективам колхозов, других кооперативных сельскохозяйственных предприятий, включались в фонды перераспределения земель, образованные по районам. Нераспределенные земли было предписано продавать гражданам и юридическим лицам по нормативной цене или на аукционах при наличии нескольких претендентов. Гражданам — собственникам земельных участков было разрешено с 1 января 1992 г. продавать их: при выходе на пенсию по старости (за выслугу лет), при получении земли в порядке наследования, при переселении с целью организации крестьянского хозяйства на свободных землях фонда перераспределения, при вложении вырученных средств от продажи земли в перерабатывающие, торговые, строительные и обслуживающие предприятия на селе. Работники сельскохозяйственных предприятий получили право продавать земельные доли другим работникам хозяйства или хозяйству по свободным ценам, а в случае выхода их из колхозов и совхозов — право на обмен земельных долей, сдачу их в аренду.

Фонды перераспределения земель долгое время находились в составе земель запаса, что облегчало перевод земельных участков в другие категории земель, и только с принятием Земельного кодекса РФ эти земли опять были включены в состав земель сельскохозяйственного назначения. Распоряжались землями из фонда перераспределения земель местные администрации: они организовывали продажу земель фонда по конкурсу, передачу в аренду с правом последующего выкупа, при этом преимущественные права на приобретение таких земель были предоставлены гражданам, ранее использовавшим земельные участки на правах аренды, членам трудовых коллективов, выходящим из колхоза или совхоза с целью создания крестьянского (фермерского) хозяйства, а также другим работникам этих хозяйств. Оставшиеся нераспределенными земли передавались или продавались по нормативной цене⁶², а при наличии нескольких претендентов — на аукционах гражданам и юридическим лицам.

Нормы Указа Президента РФ № 323 были детализированы в Постановлении Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. № 86 «О порядке реорганизации колхозов и совхозов»⁶³. В соответствии с указанным постановлением для приватизации земли и реорганизации хозяйств в каждом колхозе и совхозе создавались комиссии. Также районные и внутрихозяйственные комиссии должны были провести разграничение находящихся в пользовании колхозов и совхозов земель, выделив земли, остающиеся в государственной собственности и передаваемые гражданам в частную, индивидуальную и коллективно-долевую собственность. Все члены колхоза и работники совхоза, в том числе и ушедшие на пенсию, имели право на бесплатный земельный и имущественный пай в общей долевой собственности. Размер земельного пая устанавливался в натуральном или стоимостном выражении, и при среднем качестве земли земельный пай в натуральном выражении не должен был превышать утвержденной в районе предельной нормы бесплатной передачи земли в собственность.

Дальнейшее развитие порядка приватизации сельскохозяйственных угодий было предусмотрено постановлением Правительства РФ от 4 сентября 1992 года № 708 «О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса»⁶⁴. В соответствии с утвержденным этим постановлением Положением о реорганизации колхозов, совхозов и приватизации государственных сельскохозяйственных предприятий, в случае принятия собраниями трудовых коллективов государственных сельскохозяйственных предприятий и колхозов решений о сохранении прежней формы хозяйствования осуществляется их перерегистрация с закреплением земли в соответствии с действующим законодательством. При этом должно было быть обеспечено безоговорочное право выхода работника без согласия на то трудового коллектива или администрации предприятия с выделением земельной доли и имущественного пая для организации крестьянского (фермерского) хозяйства. Положением был также расширен перечень лиц, имеющих право на получение земли в собственность бесплатно, в который стали включать: работников колхозов и совхозов, других сельскохозяйственных предприятий, пенсионеров этих хозяйств, проживающие на их территориях (эти лица и ранее имели право на получение земли в собственность бесплатно), лиц, занятых в социальной сфере на селе (работников предприятий и организаций народного образования, здравоохранения, культуры, быта, связи, торговли и общественного питания, расположенных на территориях сельскохозяйственных предприятий); временно отсутствующих работников (военнослужащих срочной службы, стипендиатов хозяйства и т. п.), лиц, имеющих право вернуться на прежнее место работы (в случае их возвращения), и лиц, уволенных с этого предприятия по сокращению численности работников после 1 января 1992 г.

Вопросам, связанным с правами на земельные доли и совершением сделок с земельными долями был также посвящен Указ Президента РФ от 7 марта 1996 г. № 337 «О реализации конституционных прав граждан на землю»⁶⁵. Этим Указом, в частности, было установлено, что выделяемые в натуре в счет земельных долей земельные участки могут использоваться только для производства сельскохозяйственной продукции, был определен порядок передачи земельных долей в аренду на основании договоров между собственниками долей и сельскохозяйственными организациями и крестьянскими (фермерскими) хозяйствами, при этом такие договоры подлежали регистрации в установленном порядке на местах в комитетах по земельным ресурсам и землеустройству. При передаче сельскохозяйственных угодий в собственность гражданам и юридическим лицам им бесплатно передавались в собственность земельные участки, занятые кустарником, мелколесьем и другими несельскохозяйственными угодьями и расположенные между участками продуктивных земель в границах отводимого земельного массива. Земельные угодья, выбывшие из сельскохозяйственного оборота, передавались бесплатно гражданам и юридическим лицам, получающим земельные участки впервые или дополнительно к имеющимся, для производства сельскохозяйственной продукции при условии финансирования ими не менее 50 процентов стоимости работ по освоению земель.

При подготовке Указа Президента РФ № 323 и вышеуказанных постановлений Правительства РФ не был учтен тот факт, что сельскохозяйственные угодья представляют собой лишь часть земель сельскохозяйственного назначения. Результатом этого стала невозможность приватизации земельных участков сельскохозяйственного назначения под приватизируемыми объектами недвижимости, принадлежавшими реорганизуемым колхозам и совхозам. Ошибка была исправлена только в 1996 году принятием Указа Президента Российской Федерации от 14 февраля 1996 г. № 198 «О праве собственности граждан и юридических лиц на земельные участки под объектами недвижимости в сельской местности»⁶⁶, которым было установлено, что граждане и юридические лица, получившие в собственность здания, сооружения или иную недвижимость в сельских населенных пунктах и на землях сельскохозяйственного назначения (далее именуются — объекты недвижимости), вправе приобретать в собственность и земельные участки, на которых расположены указанные объекты недвижимости, за плату или бесплатно.

Безусловно, здесь приведены не все нормативные правовые акты, регулировавшие в 90-е годы прошлого века вопросы приватизации и оборота земель сельскохозяйственного назначения. Своеобразным итоговым документом, регулирующим отношения, связанные с правами собственников земельных долей, стал Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»⁶⁷.

Параллельно с правовым регулированием приватизации земель сельскохозяйственного назначения развивалось правовое регулирование приватизации земельных участков приватизируемых предприятий, сначала на этапе ваучерной приватизации, а затем и на этапе денежной приватизации.

Впервые право граждан и юридических лиц при приватизации государственных и муниципальных предприятий в соответствии с «Основными положениями программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 год», а также при расширении и дополнительном строительстве объектов этих предприятий наряду с арендой земельных участков приобретать их в собственность было закреплено Указом Президента РФ от 25 марта 1992 года № 301 «О продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий»⁶⁸. Как вытекает из названия указа, в данном случае речь не шла о бесплатной приватизации, земельные участки могли быть приобретены у государства при приватизации предприятий. Также было предусмотрено, что земельные участки, предоставленные гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности, по их желанию могут продаваться им в собственность. Но этот указ можно рассматривать, скорее, как декларацию намерений, так как порядок приобретения земельных участков в собственность еще не был предусмотрен действовавшим на тот момент законодательством.

Этот вопрос был решен Указом Президента РФ от 14 июня 1992 года № 631 (оба указа действовали до 29 марта 2003 года) «Об утверждении Порядка продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности»⁶⁹ (далее по тексту — «Порядок»). В соответствии с утвержденным Порядком, обязательным условием проведения коммерческого, инвестиционного конкурса, аукциона по продаже приватизированного предприятия и заключения договора купли-продажи на это предприятие является право приобретения земельного участка собственником приватизированного предприятия. Одной из проблем, с которыми на практике сталкивались при оформлении прав на земельные участки в процессе приватизации, было отсутствие у земельных участков официально установленных границ, а у приватизированных предприятий не было документов, удостоверяющих их права на занимаемые земельные участки. Поэтому утвержденный Порядок установил, что при отсутствии документов, удостоверяющих право пользования государственным, муниципальным предприятием земельным участком, площадь его земельного участка определяется в плане приватизации предприятия на основании данных по фактическому использованию земельного участка, представленных соответствующим комитетом по земельной реформе и земельным ресурсам в комитет по управлению имуществом в сроки, установленные для разработки плана приватизации.

Важным для последующего развития земельного законодательства было одно из положений Указа Президента РФ № 631 о том, что при приватизации не подлежат продаже земли общего пользования в населенных пунктах (площади, улицы, проезды, дороги, набережные, парки, лесопарки, скверы, сады, бульвары, водоемы, пляжи); земли заповедников, памятников природы, национальных и дендрологических парков, ботанических садов; земли оздоровительного и историко-культурного назначения; земли, предоставленные для использования и охраны недр; земли, зараженные опасными веществами и подверженные биогенному заражению; земельные участки, находящиеся во временном пользовании. В настоящее время перечень исключенных из оборота земельных участков закреплен в ст. 27 Земельного кодекса РФ.

При переходе к этапу денежной приватизации установленный ранее порядок был дополнен Указом Президента РФ от 22 июля 1994 № 1535 «Об Основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года»⁷⁰ (далее — Основные положения). Основными положениями регламентировалась приватизация, в том числе, следующих объектов недвижимого имущества, находящихся в федеральной собственности, государственной собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности:

– земельных участков (кроме не подлежащих приватизации в соответствии с законодательством Российской Федерации), на которых расположены приватизируемые предприятия, иные объекты недвижимости, находящиеся в частной собственности граждан и юридических лиц, а также вышеуказанные объекты недвижимости, сданные в аренду;

– незанятых (неиспользуемых) зданий, строений, сооружений, помещений, в том числе встроенно-пристроенных нежилых помещений в жилых домах, вместе с земельными участками (долями земельных участков), на которых они расположены;

– земельных участков, в том числе с находящимися на них объектами недвижимости, предоставленных гражданам и их объединениям для ведения предпринимательской деятельности (п. 4.1. Основных положений).

Право на приобретение в собственность земельных участков под приватизированными предприятиями, находящихся в аренде или фактическом владении, пользовании этих предприятий в процессе их уставной деятельности, было представлено физическим и юридическим лицам, ставшим собственниками приватизированных государственных (муниципальных) предприятий или государственного (муниципального) имущества, ранее сданного в аренду, в результате выкупа последнего; акционерным обществам открытого типа, созданным путем преобразования государственных и муниципальных предприятий в процессе приватизации, после продажи в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации о приватизации, не менее 75 процентов их акций; гражданам и их объединениям, осуществляющим предпринимательскую деятельность, предприятиям (в том числе товариществам, акционерным обществам, созданным в порядке приведения организационно-правовой формы добровольных объединений государственных и муниципальных предприятий в соответствие с разделом II Указа Президента Российской Федерации от 1 июля 1992 г. № 721 «Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий, добровольных объединений государственных предприятий в акционерные общества»), не более 25 процентов уставного капитала которых находилось в государственной и (или) муниципальной собственности, в случае если договор аренды был заключен ими на основании конкурса или аукциона объектов нежилого фонда (п. 4.5. Основных положений).

Основными положениями впервые было закреплено именно исключительное (а не преимущественное) право собственников приватизированных государственных (муниципальных) предприятий, иных собственников зданий, сооружений, помещений, по своему выбору приобрести в собственность занимаемые указанными объектами нежилого фонда земельные участки (долю земельного участка) либо взять их в долгосрочную аренду. Указанная норма легла в основу действующего положения п. 1. ст. 39.20 Земельного кодекса РФ.

Необходимо также отметить, что Основные положения стали первым нормативным актом, в котором упоминалось понятие зонирование в контексте установления правового режима земельных участков.

Впоследствии было издано еще несколько Указов Президента РФ в отношении приватизации земельных участков при приватизации предприятий. Среди них следует выделить Указ Президента РФ от 16 мая 1997 года № 485 «О гарантиях собственникам объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами»⁷¹, который вслед за Основными положениями в своей первоначальной редакции ввел действующее до сих пор правило приватизации земельных участков: что право приобретения в собственность земельных участков (долей земельных участков), на которых расположены ранее приватизированные здания, строения, сооружения, помещения, объекты незавершенного строительства⁷² (далее именуются — объекты недвижимости), в первую очередь имеют физические и юридические лица — собственники указанных объектов недвижимости. Указом было установлено, что приватизацию зданий, строений, сооружений, помещений, объектов незавершенного строительства необходимо осуществлять в дальнейшем, как правило, вместе с земельными участками (соответствующей долей земельного участка), на которых они расположены.

Отдельная группа нормативных правовых актов была направлена на регулирование приватизации земельных участков гражданами Российской Федерации (в первые годы земельной реформы иностранным гражданам не было разрешено приобретение земельных участков). Так, Закон РФ от 23 декабря 1992 года № 4196-1 «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства» устанавливал, что передача земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, индивидуального жилищного строительства, а также под индивидуальные жилые дома и хозяйственные постройки в частную собственность граждан в городах, поселках и сельской местности осуществляется в соответствии с земельным законодательством Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации. Также данным законом гражданам, получившим земельные участки в частную собственность для указанных выше целей, было предоставлено право продавать их другим гражданам Российской Федерации независимо от сроков приобретения права собственности на продаваемый земельный участок в пределах норм предоставления земельных участков.

Таким образом, от установленного в 1990 году моратория на совершение сделок с земельными участками практически отказались уже в декабре 1992 года. Предоставление земельных участков в пределах установленных субъектами Российской Федерации норм производилось бесплатно. Переоформление прав на предоставленные ранее земельные участки на право частной собственности в пределах установленных норм также производилось бесплатно, но если размер земельного участка превышал предельные нормы, то в собственность переоформлялась только часть участка, а на часть земельного участка, превышающую установленные нормы, во всех случаях сохранялось право пожизненного наследуемого владения или пользования, либо граждане могли приобрести данную часть земельного участка в частную собственность по договорной цене у местного Совета народных депутатов. Это привело к образованию земельных участков, одна часть которых принадлежала гражданину на праве собственности, а другая — на праве пожизненного наследуемого владения или бессрочного пользования.

В целях обеспечения реализации прав граждан на землю впоследствии был издан указ Президента Российской Федерации от 23 апреля 1993 г. № 480 «О дополнительных мерах по наделению граждан земельными участками»,

Продажа земельных участков гражданам осуществлялась либо по прямому договору купли-продажи, либо через торги. Аукцион как форма продажи земельных участков был впервые предусмотрен в российском законодательстве Указом Президента Российской Федерации от 1 октября 1992 г. № 1151⁷³. В соответствии с данным Указом была организована аукционная продажа участков, находящихся на территории поселков городского типа и сельских населенных пунктов Раменского района Московской области гражданам, постоянно проживающим в городе Москве и Московской области и имеющим в соответствии с действующим законодательством право на приобретение участков в собственность. Впоследствии продажа земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на торгах стала преимущественным способом приватизации земельных участков, а также способом продажи права на заключение договора аренды находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков. Такие торги стали в основном проводить в форме конкурса, в число условий которого включались, например, наиболее выгодное целевое использование участка, в том числе представление вариантов использования участка с учетом функционального зонирования территории города по градостроительной документации, обеспечение максимальной емкости инвестиций, требования к архитектурно-планировочному решению застройки участка и прилегающей территории, проведение работ по благоустройству участка, специальные требования по сохранению историко-культурного наследия и т. п. Указанные конкурсные условия включались в договоры купли-продажи и аренды земельных участков, и на практике срок на исполнение таких условий мог составлять 5, 10 и более лет.

Так, продажа земельных участков в населенных пунктах на торгах (аукционах, конкурсах) до принятия Земельного кодекса РФ регулировалась Указом Президента Российской Федерации от 26 ноября 1997 г. «О продаже гражданам и юридическим лицам предназначенных под застройку земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды»⁷⁴ и Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 января 1998 г. «Об утверждении порядка организации проведения торгов (аукционов, конкурсов) по продаже гражданам и юридическим лицам предназначенных под застройку земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды»⁷⁵.

Как уже указывалось ранее, на момент начала земельной реформы большинство земельных участков не имело установленных на местности границ, и права на них редко были удостоверены государственными актами на право бессрочного пользования землей. Когда был принят Гражданский кодекс РФ, закрепивший, что объекты недвижимости должны быть точно определены, и когда началась приватизация земельных участков под многоквартирными жилыми домами, под объектами торговли, промышленными объектами, складами, иными объектами недвижимости в населенных пунктах, возникла необходимость в установлении правил для оформления границ земельных участков.

В целях установления границ земельных участков в городах для закрепления и передачи земельных участков в собственность, аренду, другие виды пользования юридическим и физическим лицам, а также в целях регистрации земельных участков, создания базы для налогообложения недвижимости в населенных пунктах Правительство Российской Федерации утвердило «Положение о порядке установления границ землепользований в застройке городов и других поселений» от 2 февраля 1996 г.⁷⁶ Его реализация должна была привести к решению двух задач: установлению границ сложившихся объектов недвижимости и формированию новых объектов недвижимости в сложившейся застройке. Одним из правил установления границ земельных участков стало исключение из площади земельного участка территорий, занятых транспортными и инженерными коммуникациями, и территорий общественного пользования при межевании территории сложившейся застройки городов и других поселений. Также было установлено, что для всех типов застройки в границы земельного участка включаются все объекты, входящие в состав недвижимого имущества, подъезды и проходы к ним, а также обеспечивается доступ ко всем объектам социальной инженерно-транспортной инфраструктуры.

Отдельным постановлением Правительства регулировалось установление границ земельных участков в кондоминиумах⁷⁷, которое в большей степени отражало специфику установления границ земельных участков в существующей жилой застройке. Например, размеры земельных участков для создания кондоминиумов на территориях существующей застройки городов и других поселений, а также на вновь осваиваемых территориях должны были определяться в соответствии с градостроительной документацией, градостроительными нормативами и методикой расчета нормативных размеров земельных участков в кондоминиумах. Границы земельных участков в кондоминиумах устанавливались по красным линиям, границам смежных земельных участков (при их наличии) и проездов, естественным границам, границам отвода магистральных инженерно-транспортных коммуникаций, если градостроительными требованиями не было установлено иное. Так еще до принятия первого Градостроительного кодекса РФ 1998 года земельное законодательство в части регулирования использования земель населенных пунктов стало опираться на нормы градостроительного законодательства.

Указанное Положение об определении размеров и установлении границ земельных участков в кондоминиумах устанавливало, что нормативный размер земельного участка, передаваемого в общую долевую собственность домовладельцев бесплатно, определяется в зависимости от площади участка, занятого непосредственно жилыми зданиями и иными объектами недвижимости, входящими в состав кондоминиума, а также прилегающими к ним территориями, необходимыми для обеспечения их функционирования (обслуживания), с учетом соблюдения требований градостроительных нормативов, противопожарной безопасности, санитарных разрывов между зданиями и иных норм, обеспечивающих нормальные условия проживания и пребывания граждан в кондоминиуме, обслуживания жилых зданий и другого имущества, входящего в состав кондоминиума, а также доступ ко всем объектам кондоминиума, при этом должны обеспечиваться нормальные условия проживания граждан на смежных земельных участках и права собственников, владельцев, пользователей и арендаторов этих участков, а также владельцев расположенных на них зданий, строений и сооружений.

Особое место в развитии современного земельного законодательства сыграли Указы Президента Российской Федерации, изданные с октября по декабрь 1993 года. Среди них нужно особенно отметить Указ Президента РФ от 27 октября 1993 года № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России»⁷⁸, Указ Президента РФ от 11 декабря 1993 № 2130 «О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость»⁷⁹, а также уже рассмотренный ранее Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 года № 2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации»⁸⁰.

Указ Президента РФ № 1767 был направлен на сближение правового регулирования земельных участков нормами гражданского и земельного законодательства, и впервые в акте земельного законодательства было указано, что земельные участки и все, что прочно с ними связано, относятся к недвижимости, а совершение сделок с земельными участками регулируется гражданским законодательством с учетом земельного, лесного, природоохранительного, иного специального законодательства и данного Указа. Также Указом № 1767 было установлено, что граждане и юридические лица — собственники земельных участков имеют право продавать, передавать по наследству, дарить, сдавать в залог, аренду, обменивать, а также передавать земельный участок или его часть в качестве взноса в уставные фонды (капиталы) акционерных обществ, товариществ, кооперативов, в том числе с иностранными инвестициями; что граждане и юридические лица могут образовывать общую совместную или общую долевую собственность путем добровольного объединения принадлежащих им земельных участков, земельных долей (паев). Данные положения были введены в действующее земельное законодательство при еще не отмененном десятилетнем моратории на совершение сделок с землей, предусмотренным Конституцией РСФСР 1978 года. Но в этот момент уже был подготовлен к вынесению на референдум текст действующей Конституции Российской Федерации.

Указом Президента РФ № 1767 также была утверждена форма Свидетельства на право собственности на землю, удостоверявшая право собственности как на земельный участок, так и на земельную долю, и предусмотревшая регистрацию сделок с землей.

Указ Президента РФ № 2130 был направлен на урегулирование такой функции управления в области использования и охраны земель, как ведение земельного кадастра с добавлением новой функции: регистрации документов о правах на недвижимость. Указом было установлено, что государственный земельный кадастр, регистрация и оформление документов о правах на земельные участки и прочно связанную с ними недвижимость ведутся по единой системе на всей территории Российской Федерации и являются основой для создания эффективной системы платежей за землю, регулирования всех операций с землей, защиты прав на земельные участки и прочно связанную с ними недвижимость. Организация ведения государственного земельного кадастра, регистрации и оформления документов о правах на земельные участки и прочно связанную с ними недвижимость были возложены на Комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству и его территориальные органы на местах. Также в соответствии с данным указом должны были быть сделаны предложения по созданию единой государственной системы регистрации недвижимости. Положения указа были дополнены Указом Президента РФ от 27 августа 1996 г. № 1270 «Об утверждении Порядка предоставления информации о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»⁸¹, Начатая в соответствии с положениями данных указов работа привела к разработке⁸² и принятию Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»⁸³, и Постановления Правительства Российской Федерации от 18 февраля 1998 г. № 219 «Об утверждении Правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним»⁸⁴.

На развитие функций государственного управления был также направлен Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 2162 «Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы»⁸⁵. Последний установил новые виды нарушений земельного законодательства, влекущие административную ответственность, кратное соотношение штрафов, предусмотренного в статье 125 ЗК РСФСР, с минимальным размером оплаты труда, а также перечень должностных лиц, которые имеют право самостоятельно рассматривать дела о нарушениях земельного законодательства.

§ 2. Предмет и система земельного права

В теории права по отраслью права понимают обособившуюся внутри данной системы совокупность однородных правовых норм, регулирующих определенную сферу родовых общественных отношений⁸⁶. С. С. Алексеев определял отрасль права как обособившуюся внутри данной системы совокупность однородных правовых норм, регулирующих определенную сферу родовых общественных отношений».При этом земельное право он относил к специальным отраслям права, где правовые режимы (методы регулирования) модифицированы, приспособлены к особым сферам жизни общества⁸⁷.

Земельные отношения представляют собой общественные отношения по использованию и охране земель — одного из видов природных ресурсов. Земельные отношения относятся к однородной группе природоресурсных отношений, имеющих экологическое содержание. Их понятие следует из смысла п. 1 ст. 3 Земельного кодекса РФ. Они и составляют предмет земельного права как самостоятельной отрасли права.

В настоящее время по общему правилу регулирование общественных отношений по использованию и охране отдельных видов природных ресурсов разграничено между природоресурсными отраслями права, что объективно проявляется в соответствующих отраслях законодательства. Так, к отношениям по использованию и охране недр, водных объектов, лесов, животного мира и иных природных ресурсов применяются соответственно законодательство о недрах, лесное, водное законодательство, законодательство о животном мире, об охране и использовании других природных ресурсов. При этом к земельным отношениям нормы указанных отраслей законодательства применяются, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством (п. 2 ст. 3 Земельного кодекса РФ).

Земельные отношения имеют свою специфику, которая обусловлена, в первую очередь, объектом этих отношений — землей, которая находится в экологической взаимосвязи с другими природными объектами и окружающей средой — в целом.

Земля в зависимости от целей ее использования выполняет различные функции. Но, прежде всего, земля выступает природным объектом, который имеет такие свойства как естественное происхождение, т. е. не является продуктом человеческого труда, естественное плодородие, способность производить и воспроизводить растительный мир, является местом обитания животных.

Важнейшее свойство земли как природного объекта закреплено в ст. 9 Конституции РФ, где признается, что земля, в том числе и другие природные ресурсы, используется и охраняется в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. В этом качестве земля выполняет важнейшую социально-экономическую функцию, являясь неотъемлемым условием функционирования человеческого общества.

Земля как природный ресурс выступает в качестве объекта хозяйствования. Она используется как основное средство производства в сельском и лесном хозяйствах. В отличие от других основных средств производства, которые в процессе использования изнашиваются, земля представляет собой вечное средство производства, плодородие которого может уменьшаться или увеличиваться при рациональном ее использовании. К иным отличительным особенностям земли по сравнению с другими средствами производства можно отнести ее пространственную ограниченность, постоянство местонахождения и незаменимость. Земля как природный ресурс также служит пространственным операционным базисом, т. е. местом размещения городов и других населенных пунктов, зданий и сооружений, в том числе дорог и других путей сообщения.

Земля в качестве индивидуализированного объекта — земельного участка отнесена к недвижимому имуществу (ст. 130 ГК РФ). Однако в силу рассмотренных отличительных особенностей земли как природного объекта и природного ресурса правовой режим использования и охраны земель имеет особенности по сравнению с правовым режимом использования и охраны другого недвижимого имущества.

Положение земли как природного объекта, находящегося во взаимосвязи со всей окружающей средой, предопределяет неразрывную связь земельных отношений с отношениями по использованию и охране недр, вод, лесов, животного мира и охране окружающей природной среды — в целом. Поэтому земельные отношения относятся к однородной группе природоресурсных отношений, имеющих экологическое содержание.

Земельное право и другие природоресурсные отрасли права имеют самостоятельность, что проявляется в следующих аспектах:

– преемственности земельного, водного, лесного, горного, фаунистического права Союза ССР;

– предмете правового регулирования, в качестве которого выступают общественные отношения в области использования и охраны соответствующего природного ресурса;

– исчерпывающем преобладании публичной собственности на природные ресурсы;

– наличии природоресурсных отраслей законодательства — объективной форме проявления природоресурсных отраслей права;

– особенностях разграничения государственной собственности на природные ресурсы и управления ими.

В период существования Союза ССР возникли природоресурсные отрасли права, которые были объективно отображены в соответствующих отраслях законодательства.

Особое значение имеет закрепленная в Конституции (Основном Законе) СССР 1977 г. (далее — Конституция СССР 1977 г.) норма-принцип, что «в интересах настоящего и будущих поколений в СССР принимаются необходимые меры для охраны и научно обоснованного, рационального использования земли и ее недр, водных ресурсов, растительного и животного мира, для сохранения в чистоте воздуха и воды, обеспечения воспроизводства природных богатств и улучшения окружающей человека среды» (ст. 18)⁸⁸, которая определяла предмет правового регулирования природоресурсных отраслей
права⁸⁹.

Также основой правового регулирования использования и охраны природных ресурсов являлась государственная собственность на них, которая возникла в результате национализации на основании Декрета «О земле» 1917 г.⁹⁰, Декрета «О социализации земли» 1918 г.⁹¹, Конституции (Основного Закона) РСФСР 1918 г.⁹², Положения о социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию 1919 г.⁹³, Декрета СНК РСФСР от 30.04.1920 «О недрах земли»⁹⁴ и Земельного кодекса РСФСР 1922 г.⁹⁵

После образования Союза ССР земля и другие природные ресурсы были признана собственностью государства в Конституции (Основном Законе) РСФСР 1925 г.⁹⁶, Лесном кодексе РСФСР 1923 г.⁹⁷, Горном положении Союза ССР 1927 г.⁹⁸, Общих началах землепользования и землеустройства 1928 г.⁹⁹

Положение, что земля, ее недра, воды, леса являются государственной собственностью, то есть всенародным (общим) достоянием всего советского народа, было закреплено в Конституции СССР 1936 г.¹⁰⁰, Основах земельного законодательства Союза ССР и союзных республик 1968 г.¹⁰¹, Основах водного законодательства Союза ССР и союзных республик 1970 г.¹⁰², Основах законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах 1975 г.¹⁰³, Основах лесного законодательства Союза ССР и союзных республик 1977 г.¹⁰⁴, Законе СССР от 25.06.1980 «Об охране и использовании животного мира»¹⁰⁵.

В соответствии с ними в союзных республиках соответствующие отношения регулировались законами (кодексами) и иными актами законодательства¹⁰⁶.

В Конституция СССР 1977 г. была усилена роль государственной собственности на природные ресурсы — «в исключительной собственности государства находятся: земля, ее недра, воды, леса»
(ст. 11).

Определение советского земельного права выводилось из принципов, лежавших в основе всех норм данной отрасли, которые проявлялись, в том числе через цель правового регулирования. Так, советское земельное право определялось как система норм (правил поведения), установленных или санкционированных Советским государством, выражающих волю государства и всего советского народа во главе с рабочим классом, регулирующих впервые возникшие в человеческом обществе социалистические земельные отношения, сложившиеся в СССР на базе национализации земли, осуществленной в соответствии с ленинским Декретом о земле. Целью правового регулирования земельных отношений СССР, в основе которых лежит исключительная государственная общенародная собственность на землю, является планомерное и наиболее рациональное использование земли в соответствии с ее естественными свойствами и хозяйственным назначением как всеобщего предмета человеческого труда и основного (главного) средства производства в сельском хозяйстве¹⁰⁷.

Таким образом, в период существования Союза ССР сформировались земельное и иные природоресурсные отрасли права, которые были отображены в соответствующих отраслях законодательства, и в норме-принципе Конституции СССР 1977 г. обеспечена их взаимосвязь как между собой, прежде всего, по предмету правового регулирования (отношения по охране и научно обоснованному, рациональному использованию природных ресурсов), так и с другими отраслями права, в том числе, в части обеспечения сохранения в чистоте воздуха и воды, воспроизводства природных богатств и улучшения окружающей человека среды в интересах настоящего и будущих поколений. При этом земля и другие природные ресурсы находились в исключительной собственности государства. Эти особенности сохранились в Российской Федерации.

Природоресурсные отрасли права проявляются в земельном, водном, лесном законодательстве, законодательстве о недрах и животном мире, которым отведено специальное место в ст. 72 Конституции РФ¹⁰⁸, определяющей предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, по которому издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 ст. 76 Конституции РФ).

В настоящее время в Российской Федерации имеется исчерпывающее преобладание публичной собственности на природные ресурсы, закрепленное на уровне федеральных законов, которое очевидно кардинально не изменится в ближайшем будущем, которое обуславливает принципиально иной подход в определении их правового режима, преемственного из правовой системы Союза ССР в части обеспечения публичных интересов по охране и научно обоснованному, рациональному использованию природных ресурсов¹⁰⁹.

Особенности разграничения государственной собственности на природные ресурсы также свидетельствуют о преемственности природоресурсных отраслей права и обусловливают их самостоятельность¹¹⁰.

Преемственен предмет правового регулирования природоресурсных отраслей права, который определен, прежде всего, конституционными принципами и нормами, которые содержатся в статьях 9, 36, 42, 58 и 72 Конституции РФ.

В настоящее время предметом правового регулирования являются общественные отношения в области использования и охраны соответствующего природного ресурса. Требования по охране и рациональному использованию природных ресурсов отражены во всех природоресурсных законах, а «рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов» включено в понятие «охрана окружающей среды», закрепленное в ст. 1 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»¹¹¹.

Земля как объект правоотношений может выступать в качестве политического и правового пространства. В таком контексте она выступает территорией, определяемой государственными границами, на которую распространяется суверенитет государства. Однако в данном случае возникают отношения не отношения по использованию и охране земель, а отношения территориального верховенства, которые земельным правом не регулируются.

Таким образом, предметом земельного права являются отношения по использованию и охране земель — земельные отношения.

Под системой земельного права понимается объективно обусловленное ее строение, включающее совокупность правовых институтов. Основу системного построения земельного права составляют нормы земельного права, регулирующие отношения по использованию и охране земель. Их группы, регулирующих однородные земельные отношения, образуют правовые институты. Например, правовые нормы, регулирующие отношения в области организации земельной территории составляю правовой институт землеустройства. Существуют также межотраслевые правовые институты, формирующиеся из правовых норм разных отраслей права¹¹². Так, правовые нормы, регулирующие отношения в области охраны земель, по образованию земельных участков составляют одноименные межотраслевые правовые институты.

В системе земельного права выделяют общую и особенную части, в которых правовые институты располагается в определенной последовательности. Правовые нормы и правовые институты, содержащие нормы земельного права, действие которых распространяется на все или большую часть регулируемых земельных отношений, составляют в своей совокупности общую часть земельного права. К ней относятся учредительные нормы, в которых закреплены основные понятия, цели и задачи, принципы земельного права и правовые институты: образования земельных участков, права собственности на землю, прав на землю лиц, не являющихся собственниками земельных участков, возникновения прав на землю, правовой охраны земель, прекращения, в том числе изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, ограничения прав на землю, возмещения убытков при ухудшении качества земель или ограничении прав на землю, защиты прав на землю, платы за землю, оценки земли, институты управления в области использования и охраны земель, в том числе планирования использования и охраны земель, мелиорации земель, мониторинга земель, землеустройства, государственного земельного надзора, муниципального и общественного земельного контроля, ответственности за земельные правонарушения.

Особенная часть земельного права состоит из институтов, определяющих правовой режим отдельных категорий земель, выделяемых по основному целевому назначению. Правовой режим земель, закрепленный в правовых институтах особенной части, образует особенности правового регулирования отношений по использованию и охране земель отдельных категорий. Например, правовой институт использования сельскохозяйственных угодий из состава земель сельскохозяйственного назначения определяет особенности реализации приоритета в их использовании и особую их охрану, фонда перераспределения земель той же категории — порядок его формирования и использования. Эти особенности могут определять оборотоспособность земельных участков, виды и содержание прав и обязанностей, ограничения прав правообладателей земельных участков, содержание функций управления в области использования и охраны земель, а также виды и размер ответственности за земельные правонарушения.

Также земельное право рассматривается в значениях отрасли законодательства, отрасли науки и учебной дисциплины.

Земельное право как отрасль законодательства является объективной формой проявления земельного права как отрасли права и имеет свою систему¹¹³, основанную на статьях 72 и 76 Конституции РФ, в соответствии с которыми и на основе статей 77, 130–133 Конституции РФ формируется система органов управления в области использования и охраны земель.

Земельное право как отрасль науки представляет собой систему концепций, теорий, взглядов, изучающую правовые явления в области регулирования земельных отношений и их взаимосвязь в историческом и сравнительно-правовом аспекте, такие как понятия, методологические основы и основные начала земельного права, нормы земельного права и земельные правоотношения, взаимосвязь земельного права с другими отраслями права, тенденции и перспективы развития земельного законодательства, и формирующую соответствующие знания.

Земельное право как учебная дисциплина имеет цель получение системы знаний, информации об основных положениях доктрины, отрасли земельного права и системе земельного законодательства, излагаемых в определенной последовательности, обучение применения этих знаний на практике. Земельное право как учебная дисциплина может быть представлено шире, чем только получение знаний о земельном праве, т. е. обеспечивать знаниями и об иных природоресурсных отраслях права.

§ 3. Основные начала и нормы земельного права

К основным началам земельного права относятся, прежде всего, цели и задачи, принципы земельного права, а также тип (или режим) правового регулирования земельных отношений.

Они базируются на конституционных нормах и принципах¹¹⁴, которые можно разделить на конституционные положения, устанавливающие:

1) основы правового режима земли и других природных ресурсов (ст. 9);

2) права граждан и иных лиц на землю и другие природные ресурсы, гарантии прав (статьи 35, 36, ч. 3 ст. 55, ч. 3 ст. 62);

3) предметы ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области регулирования природоресурсных отношений (пункты «в», «д» и «к» ч. 1 ст. 72, части 2 и 5 ст. 76, ч. 2 ст. 77).

В теории советского земельного права были выработаны понятия целей и задач, которые нашли отражение и неизменно закреплялись в головных земельных законах как правовое регулирование земельных отношений — задачи в определенных целях.

Так, в преамбуле Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик 1968 г. было предусмотрено, что Основы регулируют земельные отношения (задачи¹¹⁵) и направлены (цели¹¹⁶) на создание условий для рационального использования и охраны земель, воспроизводства плодородия почв, сохранения и улучшения природной среды, для равноправного развития всех форм хозяйствования.

В Земельном кодексе РСФСР 1970 г. цели и задачи были определены в ст. 1, в которой цели были уточнены и сформулированы как «обеспечение в интересах настоящего и будущих поколений научно обоснованного, рационального использования и охраны земель, создания условий повышения их эффективности, охрана прав предприятий, организаций, учреждений и граждан, укрепление законности в области земельных отношений».

В Земельном кодексе РСФСР 1991 г. была сохранена преемственность установления целей и задач применительно к земельному законодательству. Они были определены как регулирование земельных отношений (задачи¹¹⁷) в целях обеспечения рационального использования и охраны земель, создание условий для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле, воспроизводства плодородия почв, сохранения и улучшения природной среды и охрана прав на землю граждан, предприятий, учреждений и организаций.

В Земельном кодексе РФ 2001 г. законодатель не стал закреплять понятие целей и задач правового регулирования земельных отношений, что, тем не менее, не свидетельствует об их отсутствии. Цели и задачи земельного права вытекают из конституционных норм и принципов, обеспечивают направленность правовых норм и как элементы основных начал правового регулирования земельных отношений обеспечивают формирование принципов земельного права. Соответственно, закрепленные в законе нормы-принципы земельного права как специализированные правовые нормы выступают носителями целей и задач земельного права, необходимыми правовыми средствами их достижения и решения.

Цели и задачи правового регулирования земельных отношений формируются при проведении федеральной земельной политики. В настоящее время она получила отражение в Основах государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012–2020 гг., утвержденных распоряжением Правительства РФ от 3 марта 2012 г. № 297-р¹¹⁸.

В них определены цели государственной политики по управлению в области использования и охраны земель — повышение эффективности использования земель, охрана земель как основного компонента окружающей среды и главного средства производства в сельском хозяйстве при обеспечении продовольственной безопасности страны и поставлены задачи государственной политики по управлению в этой сфере:

– создание условий для организации рационального и эффективного использования земельных участков, включающих в себя учет общественных и отраслевых потребностей, требования устойчивого развития территорий, а также соблюдение гарантий прав участников земельных отношений;

– обеспечение охраны природы и окружающей среды, в том числе охраны земель и сохранения объектов культурного наследия;

– сохранение и повышение качественного состояния земель;

– сохранение статуса особо охраняемых природных территорий как особо охраняемых земель в составе земельного фонда;

– обеспечение условий для повышения эффективности гражданского оборота земельных участков, в том числе направленных на защиту прав на недвижимое имущество, а также для снижения административных барьеров и обеспечения налогообложения недвижимости.

Принципы земельного права являются элементом основных начал правового регулирования земельных отношений и могут формироваться из смысла и содержания правовых норм, политических норм, на основании судебных актов, а также как достижения науки, выраженные в правовой доктрине. Принципы земельного права, закрепленные непосредственно в правовых нормах закона, являются законодательными предписаниями, которые выражают и закрепляют принципы земельного права, становятся нормами-принципами, которые не только выступают как самостоятельная разновидность юридических норм, но и имеют важное практическое значение.

Правовое значение принципов обнаруживается на всех этапах проявления права: при правотворчестве, при реализации права и при систематизации законодательства. На стадии правотворчества принципы земельного права обеспечивают достижение цели, решение задач правового регулирования земельных отношений¹¹⁹.

Содержание принципов земельного права отражает особенности правового регулирования земельных отношений. Оно выражается через их реализацию в федеральном законодательстве, законодательстве субъектов Российской Федерации и в правоприменительной деятельности.

В ст. 1 Земельного кодекса РФ закреплены нормы-принципы земельного законодательства, которые выражают и закрепляют принципы земельного права. По смыслу этой статьи, правовые нормы Земельного кодекса РФ и правовые нормы иных нормативных правовых актов земельного законодательства должны соответствовать этим нормам-принципам.

Существуют разные классификации принципов земельного законодательства (норм-принципов). Представляет теоретическую и практическую значимость классификация, предложенная А. К. Голиченковым, который разделил их на определяющие:

– экологические основы регулирования земельных отношений (учет значения земли как основы жизни и деятельности человека; приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества; приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий);

– социальные основы регулирования земельных отношений (приоритет охраны жизни и здоровья человека; участие граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю; сочетание интересов общества и законных интересов граждан);

– экономические основы регулирования земельных отношений (единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов; платности использования земли);

– правовые основы регулирования земельных отношений (дифференцированного подхода к установлению правового режима земель; разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательстве в части регулирования отношений по использованию земель; деления земель по целевому назначению на категории; разграничения государственной собственности на землю на собственность РФ, собственность субъектов РФ и собственность муниципальных образований; государственного регулирование приватизации земли)¹²⁰.

Первые две группы принципов имеют ярко выраженный межотраслевой характер.

В принципе учета значения земли как основы жизни и деятельности человека закреплено многоаспектное значение земли, в первую очередь, как природного объекта. Констатация в федеральном законе многоаспектного значения земли позволила подвести итоги давним дискуссиям, каким законодательством должны регулироваться земельные отношения (прежде всего, отношения по использованию земель): только земельным или только гражданским, или комплексно, и земельным, и гражданским, и иным специальным, в том числе, законодательством о градостроительной деятельности.

Он логически развит в решении вопроса о соотношении правовых норм различных отраслей законодательства в регулировании земельных отношений (ст. 3 Земельного кодекса РФ).

Принцип приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества раскрыт таким образом, что владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде.

Данный принцип, направленный на экологизацию земельного законодательства, развивает положения первого рассмотренного принципа. Оба принципа обусловливают необходимость установления специальных правил в отношении правового режима земли.

Исходной основой является положение ч. 2 ст. 36 Конституции РФ, в которой установлено, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Однако в рассматриваемом принципе важен, прежде всего, экологический аспект регулирования земельных отношений.

Вместе с тем, в двух рассмотренных принципах сформулированы не только положения, обусловливающие необходимость установления специальных правил в отношении правового режима земли, их природа идет из разрешительного типа (режима) правового регулирования отношений в области охраны окружающее среды, природоресурсных отношений, в том числе земельных отношений.

Принцип приоритета сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий определен таким образом, что изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. Установление данного принципа не должно толковаться как отрицание или умаление значения земель других категорий.

В данном принципе проявляется, прежде всего, экологический аспект регулирования земельных отношений. Он логически взаимосвязан с принципом приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества.

В отличие от прежних земельных законов, в том числе Земельного кодекса РСФСР 1991 г., установлен не приоритет использования земель для производства сельскохозяйственной продукции, а приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий.

В данном случае с помощью правовых норм-приоритетов закреплен определенный баланс экономических и экологических интересов общества. Он реализуется также путем установления нормативов качества окружающей среды, правовых норм, предписывающих участникам земельных отношений обеспечивать сохранение земли как важнейшего компонента окружающей среды и природного ресурса, охрану лесов, водных объектов и других природных ресурсов, а также правовых норм, запрещающих использовать земельные участки способами, которые могут нанести вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

Среди инструментов правового регулирования нормы-приоритеты устанавливают приоритет в охране одних объектов по сравнению с другими, приоритет в использования для определенных целей тех или иных природных ресурсов.

Принцип приоритета охраны жизни и здоровья человека конкретизирован в Земельном кодексе РФ тем, что при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат.

Основу рассматриваемого принципа составляют статьи 20, 41 и 42 Конституции РФ, в которых закреплены права человека на жизнь, на охрану здоровья и на благоприятную окружающую среду.

Прикладное значение данного межотраслевого принципа проявляется в том, что он реализован в положения как ряда статьей Земельного кодекса РФ, так и в правовых нормах законодательства об охране окружающей среды, об охране здоровья граждан и других.

Например, в п. 4 ст. 85 Земельного кодекса РФ закреплено ограничивающее условие на использование земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости. Их использование не допускается, если оно не соответствует градостроительному регламенту и опасно для жизни и здоровья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры.

Реализация принципа имеет место и в гражданском законодательстве. Так, отсутствие угрозы жизни и здоровью граждан является одним из критериев возможности признания права собственности на самовольную постройку (п. 3 статьи 222 Гражданского кодекса РФ).

Принцип участия граждан и общественных организаций (объединений) в решении вопросов, касающихся их прав на землю, по смыслу закона означает, что граждане Российской Федерации, общественные организации (объединения) имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством.

Основу содержания данного принципа составляют положения Конституции РФ, закрепляющие право граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ч. 1 статьи 32), право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (статья 33), право человека на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (статья 42).

В теории право на участие в подготовке и принятии экологически значимых решений рассматривается как одно из основных экологических прав граждан и как один из принципов экологического права¹²¹.

Рассматриваемый принцип основан и на нормах международного права окружающей среды. Исходные положения были заложены в Стокгольмской декларации по проблемам окружающей человека среды¹²² (принцип 1), в Рио-де-Жанейрской декларации по окружающей среде и развитию¹²³ (принцип 10), в Резолюции Генеральной Ассамблеи 37/7 от 28 октября 1982 года о Всемирной хартии природы¹²⁴ и 45/94 от 14 декабря 1990 года о необходимости обеспечения здоровой окружающей среды в интересах благосостояния людей, а также в Европейской хартии по окружающей среде и здравоохранению, принятой на первой Европейской конференции «Окружающая среда и здоровье» Всемирной организации здравоохранения во Франкфурте-на-Майне (Германия, 8 декабря 1989 года).

Развитием выработанных исходных положений стало принятие Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Орхус, 25 июня 1998 года)¹²⁵. Конвенция вступила в силу 30 октября 2001 г. В настоящее время Россия в ней не участвует, однако многие ее положения были имплементированы в национальное законодательство.

Случаи и порядок проведения общественных обсуждений и публичных слушаний урегулированы в федеральных законах. Так, в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства по проектам генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки, проектам планировки территории, проектам межевания территории, проектам правил благоустройства территорий, проектам, предусматривающим внесение изменений в эти документы, проектам решений о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, проектам решений о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства проводятся общественные обсуждения или публичные слушания в соответствии со статьями 5.1 и 28 Градостроительного кодекса РФ.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ среди форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления содержатся такая форма как «публичные слушания» и «общественные обсуждения» (ст. 28).

Принцип сочетания интересов общества и законных интересов граждан по смыслу закона предусматривает, что регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.

Рассматриваемый межотраслевой принцип обеспечивает баланс публичных и частных интересов, который реализуется в правовых нормах земельного, экологического и других отраслей права.

Гарантии прав собственников земельных участков установлены, прежде всего, в Конституции РФ. Согласно ст. 35 Конституции РФ право частной собственности охраняется законом. Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения.

Условия изъятия и гарантии прав собственников земельных участков и других правообладателей земельных участков при их изъятии для государственных или муниципальных нужд содержатся в статьях 44, 45, 46, 49, главе VII.1 Земельного кодекса РФ и в статьях 279–282 Гражданского кодекса РФ¹²⁶.

Принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов предполагает, что все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Данный принцип устанавливает юридическое соотношение между земельным участком и прочно связанными с ним объектами как между главной вещью и принадлежностью, аналогично установленному в статье 135 Гражданского кодекса РФ. Здесь в роли главной вещи выступает земельный участок.

На основе данного принципа действует императивная правовая норма, ограничивающая право собственности на здания и сооружения, находящиеся на земельном участке, определяющая их юридическую судьбу в зависимости от юридической судьбы земельного участка.

Императивные правовые нормы не характерны для гражданского права. Определенная реализация принципа имеет место в статье 239 Гражданского кодекса РФ, которая содержит императивные правовые нормы, ограничивающее условие, и регулирует отношения по отчуждению недвижимого имущества в связи с изъятием участка, на котором оно находится.

Все это соответствует разрешительному типу (режиму) правового регулирования природоресурсных, в том числе земельных отношений. Поэтому межотраслевой характер рассматриваемого принципа не вызывает сомнения.

Реализация принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов проявляется в ряде положений Земельного кодекса РФ и других федеральных законах.

Например, с одной стороны, в ст. 35 (пп. 1 и 3) Земельного кодекса РФ вместе со статьями 271 и 273 Гражданского кодекса РФ, установлены исключения из принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, а с другой, — он частично реализован в специальных нормах п. 4 ст. 35 Земельного кодекса РФ, в котором содержится исключение из правил, предусмотренных в статьях 271 и 273 Гражданского кодекса РФ.

Отчуждение здания, сооружения, находящихся на земельном участке и принадлежащих одному лицу, проводится вместе с земельным участком. Исключения составляют случаи отчуждения:

1) части здания, сооружения, которая не может быть выделена в натуре вместе с частью земельного участка;

2) здания, сооружения, находящихся на земельном участке, изъятом из оборота в соответствии со ст. 27 Земельного кодекса РФ;

3) сооружения, которое расположено на земельном участке на условиях сервитута, на основании публичного сервитута.

Отчуждение здания, сооружения, находящихся на ограниченном в обороте земельном участке и принадлежащих одному лицу, проводится вместе с земельным участком, если федеральным законом разрешено предоставлять такой земельный участок в собственность граждан и юридических лиц.

Также не допускается отчуждение земельного участка без находящихся на нем здания, сооружения в случае, если они принадлежат одному лицу.

Реализация принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов осуществляться не единомоментно, а зависит от оборотоспособности земельных участков, нахождения их в публичной собственности. При этом по мере приватизации земельных участков действие данного принципа расширяется в результате уменьшения количества случаев, к которым могут быть применены нормы, предусматривающих исключения, в частности, в ст. 35 Земельного кодекса РФ, в статьях 271, 273, 552 Гражданского кодекса РФ.

В настоящее время имеется значительное количество примеров правоприменительной практики, подтверждающих его действие¹²⁷.

Принцип платности использования земли означает, что любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Этот принцип введен нормативными правовыми актами о земельной реформе начала 90-х годов прошлого столетия.

Т. В. Петрова платность использования земли видит составной частью принципа платности природопользования, являющегося элементом доктрины регулирования отношений в области природопользования и охраны окружающей среды и основы формирования правового института платности природопользования в российском законодательстве¹²⁸.

По ее мнению, введение принципа платности природопользования происходило в рамках нового экологического и природноресурсового законодательства в начале 90-х гг. Основной мотивацией платности природопользования на этом этапе была экологическая (стимулирование рационального, бережного, эффективного использования природных благ).

Конституционный Суд РФ, рассматривая вопрос о конституционности принципа платности использования земли, пришел к выводу, что реализуя свои полномочия в области правовой регламентации земельных отношений, федеральный законодатель установил в качестве одного из основных принципов земельного законодательства принцип платности, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; формами платы являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата; порядок исчисления и уплата земельного налога устанавливается законодательством Российской Федерации о налогах и сборах; порядок определения размера арендной платы, порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления (подпункт 7 пункта 1 статьи 1 и пункты 1, 2 и 3 статьи 65 Земельного кодекса Российской Федерации), при этом в пункте 1 статьи 24 Земельного кодекса Российской Федерации установлен перечень земель, земельные участки из которых могут предоставляться в безвозмездное срочное пользование. Эти положения, предусматривающие правовой принцип платного землепользования и конкретные формы платы — в виде налога и арендной платы, не могут рассматриваться как нарушающие какие-либо конституционные права граждан и их объединений¹²⁹.

Императивность действия принципа платности использования земли также очевидна из п. 7 постановления Пленума ВАС РФ от 17.11.2011 № 73 «Об отдельных вопросах практики применения правил Гражданского кодекса Российской Федерации о договоре аренды»¹³⁰

Принцип деления земель по целевому назначению на категории раскрыт в законе через содержание правового режима земель, которое определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Общее предписание об использовании земельных участков по целевому назначению содержится в пункте 2 статьи 7 Земельного кодекса РФ. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

Нормативные правовые акты о зонировании территорий (территориальном зонировании) — правила землепользования и застройки, принимаются в соответствии с Градостроительным кодексом РФ. В настоящее время еще не везде приняты. Поэтому до разработки, утверждения и вступления их в силу в конкретном муниципальном образовании — поселении или городском округе, разрешенное использование земельного участка определяется актами о его предоставлении, об изменении его разрешенного использования. В большинстве таких случаев это единственный вид разрешенного использования земельного участка.

Порядок и условия отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории в другую урегулирован в ст. 8 Земельного кодекса РФ и Федеральным законом от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», а применительно к землям населенных пунктов перевод осуществляется путем установления или изменения их границ и урегулирован также законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности.

Использование земельных участков по целевому назначению реализуется также через систему мер государственного регулирования, устанавливающих ограничения по изменению целевого назначения соответствующей категории земель и разрешенного использования земельного участка, а также через применение мер юридической ответственности за нарушения земельного законодательства.

Первые включают установленные законом условия изменения целевого назначения земель, ограничения по изменению разрешенного использования земельного участка, например, по видам земель сельскохозяйственного назначения (ценные и особо ценные земли сельскохозяйственного назначения), порядок изменения целевого назначения земель.

Проводимая в настоящее время государственная политика направлена на корректировку реализации принципа деления земель по целевому назначению на категории.

В Основах государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012–2020 годы поставлена задача совершенствования порядка определения правового режима земельных участков путем исключения из земельного законодательства принципа деления земель по целевому назначению на категории.

В тоже время на заседании президиума Государственного совета «О повышении эффективности управления земельными ресурсами в интересах граждан и юридических лиц» от 9 октября 2012 г. Президентом РФ было уточнено, что необходимо создать прозрачную и удобную для бизнеса и граждан модель использования земли, должно быть четкое понимание того, где и что можно строить, какие есть ограничения по использованию того или иного участка, нужно предусмотреть институты, которые обеспечат защиту особо ценных и заповедных земель, а также сельхозугодий¹³¹.

В настоящее время отсутствуют объективные условия сиюминутной реализации принятых решений. Одним из важнейших условий является достаточность сведений государственного кадастра недвижимости о ранее учтенных земельных участках.

Поэтому корректировка принципа деления земель по целевому назначению на категории должна проводится постепенно по мере разработки и утверждения документов территориального планирования, принятия в муниципальных образованиях правил землепользования и застройки, наполнения государственного кадастра недвижимости сведениями о территориальных зонах, зонах с особыми условиями использования территорий и земельных участках¹³².

Принцип деления земель по целевому назначению на категории дополнен принципом дифференцированного подхода к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы.

Как было рассмотрено ранее, правовой режим земель определяется, в первую очередь, принадлежностью земельных участков к той или иной категории земель.

Однако правовой режим земельного участка не исчерпывается лишь его принадлежностью к той или иной категории земель. При проведении зонирования территорий и установлении разрешенного использования земельных участков раскрывается действие рассматриваемого принципа.

Значительное внимание современному понятию правового режима земель было уделено О. И. Крассовым.

По его мнению, «понятие правового режима следует применять как в отношении всех земель (правовой режим земли), так и отдельных категорий или видов земель (правовой режим земель сельскохозяйственного назначения, земель поселений и т. д.). В данном контексте понятие «правовой режим земель» характеризуется как определенный режим законности и правопорядка, точнее говоря, как земельный правопорядок. Практическое значение понятия «правовой режим земель» заключается в том, что его употребление дает возможность определить порядок использования и охраны определенной категории земель, то есть установить особенности содержания права собственности в отношении той или иной категории земель, возможности использования земель на основании соответствующих титулов (права пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования, аренды и др.), особенности управления использованием и охраной земель и т. д.»¹³³.

При этом О. И. Крассов предлагает не упускать из внимания следующие моменты:

«Первое. Установленное в ЗК РФ представление о правовом режиме земель не имеет общего характера, оно неприменимо ко всем категориям земель, по крайней мере на данном этапе развития законодательства. Это объясняется тем, что разрешенное использование, определяемое путем территориального зонирования, устанавливается главным образом в отношении земель поселений. Соответственно его нельзя рассматривать в качестве общего принципа земельного законодательства.

Второе. Указанное представление о правовом режиме земель не охватывает всех правовых способов, с помощью которых обеспечивается установление соответствующего правового режима земель. В ЗК РФ говорится только о делении земель на категории, зонировании территории и разрешенном использовании. Между тем имеются иные важные и реально применяемые правовые инструменты: публичный сервитут (ст. 23 ЗК РФ), лесной, водный сервитуты и установление ограничений прав на землю (ст. 56 ЗК РФ).

Неотъемлемым элементом правового режима земель являются ограничения прав лиц, использующих земельные участки, путем установления зон с особыми условиями использования земель, санитарных зон, охранных зон и т. п. Задача установления таких зон — ограничить права лиц, использующих земельные участки, обычно в публичных интересах. Правовой режим земель зависит также от того, установлен в отношении его публичный сервитут или нет»¹³⁴.

Подводя итог, О. И. Крассов приходит к выводу, что «правовой режим земель (всех земель, отдельных категорий и их видов) представляет собой определение в законодательстве содержания права собственности, иных прав на земельные участки, управления использованием и охраной земель, мер по охране земель, посредством установления основного целевого назначения земель, территориального зонирования, ограничения прав, публичных сервитутов и установления разрешенного использования.

Особое практическое значение имеет анализ понятия «правовой режим земельного участка». Использование этого понятия применительно к конкретному земельному участку означает определение содержания прав и обязанностей лица, который использует участок на законных основаниях. Содержание понятия «правовой режим земельного участка» отлично от содержания понятий «правовой режим земель» и «правовой режим категории земель», рассмотренных выше»¹³⁵. Эти определения актуальны и в настоящее время.

Вместе с тем разрешенное использование земельного участка определяется не только путем территориального (градостроительного) зонирования. В случае отсутствия правил землепользования и застройки разрешенное использование земельного участка определяется правовыми актами о его предоставлении, об изменении конкретного разрешенного использования. Кроме этого правовой режим земельного участка определяется ограничениями их использования в границах зон с особыми условиями использования территорий и правилами об оборотоспособности земельных участков.

Принцип разграничения государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований сформулирован в Земельном кодексе РФ таким образом, что правовые основы и порядок такого разграничения устанавливаются федеральными законами.

C принятием законов РФ, положивших начало земельной реформе в России в начале 90-х годов, ранее существовавшая государственная собственность на землю сохранилась, но появились объективные причины для разграничении государственной собственности на землю между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Основания для разграничения государственной собственности на землю были закреплены Конституцией РФ 1993 г.¹³⁶

Другой вариант — приобретение земельных участков, находящихся в собственности граждан или юридических лиц, по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством, и признание в федеральных законах нахождение отдельных земельных участков в федеральной собственности.

Частично небольшая часть количества земельных участков, находящихся в государственной собственности, была разграничена на основании утратившего силу Федерального закона от 17 июля 2001 года № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю». На его основании Правительством РФ было принято немногим более 300 распоряжений о перечнях земельных участков, на которые у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований возникло право собственности¹³⁷.

В настоящее время разграничение государственной собственности на землю частично проведено в силу закона на основании ст. 3.1 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации».

Распоряжение такими земельными участками, а также земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется по правилам ст. 3.3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации».

Вопросу разграничения собственности на землю было обращено внимание на заседании президиума Государственного совета «О повышении эффективности управления земельными ресурсами в интересах граждан и юридических лиц» от 9 октября 2012 г. Президент РФ акцентировал внимание, что «здесь у нас все еще много, очень много неразберихи из-за незавершенности процесса определения территорий, подлежащих резервированию для государственных нужд и предоставленных в пользование федеральным органам власти. Значительное количество таких земель элементарно простаивает. Мы не настолько богаты, чтобы десятилетиями держать их в резерве. Поэтому в отношении неэффективно используемых участков земли нужно принимать меры и требовать внятного обоснования потребности в земле от ведомств и организаций, в расположении которых находятся миллионы гектаров»¹³⁸.

Принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель в статье 1 Земельного кодекса РФ не раскрыт.

Однако он реализован в ряде положений Земельного кодекса РФ.

Прежде всего, в п. 3 ст. 3 Кодекса закреплено, что имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.

Положения принципа реализованы также в главе III, статьях 22, 23, 25, 27 и других статьях Земельного кодекса РФ.

«Ключ» к решению вопроса о разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель лежит не столько в анализе предмета и метода правового регулирования земельных отношений, а, прежде всего, в типе (режиме) правового регулирования земельных отношений.

Правовое регулирование природоресурсных отношений, в том числе земельных, исходит из разрешительного типа (режима) правового регулирования, которое не свойственно гражданскому праву.

Поэтому ряд правовых институтов гражданского права, такие как право собственности, иные вещные права, основания приобретения и прекращения права собственности, обязательства и другие, применяются к земельным отношениям с учетом перехода от общедозволительного типа (режима) правового регулирования к разрешительному типу.

В условиях нехарактерного для гражданского права разрешительного типа (режима) правового регулирования эти правовые институты приобретают специфику, которые и закреплены в специальных правовых нормах земельного и иного природоресурсного законодательства.

Эта позиция подтверждается в п. 2.2 постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 23 апреля 2004 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы»¹³⁹, в котором содержится вывод, что исходя из предписаний статей 9 и 36 Конституции Российской Федерации, федеральное законодательство в области регулирования земельных отношений определяет, что земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью и что земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается соответствующими законами.

При этом по смыслу конкретизирующих указанные конституционные предписания статей 260 и 261 Гражданского кодекса РФ и 15 Земельного кодекса РФ, объектом права собственности на землю являются земельные участки, представляющие собой часть земной поверхности и имеющие характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи. При предоставлении земли в частную собственность приобретателю передается не часть государственной территории, а лишь земельный участок как объект гражданских прав, что не затрагивает суверенитет Российской Федерации и ее территориальную целостность.

Что касается использования природных ресурсов, находящихся в границах земельного участка, то собственник в соответствии со статьей 40 Земельного кодекса РФ получает на них определенные права. Участки недр в границах земельного участка являются государственной собственностью и не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме, но собственники и другие правообладатели земельных участков имеют право осуществлять в их границах без применения взрывных работ использование для собственных нужд общераспространенных полезных ископаемых, имеющихся в границах земельного участка и не числящихся на государственном балансе, подземных вод, объем извлечения которых должен составлять не более 100 кубических метров в сутки, из водоносных горизонтов, не являющихся источниками централизованного водоснабжения и расположенных над водоносными горизонтами, являющимися источниками централизованного водоснабжения, а также строительство подземных сооружений на глубину до пяти метров в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (статьи 1.2 и 19) Закона РФ о недрах.

Принцип государственного регулирования приватизации земли, как и предыдущий принцип, в ст. 1 Земельного кодекса РФ не раскрыт.

В начальный период проведения земельной реформы в России (начало 1990-х годов) приватизация земли часто рассматривалась в «широком» смысле слова как процесс перехода прав на землю (владения, пользования, в том числе аренды), первоначально от государства — исключительного (монопольного) собственника к другим субъектам, а затем и передачу другими субъектами прав на землю; процесс разгосударствления, демонополизации земельной собственности; необходимая предпосылка развития рынка земли с участием граждан и юридических лиц¹⁴⁰.

Вместе с тем в тексте Земельного кодекса РФ принцип имеет реализацию в статьях 15, 27, 39.3–39.5, 39.11–39.20, а также в некоторых федеральных законах.

Например, по смыслу п. 24 ст. 39.11, п. 17 ст. 39.15 ст. 39.16 Земельного кодекса РФ отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, допускается лишь в случаях, прямо предусмотренных в законе.

Принципы земельного законодательства, установленные в Земельном кодексе РФ, дополняются принципами, содержащимися в других федеральных законах, составляющих систему земельного законодательства Российской Федерации. Некоторые из них представляют собой принципы отдельных институтов земельного права.

Например, ряд принципов закреплен в Федеральном законе «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ¹⁴¹.

В законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации принципы земельного права реализуются с учетом тех или иных местных особенностей в случаях, когда нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации приняты во исполнение федеральных законов и учитывают социальные, экономические, экологические и иные региональные факторы, а также в случае восполнения пробелов в правовом регулировании земельных отношений, когда такое восполнение допустимо, исходя из положений федеральных законов.

Применение закрепленных в федеральном законе принципов земельного права как норм-принципов имеет особенность, заключающуюся в том, что их реализация с помощью властно-организующей деятельности компетентных органов и лиц происходит лишь в определенных случаях. К таковым относится реализация права в правоприменительной деятельности при наличии пробелов в правовом регулировании земельных отношений и при разрешении коллизий правовых норм.

В первом случае средством преодоления пробелов в праве выступает применения права по аналогии — решение дела или отдельного юридического вопроса на основе общих начал и смысла законодательства.

Очевидно, что применение права по аналогии не может допускаться, когда такое применение прямо или косвенно запрещено федеральным законом.

Н. А. Сыродоев отрицает применение аналогии закона или права для случаев возникновения прав на земельные участки. Рассуждая о невозможности применения к земельным отношениям положения ст. 8 Гражданского кодекса РФ, в качестве обоснования он приводит, что «гражданское право допускает не только аналогию закона, но и аналогию права (п. 2 ст. 6, п. 1 ст. 8 ГК РФ). Поскольку земельные отношения регулируются преимущественно на основе публично-правовых норм, то в земельном праве не допускается ни аналогия закона, ни тем более аналогия права. Отсюда вытекает очевидный вывод о том, что права на земельные участки возникают далеко не по всем основаниям, установленным гражданским законодательством»¹⁴².

Недопустимо и применение по аналогии любого вида юридической ответственности за земельные правонарушения.

Однако в других случаях, например, когда в законе или подзаконном нормативном правовом акте установлены широкие дискреционные полномочия органов исполнительной власти, других органов и должностных лиц без необходимой конкретизации, в частности, по срокам принятия решения, по условиям (основаниям) принятия решения, по порядку принятия решений, в случае наличия параллельных полномочий по решению одного вопроса в области земельных отношений, нормы-принципы земельного права могут быть применены по аналогии в целях восполнения пробелов в праве по конкретизации полномочий органов и должностных лиц при защите прав и охраняемых законом интересов граждан и юридических лиц.

В Земельном кодексе РФ прямого предписания о применении норм земельного права по аналогии не установлено. Однако это не является препятствием для применения закрепленных норм-принципов земельного права в качестве аналогии права при отсутствии норм права, регулирующих сходные отношения. Более того, суд должен решить дело на основе общих начал и смысла законодательства при выявлении пробелов в правовом регулировании земельных отношений. Принципы земельного права занимают важное место в разрешении коллизий правовых норм. Их использование для этой цели все чаще можно встретить в материалах судебной практики. Так, наиболее часто встречаются судебные акты, в которых применяется принцип платности использования земли, но имеются и примеры применения других принципов¹⁴³.

Вместе с тем, применение принципов земельного права по аналогии имеет ограничение, связанное с разрешительным типом (режимом) правового регулирования земельных отношений, например, они не могут быть применены по аналогии к основаниям возникновения прав на земельные участки. Недопустимо и применение по аналогии любого вида юридической ответственности за земельные правонарушения¹⁴⁴.

Таким образом, реализация норм-принципов земельного права в правоприменительной деятельности имеет особенность, заключающуюся в том, что их реализация с помощью властно-организующей деятельности компетентных органов и лиц происходит лишь в определенных случаях. К таковым относится реализация права при наличии отдельных пробелов в правовом регулировании земельных отношений и при разрешении коллизий правовых норм.

Одним из важнейших основных начал земельного права является тип (режим) правового регулирования земельных отношений. Земельное право основано на разрешительном типе (режиме) правового регулирования земельных отношений, который не изменился при проведении земельной реформы с 1990 г., а также после принятия Конституции РФ 1993 г., несмотря на признание и возникновение частной собственности на землю. Разрешительный тип (режим) правового регулирования общественных отношений не характерен для гражданского права, но свойственен именно земельному праву, иным природоресурсным отраслям права, экологическому праву. Поэтому правовые нормы, регулирующие земельные отношения, основанные на разрешительном типе (режиме) правового регулирования, являются правовыми нормами земельного права.

Особое значение в правовом регулировании отношений по охране и использованию природных ресурсов имеют общепризнанные принципы и нормы международного права, прежде всего, Хельсинское соглашение — Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (Хельсинки, 1 августа 1975 г.)¹⁴⁵. Именно в нем реализация, по сути, содержание прав человека и основных свобод, было определено, в том числе через сотрудничество по охране и улучшению окружающей среды, охране природы, рациональному использованию природных ресурсов.

Несомненно, эти положения отразились на содержании Конституции (Основном Законе) СССР 1977 г.,¹⁴⁶ в которой была закреплена норма-принцип, что «в интересах настоящего и будущих поколений в СССР принимаются необходимые меры для охраны и научно обоснованного, рационального использования земли и ее недр, водных ресурсов, растительного и животного мира, для сохранения в чистоте воздуха и воды, обеспечения воспроизводства природных богатств и улучшения окружающей человека среды» (ст. 18), и которая определяла предмет правового регулирования природоресурсных отраслей права.

Вместе с тем, в отличие от прав граждан СССР, которые обладали только теми правами, которые были установлены и гарантированы Конституцией СССР и советскими законами, в Российской Федерации согласно ст. 17 Конституции РФ признаются и гарантируются не только права и свободы граждан, но и неотчуждаемые и принадлежащие каждому от рождения права и свободы человека. При этом права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18). Положения Заключительного акта Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе по реализации прав человека и основных свобод в части обеспечения охраны и улучшения окружающей среды, охраны природы, рационального использования природных ресурсов Российской Федерацией, как правопродолжателя Союза ССР (ч. 1 ст. 67.1 Конституции РФ), воплощены в Конституции РФ, федеральных конституционных законах и федеральных законах, в т. ч. в природоресурсных кодексах и законах.

Согласно ч. 3 ст. 36 Конституции РФ условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона. В ч. 2 ст. 42 и ст. 58 Конституции Российской Федерации закреплено, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением; каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. Эти нормы знаменую общий запрет на любое воздействие на окружающую среду, в том числе на использование природных ресурсов.

В силу ст. 114 Конституции РФ (пункт «е.5» ч. 1) и ст. 22 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительству Российской Федерации предписано осуществляет меры, направленные на создание благоприятных условий жизнедеятельности населения, снижение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, сохранение уникального природного и биологического многообразия страны, формирование в обществе ответственного отношения к животным, в том числе обеспечивать проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, принимать меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия, организовывать деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации.

По смыслу статей 1 и 4 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее — «Федеральный закон № 7-ФЗ») под охраной окружающей среды, представляющей собой совокупность компонентов природной среды, в том числе землю как одного из видов природных ресурсов, понимается деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, общественных объединений и некоммерческих организаций, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий. В нем закреплена презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности (ст. 3).

В судебной практике сформировалась правовая позиция, что отношения, возникающие в области охраны и рационального использования природных ресурсов, регулируются также и положениями Федерального закона «Об охране окружающей среды»¹⁴⁷.

Следовательно, из этих положений Конституции РФ и принятых в их исполнение федеральных законов следует, что для любого взаимодействия с окружающей средой, а соответственно, и с природными ресурсами, по общему правилу требуется получение предусмотренных законом разрешений¹⁴⁸ при условии соблюдения установленных экологических требований и экологических нормативов, что соответствует именно разрешительному типу (режиму) правового регулирования как отношений в области охраны окружающей среды, так и неразрывно связанных с ними отношений по охране и использованию природных ресурсов.

Разрешительный тип (режим) правового регулирования природоресурсных отношений выражается в том, что виды прав на природные ресурсы и содержание правомочий собственника (владение, пользование, распоряжение) и других субъектов прав на них определяется исходя из формулы «дозволено лишь то, что прямо предусмотрено в законе». При этом могут применяться ограничивающие условия в виде установления конкретных обязываний, которые дополняют управомочивающие правовые нормы. В последних ограничивающие условия проявляются в случае, когда субъект выходит за пределы дозволенного.

Таким образом, основным «фундаментом» природоресурсных отраслей права является предмет — общественные отношения по использованию и охране природных ресурсов и тип (режим) правового регулирования — разрешительный, который знаменует действие общего запрета, являющегося «первым уровнем» нормативного регулирования.

Далее следует «надстройка» — «второй уровень» нормативного регулирования, в котором используются диспозитивный и императивный методы правового регулирования, и которые реализуются либо с помощью дозволений, в том числе с ограничивающими условиями, являющихся исключениями из общего запрета, либо предписаний.

Наконец, следующий «третий уровень» нормативного регулирования — это запреты, которые являются исключениями из дозволений «второго уровня», т. е. по отношению к ним — специальными правовыми нормами¹⁴⁹.

Таким образом, земельное право представляет собой отрасль права, состоящую из совокупности правовых норм, основанных на разрешительном типе (режиме) правового регулирования и регулирующих отношения по использованию и охране земель (земельные отношения), объектом которых выступают природные объекты и природные ресурсы: земля, в том числе часть ее территории (зоны, земли), земельный участок одновременно как объект недвижимости, а также его часть в случаях, предусмотренных законом¹⁵⁰.

§ 4. Соотношение земельного права с другими отраслями права

Поскольку земельные отношения относятся к однородной группе природоресурсных отношений, имеющих экологическое содержание, земельное право тесно связано с водным, лесным, горным правом и другими природоресурсными отраслями права по предмету правового регулирования, что объективировано в законодательстве (ст. 3 ЗК РФ).

Несмотря на специфику регулируемых отношений, между этими отраслями права есть определенная общность, обусловленная экологической взаимосвязью природных объектов и природных ресурсов. Поэтому в этих отраслях права имеется сходство основных начал, в том числе принципов, а также правовых институтов, что позволяет рассчитывать на возможную дальнейшую систематизацию правовых норм в рамках одной отрасли, предположительно — экологического права. В настоящее время земельное право содержит специальные правовые нормы, обеспечивающие охрану земель как компонента окружающей среды. Земельное право пересекается с другими природоресурсными отраслями права в случаях, когда использование земель или земельных участков осуществляется вместе с использованием иных природных ресурсов, и эти отношения не урегулированы нормами земельного права. В таких случаях применяются нормы соответствующих природоресурсных отраслей права.

Принципы и нормы конституционного права являются основополагающими для земельного права и иных природоресурсных отраслей права. Их значение подробно изложено в § 3 настоящей главы.

С гражданским правом нормы земельного права и иных природоресурсных отраслей права пересекаются в регулировании отношений, в которых земельный участок или его часть выступает как недвижимое имущество (ст. 1, 3 ЗК РФ). Однако нормы земельного права и иных природоресурсных отраслей права основаны на разрешительном типе (режиме) правового регулирования, определяют порядок распоряжения земельными участками и другими природными ресурсами, находящимися в публичной собственности, содержание правомочий собственников и других правообладателей земельных участков и иных природных ресурсов, а также определяют оборотоспособность объектов этих правоотношений, что подробно изложено в § 3 настоящей главы.

С административным правом — в нормах земельного права закрепляется содержательная сторона деятельности (компетенция) государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в области использования и охраны земель.

Отдельно следует выделить юридическую ответственность. В целях реализации охранительных правоотношений, возникающих в связи с нарушением земельного законодательства, гипотезы правовых норм, предусматривающих юридическую ответственность, формируются из диспозиций норм земельного права.

Глава 2.
ИСТОЧНИКИ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА И ЗЕМЕЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

§ 1. Понятие и классификация источников земельного права

Понятие источников земельного права неразрывно связано с исследованием сущности земельного права. Под источниками, или формами¹, права в общей теории права понимаются официальные формы выражения, закрепления, изменения, отмены правовых норм². Источники права в их классическом понимании представляют собой акты компетентных государственных органов, устанавливающие или санкционирующие нормы права; внешние формы выражения правотворческой деятельности государства, с помощью которой воля законодателя становится обязательной для исполнения³. Следовательно, источники земельного права отличает наличие в них норм земельного права, то есть правовых норм, регулирующих земельные отношения.

Источники земельного права неоднородны. Выделается несколько их видов, обусловленных как сегодняшним историческим периодом в развитии права, так и особенностью правовой системы, существующей в государстве⁴. Таким образом, на современном этапе развития земельного права к его источникам относятся нормативный правовой акт, договор нормативного содержания, правовой обычай. Этот перечень представляет собой первичную классификацию источников земельного права в зависимости от их правовой природы и особенностей формы.

При рассмотрении каждого отдельного вида источников земельного права возможны классификации второго уровня по различным основаниям. Так, например, нормативные правовые акты — самый распространенный и многочисленный вид источников земельного права — группируются по соответствующим основаниям в связи с наличием в системе российского законодательства трех структур — отраслевой, федеративной, иерархической⁵.

Во-первых, деление российского права и законодательства по отраслям дает основание для классификации источников земельного права в зависимости от принадлежности нормативного правового акта к той или иной отрасли. В такой классификации нормативные правовые акты подразделяются на:

– нормативные правовые акты, которые прямо направлены на регулирование земельных отношений. Условно, исходя из содержания, их можно наименовать земельными нормативными правовыми актами. В этой группе актов особо выделяются законодательные акты, регулирующие земельные отношения: именно они образуют в соответствии со ст. 2 ЗК РФ⁶ понятие «земельное законодательство». Земельное законодательство наряду с другими отраслями природоресурсного законодательства названо в ст. 72 Конституции РФ⁷;

– иные природоресурсные нормативные правовые акты (за исключением земельных), регулирующие земельные отношения лишь постольку, поскольку это необходимо для регулирования лесных, водных, горных, фаунистических отношений;

– нормативные правовые акты гражданского законодательства, устанавливающие содержание права собственности на землю, условия и порядок совершения сделок с землей;

– нормативные правовые акты, регулирующие отношения по охране окружающей среды и, соответственно, по охране земли как компонента природной среды;

– нормативные правовые акты законодательства о градостроительной деятельности, аграрного и иных отраслей законодательства, определяющие порядок осуществления отдельных видов деятельности на земельных участках согласно их целевому назначению и виду разрешенного использования.

Во-вторых, в рамках федеративной структуры российского законодательства нормативные правовые акты — источники земельного права подразделяются на:

– федеральные нормативные правовые акты (ЗК РФ, Федеральный закон от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве»⁸ и др.);

– нормативные правовые акты субъектов РФ (например, Закон Московской области от 7 июня 1996 г. № 23/96-ОЗ «О регулировании земельных отношений в Московской области»⁹, Закон Новосибирской области от 10 декабря 2012 г. № 275-ОЗ «О максимальном размере общей площади земельных участков, которые могут находиться одновременно на праве собственности и (или) ином праве у граждан, ведущих личное подсобное хозяйство»¹⁰).

Соподчинение актов на основе федеративного устройства российского государства тесно связано также с вопросом выделения нормотворчества на уровне местного самоуправления в регулировании земельных отношений. Однако прямое иерархическое соподчинение между соответствующими актами установлено быть не может, так как Конституция РФ не включает органы местного самоуправления в систему органов государственной власти (ст. 3, 12) (см. § 5 настоящей главы).

В-третьих, исследование нормативных правовых актов — источников земельного права в рамках иерархической структуры предполагает их деление в зависимости от компетенции органа власти, принявшего акт, с учетом правил соподчинения нормативных правовых актов на основе их различной юридической силы при соблюдении принципа верховенства Конституции РФ и законов. В таком рассмотрении нормативные правовые акты, регулирующие земельные отношения, подразделяются на следующие виды (подробно см. § 2 и 4): Конституция РФ, законодательные акты, указы Президента РФ, нормативные правовые акты Правительства РФ, ведомственные нормативные правовые акты (акты министерств и других органов исполнительной власти с полномочием нормативно-правового регулирования). Соответствующие иерархии нормативных правовых актов выстраиваются и на уровне субъектов РФ при общем их соответствии федеральным нормативным правовым актам.

Своя классификация существует для договоров нормативного содержания (именуемых также нормативными, нормативно-правовыми договорами). Нормативный договор — это содержащее правовые нормы соглашение между определенными субъектами права. Такие договоры прежде всего, конечно, устанавливают права и обязанности сторон соглашения, но их нормативность проявляется в том, что ими устанавливаются вместе с тем некоторые общие правила поведения, определенная программа действий для развития отношений сторон, цели и задачи. Особо важна роль договора как источника права в таких отраслях, как международное и конституционное право. Поэтому нормативные договоры — источники земельного права представляют собой комплекс главным образом договоров, предстающих одновременно источниками других отраслей права.

Виды нормативных договоров выделяются в зависимости от статуса сторон — участников нормативных договоров. Наибольшую группу договоров нормативного содержания образуют международные договоры, которые в свою очередь на основании п. 2 ст. 1 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»¹¹ делятся на межгосударственные, межправительственные и договоры межведомственного характера. По виду и наименованию международные договоры представляют собой договор, соглашение, конвенцию, протокол, обмен письмами или нотами, допускается и иной вид и наименование международных договоров.

Среди договоров нормативного содержания самостоятельную группу образуют договоры о разграничении предметов ведения и полномочий, образующие федеративный договор, и договоры между субъектами РФ, которые содержат нормы земельного права¹².

К отдельному виду договоров нормативного содержания относится также коллективный договор, соглашение между работниками и работодателями в случае, если земельные отношения оказываются непосредственно связанными с трудовыми отношениями, как это предусмотрено ст. 9 Трудового кодекса РФ¹³. На основании ст. 41 Трудового кодекса РФ в коллективный договор в частности могут быть включены обязательства работников и работодателя по вопросам улучшения условий и охраны труда работников; экологической безопасности; оздоровления и отдыха работников и членов их семей. К числу таких вопросов, следовательно, могут быть отнесены вопросы, например, озеленения территории предприятия, организации мест отдыха в границах земельного участка, связанных с этим особенностей использования земельного участка, необходимого для осуществления трудовой деятельности работниками организации (см. § 3).

Такие источники земельного права как правовые обычаи также можно подразделить на виды в зависимости от их содержания на: а) собственно земельные в случае, когда обычаем предусмотрены особенности использования или охраны земель; б) иные природоресурсные; в) природоохранительные (см. § 6).

Следует заметить, что акты судебных органов в российской правовой системе не рассматриваются как источники права. Это акты, направленные на обеспечение точного и единообразного применения в деятельности судов правовых норм, регулирующих земельные отношения. Особняком в ряду актов судебной практики могут выступать лишь постановления Конституционного Суда РФ, по мнению некоторых исследователей, фактически представляющие собой источники права¹⁴, но относительно такой точки зрения есть много веских контрдоводов¹⁵. Сама двойственность оценок в этом случае обусловлена нечеткостью и неоднозначностью законодательных формулировок о юридической природе решений Конституционного Суда РФ.

Конституционный Суд РФ, рассматривая и разрешая конкретные дела, в соответствии со ст. 79 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»¹⁶ принимает решения, которыми нормативный акт признается не соответствующим Конституции РФ полностью или частично, либо из которых следует необходимость устранения пробела в правовом регулировании, либо дается истолкование нормативного акта или отдельных его положений¹⁷.

Акты судебных органов, в особенности связанные с обобщением судебной практики, могут придавать земельно-правовым нормам определенное толкование, важное для формирования подходов к разрешению земельных споров. Так, Верховный Суд РФ, в соответствии со ст. 2 Федерального конституционного закона от 5 февраля 2014 г. № 3-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации»¹⁸, наделен полномочием давать судам разъяснения по вопросам судебной практики на основе ее изучения и обобщения в целях обеспечения единообразного применения законодательства РФ. Такие разъяснения даются Пленумом Верховного Суда РФ на основе рассмотрения материалов анализа и обобщения судебной практики (ст. 5 того же закона). Таковы, в частности: постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства»¹⁹; постановление Пленума Верховного Суда РФ № 10, Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ № 22 от 29 апреля 2010 г. «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав»²⁰ и др. Важную роль в обеспечении единообразия в правоприменительной деятельности играют обзоры судебной практики, которые готовят Президиум Верховного Суда РФ, Секретариат Конституционного Суда РФ²¹.

Источники земельного права взаимосвязаны между собой, хотя далеко не всегда эта взаимосвязь может быть представлена в виде четкой иерархии. Особенности взаимосвязей проявляются при исследовании каждого конкретного вида источника.

§ 2. Конституционные основы земельного права

Конституция РФ представляет собой правовую основу развития всей системы российского права, всех его отраслей. Правотворческая деятельность в этом аспекте становится юридическим средством для реализации Конституции России²². В таком качестве Конституция РФ предстает источником и земельного права.

Конституционные нормы в разной степени оказывают влияние на развитие земельного права и законодательства. В зависимости от той роли и функционального значения, которыми они обладают в общем процессе регулирования земельных отношений, конституционные нормы делятся на четыре группы²³.

1) общие нормы, имеющие значение одновременно для регулирования земельных и иных общественных отношений;

2) нормы, устанавливающие формы собственности на природные ресурсы, гарантии и ограничения права собственности;

3) нормы, закрепляющие права и обязанности, которые способствуют осуществлению деятельности по использованию и охране земли (и других природных ресурсов);

4) нормы, определяющие федеративное устройство государства, компетенцию органов государственной власти, в аспекте закрепления вопросов природопользования и охраны окружающей среды.

Так, во-первых, среди общих, имеющих значение не только для регулирования земельных, но и иных общественных отношений, конституционных норм выделяется положение, провозглашающее Российской Федерацию правовым государством (ст. 1). Согласно п. 1 ст. 15 Конституции РФ, она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ. Законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, и, соответственно, земельные законодательные акты, не должны противоречить Конституции РФ.

Большое значение имеют нормы, устанавливающие принципы правовой защиты граждан. К данной группе конституционных норм относятся, в частности, положения, определяющие значимость прав и свобод человека в государстве. В РФ провозглашается принцип, согласно которому человек, его права и свободы являются высшей ценностью (ст. 2). Статьей 17 Конституции РФ право частной собственности отнесено к естественным и неотъемлемым правам человека, принадлежащим ему от рождения. Согласно ст. 18 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, и др.

Во-вторых, в Конституции РФ выделяется группа норм, устанавливающих формы собственности на землю и другие природные ресурсы, гарантии и ограничения права собственности. Эта группа конституционных положений имеет непосредственное влияние на содержание правового регулирования земельных отношений. Земля и другие природные ресурсы представляют собой экономическую основу для существования и развития общества. Одновременно они же представляют собой составные части, компоненты окружающей среды. Такие двойственные свойства земли и других природных ресурсов определили особенности закрепления права собственности на них в Конституции РФ.

С одной стороны, Конституция РФ содержит установления, позволяющие в самом общем виде разрешить вопросы принадлежности земли и иных природных ресурсов определенным субъектам. В соответствии со ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. При этом земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Частная форма собственности на землю дополнительно декларируется в ч. 1 ст. 36 Конституции РФ, согласно которой граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю.

С другой стороны, Конституцией РФ провозглашены такие подходы к регулированию земельных и иных природоресурсных общественных отношений, которые основаны на фактической неразрывности отношений по использованию земли и других природных ресурсов с отношениями по их охране. Как указано выше, по Конституции РФ земля и другие природные ресурсы одновременно и используются, и охраняются как основа жизни и деятельности народов.

Кроме того, для уяснения разносторонних смыслов этой нормы становятся особенно важны закрепленные Конституцией ограничения в осуществлении правомочий собственников природных ресурсов, продиктованные в числе прочего необходимостью их охраны как объектов природы, взаимодействующих между собой и определяющих состояние окружающей среды. Так, согласно ч. 2 ст. 36 Конституции РФ, владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.

При этом, как следует из п. 3 ст. 36 Конституции, условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона. Тем самым обосновывается уровень правового регулирования земельных отношений²⁴, равно как подразумевается отдельная отраслевая принадлежность земельного законодательства.

В-третьих, среди конституционных установлений выделяются нормы, закрепляющие права и обязанности, которые способствуют осуществлению деятельности по использованию и охране земли и иных природных ресурсов. Среди этих положений существенное значение принадлежит экологическим правам и обязанностям: праву каждого на благоприятную окружающую среду, закрепленному в ст. 42 Конституции РФ, и обязанности каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, установленной ст. 58 Конституции РФ.

Как следует из ст. 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство представляют собой компоненты природной среды, которые включаются в свою очередь в понятие окружающей среды. Следовательно, характеристика благоприятности окружающей среды объективно связана с соответствующим состоянием земли и других компонентов природной среды, их качеством. Сохранение природы включает в себя и бережное отношение к земле и другим компонентам природной среды.

В ряду прав и обязанностей, способствующих осуществлению деятельности по использованию и охране земли и других природных ресурсов выделяются также: а) право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, свобода массовой информации (ч. 4, 5 ст. 29 Конституции), равно как право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды, закрепленное в ст. 42 Конституции; б) обязанность обеспечения доступа к информации Федерации (ч. 2 ст. 24); в) право граждан свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (ст. 27); г) право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (ст. 53), и др. Эти права и обязанности выступают вспомогательными в общем механизме правового регулирования земельных отношений и приобретают важное значение в конкретных случаях реализации установлений по использованию и охране земель и иных природных ресурсов.

В-четвертых, в нормах Конституции РФ, закрепляющих федеративное устройство государства, компетенцию органов государственной власти, выделяются положения, связанные с осуществлением деятельности по использованию и охране земель и других природных ресурсов. В частности, положения Конституции РФ, определяющие основы федеративного устройства, направлены на конкретизацию сфер ведения РФ и субъектов РФ по вопросам природопользования и охраны окружающей среды.

К ведению РФ отнесены: федеральная государственная собственность и управление ею (следовательно, и собственность на те природные ресурсы, которые находятся в федеральной собственности, — см. гл. 4, 16–20); установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития РФ (ст. 71 Конституции РФ). Сферу совместного ведения РФ и ее субъектов согласно ст. 72 Конституции РФ составляют: вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды; защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей.

Согласно ст. 114 Конституции РФ, Правительство РФ обеспечивает исполнение государственных экономических и социальных программ. Очевидно, что эта деятельность предполагает в ряду прочего улучшение состояния окружающей среды, упорядочение использования природных ресурсов. Правительство РФ также осуществляет управление федеральной собственностью, и значит, в том числе землей и иными природными ресурсами. Кроме того, к компетенции Правительства РФ отнесено обеспечение осуществления единой государственной политики в области экологии. Эти и другие конституционные положения также имеют существенное значение для развития земельного права.

§ 3. Международные договоры РФ, иные нормативные договоры как источники земельного права

Международные договоры занимают самое значительное место в общем числе договоров нормативного содержания, направленных на регулирование земельных отношений, хотя их количество в целом по сравнению с иными видами источников земельного права остается небольшим. Эта ситуация обусловлена спецификой предмета правового регулирования в земельном праве: земельные отношения в России, как и в других странах, изначально формируются главным образом как внутригосударственные, а природоресурсные отрасли законодательства выступают в значительной степени как автономные по отношению к международно-правовому регулированию²⁵. Правовой режим земельных участков при этом рассматривается прежде всего как национальный по своей природе режим²⁶.

Тем не менее существует определенная ниша для международно-правового регулирования земельных отношений. Регулирование на международном уровне оказывает воздействие на содержание правового регулирования внутригосударственных отношений на основании подходов, закрепленных в Конституции РФ: согласно п. 4 ст. 15 Конституции общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы.

Общепризнанные принципы международного права — совокупность норм международного права, имеющих основополагающее значение, занимающих наиболее высокое место в иерархии международно-правовых норм²⁷. Общепризнанные (основные) принципы международного права закреплены в общем виде в Уставе ООН²⁸, затем они были конкретизированы и дополнены в ряде международно-правовых актов²⁹. Одна из важнейших характеристик общепризнанных принципов состоит в том, что они обязательны для всех государств, в связи с чем у ООН есть полномочие обеспечивать, чтобы «государства, которые не являются ее членами, действовали в соответствии с этими принципами, поскольку это может оказаться необходимым для поддержания международного мира и безопасности» (ч. 6 ст. 2 Устава ООН).

Содержание общепризнанных принципов оказывает влияние в первую очередь на развитие международного права, поэтому непосредственно к российскому земельному праву их применить довольно сложно: обычно общепризнанные принципы международного права должны приобрести специальное толкование для применения в целях развития конкретной отрасли права и законодательства. Так, среди общепризнанных принципов в аспекте развития земельного и иного природоресурсного права предметно выделяется лишь принцип свободного распоряжения народов своими естественными богатствами и ресурсами без ущерба для каких-либо обязательств, вытекающих из международного экономического сотрудничества, основанного на принципе взаимной выгоды, и из международного права, наряду с запретом лишения народа принадлежащих ему средств существования (Международный Пакт о гражданских и политических правах³⁰, Международный Пакт об экономических, социальных и культурных правах³¹). Поскольку в числе естественных богатств и ресурсов обоснованно выделяются природные ресурсы, указанный общепризнанный принцип в одном из своих проявлений может трактоваться в одном из аспектов как признание за народами права распоряжения природными ресурсами. В других международных документах этот общепризнанный принцип был трансформирован в один из принципов международной охраны окружающей среды — принцип суверенитета государства над природными ресурсами в пределах своей территории. Однако принципы международной охраны окружающей среды обязательны только для тех государств, которые приняли на себя обязательства исполнять соответствующий принцип.

Конституцией РФ установлено правило, в соответствии с которым правила международного договора имеют определенный приоритет перед правилами, предусмотренными российским законом, в случае их расхождения между собой: если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. В научных исследованиях неоднократно обращалось внимание на некоторую недосказанность, теоретическую непроработанность положений, закрепленных в ч. 4 ст. 15 Конституции. М. Н. Марченко справедливо предостерегает от абсолютизации данного конституционного положения, подчеркивая, что «ни одно суверенное государство, какие бы общечеловеческие ценности оно не разделяло (хотя бы на словах) и какую бы «интернационалистскую» идеологию не исповедовало, не может себе позволить, без риска утраты самостоятельности, добровольно и безоговорочно поставить свое национальное право в полную зависимость от международного, пусть даже договорного, права»³².

Применение этого конституционного положения связано с формальной проблемой обеспечения верховенства правил международного договора по отношению к правилам законодательного акта. Конституция РФ формулирует соответствующее положение ч. 4 ст. 15 буквально как распространяющееся на любые международные договоры.

Однако согласно Федеральному закону «О международных договорах РФ» международные договоры неоднородны по своему статусу, они могут быть межгосударственными, межправительственными, а также являться договорами межведомственного характера, в то время как закон — акт наибольшей после Конституции РФ юридической силы в системе нормативных правовых актов. Чтобы выстроить действительно корректную связь между законодательными актами РФ и международными договорами (которые, что особенно примечательно, по Конституции РФ являются составной частью российской правовой системы, а не системы права), необходима имплементация международных договоров. Связь земельного права и международных договоров должна по общему правилу быть опосредованной³³. Как подчеркнул Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 31 июля 1995 г. № 10-П³⁴ «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры … должны добросовестно соблюдаться, в том числе путем их учета внутренним законодательством» (п. 5). Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. № 5³⁵ разъясняется, что лишь положения официально опубликованных международных договоров РФ, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в РФ непосредственно, в то время как для осуществления иных положений международных договоров РФ принимаются соответствующие правовые акты (п. 3).

На фоне острых вопросов обеспечения верховенства правил международного договора над законом РФ Земельным кодексом РФ впервые для законодательных актов РФ введена уточняющая норма, применение которой позволяет правильно соотносить международные договоры с законодательными актами системы земельного законодательства России. В ст. 4 ЗК РФ закрепляется правило, согласно которому в случае, если международным договором РФ, ратифицированным в установленном порядке, установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены ЗК РФ, применяются правила международного договора. Совершенно необходимое по смыслу уточнение в части обязательной ратификации международного договора для обеспечения его приоритета перед законом нашло отражение только в ЗК РФ. Остальные законодательные акты РФ, к сожалению, эту конструкцию не восприняли и ограничиваются, как правило, простым дублированием соответствующих положений Конституции РФ в аналогичных случаях.

Пленум Верховного Суда РФ в своем постановлении от 10 октября 2003 г. № 5 в рамках того же подхода, который закреплен в ЗК РФ, разъяснил судам, что приоритет в применении в отношении законов РФ имеют лишь правила действующего международного договора РФ, согласие на обязательность которого было принято в форме федерального закона; правила иных международных договоров при этом имеют приоритет в применении в отношении подзаконных нормативных актов, изданных органом государственной власти или уполномоченной организацией, заключившими данный договор (п. 8).

Не вступившие в силу международные договоры РФ могут быть рассмотрены Конституционным Судом РФ на предмет их соответствия Конституции РФ, в соответствии с ч. 2 ст. 125 Конституции РФ. Разрешение таких дел Конституционный Суд РФ осуществляет по запросам Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, одной пятой сенаторов Российской Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительства РФ, Верховного Суда РФ, органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ.

Часть международных договоров, выступающих источниками земельного права, связаны с обеспечением режима особой охраны приграничных природных территорий. Так, на основании Соглашения между Правительством СССР³⁶ и Правительством Финляндской Республики о заповеднике «Дружба»³⁷ страны вблизи общей границы создали охраняемую природную территорию, представляющую собой район с бореальными экосистемами, — заповедник «Дружба». В него был включен Костомукшский заповедник на территории СССР и парк Дружбы на территории Финляндской
Республики.

Сходным образом, в соответствии с Соглашением между Правительством РФ и Правительством Китайской Народной Республики³⁸, был образован заповедник «Озеро Ханка», согласно которому стороны договора взяли на себя обязательства по созданию в приграничных районах России и Китая совместного заповедника «Озеро Ханка», территория которого представлена водно-болотными экосистемами. Данный заповедник разделяет линия российско-китайской государственной границы, образуя две его — государственный природный заповедник «Ханкайский» в Приморском крае РФ и заповедник «Озеро Ханка» в провинции Хэйлунцзян на территории КНР.

Есть пример, когда в международном договоре были закреплены подходы сторон к взаимодействию в части охраны и мелиорации земель: Соглашение между Министерством сельского хозяйства РФ и Министерством земельного хозяйства Словацкой Республики об экономическом и научно-техническом сотрудничестве в области сельского хозяйства³⁹ предусматривает осуществление взаимного сотрудничества по ряду направлений, одним из которых является мелиорация и водное хозяйство, включая разработку технологий осушения, орошения и улучшения земель, охраны почв.

Иногда в международных договорах экономической направленности затрагиваются вопросы о земельных участках, необходимых для реализации того или иного международного проекта. Например, в соответствии с Соглашением между Правительством РФ и Правительством Турецкой Республики по проекту газопровода «Турецкий поток»⁴⁰, Турция обязуется содействовать выдаче компаниям или приобретению компаниями прав пользования земельными участками, необходимых для осуществления проекта, на справедливых, прозрачных и юридически исполнимых условиях. Причем Соглашением разъясняется, что такое содействие должно, в частности, включать определение государственного учреждения, уполномоченного управлять процессом приобретения в ускоренном порядке прав пользования земельными участками.

Как установлено Соглашением между Правительством РФ и Правительством Китайской Народной Республики о строительстве, эксплуатации, содержании и обслуживании канатной дороги через реку Амур (Хэйлунцзян) на участке российско-китайской государственной границы между городами Благовещенск (Российская Федерация) и Хэйхэ (Китайская Народная Республика)⁴¹, определенные в соглашении органы должны обеспечить предоставление земельных участков для строительства канатной дороги.

Значительную часть международных договоров — источников земельного права образуют договоры о предоставлении земельных участков одного государства другому, договоры купли-продажи, аренды земельных участков. Это Договор между Российской Федерацией и Финляндской Республикой об аренде Финляндской Республикой российской части Сайменского канала и прилегающей к нему территории и об осуществлении судоходства через Сайменский канал⁴², Договор аренды комплекса «Байконур» между Правительством РФ и Правительством Республики Казахстан⁴³, Соглашение между Российской Федерацией и Азербайджанской Республикой о статусе, принципах и условиях использования Габалинской радиолокационной станции (РЛС «Дарьял»)⁴⁴ и др.

Среди иных нормативных договоров — источников земельного права выделяется группа договоров, заключение которых обусловлено федеративной формой устройства РФ. К этой группе принадлежат договоры о разграничении ведения и полномочий, образующие федеративный договор, заключенные 31 марта 1992 г.: а) Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти суверенных республик в составе РФ; б) Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга; в) Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти автономной области, автономных округов в составе РФ.

Во всех этих договорах к совместному ведению федеральных органов государственной власти РФ и органов государственной власти соответствующих регионов в составе РФ были отнесены природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; земельное законодательство. Кроме того, будущие субъекты РФ договорились, что вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами регулируются законодательными актами РФ и соответствующими региональными правовыми актами. Статус федеральных природных ресурсов, согласно федеративным договорам, должен быть определен на основе взаимной договоренности федеральных органов государственной власти РФ и органов государственной власти регионов. Впоследствии эти положения федеративных договоров были учтены при разработке Конституции РФ.

Кроме того, нормативными по содержанию являются договоры, которые заключают субъекты РФ между собой для регламентации различных видов совместной деятельности. Так, в истории взаимоотношений субъектов РФ существовали Договор между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа — Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа⁴⁵, Договор о сотрудничестве по охране окружающей природной среды, использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности на сопредельных территориях Коми-Пермяцкого автономного округа и Пермской области 1993 г. и др.

Если в коллективном договоре, который также является договором нормативного содержания, наряду с трудовыми отношениями регулируются земельные отношения в качестве связанных с трудовыми, что практически не исключается трудовым законодательством, такой договор будет являться источником одновременно земельного и трудового права.

§ 4. Система земельного законодательства, иные нормативные правовые акты РФ и субъектов РФ

Нормативные правовые акты — наиболее распространенный вид источников земельного права. Исследование этого вида источников непосредственно связано с пониманием земельного законодательства.

Как следует из ст. 2 ЗК РФ, земельное законодательство понимается в узком смысле по кругу включаемых в законодательство нормативных правовых актов и их юридической силе. В частности, ЗК РФ установлено, что земельное законодательство состоит из ЗК РФ, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов РФ. Таким образом, из всех возможных видов нормативных правовых актов только законодательные акты федерального и регионального уровня включены в понятие «земельное законодательство».

Этот подход, прямо зафиксированный в кодификационном акте земельного законодательства, имеет важнейшее значение для развития правового регулирования земельных отношений. Одним из основополагающих признаков правового государства, которым согласно ст. 1 Конституции РФ является Россия, выступает принцип верховенства закона.

Это не исключает возможности принятия и применения иных нормативных правовых актов, регулирующих земельные отношения. Но принцип верховенства закона главным образом предполагает наличие первичной земельно-правовой нормы именно в законодательном акте. Закон — «нормативный юридический акт высшего государственного (представительного) органа или непосредственно народа, обладающий высшей юридической силой и содержащий первичные (изначальные) правовые нормы страны»⁴⁶. Поэтому недопустима ситуация, когда те или иные земельные отношения регулируются только на уровне постановления Правительства РФ, приказа Росреестра без соответствующего правового регулирования в законодательном акте. Юридическое фиксирование определения земельного законодательства только как системы законов гарантирует реализацию подхода, основанного на принципах построения правового государства.

В соответствии со ст. 72 Конституции РФ земельное законодательство находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ. Таким образом, система земельного законодательства складывается из двух подсистем: федеральных законодательных актов и законодательных актов субъектов РФ.

Правила соотнесения этих подсистем между собой, их взаимодействия закреплены прежде всего в ст. 76 Конституции РФ и в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»⁴⁷. Согласно этим правилам законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в РФ, действует федеральный закон. Однако субъекты РФ не лишаются при этом права осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения, если на федеральном уровне те или иные общественные отношения оказались не урегулированы на момент принятия регионального акта. Например, буквальных аналогов на федеральном уровне не имеется у Закона Республики Алтай от 3 марта 2008 г. № 5-РЗ «О порядке определения территорий и использования земель в целях отгонного животноводства в Республике Алтай»⁴⁸, Закона г. Москвы от 26 мая 2004 г. № 35 «Об особенностях использования земельных участков в целях сохранения научно-промышленного потенциала г. Москвы»⁴⁹.

В ст. 3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» для таких случаев определена четкая процедура последующего приведения акта субъекта РФ в соответствие федеральному закону: после принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение 3 месяцев.

Соответственно, определяющая роль в регулировании земельных отношений принадлежит системе федеральных законодательных актов. Возглавляет эту систему кодификационный акт, в котором были систематизированы в преобладающей степени земельно-правовые нормы, существовавшие на момент его принятия, — Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. Место этого законодательного акта в системе земельного законодательства закреплено в п. 1 ст. 2 ЗК РФ, согласно которому нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов РФ, должны соответствовать ЗК РФ.

Надо заметить, что кодификация земельного законодательства не была исчерпывающей, и положения некоторой части законодательных актов, действовавших на момент принятия ЗК РФ, не были кодифицированы в нем. Ряд таких законов продолжает действовать до сих пор (Федеральный закон «О землеустройстве» и Закон РФ «О плате за землю»⁵⁰). Кроме того, отношения, связанные с оборотом земель сельскохозяйственного назначения не составили предмет правового регулирования ЗК РФ. Поэтому для восполнения сложившегося пробела через небольшой промежуток времени в дополнение к ЗК РФ был принят Федеральный закон от 24 июля 2002 г. «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»⁵¹.

Систему земельного законодательства формируют также федеральные законы от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»⁵², от 19 июля 2011 г. № 246-ФЗ «Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности»⁵³.

Регулирование земельных отношений осуществляется и в законодательных актах иных отраслей законодательства (ГК РФ⁵⁴, федеральных законах «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»⁵⁵, «О кадастровой деятельности»⁵⁶, «О приватизации государственного и муниципального имущества»⁵⁷, «Об ипотеке (залоге недвижимости)»⁵⁸, «О племенном животноводстве»⁵⁹ и т. д.). Ряд законодательных актов природоресурсных отраслей законодательства также содержат нормы земельного права (Закон РФ «О недрах»⁶⁰, Лесной кодекс РФ⁶¹, Федеральный закон «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»⁶² и др.). Такие законодательные акты являются источниками земельного права, поскольку содержат земельно-правовые нормы, однако они не включаются в систему земельного законодательства.

В ст. 2 ЗК РФ перечислены также такие нормативные правовые акты, регулирующие земельные отношения, как указы Президента РФ, нормативные правовые акты, принимаемые Правительством РФ (в ЗК они именуются решениями). Интересно, что ЗК РФ при перечислении нормативных правовых актов не указывает на ведомственный уровень нормотворчества — нормативные правовые акты соответствующих министерств и иных органов государственной власти, уполномоченных осуществлять нормативно-правовое регулирование в соответствующей сфере. Причем ведомственные акты составляют значительное количество подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих земельные отношения.

На уровне определения региональных нормативных правовых актов, которыми могут также регулироваться земельные отношения, этот недостаток не проявляется, так как в п. 3 ст. 2 ЗК РФ установлено, что органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права. Следовательно, это могут быть органы как общей, так и специальной компетенции. Такие региональные акты издаются на основании и во исполнение ЗК РФ, федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ, а также законов субъектов РФ. В свою очередь органы местного самоуправления, реализуя свои полномочия, могут издавать акты, содержащие нормы земельного права, руководствуясь содержанием всех иных вышестоящих нормативных правовых актов, как федеральных, так и уровня субъектов РФ.

Подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие земельные отношения, образуют неравные по объему группы. С принятием ЗК РФ и других актов земельного законодательства существенно снизилась роль указов Президента РФ в регулировании земельного законодательства. Большинство указов были впоследствии признаны недействующими Указом Президента РФ от 25 февраля 2003 г. № 250⁶³.

Среди действующих указов Президента РФ, относящихся к этапу регулирования земельных отношений до кодификации земельного законодательства в 2001 г., следует назвать Указ Президента РФ от 16 мая 1997 г. № 485 «О гарантиях собственникам объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами»⁶⁴; формально не отменен Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации»⁶⁵, хотя он был принят в отношении утратившего силу Земельного кодекса РСФСР 1991 г.

На этапе существования нового кодифицированного земельного законодательства в соответствии с п. 3 ст. 15 ЗК РФ принят Указ Президента РФ от 9 января 2011 г. № 26 «Об утверждении перечня приграничных территорий, на которых иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками»⁶⁶. Этот Указ занимает специфическое место в системе нормативных правовых актов, регулирующих земельные отношения, поскольку он принят на основе прямого предписания в ЗК РФ, фактически в соответствии с ним. В то же время для указов Президента РФ, как следует из ч. 3 ст. 90 Конституции РФ, п. 1 ст. 2 ЗК РФ, достаточно лишь не противоречить федеральным законам, они не находятся по отношению к федеральным законам в строгом соподчинении и соответствии.

Напротив, нормативные правовые акты Правительства РФ издаются согласно ч. 1 ст. 115 Конституции РФ на основании и во исполнение федеральных законов. В числе таких актов значительное место принадлежит постановлениям Правительства РФ, определяющим порядок осуществления функций управления в области использования и охраны земель, устанавливающим компетенцию специально уполномоченных органов исполнительной власти: постановления Правительства РФ от 30 июня 2021 г. № 1081 «О федеральном государственном земельном контроле (надзоре)»⁶⁷, от 10 июля 2018 г. № 800 «О проведении рекультивации и консервации земель»⁶⁸ и др.

Издание нормативных правовых актов ведомственного уровня не предусмотрено в Конституции РФ, не упоминаются они, как указано выше, и в ст. 2 ЗК РФ. На основании положения о конкретном государственном органе исполнительной власти, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ за федеральными органами исполнительной власти специальной компетенции могут быть закреплены полномочие по осуществлению нормативно-правового регулирования в соответствующей сфере. Так, согласно п. 1 Положения о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии, утвержденного постановлением Правительства РФ от 1 июня 2009 г. № 457⁶⁹, Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию в случаях, предусмотренных данным Положением, и в иных случаях, установленных указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ (например, приказ Росреестра от 2 сентября 2020 г. № П/0321 «Об утверждении перечня документов, подтверждающих право заявителя на приобретение земельного участка без проведения торгов»⁷⁰).

В соответствии с Положением о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 12 июня 2008 г. № 450⁷¹, Минсельхоз России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию в области земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), по государственному мониторингу таких земель. В частности, приказом Минсельхоза России от 4 мая 2010 г. № 150 утвержден Порядок государственного учета показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения⁷², приказом Минсельхоза России от 24 декабря 2015 г. № 664 утвержден Порядок осуществления государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения⁷³. Действует также приказ Минсельхозпрода РФ от 2 сентября 1997 г. № 374 «Об улучшении использования мелиорированных земель и эксплуатации мелиоративных систем»

Приказом Россельхознадзора от 8 июля 2019 г. № 662 утвержден Административный регламент Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по осуществлению государственного земельного надзора на землях сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»⁷⁴. и т. д.

§ 5. Муниципальные правовые акты как источники земельного права

Правовое регулирование земельных отношений осуществляется как на уровне Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, так и на уровне муниципальных образований путем утверждения целого ряда предусмотренных законодательством муниципальных правовых актов, некоторые из которых полностью или частично имеют нормативный характер. Наиболее важными из них являются генеральные планы поселений, городских округов, правила землепользования и застройки, проекты планировки и проекты межевания территорий. Генеральный план является документом территориального планирования⁷⁵ поселений и городских округов. Наличие генерального плана является обязательным: закон позволяет не утверждать такой план лишь в сельском поселении, и только если отсутствуют планы по развитию его территории и по размещению в ее границах объектов федерального, регионального, местного значения (ч. 6 ст. 18 ГрК РФ)⁷⁶.

Ключевой частью генерального плана являются положения о территориальном планировании, которые включают в себя сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа, их основные характеристики и местоположение, параметры функциональных зон, выделяемых генеральным планом на территории поселения, городского округа.

Кроме этого генеральный план включает в себя карты трех видов: карту планируемого размещения объектов местного значения поселения, городского округа, карту границ населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа и карту функциональных зон поселения, городского округа.

Функциональные зоны определены действующим законодательством как зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (п. 5 ст. 1 ГрК РФ). Определение генеральным планом функционального назначения различных территорий, которое далее должно учитываться при разработке правил землепользования и застройки, отличает генеральный план от документов территориального планирования других видов.

Однако генеральный план выполняет важную функцию, которая не связана с территориальным планированием. Согласно ЗК РФ (ст. 84) и ГрК РФ (ч. 5 ст. 18; ст. 23) в генеральных планах устанавливаются границы населенных пунктов, которые, как было сказано выше, отображаются на отдельной карте. Соответственно, перевод земель или земельных участков в земли населенных пунктов (а также перевод земель населенных пунктов в земли других категорий) осуществляется путем установления или изменения границ населенных пунктов, а также включения земельных участков в границы населенных пунктов (либо исключения земельных участков из границ населенных пунктов) посредством внесения изменений в генеральный план. В этом состоит специфика перевода земель в земли населенных пунктов (либо из земель населенных пунктов). При этом надо сделать оговорку: на межселенных территориях и в границах сельских поселений (в случае, если представительным органом такого поселения принято решение об отсутствии необходимости подготовки его генерального плана) границы населенных пунктов устанавливаются в схеме территориального планирования муниципального района (п. 3 ч. 1, п. 2 ч. 3, ч. 3.1, п. 2 ч. 6 ст. 19 ГрК РФ).

Генеральный план и вносимые в него изменения утверждаются только при условии предварительного обсуждения соответствующего проекта на общественных обсуждениях (публичных слушаниях). При внесении изменений в генеральный план существует одно исключение из указанного порядка: когда решается вопрос об изменении границ населенных пунктов в целях жилищного строительства или определения зон рекреационного назначения, то внесение изменений в генплан осуществляется без проведения общественных обсуждений (публичных слушаний).

Включение земельных участков в границы населенных пунктов не влечет за собой прекращение прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков (п. 2 ст. 84 ЗК РФ; п. 3 ст. 84 ГрК РФ).

Следует отметить, что изменение границ городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя осуществляется по решению Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Генеральный план в этих городах имеет свои особенности, поскольку является нормативным правовым актом не муниципального, а регионального уровня и утверждается законами таких городов.

Город федерального значения Москва в силу статуса столицы Российской Федерации кроме того вправе определить по согласованию с Правительством Российской Федерации особенности состава, содержания генерального плана, порядка его утверждения.

Генеральный план не содержит положений, которые могли бы быть квалифицированы как нормативные, за исключением тех, которые определяют границы функциональных зон и земель населенных пунктов. Пятью существенными признаками, характеризующими нормативность правового акта, согласно позиции Верховного Суда Российской Федерации, являются: издание акта в установленном порядке управомоченным органом или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательность для неопределенного круга лиц, неоднократность применения, направленность на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений⁷⁷.

Генеральные планы не содержат правила поведения, его положения в основном обращены не к жителям, а к органам публичной власти, в чьей компетенции находится размещение объектов соответствующего значения. При этом за неразмещение запланированных объектов или за несоблюдение установленных сроков законодательством не предусматриваются меры юридической ответственности. Текст генерального плана, как правило, не соответствует требованиям юридической техники, обычно предъявляемым к нормативным правовым актам: не содержит разбивки на статьи и другие структурные элементы, использует терминологию, не коррелирующую с терминологией ЗК РФ и ГрК РФ.

Правила землепользования и застройки — документ градостроительного зонирования, утверждаемый в городских и сельских поселениях, городских округах. Наличие указанных правил в поселении, городском округе является обязательным. В отличии от генеральных планов, правила землепользования и застройки полностью отвечают признакам нормативного правового акта. Город федерального значения Москва в силу статуса столицы Российской Федерации вправе определить особенности состава, содержания правил землепользования и застройки, порядка их утверждения.

Правила землепользования и застройки утверждаются в составе трех частей (ч. 2 ст. 30 ГрК РФ): порядок применения правил и внесения изменений, градостроительные регламенты, а также карта градостроительного зонирования.

Основной с точки зрения регулирования земельных отношений частью правил землепользования и застройки являются градостроительные регламенты⁷⁸. Для каждой территориальной зоны⁷⁹, выделяемой правилами землепользования и застройки, устанавливается свой градостроительный регламент.

Градостроительные регламенты определяют правовой режим земель (земельных участков) в границах каждой территориальной зоны путем установления видов разрешенного использования земельных участков (и расположенных на них объектов капитального строительства), которые могут быть установлены в границах конкретной зоны, предельных (минимальных и (или) максимальных) размеров земельных участков и предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов строительства (предельная этажность, высотность, процент застройки участка и т. д.).

Виды разрешенного использования, устанавливаемые градостроительным регламентом, подразделяются на три категории: основные, вспомогательные, условно разрешенные.

Основные виды разрешенного использования в обязательном порядке устанавливаются применительно к каждой территориальной зоне, в отношении которой устанавливается градостроительный регламент (ч. 2.1 ст. 37 ГрК РФ).

Вспомогательные виды разрешенного использования — это те, которые дополняют основные виды разрешенного использования и могут быть реализованы только совместно с основными. Например, вспомогательным видом разрешенного использования может быть размещение гаража для легкового автомобиля на земельном участке для размещения индивидуального жилого дома. Очевидно, что без наличия такого вспомогательного вида разрешенного использования основной вид (размещение индивидуального жилого дома) будет «неполноценным». Однако использовать земельный участок только в соответствии со вспомогательным видом разрешенного использования без основного вида нельзя (например, нельзя разместить на таком земельном участке гараж для автомобиля, не построив индивидуальный жилой дом).

Условно разрешенные виды разрешенного использования — это те виды, факт наличия которых в правилах землепользования и застройки еще не позволяет использовать недвижимость в соответствии с такими видами. Для этого требуется получить соответствующее разрешение, которое принимается органом местного самоуправления с учетом общественных обсуждений (публичных слушаний).

Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением предусмотренных законом случаев, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования (ч. 4 ст. 37 ГрК РФ). В этом состоит центральная идея определения правового режима земельных участков правилами землепользования и застройки — возможность относительно свободного выбора правообладателями земельных участков видов разрешенного использования из установленного перечня.

Границы территориальных зон устанавливаются на карте градостроительного зонирования, утверждаемой в составе правил землепользования и застройки. На картах градостроительного зонирования помимо территориальных зон должны отображаться и другие сведения, например, границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа, границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия, границы территорий исторических поселений федерального и регионального значения. Но данные сведения носят исключительно информационный характер: орган местного самоуправления не утверждает их, а отображает на основании других информационных ресурсов. Поэтому границы указанных зон и территорий могут обозначаться на отдельных картах, которые не утверждаются в составе правил землепользования и застройки, а являются приложением к ним (ч. 5 ст. 30 ГрК РФ).

Порядок применения правил землепользования и застройки и внесения в них изменений в отличие от градостроительных регламентов и карты градостроительного зонирования представляет собой «общую часть» правил землепользования и застройки и содержит основные нормативные положения о регулировании землепользования и застройки, об изменении видов разрешенного использования земельных участков, о внесении изменений в правила землепользования и застройки и другие положения.

Проект планировки территории является одним из двух видов документации по планировке территории⁸⁰. Согласно ч. 1 ст. 42 ГрК РФ подготовка проектов планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории⁸¹.

Проект планировки территории состоит из основной части, подлежащей утверждению, и материалов по обоснованию, которые утверждению не подлежат.

Основная часть проекта планировки территории состоит из текстовой составляющей (положения) и графических материалов (чертеж либо чертежи).

Текст основной части проекта планировки территории включает в себя:

1) положения о характеристиках планируемого развития территории, которое содержит в том числе сведения о плотности и параметрах застройки территории (в пределах, установленных градостроительным регламентом), о характеристиках объектов капитального строительства и необходимых для функционирования таких объектов и обеспечения жизнедеятельности граждан объектов инфраструктуры, необходимых для развития территории в границах элемента планировочной структуры;

2) положения об очередности планируемого развития территории, которое содержит этапы проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства и необходимых для функционирования таких объектов и обеспечения жизнедеятельности граждан объектов инфраструктуры.

На чертеже (либо чертежах) планировки территории отображаются:

1) красные линии⁸²;

2) границы существующих и планируемых элементов планировочной структуры;

в) границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства.

Материалы по обоснованию проекта планировки территории также включают в себя материалы в текстовой и графической форме (в частности, результаты проведенных инженерных изысканий, обоснование границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, схему организации движения транспорта и т. д.).

Важно отметить, что состав и содержание проектов планировки территории, предусматривающих размещение одного или нескольких линейных объектов (например, трубопроводов, автомобильных дорог и т. п.), регулируется особо — постановлением Правительства Российской Федерации от 12.05.2017 № 564.

Проект межевания территории наряду с проектом планировки территории является одним из двух видов документации по планировке территории.

Основной целью подготовки проекта межевания территории является определение местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков. В случаях, указанных в п. 3 ст. 11.3 ЗК РФ, образование земельных участков осуществляется исключительно на основании проекта межевания территории. В данной части проект межевания дополняет проект планировки территории и логически завершает процесс планировки территории, создавая правовую основу для образования земельных участков в границах территории, являющейся объектом планировки.

Вместе с тем проектом межевания территории, так же, как и проектом планировки территории, могут устанавливаться, изменяться и отменяться красные линии. Это допустимо в двух случаях (п. 2 ч. 2 ст. 43 ГрК РФ):

1) для застроенных территорий, если в границах таких территорий не планируется размещение новых объектов капитального строительства;

2) для иных территорий, при условии, что в их границах не предусматривается осуществление деятельности по комплексному развитию территории, а изменение, установление, изменение, отмена красных линий влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования.

Важно понимать, что проект планировки территории и проект межевания связаны друг с другом смысловым единством: проект межевания не может противоречить проекту планировки территории, по общему правилу проект планировки является основой для разработки проекта межевания, а последний, кроме того, может не разрабатываться в составе отдельного документа, а входить в состав проекта планировки территории (ч. 6 ст. 41 ГрК РФ)⁸³. Вместе с тем закон дает возможность разрабатывать проект межевания без подготовки проекта планировки, если на территории не планируется деятельность по комплексному развитию территории, а также размещение линейных объектов (ч. 5 ст. 41 ГрК РФ).

Структурно проект межевания состоит из основной части, подлежащей утверждению, а также материалов по обоснованию, не подлежащих утверждению.

Основная часть состоит из текстовой части, включающей в себя сведения об образуемых земельных участках, и чертежей межевания, на которых отображаются границы образуемых и изменяемых земельных участков, красные линии и проч.

Материалы по обоснованию состоят из чертежей, отображающих границы существующих земельных участков, объектов капитального строительства и проч.

Нормативность проектов планировки территории и проектов межевания территории может определяться по аналогии с генеральными планами: положения, устанавливающие границы объектов регулирования (кварталы, микрорайоны, земельные участки, линейные объекты), являются нормативными. В то же время положения об очередности планируемого развития территории могут являться обязательными только для конкретных застройщиков и не направлены на неоднократность применения.

§ 6. Правовой обычай как источник земельного права

Правовой обычай понимается в теории права как «правило поведения, сложившееся вследствие его фактического применения в течение длительного времени и признаваемое государством в качестве общеобязательного правила»⁸⁴. Роль правового обычая в регулировании земельных отношений незначительна, что соответствует месту обычая среди других источников права в системе российского права⁸⁵.

Между тем обычай как источник регулирования отношений прямо назван в ЗК РФ в отличие от законодательных актов иных природоресурсных отраслей законодательства. В частности, ст. 23 ЗК РФ, регламентирующей право ограниченного пользования чужим земельным участком, предусмотрена возможность установления публичных сервитутов для сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных в установленном порядке на земельных участках в сроки, продолжительность которых соответствует местным условиям и обычаям.

В традиционном природопользовании обычай прямо санкционирован специальными законодательными актами. Федеральный закон от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ»⁸⁶ определяет обычаи указанных коренных малочисленных народов как традиционно сложившиеся и широко применяемые этими народами правила ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни (ст. 1). Примечательно, что ст. 2 этого закона предусматривает правовое регулирование обычаями малочисленных народов отношений в области как охраны, так и использования территорий традиционного природопользования, тогда как в ст. 13 регулирование обычаями предполагается только при использовании природных ресурсов для обеспечения ведения традиционного образа жизни лицами, относящимися к малочисленным народам, и общинами малочисленных народов.

Часть обычаев, предусмотренных в законодательстве о торговом мореплавании и смежном с ним, имеет отдельные природоресурсные и природоохранительные аспекты применения. В этом ряду — обычаи морских портов, применяемые для регламентации деятельности в морских портах, поскольку морской порт охватывает наряду с соответствующими объектами инфраструктуры территорию с определенными границами (ст. 9 Кодекса торгового мореплавания РФ⁸⁷), и профессиональная деятельность в рамках этой территории так или иначе будет связана с воздействием на земельные участки, водные объекты, водные биоресурсы и др. Применение обычаев морского порта в соответствии со ст. 3 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 261-ФЗ «О морских портах в РФ и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» связано с их свидетельствованием Торгово-промышленной палатой РФ.

Статьей 5 ГК РФ также санкционировано применение обычаев. Обычаем при этом признано сложившееся и широко применяемое в какой-либо области предпринимательской или иной деятельности, не предусмотренное законодательством правило поведения, независимо от того, зафиксировано ли оно в каком-либо документе. Как подчеркнул Пленум Верховного Суда РФ, это широко применяемое правило поведения при установлении и осуществлении гражданских прав и исполнении гражданских обязанностей; обычай может быть применен судом при разрешении гражданско-правового спора⁸⁸.

В ст. 221 ГК РФ определено, что в случаях, когда в соответствии с местным обычаем на определенной территории допускается сбор ягод, добыча (вылов) рыбы и других водных биологических ресурсов, право собственности на соответствующие вещи приобретает лицо, осуществившее их сбор или добычу. При применении данной нормы важно учитывать, что использование местного обычая как источника права возможно лишь при отсутствии соответствующего правового регулирования. Но в ст. 11 ЛК РФ закреплено право граждан для собственных нужд осуществлять заготовку и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов (пищевых лесных ресурсов), а также недревесных лесных ресурсов. В соответствии со ст. 24 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»⁸⁹ граждане вправе осуществлять любительское и спортивное рыболовство на водных объектах общего пользования свободно и бесплатно, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом.

Ссылка на местный обычай, таким образом, в части сбора ягод в лесах, вылова рыбы из водных объектов общего пользования является фактически излишней. В таких случаях правовое регулирование природоресурсных отношений осуществляется нормативными правовыми актами. В целом, формальное закрепление в конечном счете того или иного правила поведения в нормативном правовом акте — это тенденция в нормотворчестве, которая постепенно снижает роль правового обычая в регулировании общественных отношений, в том числе земельных.

Глава 3.
ЗЕМЕЛЬНЫЕ ПРАВООТНОШЕНИЯ

§ 1. Понятие и виды земельных правоотношений

Под земельными правоотношениями понимаются общественные отношения, урегулированные нормами земельного законодательства. Земельное правоотношение носит индивидуализированный характер, что проявляется в том, оно возникает а) между определенными субъектами, б) в отношении конкретных объектов земельных отношений (земельного участка, территории в границах действия публичного сервитута и т. д.); в) содержание правоотношения характеризуется конкретными правами и обязанностями.

Для уяснения сущности земельного правоотношения целесообразным является их подразделение на регулятивные и охранительные правоотношения.

К родовой группе регулятивных правоотношений относятся земельные правоотношения, которые основаны на земельно-правовых нормах, ориентированных на правомерное поведение субъектов правоотношения. По содержанию правоотношения указанной группы следует разделить на следующие виды.

К первой разновидности регулятивных земельных правоотношений относятся правоотношения по использованию земель как природного ресурса и охране природного объекта. В свою очередь, правоотношения по использованию земель дифференцируются в зависимости от того, какие именно функции выполняет земля в качестве природного ресурса: является средством производства, пространственным базисом для создания объектов капитального и некапитального строительства, средством передвижения или элементом естественной экологической системы.

Неразрывная связь правоотношений по использованию и по охране земель обусловлена тем, что: а) правоотношение по использованию земель в отношении конкретного объекта земельного правоотношения с необходимостью влечет за собой возникновение правоотношения по охране земель в отношении того же объекта, б) содержание правоотношения по охране земель определяется способом (видом) их использования, в) основанные на нормах земельного законодательства действия в рамках правоотношения по охране земель (рациональное использование земель, приведение их в состояние, пригодное для дальнейшего использования, сохранение и повышение плодородие земель сельскохозяйственного назначения) направлены не только на охрану земли как компонента окружающей среды, но и на обеспечение использования земель как природного ресурса.

Вторая разновидность регулятивных правоотношений включает в себя земельные имущественные правоотношения. Связь этого вида правоотношений с выше рассмотренными заключается в том, что использование земли является правомерным лишь при условии возникновения прав на землю на законных основаниях. В эту разновидность земельных правоотношений включаются отношения, связанные с осуществлением права собственности на землю, и иных прав на землю (аренда, постоянное (бессрочное) пользование, сервитут и т. д.). В свою очередь, содержание таких правоотношений определяется видом титула использования земель.

Самостоятельную группу в рамках данной разновидности правоотношений составляют правоотношения, возникающие в связи с осуществлением права государственной и муниципальной собственности на землю. Последнее обстоятельство обусловлено как количественным превалированием таких земель, так и тем, что на основе использования земель, находящихся в публичной собственности, обеспечивается решение значительного числа задач правового регулирования земельных отношений. В свою очередь, значительным элементом рассматриваемой группы правоотношений являются правоотношения, связанные с предоставлением земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, гражданам и юридическим лицам.

Третья разновидность регулятивных земельных правоотношений включает в себя земельные организационные (управленческие) правоотношения, которые возникают в рамках управления в области использования и охраны земель. Их дальнейшая дифференциация осуществляется в зависимости от функций управления: территориальное планирование, градостроительное зонирование, установление или изменение целевого назначения земель, информационное обеспечение в области использование и охраны земель, земельный надзор и контроль и т. д.

Связь этих правоотношений с правоотношениями по использованию земель как природного ресурса и природного объекта заключается в том, что: а) результатом организационных правоотношений является издание актов, которые определяют либо создают основу для определения содержания земельного правоотношения первой разновидности (например, издание акта о переводе земель или утверждения плана повышения плодородия земель); б) в рамках организационных правоотношений осуществляется контроль (надзор) за соблюдением требований земельного законодательствами, иными словами, обеспечивается правомерное поведение субъекта земельного правоотношения по использованию и охране земель; в) результатом организационных правоотношений является создание государственных информационных ресурсов, посредством которых осуществляется информационное обеспечение в области использования и охраны земель.

К родовой группе охранительных правоотношений в области использования и охраны земель относятся правоотношения, которые возникают в связи с совершением земельных правонарушений и применением мер юридической ответственности, в том числе при принудительном прекращении прав на земельные участки, применением предупредительных мер государственного принуждения (например, п. 5 ст. 71 ЗК РФ), пресечения правонарушений (например, ч. 5.1 ст. 16 Федеральный закон от 30.12.2004 № 214-ФЗ) и защитой прав на землю.

Правоотношения, которые возникают в связи с защитой нарушенных прав и применением мер юридической ответственности, характеризуется непосредственным применением мер государственного принуждения в отношении лица, которое нарушило субъективные права либо допустило нарушение требований действующего законодательства.

§ 2. Объекты земельных правоотношений

Объектом правоотношения являются предметы (материального и нематериального характера), по поводу которых возникают правоотношения и в отношении которых возникает интерес субъектов правоотношений.

Статья 6 Земельного кодекса РФ к числу объектов земельных отношений относит: а) землю как природный ресурс и природный объект, б) земельный участок, в) часть земельного участка.

Специальное указание на то, что земля в качестве объекта земельных отношений выступает и как природный ресурс, и как природный объект коррелируется с понятием земельных отношений как отношений по использованию и охране земель, в которых в части использования земля является природным ресурсом, а в части охраны — природным объектом.

Наравне с термином «земля» земельное законодательство для обозначения объекта земельного отношения использует термин «земли». В одних случаях эти термины используются как синонимы (например, при определении понятия земельного отношения, содержащегося в ст. 3 ЗК РФ). В других случаях термин «земли» используется как противопоставление земельному участку, т. е. тому объекту, в отношении которого осуществлена специальная процедура образования, результатом которой является возникновение индивидуально-определенного объекта с включением сведений о нем в Единый государственный реестр недвижимости (далее — ЕГРН). Такое противопоставление очевидно усматривается в наименовании одного из способов образования земельных участков, предусмотренных ст. 11.3 ЗК РФ: образование земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Этот способ подразумевает образование земельного участка из части земной поверхности, которая ранее никогда не являлась земельным участком. Термин «земли» также используется в наименовании категорий земель (например, земли сельскохозяйственного назначения), а также иных видов земель (например, земли общего пользования)¹.

Статья 6 ЗК РФ определяет земельный участок как объект права собственности и иных предусмотренных ЗК РФ прав на землю, являющийся недвижимой вещью, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи.

Приведенное легальное определение земельного участка свидетельствует о том, что оно характеризует земельный участок в первую очередь как объект имущественных отношений — посредством указания на то, что земельный участок является объектом прав, недвижимой вещью, индивидуально определенной вещью. Вместе с тем рассматриваемая дефиниция содержит указание на природный характер земельного участка посредством определения его также и как части земной поверхности.

При определении юридической природы земельного участка как объекта правоотношения необходимо иметь ввиду, что образование земельного участка с приданием ему формально-юридических признаков недвижимой вещи, не влечет за собой изменение сущности земли как природного ресурса и как природного объекта в пределах установленных границ земельного участка.

Разновидностью земельных участков являются лесные участки, которые расположены в границах лесничеств и образуются в соответствии с требованиями как земельного, так и лесного законодательства.

Часть земельного участка как объект земельных правоотношений образуется в тех случаях, когда ограничения использования земельного участка и обременения распространяются не на весь земельный участок, а лишь на его часть. Так, например, границы зоны с особыми условиями использования территории могут пересекать земельный участок. В этом случае часть земельного участка, оказавшаяся в границах соответствующей зоны, является объектом земельного правоотношения, правовой режим которой отличен от правового режима от остальной части земельного участка, поскольку дополнительно характеризуется ограничениями использования, соответствующим целям установления данной зоны. В отношении части земельного участка могут устанавливаться сервитуты и публичные сервитуты.

Земельное и гражданское законодательство не относит часть земельного участка к недвижимым вещам, объектам прав, объектам оборота. Однако п. 3 ст. 44 Закона о государственной регистрации недвижимости устанавливает, что государственная регистрация договора аренды части земельного участка осуществляется в отношении части земельного участка, учтенной в ЕГРН, или одновременно с государственным кадастровым учетом такой части. Тем самым, действующее законодательство косвенно допускает заключение договора аренды в отношении части земельного участка.

Кроме того, в силу п. 2 ст. 63 Федерального закона «Об ипотеке (залоге недвижимости)» устанавливает допустимость ипотеки части земельного участка, за исключением случаев, когда площадь последней меньше минимального размера, установленного нормативными актами субъектов РФ и нормативными актами органов местного самоуправления для земель различного целевого назначения и разрешенного использования.

В отличие от земельного участка его часть не является самостоятельным объектом учета в составе ЕГРН. В соответствии с пп. 24 п. 4 ст. 8 Закона о государственной регистрации недвижимости сведения о части земельного участка включаются в число основных сведений о земельном участке в составе кадастра недвижимости, являющейся составной частью ЕГРН.

Помимо объектов земельных отношений, поименованных в качестве таковых в ст. 6 Земельного кодекса РФ, земельные правоотношения возникают в том числе по поводу иных объектов.

Такие объекты можно условно разделить на две группы: а) объекты, в отношении которых возникают права, предусмотренные земельным законодательством, но которые не являются земельными участками, б) объекты, принадлежность к которым земельных участков (включение их в границы) определяет их правовой режим.

К объектам первой группы следует отнести территории в границах публичного сервитута, предусмотренного Главой V.7 ЗК РФ. Особенность этого объекта заключается в том, что в него могут включаться земли (в значении часть земной поверхности, из которой не образованы земельные участки), земельные участки, части земельного участка. Сведения о территориях в границах публичного сервитута включаются в реестр границ в составе ЕГРН в порядке межведомственного информационного взаимодействия.

К этой же группе относятся территории в границах действия разрешения на использование земель без предоставления и установления сервитута. Такой объект возникает в тех случаях, когда указанное разрешение выдается не в отношении земельного участка, а в отношение земель (в значении часть земной поверхности, из которой не образованы земельные участки) и (или) части земельного участка (п. 3 ст. 39.33 ЗК РФ). Сведения о таком объекте не включаются в ЕГРН, но аккумулируются в федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление государственного земельного надзора, в который направляются копии разрешений с координатами характерных точек границ соответствующей территории.

К числу объектов, принадлежность к которым определяет правовой режим земельного участка, в первую очередь относятся категории земель. В соответствии со ст. 7 ЗК РФ земли в РФ по целевому назначению подразделяются на следующие категории: 1) земли сельскохозяйственного назначения, 2) земли населенных пунктов; 3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; 4) земли особо охраняемых территорий и объектов; 5) земли лесного фонда; 6) земли водного фондаhttps://login.consultant.ru/link/?rnd=F2DF3C9B3CB9C309670275970235E8A3&req=doc&base=LAW&n=373104&dst=18&fld=134&date=06.04.2021; 7) земли запаса. Принадлежность земельного участка к категории земель определяет целевое назначение земельного участка из состава соответствующей категории.

К этой же группе объектов относятся территориальные зоны, принадлежность к которым определяет разрешенное использования земельных участков. В соответствии с пп. 7 ст. 1 ГрК РФ под территориальными зонами понимаются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты. Пункт 1 ст. 35 ГрК РФ устанавливает, что могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон.

Объектом, принадлежность к котором определяет ограничения использования земельного участка, являются зоны с особыми условиями использования территории. Статья 107 ЗК РФ определяет исчерпывающий перечень видов указанных зон, относя к ним зоны охраны объектов культурного наследия; придорожные полосы автомобильных дорог; водоохранную зону; санитарно-защитную зону и т. д.

В РФ создан ряд территорий, в которых действуют специальные правила в области использования и охраны земель (особые экономические зоны, территории опережающего развития, Байкальская природная территория, Арктическая зона и т. д.). Принадлежность земельного участка к соответствующей территории означает, что содержание правоотношений, возникающих по поводу таких земельных участков, имеет отличительные особенности. Так, например, в соответствии с Федеральным законом «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных в Арктической зоне Российской Федерации и на других территориях Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — ФЗ о «дальневосточном гектаре») на соответствующей территории действуют специальные правила образования земельных участков, их предоставления гражданам, установления и изменения правового режима таких земельных участков.

К числу объектов земельных правоотношений, принадлежность к которым определяет особенности правового режима земельных участков, следует также отнести отдельные виды земель: сельскохозяйственные угодья, охотничьи угодья, земли общего пользования и т. д.

§ 3. Субъекты и содержание земельных правоотношений

Субъектами земельных правоотношений являются его участники, являющиеся носителями субъективных юридических прав и обязанностей.

К числу субъектов земельных правоотношений следует отнести Российскую Федерацию, субъекты РФ, муниципальные образования как собственников земли. Правомочия указанных собственников осуществляют органы государственной власти и органы местного самоуправления в соответствии с полномочиями, закрепленными в нормативных правовых актах. Так, например, в соответствии с п. 5.35 (1) — 5.32 (3) Постановления Правительства РФ от 5 июня 2008 г. № 432 «О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом» Росимущество принимает в установленном порядке решения о предоставлении земельных участков, прекращении прав на земельные участки, образовании земельных участков из земельных участков, находящихся в федеральной собственности, если иное не установлено федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления также являются субъектами земельных организационных отношений. Например, как следует из Постановления Правительства РФ от 30 июня 2021 г. № 1081 «О федеральном государственном земельном контроле (надзоре)», субъектами земельных организационных отношений, возникающих в связи с осуществлением федерального земельного надзора являются Росреестр, Россельхознадзор и Росприроднадзор.

Граждане и юридические лица являются субъектами земельных правоотношений в первую очередь в случае наличия у них прав на землю. Кроме того, указанные лица, не будучи правообладателями земельных участков, но имея намерения их приобретения, могут быть субъектами правоотношений, которые возникают в связи с предоставлением земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Граждане, реализуя право общего природопользования, также являются субъектами земельных правоотношений, объектом которых является земля как средство передвижения.

Граждане и юридические лица также являются субъектами земельных организационных отношений. Например, перевод земельных участков из одной категории в другую осуществляется на основании решения органа государственной власти или органа местного самоуправления, но процедура перевода может быть инициирована на основании ходатайства правообладателей земельных участков или иных заинтересованных лиц (ст. 2 ФЗ о переводе земель).

Кроме того, к субъектам земельных организационных отношений следует отнести участников общественных обсуждений или публичных слушаний по проектам генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки, проектам планировки территории, проектам межевания территории, проектам правил благоустройства территорий, к которым п. 2 ст. 5.1 ГрК РФ относит граждан, постоянно проживающих на территории, в отношении которой подготовлены данные проекты, правообладателей находящихся в границах этой территории земельных участков и (или) расположенных на них объектов капитального строительства, а также правообладателей помещений, являющихся частью указанных объектов капитального строительства.

Иностранные граждане и юридические лица, лица без гражданства также являются субъектами земельных правоотношений. Их земельная правосубъектность определяется на основе ч. 3 ст. 62 Конституции РФ: иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в РФ правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ. Так, согласно ст. 3 ФЗ об обороте земель сельскохозяйственного назначения иностранные граждане, иностранные юридические лица, лица без гражданства, а также юридические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 процентов, могут обладать земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды, За исключением случаев, предусмотренных ФЗ о «дальневосточном гектаре». В свою очередь, в соответствии со ст. 11 ФЗ указанного закона не допускается заключение договоров купли-продажи, дарения, аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, совершение иных сделок, предусматривающих переход прав собственности, владения и (или) пользования, в отношении земельных участков, предоставленных гражданам в соответствии с указанным федеральным законом, и образованных из них земельных участков, в том числе и при совершении последующих сделок, если стороной такого договора, сделки является иностранное государство, международная организация, иностранный гражданин, лицо без гражданства, иностранное юридическое лицо или юридическое лицо, в уставном (складочном) капитале которого имеется доля иностранного государства, международной организации, иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства. Иностранные граждане, лица без гражданства также не могут владеть земельными участками на праве собственности в границах морского порта (ч. 2 ст. 28 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 261-ФЗ «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»), а также расположенных в приграничных территориях² (ч. 3 ст. 15 ЗК РФ).

Содержание земельных правоотношений определяется комплексом юридических прав и обязанностей, носителями которых являются субъекты земельных правоотношений.

Положения ст. 40, 41 ЗКРФ определяет основные права собственников земельных участков, а также лиц, не являющихся собственниками. К их числу относятся следующие права:

использовать в установленном порядке для собственных нужд имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, пресные подземные воды, а также пруды, обводненные карьеры в соответствии с законодательством РФ;

возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов;

проводить в соответствии с разрешенным использованием оросительные, осушительные, агролесомелиоративные, культуртехнические и другие мелиоративные работы, строить пруды (в том числе образованные водоподпорными сооружениями на водотоках) и иные водные объекты в соответствии с установленными законодательством экологическими, строительными, санитарно-гигиеническими и иными специальными требованиями.

Основной комплекс обязанностей граждан и юридических лиц, владеющих земельными участками на праве собственности или иных права определен ст. 42 ЗК РФ. К их числу отнесены обязанности:

– использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту;

– осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов, в том числе меры пожарной безопасности;

– своевременно приступать к использованию земельных участков в случаях, если сроки освоения земельных участков предусмотрены договорами;

– своевременно производить платежи за землю;

– соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов, осуществлять на земельных участках строительство, реконструкцию зданий, сооружений в соответствии с требованиями законодательства о градостроительной деятельности;

– не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы и др.

Как следует из приведенных положений законодательства, права и обязанности субъектов земельных правоотношений в значительной степени определяются целевым назначением и разрешенным использованием земельного участка. Так, например, если целевое назначение и разрешенное использование не предполагает возведение зданий и сооружений (например, ведение личного подсобного хозяйства на полевом участке из состава земель сельскохозяйственного назначения), то реализация соответствующего права, несмотря на то, что оно предусмотрено ст. 40 ЗК РФ, не допускается. Кроме того, осуществление прав собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками, сопряжено с обязанностью соблюдать градостроительные, экологические, противопожарные и иные требования.

Права субъекта земельного правоотношения могут быть ограничены. Так, например, в соответствии со ст. 77 ЗК РФ целевым назначением земельного участка из состава земель сельскохозяйственного назначения является использование его для нужд сельского хозяйства. Однако, как следует из пп. «б» п. 5 Постановления Правительства РФ от 3 марта 2018 г. № 222 «Об утверждении Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон», если земельный участок находится в границах санитарно-защитной зоны, правообладатель не вправе его использовать в целях производства, хранения и переработки сельскохозяйственной продукции, предназначенной для дальнейшего использования в качестве пищевой продукции, если химическое, физическое и (или) биологическое воздействие объекта, в отношении которого установлена санитарно-защитная зона, приведет к нарушению качества и безопасности таких средств, сырья, воды и продукции в соответствии с установленными к ним требованиями.

В отдельных случаях содержание земельного правоотношения зависит от статуса правообладателя земельного участка. Например, в соответствии с п. 4 ст. 37 ГрК РФ право выбора основных и вспомогательных видов разрешенного использования земельного участка из числа, предусмотренных градостроительным регламентом соответствующей зоны, является элементом содержания земельного правоотношения, за исключением тех случаев, когда его субъектом прав на землю являются органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия.

Кроме того, содержание земельного правоотношения может различаться в зависимости от принадлежности земельного участка к отдельным видам территорий. Например, в соответствии со ст. 8 ФЗ о «дальневосточном гектаре» в случае, если земельный участок, предоставленный гражданину в безвозмездное пользование, расположен в границах территории, применительно к которой не утвержден градостроительный регламент, гражданин вправе использовать такой земельный участок в соответствии с любым видом или любыми видами разрешенного использования земельных участков независимо от принадлежности такого земельного участка к той или иной категории земель с учетом существующих ограничений прав на землю и возможности сочетания указанных видов разрешенного использования земельного участка с деятельностью, осуществляемой на смежных земельных участках.

Содержание земельных имущественных правоотношений зависит от субъекта и вида прав на землю. Так, органы государственной власти и органы местного самоуправления, действуя от имени Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, имеют право на распоряжение земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, лишь в случаях и порядке, предусмотренном нормами земельного законодательства.

Содержание имущественных правоотношений по поводу земельных участков, находящихся в частной собственности, определяется нормами гражданского законодательства, но с учетом особенностей, установленных земельным законодательством. Так, например, п. 3 ст. 37 ЗК РФ в число обязанностей собственника земельного участка при заключении договора купли-продажи включает обязанность информировать покупателя об обременениях земельного участка и ограничениях его использования в соответствии с разрешенным использованием; о разрешении на застройку данного земельного участка; об использовании соседних земельных участков, оказывающем существенное воздействие на использование и стоимость продаваемого земельного участка; о качественных свойствах земли, которые могут повлиять на планируемое покупателем использование и стоимость продаваемого земельного участка; иных обстоятельствах, которые могут оказать влияние на решение покупателя о покупке данного земельного участка.

Содержание земельных организационных отношений применительно к органам государственной власти и органов местного самоуправления определяется их полномочиями как мерой возможного и должного поведения, установленными актами административного законодательства, а также требованиями земельного законодательства. Так, например, при принятии решения о переводе земель из одной категории в другую уполномоченный орган обязан руководствоваться основаниями и условиями, установленными ст. 7–13 ФЗ о переводе земель, при которых допускается перевод земель в иную категорию.

Вместе с тем содержание отдельных видов организационных правоотношений характеризуется относительной дискретностью полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления. Так, например, ст. 33 ГрК РФ определены факторы, которые подлежат учету при определении границ территориальных зон (возможность сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков; функциональные зоны и параметры их планируемого развития, сложившаяся планировки территории и существующего землепользования и т. д.). Однако, несмотря на обязанность учета указанных факторов, орган государственной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления при определении границ территориальных зон и их видов имеет право действовать по своему усмотрению.

Содержание земельных организационных отношений применительно к гражданам и юридическим лицам, как правообладателям земельных участков, так и иным заинтересованным лицам характеризуется правом на обращение с заявлениями и ходатайствами (например, п. 3 ст. 33 ГрК РФ, ст. 2 ФЗ о переводе земель), на получение сведений из государственных информационных ресурсов (ст. 62 ФЗ о государственной регистрации недвижимости), а также обязанностью выполнять предписания органов государственного земельного надзора и органов муниципального земельного контроля.

§ 4. Основания возникновения, изменения и прекращения земельных правоотношений

Основанием возникновения, изменения и прекращения правоотношения являются юридические факты, с которыми норма права связывает соответствующие правовые последствия. К числу юридических фактов относят действия и события.

Действия представляют собой волевое поведение субъектов правоотношения, которое проявляется в издании индивидуальных правовых актах, заключении сделок, совершении определенных поступков, иных действиях, с которыми норма права связывает правовые последствия в виде возникновения, изменения и прекращения правоотношения. Так, например, решение органа государственной власти или органа местного самоуправления (индивидуальный правовой акт) о предоставлении земельного участка в собственность бесплатно (пп. 1 п. 1 ст. 39.1 ЗК РФ) является основанием возникновения права собственности на землю и соответствующего правоотношения. Заключение соглашения об установлении сервитута в случаях и порядке, предусмотренных Главой V.3 ЗК РФ, является основанием возникновения правоотношения ограниченного пользования земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности. Обращение гражданина в Росреестр с запросом о предоставлении сведений о земельном участке, содержащихся в ЕГРН, в порядке, предусмотренном ст. 62 ФЗ о государственной регистрации недвижимости, является основанием возникновения земельного организационного правоотношения по информационному обеспечению в области использования и охраны земель.

Кроме того, действия как основания, изменения и прекращения правоотношения могут быть подразделены на правомерные и неправомерные. В первом случае субъект осуществляет действия в соответствии с нормой права, что влечет за собой возникновение регулятивного правоотношения. Так, например, пребывание граждан в границах земель лесного фонда влечет за собой возникновения правоотношения общего природопользования, содержание которого определяется в соответствии со ст. 11 ЛК РФ. Во втором случае действия субъекта нарушают требования закона и иных нормативных правовых актов, что является основанием для возникновения охранительного правоотношения, содержание которого, например, включает обязанность по приведению земельного участка в состояние, пригодное для использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием. Неправомерные действия субъекта земельного правоотношения, выражающиеся в неиспользовании земельного участка по целевому назначению или использовании такого земельного участка с нарушением законодательства РФ, являются также основанием прекращения отношений собственности на такой земельный участок в порядке, предусмотренном ст. 54.1 ЗК РФ.

Особенность событий как юридических фактов, являющихся основанием возникновения, изменения или прекращения земельных правоотношений заключается в том, что они не зависят от воли людей. При этом обязательным условием признания событий юридическим фактом является то, что норма права связывает его с наступлением определенных правовых последствий. Так, например, в соответствии с пп. «в» п. 4 Постановления Правительства РФ «О проведении рекультивации и консервации земель» природные явления, приведшие к ухудшению качества земель и земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам или юридическим лицам, является основанием возникновения земельного правоотношения по охране земель, субъектами которого являются исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления, а содержание включает обязанность проведения рекультивации земель.

В ряде случаев основанием возникновения, изменения и прекращения является юридический состав как комплекс юридических фактов, с которыми норма права связывает возникновение правовых последствий. Так, например, основанием изменения земельного правоотношения является утверждение органом местного самоуправления или органом государственной власти субъекта РФ градостроительного регламента территориальной зоны, совершение правообладателем земельного участка юридически значимых действий по выбору вида (видов) разрешенного использования земельного участка, а также государственный кадастровый учет измененных сведений о разрешенном использовании земельного участка.

Земельные правоотношения по использованию и охране земель возникают и прекращаются в связи с возникновением³ и прекращением⁴ прав на землю. Особенностью земельного правоотношения является то, что к моменту его возникновения целевое назначение, разрешенное использования, ограничения прав на землю, предопределяющие содержание земельного правоотношения, как правило, уже установлены и отражены в составе сведений о земельном участке в ЕГРН. Иными словами, содержание земельного правоотношения определяется на основании юридически значимого итога ранее возникших и результативно прекратившихся земельных организационных правоотношений. Так, например, земельный участок, находящийся в границах населенного пункта, предоставлен гражданину в собственность, что повлекло за собой возникновение земельного правоотношения. Однако целевое назначение, определяемое принадлежностью к категории земель населенных пунктов, земельного участка было установлено в результате включения земельного участка в границу населенного пункта посредством утверждения генерального плана, состоявшегося до предоставления земельного участка, т. е. до возникновения земельного правоотношения. Нахождение такого земельного участка в границах зоны с особыми условиями использования территории, установленной в период времени, предшествующий возникновению земельного правоотношения, будет определять содержание такого правоотношения в части ограничений использования земельного участка.

Изменение земельного правоотношения подразумевает трансформацию содержания правоотношения, т. е. комплекса прав и обязанностей правообладателя земельного участка. Основанием изменения правоотношения, как правило, являются акты органов государственной власти или органов местного самоуправления как результат земельных организационных отношений. Например, орган местного самоуправления по результатам комплекса земельных организационных правоотношений в составе правил землепользования и застройки утвердил градостроительный регламент территориальной зоны, устанавливающей перечень видов разрешенного использования территориальной зоны, в которой находится земельный участок, принадлежащий гражданину на праве собственности. Однако указанный градостроительный регламент не предусматривает разрешенное использования, которое было ранее установлено в отношении земельного участка, например, при его предоставлении. Как следует из п. 4 ст. 85 ЗК РФ, результатом утверждения градостроительного регламента в такой ситуации станет изменение содержания земельного правоотношения: правообладатель сохранит право использовать земельный участок в соответствии с ранее установленным разрешенным использованием, но реконструкция существующего объекта недвижимости, расположенного на таком земельном участке, или строительство нового объекта (реализация прав, предусмотренных ст. 40 ЗК РФ) будут допускаться только в соответствии с вновь утвержденным градостроительным регламентом, а не ранее установленным разрешенным использование земельного участка.

Основанием возникновения земельных организационных отношений являются как юридически значимые действия граждан и юридических лиц (правообладателей земельных участков и иных заинтересованных лиц), так и акты органов государственной власти и органов местного самоуправления. Так, например, в соответствии со ст. 39 ГрК РФ правоотношения, связанные с предоставлением разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка, возникают на основании заявления заинтересованного лица. Согласно ст. 31 ГрК РФ правоотношения, связанные с утверждением правил землепользования и застройки (акт органа местного самоуправления, включающий градостроительные регламенты территориальных зон) или внесением изменений в них, возникают на основании решения главы местной администрации соответствующего муниципального образования.

Особенность земельных организационных отношений в ряде случаев заключается в том, что достижение результата таких правоотношений, который, как правило, заключается в издании правового акта, имеющего юридическое значение как основания, изменения и прекращения иных правоотношений в области использования и охраны земель, обеспечивается комплексом правоотношений. Например, результат в виде утверждения генерального плана включает в себя следующий комплекс правоотношений: подготовка проекта генерального плана, его согласование, создание и осуществление деятельности согласительной комиссии (при неполучении согласования проекта генерального плана), обсуждение проекта на публичных слушаниях или общественных обсуждениях, утверждение генерального плана. Каждое из этих правоотношений носит относительно самостоятельный характер и возникает на основании различных юридических фактов. Так, основанием возникновения правоотношения по согласованию проекта генерального плана является юридический факт, который заключается в поступлении в уполномоченный на согласование проекта генерального плана орган государственной власти или орган местного самоуправления уведомления об обеспечении доступа к проекту генерального плана и материалам по его обоснованию в информационной системе территориального планирования (п. 7 ст. 25 ГрК РФ).

§ 5. Образование земельных участков

Образование земельных участков следует рассматривать в нескольких аспектах.

Во-первых, образование земельных участков представляет собой межотраслевой правовой институт, включающий в себя следующие нормы:

– нормы Земельного кодекса РФ, определяющие способы образования земельных участков, а также устанавливающие перечень документов, в соответствии с которыми образуются земельные участки, требования к образуемым земельным участкам, а также содержание и порядок утверждения схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории;

– нормы законодательства о кадастровой деятельности, устанавливающие требования к определению местоположения границ земельного участка и согласованию указанных границ с правообладателями смежных земельных участков;

– нормы законодательства о государственной регистрации недвижимости, устанавливающие основания и порядок государственного кадастрового учета образуемых земельных участков;

– специальные нормы, устанавливающие особенности образования отдельных видов земельных участков⁵; определяющие содержание и порядок утверждения документов, в соответствии с которыми образуются земельные участки⁶; устанавливающие минимальные и (или) максимальные размеры образуемого земельного участка, в том числе градостроительные регламенты.

Во-вторых, образование земельных участков является способом возникновения земельного участка как объекта земельных правоотношений.

В-третьих, образование земельных участков является одним из способов определения юридической судьбы земельного участка, иными словами, распоряжением земельными участком.

В-четвертых, образование земельных участков представляет собой процедуру, состоящую из ряда последовательных, взаимосвязанных между собой этапов.

В-пятых, образование земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, можно рассматривать как этап процедуры предоставления земельных участков. Образование земельных участков также является этапом изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, в случае когда для реализации публичных интересов требуется изъятие не всего земельного участка, а лишь его части.

Способы образования земельных участков условно можно разделить на первичный и вторичные. Первичный способ представляет собой образование земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Таким способом образуются земельные участки из той части земной поверхности, на которой не находятся ранее образованные земельные участки или их части.

Ко вторичным способам образования земельных участков относятся раздел, выдел (применяется для выдела доли в общей собственности на земельный участок), объединение и перераспределение (применятся в отношении нескольких смежных земельных участков, из которых образуются несколько других смежных земельных участков). Перераспределение может осуществляться как в отношении смежных земельных участков, принадлежащих одному лицу, так принадлежащих разным лицам, в том числе находящимся в государственной или муниципальной собственности.

Земельные участки, из которых при разделе, объединении, перераспределении образуются земельные участки (исходные земельные участки), прекращают свое существование с даты государственной регистрации права собственности и иных вещных прав на все образуемые из них земельные участки в ЕГРН, за исключением случаев, установленных законом: выдела земельных участков в счет доли в праве общей собственности; раздела земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности и т. д.

Статья 11.9 Земельного кодекса РФ устанавливает требования к образуемым земельным участкам. Так, при образовании земельных участков должны соблюдаться требования к минимальным и максимальным размерам участков, которые определены градостроительным регламентом соответствующей территориальной зоны, либо установлены действующим законодательством⁷. Границы земельных участков не должны пересекать границы муниципальных образований, населенных пунктов, территориальных зон, лесничеств, лесопарков, за исключением земельного участка, образуемого для проведения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых, размещения линейных объектов, гидротехнических сооружений, а также водохранилищ, иных искусственных водных объектов. Не допускается образование земельных участков, если их образование приводит к невозможности разрешенного использования расположенных на таких земельных участках объектов недвижимости.

Кроме того, при образовании земельных участков необходимо учитывать основания приостановления осуществления государственного кадастрового учета, установленные ст. 26 ФЗ о государственной регистрации недвижимости. Например, необеспеченность доступа (прохода или проезда от земельных участков общего пользования) к образуемому земельному участку, в том числе путем установления сервитута, являясь основанием приостановления осуществления государственного кадастрового учета, препятствует образованию земельного участка с соответствующим местоположением.

Обязательным условием образования земельных участков является согласие землепользователей, землевладельцев, арендаторов, залогодержателей исходных земельных участков. Однако ст. 11.2 Земельного кодекса РФ устанавливает ряд случаев, при которых такое согласие не требуется: земельный участок образуется по решению суда; в связи с изъятием для государственных или муниципальных нужд и т. д.

По общему правилу при образовании земельных участков из существующих земельных участков правовой режим образованных земельных участков не изменяется: целевым назначением и разрешенным использованием образуемых земельных участков признаются целевое назначение и разрешенное использование земельных участков, из которых образуются земельные участки (ст. 11.2 Земельного кодекса РФ). Однако в отдельных случаях законодательство предусматривает трансформацию правового режима вновь образованных земельных участков. Так, например, при разделе земельного участка, предоставленного садоводческому некоммерческому товариществу, образуются садовые земельные участки и земельные участки общего назначения.

В соответствии с общим правилом право собственности на вновь образуемые земельные участки, иные права на землю, обременения и ограничения сохраняются, за исключением случаев, установленных законом. Так, например, при выделе земельного участка у участника долевой собственности, по заявлению которого осуществляется выдел земельного участка, возникает право собственности на образуемый земельный участок и указанный участник долевой собственности утрачивает право долевой собственности на измененный земельный участок. Другие участники долевой собственности сохраняют право долевой собственности на измененный земельный участок с учетом изменившегося размера их долей в праве долевой собственности (ст. 11.5 Земельного кодекса РФ). Объединение земельных участков, один из которых обременен залогом, влечет обременение залогом всего образуемого земельного участка (ст. 11.6 Земельного кодекса РФ).

Процедура образования земельных участков включает в себя несколько этапов. Первый этап предполагает принятие документов или заключение соглашений, в соответствии с которыми образуются земельные участки.

Земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, образуются в соответствии с проектом межевания территории⁸, схемой расположения земельного участка на кадастровом плане территории (далее — СРЗУ), проектной документацией лесных участков⁹. СРЗУ утверждается при отсутствии проектов межевания территории. Однако в ряде случаев, установленных п. 3 ст. 11.3 Земельного кодекса РФ, земельные участки могут быть образованы исключительно в соответствии с проектом межевания территории: земельные участки образуются из земельного участка, предоставленного для комплексного развития территории; образования земельного участка для строительства, реконструкции линейных объектов федерального, регионального или местного значения и т. д.

СРЗУ представляет собой изображение границ образуемого земельного участка или образуемых земельных участков на кадастровом плане территории с указанием площади каждого образуемого участка, а также условных номеров земельных участков, если предполагается образование двух и более земельных участков. СРЗУ утверждается органами государственной власти или органами местного самоуправление, уполномоченными на предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности¹⁰.

В отдельных случаях в соответствии с проектом межевания территории или СРЗУ преобразуются земельные участки, находящиеся в частной собственности. Так, в соответствии с указанными документами образуются земельные участки, которые предстоит образовать с целью их дальнейшего изъятия для государственных или муниципальных нужд. В случае перераспределения земельных участков, находящимися в публичной собственности и частной собственности, образование таких земельных участков осуществляется в соответствии с проектом межевания территории или СРЗУ.

Земельные участки могут также образовываться на основании соглашения, например, в случае выдела земельного участка в счет доли в общей собственности, перераспределении земельных участков, находящихся в собственности разных лиц.

Второй этап образования земельных участков включает осуществление в отношении образуемого земельного участка кадастровой деятельности, формальным результатом которой является подготовка межевого плана¹¹, а юридически значимым — определение местоположения границ образуемого земельного участка, которые в дальнейшем позволяют идентифицировать земельный участок как индивидуально-определенную вещь. Специальным правом на осуществление кадастровой деятельности обладает кадастровый инженер — физическое лицо, являющееся членом саморегулируемой организации кадастровых инженеров. В рамках этого этапа определяется и согласовывается с правообладателями смежных земельных участков местоположение границ образуемого земельного участка. Сведения об образуемом земельном участке (земельных участках), включая координаты характерных точек границ земельного участка, а также акт согласования местоположения границ земельного участка включаются в межевой план.

На третьем этапе образования земельного участка осуществляется государственный кадастровый учет земельного участка и вносятся сведения о земельном участке в кадастр недвижимости в составе Единого государственного реестра недвижимости (далее — ЕГРН)¹². По общему правилу, установленному ст. 14 ФЗ о государственной регистрации, одновременно с государственным кадастровым учетом осуществляется государственная регистрация права собственности на образованные земельные участки. Исключение установлено в отношении земельных участков, право государственной собственности на которые не разграничено: государственный кадастровый учет таких участков осуществляется без государственной регистрации прав на них.

Глава 4.
ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ И ИНЫЕ ПРАВА НА ЗЕМЛЮ

§ 1. Система прав на землю

Вопрос о праве собственности, иных правах на землю и системе этих прав непосредственно связан с возможностью приобретения земельных участков в частную собственность.

Если по понятным причинам не рассматривать дореволюционный период (до октября 1917 г.), то в Российской Федерации развитие отношений частной собственности на землю началось относительно недавно. Особенности становления и развития отношений по использованию земли как объекта недвижимого имущества в нашей стране диаметрально отличаются от истории их развития в других странах, связанной, прежде всего, с развитием права частной собственности, апофеозом которого является сложившаяся его характеристика в XVIII веке как «неприкосновенного» и «священного», наиболее четко закрепленная в ст. 17 Декларации прав человека и гражданина от 26 августа 1789 г.,¹ являющейся и по сей день составной частью Конституции Франции. Опыт Великой французской революции оказал влияние и на развитие российского законодательства XVIII–XIX веков в части развития гарантий права частной собственности ². Однако системные ограничения права частной собственности на землю в публичных интересах стали развиваться позднее, в конце XIX — начале XX веков, в том числе на основе теории французского юриста Леона Дюги о «социальной функции собственности» ³.

Возможность приобретения земельных участков в частную собственность возникла с 1 января 1991 года с момента вступления в силу ряда законов РСФСР 1990 г..⁴

Поэтому в отличие от других стран, в которых не было сплошной национализации земли и других природных ресурсов, в Российской Федерации системные ограничения права частной собственности на землю (в том числе иных прав на землю) в публичных интересах начали развиваться не в результате необходимости их обеспечения при «незыблемости» в течение сотен лет «неприкосновенного» и «священного» права частной собственности, а в результате необходимости обеспечения публичных интересов в связи приватизации предприятий, зданий и сооружений при всеобъемлющей государственной собственности на землю и другие природные ресурсы⁵, т. е. это развитие шло даже не «параллельно» с развитием права частной собственности на землю, а опережающим темпом по сравнению с ним, не только и не столько с его развитием, сколько с необходимостью обеспечения государственного и местного управления в области использования и охраны земель⁶, что отразилось и на формировании системы прав на землю уже в современной истории России.

Система прав на землю представляет собой виды прав на землю, содержание прав и обязанностей правообладателей земельных участков и способы их защиты.

Исходя из разрешительного типа (режима) правового регулирования природоресурсных отношений в природоресурсном законодательстве предусмотрен исчерпывающий перечень прав на природные объекты и природные ресурсы. Так, земельные участки могут быть только объектом права собственности, постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения, аренды, ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут, публичный сервитут), безвозмездного пользования⁷; водные объекты — собственности и пользования⁸; лесные участки — объектами тех же прав, что и земельные участки⁹; недра — пользования¹⁰; объекты животного мира — пользования¹¹.

Применительно к земельным ресурсам упорядочение системы прав на землю было проведено в Земельном кодексе РФ и Федеральном законе о введении его в действие. В Земельном кодексе РФ установлен исчерпывающий перечень прав на землю — правовых титулов на земельный участок, являющегося основанием для его использования (п. 3 ст. 5 Земельного кодекса РФ): право собственности (ст. 15–19 Земельного кодекса РФ, ст. 209 Гражданского кодекса РФ), право постоянного (бессрочного) пользования (ст. 39.9 Земельного кодекса РФ, ст. 216, 268–269 Гражданского кодекса РФ), право пожизненного наследуемого владения (ст. 216, 265–267 Гражданского кодекса РФ), право аренды (ст. 22 Земельного кодекса РФ), право ограниченного пользования чужими земельными участками (сервитут) (ст. 23 Земельного кодекса РФ, ст. 216, 274–276 Гражданского кодекса РФ), право ограниченного пользования землями и (или) чужими земельными участками (публичный сервитут) (ст. 23 Земельного кодекса РФ), право безвозмездного пользования (ст. 24 Земельного кодекса РФ), а в Федеральном законе о введении его в действие (п. 1 ст. 3) — требование, что права на землю, не предусмотренные Земельным кодексом РФ, подлежат переоформлению¹².

При этом было сохранено ранее возникшие право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками и право пожизненного наследуемого владения. Законодатель, параллельно с процессом возрождения частной формы собственности, обеспечил гражданам, по их выбору, возможность продолжать пользоваться земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения, аренды или временного пользования либо переоформить имеющийся правовой титул на любой иной. В то же время исключалось как автоматическое изменение титулов прав на землю (переоформление осуществлялось по инициативе самих граждан), так и какое-либо ограничение права пользования земельным участком в связи с непереоформлением имеющегося правового титула. В отношении данных прав действует конституционный механизм защиты от произвольного умаления или ограничения¹³.

Соответственно, не все вещные права лиц, не являющихся собственниками земельных участков, могут быть титулами прав на землю (ст. 264 Гражданского кодекса РФ). Так, на праве хозяйственного ведения имуществом и на праве оперативного управления имуществом земельные участки не предоставляются.

Вместе с тем, могут возникать некоторые права и обязанности в отношении земельных участков, связанные, например, с ипотекой (п. 4 ст. 334 Гражданского кодекса РФ), договором ренты (ст. 583), договором пожизненного содержания с иждивением (ст. 601), договором доверительного управления (ст. 1013), с завещательным отказом (ст. 1137). Однако эти права и обязанности не являются правовым титулом на земельный участок, возникают наряду с ним, являющегося основанием для его использования, при их реализации не меняется правовой титул, он может быть изменен только на какой-либо другой из предусмотренных законом или прекращен.

Кроме того, земли или земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут использоваться на основании разрешения на использование земельных участков без установления сервитутов в целях проведения инженерных изысканий, ремонта линейного объекта, строительства и установки временных или вспомогательных сооружений, в том числе торговых объектов, рекламных конструкций, строений, сооружений, предназначенных для для существления товарной аквакультуры, не являющихся объектами капитального строительства, осуществления геологического изучения недр, сохранения и развития традиционных образа жизни, коренным малочисленным народов Севера, Сибири и Дальнего Востока для их традиционной хозяйственной деятельности и промыслов. Такие разрешения на использование земельных участков не являются правовыми титулами — правами на землю. Они дают право на использование земель или земельных участков без существенного воздействия на землю и окружающую среду в целом и действуют до предоставления гражданину или юридическому лицу соответствующего земельного участка на каком-либо правовом титуле (гл. V.6; ст. 39.33–39.36 Земельного кодекса РФ).

Права на землю, являющиеся правовыми титулами, подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»¹⁴. Право собственности, право постоянного (бессрочного) пользования, право пожизненного наследуемого владения регистрируются как титулы прав на землю, а право аренды (на срок не менее 1 года), право ограниченного пользования чужими земельными участками (сервитут), право безвозмездного пользования земельным участком (на срок не менее 1 года) — как обременения земельного участка. Сведения о праве ограниченного пользования землями и (или) чужими земельными участками (публичном сервитуте) вносятся в реестр границ ЕГРН в порядке межведомственного информационного взаимодействия, в том числе о его обладателе, если публичный сервитут установлен для целей, предусмотренных ст. 39.37 Земельного кодекса РФ.

Правообладатель может реализовывать не только правомочия по использованию земельного участка (владению, пользованию и распоряжению в объеме, соответствующем виду правового титула), но и исполняет соответствующие обязанности (ст. 40–43 Земельного кодекса РФ).

Вне зависимости, в чьей собственности находятся земельные участки (частной или публичной), защита права собственности осуществляется равным образом (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ). Права на землю лиц, не являющихся собственником, защищаются так же как и право собственности. Такие правообладатели земельных участков имеют право на защиту своего владения также против собственника (ст. 305 Гражданского кодекса РФ).

В федеральных законах могут быть закреплены дозволения (второй уровень нормативного регулирования)¹⁵ на использование природных ресурсов без каких-либо специальных разрешений, в том числе неограниченным кругом лиц, с ограничивающими условиями (общее природопользование). Эти правила формируют межотраслевой правовой институт право общего природопользования, который основан на положениях статей 9 и 42 Конституции РФ, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, и каждый имеет право на благоприятную окружающую среду.

Под общим природопользованием понимается: 1) вид природопользования; 2) пользование природными ресурсами, как правило, гражданами, для удовлетворения своих нужд, без применения специальных устройств и без специального разрешения (например, использование земель общего пользования в поселениях для прохода, водных объектов для питьевых нужд и отдыха, лесов для сбора грибов, ягод и т. п.)¹⁶; общее природопользование может быть ограничено (второй уровень нормативного регулирования) или запрещено (третий уровень нормативного регулирования) в случаях, прямо предусмотренных в законе.

При этом право общего природопользования уже права граждан на доступ к природным ресурсам¹⁷, поскольку в последнее могут быть включены и такие виды природопользования, которые требуют получения разрешений и являются платными¹⁸.

Положения о праве общего природопользовании содержатся применительно: к землям, определяющие режим земельных участков «общего пользования», «общего назначения», территорий «общего пользования» и береговой полосы, в нормах статей 11.4, 11.10, 27, 39.6, 39.10, 39.11, 39.41, 85 Земельного кодекса РФ, п. 12 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ, ч. 6 ст. 6 Водного кодекса РФ; к недрам в отношении общераспространенных полезных ископаемых и подземных вод, — в ст. 19 Закона РФ «О недрах»; к водным объектам общего пользования — в ст. 6 и 11 Водного кодекса РФ; к лесам — в ст. 11 Лесного кодекса РФ, к животному миру — в ст. 35 Федерального закона «О животном мире»; а также в ст. 221 и п. 1 ст. 262 Гражданского кодекса РФ. При этом для обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе могут устанавливаться публичные сервитуты (п. 4 ст. 23 Земельного кодекса РФ).

В то же время в литературе имеются разные точки зрения о понятии и содержании права общего природопользования¹⁹.

§ 2. Содержание прав на земельные участки

Содержание прав на земельные участки и другие природные ресурсы устанавливаются исходя из разрешительного типа (режима) правового регулирования природоресурсных отношений. Рассмотрим содержание прав на природные ресурсы применительно к праву собственности на земельные участки.

Переход от общедозволительного типа (режима) правового регулирования отношений собственности на имущество к разрешительному типу (режиму) правового регулирования права собственности на земельные участки проведен, прежде всего, в Гражданском кодексе РФ (ГК РФ), в котором предусмотрено, что земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах (п. 3 ст. 129).

Не менее демонстративна в этом аспекте ст. 209 ГК РФ, в которой закреплены правомочия собственника. Если в отношении имущества собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц (п. 2), то в отношении земли и других природных ресурсов действует правило, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом (статья 129), осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц (п. 3).

Положения ст. 209 ГК РФ дополнены положениями п. 1 статьи 260 Кодекса, где лицам, имеющим в собственности земельный участок, разрешено продавать его, дарить, отдавать в залог или сдавать в аренду и распоряжаться им иным образом постольку, поскольку соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте. В случае действия общедозволительного типа (режима) правового регулирования земельных отношений положения п. 1 ст. 260 ГК РФ были бы лишними.

Переход от общедозволительного типа (режима) правового регулирования отношений собственности на имущество к разрешительному режим типу (режиму) правового регулирования этих отношений на земельные участки проявляется и в других правовых нормах ГК РФ²⁰. Этот правовой режим можно обнаружить в правовых нормах иных федеральных законов²¹.

Разрешительный тип (режим) правового регулирования отношений собственности на земельные участки выражается в том, что правомочия собственника (владение, пользование, распоряжение) реализуются исходя из принципа «дозволено лишь то, что прямо предусмотрено в законе».

Одним из основных правомочий собственника является владение землей. Характерным видом осуществления правомочия владения земельным участком является огораживание участка, т. е. воспрепятствование доступу на него других лиц. По правилам п. 2 ст. 262 ГК РФ, если земельный участок не огорожен либо его собственник иным способом ясно не обозначил, что вход на участок без его разрешения не допускается, любое лицо может пройти через участок при условии, что это не причиняет ущерба или беспокойства собственнику.

Этой нормой закона собственнику земельного участка разрешено огораживать земельный участок, ограничивать или запрещать доступ на него других лиц. Однако даже право на огораживание участка может быть реализовано лишь при соблюдении требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

Правомочие пользования означает основанную на законе возможность хозяйственного или иного использования земельного участка путем извлечения из него полезных свойств. В правовой конструкции правомочия пользования наиболее очевидно проявляется разрешительный тип (режим) правового регулирования земельных отношений.

В соответствии со статьей 36 Конституции, условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона. Следовательно, уже в Конституции предусмотрено, что пользование земельным участком разрешается в установленных пределах. Типичным ограничением правомочия пользования является обязанность использовать земельный участок по целевому назначению.

Общеэкологические ограничения, установленные в ст. 58 Конституции РФ (каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам), конкретизируются в обязанность не допускать ухудшения экологической обстановки на земельном участке в результате своей хозяйственной деятельности, осуществлять комплекс мероприятий по охране земель.

Наиболее экономически значимый вид использования земельного участка — строительство на нем зданий и сооружений. Однако для того чтобы что-то построить на земельном участке необходимо соблюдение целого комплекса предписаний и административных процедур (соблюдение требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов). По общему правилу ключевым является получение разрешения на строительство в соответствии со ст. 51 Градостроительного кодекса РФ.

Собственник земельного участка не приобретает право собственности на возведенное здание или сооружение, если они были построены не в соответствии с разрешенным использованием земельного участка, либо без получения на это необходимых согласований, разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил. По общему правилу, единственным законным способом приобретения права собственности на самовольную постройку является обращение в суд с требованием о признании права собственности на самовольную постройку, если застройщик сможет доказать, что постройка соответствует установленным требованиям и ее сохранение не нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц и не создает угрозу жизни и здоровью граждан (ст. 222 ГК РФ).

Под правомочием распоряжения понимается возможность определять юридическую судьбу земельного участка. В федеральных законах действуют правовые нормы, разрешающие распоряжаться земельными участками и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.

Ограничения оборотоспособности земельных участков установлены в п. 3 ст. 3 и ст. 27 Земельного кодекса РФ. Оборот земельных участков осуществляется в соответствии с гражданским законодательством с учетом специальных правовых норм Земельного кодекса РФ и иных федеральных законов. В Земельном кодексе дан перечень земельных участков, нахождение которых в обороте не допускается (изъятые из оборота), и определены земельные участки, которые могут принадлежать лишь определенным участникам оборота либо нахождение которых в обороте допускается по специальному разрешению, установленному в федеральном законе (ограниченно оборотоспособные).

Так, оборот земель сельскохозяйственного назначения регулируется специальными правилами, которые установлены в Федеральном законе от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

Таким образом, содержание прав на земельные участки и другие природные ресурсы составляют правомочия владения, пользования и распоряжение, которые определяются и реализуются исходя из разрешительного типа (режима) правового регулирования природоресурсных отношений.

§ 3. Государственная собственность на землю и ее разграничение

В § 2 главы 1 раскрыто, что земельное право и другие природоресурсные отрасли права имеют преемственность и самостоятельность, что проявляется, в частности в исчерпывающем преобладании публичной собственности на природные ресурсы, возникшей еще при их национализации после 1917 года. По состоянию на 1 января 2020 г. 92,2% земель на территории России находится в публичной собственности, из которых в муниципальной — около 1%²², что обусловлено, в том числе положениями ряда федеральных законов, включая кодексы²³.

Это состояние сохраняется, в том числе в силу исторически сложившихся обстоятельств, основанных на них положениях государственной политики и, соответственно, закрепленных в федеральных законах особенностей регулирования земельных отношений.

В Определении Конституционного Суда РФ 2021 г. № 186-О²⁴ была выражена правовая позиция, что в п. 2 ст. 214 Гражданского кодекса РФ и п. 1 ст. 16 Земельного кодекса РФ закреплена презумпция государственной собственности на землю, согласно которой земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью. Такое правовое регулирование осуществлено законодателем в рамках его компетенции исходя из исторически сложившихся обстоятельств, а также с учетом того, что в Российской Федерации на сегодняшний день по объективным причинам на значительной доле земель земельные участки не сформированы и не поставлены на кадастровый учет. В подобных условиях установление презумпции государственной собственности на землю является одним из определяющих факторов при выработке государственной политики и нормативного правового регулирования в области земельных отношений, в том числе оборота земель. В таких условиях отсутствие государственной регистрации права собственности публичного образования на земельный участок не означает, что соответствующее публичное образование фактически отказалось от своего права собственности или проявляет безразличие к правовой судьбе этого земельного участка.

Право государственной собственности на землю и другие природные ресурсы предполагает прежде всего ответ на вопрос, кому принадлежит юридическая власть на природные ресурсы, и как она реализуется, какие субъекты имеют право распоряжаться природными ресурсами, в какой мере их право ограничено. С ним связан и вопрос о разграничении государственной собственности на землю, который как принцип земельного законодательства был рассмотрен в § 3 главы 1.

Первоначально были установлены лишь критерии разграничения государственной собственности на природные ресурсы в Указе Президента РФ «О федеральных природных ресурсах» от 16 декабря 1993 г.²⁵ исходя из принципа их общегосударственного значения²⁶. Последовательно с этим Указом принимались отдельные законодательные акты о некоторые видах природных ресурсов, которые были прямо отнесены к федеральной собственности²⁷. Например, в силу Закона РФ «О закрытом административно-территориальном образовании» 1992 г. (ст. 6)²⁸ земельные участки, занимаемые предприятиями и (или) объектами, по роду деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования, были отнесены к федеральной собственности. После принятия и вступления в силу Конституции РФ 1993 г. эта практика была продолжена, подобные правовые нормы содержатся в Федеральных законах «О государственной охране» 1996 г. (п. 2 ст. 29)²⁹, «Об обороне» 1996 г. (п. 10 ст. 1)³⁰ и др. Этими законами государственная собственность на землю и другие природные ресурсы была разграничена в отношении отдельных земельных участков и природных ресурсов (они были отнесены к федеральной собственности).

Специально следует выделить разграничение государственный собственности на земельные участки, которые находятся в границах курортов федерального значения и право федеральной собственности на которые не было зарегистрировано в ЕГРН до вступления в силу Федерального закона от 03.12.2008 № 244-ФЗ³¹. В силу этого закона такие земельные участки относятся к федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации либо собственности поселений, муниципальных районов или городских округов в соответствии с установленными в нем основаниями (части 8–11 ст. 1). Например, к федеральной собственности относятся земельные участки, которые заняты зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в федеральной собственности; к собственности субъектов Российской Федерации — которые заняты зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации; к собственности поселений, муниципальных районов или городских округов — которые заняты зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности соответствующих муниципальных образований; к собственности муниципальных районов или городских округов — все иные такие земельные участки, которые не попали под перечисленные частях 8–10 ст. 1 данного Федерального закона основания (критерии).

Системное разграничение государственной собственности на землю было начато в результате принятия и вступления в силу с 21 января 2002 г. соответствующего Федерального закона³². В нем были установлены критерии и порядок разграничения государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации (федеральную собственность), собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований (муниципальную собственность). В целях его реализации по каждому муниципальному образованию подготавливались и согласовывались перечни земельных участков отдельно по собственности Российской Федерации, собственности субъектов Российской Федерации и собственности муниципальных образований, на которые, при утверждении такого перечня Правительством РФ, соответственно, у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникало право собственности.

Всего было принято около 350 распоряжений Правительства РФ об утверждении таких перечней, каждое из них содержало сведения примерно о 300–400-х земельных участках³³, т. е. работа проводилась большая, а результат оказался незначительный³⁴. Это побудило Правительство РФ и законодателя «разрубить гордиев узел» — в 2006 г.³⁵ Федеральный закон «О разграничении государственной собственности на землю» был признан утратившим силу, в Федеральный закон 2001 г. «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» была включена ст. 3.1, в силу которой государственная собственность на землю была непосредственно частично разграничена согласно установленным в ней критериям (с сохранением преемственности прежних критериев разграничения). При этом не требовалось принятие каких-либо актов органов исполнительной власти любого уровня.

Таким образом, разграничение государственной собственности на землю было произведено частично в результате:

1) принятия отдельных законов РФ (до Конституции РФ 1993 г.) или федеральных законов, согласно которым некоторые земельные участки и другие природные ресурсы были непосредственно отнесены к федеральной собственности;

2) реализации Федерального закона «О разграничении государственной собственности на землю» в период с 21 января 2002 г. до 1 июля 2006 г. путем принятия распоряжений Правительства РФ об утверждении перечней земельных участков, которые были отнесены к федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности;

3) с 1 июля 2006 г. в силу закона — ст. 3.1 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации».

Земельные участки, которые не попали под действие изложенных выше правовых норм о разграничении, остались в неразграниченной государственной собственности.

Особенности распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые была разграничена, и земельными участками, которые остались в неразграниченной государственной собственности, до 1 марта 2015 г. были установлены в пункте 10 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»³⁶, а с 1 марта 2015 г. и по настоящее время предусмотрены в ст. 3.3 этого же Федерального закона³⁷, имеющей смысловую преемственность.

Так, распоряжение земельными участками, указанными в статье 3.1 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», осуществляется после государственной регистрации права собственности на них, если иное не установлено федеральными законами (п. 1 ст. 3.3). Это положение соответствовала действовавшим ранее правилам в ст. 6 Федерального закона от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»³⁸ о необходимости государственной регистрации права на недвижимое имущество для государственной регистрации его перехода, а в настоящее время — такому же правилу ч. 3 ст. 69 Федерального закона «О государственной регистрации недвижимости»³⁹.

В отношении земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, важное значение имеет правило, что отсутствие государственной регистрации права собственности на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, не является препятствием для распоряжения ими (п. 1 ст. 3.3). Ранее оно устанавливало исключение из требования ст. 6 Федерального закона 1997 г. 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», а после вступления в силу Федерального закона «О государственной регистрации недвижимости» (с 1 января 2017 г.) — устанавливает исключение его ч. 3 ст. 69, поскольку в случае неразграниченной государственной собственности на земельный участок для государственной регистрации права публичной собственности отсутствует конкретный субъект этого права.

В п. 2 ст. 3.3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» предусмотрено разграничение полномочий между органами власти разного уровня по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена⁴⁰.

По общему правилу, предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления:

– органом местного самоуправления городского округа в отношении земельных участков, расположенных на территории городского округа;

– органом местного самоуправления городского поселения в отношении земельных участков, расположенных на территории такого поселения;

– органом местного самоуправления муниципального района в отношении земельных участков, расположенных на территории сельского поселения, входящего в состав этого муниципального района, и земельных участков, расположенных на межселенных территориях муниципального района.

Из этого общего правила установлены исключения. Так, предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется:

1) органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации — городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя в отношении земельных участков, расположенных в границах указанных субъектов, если законами указанных субъектов не установлено, что данные полномочия осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований субъектов Российской Федерации — городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя;

2) федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области дорожного хозяйства, в случае предоставления земельных участков для размещения автомобильных дорог федерального значения;

3) органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в случае предоставления земельных участков для размещения автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения.

Особым случаем исключения из изложенного выше общего правила, разграничивающего полномочия между органами власти разного уровня по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, является перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии со статьей 10.1 Земельного кодекса РФ⁴¹ и ч. 1.2 статьи 17 Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»⁴².

Например, в Московской области действует Закон 2014 г. № 106/2014-ОЗ «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Московской области и органами государственной власти Московской
области»⁴³. Этим Законом ряд важнейших полномочий по распоряжению земельными участками, находящимися в неразграниченной государственной собственности, а также в области градостроительной деятельности, был изъят из полномочий органов местного самоуправления, их осуществление было закреплено за уполномоченными органами исполнительной власти Московской области. Одновременно Законом Московской области 2014 г. № 107/2014-ОЗ органы местного самоуправления некоторых муниципальных образований Московской области были частично наделены такими отдельными государственными полномочиями Московской области⁴⁴, а также предусмотрен контроль со стороны уполномоченных органов Московской области за осуществлением органами местного самоуправления государственных полномочий.

§ 4. Понятие и виды прав на землю лиц, не являющихся собственниками земельных участков (постоянное (бессрочное) пользование, пожизненное наследуемое владение, аренда земельных участков, сервитут, публичный сервитут, безвозмездное пользование)

В 2001 году Земельный кодекс РФ на законодательном уровне вновь закрепил систему прав на землю после почти восьмилетнего перерыва в регулировании видов прав на землю на уровне федерального закона. Такой перерыв был связан с тем, что в связи с ожидавшимся принятием нового кодифицированного акта земельного законодательства после принятия Конституции РФ в декабре 1993 г. Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2287 «О приведении земельного законодательства в соответствие с Конституцией Российской Федерации» все положения, регулирующие виды прав на землю, из Земельного кодекса РСФСР 1991 г. были исключены. В 2001 году нормы Земельного кодекса РФ, регулирующие отдельные виды прав на землю лиц, не являющихся собственниками земельных участков, входили в Главу IV и включали, в логической последовательности: постоянное (бессрочное) пользование, как вид права на землю, возникший и получивший широкое распространение в советское время в период исключительной государственной собственности на землю; два вида прав, возникших в земельном законодательстве в переходный к рыночной экономике период — аренду и пожизненное наследуемое владение; право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут), закрепленное к тому времени в ГК РФ; безвозмездное пользование земельными участками и публичный сервитут. Необходимо отметить, что за более чем 20 лет, прошедших с момента принятия Земельного кодекса РФ, содержание различных видов прав на землю претерпело значительное изменение. Так, на основании Федерального закона от 23.06.2014 № 171-ФЗ положения о праве постоянного (бессрочного) пользования и праве пожизненного наследуемого владения были исключены из Главы IV Земельного кодекса РФ.

Особенности прав на землю лиц, не являющихся собственниками земельных участков, часто связаны со специальными субъектами, которые могут использовать земельные участки на одном из видов перечисленных выше прав. Земельный кодекс РФ (п. 3 ст. 5) к землепользователям относит лиц, владеющих и пользующихся земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве безвозмездного пользования; к землевладельцам — лиц, владеющих и пользующихся земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения; к арендаторам земельных участков — лиц, владеющих и пользующихся земельными участками по договору аренды или договору субаренды; к обладателям сервитута — лиц, имеющих право ограниченного пользования чужими земельными участками. Также для характеристики указанных субъектов прав на землю в законодательстве используется термин «правообладатели земельных участков».

По ранее действовавшему земельному законодательству право бессрочного пользования землей (которое после вступления в силу ГК РФ стали называть правом постоянного (бессрочного) пользования, в Земельном кодексе РФ оно было отождествлено с ним⁴⁵) было традиционно самым распространенным видом прав на землю сначала в СССР, затем — в Российской Федерации. После принятия Земельного кодекса РСФСР 1991 года было прекращено предоставление земельных участков на этом праве гражданам, новое предоставление было возможно только юридическим лицам. В то время как преобладание землепользования на основе права бессрочного пользования было естественно и логично во времена исключительной государственной собственности на землю, в период создания рыночной экономики использование земли на праве постоянного (бессрочного) пользования одними коммерческими юридическими лицами, и использование земельных участков на праве аренды другими создавало неравные условия для хозяйствующих субъектов.

В настоящее время легального определения права постоянного (бессрочного) пользования нет ни в земельном, ни в гражданском законодательстве. Земельные участки на указанном праве предоставляются из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на основании решения (акта) уполномоченного органа исполнительной власти. ГК РФ в ст. 268 устанавливает основания приобретения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, через отсылку к Земельному кодексу РФ, который в ст. 39.9 устанавливает исчерпывающий перечень лиц, которым земельный участок может быть предоставлен на таком праве. К их числу относятся: органы государственной власти и органы местного самоуправления; государственные и муниципальные учреждения (бюджетные, казенные, автономные); казенные предприятия и центры исторического наследия президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий. Такой круг субъектов данного вида права был определен в силу того, что они не ведут коммерческую деятельность, финансируются из бюджета, поэтому платежи за землю данных землепользователей должны быть ниже, чем у юридических лиц, ведущих коммерческую деятельность.

Также ст. 20 Земельного кодекса РФ (в настоящее время не действующей) в 2001 году было предусмотрено, что граждане и юридические лица, которым земельные участки были предоставлены на праве постоянного (бессрочного) пользования, не имеют права распоряжаться такими земельными участками. Позднее ГК РФ (ст. 269) предусмотрел определенную возможность распоряжения предоставленным на данном праве земельным участком, ограничив ее двумя случаями: заключением соглашения об установлении сервитута и передачей земельного участка в безвозмездное пользование гражданину в виде служебного надела в соответствии с Земельным кодексом РФ. В случае реорганизации юридического лица принадлежащее ему право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком переходит в порядке правопреемства (п. 3 ст. 268 ГК РФ), но данное правило не применяется к реорганизации единого заказчика в соответствии с ч. 2 ст. 13 ФЗ от 22.12.2020 № 435-ФЗ «О публично-правовой компании «Единый заказчик в сфере строительства» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»⁴⁶.

Так как право постоянного (бессрочного) пользования было наиболее распространенным видом прав на землю в момент принятия Земельного кодекса РФ, для граждан, на тот момент использовавших земельные участки на этом праве, была предоставлена возможность, а для юридических лиц была установлена одновременно и обязанность переоформления данного права либо на право частной собственности в случаях, предусмотренных земельным законодательством (за исключением случаев, когда такие участки были исключены из оборота или ограничены в обороте в соответствии со ст. 27 Земельного кодекса РФ), либо на право аренды. При этом переоформление в собственность граждан земельных участков, ранее предоставленных им в постоянное (бессрочное) пользование, сроком не ограничивалось, и законом допускалось однократное бесплатное переоформление таких земельных участков. Нужно отметить, что положение граждан-землепользователей улучшилось с принятием Земельного кодекса РФ, так как в соответствии с ранее действовавшим законодательством при перерегистрации права пользования земельным участком на право собственности в собственность бесплатно передавалась лишь часть участка в пределах действовавших на момент перерегистрации предельных норм предоставления земельных участков в собственность, остальная же часть участка могла по желанию гражданина быть выкуплена им в собственность по договорной цене, либо передана ему в пожизненное наследуемое владение.

Юридические лица, за исключением указанных в настоящее время в пункте 2 статьи 39.9 Земельного кодекса РФ, были обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобрести земельные участки в собственность в соответствии с нормами ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации». Также до 1 июня 2012 года действовал предусмотренный этим законом льготный (в отношении размера платы за приобретаемый земельный участок) порядок переоформления права постоянного (бессрочного) пользования на право частной собственности для юридических лиц — собственников расположенных на таких земельных участках зданий, строений и сооружений.

Процесс переоформления ранее предоставленных на праве постоянного (бессрочного) пользования земельных участков на иные виды прав на землю продолжается до сих пор. Но если для граждан срок на переоформление не ограничен, то использование земельного участка на праве постоянного (бессрочного) пользования юридическим лицом, не выполнившим в установленный федеральным законом срок обязанность по переоформлению такого права на право аренды земельного участка или по приобретению этого земельного участка в собственность, с 2015 года влечет административную ответственность — штраф в размере от двадцати тысяч до ста тысяч рублей в соответствии со ст. 7.34 КоАП.

Исключением из этого правила являются созданные до дня вступления в силу ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» некоммерческие организации для ведения садоводства, огородничества или дачного хозяйства либо организации, при которых до дня вступления в силу данного ФЗ были созданы (организованы) некоммерческие организации для ведения садоводства, огородничества или дачного хозяйства, пользующиеся такими земельными участками — для них срок на переоформление права постоянного (бессрочного) пользования установлен до 1 января 2024 года, а также гаражные потребительские кооперативы, государственные или муниципальные унитарные предприятия, для которых срок на переоформление не ограничен.

В соответствии с п. 9.1 ст. 3 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», если земельный участок предоставлен до введения в действие Земельного кодекса РФ для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования, гражданин, обладающий земельным участком на таком праве, вправе зарегистрировать право собственности на такой земельный участок, за исключением случаев, если в соответствии с федеральным законом такой земельный участок не может предоставляться в частную собственность.

Среди видов прав на землю лиц, не являющихся собственниками земельных участков, особое место занимает пожизненное наследуемое владение. Этот вид права на землю был введен еще в советское земельное законодательство в самом начале земельной реформы Основами законодательства Союза ССР и союзных республик о земле от 28 февраля 1990 года (ст. 5), при переходе от права исключительной собственности государства на землю и корреспондировавшего ему права бессрочного пользования землей к многообразию видов прав на землю. Закрепить в земельном законодательстве право частной собственности на землю в феврале 1990 года оказалось невозможно, и в качестве своеобразного права переходного периода было создано право пожизненного наследуемого владения. Земельные участки на этом праве представлялись гражданам (тогда РСФСР) для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства; индивидуального жилищного строительства и личного подсобного хозяйства в городах, поселках и сельских населенных пунктах; садоводства; огородничества; животноводства; иных целей, связанных с ведением сельскохозяйственного производства, а также могли предоставляться для целей индивидуального или коллективного дачного строительства; строительства коллективных и индивидуальных гаражей; предпринимательской деятельности и иных не запрещенных законом целей (ст. 7 Земельного кодекса РСФСР 1991 г.).

Запрета на распоряжение принадлежащим на этом праве земельным участком в законодательстве установлено не было, поэтому на практике в 90-е годы возникали ситуации, когда при отчуждении зданий, находящихся на земельных участках, предоставленных гражданам на праве пожизненного наследуемого владения, юридическим лицам, участки на данном праве также переходили им в соответствии с действовавшим правилом о том, что земельные участки переходят к новым собственникам зданий и сооружений на том же праве, на котором принадлежали продавцам, несмотря на то, что субъектом права пожизненного наследуемого владения могло быть только физическое лицо.

После принятия Земельного кодекса РФ право пожизненного наследуемого владения было сохранено (ст. 21 Земельного кодекса РФ, в настоящее время не действует) только для тех граждан, которые приобрели это право до введения в действие кодекса. Новое предоставление земельных участков на праве пожизненного наследуемого владения запрещено, равно как и распоряжение земельными участками, ранее предоставленными на этом праве, за исключением перехода прав на земельный участок в порядке наследования. Земельным законодательством был предусмотрен упрощенный порядок переоформления права пожизненного наследуемого владения на право частной собственности на землю. Граждане, которые хотели совершать сделки с земельным участком, могли переоформить свое право пожизненного наследуемого владения на право частной собственности на землю независимо от размера земельного участка. Следует отметить, что права землевладельцев по переоформлению пожизненного наследуемого владения на право собственности расширились с принятием Земельного кодекса РФ, так как стало возможно приватизировать весь земельный участок бесплатно, а в соответствии с ранее действовавшим положениями земельного законодательства та часть земельного участка, которая превышала установленные предельные нормы предоставления, при приватизации должна была быть выкуплена по договорной цене.

До сих пор далеко не все землевладельцы переоформили право пожизненного наследуемого владения на право частной собственности на землю, хотя ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» и Земельным кодексом РФ для этого были созданы все условия. Землевладельцы в соответствии со ст. 266 ГК РФ вправе возводить на земельном участке здания, сооружения и создавать другое недвижимое имущество, приобретая на него право собственности. При этом надо иметь в виду, что установленное нормами ГК РФ право можно реализовать, только если это соответствует разрешенному использованию земельного участка.

Добровольно прекратить право пожизненного наследуемого владения земельным участком можно, в том числе, путем отказа от этого права в установленном законодательством порядке либо путем переоформления его на другой вид права на землю.

Аренда земельных участков является одним из видов пользования земельными участками, предоставляющим иной объем прав, чем право постоянного (бессрочного) пользования или право пожизненного наследования, и призвана стать самым распространенным видом прав на землю лиц, не являющихся собственниками земельных участков. Принимая во внимание тот факт, что в государственной и муниципальной собственности находится более 92% земель в Российской Федерации, аренда земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, играет важнейшую роль для ведения хозяйственной деятельности. Предоставление земельных участков на праве аренды получило широкое распространение. Оно берет начало в 1988 г. с принятием Закона СССР от 26 мая 1988 г. № 8998-XI «О кооперации в СССР» (п. 2 ст. 30).

На праве аренды земельные участки могут быть предоставлены как гражданам, так и юридическим лицам. Положения об аренде земельных участков в Земельном кодексе РФ очень подробно регулируют особенности аренды государственных или муниципальных земель при осуществлении различных видов деятельности, либо в отношении аренды на землях различных категорий, тогда как основные условия договора аренды земельного участка по-прежнему определяются нормами гражданского законодательства. Аренда земельных участков у частных собственников практически полностью регулируется нормами гражданского законодательства, за исключением ограничений в использовании земельного участка, в том числе устанавливаемых в зонах с особыми условиями использования территорий, на основании публичных сервитутов, а также связанных с необходимостью соблюдать обязанности арендатора, предусмотренные земельным законодательством.

Аренда земельных участков из государственных и муниципальных земель имеет гораздо больше особенностей. Во-первых, в большинстве случаев право на заключение договора аренды, находящегося в государственной или муниципальной собственности, приобретается на аукционе. При этом арендатор земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, не будет иметь преимущественного права на заключение на новый срок договора аренды такого земельного участка без проведения торгов.

Во-вторых, размер арендной платы при аренде земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, регулируется нормативными правовыми актами органов государственной власти и органов местного самоуправления, в которых определяются порядок расчета арендной платы и случаи, в которых возможен пересмотр размера арендной платы в одностороннем порядке по требованию арендодателя⁴⁷. Судебной практикой подтверждено, что ставки арендной платы являются регулируемыми ценами, поэтому в отношении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, стороны договора аренды обязаны руководствоваться исключительно предписанным размером арендной платы, вне зависимости от предусмотренного ими в договоре порядка ее изменения, и новый размер арендной платы подлежит применению лишь с даты вступления в силу соответствующего нормативного акта.

Нормативными правовыми актами также установлено, что порядок расчета размера арендной платы за земельные участки, принадлежащие соответствующему публично-правовому образованию и отнесенные к одной категории земель, используемые или предназначенные для одних и тех же видов деятельности и предоставляемые по одним и тем же основаниям, не должен различаться⁴⁸. При расчете арендной платы предусматривается возможность ее определения на основании кадастровой стоимости. Размер арендной платы является существенным условием договора аренды земельного участка (п. 12 ст. 22 Земельного кодекса РФ).

В-третьих, земельное законодательство детально регулирует предельные сроки, на которые земельные участки могут предоставляться определенным субъектам и для определенных целей. При этом особое внимание уделяется предоставлению в аренду земельных участков для строительства жилья различных типов. Требования к срокам, на который может заключаться договор аренды земельного участка, претерпели значительные изменения с 90-х годов прошлого века. В соответствии с ЗК РСФСР 1991 г. (ст. 13) допускалась краткосрочная аренда земли на срок до 5 лет, и долгосрочная аренда земли на срок до 50 лет у местных Советов народных депутатов. Лица, приобретшие право частной собственности на землю, были ограничены в праве сдавать земельный участок в аренду как сроком — до пяти лет, так и основаниями: в случаях временной нетрудоспособности, призыва на действительную военную службу в ряды Вооруженных Сил СССР, поступления на учебу.

После принятия Земельного кодекса РФ в соответствии с его ст. 22 разграничивалось регулирование аренды на срок до пяти лет, и долгосрочной аренды, но верхний предел для срока аренды установлен не был. После принятия ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» был введен предельный срок аренды для земель этой категории — 49 лет. В настоящее время (с 2015 года) сроки, на которые может быть заключен договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, предусмотрены п. 8 ст. 39.8 Земельного кодекса РФ. Длительные сроки аренды, до 49 лет, сохранены для размещения линейных объектов, для предоставления земельного участка в аренду собственнику здания, сооружения, расположенных на земельном участке или собственнику помещений в таких зданиях, а также при предоставлении земельного участка для сельскохозяйственного производства: на срок от трех до сорока девяти лет. Сокращены сроки аренды при предоставлении земельных участков для строительства и реконструкции зданий и сооружений — от трех до десяти лет, за исключением случаев размещения линейных сооружений, как указывалось выше, и предоставления гражданину земельного участка для индивидуального жилищного строительства — на срок двадцать лет. При комплексном развитии территории срок аренды не может превышать пяти лет, что может быть недостаточно для завершения строительства. Сроки аренды земельных участков теперь измеряются не только определенным количеством лет, но могут определяться через сроки действия других соглашений, например, концессионного, о государственно-частном партнерстве или охотхозяйственного, либо определяться через срок действия договора о комплексном развитии территории по инициативе органа местного самоуправления, заключаться на срок действия договора в целях освоения территории целях строительства и эксплуатации наемного дома коммерческого использования или на срок действия договора об освоении территории в целях строительства и эксплуатации наемного дома социального использования и т. п. Договоры аренды земельных участков, заключенные на срок менее чем один год, не подлежат государственной регистрации.

До 1 марта 2023 года арендатор земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, вправе потребовать от арендодателя заключения дополнительного соглашения к договору аренды такого земельного участка, предусматривающего увеличение срока действия данного договора аренды (но не более чем на три года), независимо от оснований заключения данного договора аренды, наличия или отсутствия задолженности по арендной плате при условии, что: 1) на дату обращения арендатора с указанным требованием срок действия договора аренды земельного участка не истек либо арендодателем не заявлено в суд требование о расторжении данного договора аренды; 2) на дату обращения арендатора с указанным требованием у уполномоченного органа отсутствует информация о выявленных в рамках государственного земельного надзора и неустраненных нарушениях законодательства Российской Федерации при использовании такого земельного участка⁴⁹.

Из-за того, что законодательство, устанавливавшее требование к срокам аренды, многократно менялось, в настоящее время еще можно встретить действующие договоры аренды земельных участков, находящихся в государственной собственности⁵⁰ заключенные на срок до 50 лет в середине 90-х годов прошлого века, до принятия законодательства о регистрации прав на недвижимое имущество, договоры аренды, заключенные на сроки, превышающие сорок девять лет, и современные договоры аренды земельных участков.

В-четвертых, в большинстве случаев максимальные и минимальные размеры земельных участков, предоставляемых в аренду для осуществления различных видов деятельности, также определены в законодательстве.

В-пятых, так как традиционно линейные объекты строились на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и предоставляемый в аренду под это сооружение земельный участок полностью или частично расположен в охранной зоне, установленной в отношении линейного объекта, договор аренды такого земельного участка должен содержать условия допуска представителей собственника линейного объекта или представителей организации, осуществляющей эксплуатацию линейного объекта, к данному объекту в целях обеспечения его безопасности.

Ст. 39.8 Земельного кодекса РФ, регулирующая особенности договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, закрепила еще ряд публично-правовых требований к аренде таких участков, связанной с использованием других природных ресурсов: при предоставлении земельного участка для работ, связанных с пользованием недрами, в договоре аренды должно быть предусмотрено проведение работ по рекультивации такого земельного участка; а при аренде земельного участка, расположенного в границах береговой полосы водного объекта общего пользования, договор аренды заключается при условии обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе. Также особые требования к договору аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, предъявляются в случае, когда он образован из земельного участка, предоставленного для комплексного развития территории⁵¹ — в договоре аренды должно быть предусмотрено обязательство сторон обеспечить осуществление мероприятий по развитию территории (в том числе строительство и ввод в эксплуатацию объектов капитального строительства) в соответствии с графиками, содержащимися в договоре о комплексном развитии территории, в отношении каждого предусмотренного мероприятия с указанием сроков начала и окончания проведения соответствующих работ, а также ответственность сторон за невыполнение указанного обязательства и право сторон на расторжение этого договора аренды в одностороннем порядке в случае невыполнения указанного обязательства. Ряд особенностей аренды земельных участков закреплен в ст. 22 Земельного кодекса РФ. Установлен запрет на передачу в аренду земельных участков, изъятых из оборота, за исключением случаев, установленных федеральными законами. К числу таких исключений можно отнести п. 2 ст. 16 Федерального закона об особо охраняемых природных территориях, допускающего аренду на территории национальных парков, которые относятся к землям, исключенным из оборота.

Исключением из общего правила о передаче земли в аренду ее собственником является предусмотренное п. 10 ст. 22 Земельного кодекса РФ положение о том, что в случае наследования земельных участков лицами, не достигшими совершеннолетия, их законные представители могут передать эти земельные участки в аренду на срок до достижения наследниками совершеннолетия.

Еще одним исключением из общих требований ГК РФ к аренде в 2001 году стали положения п. 5 ст. 22 Земельного кодекса РФ о том, что арендатор земельного участка вправе передать свои права и обязанности по договору аренды земельного участка третьему лицу, в том числе отдать эти права в залог, внести их в качестве вклада в уставный капитал или в качестве взноса в паевой фонд различных юридических лиц в пределах срока аренды земельного участка без согласия арендодателя при условии его уведомления, если договором аренды земельного участка не предусмотрено иное. В настоящее время данное правило применяется с изъятием, например, в отношении резидентов особых экономических зон, участников свободной экономической зоны на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя, которым земельные участки предоставлены в аренду без проведения торгов для реализации договоров об условиях деятельности в свободной экономической зоне, заключенных в соответствии с Федеральным законом от 29 ноября 2014 года № 377-ФЗ «О развитии Республики Крым и города федерального значения Севастополя и свободной экономической зоне на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя», а также субъектов малого и среднего предпринимательства, арендующих земельные участки, включенные в перечни государственного имущества и муниципального имущества, предусмотренные частью 4 статьи 18 Федерального закона от 24 июля 2007 года № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации». Также установлены особые требования к применению этого правила к арендатору, являющемуся лицом, с которым заключен договор об освоении территории в целях строительства и эксплуатации наемного дома социального использования, либо лицом, которому земельный участок предоставлен в аренду для освоения территории в целях строительства и эксплуатации наемного дома коммерческого использования (п. 5.1 ст. 22 Земельного кодекса РФ).

В 2001 году ст. 22 Земельного кодекса РФ было закреплено еще одно принципиально новое положение, позволявшее арендатору земельного участка передать арендованный земельный участок в субаренду в пределах срока договора аренды земельного участка без согласия арендодателя при условии его уведомления, если договором аренды земельного участка не предусмотрено иное; и при этом на субарендаторов распространялись все права арендаторов, предусмотренные Земельным кодексом РФ⁵².

Еще больше возможностей предоставлялось арендаторам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, заключившим договор аренды на срок более 5 лет (п. 9 ст. 22): такие арендаторы могли передать свои права и обязанности по такому договору в пределах срока договора аренды третьему лицу, включая возможность отдать арендные права земельного участка в залог и внести их в качестве вклада в уставный капитал хозяйственного товарищества или общества либо паевого взноса в производственный кооператив, а также могли передать участок в субаренду, без согласия собственника земельного участка при условии его уведомления. Также крайне важным для обеспечения стабильности долгосрочных арендных отношений в условиях, когда арендодателем является государство или муниципалитет, и обеспечить равенство сторон договора крайне затруднительно⁵³, было положение о том, что, по общему правилу, изменение условий договора аренды земельного участка без согласия его арендатора и ограничение установленных договором аренды земельного участка прав его арендатора не допускаются, а досрочное расторжение договора аренды земельного участка, заключенного на срок более чем пять лет, по требованию арендодателя возможно только на основании решения суда при существенном нарушении договора аренды земельного участка его арендатором. В современных условиях последнее положение претерпело изменения, и федеральным законом установлены случаи одностороннего расторжения долгосрочных договоров аренды земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в одностороннем порядке по решению арендодателя⁵⁴.

Право безвозмездного пользования земельными участками (в первой редакции Земельного кодекса РФ — безвозмездного срочного пользования земельными участками) впервые появилось в земельном законодательстве в 2001 году. Оно отличалось от других видов прав на землю именно своей безвозмездностью, так как одним из принципов нового этапа в развитии земельного законодательства в Земельном кодексе РФ был провозглашен принцип платности. Необходимость введения нового вида права на землю обосновывалась в первую очередь потребностью урегулировать вопрос с представлением служебных наделов работникам отдельных отраслей, которые по долгу службы трудятся вдалеке от городов и иных населенных пунктов. Этот вид землепользования граждан был предусмотрен в советском земельном законодательстве в основном для работников организаций железнодорожного транспорта, лесного хозяйства, лесной промышленности, охотничьих хозяйств, государственных природных заповедников и национальных парков и т. п., когда место работы работников было удалено от населенных пунктов и они самостоятельно обеспечивают себя продовольствием. Служебные наделы предоставляются работникам таких организаций на время установления трудовых отношений на основании заявлений работников по решению соответствующих организаций из числа принадлежащих им земельных участков. Общим правилом являлось то, что служебные наделы предоставлялись на срок действия трудовых отношений работника с организацией, из чьих земель такой служебный надел был предоставлен, за рядом исключений.

В соответствии с концепцией развития земельного законодательства в 2001 году предполагалось, что случаи безвозмездного предоставления земельных участков в пользование будут ограничены, перечень таких случаев будет исчерпывающим, предоставление участков в пользование будет осуществляться на основании договора, а не акта органа исполнительной власти или местного самоуправления. Первоначально на этом праве земельные участки предоставлялись субъектам права постоянного (бессрочного) пользования землей сроком на один год, для осуществления временных проектов, например, проектно-изыскательских работ, для которых требовался дополнительный земельный участок; гражданам в качестве служебного надела из земель организаций, с которыми у граждан были заключены трудовые договоры; а также такое право было предоставлено частным собственникам земельных участков — юридическим и физическим лицам. Указание на «срочность» в названии этого вида права на землю подчеркивало краткосрочность предоставления земельных участков на этом праве.

Но безвозмездность пользования земельными участками оказалась столь популярной и привлекательной, что в настоящее время земельным законодательством предусмотрено уже более 15 оснований для предоставления земельных участков в безвозмездное пользование как гражданам, так и юридическим лицам. Сохранился служебный надел как традиционный вид безвозмездного землепользования граждан (ст. 24 Земельного кодекса РФ), но в настоящее время служебные наделы могут предоставляться как из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, так и из земель, находящихся в частной собственности. Категории работников организаций транспорта, лесного комплекса, охотничьего хозяйства, федеральных государственных бюджетных учреждений, осуществляющих управление государственными природными заповедниками и национальными парками, и других сфер деятельности, имеющих право на получение служебных наделов, устанавливаются законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. Служебный надел предоставляется по заявлению работника, имеющего право на его предоставление.

Сохранилось право юридических лиц, пользующихся земельными участками из государственных или муниципальных земель на праве постоянного (бессрочного) пользования, приобретать для краткосрочного использования (до одного года) земельные участки на праве безвозмездного пользования. Новыми субъектами этого права в отношении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, стали (статья 39.10 Земельного кодекса РФ):

– религиозные организации:

• для размещения зданий, сооружений религиозного или благотворительного назначения (на срок до десяти лет), а если на таких земельных участках расположены принадлежащие религиозным организациям на праве безвозмездного пользования здания, сооружения — на срок до прекращения прав на указанные здания, сооружения;

– граждане:

• для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства или осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности в муниципальных образованиях, определенных законом субъекта Российской Федерации (на срок не более чем шесть лет);

• работающие по основному месту работы в муниципальных образованиях, определенных законом субъекта Российской Федерации, и по специальностям, установленным законом субъекта Российской Федерации, для индивидуального жилищного строительства и ведения личного подсобного хозяйства;

• в случае предоставления им служебного жилого помещения в виде жилого дома (на срок права пользования таким жилым помещением);

• в соответствии с Федеральным законом «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (до 1 января 2035 года);

• в целях осуществления сельскохозяйственной деятельности (в том числе пчеловодства) для собственных нужд на лесных участках (на срок не более чем пять лет);

• для сельскохозяйственного, охотхозяйственного, лесохозяйственного и иного использования, не предусматривающего строительства зданий, сооружений, если такие земельные участки включены в утвержденный в установленном Правительством Российской Федерации порядке перечень земельных участков, предоставленных для нужд обороны и безопасности и временно не используемых для указанных нужд (на срок не более чем пять лет). Для этих же целей и на тот же срок земельные участки на праве безвозмездного пользования могут быть предоставлены юридическим лицам;

– организации, выполняющие заказы за счет средств государственного бюджета:

• лица, с которыми заключены договоры в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ (о государственных закупках) на строительство или реконструкцию объектов недвижимости, осуществляемые полностью за счет средств федерального бюджета, средств бюджета субъекта Российской Федерации или средств местного бюджета (на срок исполнения этих договоров); а также лица, с которыми в соответствии с законодательством о государственном оборонном заказе заключены государственные контракты на выполнение работ, оказание услуг для обеспечения обороны страны и безопасности государства, осуществляемые полностью за счет средств федерального бюджета, если для выполнения этих работ и оказания этих услуг необходимо предоставление земельного участка (на срок исполнения указанного контракта); публично-правовая компания «Единый заказчик в сфере строительства» для обеспечения выполнения инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта, сноса объектов капитального строительства, включенных в программу деятельности указанной публично-правовой компании на текущий год и плановый период в соответствии с Федеральным законом «О публично-правовой компании «Единый заказчик в сфере строительства» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и публично-правовая компания «Фонд защиты прав граждан — участников долевого строительства» для осуществления функций и полномочий, предусмотренных Федеральным законом от 29 июля 2017 года № 218-ФЗ «О публично-правовой компании по защите прав граждан — участников долевого строительства при несостоятельности (банкротстве) застройщиков и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; садоводческие или огороднические некоммерческие товарищества (на срок не более чем пять лет); при этом в договоре безвозмездного пользования земельным участком, заключаемый с садоводческим некоммерческим товариществом, предусматривается обязанность этого товарищества обеспечить подготовку в отношении соответствующего земельного участка проекта планировки территории и проекта межевания территории, а также проведение кадастровых работ, необходимых для образования земельных участков в соответствии с утвержденным проектом межевания территории; а в договоре с огородническим некоммерческим товариществом — обязанность этого товарищества обеспечить подготовку в отношении соответствующего земельного участка проекта межевания территории, а также проведение кадастровых работ, необходимых для образования земельных участков в соответствии с утвержденным проектом межевания территории;

• лица, относящиеся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, и их общины в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности — для размещения зданий, сооружений, необходимых в целях сохранения и развития традиционных образа жизни, хозяйственной деятельности и промыслов коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации (на срок не более чем десять лет).

– Организации и граждане для ряда целей жилой застройки:

• Московскому фонду реновации жилой застройки; лицам, которым они могут быть предоставлены в случае и в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 24 июля 2008 года № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства»; некоммерческим организациям, предусмотренным законом субъекта Российской Федерации и созданным субъектом Российской Федерации в целях жилищного строительства для обеспечения жилыми помещениями отдельных категорий граждан, определенных федеральным законом, указом Президента Российской Федерации, нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации, законом субъекта Российской Федерации, в целях строительства указанных жилых помещений на период осуществления данного строительства;

• публично-правовая компания «Роскадастр» в отношении земельных участков, предоставленных на праве постоянного (бессрочного) пользования федеральным государственным учреждениям, реорганизация которых осуществлена в соответствии с Федеральным законом «О публично-правовой компании «Роскадастр», и в ряде других случаев.

Из вышеизложенного можно сделать вывод, что в первую очередь расширились возможности граждан по приобретению земельных участков на праве безвозмездного пользования, и сроки, на которых предоставляются участки на этом праве, стали достаточно длительными. Необходимо отметить еще одну новеллу земельного законодательства в отношении данного вида прав на землю: новый земельный участок на этом праве может быть предоставлен лицу, право безвозмездного пользования которого на земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, прекращено в связи с изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд, взамен изъятого земельного участка на срок, установленный настоящим пунктом в зависимости от основания возникновения права безвозмездного пользования на изъятый земельный участок. Эту норму закона можно отнести к своеобразной земельно-правовой гарантии стабильности права безвозмездного пользования земельным участком.

Договоры безвозмездного пользования земельным участком, заключенные на срок менее чем один год, не подлежат государственной регистрации. Если одному лицу предоставлено несколько земельных участков на праве безвозмездного пользования, то не запрещается объединение таких земельных участков (ст. 11.6 Земельного кодекса РФ).

Еще одним видом прав на землю лиц, не являющихся собственниками земельных участков, закрепленным в современном земельном законодательстве, является сервитут. Ранее сервитут применительно к земельным участкам уже был урегулирован нормами гражданского законодательства, но публичный сервитут, отличающийся от традиционного сервитута и по порядку принятия, и по кругу лиц, по срокам и плате за пользование, был впервые введен Земельным кодексом РФ в 2001 году.

Вопросы правового регулирования установления сервитутов рассмотрены в Главе 5 (§ 5).

Глава 5.
ВОЗНИКНОВЕНИЕ ПРАВ НА ЗЕМЛЮ

§ 1. Основания возникновения прав на землю. Государственная регистрация прав на земельные участки

Основаниями возникновения прав на земельные участки являются юридические факты (действия субъектов права либо события), с которыми закон связывает соответствующие правовые последствия. Согласно ст. 25 ЗК РФ права на земельные участки возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами. Применительно к земельным участкам к числу таких оснований следует отнести:

1) договоры и иные сделки;

2) акты органов государственной власти и органов местного самоуправления;

3) судебные решения, которым установлены (признаны) права на землю;

4) в силу закона.

Рассматривая указанные основания, необходимо иметь в виду следующее. Во-первых, в ряде случаев один и тот же юридический факт влечет как возникновение, так и прекращение либо обременение прав на соответствующий земельный участок. Например, договор купли-продажи земельного участка является основанием возникновения права собственности для покупателя, для продавца тот же договор влечет прекращение права собственности. Соглашение об установлении сервитута для одной стороны означает возникновение права ограниченного пользования земельным участком, для другой — обременение земельного участка. Во-вторых, специальные требования к основаниям возникновения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, установлены земельным законодательством, в первую очередь, главами V.1 — V.7 ЗК РФ.

Договоры (многосторонние сделки) как основания возникновения прав на землю применимы как к земельным участкам, находящимся в государственной или муниципальной собственности, так и к земельным участкам, находящимся в частной собственности. Так, договор купли-продажи земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, является основанием возникновения прав на земельный участок при предоставлении его в собственность за плату. Договор купли-продажи земельного участка, находящегося в частной собственности, является наиболее распространенным основанием перехода права собственности на земельные участки. Соглашение об установлении сервитута может быть заключено как в отношении земельного участка, находящегося в частной собственности, так и в отношении земельного участка, находящегося в публичной собственности, в порядке, предусмотренном главой V.3 ЗК РФ.

К иным сделкам, как к основаниям возникновения прав на землю, в первую очередь относятся односторонние сделки, то есть действия субъектов права, с которыми закон связывает возникновение прав на землю, для совершения которых необходима и достаточна воля одной стороны. Примером односторонней сделки может быть раздел земельного участка, находящегося в собственности одного лица, на два и более земельных участков. В этом случае односторонняя сделка — раздел земельного участка — является основанием возникновения права собственности на образуемые земельные участки (п. 2 ст. 11.4 ЗК РФ).

Акты органов государственной власти и органов местного самоуправления главным образом являются основанием возникновения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности. Так, на основании актов возникают право собственности (в случае предоставления земельного участка бесплатно), право постоянного (бессрочного) пользования, право на использование земельного участка без предоставления и установления сервитута.

В большинстве случаев права на земельные участки возникают не на основании каких-либо единичных юридических фактов, а на основании юридического состава — совокупности юридических фактов.

Так, к числу оснований возникновения прав на земельный участок следует отнести акт государственной регистрации права. Особенность такого рода актов заключается в том, что, по общему правилу, право собственности или иное право на земельный участок возникает исключительно в силу государственной регистрации, а не в силу издания уполномоченным органом решения о предоставлении земельного участка в собственность.

Акты органов государственной власти и органов местного самоуправления также могут являться основанием возникновения публичного сервитута на земельный участок, который находится в частной собственности (п. 2 ст. 23, глава V.7 ЗК РФ).

Судебные решения как основания возникновения права собственности на землю принимаются по делам о признании права собственности на земельный участок, истребовании земельного участка из чужого незаконного владения, применении последствий недействительной сделки и т. д. Иными словами, по таким спорам, в рамках которых суд определяет юридическую судьбу (принадлежность) земельного участка.

В соответствии с п. 2 ст. 8.1 ГК РФ права на имущество, подлежащие государственной регистрации, возникают, изменяются и прекращаются с момента внесения соответствующей записи в государственный реестр, если иное не установлено законом. В свою очередь, ст. 131 ГК РФ определяет, что государственной регистрации подлежит право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение, а ст. 130 указанного Кодекса относит земельные участки к недвижимости. Правило о том, что права на земельные участки подлежат государственной регистрации установлено также и ст. 25 ЗК РФ.

Таким образом, по общему правилу права на земельные участки возникают с момента государственной регистрации прав на них. Однако законами предусмотрен ряд исключений из этого правила.

Эти исключения можно условно разделить на две группы: а) отдельные виды прав на земельные участки не подлежат государственной регистрации, либо по соглашению сторон могут возникнуть без государственной регистрации права; б) возникновение прав на земельные участки закон связывает не с моментом государственной регистрации, а с иными основаниями.

К числу прав, не подлежащих государственной регистрации, относятся:

а) публичный сервитут, сведения о котором вносятся, в частности, в реестр границ кадастра недвижимости, являющегося составной частью ЕГРН (п. 17 ст. 23 ЗК РФ; пп. 3 п. 2 ст. 7 ФЗ о государственной регистрации недвижимости);

б) право на использование земельного участка без предоставления и установление сервитута, возникающее в случаях и порядке, предусмотренном главой V.6 ЗК РФ (согласно п. 3 ст. 39.24 которой копия разрешения, являющегося основанием для возникновения соответствующего права, направляется в федеральный орган государственного земельного надзора).

По соглашению сторон без государственной регистрации может быть установлен сервитут, предусмотренный главой V.3 ЗК РФ, на срок до трех лет (п. 4 ст. 39.25 ЗК РФ).

К основаниям, с которыми закон связывает возникновение прав на земельные участки¹, следует отнести:

а) основания разграничения государственной собственности на землю, установленные ст. 3.1 ФЗ о введении в действие ЗК РФ² и иными федеральными законами, которыми земли или земельные участки разграничены (отнесены) к собственности РФ, субъектов РФ³;

б) государственный кадастровый учет земельного участка, на котором расположены многоквартирный дом и иные входящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества, который образован до введения в действие Жилищного кодекса РФ, является основанием возникновения общей долевой собственности собственников помещений в многоквартирном доме (п. 2 ст. 16 ФЗ о введении в действие Жилищного кодекса РФ);

в) переход права собственности на здание, сооружение, находящееся на чужом земельном участке, к другому лицу является основанием возникновения права на использование соответствующей части земельного участка, занятой зданием, сооружением и необходимой для их использования, на тех же условиях и в том же объеме, что и у прежнего собственника (ч. 1 ст. 35 ЗК РФ).

Кроме того, к основаниям, с которыми закон связывает возникновение прав не в связи с государственной регистрацией следует отнести применимые к земельным участкам соответствующие основания возникновения прав, предусмотренные гражданским законодательством: а) правопреемство при реорганизации юридических лиц (ст. 58 ГК РФ); б) принятие наследства (ст. 1152 ГК РФ); решение суда об отказе в удовлетворении виндикационного иска к добросовестному приобретателю земельного участка (абзац 2 п. 2 ст. 223 ГК РФ).

Действующее законодательство предусматривает не только государственную регистрацию прав на земельные участки, но и в отдельных случаях, установленных законом, государственная регистрация должна осуществляться в отношении сделок (договоров), которые являются основанием возникновения прав на земельные участки. Как установлено ст. 164 ГК РФ, в случаях, если законом предусмотрена государственная регистрация сделок, правовые последствия сделки наступают после ее регистрации, т. е. права на земельные участки возникают после регистрации сделки (договора). К договорам, являющимся основанием возникновения прав на земельные участки и подлежащим государственной регистрации, относятся договор аренды, субаренды, безвозмездного пользования земельного участка, за исключением указанных договоров, заключенных на срок менее чем один год (п. 2 ст. 26 ЗК РФ).

§ 2. Предоставление земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности

Понятие «предоставление» охватывает самый широкий спектр общественных отношений. В законодательстве не содержится определение данного термина, однако в ЗК РФ он упоминается более 400 раз.

Предоставление земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, представляет собой правовой институт, включающий правовые нормы о процедуре, реализующейся в процессуальной форме, содержащей цель процедуры, вид регулируемых отношений, круг лиц, участвующих в процедуре, акты (действия), которые могут или должны принимать (совершать) участники процедуры, в том числе по уточнению или определению правового режима земельного участка, его образованию, принятию административного акта о предоставлении земельного участка и (или) заключению соответствующего договора, последовательность совершения актов поведения, сроки и место осуществления, как отдельных процедурных действий, так и процедуры в целом.

Среди способов возникновения права собственности на землю предоставление характеризуется следующими особенностями:

1) земельный участок отчуждается из публичной собственности (из этой особенности вытекает другая — цена может определяться нормативным правовым актом. Таким образом, принципы гражданского права, например, свободы договора в данном случае действуют с долей условности);

2) является первичным отчуждением (необходимо отличать от переоформления прав⁴);

3) применимо только к земельным участкам (образованным и имеющим установленные границы).

Распространенность такого способа возникновения прав на землю предопределяется принадлежностью абсолютного большинства земель и земельных участков в Российской Федерации к публичной собственности. Так, в государственной и муниципальной собственности находится 92,2% земель⁵.

Основанием возникновения прав на предоставляемые земельные участки может выступать либо решение уполномоченного органа государственной власти или органа местного самоуправления (предоставление земельного участка в собственность бесплатно, в постоянное (бессрочное) пользование), либо договор (предоставление земельного участка в собственность за плату, в аренду, в безвозмездное пользование).

Ранее законодателем в ЗК РФ особо подчеркивалась цель предоставления земельных участков: они предоставлялись а) для строительства и б) для целей, не связанных со строительством⁶. В настоящее время с учетом необходимости развития территорий, обеспечения населения жильем, преобразования промышленных территорий строительство также выступает одной из ключевых целей предоставления земельных участков из публичной собственности, однако законодательно эта цель не выделяется. Варианты предоставления земельных участков для строительства можно классифицировать по следующим основаниям:

1) по виду права: на праве собственности, аренды, постоянного (бессрочного) пользования, безвозмездного пользования, сервитута, публичного сервитута;

2) по объему освоения: для строительства одного объекта, для комплексного строительства;

3) по способу: на торгах, без проведения торгов;

4) по возмездности: за плату, бесплатно.

В качестве частного случая предоставления земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, можно рассматривать приватизацию государственного и муниципального имущества⁷, под которой понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в собственность физических и (или) юридических лиц.

Решение вопроса о том, какой исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления уполномочен на предоставление земельных участков зависит от того, в чьей собственности находится предоставляемый земельный участок. В настоящее время разграничение государственной собственности на землю осуществляется в силу прямого указания закона⁸.

По общему правилу предоставление земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на торгах. Однако ЗК РФ допускает предоставление и без проведения торгов. Основанием для предоставления без торгов является решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка⁹, для получения которого необходимо подать заявление о предварительном согласовании такового предоставления с двумя приложениями:

а) подтверждение права на приобретение земельного участка без торгов;

б) проект межевания территории, либо — в случае его отсутствия — схема расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории (далее — схема расположения земельного участка).

Указанное заявление рассматривается в порядке поступления в течение 30 дней. Установлен закрытый перечень оснований для отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка (п. 8 ст. 39.15 ЗК РФ).

Образование земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии с одним из следующих документов:

1) проект межевания территории, предусмотренный ст. 43 ГрК РФ¹⁰;

2) схема расположения земельного участка, предусмотренная статьей 11.10 ЗК РФ;

3) проектная документация о местоположении, границах, площади и об иных количественных и качественных характеристиках лесных участков — применительно к землям лесного фонда.

Образование земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, допускается в соответствии с утвержденной схемой расположения земельного участка только при отсутствии утвержденного проекта межевания территории.

Решение об утверждении схемы расположения земельного участка при предоставлении земельного участка без торгов заменило ранее существовавшие ¹¹ решение об образовании земельных участков (дублирование решения об утверждении схемы расположения земельного участка) и решение о предварительном согласовании места размещения объекта (акт выбора земельного участка для строительства).

Необходимо иметь в виду, что решение об утверждении схемы расположения земельного участка не связано с установлением видов разрешенного использования земельного участка, которые устанавливаются правилами землепользования и застройки ¹².

В схеме расположения земельного участка указываются местоположение участка, территориальная зона, в которой он расположен, его площадь и категория земель.

Подготовка схемы расположения земельного участка осуществляется с учетом утвержденных документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, проекта планировки территории.

Подготовка схемы расположения земельного участка осуществляется заинтересованным гражданином или юридическим лицом с использованием публичной кадастровой карты, сроком на два года. Важной особенностью является то, что схема расположения земельного участка не подготавливается в границах земель населенных пунктов.

Законодатель устанавливает особенности предоставления в отдельных случаях, а именно — особенности предоставления земельных участков:

1) гражданам для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, осуществления деятельности крестьянским (фермерским) хозяйством, а также крестьянским (фермерским) хозяйствам (ст. 39.18 ЗК РФ);

2) отдельным категориям граждан в собственность бесплатно (ст. 39.19 ЗК РФ);

3) лицам, с которым заключен договор о комплексном развитии территории, либо лицам, созданным Российской Федерацией или субъектом Российской Федерации и обеспечивающим реализацию решения о комплексном развитии территории (пп. 13 п. 2 ст. 39.6, пп. 5 п. 7 ст. 39.14 ЗК РФ);

4) земельных участков, на которых расположены здания, сооружения (ст. 39.20 ЗК РФ).

Наиболее сложным из перечисленных случаев является представление земельных участков при комплексном развитии территории. Дело в том, что здесь требуется применение норм как ЗК РФ, так и ГрК РФ.

В 2021 году в ГрК РФ появилась новая глава «Комплексное развитие территории»¹³, одновременно с введением которой утратили силу ранее действовавшие положения ГрК РФ о комплексном освоении территории, в том числе о комплексном освоении территории в целях строительства стандартного жилья, и о развитии застроенных территорий. Также соответствующие изменения были внесены и в ЗК РФ.

Отныне законодательством предусматривается четыре вида комплексного развития территории:

1) комплексное развитие незастроенной территории;

2) комплексное развитие территории жилой застройки;

3) комплексное развитие территории нежилой застройки;

4) комплексное развитие территории по инициативе правообладателей.

Законодатель предъявляет квалификационные требования для участников торгов на право заключения договора о комплексном развитии территорий. Так, к торгам допускаются а) юридические лица или взаимосвязанные с ними лица, б) обладающие пятилетним опытом участия в строительстве объектов капитального строительства в совокупном объеме не менее десяти процентов от объема строительства, предусмотренного решением о комплексном развитии (ч. 6 ст. 69 ГрК РФ). Указанный опыт подтверждается разрешением на ввод объектов в эксплуатацию в качестве генерального подрядчика и (или) технического заказчика, и (или) застройщика.

Также при комплексном развитии территории предусмотрен особый порядок определения начальной цены предмета аукциона. Им является не размер ежегодной арендной платы, а размер первого арендного платежа, определяемый на основании рыночной оценки в соответствии с Федеральным законом «Об оценочной деятельности в Российской Федерации».

Ч. 9 ст. 68 ГрК РФ устанавливает запрет на уступку права аренды земельного участка, предоставленного в целях комплексного развития. При этом ч. 12 этой статьи допускает передачу предоставленного земельного участка в субаренду привлеченному к исполнению договора лицу или лицам без согласия арендодателя такого земельного участка на срок, не превышающий срок его аренды.

В случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств уполномоченный орган государственной власти вправе в одностороннем порядке отказаться от договора, при этом право аренды земельного участка подлежит досрочному прекращению путем одностороннего отказа от договора (ч. 13 ст. 68 ГрК РФ).

Отказ лица, заключившего договор о комплексном развитии территории, от его исполнения влечет прекращение права аренды земельного участка, предоставленного ему для целей комплексного развития территории, а также прекращение субаренды земельного участка в случае предоставления его в субаренду (ч. 16 ст. 68 ГрК РФ). Это позволяет оценивать договор о комплексном развитии территории и договор аренды земельного участка в качестве взаимосвязанных договоров.

В ЗК РФ есть общая норма о том, что договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается без проведения торгов в случае предоставления земельного участка, образованного в границах территории, лицу, с которым заключен договор о комплексном развитии территории в соответствии с ГрК РФ (пп. 13 п. 2 ст. 39.6 ЗК РФ).

Однако путь к образованию земельных участков при комплексном развитии незастроенных и застроенных территорий — разный. Под комплексным развитием незастроенных территорий понимается «комплексное развитие территорий, осуществляемое в границах одного или нескольких элементов планировочной структуры, их частей, в которых расположены земельные участки, находящиеся в государственной, муниципальной собственности, земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, в том числе с расположенными на них объектами капитального строительства, при условии что такие земельные участки, объекты капитального строительства не обременены правами третьих лиц» (п. 3 ч. 1 ст. 65 ГрК РФ). При этом следует заметить, что «незастроенная территория» не означает, что земельный участок должен быть пустым, свободным от зданий, строений, сооружений и иных конструкций. Главное условие заключается в том, чтобы объекты и земельные участки находились в публичной собственности и не были обременены правами других лиц.

Особенность предоставления в аренду земельного участка в данном случае заключается в том, что он предоставляется в два этапа.

На первом этапе предоставление земельного участка из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, осуществляется а) в аренду, б) на торгах в форме аукциона. В данном случае договор о комплексном развитии незастроенной территории заключается одновременно с заключением договора аренды заведомо делимого земельного участка, на котором в дальнейшем будут осуществляться работы по комплексному развитию территории. На втором этапе «нарезанные» земельные участки предоставляются в аренду уже без торгов и исключительно лицу, которому он был предоставлен на первом этапе. Основанием для предоставления в данном случае является исполнение обязательств, предусмотренных договором о комплексном развитии территории. Наличие второго этапа предоставления таких «нарезанных» участков в аренду обуславливается также тем, что после завершения процесса образования земельных участков в границах развиваемой территории, первоначально предоставленный земельный участок прекращает свое существование, однако это не прекращает прав и обязанностей сторон по договору о комплексном развитии территорий.

При комплексном развитии застроенных территорий жилой и нежилой застройки в момент проведения торгов по заключению договора о комплексном развитии территории предоставления земельных участков, естественно, не производится, поскольку эти участки заняты правами третьих лиц. Но в указанный договор включается обязательство публичной стороны (исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления) после выполнения другой стороной обязательства по подготовке документации по планировке территории комплексного развития, предоставить в соответствии с земельным законодательством в аренду без проведения торгов земельные участки для строительства объектов капитального строительства в соответствии с утвержденной документацией по планировке территории. Причем это касается не только земельных участков для строительства «основных» объектов (жилья, коммерческой недвижимости), но и для строительства коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и иных объектов.

При комплексном развитии территории по инициативе правообладателей необходимо обратить внимание на требование к земельным участкам, включаемым в границы территории комплексного развития территории: они должны быть смежными по отношению к одному или нескольким земельным участкам, принадлежащим правообладателям (ч. 2 ст. 70 ГрК РФ).

§ 3. Переоформление прав на земельные участки

Под переоформлением прав на земельные участки понимается актуализация правоустанавливающих и правоподтверждающих документов на земельные участки, принадлежащие гражданам и юридическим лицам на основании документов старого образца с сохранением или изменением правового титула на земельный участок.

Переоформление прав на земельные участки осуществляется в следующем порядке:

1) путем представления в орган государственной регистрации правоустанавливающих и правоподтверждающих документов в соответствии с пунктом 9.1 статьи 3 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» и непосредственной регистрации права собственности на такой земельный участок, за исключением случаев, если в соответствии с федеральным законодательством он не может предоставляться в частную собственность;

2) в остальных случаях — путем подачи заявления заинтересованным лицом о предоставлении ему земельного участка на праве, предусмотренном статьями 15 или 22 Земельного кодекса РФ, в уполномоченный исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления в соответствии с Примечанием к статье 3 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», путем последующего принятия решения исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, предусмотренными ст. 29 Земельного кодекса Российской Федерации, о предоставлении земельного участка на соответствующем праве и путем последующей государственной регистрации права в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации недвижимости».

С введением в действие в 2001 году Земельного кодекса Российской Федерации¹⁴ порядок предоставления земельных участков физическим и юридическим лицам был изменен. В то время существовало большое количество земельных участков, права на которые не были зарегистрированы, но подтверждались документами, выданными по прежнему законодательству — «документами старого образца».

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 6 действующего в тот период Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»¹⁵ права на недвижимое имущество, возникшие до момента вступления в силу указанного закона, признавались юридически действительными при отсутствии их государственной регистрации. Государственная регистрация таких прав проводилась по желанию их обладателей. Однако, возникшие после введения в действие данного закона ограничения (обременения) или сделки с объектом недвижимого имущества требовали государственной регистрации. Поэтому для распоряжения земельными участками необходимо было переоформить на них права.

Наряду с вышеприведенными нормами, Федеральный закон 2001 года «О введение в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (пункт 9 статьи 3)¹⁶ определил, что все документы старого образца признаются действительными и имеют равную юридическую силу с записями в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (в настоящее время — Единый государственный реестр недвижимости)¹⁷.

Помимо правила о сохранении юридической силы правоустанавливающих документов старого образца в ФЗ «О введение в действие Земельного кодекса Российской Федерации», в Земельном кодексе Российской Федерации (пункт 3 статьи 25) установлено, что не подлежат возврату земельные участки, которые были национализированы до 1 января 1991 года, что ограничило временной период признания государством таких документов.

Поэтому к документам старого образца относятся правоустанавливающие и правоудостоверяющие документы, которые выдавались с момента национализации земли после Великой Октябрьской Социалистической революции 1917 года и до 1 января 1991 года.

В настоящее время значительное количество физических и юридических лиц имеют права на земельные участки, которые подтверждаются документами старого образца.

К ним относятся документы:

1) выданные гражданам или юридическим лицам после принятия Декрета «О земле» 1917 г. и до введения в действие Земельного кодекса РСФСР 1922 г., Гражданского кодекса РСФСР 1922 г. и Лесного Кодекса РСФСР 1923 г.¹⁸;

2) выданные гражданам или юридическим лицам после принятия Общих начал землепользования и землеустройства 1928 г.¹⁹;

3) выданные после введения в действие вышеуказанных актов и до вступления в силу Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик, утвержденных Законом СССР от 13.12.1968²⁰, Земельного кодекса РСФСР 1970 г.²¹;

4) выданные после введения в действие Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик 1968 г., Земельного кодекса РСФСР 1970 г. и до введения в действие Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о земле, принятых Верховным Советом СССР в 1990 г.²²;

5) выданные после введения в действие Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о земле 1990 г. и до вступления в силу Земельного кодекса РСФСР 1991 г.²³;

6) выданные после введения в действие Земельного кодекса РСФСР 1991 г. и до начала выдачи свидетельств о государственной регистрации права²⁴ в соответствии с ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»²⁵, а именно:

– государственные акты о праве собственности на землю по формам, утвержденным Постановлением Совета Министров РСФСР от 17 сентября 1991 г. № 493 «Об утверждении форм государственного акта на право собственности на землю, пожизненного наследуемого владения, бессрочного (постоянного) пользования землей»²⁶,

– государственные акты о праве пожизненного наследуемого владения земельными участками по формам, утвержденным Постановлением Совета Министров РСФСР от 17 сентября 1991 г. № 493 «Об утверждении форм государственного акта на право собственности на землю, пожизненного наследуемого владения, бессрочного (постоянного) пользования землей»²⁷,

– государственные акты о праве постоянного (бессрочного) пользования земельными участками по формам, утвержденным Постановлением Совета Министров РСФСР от 17 сентября 1991 г. № 493 «Об утверждении форм государственного акта на право собственности на землю, пожизненного наследуемого владения, бессрочного (постоянного) пользования землей»,

– свидетельства о праве собственности на землю по форме, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 марта 1992 г. № 177 «Об утверждении форм свидетельства о праве собственности на землю, договора аренды земель сельскохозяйственного назначения и договора временного пользования землей сельскохозяйственного назначения»²⁸;

– свидетельства о праве собственности на землю по форме, утвержденной Указом Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России»²⁹.

– свидетельства о праве на земельные доли³⁰;

– выписки органов местного самоуправления о приватизации сельскохозяйственных угодий, удостоверяющих права на земельные доли³¹.

Перечень документов старого образца является открытым и предполагает возможность предоставления для целей переоформления прав любых документов, правоустанавливающих или удостоверяющих права на землю более чем за 100-летний период истории развития российского государства и земельного права. Данные документы могут подтверждать и наделение землей на праве, отсутствующем в современном законодательстве. Примером такого права может служить право на застройку, существовавшее в законодательстве 20–30-гг. ХХ столетия³².

Документы старого образца могут подтверждать права на землю, как юридических, так и физических лиц. При этом, порядок переоформления прав на землю по документам старого образца для юридических лиц (за исключением садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан) и для физических лиц — разный.

Переоформление прав на землю юридическими лицами

Основным видом землепользования у юридических лиц в СССР и РСФСР было право бессрочного (постоянного) пользования. В соответствии с действующим законодательством РФ предоставленное землепользователям до введения в действие Земельного кодекса РФ право бессрочного (постоянного) пользования земельными участками соответствует предусмотренному Земельным кодексом РФ праву постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, т. е. данные титулы равнозначны³³.

С вступлением в силу ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» юридические лица³⁴, владеющие землей на праве, отличном от права собственности и права аренды, получили право и, одновременно, обязанность переоформить принадлежащие им земельные участки на право собственности на льготных условиях или аренды по своему выбору. Наряду с этим было определено, что право постоянного (бессрочного) пользования находящимися в государственной или муниципальной собственности земельными участками, возникшее у юридических лиц до дня введения в действие Земельного кодекса РФ, сохраняется.

Законодателем был установлен общий срок, в течение которого переоформление права должно было состояться до 01.07.2012 г. На сегодня указанный срок в законе не продлен, установлена административная ответственность для лиц, продолжающих пользоваться землей на указанном праве и не переоформивших в срок этот титул³⁵. Религиозным организациям дополнительно была предоставлена возможность переоформить право постоянного (бессрочного) пользования путем безвозмезного приобретения права собственности или на право безвозмездного пользования. Для юридических лиц, владеющих линиями электропередач, линиями связи, трубопроводами, дорогами, железнодорожными линиями и другими подобными сооружениями (линейными объектами) этот срок был определен до 01.01.2016 г., и в качестве альтернативы изложенных правовых титулов можно было установить сервитуты. Истечение указанных сроков не препятствует переоформить право постоянного (бессрочного) пользования, но без льготных условий.

В настоящее время до 01.01.2024 г. возможность переоформить право постоянного (бессрочного) пользования предоставлена:

– некоммерческим организациям, созданным до дня вступления в силу ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» для ведения садоводства, огородничества или дачного хозяйства;

– организациям, при которых до дня вступления в силу ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» были созданы (организованы) некоммерческие организации для ведения садоводства, огородничества или дачного хозяйства, пользующиеся такими земельными участками.

Сроком не ограничена обязанность гаражных потребительских кооперативов переоформить право постоянного (бессрочного) пользования. Для этих юридических лиц переоформление производится по правилам главы V.1 Земельного кодекса РФ.

Существенные льготы установлены для общероссийских общественных организаций инвалидов и организаций, учредителями которых они являются. Если на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, расположены здания, строения и сооружения, права на которые возникли у таких организаций на день введения в действие Земельного кодекса РФ — такие участки предоставляются в их собственность бесплатно.

Законодатель установил, что с 01.07.2012 г. собственники зданий, строений, сооружений вправе приобрести в собственность по льготной цене находящиеся у них на праве аренды земельные участки, вне зависимости от того, до вступления в силу Земельного кодекса РФ или после договор аренды был заключен. Однако, эти условия распространяются лишь на тех собственников, кто до вступления в силу ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» переоформил право постоянного (бессрочного) пользования на право аренды либо если право аренды оформлено на земельные участки, образованные из уже переоформленных.

Законом определено, что если на земельном участке, расположенном в границах населенного пункта (за исключением территорий Москвы и Санкт-Петербурга) и предназначенном для ведения сельскохозяйственного производства, отсутствуют здания или сооружения и такой земельный участок предоставлен сельскохозяйственной организации на праве постоянного (бессрочного) пользования, возможно приобрести земельный участок в собственность по льготной цене, установленной законом субъекта Российской Федерации в размере не более пятнадцати процентов его кадастровой стоимости.

Арендатор земельного участка, который предоставлен из земель сельскохозяйственного назначения или земель населенного пункта и предназначен для ведения сельскохозяйственного производства и на котором отсутствуют здания или сооружения, вправе приобрести такой земельный участок в собственность по льготной цене в случае, если право аренды этого арендатора возникло в результате переоформления права постоянного (бессрочного) пользования таким земельным участком на право аренды.Установлен запрет для государственных учреждений — арендаторов земельных участков, входящих в структуру Российской академии наук: сдавать земельные участки в субаренду; передавать свои права и обязанности по договорам аренды земельных участков третьим лицам; отдавать арендные права в залог; вносить арендные права в качестве вкладов в уставные капиталы хозяйственных товариществ и обществ или в качестве паевых взносов в производственные кооперативы.

Переоформление прав на землю гражданами со дня вступления в силу Земельного кодекса РФ и до вступления в силу Федерального закона № 93-ФЗ ³⁶

Порядок переоформления прав на землю с изменением титула владения регламентирован в ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», в котором предусмотрены следующие условия.

Во-первых, оформление в собственность граждан земельных участков, ранее предоставленных им в постоянное (бессрочное) пользование, пожизненное наследуемое владение, сроком не ограничивается. При этом, не допускается внесение права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками в уставные (складочные) капиталы коммерческих организаций.

Во-вторых, если на земельном участке, расположенном в границах населенного пункта (за исключением Москвы и Санкт-Петербурга) и предназначенном для ведения сельскохозяйственного производства, отсутствуют здания или сооружения, и такой земельный участок предоставлен крестьянскому (фермерскому) хозяйству на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве пожизненного наследуемого владения, то возможно приобрести земельный участок в собственность по цене, установленной законом субъекта Российской Федерации в размере не более пятнадцати процентов его кадастровой стоимости.

Арендатор земельного участка, который предоставлен из земель сельскохозяйственного назначения или земель населенного пункта и предназначен для ведения сельскохозяйственного производства и на котором отсутствуют здания или сооружения, вправе приобрести такой земельный участок в собственность по льготной цене в случае, если право аренды этого арендатора возникло в результате переоформления права постоянного (бессрочного) пользования или права пожизненного наследуемого владения таким земельным участком на право аренды.

В-третьих, членам некоммерческих организаций, созданных до 01.01.2019 года для ведения садоводства, огородничества или дачного хозяйства и членам организаций, созданных путем реорганизации из названных организаций, до 01.03.2022 года законодатель предоставил право приобрести земельный участок для ведения садоводства, огородничества или дачного хозяйства, без проведения торгов в собственность бесплатно.

Для переоформления права постоянного (бессрочного) пользования на земельный участок требуется решение уполномоченного исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, которое должно быть издано на основании заявления гражданина или его представителя, к которому должны быть приложены: 1) схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории, подготовленная самим гражданином (схема не требуется при наличии утвержденных проекта межевания территории, в границах которой расположен земельный участок, проекта организации и застройки территории некоммерческой организации, либо при наличии описания местоположения границ такого земельного участка в Едином государственном реестре недвижимости); 2) протокол общего собрания членов некоммерческого объединения о распределении земельных участков конкретному члену либо выписка из указанного протокола или иного документа о распределении. Самостоятельно уполномоченные на предоставление земельного участка органы вправе запросить: сведения о некоммерческой организации из Единого государственного реестра юридических лиц, сведения о правоустанавливающих документах на земельный участок некоммерческого объединения (в случае, если эти сведения имеются в органе государственной регистрации прав). Если данные в Едином государственном реестре недвижимости о земельном участке некоммерческой организации отсутствуют, то уполномоченные органы вправе запросить документы на землю у заявителя.

Бесплатно в собственность без торгов могут быть предоставлены садовые, огородные и дачные земельные участки, каждый из которых должен отвечать трем условиям: 1) быть образован из земельного участка для ведения садоводства, огородничества или дачного хозяйства, предоставленного некоммерческой организации либо организации, при которой такая некоммерческая организация была создана, до вступления в силу ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», 2) быть распределен на основании документов некоммерческой организации конкретному члену указанной некоммерческой организации и 3) не должен быть изъятым из оборота, ограниченным в обороте и в отношении него не принято решение о резервировании для государственных или муниципальных нужд.

Уполномоченные органы в течение четырнадцати дней обязаны принять решение о предоставлении в собственность или в аренду такого земельного участка либо об отказе в его предоставлении. Основанием для отказа в предоставлении в собственность является установленный законом запрет на предоставление земельного участка в частную собственность.

В свою очередь, земельный участок, являющийся землями общего пользования (общего назначения) — предоставляется бесплатно без торгов в общую долевую собственность собственников земельных участков, расположенных в границах территории ведения гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд, пропорционально площади таких земельных участков. Земельный участок общего пользования также предоставляется по решению уполномоченных органов на основании заявления заинтересованных лиц-собственников земельных участков, расположенных в границах территории ведения гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд. Приложениями к заявлению служат: 1) схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории (схема не требуется при наличии утвержденных проекта межевания территории, в границах которой расположен земельный участок, проекта организации и застройки территории некоммерческой организации, либо при наличии описания местоположения границ такого земельного участка в Едином государственном реестре недвижимости); 2) протокол общего собрания членов некоммерческого объединения о приобретении земельного участка общего назначения в собственность собственников земельных участков, расположенных в границах территории ведения гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд; 3) учредительные документы некоммерческой организации.

Самостоятельно уполномоченные на предоставление земельного участка органы вправе запросить: сведения о правоустанавливающих документах на земельный участок некоммерческого объединения (в случае, если эти сведения имеются в органе государственной регистрации прав). Если данные в Едином государственном реестре недвижимости о земельном участке некоммерческой организации отсутствуют, то уполномоченные органы вправе запросить документы на землю у заявителя.

Уполномоченные органы в течение четырнадцати дней обязаны принять решение о предоставлении в собственность или в аренду такого земельного участка либо об отказе в его предоставлении. Основанием для отказа в предоставлении в собственность является установленный законом запрет на предоставление земельного участка в частную собственность. К примеру, не допускается предоставление земельных участков, расположенных на приграничных территориях, в собственность иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам.

Изъятые из оборота, ограниченные в обороте и зарезервированные для государственных или муниципальных нужд садовые, огородные и дачные участки могут быть предоставлены в аренду конкретному члену некоммерческого объединения или в аренду с множественностью лиц на стороне арендатора (земли общего пользования).

В-четвертых, гражданин вправе приобрести бесплатно в собственность земельный участок, который находится в его фактическом пользовании, если на таком земельном участке расположен жилой дом, право собственности на который возникло у гражданина до дня введения в действие Земельного кодекса РФ либо после дня введения его в действие, при условии, что дом унаследован, а право собственности наследодателя на него возникло до дня введения в действие Земельного кодекса РФ.

Переоформление прав на землю гражданами после вступления в силу Федерального закона № 93-ФЗ

Еще большие льготы по переоформлению прав на земельные участки граждане приобрели с вступлением в силу 1 сентября 2006 года ФЗ об оформлении в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества³⁷, получившего в средствах массой информации неформальное название о «дачной амнистии». Свое название закон получил потому, что упорядочивал оформление прав на загородные владения (дачи), как в составе садовых, огородных, дачных и иных некоммерческих объединений граждан (СНТ, ДНТ, ТИЗ и пр.), оставшихся со времен Союза ССР, так и в составе современной коттеджной застройки. Кроме того, законодатель «амнистировал» самовольный захват земель и самовольные постройки в составе дачных владений, позволив оформить как излишки земли, так и постройки, не имеющие разрешений на строительство и обязательных актов ввода построек в эксплуатацию.

Применение упрощенного порядка переоформления прав («дачной амнистии») ограничено видами разрешенного использования (целевого назначения) земельных участков. Так, под регулирование закона о «дачной амнистии» подпадают только земельные участки, используемые для целей индивидуальной загородной застройки: для ведения личного подсобного хозяйства (ЛПХ), дачного хозяйства (строительства), огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства (ИЖС). При этом категория земель, на которой расположены такие земельные участки (будь то земли населенных пунктов, сельскохозяйственного назначения, в отдельных случаях — лесного фонда) первостепенного значения не имеет. Нормы, определяющие какие виды разрешенного использования (целевого назначения) земельных участков подпадают под регулирование закона о «дачной амнистии», содержатся в ст. 1 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»³⁸, в ст. 27 Земельного кодекса Российской Федерации и далее по тексту параграфа именуются «дачные участки».

«Дачная амнистия» распространила свое действие на граждан. Из числа юридических лиц она применима к садовым, огородным и дачным некоммерческим объединениям граждан. При этом, надо учитывать, что с 01 января 2019 года термины, содержащие в своем составе словообразующие от слова «дача», были из законодательства исключены, а дачные участки и дачные некоммерческие объединения граждан приравнены к садовым участкам и садовым некоммерческим объединениям граждан.

Законодательство о «дачной амнистии» на сегодняшний день насчитывает 8 периодов: 1) с 01.09.2006 г. по 16.05.2008 г., 2) с 17.05.2008 г. по 28.02.2015 г., 3) с 01.03.2015 г. по 31.12.2016 г.,;) с 01.01.2017 г. по 31.12.2018 г., 5) с 01.01.2019 г. по 01.08.2019 г., 6) со 02.08.2019 г. по 18.12.2020 г., 7) с 19.12.2020 г. по 01.09.2022 г. и 8) с 01.09.2022 г. по настоящее время.

В упрощенный порядок оформления прав на индивидуальные загородные владения на правах самостоятельного включается законодательство о «лесной амнистии»³⁹ в силу того, что длительное время в СССР (РСФСР) земельные участки под дачные владения предоставлялись из земель государственного лесного фонда.

С 01.09.2021 года стало возможным оформить в упрощенном порядке права на индивидуальные гаражи и земельные участки под индивидуальными гаражами и в гаражно-строительных кооперативах («гаражная амнистия»)⁴⁰.

Возможности «дачной амнистии» периода 01.09.2006 г. — 16.05.2008 г.

Нововведения законодательства в части переоформления прав на землю касались следующего.

1. Гражданам было разрешено оформить излишки земли, находящиеся в границах исторического владения, ограниченного забором. При этом размер так называемой «прирезки» не мог превышать предельный минимальный размер земельного участка, установленный законодательством для вида разрешенного использования участка, подтвержденного документально. Это означало, что площадь земельного участка, подтвержденная документами старого образца, могла быть увеличена почти вдвое.

2. Реализация данной нормы на практике обеспечивалась нормой, позволяющей проводить межевание земельного участка (определение границ в натуре на местности) и ставить земельный участок на государственный кадастровый учет на основании сведений об уточненной площади земельного участка, которая могла превышать указанную в правоустанавливающих документах старого образца.

3. Еще одной нормой, позволяющей на практике обеспечить легализацию самовольно занятой площади земельного участка, стала норма, позволяющая органам государственной регистрации вносить в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним запись о праве собственности на земельный участок бОльшей площади, чем указано в правоустанавливающих документах старого образца. При этом, превалирующую юридическую силу имели документы о межевании земельного участка, а не документы старого образца.

4. Наряду с указанным выше порядком, земельные участки по документам старого образца можно было ставить на государственный кадастровый учет без определения границ в натуре на местности, присваивая только кадастровый номер, что обеспечивало вовлечение такого земельного участка в хозяйственный оборот и наряду с участками, имеющими границы, позволяло ему быть объектом гражданско-правовых сделок. Площадь земельного участка в этом случае повторяла его точную площадь, указанную в правоустанавливающих документах старого образца. Запись о государственной регистрации права совершалась в отношении такого земельного участка с площадью согласно документам старого образца. При этом собственнику такого земельного участка не запрещалось со временем пройти процедуру межевания земельного участка с уточнением его границ и площади.

5. Государственная регистрация права собственности на земельный участок для дачного хозяйства (строительства), огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства, предоставленный до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации, осуществлялась на основании документа старого образца. Для целей государственной регистрации прав на земельный участок для личного подсобного хозяйства требовалось предоставление выписки из похозяйственной книги о наличии у такого гражданина права на данный земельный участок.

При представлении документов в регистрирующий орган обязательным приложением к правоустанавливающему документу старого образца, подтверждающему права на земельный участок, служил кадастровый план земельного участка. Он был необходим в любом виде: как с увеличенной площадью, подтверждающей проведенное межевание, так и с документально подтвержденной площадью. Во втором случае кадастровый план подтверждал присвоение уникального кадастрового номера.

6. Гражданам было дозволено переоформить право на земельный участок на право собственности, вне зависимости от ранее предоставленного вида права на земельный участок. При этом вид права в документах старого образца мог и отсутствовать.

7. Граждане, которым садовые, огородные или дачные земельные участки были предоставлены на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования были вправе переоформить их на право собственности, обратившись в регистрирующий орган. При этом принятия дополнительных решений органами местного самоуправления о предоставлении указанным гражданам в собственность таких земельных участков не требовалось.

8. Членам садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений граждан предоставлялось право на бесплатное получение земельного участка в собственность, выделенного в соответствии с решением такого объединения, которое было создано до 1-ого января 2006 года. При этом требовалось издание решения органом местного самоуправления или органом исполнительной власти о предоставлении такого участка в собственность.

9. Самим садоводческим, огородническим или дачным некоммерческим объединениям граждан, а также организациям, при которых до вступления в силу ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» были созданы подобные организации, была предоставлена неограниченная сроком возможность переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельных участков на право собственности или право аренды.

10. Была закреплена передача земель общего пользования садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений в их собственность на безвозмездной основе.

11. С 08 декабря 2007 года стала действовать норма, в соответствии с которой государственная регистрация права собственности гражданина на земельный участок для ведения личного подсобного, дачного хозяйства (строительства), огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства могла быть осуществлена при предоставлении следующих документов: свидетельства о праве на наследство либо иного документа, устанавливающего или удостоверяющего право собственности такого гражданина на указанное здание (строение) или сооружение и один из правоустанавливающих документов старого образца, наделяющих землей любого прежнего собственника указанного здания (строения) или сооружения на данный земельный участок.

Иными словами, собственники индивидуальных жилых, садовых и дачных домов были вправе оформить землю, выделенную ранее их правопредшественникам. При этом, термин «правопредшественник» используется для обозначения любого прежнего правообладателя дома или земельного участка, который владел им на праве, отличном от права собственности, начиная с момента образования земельного участка, строительства дома как объектов недвижимости. Если право на объект капитального строительства (ОКС) было зарегистрировано в Едином государственном реестре недвижимости — повторное предоставление документов на такой объект не требовалось.

На практике были случаи, когда в такой цепочке было до 15-ти правопредшественников от первого правообладателя земельного участка и домовладения до нынешнего собственника домовладения, и представлять в орган государственной регистрации надлежало все документы, доказывающие переход права на домовладение от одного другому.

Нововведения законодательства в части переоформления прав на ОКС касались следующего.

1. Для оформления права собственности на постройки, расположенные на перечисленных выше земельных участках (в частности, садовые дома, дачные дома, служебные постройки, хозяйственные постройки, гаражи, котельные, навесы и пр.) необходимо было представить в орган регистрации документ, подтверждающий факт создания такого объекта недвижимого имущества и содержащий его описание, правоустанавливающий документ на земельный участок, кадастровый план на земельный участок. Представление двух последних документов не требовалось, если права на земельный участок уже были зарегистрированы в Едином государственном реестре прав.

2. Документом, подтверждающим факт создания объекта недвижимого имущества на дачном или садовом земельном участке либо факт создания гаража или иного объекта капитального строительства и содержащим описание такого объекта недвижимого имущества, являлась декларация о таком объекте недвижимого имущества.

Правообладателю земельного участка предоставлялось право задекларировать ОКС в произвольном виде. Сам будущий собственник по своему усмотрению вносил в декларацию об объекте недвижимого имущества сведения о его адресе (местоположении), виде (названии), назначении, площади, количестве этажей, в том числе, подземных, годе его создания, о материалах наружных стен такого объекта недвижимого имущества, о его подключении к сетям инженерно-технического обеспечения, кадастровом номере земельного участка, на котором такой объект недвижимого имущества расположен.

3. Документом, подтверждающим факт создания объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке для ИЖС или на приусадебном земельном участке⁴¹ и содержащим описание такого объекта недвижимого имущества, до 1 января 2010 года являлся только технический паспорт такого объекта ИЖС, выданный Бюро технической инвентаризации (акта ввода в эксплуатацию, если объект ИЖС завершен строительством и разрешения на строительство, если объект ИЖС не завершен строительством, не требовалось).

4. Устанавливалось, что до 1 января 2010 года не требовалось получение разрешения на ввод объекта индивидуального жилищного строительства (объекта ИЖС) в эксплуатацию.

5. Для осуществления технического учета (инвентаризации) объекта ИЖС в Бюро технической инвентаризации до 1 января