Федерализм в современном публичном праве

Cборник трудов IV Международной научно- практической конференции молодых ученых

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.24

ББК 67.400

Ф32

Председатель редакционной коллегии:
Авакьян С. А., доктор юридических наук, заслуженный юрист РФ, заслуженный деятель науки РФ, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова.

Научный редактор:
Корольков В. В., аспирант кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова, глава дискуссионного клуба федералистов.

Составитель:
Григорян Э. О., студент юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова, руководитель комиссии по науке студенческого совета.

Рецензенты:
Алебастрова И. А., доктор юридических наук;
Захаров А. А., кандидат философских наук, доцент кафедры теоретической и прикладной политологии факультета международных отношений, политологии и зарубежного регионоведения Российского государственного гуманитарного университета.

Настоящая книга представляет собой сборник трудов участников IV Международной научно-практической конференции молодых ученых «Федерализм в современном публичном праве», проведенной в онлайн-формате 8–17 ноября 2021 г. На конференции были заслушаны 52 доклада, прошедших предварительный отбор.

В сборнике опубликованы 37 работ в семи тематических секциях: «Конституционно-правовые проблемы федерализма и местного самоуправления в Российской Федерации», «История и теория федерализма», «Сравнительный федерализм», «Фискальный федерализм», «Федерализм и безопасность», «Федерализм в законодательстве и правоприменительной практике», «Европейская и евразийская интеграция».

Материалы представлены в авторской редакции.

УДК 342.24

ББК 67.400

© Коллектив авторов, 2022

© ООО «Проспект», 2022

Корольков В.В.

ВСТУПИТЕЛЬНОЕ СЛОВО

Организация традиционной IV международной научно-практической конференции молодых ученых «Федерализм в современном публичном праве» стала настоящим испытанием для всех, кто в ней участвовал. Впервые в истории нашего ноябрьского форума активное участие принимали иностранные гости – не только студены и аспиранты, но и эксперты в области федерализма с мировым именем. Международный статус обязывал нас не только продублировать всю информацию о самой конференции на английском языке, но и предполагал наличие устного перевода в ходе работы секций конференции. Кроме того, организация конференции сопровождалась поиском новых форм проведения секций, в результате чего у нас впервые появились пленарные доклады экспертов секций. Многие эксперты любезно согласились опубликовать материалы этих выступлений в настоящем сборнике в виде статей или стенограмм. Еще одним новшеством, тепло встреченным и российскими, и зарубежными коллегами стало наше желание создать единый визуальный стиль конференции, для чего были выбраны всемирно известные гравюры Альбрехта Дюрера. Надеемся, что в следующие годы конференцию украсят другие не менее известные классические работы, что поспособствует укреплению международных научных связей.

Подготовка настоящего сборника к публикации совпала с очередной волной пандемии COVID-19, эскалацией вооруженного конфликта на Украине и мирового экономического кризиса. Эти острые международные проблемы невероятно актуализировали многие тексты в настоящем сборнике, а также заложили основу для нового витка научных дискуссий. Ведь именно научные дискуссии, надо полагать, способны не только рационально (а не эмоционально) осмыслить происходящие в мире события, но и предотвратить угрозу полного разложения человеческого общества. Открытость к диалогу и взаимное уважение, совмещенные с разговором по существу дела, всегда были отличительными чертами нашей конференции и, надо полагать, всех причастных к конференции коллег.

А причастных было немало: 120 ученых из 29 учебных заведений, расположенных в 12 субъектах Российской Федерации и 6 иностранных государствах. На конференции было представлено 52 доклада, из которых лишь 37 прошли отбор для публикации в настоящем сборнике. Тридцать восьмой работой, попавшей в настоящий сборник, стал доклад, не опубликованный в сборнике прошлой конференции по техническим причинам.

Работа конференции прошла в рамках рекордных семи секций:

1) Конституционно-правовые проблемы федерализма и местного самоуправления в Российской Федерации;

2) История и теория федерализма;

3) Сравнительный федерализм;

4) Фискальный федерализм;

5) Федерализм и безопасность;

6) Федерализм в законодательстве и правоприменительной практике;

7) Европейская и евразийская интеграция.

Поскольку конференция имела международный статус, сохранение традиционной секции «федерализм в зарубежных странах» перестало быть целесообразным. Эта секция была разделена на две новые: ставшей настоящим аншлагом «сравнительный федерализм» и маленькой, но довольно перспективной «федерализм в законодательстве и правоприменительной практике». За работой этих и других секций конференции можно было следить в трансляции на канале «Федералист» на YouTube. Общий хронометраж этих записей, находящихся в открытом доступе, превышает 35 часов. Такое масштабное мероприятие было бы невозможно без двух аспектов, неразрывно связанных с проведением нашей конференции.

Во-первых, конференция была организована в рамках многолетнего партнерства дискуссионного клуба федералистов с организациями обучающихся ведущих юридических вузов. Особую сердечную благодарность хочется выразить коллегам из юридического клуба МГИМО – Алексею Старикову, Ивану Тупицыну, Арине Андросовой, Эдуарду Астафорову, Ирине Ашихминой; Председателю Студенческого научного общества МГЮА имени О. Е.Кутафина – Кристине Воробьевой; а также коллегам с кафедры конституционного и муниципального права и из Студенческого совета МГУ имени М. В.Ломоносова – Никите Сергеевичу Малютину, Елене Николаевне Марковой, Заире Курбановой, Мишель Ильчиковой, Эмме Григорян, Татьяне Лябушевой, Александре Авериной. Также мы благодарим Наталью Суворову за помощь в уточнении английских переводов. Отдельную благодарность выражаем Леониду Владимировичу Рожникову, а также всему коллективу издательства «Проспект», благодаря которым вот уже второй год публикация сборника нашей конференции является возможной на безвозмездных началах. Публикации работ в таком престижном издательстве и на таких услолвиях невероятно важны для молодых ученых и зарубежных коллег – они являются ощутимым результатом продолжительных научных изысканий.

Во-вторых, отдельных слов благодарности заслуживают уважаемые эксперты, участвовавшие в работе нашей конференции. В первую очередь, хотелось бы поблагодарить наших иностранных коллег: Патрицию Попелье из Университета Антверпена (Бельгия), Николаса Эрони из Университета Квинсленда (Австралия) и Габриэля Паулуса из Венского университета (Австрия). В равной мере от лица организаторов и участников конференции мы благодарим отечественных экспертов: Сурена Адибековича Авакьяна, Алексея Юрьевича Болдырева, Андрея Михайловича Будаева, Елену Александровну Водяницкую, Елену Леонидовну Глотову, Сергея Алексеевича Денисова, Батыра Махаровича Джанкезова, Андрея Александровича Захарова, Тамару Олеговну Кузнецову, Клару Хачатуровну Минасян, Светлану Васильевну Нарутто, Галину Владиславовну Петрову, Инну Александровну Ракитскую, Олега Германовича Румянцева, Алексея Юрьевича Саломатина, Наталью Евгеньевну Таеву, Александру Алексеевну Троицкую, Владимира Борисовича Чернолецкого и Марка Львовича Энтина.

В настоящем сборнике публикуются труды участников конференции, прошедшие отбор по критериям относимости, актуальности, научной новизны, качества научно-юридического лексикона и оформления, оригинальности (не менее 70%). К публикации были допущены также и те материалы, авторы которых по каким-то причинам не смогли выступить на конференции. Все работы в настоящем сборнике публикуются в авторской редакции.

Изрядно затянувшаяся публикация настоящего сборника хронологически совпала с организацией очередной ноябрьской конференции «Федерализм в современном публичном праве». Пожалуй, поэтому хочется выразить удовольствие от того, что это мероприятие из года в год собирает на своих полях ученых, объединенных не только общими научными интересами, но и определенной этикой научного общения. Задуманная как «своего рода «Вудсток» почитателей публичного права» в нынешний исторической реальности конференция перерастает свое изначальное значение и может послужить убежищем для всех уставших от агрессивной пропаганды и жадных до истины умов со всего мира. Это убежище не избавляет своих жителей от противоречивой природы человека и не одаривает их простыми ответами на сложные вопросы общественного бытия. Однако оно гарантирует всем желающим важнейшие элементы интеллектуального развития – свободу творческого поиска, взаимоуважительную дискуссию по существу вопроса и возможность быть услышанным. Наверное, поэтому я смотрю на участников и организаторов конференции «Федерализм в современном публичном праве» с нескрываемым оптимизмом, видя в них будущее отечественного конституционализма.

Вадим Владимирович Корольков
Организатор конференции,
Глава дискуссионного клуба федералистов

PREFACE

The organisation of the traditional IV International Scientific Conference of Young Scientists «Federalism in contemporary public law» was a real challenge for all those involved. For the first time in the history of our November forum, foreign guests - not only undergraduate and graduate students, but also internationally renowned experts in federalism - took an active part. Our international status obliged us not only to duplicate all information about the conference itself in English, but also to provide interpretation during the conference sessions. In addition, while organizing the conference, we looked for new sections modalities and, as a result, for the first time we had plenary reports of the sections’ experts. Many of the experts kindly agreed to publish the proceedings in this volume as articles or transcripts. Another innovation that was warmly welcomed by both Russian and foreign colleagues was our intent to create a unified visual style for the conference, for which purpose we chose the world-famous engravings by Albrecht Dürer. We hope that, in future years, the conference will be graced with other equally famous works of art, which will contribute to the promotion of international scientific relations.

This collection’s preparation for publication coincided with another wave of the COVID-19 pandemic, the escalation of the armed conflict in Ukraine and the global economic crisis. These pressing international issues have made many of the texts in this collection incredibly relevant and have also laid the groundwork for a new round of scholarly debate. After all, it is precisely academic debate, one would think, that can not only rationally (rather than emotionally) comprehend the events happening in the world, but also prevent the threat of a complete breakdown of human society. Openness to dialogue and mutual respect, accompanied with substantive conversation, have always been the hallmarks of our conference and, one must assume, of all the colleagues involved.

And there were many of them: 120 scientists from 29 educational institutions of 12 regions of the Russian Federation and six foreign countries. A total of 52 papers were presented at the conference, only 37 of which were selected for publication in the Proceedings. The thirty-eighth paper to be included in this collection was a paper that was not published in the last conference collection for technical reasons.

The conference was held in seven (a record number) sections:

1) Constitutional problems of federalism and local self-government in the Russian Federation;

2) History and theory of federalism;

3) Comparative federalism;

4) Fiscal Federalism;

5) Federalism and security;

6) Federalism in law and practice;

7) European and Eurasian integration.

Since the conference had international status, keeping the traditional section “federalism in foreign countries” was no longer appropriate. This section was divided into two new ones: what became a real full house “comparative federalism” and a small but promising “federalism in law and law enforcement practice”. The work of these and other sections of the conference could be followed in the broadcast on the Federalist channel on YouTube. The total time span of these publicly available recordings exceeded 35 hours. Such a large-scale event would not have been possible without two aspects having inextricable link to our conference.

Firstly, the conference was arranged as part of the long-standing partnership between the Federalist Discussion Club and students organisations of leading law schools. We would like to express special heartfelt thanks to our colleagues from the MGIMO Law Club – Alexei Starikov, Ivan Tupitsyn, Arina Androsova, Eduard Astaforov, Irina Ashikhmina; the Chairperson of the Student Scientific Society of the O. E.Kutafin Moscow State Law Academy - Kristina Vorobyeva; as well as colleagues from the Department of Constitutional and Legal Sciences of the University. We would also like to thank our colleagues from the Department of Constitutional and Municipal Law and the Student Council of Lomonosov Moscow State University, Nikita Malyutin, Elena Markova, Zaira Kurbanova, Michelle Ilchikova, Emma Grigoryan, Tatiana Lyabusheva and Alexandra Averina. We also thank Natalia Suvorova for her help in clarifying the English translations. Special thanks go to Leonid Rozhnikov and the Prospect publishing house, which has been making it possible to publish our conference collection free of charge for two years now. Publishing papers with such a prestigious publisher and on such terms is incredibly important for young scientists and foreign colleagues – it is a tangible result of long-term scientific research.

Secondly, the distinguished experts who participated in our conference deserve special thanks. First and foremost, we would like to thank our international colleagues: Patricia Popelier from the University of Antwerp (Belgium), Nicholas Aroney from the University of Queensland (Australia) and Gabriel Paulus from the University of Vienna (Austria). On behalf of the conference organisers and participants, we would like to thank the national experts: Suren Adibekovich Avakyan, Alexey Yuryevich Boldyrev, Andrey Mikhailovich Budayev, Elena Alexandrovna Vodyanitskaya, Elena Leonidovna Glotova, Sergey Alexeyevich Denisov, Batyr Makharovich Dzhankezov, Andrey Alexandrovich Zakharov, Tamara Olegovna Kuznetsova, Clara Khachaturovna Minasyan, Svetlana Vasilievna Narutto, Galina Vladislavovna Petrova, Inna Aleksandrovna Rakitskaya, Oleg Germanovich Rumyantsev, Alexey Yurievich Salomatin, Natalia Evgenievna Taeva, Alexandra Alexeevna Troitskaya, Vladimir Borisovich Chernoletsky and Mark Lvovich Entin.

This collection publishes papers of conference participants selected on the criteria of relevance, topicality, scientific novelty, quality of scientific and legal lexicon and design, and originality (at least 70%). Those papers whose authors, for whatever reason, could not present at the conference were also accepted for publication. All papers in this collection are published in the author’s version.

The delayed publication of this collection chronologically coincided with the process of organisation of the regular November conference «Federalism in contemporary public law». For this reason, we are pleased to note that this event year after year gathers scientists united not only by common scientific interests but also by a certain ethics of scientific communication. Conceived as “a kind of ‘Woodstock’ of admirers of public law” in the current historical reality, the conference is outgrowing its original meaning and can serve as a refuge for all minds tired of aggressive propaganda and hungry for truth from around the world. This refuge does not spare its inhabitants from the contradictory nature of man, nor does it bestow upon them simple answers to the complex questions of social existence. It does, however, guarantee to all who wish to do so the most important elements of intellectual growth – freedom of creative search, a mutually respectful discussion of the essence of the question and the opportunity to be heard. That is probably why I look at the participants and organizers of the conference «Federalism in conemporary public law» with undisguised optimism, seeing in them the future of national constitutionalism.

Vadim Korolkov
Conference organiser,
Head of the Federalist Discussion Club

Секция
«КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ФЕДЕРАЛИЗМА И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

Section
“CONSTITUTIONAL PROBLEMS OF FEDERALISM AND LOCAL SELF-GOVERNMENT IN THE RUSSIAN FEDERATION”

А. Дюрер. Рыцарь, смерть и дьявол, 1513

Соловьева Полина Дмитриевна
Студентка I курса магистратуры
Института государственного и муниципального управления
Российская академия народного хозяйства
и государственной службы при Президенте РФ
poly-soloviova19@yandex.ru

Проблемы реформирования российского федерализма: генезис и эволюция

Solovyova Polina Dmitrievna
Master-student of Institute of Public Administration and Civil Service,
The Russian Presidential Academy of National Economy
and Public Administration
poly-soloviova19@yandex.ru

Problems of the reform of the Russian federalism: genesis and evolution

Аннотация. В статье исследуются причины и ход федеративной реформы в Российской Федерации. Анализируются основные нормативные акты, регулировавшие ход федеративной реформы, а также предпринимается попытка их критического осмысления. На основе показанной автором связи современного российского федерализма с советской федеративной системой формулируются его основные проблемы. К числу таких проблем автор относит формальную и фактическую асимметрию субъектов РФ, национально-территориальный принцип их образования, большое количество субъектов РФ, бюджетный федерализм и сверхцентрализацию.

Abstract. The article analyses the causes and course of the federal reform in the Russian Federation. The main normative acts regulating the course of the federal reform are analysed and an attempt is made to critically analyse them. On the basis of the connection of modern Russian federalism with the Soviet federal system shown by the author its main problems are formulated. Among such problems the author includes formal and actual asymmetry of subjects of the Russian Federation, national-territorial principle of their formation, large number of subjects of the Russian Federation, budgetary federalism and over-centralization.

Развитие современного российского федерализма после развала СССР началось с преодоления центробежной тенденции. Поэтому перед российской властью встала проблема сохранения тех границ, которые были установлены в РСФСР еще советской властью. В России сформировалась модель федерализма, которая включала в себя как кооперацию, так и конкуренцию. Такой федерализм мог привести к распаду России. Вплоть до 2000 года центробежная тенденция в России не угасала. Политика, проводимая Б.Н.Ельциным и Правительством РФ, не приносила никаких результатов.

Российские исследователи весьма резко критикуют федерализм 1990-х годов. Так, по мнению А. А.Захарова, федерализм позволял «элитным группировкам вести торг по ключевым вопросам государственной жизни, во-первых, не обращая внимания на конституционные нормы, во-вторых, отодвигая на задний план представительные органы власти и, в-третьих, избегая контроля со стороны гражданского общества¹. С этим нельзя не согласиться, потому что ельцинский федерализм привел к деформации федералистских принципов на этапе их формирования в уже совершенно новом государстве. Процессы децентрализации к 2000 году достигли внушительных масштабов, что начали переходить в свою крайнюю стадию — дезинтеграцию. Из этого следует, что современные проблемы российского федерализма образовались при его формировании.

За двадцатилетний срок правления президента В. В.Путина в динамике современного российского федерализма проявились как положительные, так и отрицательные стороны.В 2000-2004 годы разрабатывалась федеративная реформа, а ее реализация состоялась в 2003-2007 годы (реформа Д. Н.Козака). Начинается масштабное преобразование по выстраиванию вертикали власти, и обеспечение выполнения конституционных законов на всех уровнях власти.

Целями федеративной реформы являлись:

1) форсирование правовой раздробленности и распространение федеративного законодательства на всю территорию страны;

2) устранение правовой разрухи в России;

3) равноправие в конституционных правах всех субъектов Российской Федерации;

4) восстановление в стране единого экономического рынка;

5) преодоление межрегиональных барьеров.

Федеративная реформа началась с образования федеральных округов с учреждением в них должности полномочных представителей Президента РФ. Институт полномочных представителей Президента РФ в этой связи рассматривался при этом как инструмент временного, антикризисного управления. Мы солидаризуемся с позицией В. Е.Чиркина о том, что само по себе создание федеральных округов существенно не меняет федеративного устройства России, но при внедрении полномочных представителей ситуация изменилась, так как они стали иметь новые права и задачи, которых не было у предыдущих представителей.

На первом этапе федеративная реформа начала приносить свои плоды. Были пересмотрены все национальные Конституции, к которых было найдено ряд юридических ошибок и антиконституционных принципов. К концу 2001 года были выявлены более четырех тысяч незаконных правовых актов. Рабочей группой Государственного Совета Российской Федерации была разработана Концепция государственной политики по разграничению полномочий между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти. Эта концепция была направлена на решение проблем федерализма и на заложение основ разделения государственной власти в России. Концепция имела идеологическую основу, которая предполагала синтез централизации и децентрализации государственной власти.

Выделяют пять этапов внедрения данной концепции:

• первый этап ознаменовал собой принятие федерального закона, который закрепил разделение власти между федеральным центром и субъектами федерации. Таким образом, дуалистический принцип (о котором говорилось ранее) закрепился на законодательном уровне;

• на втором этапе были приняты федеральные законы, закрепились налоговые и бюджетные механизмы субъектов Российской Федерации;

• на третьем этапе был принят федеральный закон, которыйознаменовал огромный пересмотр российского законодательства;

• на четвертом этапе возникла потребность в пересмотре и корректировке полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения;

• на пятом этапе, т.е. на современном этапе было определено, что федеральная власть забрала себе значительную компетенцию, но не может реализовать ее в полной мере.

Так как из центра тяжело решать некоторые задачи, а создание дополнительных структур в субъектах будет лишним и финансово нерентабельно. С принятием поправок в Бюджетный кодекс в 2004 году, согласно которым дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ в дальнейшем будут рассчитываться и выделяться только из консолидированного бюджета края и области. Таким образом,с 2005года округа лишались практически всего: власти, и денег, так как считалось, что это будет подвигать их к объединению с краем, областями в новые регионы.Итак, до 2008 года продолжались преобразования автономных округов в административно-территориальные единицы со статусом округа и преобразование трех областей в края.

Федеративная реформа повлекла за собой ряд итогов, которые можно назвать положительными: 1) объединилось нормативное пространство на всей территории России; 2) ускорился экономический рост; 3) региональные элиты перестали оказывать влияние на решения общенационального уровня; 4) руководство регионов перестало решать проблемы регионов путем давления на власть. Из отрицательных итогов, пожалуй, можно назвать: 1) федерализм приобрел централизованный характер; 2) из-за слияния некоторых автономных образований с регионами возник конфликтный потенциал; 3) в ходе объединений автономных округов возникла проблема определения «особого статуса» автономий в составе новых субъектов РФ; 4) из-за централизации власти губернаторы утратили функции решения проблем на местах, возникло ручное управление; 5) возникли предпосылки для злоупотребления федеральным вмешательством в дела субъектов; 6) возникла проблема разграничений полномочий между центрами и регионами; 7) проблема равноправия субъектов между республиками, краями и областями; 8) возникновение проблем, в проводимой политике бюджетного федерализма, из-за которого большинство регионов не могут экономически развиваться.

Негативные стороны отечественного государственного устройства как до, так и после прихода к власти В. В.Путина были обстоятельно сформулированы В. Н.Лысенко, который критиковал ранний этап развития российского федерализма с позиции его антидемократичности. Данный этап он называет «феодальной федерацией»². Но его высказывания о «путинской» федерации также имеют негативную окраску. Он пишет: «путинская «управляемая федерация» выглядит, как «умирающий лебедь»³. Первая часть реформ действительно помогла выбраться стране из хаотичного состояния. Из «анархо-децентрализованной» федерации Россия стала высоко централизованным государством. Но некоторые из итогов реформы дали свои негативные плоды в 2010–2012 годах. В регионах нарастало тяготение к национализму и неверие в то, что принципы федерализма способствуют урегулированию межнациональных конфликтов, поскольку политика этнофедерализма оказалась «истощенной и нездоровой».

Для того чтобы избежать вспышек этнонациональных конфликтов, власть решила реанимировать губернаторские выборы, тем самым ослабляя вертикаль власти. Однако, из-за низких рейтингов партии власти «Единая Россия» вероятность того, что представителей этой партии выберут губернаторами, была невелика. Поэтому Президент РФ
В. В.Путин поспешно подписывает закон, который закрепил косвенные выборы губернаторов в регионах в 2013 году.

А в декабре 2012 года в силу вступил новый порядок формирования Совета Федерации. Если в 2000 году сенаторы назначались законодательным органом субъекта РФ и главой исполнительной власти региона, а в 2008 году сенаторами могли стать только депутаты региональных парламентов, то после 2012 года регионы смогли сами выдвигать выбранного депутата в Совет Федерации, который являлся действующим депутатом из нижней палаты федерального парламента.В 2013 году были разработаны 7 программ Министерством регионального развития по улучшению эффективности федеративных принципов в России. Целью данных программ стало обеспечение сбалансированного финансирования субъектов Российской Федерации. Однако, реализация данных программ не привела к успеху. Введенная система бюджетного федерализма периодически сбоит, поскольку региональные власти все еще имеют недостаточно широкие.

Одновременно с этим в 2012 году по распоряжению В. В.Путина начали разрабатывать стратегию по увеличению эффективности федеративных принципов. Действие данной стратегии было рассчитано до2025 года. Также следует упомянуть стратегию пространственного развития Российской Федерации, нацеленную на достижение устойчивого социально-экономического развития субъектов РФ. Законодательство страны закрепляет в некоторых регионах меры поддержки различных сфер деятельности, таких как предпринимательство, инвестиции, производство. Однако, для реализации данной стратегии в основном выбираются экономически и развитыев инфраструктурном отношении регионы, геополитически и геостратегически важные субъекты (Приморский, Камчатский, Хабаровский края и Сахалинская, Калининградская области), что вступает в противоречие с конституционным положением о равноправии субъектов РФ.

Следующей программой является программа «Развития федеративных отношений и создания условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами». Данная программа направлена на совершенствование системы распределения и перераспределения бюджетного финансированиямежду уровнями субъектов РФ и местными бюджетами. Но несмотря на предпринятые меры, по состоянию на 2018 год, некоторые субъекты РФ (Краснодарский край, Московская область, Республика Татарстан и др.) балансируют на грани банкротства. За последние 7 лет государственный долг этих субъектов вырос в два раза, что говорит о неэффективной политике федерального центра в сфере бюджетного федерализма.

Еще одной разработкой Правительства стала стратегия национальной политики Российской Федерации, нацеленной на обеспечение этнокультурных прав, свобод и равноправия народов, которые проживают на территории России. Стратегия построена в соответствии с принципами демократии и федерализма, активизирующая всестороннее сотрудничество народов РФ. Однако, в данной сфере наблюдается много проблем, о которых будет сказано далее.Пока лишь отметим, что до сегодняшнего дня данные стратегии и программы не дали ясных перспектив и плодов. Как отмечает В. Н.Лексин, федеральная власть способна повлиять на ситуацию в любом субъекте Федерации «путем прямого или косвенного изменения ресурсного потенциала территориального развития, но это зависит от правильно и четко разработанных программ»⁴.

Основные проблемные точки отечественного федерализма хорошо известны: асимметричность, избыточное количество субъектов, огромная территория, мультиэтничность, деградация демократических институтов. В этой связи нужно подробно рассмотреть самые главные проблемы российского федерализма, которые не дают в полной мере ему процветать.

Первая проблема – асимметричное распределение ресурсов между субъектами федерации.Существует три модели асимметрии федераций: 1) асимметрия не-субъектов федерации (федеральные владения, федеральные округа, федеральные территории, ассоциированные субъекты.); 2) скрытая; 3) формальная. Россия в практике своего государственного строительства отражает одновременно две модели асимметрии – первую и третью. На первую модель указывает наличие в Российской Федерации наряду с субъектами федерации не-субъектов среди которых: федеральные округа, федеральные территории, ассоциированные субъекты (до 2017 года). С 2020 года появляется новый тип не-субъектов федерации в России – федеральная территория «Сириус». Данное образование является поселком городского типа и наукоградом на территории Краснодарского края, образуя самостоятельный городской округ. Имеет особое устройство государственной власти и собственный бюджет. И к последнему типу не-субъектов относится ассоциированный субъект федерации. Здесь уместен пример республики Татарстан, которая при подписании договора с Россией в 1994 году, решила провозгласить себя «ассоциированным» субъектом федерации, и имела больше прав, чем другие субъекты, до 2017 года пока не истек срок данного договора, и теперь Татарстан практически ни чем не отличается от других субъектов федерации. Однако, де-факто Россия является федерацией с многоуровневой симметрией, что прописано в Конституции.

С точки зрения асимметрии Российская Федерация прошла два этапа и в данный момент находится на третьем. Первый этап (1990–2000 годы), когда российская власть не могла удержать тенденцию в развитии асимметричности в особенности в национальных республиках, которые самостоятельно расширяли свои полномочия. Это отразилось в подписании двустороннего договора между федеральным центром и субъектами. Второй этап (2001–2010 годы) был охарактеризован изменением модели современного российского федерализма для того, чтобы избежать потенциальных угроз территориальному единству страны. Была создана вертикаль исполнительной и законодательной ветвей власти, а также усилен контроль над ними, изменено регулирование механизма распределения полномочий между федеральным центром и субъектами. Подобное чрезмерное регулирование привело к фактической унитаризации территориально-государственного устройства. С 2011 года российский федерализм вступил в третий этап формирования, который как предполагается должен помочь совмещать положительные черты асимметричной и симметричной форм. Правовая асимметрия Российской Федерации заложена в Конституции Российской Федерации и в основных законах (Конституциях, Уставах) ее субъектов, однако в настоящее время правовая асимметрия определяется через сферу налогового, бюджетного законодательства, регионального развития и иные специальные сферы. Поэтому на данном этапе формирования российского федерализма и в будущем, если не решить эту проблему, то в итоге она перерастет в проблему вымирания регионов, которые не имеют каких-либо природных, технологических и экономических ресурсов на своей территории.

Вторая проблема – формирование субъектов по национально-территориальному принципу, оказывающее негативное влияние на устойчивость российской федеративной системы. Деление по национально-территориальному принципу затормаживает процесс развития федеративных отношений в России, так как из-за него затрудняется не только коммуникация между центром и регионами, но и межрегиональные коммуникации. Для будущего федерализма в России нужно выбрать либо территориальный принцип, либо этнический. Данная проблема является долгосрочной и трудноразрешимой. Поэтому игнорировать этнический фактор в федеративных отношениях в России недопустимо. Чтобы отказаться от национально-территориального деления, нужно выработать такую национальную политику, в который национальный вопрос будет выходить за рамки федеративных отношений.

Третья проблема – большое количество субъектов РФ и вытекающая из нее проблема построения федерации по «матрешечному принципу», т.е. когда один субъект находится внутри другого субъекта. Российская Федерация является федерацией с самым большим количеством субъектов в мире. До 1 декабря 2005 года в стране было 89 субъектов, после чего их численность сократили до 83, однако после событий 2014 года субъектов стало 85. Сокращение числа субъектов в 2005 году было сделано за счет полного вхождения автономных округов в области, так образовался «матрешечный принцип». «Матрешечный принцип» создает правовой парадокс между субъектами. Например, в состав Тюменской области входит два автономных округа Ханты-Мансийский – Югра и Ямало-Ненецкий, однако полного слияния не осуществилось, и теперь российский федерализм имеет проблему разграничения полномочий в таких субъектах. Характерно, что эта проблема была унаследована Россией от СССР. Однако, если в Советском Союзе данный вопрос во многих своих аспектах регулировался отдельным законом, посвященным статусу автономных областей и округов, то в современной российской юридической практике такого нормативного правого акта в системе законодательства нет. Таким образом, попытка сократить количество субъектов не решила проблему их многочисленности, а только привела к появлению «матрешечного принципа» построения федерации. Думается, что для Российской Федерации нецелесообразно иметь большое количество субъектов ни в политическом, ни в экономическом планах. Однако, если решать проблему путем укрупнения субъектов, это приведет еще к большему появлению «субъектов-матрешек», что приведет к разрушению и так шаткой и хаотичной структуры управления. Потребуется создание новой структуры, на что уйдет долгое время. Но укрупнение может помочь справиться с проблемой «пестрого» состава Российской Федерацией.

Поэтому на данный момент разграничение в сложносоставных субъектах регулируется Конституцией, постановлениями и определениями Конституционного Суда РФ и федеральным законом между органами государственными органами власти автономного округа и органами власти области или края, что привело к запутанной системе регулирования полномочий в таких субъектах. «Матрешечная система» в Российской Федерации может просуществовать еще не одно десятилетие. Эта проблема имеет накопительный характер и требует постепенной модернизации.

Четвертой проблемой российского федерализма, являются имеющиеся сложности, связанные с функционированием бюджетной системы. Чтобы подобной проблемы не существовало, требуется качественный механизм взаимодействия бюджетов различного уровня: федерального, регионального и местного. На практике же бюджетная политика привела к дисбалансу бюджетных систем и трудностям в формировании бюджетной политики в дальнейшем. Причиной возникновения этих сложностей является горизонтальное регулирование бюджетного федерализма, в то время как для достижения баланса должен быть вертикальный способ урегулирования доходов и расходов. Из этой проблемы вытекает проблема экономического неравенства и дефицита в регионах. Ситуация усугубилась из-за появления вируса COVID-19, дотационные регионы стали иметь финансовые долги перед федерацией. Такое положение дел требует немедленного пересмотра долговой политики регионов Российской Федерации, так как выплата долга федеральному центру сократит и без того пошатнувшийся бюджет субъектов и значительно снизит качество жизни населения. Преобразования бюджетной системы — это сложный и долгий процесс, который просто не обходим для Российской Федерации, так как обделенные финансами регионы становятся негативно настроены к власти.

Наконец, последней, и, очевидно, важнейшей проблемой российского федерализма является избыточная централизация власти. Данная тенденция приводит к негативный процессам, таким как: зависимость регионов от федерального центра и неумение региональных властей принимать самостоятельные решения в экономической и политической сферах. Поэтому система децентрализованного федеративного устройства в определенных обстоятельствах может быть более гибкой и инновационной, чем централизованная система. Но эта проблема в отличие от других менее затратна и сложна в решении, потому что она целиком и полностью зависит от политического курса и воли государства.

Многовековая традиция жесткой бюрократической централизации государственного строительства не дает развиться федерализму по европейскому образцу. Поэтому всякая децентрализация власти и управления представляет угрозу жизненным интересам сложившегося положения вещей. Центр получил политические прерогативы, которые позволили сосредоточить власть в своих руках, из-за этого регионы не являются политически активными. Асимметричность российского федерализма остается актуальной проблемой, так как, несмотря на формальное равенство всех субъектов, статья 5 Конституции РФ закрепила особый статус республик. Этот шаг был предпринят, чтобы остановить этнический сепаратизм и сдерживать национальные элиты в республиках. При этом политика центра по отношению к субъектам не является сотрудничеством, а лишь направлена на обеспечение лояльности элит.

Но если до 2010-х годов разрабатывалась поэтапная федеративная реформа, нацеленная на устранение хаоса 90-х годов и централизацию, то после 2010-х годов не было определено ни одной четкой стратегии развития федеративных отношений в Российской Федерации. Современные программы по улучшению федерализма в России, хоть и имеют цели и задачи, но не имеют единой цели и должной реализации. Это происходит из-за невнятной риторики национальной политики, экономической нестабильности, неразвитости гражданского общества и затухания демократических принципов и институтов.

Необходимость реформирования федеративной системы в Российской Федерации очевидна. Если не начать проведение новых тщательно спланированных реформ с этого десятилетия, то Россия может столкнуться с политическими, экономическими и национальными проблемами между регионами и между центром и регионами в долгосрочной перспективе.

Осокин Александр Владиславович
Студент III курса
Юридического факультета
МГУ имени М. В.Ломоносова
osokin2001@yandex.ru

Шульгина Виктория Александровна
Студентка III курса
Международно-правового факультета МГИМО
vika.shulgina@mail.ru

Местное самоуправление и федеративное устройство Российской Федерации: вехи истории и вызовы современности

Osokin Alexander Vladislavovich
Student of Faculty of Law,
Lomonosov Moscow State University
osokin2001@yandex.ru

Shulgina Viktoria Alexandrovna
Student of the International Law School, MGIMO University
vika.shulgina@mail.ru

Local administration and federal governance of the Russian Federation: milestones of history and challenges of the future

Аннотация. В рамках данной статьи авторы рассматривают особенности использования института местного самоуправления для решения актуальных проблем отечественного федерализма. Рассматривается возможность ценностной перестройки модели федерализма, существующей на данный момент в РФ, поскольку такая модель представляется авторам опасной для государственного единства. Поддерживается идея о расширении полномочий местного самоуправления, его использования в качестве способа решения проблем многонационального российского государства без образования нескольких политических центров на территории России.

Abstract. Authors of this article consider peculiarities of local administration opportunities for solving actual disputes arising from Russian federal governance model. Model of contemporary Russian federalism in to be rebuilt on other axiological principles: incumbent model of federalism is a threat to the stability of Russia. Authors also support the idea of spreading the powers of local administration as it might also be a key for a political stability of Russia without forming of several political centers on Russian territory.

Местное самоуправление на любом этапе развития российской государственности представляло собой весьма важную основу государственной власти, позволявшей и позволяющей ей делегировать и изымать часть полномочий в связи со складывающимися конкретно-историческими обстоятельствами, решая существующие политические проблемы. Кроме того, местное самоуправление, являясь наиболее близким и понятным населению способом и формой осуществления власти, приближает властные институту ближе к населению того или иного региона, местности, округа и т.п. В этой связи недооценивать значение институтов местного самоуправления не стоит, поскольку их существование обосновывается множеством факторов и жизненно важных потребностей, решить которые возможно лишь посредством непосредственного участия лиц, населяющих определенную территорию, в делах местного значения соответствующей территории.

Указанные обстоятельства в должной степени осознавались разработчиками Земской реформы в 1864 г., когда существовала острая необходимость в замене устаревшей феодальной модели управления определенной территорией в связи с кризисом института помещика, на которого в предыдущие периоды отечественной истории было возложено осуществление функций публичной власти. В частности, проф. Г. А.Герасименко указывал, что «земства возникли в период огромного общественного разлома, в условиях глубокого социально-экономического и политического кризиса страны». Несмотря на то, что на данный момент политическая ситуация в Российской Федерации (далее – РФ, Россия) представляется стабильной, вызовы современности (среди которых следует обозначить (1) дальнейший рост международной напряженности, (2) потенциальный трансферт власти новому руководству страны от старой политической элиты, (3) возможный рост сепаратизма в национальных республиках и т.п.) могут в значительной степени ослабить Россию, нанести серьезный удар по ее государственному единству.

Для целей минимизации рисков, возникающих в связи с угрозами государственному единству РФ, следует осуществить реформу одновременно федеративного устройства и местного самоуправления России, ликвидировав государственно-подобные образования (республики, автономные округа и т.п. – словом, рудименты советского государственного строительства), сместив их на уровень местного самоуправления. Такого рода изменение позволит усилить местное управление, дав возможность населению определенной территории решать возникающие проблемы тенденциозно, как однородной общности, что будет исключать разного рода конфликты и дискриминацию. Именно поэтому следует возлагать определенные надежды на механизмы местного самоуправления, которые позволят без создания условия для фактического распада страны осуществить эффективное функционально-территориальное управление огромной территорией Российской Федерации.

В связи с вышеприведенными обстоятельствами следует заключить, что в рамках данной статьи следует освятить следующие актуальные проблемы федеративного устройства России, а также роли института местного самоуправления в решении складывающихся проблем:

1. Целесообразность федеративного устройства по национально-территориальному признаку.

2. Укрупнение субъектов в составе Российской Федерации.

3. Слабость и неэффективность местного самоуправления на данном этапе развития российской государственности.

4. Влияние концепции единой публичной власти на федерализм и местное самоуправление.

5. Перспективы развития федерализма и местного самоуправления в условиях урбанизации.

Прежде всего, следует указать на то обстоятельство, что российская государственность сама по себе является унитарной и достаточно централизованной, что предопределяет соборный, централизованный и единообразный характер осуществления власти на территории России. О причинах и исторических корнях данной ситуации нами был дан весьма подробный ответ и анализ, а также были высказаны опасения по поводу усиления федералистских тенденций в части ослабления власти центра в регионах России, построения государственного единства на национальных началах в каком-либо виде, на основании чего был сделан вывод о необходимости баланса интересов центра и окраин при примате интересов центра, формирующего общее мнение, а не отстаивающего субъективные эгоистические интересы отдельного народа, этноса или иной группы. В настоящем исследовании необходимо предпринять попытки предложения иного критерия государственного строительства безотносительно к национальной или какой-либо иной этнической привязки, но на основе функционального назначения той или иной территории, экономических интересов региона, существующих экономических проектов со стратегическим значением (напр., наличие крупных инфраструктурных проектов по типу космодрома «Восточный», газопровода «Сила Сибири», второй ветки БАМа, новых месторождений полезных ископаемых и т.п.), степени заселенности региона и т.п. Таким образом, в современной России стоит острая необходимость в изменении основ ее федеративного устройства, которая должна основываться на ином критерии, чем национальная принадлежность того или иного этноса, проживающего на определенной территории.

Несмотря на федеративное устройство России, институты государственной власти современной России стремятся к иному устройству и разделению России в некоторых сферах. Одним из первых шагов федеральной власти по централизации России после деструктивного влияния 1990-х гг. в части государственного устройства (помимо активной деятельности Конституционного суда РФ (далее – КС РФ) и Генеральной прокуратуры) стало появление полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, которые выполняли функцию контроля по выполнению решений федерального центра на местах. В частности, появилось 8 представителей Президента РФ по числу округов, в которые были назначены эти представители: (1)Центральный; (2) Северо-Западный; (3) Южный; (4) Северо-Кавказский; (5) Приволжский; (6) Уральский; (7) Сибирский; (8) Дальневосточный. В этой связи федеративное устройство России было в некоторой степени переформатировано в связи с созданием новой правовой конструкции конституционного значения, поскольку федеральный центр начал воспринимать субъекты РФ не только с конституционных позиций, но и с позиций деления России на федеральные округа, которые стали новым уровнем системы отечественного федерализма. При этом полномочные представители Президента РФ в доктрине рассматриваются не как органы влияния федерального центра на деятельность субъектов РФ (для чего de facto и задумывался этот институт), а как орган федерального общения и содействия в выполнении решений федерального центра на местах.

Иные сферы государственного регулирования также представляют нам иные критерии разделения территории России. Так, в сфере военно-административного деления Россия функционально разделена на 4 военных округа: (1) Западный; (2) Южный; (3) Центральный; (4)Восточный. Указанное деление производится количества воинских частей, степени оснащенности их современным вооружением, потенциальными противниками и т.п. При этом наиболее интересным для нас представляется модель разделения России на экономические регионы, обозначенные в Общероссийском классификаторе экономических регионов. В частности, выделяется 12 экономических районов России с учетом их экономической специализации, развития транспортной инфраструктуры и наличия иных экономически значимых факторов. Таким образом, приведенные способы деления России, помимо национального, представляются нам вполне обоснованными для создания целевых программ развития, реализации национальных проектов и обеспечения функционирования иных проектов и программ федерального развития регионов.

При этом национальный критерий разделения России следует признать весьма опасным, поскольку он допускает (1) возможность сецессии, т.е. выхода части территории из состава данного государства по решению жителей, а также (2) возникновение ситуаций т.н. бытового расизма над народом или народами, которые не являются титульными в том или ином регионе. Несмотря на формальный запрет сецессии в России, возможность такого выхода обусловлена не формальным запретом, а материальными возможностями той или иной республики к фактическому, в том числе и сепаратистскому выходу из состава государства, без соблюдения каких-либо формальных процедур. Для целей исключения такого рода ситуаций следует, с одной стороны, укрупнять субъекты федерации, а, с другой стороны, использовать инструментарий местного самоуправления для решения задач и удовлетворения амбиций тех или иных народов, проживающих на определенной территории. Так, во избежание роста напряженности и межнациональных конфликтов на территории Республики Дагестан, население которой представляет собой калейдоскоп, не следует сводить в единое целое, поскольку отождествление имплицитно разных народностей неминуемо приведет к возникновению напряженности на территории Республики Дагестан. В целом, Республика Дагестан как искусственно созданный субъект является оптимальным решением центральной власти по купированию национальных проблем, поскольку на региональном уровне отсутствует представительство титульной нации.

При этом современное административно-территориальное устройство этой республики не отвечает потребностям местного населения, которое очень чутко относится к возможности обитания на одной территории с другими этносами, поскольку такая ситуация неминуемо будет приводить к трайбализму, когда представители одного этноса будут неминуемо дискриминировать представителей другого этноса, всячески вытесняя друг друга с данной территории. Такого рода ситуации будут приводить к появлению тлеющих конфликтов, которые в любой момент могут перерасти в вооруженный конфликт, повторения которого боятся как региональные, так и федеральные власти. В этой связи для целей купирования данного рода конституционного страха следует модифицировать институты местного самоуправления, приспособив их к потребностям этноса, населяющего ту или иную территорию. В частности, следует осуществить нарезку муниципальных образований на основе существующего расселения различных этносов на территории Республики Дагестан, что исключит трайбализм и все проистекающие из него последствия.

Аналогичным образом следует подойти к нарезке муниципальных образований в других регионах Северного Кавказа. При этом следует обозначить, что основной причиной возникновения конфликтов на Северном Кавказе является «наследство» советского государственного строительства, исключительную роль в котором сыграл народный комиссар по делам национальностей И. В.Сталин. Так, именно по его инициативе из Терской области были созданы национальные республики с достаточно неопределенными границами, что порождает политическую напряженность и в наши дни. Именно поэтому существующие границы административно-территориальных единиц республик Северного Кавказа следует изменить с учетом расселения местных этносов на определенных территориях. В целом, не следует проводить жесткие административно-территориальные границы в тех регионах, где существует этническое разнообразие. Кроме того, не следует создавать разного рода национальные республики, которые дают титульной нации определенной республики заявлять о своем превосходстве в пределах той или иной территории при том, что в данных границах могут проживать представители не титульной нации, что ставит их в подчиненное положение. При этом возможно создание муниципальных районов с учетом народности, преимущественно проживающей на этой территории, что располагает к развитию институтов местного самоуправления, позволяющего этносу самостоятельно решать вопросы местного значения без вмешательства иной нации. Именно поэтому следует укрупнять субъекты РФ, в том числе укрупняя национальные республики, что поможет создать однородное пространство для комфортного проживания представителей множества народов.

С учетом вышеперечисленных рассуждений следует указать, что два важных процесса в части государственного строительства – укрупнение субъектов федерации и развитие институтов местного самоуправления на более высоких уровнях муниципальной власти – должны проводиться одновременно, поскольку выполняют стратегические задачи: с одной стороны, они позволяют объединить экономически однородные регионы, а, с другой стороны, препятствуют росту национализма. Еще в 1920-1930-х гг. И. В.Сталин, обозначая критерии выделения государственно-подобных образований на территории Советского Союза (бывшей Российской Империи), указывал, что «для перевода автономной республики в разряд союзной республики необходимо наличие трех признаков, на основании которых можно говорить о союзном значении данной территории [читай – о государственном характере выделяемого образования, что в дальнейшем станет основой для появления государственности союзной республики – А.О.]». При этом оставление автономной республики в данном случае не давало бы оснований для зарождения государственности той или иной территории, поскольку допускало бы лишь большие возможности отдельного народа по управлению данной территорией в пределах, установленных центральной властью. При этом даже автономизация отдельных регионов в составе РСФСР дала повод для роста сепаратизма на этих территориях в условиях ослабления власти центра. В целом, гримасы социализма обернулись для народов России непрекращающимися проблемами, связанными с искусственным разделением народов, неграмотным проведением государственной политики.

В данных обстоятельствах единственным способом преодоления проблем государственного строительства являются процессы укрупнения субъектов Российской Федерации, создания территориальных образований, основанных на их функциональном назначении и иных экономических показателях. При этом возникнет острая необходимость в усилении института местного самоуправления и необходимости реформирования достаточно сложного и запутанного законодательства о местном самоуправлении. Кроме того, следует определить уровни местного самоуправления, которые были бы способны заменить существующую систему субъектов федерации, т.е. необходимо повысить роль местного самоуправления, довести его до уровня бывших субъектов федерации, создав новый вид муниципального образования, способный заместить существующие национально-территориальные образования (автономные округа, автономную область, республики). Замечательным в этой связи является опыт Российской Империи в части административно-территориального деления по следующей системе: губерния (наместничество) – провинция – уезд. Такая система по преимуществу исключала формирование национального самосознания в пределах определенной территории. При этом в советский период развития российской государственности союзным центром была допущена роковая ошибка, связанная с тем, что им были четко обозначены территориальные границы субъектов советской федерации. При этом такое государственное строительство имело вполне объяснимые цели – большевики выполняли свои обещания перед национальными меньшинствами, хотя в самом факте дифференциации регионов бывшей Российской Империи и создания на них государственно-подобных образований – союзных республик – скрывалась достаточно интересная особенность. Территориальные границы союзных республик были расположены таким образом, что неминуемо порождали территориальные споры, которые продолжаются до сих пор. Следовательно, следует отходить от наследства социализма и переходить на оптимальные модели осуществления местного самоуправления, которые бы исключали национальный фактор в осуществлении народовластия, при этом учитывая интересы всего местного населения.

Действующая в России модель местного самоуправления представляется нам недостаточно приспособленной к требованиям современности, поскольку она в нынешних конкретно-исторических обстоятельствах была, как и федерализм, принесена в жертву централизации Российского государства во избежание его распада в 1990-е. Очевидно, что современное состояние законодательства о местном самоуправлении и сопутствующих нормативно-правовых актах является недостаточным для решения населением собственных проблем. Кроме того, исторически в правовом и общественно-политическом сознании россиян сложилось представление о местном самоуправлении как о рудименте общественного и государственного строя, при том, что оно может выполнять и выполняет весьма важные функции. В частности, проф. Н. Л.Пешин отмечает, что «проводимые в данный момент реформы местного самоуправления нивелируют общественные черты этого института», что, по нашему мнению, весьма губительно в связи с вымыванием возможностей самоуправления, а не управления из вышестоящих органов. В этой связи следует рассмотреть критические особенности существующего регулирования местного самоуправления, а также предпринять попытку по формулированию предложений, направленных на разрешение проблем местного самоуправления.

Прежде всего, следует обратить особое внимание на финансовое обеспечение деятельности муниципалитетов, которое на данный момент представляется абсолютно недостаточным. По данным Министерства финансов, показатель доходов консолидированного местного бюджета на 01.01.2021 составлял 5 триллионов 49 миллиардов рублей, что составляет почти 1/8 часть доходов консолидированного бюджета РФ и бюджетом государственных внебюджетных фондов. Кроме того, интересным представляют положения законодательства о налогах и сборах, а также бюджетного законодательства, в рамках которых прописан порядок формирования местного бюджета. Налоговый кодекс РФ вводит лишь три местных налога: (1) земельный налог; (2) налог на имущество физических лиц; (3) торговый сбор, которые составляют с позиции налогового администрирования, являются наименее доходными. Что касается нормативов, установленных Бюджетным кодексом для дофинансирования местных бюджетов за счет федеральных налогов, то они являются мизерными, что и объясняет ничтожность финансовым возможностей муниципалитетов. При этом следует осознавать, что финансирование местного самоуправления позволит государственной власти делегировать многие вопросы на нижестоящий уровень, который, с высокой степенью вероятности, сможет справиться с поставленной задачей в связи с (1) максимальной приближенностью к «земле» (т.е. объективное знание потребностей и проблем местности), а также (2) оперативностью деятельности в связи с отсутствием бюрократизации отношений и вертикали власти.

Иной существенной проблемой местного самоуправления является существующий в российском обществе правовой и политический нигилизм. В частности, население цивилизационно не понимает преимуществ правового разрешения возникающих конфликтов, а также значение институтов местного самоуправления. Кроме того, современный уклад жизни исключает возможность активного участия населения в осуществлении местного самоуправления. При этом, помимо исключительно правовых способов разрешения споров, среднестатистический гражданин не обладает активной политической позицией, не имеет интереса в политическом участии и сформированной политической культуры. Так, известные политологи Г. Алмонд и
С. Верба указывали, что в рамках демократического общества «роль гражданина представляет собой в некотором смысле наивысшую форму демократического участия, поскольку через такое участие рядовой человек обретает влияние на ход дел во властных структурах». Однако в отечественной политической системе у большинства населения преобладает подданнический тип политического участия, который характеризуется нежеланием участвовать в осуществлении властных полномочий. В рамках такого типа политической культуры субъект делегирует осуществление собственных полномочий на третье лицо, либо вовсе не принимает участия в осуществлении политической власти. Местное самоуправление – исключительная возможность для каждого человека принять участие в осуществлении власти на местном уровне, для решения собственных бытовых проблем, связанных, напр., с благоустройством территории, ремонтом дорог, отправления правосудия. Таким образом, муниципальная власть в настоящий момент оказывается ненужной в связи с непониманием необходимости ее существования со стороны населения РФ.

В этой связи инициативу приходится перехватывать государственной власти, которая в последние 20 лет предприняла множество мер, направленных на создание административной модели местного самоуправления, которая характеризуется подменой муниципалитетов государством, а также дальнейшим распространением институтов публичной власти на местное самоуправление. При этом такая ситуация является вполне объяснимой, поскольку в отсутствие гражданской инициативы, ее перехватывает публичная власть, имеющая свои интересы в части фактического использования институтов местного самоуправления для решения собственных задач (напр., связанных с осуществлением строительства многоквартирных домов и осуществления других инфраструктурных проектов). Так, публичной властью было нивелировано значение института публичных обсуждений, который превратился в символический акт, предшествующий выдаче разрешения на строительство на определенном земельном участке. Таким образом, в ситуации, когда население не может отстаивать свои собственные интересы, такие интересы начинают действовать в пользу третьих лиц.

С другой стороны, следует указать на причины, которые приводят население к массовому игнорированию институтов муниципальной власти, которая является практически единственным доступным для каждого человека источником осуществления властных полномочий. По нашему мнению, такая ситуация складывается в связи с тем, что в современной России происходит активная урбанизация всех ее территорий, создание агломераций и смерть сел. Такого рода ситуация ломает все устоявшиеся правовые институты, среди которых и институт местного самоуправления, политико-правовые основы которого были выработаны в период земств и «сельской» России. Современная же Россия представляет собой сверхурбанизированное государство, в котором доля городского населения составляет около ¾ от общего населения страны. В условиях города у человека все меньше времени остается на общественную жизнь, которая вымывается работой и личной жизнью, что представляется губительным для институтов местного самоуправления, которое оказывается фактически ненужным и символичным. Для активизации институтов местного народовластия необходимо проведение реформ, направленных на обеспечение такого волеизъявления местным населением: само по себе электронное голосование является непрозрачным способом народного волеизъявления, однако, это может потенциально оптимизировать издержки, возникающие в связи с осуществлением местного самоуправления. В частности, следует проработать вопрос о возможности использования технологий дистанционного электронного голосования, адаптированного под реализации местного самоуправления и с учетом опыта всероссийского голосования и выборов в Государственную Думу в 2021 г.

В складывающихся обстоятельствах усиления внешних и внутренних вызовов федеральный центр начинает использовать множество интересных юридических конструкций, направленных на реформирование местного самоуправления по административной модели. В частности, речь идет о конституционализации концепции единства публичной власти, имевшей место в ходе принятия поправок к Конституции РФ в 2020. Суть этой концепции, по мнению проф. С. А.Авакьяна, сводится к тому, что «власть многонационального народа РФ представлена тремя организационными формами: (а) государственной властью; (б) общественной властью и (в) властью местного самоуправления как смешанной общественно-государственной власти». Конституционный Суд РФ при истолковании Закона о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 № 1-ФКЗ указал, что «принцип единой системы публичной власти не нашел буквального закрепления в главе 1 Конституции РФ, но имплицитно следует из конституционных положений, поскольку является производным от основных понятий «государственность» и «государство», означающих политический союз».

При этом целью данного конституционного положения было «установление функционального единства системы публичной власти, что не отрицает самостоятельность местного самоуправления и не свидетельствует о вхождении в систему органов государственной власти», хотя de facto система органов местного самоуправления входит в состав органов государственной власти, поскольку допустимо включение представителей местного самоуправления в обновленный Государственный Совет, решения которого будут фактически обладать общеобязательным значением. При этом положения данного Закона недвусмысленно намекают на то, что в пределы полномочий Государственного Совета входит и регулирование деятельности органов местного самоуправления, что делает местное самоуправление подконтрольным этому органу публичной власти. Следовательно, вновь созданный орган публичной власти представляет собой интересное решение, направленное на возможности нивелирование независимости органов местного самоуправления, которые на данный момент являются подконтрольными вышестоящим органам.

В рамках описания политико-правовой составляющей данного решения следует апеллировать к дальнейшей централизации России, которая сталкивается с внешней нестабильностью (рост очагов агрессии по периметру границ РФ), а также внутренними угрозами (опасности грядущего трансферта власти, радикализация некоторых ячеек российского общества и т.п.). Такого рода ситуации могут оправдать наибольшую централизацию государственной власти и местного самоуправления. Действующими инструментами федеральной власти в складывающихся обстоятельствах является новое федеральное законодательство, в частности: 1) Федеральный закон от 08.12.2020 № 394-ФЗ «О Государственном Совете РФ» и 2) положение Конституции РФ о возможности создания федеральных территорий (ч. 1 ст. 67 Конституции РФ). Данные инструменты являются весьма дальновидным шагом на пути к созданию централизованной федерации, поскольку дальнейшая федерализация в условиях потенциального перехода власти может сопровождаться внутренней турбулентностью, связанной с возможным возникновением центробежных сил на территории России.

Вопрос о применении инструментария единой публичной власти был рассмотрен выше, однако, следует указать, что концепция единства публичной власти тесно связана с такой новейшей категорией отечественного федерализма как федеральные территории. По задумке авторов конституционных поправок, «особый статус федеральных территорий позволит обеспечить более эффективное управление при поддержании необходимого баланса между обеспечением прав граждан и сохранением интересов государства», что будет способствовать нивелированию центробежных сил на территории субъектов РФ за счет того, что стратегические объекты будут находиться под федеральной юрисдикцией. Очевидно, что именно эта цель определяет характер выделения федеральных территорий: федеральный законодатель отказался от общего регулирования федеральных территорий, отдав предпочтение регулированию федеральных территорий ad hoc. Такое законодательное решение, вероятно, может быть также связано с тем, что федеральные территории в зависимости от их функционального назначения (напр., космодром «Восточный», озеро Байкал и иные инфраструктурные проекты) не могут быть определены абстрактно.

При этом интересным представляется вопрос об организации местного самоуправления на таких федеральных территориях, как «Сириус». Согласно Закону о федеральной территории «Сириус» на данной территории вместо власти субъекта и муниципальной власти создана публичная власть и ее органы. При этом у граждан существует возможность участия в управлении федеральной территорией, в том числе наличествует возможность решения вопросов местного значения посредством классических способов местного самоуправления. Следовательно, существующие законодательные положения о федеральной территории представляются нам весьма интересными с той точки зрения, что им удается комбинировать, с одной стороны, интересы федерального центра, стремящегося к особому развитию указанной территории, а, с другой стороны, учет интересов местного значения в связи с допустимостью участия граждан в управлении территориях в формах, предусмотренных законодательством о местном самоуправлении.

Теперь же следует указать на роль местного самоуправления в централизации Российской Федерации. Как было рассмотрено выше, местное самоуправление потенциально позволит разделить «проблемные» регионы таким образом, чтобы фактически нивелировать значение национальных республик и позволить гражданам, компактно проживающим на одной территории, реализовывать свои собственные интересы как местного сообщества, а не как этнической общности. В этой связи представляется необходимым уход от национально-территориального деления России и переход к созданию макрорегионов. В рамках реформирования и усиления системы местного самоуправления следует допустить создание муниципального образования нового уровня, которое могло бы объединить несколько муниципальных районов или городских округов в новое муниципальное образование, что позволит обеспечить эффективность государственного и муниципального управления на более обширных территориях вне участия национальных элит.

В этой связи вышеприведенные рассуждения могут быть сведены к следующим положениям, касающимся взаимодействия местного самоуправления и федерализма в действующей политической системе Российской Федерации.

1. Применительно к национально-территориальному устройству РФ следует указать на несостоятельность такой модели организации государственного единства, которая является бомбой замедленного действия для России. Очевидно, что в современных условиях назрела острая необходимость в кардинальном реформировании государственного устройства России, смене федералистских парадигм на муниципализацию мест расселения этнических меньшинств и укрупнение субъектов России. В ином случае существующая федералистская модель будет тормозить развитие государства. Кроме того, муниципализация национальных субъектов России позволит, с одной стороны, разрешить национальные и территориальные споры между конкретными этносами, а, с другой стороны, исключит ситуацию роста националистических настроений в связи с тем, что этническому меньшинству будет предоставлена вся полнота власти в пределах конкретного муниципального образования.

2. Действующая модель муниципальной власти не представляет достаточных возможностей местному населению для осуществления власти на территории своего проживания, проявления инициативы в рамках решения вопросов местного значения, сохранения своей национальной и культурной идентичности, а также решения иных значимых для определенного этноса вопросов. Очевидно, что для целей сохранения национальной идентичности отсутствует необходимость в существовании государственно-подобных образований в составе единого государства, поскольку такое национальное образование в случае ослабления власти центра рискует оказаться обителью сепаратизма, являющегося губительным для государственного единства.

3. Появляющиеся в российском публичном праве политико-правовые конструкции являются достойным ответом на нарастающее давление и потенциальную турбулентность в грядущие годы, поскольку такие категории позволяют сводить государственную и муниципальную власть воедино без их объединения посредством конституционализации концепции единства публичной власти. На наш взгляд, при реализации единства публичных властей следует оставлять свободное пространство не только для публичной власти, но и давать возможность населению самостоятельно решать вопросы местного значения без какого-либо вмешательства со стороны публичных властей. В этой связи роль местного самоуправления будет возрастать, поскольку оно сможет решать те проблемы, которые невозможно разрешить методами субординации.

Антипов Артем Александрович, Жуков Олег Евгеньевич
Студенты III курса Института частного права
МГЮА имени О. Е.Кутафина
a.a.a-2001@mail.ru

Национальный вопрос в контексте федеративного устройства России

Antipov Artem Alexandrovich,
Zhukov Oleg Evgenievich
Students of Private law Institute,
Kutafin Moscow State Law University
a.a.a-2001@mail.ru

The national question within the framework of the federal structure of Russia

Аннотация. В данной работе авторами была поставлена проблема взаимосвязи и взаимовлияния федеративного устройства РФ и национального вопроса. Отмечены основные факторы, расшатывающие основы федерализма в РФ и дестабилизирующие отношения между народами, а также высказаны предложения по минимизации существующих проблем и противоречий.

Abstract. In this work, the authors have posed the problem of the relationship and mutual influence of the federal structure of the Russian Federation and the national question. The main factors shaking the foundations of federalism in the Russian Federation and destabilizing relations between peoples are noted, and proposals are made to minimize existing problems and contradictions.

На сегодняшний день национальный вопрос в России является одной из наиболее важных и значимых политико-экономических проблем, требующих пристального внимания. Наша страна исконно складывалась как многонациональное государство⁵, а для такого государства федеративная форма территориального устройства подходит более всего. Как верно отмечает Р. Г.Абдулатипов: «Федерализм в истории России и российской государственности — не формальность, а реальность, к которой Россия шла на протяжении веков»⁶. При этом, на поворотах истории национальный вопрос всякий раз вызывал ожесточенные споры. Налицо некоторые проблемы и противоречия, существующие между народностями нашей страны. И сейчас, когда Россия стоит на перепутье, всякий гражданин должен отдавать себе отчет в том, что залогом успешного развития государства является достижение межнационального единства.

Следует отметить, что в 21 веке не только наша страна, но и весь мир сталкивается с двумя противоположными тенденциями: международной глобализацией и локальным сепаратизмом. В России с одной стороны наблюдаются интеграционные устремления (союз с Белоруссией), с другой — дезинтеграционные процессы (кавказский сепаратизм). Дальнейшее развитие РФ зависит от того, по какому из двух возможных путей она двинется. Центростремительные процессы сулят развитие и процветание, но их запуск требует колоссального напряжения сил, наличия политической воли, активной позиции всего общества. Грозящие государству распадом, а гражданам — ухудшением уровня жизни, центробежные процессы не требуют каких-то особенных усилий, а в некоторые моменты кажутся наиболее привлекательными. В большинстве случаев они проявляются сами собой. Однако, зачастую проявления национализма могут умело поддерживаться другими государствами, которые имеют экономический или политический интерес в разобщении единого государства⁷. Россия со своей стороны должна стремиться к купированию подобных процессов и построению эффективной системы национальной безопасности, что является необходимым условием для сохранения национального единства страны и ее успешного развития.

Конфликты на почве национальной розни приводят к таким ужасающим последствиям, как голод, нищета, разруха. К сожалению, за последние несколько лет мы могли наблюдать немало примеров вооруженных конфликтов, произошедших между представителями различных национальностей. Такие проблемы трудноразрешимы и, как правило, остаются на многие десятилетия. Ярким примером тому может послужить вторая карабахская война, разгоревшаяся между Арменией и Азербайджаном по поводу Нагорного Карабаха. На протяжении долгих лет конфликт считался «замороженным», но вскоре вспыхнул с новой силой осенью 2020 года⁸, показав всему миру, к чему может привести тлеющая сотни лет национальная рознь и отказ от мирного разрешения назревших противоречий.

Отделение каких-либо национальностей от федерации может быть экономически тяжелым. Как в современном мире, так и в нашей стране регионы связаны друг с другом производственными цепочками, которые могут эффективно функционировать только в условиях наличия единой политико-правовой системы. И если какое-либо публично-правовое образование, ведомое националистическими устремлениями, захочет произвольно устанавливать правила игры («зачем мы будем кому-то подчиняться, мы и сами прекрасно справимся», «нечего их кормить», «высасывают из нас ресурсы»), производственные цепочки рухнут, что опасно наступлением масштабного экономического кризиса, который может привести к самым печальным последствиям.

Одна из проблем нашего государства, усложняющая национальный вопрос – это ассиметричная структура федерации, являющаяся бомбой замедленного действия в исторической ретроспективе. Некоторые субъекты такой федерации создаются на основе национальных, а не географических критериев, что в свою очередь подрывает единство страны и создает благодатную почву для сепаратизма. А. В.Паламарчук считает заложенный территориально-национальный принцип деления противоречивым⁹. Он только усугубляет противоречия между народностями. В истории существуют примеры федераций, которые использовали в основе национально-лингвистический критерий и при этом перестали существовать в качестве целостных государств: Чехословакия, Югославия и другие. Российская империя не была федеративным государством, однако в ее составе были автономии: княжество Финляндское и царство Польское. Выделенные по национальному признаку, они так и не смогли сохраниться в составе единого государства и при возникновении у страны внешне- и внутриполитических трудностей не преминули отделиться.

Подобная форма территориального устройства досталась нашей стране в наследство от Советского Союза. Именно ленинский проект федерализации лег в основу договора об образовании СССР, по итогам принятия которого было создано нынешнее территориальное деление страны. Подобная политика, в особенности 26 пункт договора, в соответствии с которым допускался свободный выход из союза¹⁰, пагубно сказалась на единстве страны, так как именно эта норма права была использована союзными республиками как норматино-правовой базис при выходе из состава СССР. В ходе национально-территориального размежевания были образованы не только союзные республики в составе СССР, но и автономные республики в составе РСФСР. Например, именно так Башкортостан получил свой автономный статус, несмотря на то что на территории, где было создано данное национальное образование, проживала значительная часть русскоязычного населения.

После распада СССР в автономных республиках имело место стремление региональных элит повысить свой правовой статус и, подражая союзным республикам, выйти из состава Российской Федерации. Российскому руководству после подписания Федеративного договора удалось несколько купировать указанный процесс в большинстве субъектов федерации, однако Татарстан и Чечня отказались присоединяться к данному соглашению¹¹. Если конфликт с руководством Татарстана в итоге удалось разрешить мирным путем, то противостояние с Чечней, затянувшееся на долгие годы, переросло в затяжную войну и привело к тысячам жертв, экономической разрухе, экологическим проблемам.

Национальный вопрос неотделим от территориального устройства страны. На сегодняшний день имели место попытки разрешения национального вопроса путем укрупнения субъектов федерации. Согласно проведенной на рубеже веков административно-территориальной реформе, некоторые автономные округи должны были «слиться» с соседними субъектами, за счет чего должна была решиться проблема асимметричности федерации. Так, например, с 1 декабря 2005 года Пермская область и Коми-Пермятский автономный округ перестали существовать, объединившись в новый субъект РФ – Пермский край¹². Подобным образом образовался Камчатский край, Краснодарский край, Забайкальский край. На сегодняшний день обсуждается немало проектов укрупнения субъектов РФ, существует опыт подобных реформ. Данный способ может быть решением национального вопроса, ведь тогда территориальные образования, построенные по национальному признаку, попросту смешаются с другими субъектами. К тому же это само по себе выгодно для объединяющихся субъектов и с социально-экономической точки зрения, что подчеркивается в п. 3 ст. 1 ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа». Однако и здесь существуют некоторые противоречия. Во-первых, тенденции к сепаратизму могут продолжиться и в рамках нового субъекта РФ. Во-вторых, само по себе укрупнение субъектов может привести к пошатыванию положения федерации как таковой. Некоторые регионы могут укрепить свое политическое и экономическое положение, благодаря чему они почувствуют себя более самостоятельными. Как пишет О. М.Орлинская, федеральному центру выгодно наличие более мелких территориальных формирований, ведь «лидеры некрупных субъектов Федерации, устойчиво дотационных, легче поддаются манипуляции»¹³. Ему просто удобнее управлять большим количеством относительно слабых в политическом и экономическом плане субъектов. Объединение составных частей федерации явно должно иметь строго очерченные рамки.

Несмотря на то, что сейчас непосредственной угрозы распада государства нет, такая вероятность еще не утрачена. Пример СССР показывает нам, что территориальное деление страны с добавлением этнического признака в перспективе несет за собой немало негативных последствий. В этой связи особого внимания заслуживает так называемая политика «коренизации» 20х – 30х годов прошлого века. Именно эта политика и стала важным шагом в заложении национально-территориального принципа построения федеративного Советского Союза. Она проводилась большевиками скорее не столько с целью развития культуры и языков национальных меньшинств, сколько с целью завоевания их доверия и поддержки. Однако такая политика имела далеко идущие и не самые положительные последствия.

Во-первых, «коренизация» поставила русское население в положение «второсортного» народа на тех территориях, где проживали коренные народности. Так, «Первая Конституция ЧАССР, принятая в 1926 г., ставила задачу полного введения чувашского языка во всех государственных и общественных организациях и учреждениях»¹⁴. Причем на территориях некоторых автономных областей проживало большое количество русских. Так, численность мари в Марийской автономной области была лишь немногим больше 50%, не так сильно превосходя русское население¹⁵. Е. К.Минеева пишет: «На протяжении первой половины 1920-х гг. в государственных органах власти Марийской области имели место конфликтные ситуации на национальной почве»¹⁶.

Во-вторых, стали возрастать тенденции национального сепаратизма в отдельных районах. Организация школьного образования и делопроизводства на родном для этноса языке безусловно вкладывала «советскую идеологию в умы и психологию нерусских этносов»¹⁷. Однако подобные мероприятия делали автономные области более изолированными от остальных районов страны в перспективе. Первые проявления сепаратизма замечались уже на начальном этапе существования СССР (в 1926 г. в Казахстане, в 1928 г. в Армении)¹⁸. Какое-то время их удавалось сдерживать, но в конечном итоге все противоречия вновь открылись уже спустя десятилетия. Из этого следует очевидный вывод: для построения подлинного равенства критически важно, чтобы культура одного народа не ставилась выше культуры другого, а при распределении должностей государственной и муниципальной службы решающими факторами являлись знания, умения и навыки кандидата, а не его национальность, раса, религиозные убеждения.

Криминализация, разобщенность, игнорирование миграционных процессов явились результатом отсутствия в стране четкой национально ориентированной политики, учитывающей культурное разнообразие. Неоднозначная политика высших эшелонов власти в вопросах миграции способствовала подъему радикальных политических течений, умело манипулирующих общественным мнением. За последнее время идеи расизма и ксенофобии становятся все более популярны в обществе, что не может не настораживать. Крайне правые лозунги все больше захватывают умы и сердца значительной части молодежи, вселяя в здравомыслящую часть общества опасения относительно будущего федерации. Так, «В 2004 году открыто поддерживали и требовали немедленной реализации идеи «Россия – для русских» 22% респондентов (в 1998 году так ответили лишь 13%), считали необходимым ее осуществление «в разумных пределах» 37% (в 1998 году – 30%) и только 24% сочли ее фашистской»¹⁹. В таких условиях самым осторожным средством будет компромисс.

В условиях компромисса требуется не просто соблюдать принятые обязательства, но и подводить под них прочную основу в виде общих ценностей, общих целей, разделяемых всеми участниками конфликта. Сама сущность данного способа сводится к нахождению таких идей и принципов, которые будут устраивать всех участников «противостояния». Именно компромисс будет способствовать процессам межэтнической интеграции, утверждению межнационального согласия и межконфессиональной толерантности, формированию в российском обществе духовно-нравственной атмосферы уважения прав человека, нацеленной на сохранение этнокультурной идентичности и укрепление атмосферы межнационального мира и гражданского согласия²⁰.

Однако для его реализации нужны повседневные усилия не только государства, но и всего общества. Всякий гражданин должен отдавать себе отчет в том, что залогом успешного развития нашей страны является достижение межнационального единства.

Центральной задачей руководства страны на данном этапе является построение российской нации в гражданском смысле этого слова, включающей в себя все проживающие на территории РФ этносы, народы и народности. Нация в современной России существует в той мере, в какой населяющие ее люди а) идентифицируют себя в качестве российских граждан и б) соотносят себя с общим пространством коммуникации. Эти два обстоятельства — согражданство и соучастие в одном коммуникационном пространстве — позволяют жителям страны вообразить себя членами одного сообщества. Эти две характеристики так или иначе влияют на единство нации.

Для достижения первого элемента необходимо организовать более тесное межличностное взаимодействие представителей различных национальностей, например, путем культурного диалога, включающего в себя организацию встреч, форумов и конференций. Развитие культурного диалога призвано способствовать стабильности в этнической сфере и предупреждению конфликтов на этой почве. При этом ни один народ не должен чувствовать себя обделенным, в том числе и коренные жители. Примером подобных мероприятий может послужить первый Международный форум «Народы России», который был организован Федеральным агентством по делам национальностей и прошел с 30 ноября по 1 декабря 2020 года²¹. «В Международном мультимедийном пресс-центре МИА «Россия сегодня» 3 декабря 2020 года состоялась пресс-конференция, посвященная Всероссийской молодежной конференции по межрелигиозному и межэтническому диалогу»²². Данные мероприятия были направлены на гармонизацию межэтнических отношений и достижению единства в определенных вопросах.

Отто Фон Бисмарк говорил: «Отношение государства к учителю — это государственная политика, которая свидетельствует либо о силе государства, либо о его слабости». Именно школа, являясь важным агентом социализации, во многом воздействует на будущих членов общества. Среднеобразовательные учебные заведения в первую очередь должны прививать детям чувство дружелюбия по отношению к представителям различных народностей нашей страны. Каждый ребенок, независимо от того, к какому этносу он принадлежит, должен осознавать свою принадлежность к единой российской нации. Создание общероссийской образовательной среды позволит гражданам страны почувствовать себя участниками единого социокультурного пространства вне зависимости от того к какой этнической группе они принадлежат. Имена великих российских подвижников науки, искусства, культуры, военного дела, независимо от того, к какому народу они принадлежат, должны знать абсолютно все ученики начальной и средней школы. Ведь деятельность таких люди, как Менделеев, Багратион, Гамзатов и других составляет ключевой элемент культурного кода российской нации. Одновременно с этим не стоит ущемлять права национальных меньшинств в плане сохранения их культурных традиций и исконных занятий. Конституция РФ в пункте 2 статьи 69 закрепляет: «Государство защищает культурную самобытность всех народов и этнических общностей Российской Федерации, гарантирует сохранение этнокультурного и языкового многообразия».

Второй элемент также должен быть решен. Важную роль при достижении должного уровня межнационального взаимодействия играет транспортная инфраструктура страны. Только при ее удовлетворительном состоянии возможно активное вовлечение представителей всех наций и народностей в интеграционные процессы современности. Отсутствие различного рода барьеров в перемещении людей из одних субъектов в другие позволит ослабить острые социокультурные границы в рамках федерации. Билеты от Москвы до Владивостока не должны быть сопоставимы с размером нескольких месячных зарплат рядового гражданина. Государству следует взять на себя обязательства увеличить субсидирование билетов на дальние направления, чтобы жители даже самых отдаленных уголков нашей Родины могли позволить себе путешествовать по стране. Транспортная изолированность некоторых народов от всей страны в целом уже сама по себе создает предпосылки для их обособленного поведения.

В том, насколько граждане государства соотносят себя с единым коммуникационным пространством, большое влияние имеет язык, на котором говорят граждане государства. Согласно Конституции РФ, государственным языком РФ является русский язык. В статье 68 это объясняется тем, что русский язык представляет собой «язык государствообразующего народа». Федеральный закон «О государственном языке Российской Федерации в пункте 4 статьи 1 прямым текстом говорит: «Государственный язык Российской Федерации является языком, способствующим взаимопониманию, укреплению межнациональных связей народов Российской Федерации в едином многонациональном государстве»²³. Трудно представить себе ситуацию, когда в различных субъектах единого государства установлены свои родные языки в качестве официальных. Это будет серьезным препятствием в образовании единого коммуникационного пространства России. Однако, в соответствии с законом РФ «О языках народов Российской Федерации», «Языки народов Российской Федерации – национальное достояние Российского государства»²⁴ и находятся под его защитой. По мнению авторов, это правильная мысль. В федерации наиболее желателен один государственный язык (чтобы коммуникация была унифицирована), но и не должны отрицаться права народов на развитие и своих исконных языков. Но в законодательстве есть спорный момент: Согласно статье 68 Конституции РФ, «Республики вправе устанавливать свои государственные языки», а «в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик они употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации». Получается, что республики РФ имеют больше прав, чем остальные субъекты РФ. На наш взгляд, ни один из элементов федерации не должен устанавливать своего государственного языка, чтобы не создавать путаницу во взаимодействии государственных органов республики с другими государственными органами и гражданами.

Наряду с языком огромное значение для единства нации играет состояние гражданства. Представители различных национальностей, имея одно и тоже гражданство, будут чувствовать себя частями единого целого, поскольку а) они наделены одинаковым конституционно-правовым статусом и б) чувствуют защиту от своего государства. Оно должно быть единым и равным, а сам гражданин не может быть лишен его не иначе как по своему желанию. В рамках затронутой проблемы интересен вопрос о гражданстве субъекта РФ, которое существовало на практике наравне с гражданством РФ в 1990-х годах. В 2001 году Конституционный суд определил, что вопросами гражданства занимается только суверенное государство. В свою очередь, «республики как субъекты Российской Федерации не имеют статуса суверенного государства»²⁵. Данное решение весьма оправдано, ведь наличие гражданства субъекта федерации: во-первых, может использоваться, как дискриминационное условие для участия в политической жизни субъекта. Такие случаи были в нашей истории. Так, Верховный суд РФ признал противоречащим Конституции РФ положения закона республики Хакассия «О Верховном Совете Республики Хакасия», которые устанавливали требование в наличии у кандидатов гражданства республики Хакассия²⁶. Во-вторых, люди, имеющие наравне с гражданством РФ гражданство субъекта РФ, будут ассоциировать себя как граждане отдельного государственного образования, что может оказаться на руку тем, кто проповедует сепаратистские настроения.

Также стоит отметить, что острота национального вопроса зависит от стабильности социально-экономического и политического положения России. Дело в том, что, опасаясь политико-экономического кризиса, люди на этнической почве сплачиваются в малые «осязаемые» общности. В трудных для жизни условиях людям кажется, что это шаг к спасению и безопасности. Но в более глобальном масштабе усиливаются этнократические тенденции, которые проявляются в том, что в перспективе приведет к структурной деградацию нации. Регионы межуются на кланы, где господствует та или иная народность. Поэтому государство должно заботиться о внутреннем благосостоянии страны и поддерживать уровень жизни всех граждан на достойном уровне.

Отдельно следует остановиться на современной демографической ситуации в нашей стране. Сегодня русский народ, государствообразующий статус которого закреплен поправками к Конституции 2020 года, претерпевает глубочайший демографический кризис. Который год подряд количество смертей превышает количество рождений. Согласно данным Росстата, в 2019 году общий прирост населения составил — 32130 человек, а в 2018 году – 99720²⁷. Убыль населения правительство пытается заместить завозом мигрантов. Согласно данным Росстата, в 2019 году миграционный прирост (то есть разница между количеством прибывших и выбывших мигрантов) составил 62037 человек, а в 2018 году – 101267²⁸. И это лишь официальные данные. Однако подобное решение не может считаться удовлетворительным. Мигранты, по большей части, не стремятся влиться в единую российскую нацию, отвергая ценности и обычаи государства, в которое они прибыли. Они сохраняют свою обособленность и группируются по национальному признаку. В противодействие таким процессам зарождаются националистические идеи, приводящие к силовым конфликтам.

Почему это действительно важно и какое имеет отношение к национализму и федерализму? Самое прямое и непосредственное. Дело в том, что федерализм и национализм это категории нематериальные, существующие только в головах народонаселения. Чем больше количество людей, поддерживающих федерализм, отвергающих радикальные националистические устремления, направленные на подрыв конституционного строя и действующего правопорядка, тем сильнее становится наша страна, тем стабильнее ее государственное устройство, тем крепче привязывается провинция к центру, минимизируя таким образом проявления сепаратизма. Наша самая большая в мире страна остро нуждается в тех, кто будет в ней работать, производить новые товары и услуги не только в небольшом числе городов-миллионников в центре страны, но, что гораздо более важно, на периферии, ведь именно там социально-экономическая ситуация оставляет желать лучшего. То, что русские люди, всегда составляющие наиболее образованную, экономически активную часть населения, последние 30 лет бегут с окраины в центр не может не вызывать беспокойство, так как вместе с ними с окраин уезжают наиболее работоспособные, умные, образованные, экономически-активные трудовые ресурсы, тем самым еще более ухудшая социально-экономическую ситуацию в регионе. Как мы знаем, именно неблагоприятная социально-экономическая ситуация является прекрасной почвой, питающей националистические устремления, порождающей сепаратистские тенденции, способствующей появлению терроризма. Переломить эту пагубную тенденцию возможно исключительно повышением уровня и качества жизни людей, проживающих на данной территории, созданием высокооплачиваемых рабочих мест, организацией условий для развития предпринимательства.

В заключение хотелось бы сказать, что национальный вопрос в России находиться в процессе своего оформления. От его решения во многом зависит сохранение федеративного устройства нашего государства. С задачей обеспечения условий гармоничного сосуществования на территории Российской Федерации различных этносов и их успешного объединения в единую всероссийскую нацию только предстоит справиться, хотя определенная работа в данном направлении давно ведется. Органам государственной власти при разрешении межнациональных конфликтов следует находить компромиссы, а не пытаться действовать силой, так как это приведет только к озлоблению людей и подъему националистических течений, способствующих развалу страны. Стоит отметить, что успешное развитие России невозможно без углубленной межэтнической интеграции, утверждения межнационального согласия и межконфессиональной толерантности, формирования в российском обществе духовно-нравственной атмосферы уважения прав и свобод человека и гражданина. Только таким образом достигается атмосфера межнационального мира и гражданского согласия, так необходимая нашей стране в это непростое время.

Забурдин Евгений Петрович
Бакалавр юриспруденции
zaburdine@mail.ru

Республики как субъекты Российской Федерации

Zaburdin Eugeny Petrovich
Bachelor of law
zaburdine@mail.ru

Republics as constituent members of the Russian Federation

Аннотация. Автор рассматривает проблему распределения государственного суверенитета между республиками и Российской Федерацией. Для ее исследования привлекается доктрина в области теории права и конституционного права (А. Шайо, Г. Вайц, Г. Еллинек, А. С.Ященко). На основе доктринальных источников делается вывод о том, что субъекты федерации не могут рассматриваться в качестве государств, а конституционные положения о республиках как государствах в реальности имеют идеологическое, а не юридическое значение.

Abstract. The author considers the problem of the distribution of state sovereignty between the republics and the Russian Federation. The doctrine in the field of the legal theory and the constitutional law (A. Sajó, G. Waitz, G.Jellinek, A. S.Yashchenko) is involved in its research. On the basis of doctrinal sources, it is concluded that the members of the federation cannot be considered as states, but the constitutional provisions on the republics as states have in fact an ideological, not a legal significance.

«Конституции, служащие конституционализму, работающие, а не порожденные иллюзиями и обещаниями революционных утопий, не предсказывают, каким должно быть общество будущего. Они говорят о связанных с предыдущим строем и существовавших в нем страхах, о том, как на основе знания этих страхов следовало бы пользоваться властью», – говорит А. Шайо²⁹. Среди конституционных страхов нашей страны обычно принято называть возвращение коммунистического режима, которому должны помешать сильная президентская власть и конституционная юстиция. Однако нужно признать, что распад Советского государства стал не меньшей травмой для отечественного правосознания, чем его существование. Люди боятся повторения «советского сценария»: распада федерации (прежде всего, выхода из нее национальных республик) и связанных с этим этнических конфликтов, социальной и экономической нестабильности. Вот почему даже спустя тридцать лет в политических программах кандидатов, например Р. А.Юнемана³⁰, звучат предложения по ликвидации таких республик как угрозы государственному единству, разделению федерации на губернии (по территориальному принципу).

Мы убеждены, что для терапии навязчивых страхов необходимо их выявлять и тщательно анализировать, опасно как раз замалчивание этих страхов, порождающее неврозы. Тема взаимоотношений федерации и республик и тема суверенитета и государственности республик постоянно волнуют наших граждан, спорящих об употреблении наименований: «россияне», «русские», «татары», «дагестанцы» и т.д. Вопрос, по сути, всегда состоит в том, насколька монолитна наша страна и может ли устройство федерации иметь какие-то последствия для ее граждан. Если бы люди не верили, что нынешнее федеративное устройство влияет на их повседневную жизнь, мы бы не видели эти настойчивые предложения по ликвидации республик. Нередко они появляются не только в политических программах или юридических интернет-блогах, но и в серьезных статьях ученых по конституционному праву, политологии, макроэкономике и социальной географии, посвященных популярной теме «укрупнения субъектов»³¹.

Обоснования укрупнения могут быть разными. Можно суммировать их в три основных направления аргументации:

• сохранение и защита этнических меньшинств вполне возможны без привязки к конкретной территории;

• существование наряду с крупными регионами небольших республик мешает развитию инфраструктуры, прежде всего в самих этих республиках;

• бюджетные трансферты в пользу республик являются циничной сделкой, в которой республики отказываются от требований самостоятельности и становятся крупнейшими донорами федерального бюджета, эти трансферты расходуются неэффективно и коррумпируют национальные элиты республик.

Очевидно, что две последние проблемы можно решить методами административного и финансового права (ужесточение контроля за расходованием межбюджетных трансфертов и создание более четких и прозрачных процедур их получения, поддержка ассоциаций экономического взаимодействия, расширение полномочий федеральных округов и т.д.), а первый пункт вовсе не является проблемой; ликвидация республик только усилит этническую напряженность и не сможет предотвратить сецессию отдельных территорий, т.к. чувство принадлежности человека к той или иной территории невозможно уничтожить текстами законов. Оговоримся, что мы обсуждаем только национально-этническую сторону укрупнения регионов, а не перспективы объединения однородных в этом отношении субъектов (например, областей центральной России), где, как многим кажется, нужно вести речь только об экономической целесообразности. В то же время, одновременное существование небольших республик и «суперрегионов» (или даже Русской республики, о которой также иногда говорится в литературе, «хотя сегодня слово «русский» фактически стало прилагательным³²) явно противоречило бы конституционным положениям о равноправии субъектов.

Пожалуй, основной причиной, которая заставляет исследователей и обычных граждан говорить об изменении федеративного устройства, являются не экономические трудности (которые можно было бы попытаться решить иными способами), а уже упоминавшийся страх распада государства и в то же время ощущение неравноправия регионов, ставшего следствием такого страха. Заметим, что этот страх преследует нашу страну уже довольно давно. Еще в дореволюционной России постоянно чувствовалась угроза сепаратизма национальных окраин. При создании Конституции РСФСР 1918 г. возникла знаменитая дискуссия по поводу выбора модели федерализма, в которой М. А.Рейснер высказывался против национального принципа деления субъектов, считая его опасным для стабильности страны в будущем. Однако В. И.Ленин считал основной целью советской федерации, в отличие от федераций буржуазных, решение национального вопроса путем создания добровольного объединения народов с признанием за ними права на самоопределение³³.

Затем в советской государственно-правовой доктрине возникли споры о том, можно ли образованные «сверху» автономные республики считать государствами, подобно советским республикам, и основным возражением противников такого признания было то, что это означало бы наличие суверенитета у автономных республик³⁴. Точку в этом споре поставила Конституция РСФСР 1978 г.³⁵, разделившая статус советских республик – суверенных государств и статус автономных республик – государств, не названных суверенными. Необходимо внимательно проанализировать эту конструкцию несуверенного государства, оказавшуюся впоследствии и в нынешней конституции. К этому времени РСФСР в целом приобрела то федеративное устройство, которое потом унаследует Российская Федерация (кроме городов федерального значения): края, области, автономные республики, автономные округа и автономная область. При этом государствами в этой конституции были названы только республики (ст. 78), по-видимому, ввиду их этнической специфики и в соответствии со старым принципом признания права народов на самоопределение. Автономные округа и автономная область, хоть и также обладали особым этническим составом, оставались частями областей и краев (ст. 82, 84), а потому никак не могли быть признаны государствами. Почему же государствами не были признаны сами края и области? Можно было бы предположить, что об этом просто ничего не было сказано, т.к. для этих разновидностей субъектов не было выделено специальных глав в конституции. Но, помня о том же самом принципе самоопределения народов, реализации которого служил советский федерализм, мы должны признать, что в этом не было никакого умолчания; самоопределение русского народа выражалось в форме самой РСФСР как советской республики. Вот почему в советский период государственность была придана только одному типу субъектов РСФСР – республикам.

Наконец, это положение было закреплено и в ст. 5 Конституции РФ 1993 г. Пункт 1 этой статьи гласит: «Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов – равноправных субъектов (курсив мой. – Е.З.) Российской Федерации». При этом в пункте 2 от остальных субъектов несколько отделяются по своему правовому статусу республики, названные вдобавок государствами (хотя и Российская Федерация в целом, как известно, названа государством в статье 1 Конституции РФ; таким образом, мы получаем конструкцию государства, состоящего из других государств). Можно ли в таком случае говорить о Российской Федерации как о симметричной федерации? Есть ли основания для опасений граждан, политиков, ученых в отношении равноправия регионов? Если все субъекты равноправны, почему одни субъекты названы государствами, а другие – нет, и может ли быть какой-то правовой смысл в этой дифференциации?

В учебниках по конституционному праву и комментариях к Конституции часто говорится о незначительности данной проблемы. Так, по мнению авторов одного из комментариев, хотя государствами в этой статье названы только республики, остальные субъекты «в основном обладают теми же по значению элементами государственности, что и республика»³⁶. Среди таких элементов, помимо перечисленных в ст. 5 (наличие конституции или устава, законодательства), авторами указываются система органов государственной власти, территория, столица, государственная символика, право устанавливать государственный язык. В том же духе вопрос рассматривается в учебнике С. А.Авакьяна: «в плане суверенитета и права на внешнеполитические отношения наименование республики государством не дает ей особых прав и привилегий»³⁷. В качестве признаков для сравнения субъектов автором приводятся определение собственного статуса совместно с федерацией, наличие основополагающего акта, законодательство, территория и территориальное верховенство, система органов государственной власти, возможности в федеративных отношениях, право на сотрудничество друг с другом, право на государственную собственность, участие в международных и внешнеэкономических отношениях, право применения официального языка и государственная символика.

Иной взгляд на проблему можно найти в учебнике Е. И.Козловой и О. Е.Кутафина: «республика является государством в составе Федерации, обладающим всей полнотой государственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти (курсив мой. – Е.З.) на своей территории, кроме тех полномочий, которые в соответствии с Конституцией РФ находятся в ведении федеральных органов государственной власти. Государственная власть республики исходит от ее (курсив мой. – Е.З.) народа, реализовавшего свое право на самоопределение в форме государства в составе Российской Федерации»³⁸. Среди конституционно-правовых характеристик называются право определения своего конституционно-правового статуса, наличие конституции и законодательства, территория и территориальное верховенство, наличие республиканской собственности, международная правосубъектность, государственный язык, государственная символика. Автор, говоря, по сути, о суверенитете народа республики – источника власти в данном субъекте, в то же время перечисляет те же характеристики статуса республик, что и остальные исследователи. Можно ли говорить о суверенитете и «полноте государственной власти» при такой явной ограниченности полномочий?

Отметим, что Конституционный Суд неоднократно подчеркивал: определение республики как государства в ст. 5 вообще не означает наличия у нее полного или хотя бы частичного (?) суверенитета. «Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации... Конституция Российской Федерации связывает суверенитет Российской Федерации, ее конституционно-правовой статус и полномочия, а также конституционно-правовой статус и полномочия республик, находящихся в составе Российской Федерации, не с их волеизъявлением в порядке договора, а с волеизъявлением многонационального российского народа – носителя и единственного источника власти в Российской Федерации, который, реализуя принцип равноправия и самоопределения народов, конституировал возрожденную суверенную государственность России как исторически сложившееся государственное единство в ее настоящем федеративном устройстве... Признание за республиками суверенитета, при том что все другие субъекты Российской Федерации им не обладают, нарушило бы конституционное равноправие субъектов Российской Федерации (курсив мой. — Е.З.)»³⁹. Но что, как не суверенитет, может означать конституционное определение республики в качестве государства? Конечно, мы можем применить метод исторического толкования и сопоставить нынешнюю конституцию с последней конституцией РСФСР, в которой за советскими республиками признавался суверенитет, а за автономными – нет. Но нельзя ли исключение указания «автономности» республик расценить как «повышение» их статуса? Да и можно ли в принципе допустить конструкцию несуверенного государства, о чем спорили уже в советской доктрине?

Широко известно решение Постоянного арбитражного суда по спору об острове Пальмас между США и Нидерландами от 4 апреля 1928 г., в котором дается следующее определение суверенитета: «Sovereignty in the relations between States signifies independence. Independence in regard to a portion of the globe is the right to exercise therein, to the exclusion of any other State, the functions of a State»⁴⁰. Схожее понимание демонстрировал и ЕСПЧ в некоторых своих решениях, например в деле Ilaşku and others v. Moldova and Russia: «In international law, a State’s territorial jurisdiction, which had to be exclusive and total, was called territorial sovereignty. That sovereignty enabled it to exercise in a circumscribed area its State functions, made up of legislative, administrative and judicial acts»⁴¹. Таким образом, суверенитет определяется в международной судебной практике как осуществление функций государства на определенной территории, тем самым признается имманентная связь между суверенитетом и государственной властью.

Суверенитет как необходимый признак, essentialia государственности указывает В. А.Четвернин: «в составе России формально-юридически не может быть никаких государств, или суверенных государств (что одно и то же), и никакие субъекты РФ, даже если они называются республиками и принимают свои конституции, не обладают качеством государственного суверенитета, если существует государственный суверенитет Российской Федерации»⁴². Данный автор признает, что государство не может не быть суверенным, пусть даже вывод, на первый взгляд, парадоксален, т.к. противоречит самому тексту Основного закона: республики не являются государствами.

Об этом же писали классики науки государственного права. «Отличительным признаком государственной системы взаимного соподчинения людей является момент верховенства, или суверенитета»⁴³, – отмечает А. И.Елистратов сразу после определения государства как системы соподчинения людей на определенной территории. «Государственная власть, ввиду именно того, что она, и только она, призвана охранять правовой порядок в пределах территории государства, по самой природе своей должна быть властью в юридическом отношении безусловной и неограниченной, – другими словами, должна обладать суверенитетом»⁴⁴, – пишет А. С.Алексеев.

Против суверенитета как отличительного признака государства возражал Г. Еллинек, рассматривавший суверенитет как «полемическое понятие». По его мнению, суверенным государство стало только в Новое время (в эпоху Бодена и французского абсолютизма), до этого в каждой стране оно было вынуждено считаться с церковной властью и феодалами. Кроме того, он отметил государственно-правовые феномены субъектов федерации и государств, находящихся под протекторатом «великих держав», считая их примерами несуверенных государств. Из этого им был сделан вывод о государственности не как суверенитете, а как «способности к автономии и самоорганизации». «Если общение получает свое устройство от какой-либо другой власти, так что это устройство зависит не от собственной воли общения, а от законодательства этого постороннего общения, оно не есть государство, а только член государства»⁴⁵. В отечественной правовой мысли эту точку зрения высказывал И. А.Ильин (после определения государства как правового союза лиц (корпорации), объединенных господством над определенной территорией и подчинением единой власти), тщательно избегавший понятия суверенитета: «Государство не получает свою власть ни от какого другого авторитета или союза; оно всегда создает самодеятельно те правовые нормы, на основании которых оно властвует и управляется. Этим-то государство и отличается от земских и городских общин, провинций и областей, которые, будучи иногда во всем подобны государству,– имея и правовой характер, и власть, и население, и территорию,– не имеют, однако, самостоятельной власти: не могут переустраиваться сами, но получают и свое полномочие на власть и свое устройство от того государства, частью которого они являются; поэтому они и не признаются за государства»⁴⁶.

Заслуживают внимания замечания В. М.Гессена⁴⁷, развивавшего теорию Еллинека, против суверенитета как сущностного свойства государственной власти. По его мнению, понятие суверенитета несовместимо с реальным фактом существования федеративного государства. Государствами признаются как союз в целом, так и входящие в него земли (разработанная немецкими правоведами конструкция Staatenstaat (государство государств), которая так изумляет российских исследователей). Однако суверенитет между ними невозможно разделить в форме разделения компетенции, ведь суверенитет невозможно выразить через дискретный набор исторически изменчивых функций государства, и рано или поздно какой-то из властей федеративного союза придется решать, к чьей компетенции относится та или иная функция, которая не предусмотрена основным законом или в отношении которой возник спор о компетенции (суверенитет как «компетенция компетенции (Kompetenz-Kompetenz)»). Стало быть, в федерацию непременно входят как суверенные (принимающие такое решение), так и несуверенные государства.

На это можно возразить, что до Нового времени государства как института попросту не существовало, а значит, нельзя говорить о его несуверенности. «Государство, как и корпорация, частным случаем которой оно является, – это сравнительно недавнее изобретение. На протяжении большей части истории, и особенно доисторического периода, существовали правительства, но не государства; на самом деле идея государства как корпорации (в противоположность просто группе, собранию или сообществу людей, объединившихся и живущих по общим законам) в то время не была известна... Пред-современная мысль, независимо от уровня развития и от того, в какой цивилизации она бытовала, не смогла дать идею корпорации как абстрактного юридического лица, отделенного от ее должностных лиц и членов»⁴⁸. Даже если государство нельзя полностью свести к корпорации (о чем будет сказано ниже), согласимся, что без этой идеи было бы невозможно современное понимание государства. Сам термин lo stato (state, État, Staat) первоначально относился к особому положению или личности правителя, и только в политических трактатах Возрождения (прежде всего, в работах Макиавелли и Гвиччардини) начал приобретать значение бюрократического аппарата управления – значение, которое мы не можем отнести к классическим терминам πολιτεία и res publica⁴⁹. Что касается государств, не обладающих в полной мере независимостью в международных отношениях («несуверенных» или «полусуверенных»⁵⁰ государств) – второго компонента суверенитета, помимо «самоорганизации» (читай: верховенства), можно указать на такой современный юридический феномен, как союзы и объединения государств, прежде всего Европейский Союз. Перестают ли члены Европейского Союза быть суверенными, если они входят в него и должны исполнять свои обязательства перед Союзом? И Союз, и его члены являются государствами в соответствии с теорией Еллинека, т.к. имеют свою систему органов государственной власти и свое законодательство, которые устраиваются ими самостоятельно. Отдельные институты Европейского Союза (прежде всего, Европарламент, избираемый непосредственно гражданами) формируются абсолютно независимо от институтов государств-членов⁵¹. Стало быть, кто-то из них не является суверенным, если мы по Еллинеку предположим здесь «государство государств»? Практика международных отношений, когда лидеры других стран продолжают диалог как с Союзом в целом, так и с отдельными членами, дает скорее отрицательный ответ. Так может быть, все же излишне допускать существование несуверенных государств?

Думается, что попытка объявить самоорганизацию конститутивным признаком государственной власти связана с пониманием немецкими правоведами государства только как корпорации, т.е. юридического лица. Последнее, будучи субъектом частного права, свободно принимает решения в отношении своей структуры и деятельности, действуя при этом через свои органы и сообразуясь только с законом, de jure не нуждаясь в чьем-то согласии. Однако государство не могло бы осуществлять такую самоорганизацию без признания со стороны своих граждан, в отношении которых оно осуществляет суверенитет (ведь, в отличие от корпорации, оно существует только в собственных актах и сознаниях своих граждан); а также без соответствующих правоотношений. «Если государство есть юридическое лицо, т.е. субъект права, именно права публичной власти, а правительство, народ, избиратели суть лишь органы единой государственной воли, то с точки зрения государственного права государство должно оказаться единственным субъектом всякого публичного права, т.к. со всем, что есть в государстве, у него есть отношение лица к органам, а не правоотношение»⁵², – писал А. С.Ященко. Столь же бесплодны попытки выразить сущность государства не через самоорганизацию, а через тот или иной набор государственных функций ввиду их исторической изменчивости. Социальные функции государства, его экологическая функция появились сравнительно недавно и далеко не во всех государствах земного шара. В истории существовали государства, не имевшие своей армии (демилитаризированные государства «Оси» после войны), национальной валюты (нынешний Сальвадор), наконец, государства, в которых правотворчество и правоприменение были полностью отданы на откуп частным лицам⁵³. Таким образом, только суверенитет можно признать conditio sine qua non существования любого государства.

Теории, признающие федерацию суверенным государством, состоящим из несуверенных, по нашему мнению, не вполне проводят различие между субъектом федерации и автономией. «[Критерий самоорганизации (власти организоваться по своим собственным законам), выдвинутый Еллинеком] стоит не выше других. Гирке обратил внимание на то, что подобная автономия принадлежит известным городам, отдельным провинциям, которые, конечно, не являются государствами; а с другой стороны, по отношению к государствам-членам федерального государства учредительная власть может быть значительно ограничена, например, федеральные конституции швейцарская и американская запрещают государствам принимать иную политическую форму, кроме республики»⁵⁴. Они не учитывают факт участия субъектов в образовании федеральной власти (прежде всего, через верхнюю палату парламента). «Субъекты федераций представлены во второй палате федерального парламента, которая считается специфическим органом выражения их интересов»⁵⁵ (далее выдвигается возражение против единственного известного автору исключения). Неправильно противопоставлять федерацию и ее субъекты как отдельные государства. Потому и нет нужды приписывать суверенитет только одному из двух уровней единой государственной власти либо механически делить его между ними⁵⁶. «Специфический признак федерального государства вовсе не в том, что суверенна лишь центральная власть, и не в том, что суверенны лишь части общего союза, а в том, что суверенитет принадлежит в синтетической неразрывности совместно образующим его центральной и федерированным властям... Так и в унитарном государстве суверенная власть воплощается обыкновенно не в одном, а в нескольких органах»⁵⁷.

Итак, теория государства и права не допускает существования конструкции несуверенного государства. В случае с федеративным государством это означает, что центральная власть только в совокупности с властями субъектов является государственной властью и обладает суверенитетом. Так как же надо понимать п. 2 ст. 5 Конституции РФ, все же называющий республики государствами?

Единственное указание в конституции, в чем же проявляется «государственность» республик, можно найти в ст. 68, дающей республикам право выбора государственного языка. Не вполне ясно, почему только республикам предоставлено такое право, но не автономным округам, автономной области. Конечно, на практике в автономных округах нормативно-правовые акты публикуются на родных языках коренных малочисленных народов, на них может вестись официальное делопроизводство⁵⁸ (поскольку это разрешено Законом РФ «О языках народов России» «в необходимых случаях»⁵⁹). Все же молчание Основного закона отдает этот вопрос дискреции регионального законодателя. Подрывает ли это равноправие регионов – вопрос довольно спорный, учитывая, что «Российская Федерация гарантирует всем ее народам право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития» (п. 3 ст. 68).

Отметим, что в Основном законе не закреплена эта сложившаяся с советских времен, присущая только нашей доктрине и, как показано выше, довольно специфическая градация: суверенные государства (и суверенитет их заключается в праве сецессии, можно сказать, в компетенции расширить свою компетенцию, прекратив полномочия союзного государства на «своей» (?) территории) – несуверенные государства (право выбора государственного языка, помимо полномочий иных субъектов) – негосударства. Эта градация нам понятна только в силу знакомства с историей отечественного конституционализма. Так что же мешает вовсе отбросить ее и признать Российскую Федерацию единственным государством, существующим на ее территории?

Довольно странно указывать в качестве отличия от советских конституций то, что в нынешней конституции такие республики если и признаются государствами, то не являются суверенными, не имеют права сецессии (как писал Н. В.Витрук в особом мнении к Постановлению КС РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П). Допустим, что в отечественной правовой мысли с дореволюционного периода утвердилось разделение суверенных и несуверенных государств. Но где это положение должно быть формально определено – только в федеральных или также в республиканских источниках права? Если субъекты считают себя суверенными, нужно ли им согласие на это со стороны федеральной власти? Ведь суверенитет абсолютен и не нуждается в чьем-то утверждении. Даже если бы в федеральной конституции было прямо определено, что республики не являются суверенными государствами, это не стало бы окончательным решением проблемы. Тем более не имеет значения, называет ли федеральная конституция те или иные субъекты государствами или нет: если бы они и впрямь ими являлись (и обладали суверенитетом), то существование этого факта никак бы не зависело от положений федеральной конституции. Будучи нормативно-правовым актом, конституция влияет только на общественные отношения, определяет права и обязанности лиц (в случае с республиками – обеспечивает право выбора ими государственного языка), однако она не может сделать 2x2 = 5, диоксид углерода – угарным газом, а субъекты федерации – государствами. Наименование республик государствами говорит только об ином значении этого термина, отличающемся от общепринятого, но само по себе не может иметь правовых последствий, т.е. в ст. 5 вместе со ст. 68 сказано только то, что в них сказано, и не более того.

Все эти замечания можно смело отнести и к республиканским конституциям, например к положениям Конституции Республики Татарстан, в которой сохранено упоминание о суверенитете, понимаемом как «полнота государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной) вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Татарстан»⁶⁰. Суверенитет, очевидно, в данном случае понимается как компетенция, и это вовсе не должно означать, что Республика Татарстан претендует на суверенитет в смысле государственно-правовой науки.

Осталось разобрать еще одно затруднение, которое мы получаем в случае принятия описанной А. С.Ященко конструкции федеративного государства. Несложно представить себе государство, состоящее из федеральных и региональных органов власти, как несложно представить и унитарное государство, состоящее из органов власти законодательной, исполнительной и судебной. Но что если отдельные регионы сами по себе обладают всеми основными элементами государства⁶¹ – не только властью и территорией, но и народом, отделяемым в республиканском правотворчестве и правоприменении от многонационального российского народа? Например, в Конституции Республики Тува говорится о народе республики⁶², хотя в целом на современном этапе конституции республик избегают формулы: «источником государственной власти в республике является ее народ», говоря просто о народе или многонациональном народе как источнике власти. Но если предположить, что у каждой республики есть свой особый народ, тогда в конструкции федерации мы получим не систему органов власти и единый многонациональный российский народ со своей единой территорией, а совокупность народов (а значит, и государств со своими властью, территорией и народом), входящих вместе в централизованное государство, по отдельности являющихся государствами-субъектами и еще образующих федерацию при сочетании их единства и их индивидуальностей. Во-первых, в такой конструкции мы получим народ, являющийся источником суверенитета (многонациональный российский народ), и народы, не являющиеся такими источниками. Может быть, это легко принималось в советский период (когда государства специально были образованы для самоопределения народов, а потому не оспаривалось, что у каждого из этих государств – как советских, так и автономных республик – свой особый народ) с его «диктатурой пролетариата» и «всевластием Советов». Однако современная Россия выбрала немного другой путь конституционного развития, и в ней народ (нация) не может не быть источником суверенитета: le principe de toute Souveraineté réside essentiellement dans la Nation⁶³. Во-вторых, именно единство народа, в отличие от партикулярности отдельных лиц и партий, всегда было главным аргументом французской философии в пользу народного суверенитета; расчленение народа на множество народов подрывает эту конструкцию. Вызывает недоумение сама идея народа, выступающего в трех ипостасях: 1) в своей индивидуальности, 2) в совокупности с другими в «центральном государстве» и 3) в синтезе индивидуальности и совокупности в виде федерации. Но ведь именно об этом говорит наш соотечественник: «Общая государственная власть федерального соединения имеет двойной источник и в воле всего населения федерального государства, взятого в своем объединении, — что образует центральную власть союза, – и... в воле народа, взятого в своем разъединении на самостоятельные политические единицы»⁶⁴. В чем-то это схоже с существующей в немецкой доктрине «теорией трехчленного деления федерации», выделяющей компетенцию каждого государства-члена, компетенцию «центрального государства» и компетенцию федерации в целом⁶⁵, хотя сам А. С.Ященко, вероятно, развивал в этом положении философию В. С.Соловьева (последователя Гегеля, писавшего об особом синтезе индивидуальности и коллективности в неком «всеединстве»), о правовых воззрениях которого у него есть отдельная статья⁶⁶.

Думается, что мы можем говорить о «коренных малочисленных народах России» (ч. 1 ст. 69 Конституции РФ), о «равноправии народов России» (ч. 3 ст. 5), о «народах, проживающих на соответствующей территории» (ч. 1 ст. 9), в каждом случае понимая под народами соответствующие национально-этнические общности. Однако формула «народ республики» – народ, отделенный от многонационального российского народа, имеющий свои особые волю и интересы, – немного не соответствует конституционно-правовой реальности нашей страны. Конечно, справедливы утверждения о географической, культурной и генетической разделенности проживающих в нашей стране этносов (что никак не влияет на правовой статус граждан), однако разделение народов по признаку принадлежности к тому или иному субъекту подразумевало бы юридические ограничения на «перемещение» из одного народа в другой (как для этноса эти ограничения создают генетика и историческое развитие). Есть ли смысл выделять народ того или иного субъекта, если принадлежность к нему не может давать каких-либо привилегий, а въезд и выезд для пребывания и проживания российских граждан в субъекте не могут ограничиваться? Иной вариант прямо противоречил бы положениям Конституции РФ о равенстве всех граждан (ст. 19) и свободе передвижения (ст. 27). О невозможности для республик устанавливать особые права граждан в зависимости от срока проживания в республике или владения ее государственным языком высказывался Конституционный Суд РФ⁶⁷. Поэтому республики не имеют народов, отличных от единого многонационального народа России, с которыми они могли бы установить особую государственно-правовую связь и которые могли бы наделить особым правовым статусом на своей территории. Без «своего» народа – третьего из называемых в теории элементов государства – республика не может считаться государством в научном смысле, т.е. суверенным образованием; ст. 5 Конституции РФ нужно понимать как особое употребление термина «государство», означающее лишь наличие у республик права выбора государственного языка (а также особое наименование их основных законов).

Смысл проводимого нами различия (между «народом» как совокупностью людей той или иной национальности, необходимость правового признания которого абсолютно бесспорна, и «народом» как совокупностью жителей республики) можно проиллюстрировать на примере одного из законопроектов, недавно внесенного в Государственную Думу⁶⁸ Парламентом Чеченской Республики. В нем предлагается запретить распространение СМИ «сведений о национальной принадлежности, вероисповедании и принадлежности к народам Российской Федерации лиц, причастных к совершению преступлений». Отметим, что этот перечень ничего не говорит об уроженцах того или иного региона, что на практике во многих случаях (даже если бы он был принят в качестве федерального закона, с учетом положений ст.55 Конституции РФ) могло бы блокировать достижение цели законопроекта. Почему же авторы законопроекта этого не предусмотрели? С другой стороны, на первый взгляд, не совсем ясно это дублирование: «национальная принадлежность» и «принадлежность к народам Российской Федерации». По-видимому, для авторов «народ» – более широкое понятие, чем «национальность», и как раз означает всю совокупность жителей региона.

Это понятно с учетом кавказской специфики. Но можно ли, как и в случае с государством, придавать этому понятию государственно-правовое значение? Повторим, что в нынешних условиях, когда люди любой национальности могут свободно перемещаться в пределах Российской Федерации, а регионы не могут предоставлять особые права своим жителям, для науки государственного права было бы непродуктивно обсуждать правовой статус народов республик, а не тех или иных национальностей.

Таким образом, не обоснованы утверждения о неравноправии регионов Российской Федерации. Республики, не считая особенностей, связанных с их этническим составом, наделены тем же конституционно-правовым статусом, что и другие субъекты. Наименование их государствами не означает, что они, в отличие от остальных регионов, обладают государственным суверенитетом. Сами эти республики выстроены с учетом потребностей исторически преобладающих на их территории народов, однако это не означает, что такие народы обладают специфической правовой связью с этими республиками, являются носителями суверенитета, исключающими на данной территории суверенитет многонационального российского народа. Поэтому существующую модель федерализма нельзя считать несправедливой или вызывающей неразрешимые экономические трудности. Реальной причиной, заставляющей исследователей и простых граждан говорить о переустройстве федерации, является конституционный страх потери территорий, ясно артикулированный в недавних поправках (ч. 2.1 ст. 67). Этот страх не будет преодолен, пока, несмотря на религиозные, культурные, национальные и экономические различия, мы не научимся говорить о едином российском народе – единственном источнике суверенитета на территории России.

Пущин Арсений Игоревич
Студент II курса Юридического факультета СПбГУ
arsenypushchin@gmail.com

Проблемы федерализма и регионального развития в программных документах парламентских партий Российской Федерации

Puschin Arseniy Igorevich
Student of Faculty of Law,
Saint Petersburg State University
arsenypushchin@gmail.com

Federalism and regional development issues in the policy documents of the parliamentary parties of the Russian Federation

Аннотация. Aнализируя современную научную теорию и практику развития федерализма в России, автор стремится определить первоочередные задачи государственной власти на пути дальнейшего построения федерации. Проводится оценка соответствия программ парламентских политических партий данным задачам.

Abstract. Analyzing the modern scientific theory and practice of the development of federalism in Russia, the author seeks to determine the priority tasks of state power on the way to further building the federation. The assessment of the compliance of the programs of parliamentary political parties with these tasks is carried out.

Федерализм – это относительно новое явление в российской правовой, политической и административной практике. Несмотря на то, что идеал построения государства на основе равноправного взаимодействия обладающих независимыми полномочиями субъектов между собой и с (федеральным) центром был закреплен уже в Конституции СССР 1924 года, фактически в Советском Союзе действовала унитарная модель: политическое управление осуществлялось посредством жестких директив из центра, а важная для федерации инициатива регионов не имела смысла в условиях командной экономики. Новой вехой в развитии федерализма в России стало принятие в 1993 году Конституции Российской Федерации, статьи которой закрепили федеративное устройство государства (ст. 1), равноправие субъектов во взаимоотношениях между собой и с федеральным центром (ст. 5) при неделимости государственного суверенитета (ст. 4).

В отечественной науке нет единого и системного представления о федерализме и его применимости в России, и это подтверждается большим количеством предлагаемых учеными подходов и концепций⁶⁹. Но это не значит, что идеальной формой территориально-административного устройства на современном этапе является унитарное государство. Сильная сторона федерации заключается в том, что ее субъекты в достаточной степени независимы, чтобы самостоятельно экономически, политически и культурно развиваться, позволяя (в идеале!) снизить объем необходимых федеральных вложений в регионы и концентрацию внимания центра на местах. В то же время систему управления в унитарном государстве (особенно таком большом, как Россия) крайне сложно организовать таким образом, чтобы информация и ресурсы поступали своевременно и при этом сохранялся рыночный уклад экономики.

Федерализм в Российской Федерации: задачи власти

Дальнейшее развитие федерализма в России, очевидно, имеет перспективы, но по-прежнему требует системных действий во всех областях общественной жизни. «Игнорирование этого неизбежно приведет к формированию чисто формальной (аналогичной советской, югославской или чехословацкой) федерации»⁷⁰. Ключевой задачей на современном этапе, наряду с созданием культуры «горизонтального» политического взаимодействия органов власти субъектов РФ, следует признать социально-экономическое развитие регионов, повышение их хозяйственной и налоговой самостоятельности⁷¹. Иначе говоря, наряду с обеспечением правовой системы регулирования взаимодействия субъектов современная Россия требует принципиально нового подхода к экономике: необходимо создание «экономики федеративных отношений»⁷².

Неравномерность в социально-экономическом развитии субъектов была и остается очевидной⁷³, и пока часть регионов продолжает существовать за счет финансирования из центра, являясь при этом несамостоятельными не только в хозяйственном, но и в политическом плане, закрепленная в Конституции и законодательстве федеративная форма территориально-административного устройства остается всего лишь декларацией⁷⁴. Построение «экономики федеративных отношений» предполагает не только (и не столько!) предоставление финансовых средств субъектам Российской Федерации, но и увеличение их самофинансирования. Это, однако, не должно сопровождаться неадекватным расширением полномочий региональных органов власти и передачей им полномочий федерального центра, поскольку в таком случае значительная часть средств, полученных из новых источников, будет затрачена на их реализацию⁷⁵.

Важным является повышение заинтересованности властей субъектов в развитии подотчетной им территории и хозяйственном взаимодействии с другими регионами. Результатом должно стать не только укрепление экономической базы на местах, но и развитие всего российского внутреннего рынка. При этом у властей субъектов должно сохраняться понимание того, что благо федерации все равно значительнее блага отдельного региона⁷⁶. Данный вопрос – в значительной мере политико-правовой. Речь идет о создании культуры федеративных отношений на уровне субъектов РФ. Процесс осложняется отсутствием в истории России сколько-нибудь длительного опыта полноценной федерации. Успехи науки в изучении и развитии теории федерализма, разумеется, значительны, но они также не являются определяющими: с прискорбием приходится констатировать разрыв между академическим сообществом и правотворческими и правоприменительными органами⁷⁷. Главным инициатором формирования новой для России культуры федеративных отношений должна быть федеральная власть, способная на осмысленные политические шаги и уполномоченная предпринимать необходимые юридические меры.

Данную позицию не следует толковать как повод для усиления контроля федерации. Федеральный центр должен стремиться не подчинить субъекты своей воле (это превратит федерацию в формальность), а обеспечить условия для скорейшего развития в среде властей регионов культуры федеративных отношений, после чего вмешательство в эту сферу не понадобится. Однако неоправданное расширение полномочий центра на местах приведет к негативным последствиям для только начавшей зарождаться в России традиции федерализма⁷⁸.

Отсутствие разумной политики в этой сфере однажды уже привело к парадоксу: на заре возникновения современной РФ субъекты в области экономики взаимодействовали друг с другом (а зачастую и с центром!), используя методы административного давления. Вместо того, чтобы обеспечивать лучшие условия для участников рынка в целях развития хозяйства и привлечения инвестиций, в одностороннем порядке устанавливались формальные ограничения на действие фирм, ввоз продукции, торговлю и т.д. В то же время, политические отношения регионов нередко строились на принципах недобросовестной рыночной конкуренции!⁷⁹

Еще одной проблемой построения федерации в России является национальный фактор. Конституция РФ устанавливает равенство граждан независимо от их национальности (ст. 6). Субъекты федерации также равны между собой, среди них только республики основываются не на территориальной, а на национальной принадлежности своего населения. В 1990–2000-х годах именно национальные различия стали решающим фактором распада СССР и едва не произошедшего впоследствии распада России. Хотя стремление к отделению в республиках и удалось подавить (по крайней мере, в обозримой перспективе), перед государственной властью по-прежнему стоит задача контролировать проявления сепаратизма. Путей решения этой проблемы немного: возможно или усиление государственной власти в регионах и централизация (по аналогии с постколониальной Индией)⁸⁰, или «мягкая» интеграция регионов в единое пространство с гарантией определенной степени автономии и высокого потенциала развития. Для построения федерации предпочтителен именно второй вариант.

Таким образом, можно выделить три основные задачи, стоящие перед государственной властью на пути установления федерализма в России:

1) Построение «экономики федеративных отношений»;

2) Форсированное формирование культуры федеративных отношений;

3) Предотвращение межнациональных конфликтов, «мягкая» интеграция всех регионов в единое пространство федерации.

Проводником соответствующих изменений может стать политическая партия, занявшая место в парламенте, путем предложения необходимых законопроектов. В связи с этим становится актуальным анализ программ российских политических партий с точки зрения их соответствия предложенной концепции развития федерализма. В России зарегистрировано более 70 партий, однако в контексте данного исследования более обоснованно ограничиться программами наиболее крупных и активных из них. Таковыми следует считать 5 партий, прошедших в Государственную Думу РФ в 2021 году.

Предложения политических партий

«Единая Россия»⁸¹. «Народная программа» «Единой России» декларирует проведение политики, при которой «российские регионы и муниципальные образования могут развиваться с опорой на собственный потенциал и одновременно использовать все доступные инструменты и механизмы государственной поддержки». Партия указывает на необходимость оптимизации межбюджетных операций и изменения нормативного регулирования федеративных отношений, однако не предлагает никаких конкретных шагов на пути к этому.

Под оптимизацией межбюджетных операций, очевидно, подразумевается частичное перераспределение средств федерального бюджета в бюджеты субъектов. Данная модель действует сейчас и показывает свою низкую эффективность в сравнении с расширением собственной налоговой базы регионов⁸². Еще большему росту зависимости субъектов от центра способствует поддерживаемое «Единой Россией» их коммерческое кредитование.

Развитие социальной и транспортной инфраструктуры партия оставляет в ведении федерации, устанавливая, в сущности, директивный порядок его осуществления.

В целом, данная программа, хоть и отмечает необходимость развития современной «экономики федеративных отношений», в действительности не предлагает никаких конкретных решений и шагов. Несколько лучше обстоит дело с развитием культуры федерализма: площадками для взаимодействия и обмена опытом не только государственных органов, но и представителей гражданского общества могут стать предлагаемые партией форумы и конференции, а также постоянные организации, входящие в «широкую сеть социального партнерства».

Национальные противоречия «Единая Россия» предлагает минимизировать, в первую очередь, путем внедрения масштабных культурных программ с привлечением цифровых ресурсов. Представляется, что такой подход соответствует идее «мягкой» межнациональной интеграции.

Итак, программу «Единой России» можно считать условно соответствующей концепции федеративного развития России, уточнив при этом, что ряд предложений партии носят, скорее, декларативный характер.

Коммунистическая партия Российской Федерации (КПРФ) ⁸³. Основная программа самой крупной российской левой партии во многом ориентируется на исторический опыт, провозглашая в качестве цели «построение социализма в одной, отдельно взятой стране». Предполагается реставрация советского государственного строя и системы управления, что, по крайней мере, допускает разрушение – или самостоятельное «отмирание» – «горизонтальных» межрегиональных отношений.

Иными словами, речь идет о полном отказе от самой идеи развития федерации: она оказывается попросту не нужна в условиях предлагаемых КПРФ преобразований. «Экономика федеративных отношений» – это одна из возможных систем компенсации неравномерного развития регионов, а также предотвращения «провалов рынка» в сфере производства товаров первой необходимости и предоставления социальных благ (образования, здравоохранения и т.д.)⁸⁴. Однако в конечной перспективе, описанной в программе, сам рынок оказывается сведен до мелких предприятий-производителей, в то время как все крупные фирмы подвергнутся тотальной национализации.

Важные для социально-экономического развития субъектов решения будут приниматься из центра в директивном порядке – об этом прямо не говорится в документе, но такие выводы позволяет сделать масштаб преобразований, указанных в «Программе-минимум». В то же время, в предвыборной программе партии⁸⁵, принятой в 2021 году, прямо говорится о придании экономическому развитию России «планового характера» и создании нового Госплана. Подобный подход указывает на предлагаемый переход к плановой экономике, отказ от рынка (несмотря на декларируемую поддержку малого бизнеса) и, следовательно, отсутствие необходимости у центра обеспечивать условия для самостоятельного межрегионального взаимодействия в сфере экономики.

Возврат к советской системе государственного управления в купе с отказом от рынка повлечет уменьшение независимости региональных администраций в хозяйственной сфере, что вскоре выльется в снижение политической инициативы. Без необходимости постоянного взаимодействия между субъектами «федерации» сократится число деловых контактов их руководителей (не говоря уже о возможности существования независимых платформ по типу канадских Конференций и Советов премьеров провинций), и это приведет к тому, что с таким трудом зарождающаяся в России культура федеративных отношений просто исчезнет.

Что касается национального вопроса, то основная и предвыборная программы КПРФ избегают его упоминания, лишь намекая на «культурную интеграцию». Гораздо большее внимание в обоих документах уделено декларируемой задаче «возвращения» отделившихся от СССР республик путем проведения в них референдумов. Конкретных шагов к данной цели не предлагается.

Таким образом, программные документы КПРФ подразумевают отказ от политики развития федерализма, что в конечном счете влечет возврат к унитарной форме территориально-административного устройства России. Предложения данной партии нельзя рассматривать как отвечающие интересам развития федерации.

Либерально-демократическая партия России (ЛДПР)⁸⁶. Программу ЛДПР можно со всей уверенностью назвать противоречивой, непоследовательной и крайне схематичной. Партия предлагает сократить число субъектов до 40 (30 в предвыборной программе)⁸⁷ «губерний», а также упразднить Совет Федерации. При этом ЛДПР провозглашает федерализм «универсальным принципом» и отмечает в программе, что в ведении федерального центра должно оставаться только семь вопросов: оборона, внешняя политика, финансы, транспорт, связь, энергетика и экология. Это не мешает партии гарантировать создание по всей стране чрезвычайных судов для сокращения преступности, а также национализацию торговых сетей и крупных агрохолдингов для развития экономики.

Следует отметить, что программа содержит довольно перспективный подход к экономическому развитию субъектов: в нем сочетается как директивное создание предприятий (в первую очередь, в малых городах и сельской местности), так и привлечение частных предпринимателей за счет налоговых льгот. Предлагается обеспечить финансовой поддержкой регионы не по признаку финансовой «убыточности», а по степени убыли населения: причиной отставания ряда субъектов ЛДПР видит демографическую проблему. Программа содержит новый порядок сбора налогов: крупные предприятия должны будут уплачивать их в регионе своего фактического местонахождения, а регион в ответ возьмет на себя обязательство расходовать полученные средства исключительно на развитие внутренней социальной и транспортной инфраструктуры.

Вопрос взаимодействия органов власти субъектов федерации в программе не затрагивается. Партия настаивает на сокращении чиновничьего аппарата и рассматривает органы власти регионов, скорее, как «проводники воли» федерального центра, полномочия которых необходимо ограничить. Это предположение подтверждается отмеченным ранее стремлением упразднить Совет Федерации, а также сократить число депутатов Государственной Думы до 200, одновременно отказавшись от практики выборов по одномандатным округам. При этом предлагается до неопределенных пределов расширить полномочия Государственного Совета, чтобы «опережать негативные события и факторы» – очевидно, «опережение» должно происходить по команде из центра, а не по инициативе местных властей.

Непоследовательность ЛДПР еще больше проявляется в вопросе межнациональной интеграции. Декларируемая политика борьбы с дискриминацией сочетается с достаточно агрессивным отстаиванием интересов русского народа. Неоднозначным является положение, согласно которому «разделенные нации должны соединиться». Совершенно не ясно, будет ли это «соединение» (например, корейцев, поволжских немцев) осуществляться в добровольном или принудительном порядке. При этом разделение на субъекты федерации и дальнейшее государственное управление будет осуществляться исключительно по территориальному признаку и не должно зависеть от национальной политики, что может служить основанием для нарушения права наций на самоопределение⁸⁸.

Итак, программа ЛДПР содержит ряд мер по развитию федерализма в России, но в то же время другие ее положения ведут к деградации этого института. Ввиду непоследовательности и противоречивости данного документа его нельзя считать сколько-нибудь пригодным для целей государственного строительства.

«Справедливая Россия – Патриоты – За правду»⁸⁹. Обновленная программа партии «Справедливая Россия – Патриоты – За правду» (далее «Справедливая Россия», СР) является одной из наиболее подробных и проработанных. К сожалению, это не спасает ее от недостатков предшественниц: «Справедливая Россия», предлагая масштабный проект экономико-социального развития регионов, опирается исключительно на методы директивного планирования и руководства.

В программе партия формулирует требование национализации стратегических предприятий и подчинения их работы т.н. «Генеральному Плану Развития России». С таким подходом вполне возможно согласиться, однако далее СР предлагает включить в этот же план средние и малые предприятия в попытке необъяснимым образом совместить декларируемую обязанность бизнеса работать в соответствии с государственной потребностью и конституционную свободу экономической деятельности.

Предлагается в течение 15-20 лет построить неопределенное количество «комфортных для жизни компактных малых и средних поселений средней численностью от 100 до 150 тыс. человек». При этом добыча природных ресурсов, а также проходящие через территорию России (и, соответственно, ее регионов) международные транспортные коридоры, согласно программе, переходят в полное ведение центра и ни при каких условиях не могут выступать источниками доходов региональных бюджетов. Развитие социальной инфраструктуры также предлагается взять на себя федеральной власти.

Таким образом, социально-экономическая модель, закрепленная в программе «Справедливой России», соответствует унитарной форме территориально-административного устройства государства. Что касается публичных межрегиональных отношений, то они в документе не затронуты вовсе. Исходя из крайне жесткой позиции партии по отношению к коррупционерам и местным элитам, предполагающей усиление контроля центральной власти на местах, можно утверждать, что вопрос культуры федеративных отношений СР также не считает существенным, поскольку основным методом признает командное внешнее управление регионами.

Национальный вопрос программа партии разрешает в пользу русского народа, очевидно превознося его над остальными. Предложения о привлечении русских «сограждан» из-за рубежа, а также о дальнейшей интеграции «русского народа» Донецкой и Луганской народных республик свидетельствуют о стремлении «Справедливой России» в дальнейшем строить государство на началах превосходства «титульной нации» над остальными – и это несмотря на тот факт, что в современном обществе этнический фактор играет меньшую роль, чем социальный⁹⁰. В условиях многонациональной страны такая политика не приведет к интеграции общества и станет поводом для сепаратизма.

Таким образом, идеи «Справедливой России» также следует признать неподходящими (а отчасти и вредными) в контексте дальнейшего федеративного строительства.

«Новые люди»⁹¹. В программе партии «Новые люди» отмечается необходимость «оживления» хозяйственной активности региональных властей и реформирования существующей системы распределения полномочий, которая ограничивает возможности субъектов даже в сравнении с положениями Конституции⁹².

Важным этапом возможной федеративной реформы партия считает перераспределение бюджетных доходов от налогообложения, 75% которых должны будут идти в бюджеты субъектов. Предлагается существенное расширение полномочий региональных властей при одновременном сокращении функций центра – в целом, изложенная в документе система во многом напоминает конституционное устройство США, что отнюдь не говорит в пользу данной программы применительно к России⁹³.

Осуществление функций в целом ряде ключевых сфер экономики (обороне, здравоохранении, образовании) партия предлагает целиком поручить частным предпринимателям, что можно считать обратной крайностью по отношению к директивному планированию производства и территориального развития. При этом предложенный подход в первую очередь нацелен на развитие потребительского сектора и действительно может привести к существенному росту внутреннего рынка и возникновению новых хозяйственных связей между регионами, в среде их руководства и крупного бизнеса.

В немалой степени этому может поспособствовать частичное рассредоточение инновационных отраслей из рук государственных корпораций и размещение государственных заказов в сфере науки и высокотехнологичного производства на малых и средних предприятиях, в том числе в регионах⁹⁴. Финансирование данных заказов и проектов предлагается осуществлять с привлечением (на равной основе, что кажется идеалистичным) частных инвестиций.

Таким образом, предлагаемая «Новыми людьми» программа экономической политики хоть и является по своему содержанию достаточно спорной, но может поспособствовать развитию межрегиональных отношений федеративного типа. Это развитие будет происходить тем более эффективно, чем больше малых и средних предприятий функционирует на российском внутреннем рынке. Партия ставит перед властью задачу путем внедрения налоговых преференций, уменьшения конкуренции со стороны государственных и крупных частных компаний, а также снижения административного давления в течение 10 лет увеличить долю малых и средних фирм в экономике до 50%.

Необычный подход демонстрирует партия в политической сфере: принятие ключевых решений на уровне субъекта федерации предлагается осуществлять на местных референдумах⁹⁵, развивая таким образом систему «горизонтальных» властных отношений вместо ставшей уже привычной «вертикали». Существенным образом на развитие новой культуры федеративных отношений повлияет и наделение местных сообществ и общественных организаций политической субъектностью с закреплением за ними ряда правомочий политических партий. В результате действительно возможно вовлечение в процесс принятия решений на региональном и межрегиональном уровнях представителей общественности, не связанных с публичной администрацией, что вынудит руководство регионов по-настоящему учитывать волю своего населения и постоянно работать в тесной кооперации с другими субъектами федерации.

Несмотря на в целом положительный посыл, эта часть программы «Новых людей» содержит и некоторые волюнтаристские инициативы. Наиболее необоснованным среди них следует признать предложение о внедрении выборности не только судей (споры об этом не утихают уже который год и нередко разрешаются в пользу такого изменения)⁹⁶, но также прокуроров и местных руководителей органов внутренних дел (по аналогии с прокурорами и шерифами в США). Представляется, что подобный подход к комплектованию прокуратуры и органов внутренних дел противоречит не только современным принципам их организации, но и сложившейся исторической традиции, а потому может вызвать острую реакцию в обществе.

Что касается внутренней национальной политики, то этот вопрос в программе напрямую не затрагивается, однако может быть успешно разрешен с использованием новых методов общественной коммуникации. Предлагаемая «Новыми людьми» концепция «дипломатии сообществ» заключается во взаимодействии не столько между официальными представителями государств, сколько между институтами их гражданских обществ в рамках процесса обмена опытом. Очевидно, что такой механизм может быть применен не только во внешних отношениях, но и внутри Российской Федерации в целях обеспечения межнациональной интеграции.

Программу «Новых людей», несмотря на некоторый идеализм, а также наличие ряда положений, противоречащих историческим традициям российского общества, можно считать наиболее проработанной и перспективной в контексте дальнейшего развития федерализма.

Выводы

По завершении представленного анализа программ парламентских политических партий Российской Федерации можно сделать ряд выводов:

• Большинство партий в вопросе развития федерализма во многом опираются на иностранный опыт вследствие отсутствия такового в истории России;

• Четыре из пяти парламентских партий при решении задач экономического развития регионов предпочитают методы директивного планирования и руководства, в лучшем случае просто сохраняя лозунг о «поддержке местных инициатив»;

• Три из пяти партий (КПРФ, ЛДПР, «Справедливая Россия) не видят необходимости в развитии культуры федеративных отношений, концентрируясь на усилении контроля центра и укреплении вертикали власти;

• Наибольшее число подходов предлагается по вопросу национальной интеграции. Две партии («Единая Россия» и КПРФ) настаивают на создании общефедерального культурного и информационного пространства, еще две (ЛДПР, «Справедливая Россия») – закрепляют в своих программах превосходство русского народа над остальными. Партия «Новые люди» предлагает принципиально новую концепцию «дипломатии сообществ», вовлекая в создание межнационального федерального пространства не только государственные органы, но и все гражданское общество.

В целом, в программах всех партий, за исключением «Новых людей», прослеживается тенденция к унитаризму. Это можно объяснить исторической традицией управления, а также масштабом стоящих перед современной Россией внешних и внутренних задач. Тем не менее, представляется, что на пути развития плюралистической экономики именно федерализм должен оставаться основным принципом организации государственной власти и гражданского общества в Российской Федерации.

Музалевская Екатерина Андреевна
Студентка II курса
МГЮА имени О. Е.Кутафина
katerina.muzalevskaya13@gmail.com

Распределение компетенции между РоссийскойФедерацией и субъектами: теорияи практика реализации

Muzalevskaya Ekaterina Andreevna
Student of Kutafin Moscow State Law University
katerina.muzalevskaya13@gmail.com

The distribution of competence between the Russian Federation and its constituent members: theory and practices of implementation

Аннотация. В качестве основной проблемы данной статьи выступает изучение проблематики, связанной с практикой реализации распределения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами. Главной целью выполнения работы является изучение особенностей закрепления предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами. В ходе проделанной работы проанализированы актуальные проблемы разграничения полномочий на современном этапе, обозначены основные направления совершенствования разграничений полномочий в Российской Федерации.

Abstract. The main problem of this article is the study of the problems related to the practice of implementing the distribution of competence between the Russian Federation and its subjects. The main purpose of the work is to study the peculiarities of consolidating the subjects of competence between the Russian Federation and the subjects. In the course of the work done, topical problems of delimitation of powers at the present stage are analyzed, the main directions for improving the separation of powers in the Russian Federation are identified.

При реализации успешно действующей государственной власти в Российской Федерации главенствующую роль имеет проблема федерализма. Значимость данной проблемы исходит из характера России, так как она является многонациональным государственным образованием.

На протяжении долгого времени актуальным остается вопрос субъектного состава России, которая включает большое количество образований, а также неоднозначный подход в выделении субъектов, имеющих существенное неравенство.

Принятие новых проектов, касающихся вопросов федерализма, требует поиска новых подходов к решению существующей проблемы. При ее решении необходим системный подход к определению понятия федерализма и принятию новой модели федеративного устройства Российской Федерации.

Центральной особенностью российского федерализма является многоуровневый характер, который выявляет необходимость рассматривать его в рамках ряда научных дисциплин.

Федерализм является способом организации государственного устройства и распределения компетенций публичной власти, которые заключаются во взаимодействии федерального центра и субъектов.

Учитывая вышеизложенное определение федерализма, можно выделить его суть, которая заключается в соглашении субъектов между собой в вопросе передачи доли полномочий центральным органам, избранных субъектами, что дает нам понимание о согласительном порядке происхождения государственного устройства.

При рассмотрении вопроса об альтернативности подходов к установлению принципа федерализма, можно выделить несколько из них:

1. Целостное представление о конституционном строе, строящемся на договорных началах союзного государства;

2. Государственная концепция, обеспечивающая единство государственной власти при организации территории на различных уровнях;

3. Территориально-политическое устройство государства.

Изучая вопрос, связанный с принципами современного федерализма, стоит отметить, что он может быть определен в нескольких значениях. Например, в широком смысле он определяется как связь с общеправовыми принципами, которые действуют на территории Российской Федерации, в частности верховенство Конституции РФ.

В статье 5 Конституции РФ прописано содержание федерализма в узком смысле. Так, сутью государственной целостности является невозможность выхода субъектов из состава федерации, так как она имеет единую территорию и экономическую зону. Единство системы государственной власти заключается в установлении единой государственной политики для органов государственной власти и субъектов. Субъекты, входящие в состав федерации, имеют право на создание своих государственных органов, но принятые ими решения не должны противоречить федеральным законам. В части разграничения предметов ведения стоит обратить внимание, что данный принцип имеет важное значение при принятии государственных решений. В буквальном смысле федерализм определяет механизм функционирования политического самоуправления на различных уровнях власти и иерархию представительных органов. Принцип равноправия и самоопределения народов означает, что народы обладают равными правами и обязанностями, что дает им возможность в определении своего экономического и политического статуса.

Процесс развития и становления федерализма в России проходил на нескольких этапах. Первым принято считать создание основ социалистического федерализма 1918–1936 гг. В данный промежуток времени развитие федерализма происходило по теории большевиков, что положило в основу преодоление «национального гнета», а не демократизацию государственной власти. В этот период происходит выделение государственно-правовой основы социалистической революции. Отмечается, что В. И.Ленин относил советскую федерацию к переходной форме, способствующей установлению единства трудящихся различных наций. Второй этап заключается в установлении фактического унитаризма в государственном устройстве государства 1937–1985 гг. На момент принятия Конституций РСФСР и СССР государство, по своей сути, было унитарным. Это можно заметить по положениям Конституции РСФСР, к которой были перечислены 5 автономных областей и 16 автономных республик. Заключительным этапом являются реформы государственного устройства перед принятием Конституции 1993 года, которые обострили государственно-правовой процесс развития страны.

Стоит учитывать, что принятие Конституции не значило, что положение дел в стране соответствовало высшим законодательным актам, которые определяли основу правового взаимодействия в федерации. Федеративный договор лишь перераспределял полномочия в существующем государственном образовании между органами власти федерации и субъектами, а не Российской Федерацией и ее субъектами. Из-за противоречия Конституции 1978 года декларации о государственном суверенитете республик не обладали юридической силой.

Стоит учитывать, что Федеративный договор определяет статус субъектов федерации и является внутригосударственным документом, и, следовательно, подписание двусторонних договоров не решает существующие проблемы, так как в них консолидируется неравноправие субъектов, которое не дает реализоваться равенству прав субъектов и федерации в пределах их предметов ведения.

В составе федерации находятся независимые субъекты, которые добровольно передают центру часть своих полномочий. Но заметим, что и федерация, и субъекты в пределах своих полномочий самостоятельны и не вмешиваются в дела друг друга.

В 1990-х гг. была выявлена сложность при формировании эффективно работающего федерализма, которая заключалась в преодолении политической и экономической отсталости России. В результате чего встал вопрос о целесообразности внесения изменений в отношения федеративного центра и субъектов.

Становление современной системы происходило в обостренной политической обстановке, так как основная задача федерализма заключалась в сохранении государства. В результате была сохранена федерация, однако были выявлены существенные пробелы в разграничении полномочий и в несбалансированном социально-экономическом развитии, что заставило государство задуматься о выработке нового российского федерализма.

Первым этапом изменений было затронуто формирование федеральных округов и института полномочных представителей Президента РФ, что дало возможность привести в соответствие региональное законодательство федеральным законам. Однако, из-за неопределенного на тот момент статуса центра и субъектов они не закрепились в их системе взаимоотношений.

Развитие федеративных отношений в России в последнее десятилетие является объектом изучения во многих научных сферах. В результате проведения исследований возникло большое разнообразие мнений на становление федерализма в России.

Особенно стоит уделить внимание на нескольких аспектах. Во-первых, многие ученые делают заключение о том, что сложившиеся в России федеративные отношения являются ассиметричными. Во-вторых, только при создании фундаментальной модели федеративных отношений возможно преодоление имеющейся асимметричности.

Существующая необходимость распределения ответственности центра и субъектов требует паритета полномочий и установления рациональности их соотношения. Допускается установление конкретных границ властных полномочий, которые были бы закреплены в Конституции РФ, а также в договорах, заключенных между федерацией и субъектами.

Существующая асимметрия федеративных отношений сложилась исторически, так как на тот период времени государственно-правовой системе было свойственно развитие фантомного федерализма, при котором существовало различие между официально закрепленными положениями и реально существующим состоянием государственной системы6.

Федеративное устройство в Российской Федерации является способом территориальной организации, при котором компетенция федерального центра и субъектов закреплены на законодательном уровне. Таким образом, в статье 71 прописаны вопросы, относящиеся к предмету ведения федерации, в статье 72 закреплены вопросы совместного ведения. Отмечается, что в статье 73 предметы ведения субъектов слабо выражены, на этом основании можно сделать вывод о наличии «остаточного» принципа определения предметов ведения на уровне субъектов. В российском законодательстве нет четкого разграничения полномочий между федеральным центром и субъектами, что является существенным пробелом в законодательстве и вызывает коллизии при рассмотрении данного вопроса.

Важно заметить, что разделение компетенций не является перераспределением предметов совместного ведения центра и субъектов. В этом случае разграничением полномочий признается именно конкретизация положений статей 71, 72 и 73 Конституции, которая способствует изменению компетенций Российской Федерации и субъектах в полномочиях органов их государственной власти. Это можно заметить на примере того, что у субъектов Федерации есть право независимо заниматься разработкой и принятием своих законов и уставов.

Государственный деятель Эбзеев Б.С. справедливо отмечал, что на настоящем этапе формирования федерализма в России, ему свойственно выравнивание положения субъектов Федерации с четко ограниченным кругом их автономных прав. Заметим, что Конституция дает субъектам ряд полномочий, наделяя их суверенитетом в решении многих вопросов, независящих от Федерации.

При изучении проблемы распределения компетенций между федеральным центром и субъектами, необходимо обратиться к мнению правоведа Т. А.Тухватуллина. Он отмечал, что правильным будет регулирование предметов совместного ведения с помощью принятия по каждому из субъектов федерального закона, что поспособствует установлению федеральным законодателем ограничений, в пределах которых у субъекта будет право на реализацию своего правового регулирования. Но данная концепция считается малоэффективной из-за того, что федеральный закон не сможет учесть все правовые особенности, что приведет к возникновению разногласий.

В каждом федеративном государстве уровни власти осуществляют те полномочия, которыми они наделены. Обращаясь к статье 73 Конституции, возникает целесообразный вопрос о том, что означает понятие «полнота государственной власти». Для разъяснения обратимся к судебной практике, а в частности к Определению Конституционного Суда РФ от 27.06.2000 № 92-О «По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений Конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия – Алания и Республики Татарстан». В нем законодатель ссылается на статьи 3, 4, 5, 11, 71—73, 76 Конституции, касающиеся вопроса наделения республик государственной властью вне пределов ведения РФ по вопросам совместного ведения Федерации и субъектов и признания высшей юридической силой конституции Республик по вопросам их ведения как субъекта, входящего в состав Федерации. Однако, данное положение не означает, что за Республикой в данном случае признается суверенитет. Стоит заметить, что несмотря на существующие элементы суверенитета у республик, они подчиняются именно федеративному центру, образуя единое федеративное государство.

Как мы отметили ранее, в Конституции РФ существует «остаточный» способ распределения предметов ведения субъектов Федерации, при котором они наделены всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Федерации, что создает определенные предпосылки, способствующие нарушению органами государственной власти субъектов РФ статей Конституции, касающихся единства и государственной целостности системы органов государственной власти. Из-за этого возникает потребность конкретизировать предметы ведения субъектов Российской Федерации для того, чтобы избежать «остаточного» способа их толкования.

Анализируя проблему распределения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, стоит рассмотреть направления совершенствования разграничения полномочий. Даже кажется возможной ликвидация сферы совместного ведения центра и субъектов, так как она способствует развитию конфликтных ситуациях во внутрифедеративных отношениях. Для того, чтобы преодолеть неэффективность в разделении предметов ведения следует законодательно закрепить сферы компетенции федерации и субъектов, что поспособствует более четкому пониманию о положении субъектов и их взаимоотношений с центром.

Попытки изменения федеральных нормативных актов, которые регулируют сферу распределения компетенций, часто влекут за собой противоположный результат. Им может послужить Федеральный закон 2006 года, которым было предусмотрено внесение изменений в законодательные акты с разными сроками вступления в силу отдельных положений. Им был затронут Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий», которые до этого уже изменялись, но пробелы при реализации не были решены.

При данных обстоятельствах оптимальным считается принятие мер, направленных на повышение значимости отзыва, который осуществляется при согласовании проектов федеральных законов по предметам ведения с законодательными и исполнительными органами власти субъектов Федерации.

Конституция предусматривает возможность договорного регулирования отношений внутри федерации, например заключение договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами власти субъектов; договора между органами государственной власти субъектов РФ и т.д.

Практическая реализация договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами власти субъектов РФ делает возможным появление преимуществ одних субъектов над другими, из-за чего страдают гражданские интересы. Часть субъектов требует применения договорного подхода в сфере регулирования взаимоотношений с федеральным центром, но большая часть таких договоров утратила свою силу.

Примером может послужить указ президента РФ, внесенный в Государственную Думу в ноябре 2006 года о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Республики Татарстан и Российской Федерации. Президент Республики Татарстан М. Ш.Шамиев замечал, что использование договоров является конституционной мерой. Однако, заключение такого договора малоэффективно, так как появляется необходимость в восстановлении баланса, что приводит к внитрифедеративному дисбалансу. Так как Конституцией РФ и иными законами регулируются соответствующие отношения, фиксирование подобных норм не требуется.

Республикой Татарстан была проявлена инициатива принятия нового внутрифедеративного договора, что стало отправной точкой для предъявления подобных требований со стороны других республик, например, республики Башкортостан. На данном примере мы видим, что применение таких договоров способно привести к «параду суверенитетов». Подобного рода проблемы необходимо разрешать при помощи законодательного регулирования и формирования взаимоотношений на основе единых норм.

Многие области имеют опыт во взаимодействии между органами государственной власти. Рассмотрим данный вопрос на примере Тюменской области. После принятия действующей Конституции данной областью были подготовлены документы, нацеленные на изменение взаимоотношений в новых реалиях. Они были направлены на регламентацию противоречивых интересов при помощи согласительных процедур, что не увенчалось успехом в силу неготовности сторон исполнять договоренности. Для инициализации согласования Уставов автономных округов, входящих в состав Тюменской области, был подписан договор «Об отношениях органов исполнительной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа». Договорным регулированием регламентировались вопросы, касающиеся взаимной передачи полномочий, принятия общеобластных программ, однако это не способствовало решению существующих вопросов, что привлекло к конфликту из-за нежелания округов участвовать в выборах главы субъекта.

11 апреля 2002 года был заключен новый договор между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа. В нем были установлены региональные институты регулирования законодательных и исполнительных органов в субъектах и округах.

Ключевым фактором в осуществлении нового подхода к решению вопроса регулирования взаимоотношений в субъектах Федерации стало принятие Федерального закона № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ». Он содержит положения, способствующие реформированию отношений краев, областей и автономных округов. Федеральный закон перераспределяет полномочия автономных округов в пользу включающих их субъектов Федерации. Если иное не установлено федеральным законом об автономном округе или законом об отношениях между органами государственной власти автономного округа, или органами государственной власти края или области, и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области, последние теряют право на реализацию части полномочий.

Это не устроило экономически развитые автономные округа, что привело к подписанию договора 12 августа 2004 года, регулирующего пересмотр установленных Федеральным законом № 95-ФЗ положений.

Такие акты не стали универсальным решением из-за общего характера правового регулирования. Именно поэтому договоры не способны отвечать запросам всех сторон и не гарантируют эффективного решения конфликтов.

При нахождении одних субъектов в составе других, часто возникают проблемы, которые мы осветили выше. Для их решения могут быть предложены следующие варианты:

1. При выходе из состава субъекта соответствующее образование изменяет свой статус, опираясь на часть 5 статьи 66 Конституции РФ;

2. Уставом автономного округа фиксируется вхождение в состав нового субъекта. Согласно положениям части 3 статьи 66 и части 1 статьи 137 Конституции автономный округ может добиться принятия соответствующего закона о своем правовом статусе.

Наиболее целесообразным считается соблюдение федеративного развития, нацеленного на выравнивание положения регионов и повышение эффективности управления территориальных образований, что в последующем приведет к улучшению урегулирования вопросов совместной компетенции федерального центра и субъектов Федерации.

Отмечается, что законодательная детализация принципа распределения компетенции по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов исключает ненужное дублирование полномочий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов. Необходимо законодательно зафиксировать конкретный перечень полномочий, который будет находиться исключительно в ведении субъектов РФ. Также, целесообразным будет отказ от «остаточного» принципа распределения полномочий, относящихся к ведению субъектов Российской Федерации.

Алябьева Дарья Константиновна
Студентка IV курса Юридического факультета
Алтайского филиала РАНХиГС при Президенте РФ
alyabievaa@yandex.ru

Нормативное закрепление состава конкурсной комиссии муниципального образования как способ установления баланса интересов внутри единой системы публичной власти

Alyabyeva Daria Konstantinovna
Student of Faculty of Law, Altai Branch of the Russian
Presidential Academy of National Economy and Public Administration
alyabievaa@yandex.ru

Normative consolidation of the composition of the Contest committee of the municipal unit as an instrument of establishing balance of interests in the unified system of public power

Аннотация. В настоящей статье анализируется отечественное законодательство и правоприменительная практика норм, регулирующих порядок формирования конкурсной комиссии муниципального образования – комиссии, назначающей глав некоторых муниципальных образований. Приводится критика сложившегося использования этого института и предлагаются дальнейшие пути устранения имеющихся недостатков: в частности, борьба с фактической однопартийностью конкурсных комиссий и отсутствием влияния местных общественных организаций.

Abstract. The article analyses the russaian legislation and law enforcement practice of the norms regulating the formation of the municipal contest commission - the commission appointing the heads of some municipal formations. It criticises the existing use of this institution and suggests further ways to eliminate the existing drawbacks: in particular, to combat the actual one-party nature of competition commissions and the lack of influence of local public organisations.

В результате принятия Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14.03.2020 №1-ФКЗ в основном законе появился термин «публичная власть», который задал достаточно четкий вектор развития российского федерализма: усиление взаимодействия между уровнями власти, создание условий для их согласованного функционирования. Более того, даже сам Закон о поправке к Конституции Российской Федерации был поименован в честь своей центральной идеи: совершенствование регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти. Будучи формализованным в нормативном правовом акте особого свойства, концепт выстраивания стройной и согласованной модели публичной власти приобрел особое значение для современного российского конституционализма, вызвал необходимость оценивать существующие нормы права на соответствие принципу единства публичной власти и повлек за собой активную работу по принятию новых и изменению действующих законов.

Особенно велико значение указанного принципа для уяснения правовой природы местного самоуправления и его места в системе конституционных властеотношений. На порок юридической техники в части конституционного закрепления принципа самостоятельности местного самоуправления В. Д.Зорькин указывал еще в 2018 году в статье «Буква и дух Конституции»: «Конструкция статьи 12 Конституции дает повод к противопоставлению органов местного самоуправления органам государственной власти (в том числе представительным органам государственной власти), в то время как органы местного самоуправления по своей природе являются лишь нижним, локальным звеном публичной власти в Российской Федерации». Однозначно, невключенность органов местного самоуправления в систему органов государственной власти не должна давать основание для полного обособления местного самоуправления от государства: и российская, и зарубежная политико-правовая практика свидетельствуют о недопустимости, порочности подобного поверхностного подхода. Категоричная формулировка статьи 12 Конституции Российской Федерации («Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти») отныне нивелирована частью 3 статьи 132, которая, в отличие от ст.12 не просто исключает местное самоуправление из одной системы, но также вписывает его в другую, систему органов публичной власти, четко определяет его положение и, более того, объясняет его.

Конституционный Суд Российской Федерации не раз употреблял термин «публичная власть», рассматривая дела, затрагивающие права граждан на местное самоуправление (См., например, Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24.01.1997 №1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике», Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 11 июня 1999 г. №105-О «По запросу Главы Республики Коми о проверке конституционности пункта 4 статьи 10 и части 5 статьи 27 Закона Республики Коми «О местном самоуправлении в Республике Коми»), однако только недавно позиция Конституционного Суда РФ была имплементирована в основной закон России. Как указывает Н. С.Бондарь: «Решения Конституционного Суда РФ, «обволакивая» конкретные нормы и институты Конституции РФ, выполняют в этом плане преобразовательную функцию, являются своеобразным гарантом «живой» конституционной модели местного самоуправления».

Легальное определение термина «единая система публичной власти» было дано сразу после внесения в Конституцию России поправок 2020 года: 8 декабря 2020 г. был принят Федеральный закон от №394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации». Под единой системой публичной власти понимаются «федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, иные государственные органы, органы местного самоуправления в их совокупности, осуществляющие в конституционно установленных пределах на основе принципов согласованного функционирования и устанавливаемого на основании Конституции Российской Федерации и в соответствии с законодательством организационно-правового, функционального и финансово-бюджетного взаимодействия, в том числе по вопросам передачи полномочий между уровнями публичной власти, свою деятельность в целях соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, создания условий для социально-экономического развития государства». Организационно-правовое, функциональное и финансово-бюджетное взаимодействие между органами власти требует дополнительной конкретизации, установления разумных пределов вмешательства в деятельность друг друга, в связи с чем возникает потребность в новых законах, которые продолжат тенденцию конституционализации законодательства.

27 сентября 2021 г. в Государственную Думу Российской Федерации внесен проект федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», в заключении на который Комитет Государственной Думы по региональной политике и местному самоуправлению указал: «Принцип «централизованного федерализма», устанавливаемый в своих основах рассматриваемым законопроектом, необходимо поддерживается. Вместе с тем отмечаем, что эта форма федеративного устройства может быть вполне успешной, если ее сопровождает развитое, эффективное и достаточно самостоятельное местное самоуправление, базирующееся на Конституции Российской Федерации, международном и отечественном опыте его устроения». В этой связи особую актуальность приобретает проблема поиска баланса интересов внутри системы публичной власти, единой и, вместе с тем, сложносоставной, дифференцированной на власть государственную и власть органов местного самоуправления.

Указанная проблема решается в различных правопорядках по-разному. Например, в ФРГ существуют уровни власти с двойственным правовым статусом (относятся и к самоуправлению, и к государственной власти), которые призваны, с одной стороны, связать данные уровни, с другой – обеспечить организационную самостоятельность первичного уровня самоуправления. Первичным уровнем являются сельские и городские поселения (общины с числом жителей от двух тысяч и более относятся к городским), а вторичным – районы. Районные коммуны, с одной стороны, представляют низшие органы собственно государственной администрации, с другой – выполняют обязанности, входящие в сферу самоуправления. Во Франции на всех уровнях местного самоуправления существует принцип совмещения главой муниципального образования должности главы представительного органа и местной администрации, на что в России, в соответствии с п. 4 ч. 2 ст. 36 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», установлен прямой запрет.

В качестве одного из способов установления баланса интересов внутри единой системы публичной власти можно рассматривать совершенно, казалось бы, нетипичную составляющую: нормативное закрепление состава конкурсной комиссии муниципального образования.

Такая форма избрания главы муниципального образования, как избрание представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, дополнила перечень классических форм замещения указанной должности в результате принятия Федерального закона от 3 февраля 2015 г. № 8-ФЗ «О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Конкурсная комиссия муниципального образования является коллегиальным органом, образуемым ad hoc, с целью представления представительному органу муниципального образования по результатам конкурсного отбора не менее двух кандидатур на должность главы муниципального образования.

Сфера применения указанной формы избрания главы муниципального образования широка настолько, насколько только мог допустить законодатель, поскольку Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не содержит никаких ограничений, например, относительно возможности установления данной формы только на верхнем уровне местного самоуправления. Конституционный Суд Российской Федерации указывает: «Конституция Российской Федерации прямо не называет главу муниципального образования в числе избираемых населением напрямую органов и должностных лиц публичной власти и не определяет какой-либо иной конкретный порядок замещения этой должности, что предполагает необходимость законодательного регулирования… На территориях сельских и городских поселений более востребованными являются прямые, непосредственные отношения органов местного самоуправления с населением, что при обязательной выборности представительного органа допускает различные варианты решения вопроса о порядке формирования иных органов, безусловно исключая их назначение органами государственной власти».

Требования к составу конкурсной комиссии закреплены в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; требования к кандидатам, претендующим на должность главы муниципального образования, устанавливает региональный законодатель в законе субъекта; общее число членов конкурсной комиссии, порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования устанавливаются представительным органом муниципального образования. Таким образом, деятельность конкурсной комиссии муниципального образования регулируется целым конгломератом норм, в принятии которых участвуют все три уровня публичной власти:

Рисунок 1. Правовое регулирование деятельности конкурсной комиссии муниципального образования

Абзацы 4–6 части 2.1 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», абзац 4 части 3 статьи 4 Закона РФ от 14.07.1992 №3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» закрепляют состав конкурсной комиссии, который определяется видом муниципального образования:

• в муниципальном районе, муниципальном округе, городском округе, городском округе с внутригородским делением, во внутригородском муниципальном образовании города федерального значения половина членов конкурсной комиссии назначается представительным органом соответствующего муниципального образования, а другая половина – высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации;

Рисунок 2. Состав конкурсной комиссии в муниципальном районе, муниципальном округе, городском округе, городском округе с внутригородским делением, во внутригородском муниципальном образовании города федерального значения

• в поселении, во внутригородском районе половина членов конкурсной комиссии назначается представительным органом поселения, внутригородского района, а другая половина – главой соответствующего муниципального района, городского округа с внутригородским делением;

Рисунок 3. Состав конкурсной комиссии в поселении, во внутригородском районе

• в муниципальном районе, местная администрация которого исполняет полномочия местной администрации поселения-административного центра, одна четвертая членов конкурсной комиссии назначается представительным органом муниципального района, одна четвертая – представительным органом поселения, являющегося административным центром муниципального района, а половина – высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации;

Рисунок 4. Состав конкурсной комиссии в муниципальном районе, местная администрация которого исполняет полномочия местной администрации поселения-административного центра

• в закрытом административно-территориальном образовании одна треть состава назначается представительным органом закрытого административно-территориального образования, одна треть – высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, одна треть – руководителем федерального органа исполнительной власти, в ведении которого находятся организации и (или) объекты, по роду деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования, руководителем Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» или руководителем Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос».

С классических позиций органы государственной власти не должны влиять на назначение должностных лиц самостоятельного местного самоуправления, концептуально отделенного от системы органов государственной власти. Например, В. Т.Батычко считает, что «организационная самостоятельность местного самоуправления предполагает, что назначение должностных лиц местного самоуправления, образование органов местного самоуправления, кадровая политика находятся в ведении муниципальных образований». Однако федеральный законодатель избрал иной подход, в соответствии с которым в процедуре избрания главы муниципального образования может участвовать высшее должностное лицо субъекта, более того, ему принадлежит половина голосов комиссии.

Рисунок 5. Состав конкурсной комиссии в ЗАТО

Несмотря на то, что в Определении от 11.06.1999 № 105-О «По запросу Главы Республики Коми о проверке конституционности пункта4 статьи 10 и части 5 статьи 27 Закона Республики Коми «О местном самоуправлении в Республике Коми» Конституционный Суд Российской Федерации признал не соответствующими федеральной Конституции положения регионального закона, которые устанавливают процедуру избрания главы администрации муниципального образования с прямым вмешательством государственного должностного лица (Конституционный Суд апеллировал к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления» 1995 г., который «в развитие гарантий самостоятельности местного самоуправления … формулирует прямой запрет для органов государственной власти и государственных должностных лиц осуществлять в любых формах функции местного самоуправления (ч. 5 ст. 14), образовывать органы местного самоуправления и назначать должностных лиц местного самоуправления (п. 3 ст. 17), в Постановлении от 1 декабря 2015 г. № 30-П «По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и части 11 статьи 3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» Конституционный Суд Российской Федерации указал: «Конституция… исключает решающее участие органов государственной власти в формировании органов местного самоуправления…», ныне существующий вариант избрания главы посредством конкурса гарантирует назначение кандидата, кандидатуру которого поддерживали органы государственной власти. При этом роль представительного органа муниципального образования, в котором депутаты получают мандаты непосредственно от населения, сводится к утверждению одной из кандидатур, предложенных губернатором. «Такой глава фактически становится прямым подчиненным высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и по сути независимым и от представительного органа, и от населения муниципального образования».

Эксперты обосновывают необходимость введения конкурсного механизма расширением финансовых и организационных возможностей улучшать социально-экономическую ситуацию на уровне местного самоуправления (в связи с тесным сотрудничеством главы муниципального образования и органов государственной власти субъекта России), повышением профессионализма муниципальных служащих, поскольку способ позволяет региональному законодателю установить требования к образованию, знаниям и навыкам кандидатов (например, Закон Алтайского края «О порядке избрания глав муниципальных образований Алтайского края» закрепляет требования наличия высшего образования, навыков руководства, оперативного принятия и реализации управленческих решений, прогнозирования последствий принимаемых решений, организации работы по взаимодействию с государственными органами, органами местного самоуправления, иными муниципальными органами, организациями и гражданами, работы с документами, знания Конституции России и иных нормативных правовых актов). Однако же не все субъекты Российской Федерации в подобных законах воспользовались данным преимуществом избрания глав муниципальных образований при участии конкурсной комиссии. Например, Закон Саратовской области от 30 сентября 2014 г. №109-ЗСО «О порядке избрания и сроке полномочий глав муниципальных образований в Саратовской области», Закон Рязанской области от 14 ноября 2014 г. № 78-ОЗ «О порядке формирования представительных органов и о порядке избрания глав муниципальных образований Рязанской области» требований к образованию и знаниям кандидатов не устанавливают.

При этом «факт соответствия либо несоответствия кандидата требованиям, которые являются предпочтительными для осуществления главой муниципального образования полномочий по решению вопросов местного значения и переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий (в случае принятия о том закона субъекта Российской Федерации), может быть учтен конкурсной комиссией в случае включения таких требований в условия конкурса при принятии решения по результатам его проведения, но не может являться основанием для отказа в допуске к участию в конкурсе (апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам от 24 мая 2017 года № 8-АПГ17-7)», – указал Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 20 сентября 2018 года № 2052-О «По жалобе муниципального образования – городского округа «Город Омск» на нарушение конституционных прав и свобод абзацем первым части 21 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». «Такие требования в любом случае не могут служить условием самого по себе участия в конкурсном отборе – отказ в допуске к нему определяется, в рамках действующего правового регулирования, исключительно наличием установленных федеральным законом ограничений пассивного избирательного права для избрания выборным должностным лицом местного самоуправления».

Вместе с тем, представляется, что при закреплении данного способа избрания главы муниципального образования законодатель исходил и из соображений политической и экономической целесообразности:

Во-первых, процедура устраняет былое соперничество между мэрами крупных городов и губернатором за влияние в регионе, устанавливая имплицитное подчинение мэра губернатору, напрямую способствовавшему его избранию. Профессор Е. Л.Ющук указывает на опасность втягивания в политику мэров крупных городов, обладающих значительными экономическими ресурсами: любой центр власти, не вписанный в государственную вертикаль, становится оппозиционным.

Во-вторых, процедура конкурса обеспечивает удержание власти партии, к которой, как правило, принадлежат губернатор и большинство депутатов представительного органа муниципального образования. Так, все 5 членов конкурсной комиссии по отбору кандидатур на должность главы города Барнаула, назначенных Решением Барнаульской городской Думы от 06.10.2017 № 11 «О проведении конкурса по отбору кандидатур на должность главы города Барнаула», а также Решением Барнаульской городской Думы от 9 октября 2019 № 379 «О проведении конкурса по отбору кандидатур на должность главы города Барнаула» являлись представителями одной партии.

Наконец, решается практический вопрос взаимоотношений исполнительного органа субъекта Российской Федерации и местной администрации, выполняющей исполнительно-распорядительные функции, однако формально юридически не входящей в строго иерархичную систему органов исполнительной власти.

Если власть, как полагает Е. Л.Ющук, определяется двумя обстоятельствами: контролем за кадрами и контролем за ресурсами, то органы государственной власти имеют такую власть над главой местного самоуправления, избираемого представительным органом муниципального образования по результатам конкурса.

Способ наделения полномочиями глав муниципалитетов при участии конкурсной комиссии активно применяется и в Алтайском крае. При избрании глав муниципальных районов и городских округов применение конкурсной системы обусловлено применением формальных критериев, под которые подпадают все городские округа и муниципальные районы (наделение пятью и более государственными полномочиями). Так, в Алтайском крае была реализована возможность закрепления за отдельными видами муниципальных образований единственно возможного способа избрания главы. «Исходя из конституционных основ единства публичной власти в Российской Федерации, объективной необходимости взаимодействия с органами местного самоуправления органов государственной власти субъекта Российской Федерации, призванных создавать условия для обеспечения устойчивого и комплексного социально-экономического развития в пределах всей территории данного субъекта Российской Федерации, федеральный законодатель вправе предусмотреть конкретные основания участия субъектов Российской Федерации в законодательном регулировании порядка формирования органов местного самоуправления, обеспечивая при этом необходимые гарантии, исключающие произвольное ограничение самостоятельности населения в осуществлении местного самоуправления», – отмечает Конституционный Суд Российской Федерации.

В системе действующего правового регулирования глава муниципального образования, наделенный полномочиями представительным органом по результатам конкурса, причисляется к выборным должностным лицам местного самоуправления, это следует из статьи2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и подчеркнуто Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 1 декабря 2015 г. № 30-П «По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области». Первоначальная редакция статьи 2 «выборным» признавала только должностное лицо, «избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах». Актуальное легальное толкование значительно расширило понятие выборности.

Как граждане относятся не только к подобному реформированию законодательства, но и, в целом, к изменению подхода, отношения к классическим, традиционным понятиям права, укрепившимся в их восприятии и правопонимании? Представляется, что, в большей степени, отрицательно: в 2019 году публичные мероприятия под эгидой «возврат прямых выборов мэров» прошли в Южно-Сахалинске, Иркутске, Ханты-Мансийске, Челябинке, Екатеринбурге и прочих российских городах. В Конституционный Суд Российской Федерации регулярно поступают жалобы граждан, оспаривающих конституционность законоположений, закрепляющих способ избрания главы муниципального образования представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Например, гражданин В. П.Андреев обращался в Конституционный Суд, оспаривая конституционность положение Закона Свердловской области, согласно которому глава муниципального образования «город Екатеринбург» избирается представительным органом муниципального образовании из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляет местную администрацию. По мнению заявителя, оспариваемая норма принята законодателем области произвольно, без поиска согласованного с муниципальным образованием решения (см. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2019 года № 3571-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Андреева Валерия Павловича на нарушение его конституционных прав статьей 1 Закона Свердловской области «О внесении изменения в статью 5 Закона Свердловской области «Об избрании органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области»).

Гражданин К. А.Квасов, будучи убежденным в том, что глава городского округа город Воронеж должен избираться на муниципальных выборах, обратился в Конституционный Суд. По мнению заявителя, оспариваемые законоположения не соответствуют статьям 12, 17 (часть 1), 19 (часть 1), 32 (часть 1), 46 (часть 1), 55 (части 2 и 3) и 130 (часть 2) Конституции Российской Федерации, поскольку после установления порядка избрания главы городского округа представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, позволяют не признавать за гражданами законного интереса в невмешательстве органов государственной власти, их должностных лиц и представителей в процедуры формирования органов местного самоуправления, а также законного интереса в проведении выборов главы городского округа (см. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 18 июля 2019 года № 2173-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Воронежской областной просветительской общественной организации «Русские люди» на нарушение конституционных прав и свобод частью 1 статьи 4, частями 1 и 2 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, пунктом 1 статьи 3, пунктом 7 части 1 статьи 6, статьей 7 Федерального закона «О персональных данных», частью 2 статьи 30 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и статьей 1 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»). Конституционный Суд традиционно признает подобные жалобы недопустимыми, они являются, так называемыми, actio popularis (по мнению заявителя, законоположения нарушают права, но, в действительности, лично их не затрагивают) и не могут быть рассмотрены в рамках российского конституционного судопроизводства.

Однако возможен ли в ближайшее время возврат прямых выборов глав муниципальных образований и будет ли он так эффективен, как действие реформированной системы избрания главы представительным органом по результатам конкурсного отбора? Рейтинги социально-экономического развития показывают, что прямая корреляция между уровнем развития муниципального образования и способом избрания в нем главы отсутствует. Кроме того, явка на муниципальных выборах всегда была крайне низка, по информации ГАС «Выборы», в 2017 году явка на выборы в Барнаульскую городскую Думу составила немногим более 19%. На выборах 2012 года явка была еще меньше –17,63%.

Представляется, что всякое правовое явление нельзя рассматривать в одной плоскости. Оно может быть многогранно и, как правило, имеет как положительные стороны, так и отрицательные. Так, способ избрания главы муниципального образования представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, не просто вытеснил прямые выборы во многих муниципальных образованиях, он «не есть враг». Реформирование же указанного института возможно по следующим направлениям:

1. Включить в Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» запрет назначения представительным органом муниципального образования членов комиссии, являющихся членами лишь одной политической партии;

2. Изменить общие характеристики состава конкурсной комиссии муниципального образования и закрепить за 1/3 мест квоту для общественных организаций, в том числе, научных. Данная доля позволит уравновесить силы органов государственной власти и органов местного самоуправления, и если не исключить, то минимизировать риск принятия политически ангажированных решений.

Нормативное закрепление состава конкурсной комиссии муниципального образования может рассматриваться как способ установления баланса интересов внутри единой системы публичной власти, служить реализации первостепенных задач российского конституционализма при условии реформирования института. Сердцевиной подхода к реформированию Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» должна стать потребность в нахождении баланса интересов, а не желание лишить местное самоуправление самостоятельности и подчинить его воле государственных органов контролем за кадрами, ресурсами, пресечением всяческих инициатив и порывов, исходящих «снизу», от власти, наиболее приближенной к народу как единственному ее источнику.

Волокитина Лариса Сергеевна, Серов Егор Андреевич
Студенты 3 курс Юридического факультета
МГУ имени М. В.Ломоносова
loryk.mail@gmail.com
serov.eg.a@yandex.ru

О сущности явления, называемого «федеральной территорией»: сравнительно-правовой анализ модели в Российской Федерации и зарубежных странах

Volokitina Larisa Sergeevna,
Serov Egor Andreevich
Students of Faculty of Law,
Lomonosov Moscow State University
loryk.mail@gmail.com
serov.eg.a@yandex.ru

On the essence of the phenomenon called “federal territory”: a comparative-legal analysis of the models of the institution in the Russian Federation and foreign countries

Аннотация. В статье проводится сравнительное исследование института федеральных территорий в США, Австралии, Канаде, Малайзии, Индии. При соспоставлении с российским конституционным законодательством о федеральной территории «Сириус», практикой его применения и доктриной конституционного права, авторами делаются выводы о принципиальной разнице между институтом федеральной территории в России и за рубежом.

Abstract. The article provides a comparative study of the institution of federal territories in the United States, Australia, Canada, Malaysia and India. By comparing Russian constitutional law on the federal territory «Sirius», the practice of its application and the doctrine of constitutional law, the authors draw conclusions about the fundamental difference between the institution of federal territory in Russia and abroad.

Введение

Явление, которое мы называем «федеральная территория», в последнее время стало одним из самых дискуссионных в российской юридической науке. В результате введения модели федеральной территории Законом о поправке к Конституции 2020 года было опубликовано множество статей о новом для нашего правопорядка институте, в которых авторы предпринимали попытки определить его сущность и оценить перспективность его введения. Знакомство с вышеупомянутыми работами наталкивает на мысль о том, что институт федеральных территорий в зарубежных государствах проанализирован в недостаточной мере для того, чтобы сделать объективное сравнение с российской новеллой. При этом ссылки на практику организации и функционирования данного института в различных странах встречаются в большинстве трудов, в том числе в работах авторов соответствующих конституционных изменений.

По этой причине мы решили сделать собственное исследование с углубленным анализом функционирования института федеральных территорий в зарубежных правопорядках: причин его введения, целей существования, характера построения внутри структуры федерации. В своей работе мы проведем сравнительно-правовой анализ федеральных территорий в Российской Федерации и других странах для выявления взаимосвязей, особенностей данного явления. Составление исторического, политического, социально-экономического портрета федеральной территории в иностранных государствах, позволит грамотно сопоставить его с созданной российской моделью федеральной территории.

Федеральная территория как новый институт в Российской Федерации требует критической оценки со стороны исследователей. Нам интересны поводы появления новой территориально-управленческой конструкции в границах страны. Мы выделим намерения законодателя, сформировавшиеся при постановке вопроса о введении федеральных территорий, и сопоставим с результатами непродолжительного периода применения и функционирования института. Представляется, что такое сочетание подходов к изучению федеральных территорий: исследование информационных, доктринальных, нормативных источников, выявит наиболее полный спектр положительных моментов и проблемных вопросов, возникающих в связи с появлением нового института.

Таким образом, тщательно проведенный сравнительно-правовой анализ явления, называемого в России «федеральной территорией», приведет нас к раскрытию его сущности и детальному выводу о целях и перспективах его введения в Российской Федерации.

Федеральные территории в зарубежных странах

Для понимания явления обратимся к опыту зарубежных стран, использующих институты, обозначаемые в русскоязычной научной литературе как «федеральная территория». Среди таких государств Соединенные Штаты Америки, Австралийский Союз, Канада, Малайзия, Индия и некоторые другие. Рассмотрим правовое положение федеральных территорий в каждом из них.

Соединенные Штаты Америки являются симметричной федерацией. В Конституции 1787 года устанавливаются равные права и обязанности для всех штатов: как входящих в США на момент принятия Конституции, так и тех, которые будут приняты в федерацию впоследствии. Поэтому, говоря о симметричности федерации, следует иметь ввиду территорию 50 штатов. При этом территория США включает себя не только территории штатов, но и иные территориальные единицы. Эти единицы можно разделить на:

1) столицу страны — округ Колумбия;

2) индейские племена, в количестве почти 60, признанных федеральным правительством;

3) территории, которые в определенный период времени были кандидатами на получение статуса штата;

4) территории, которые, как предполагается, останутся слабее связанными с американской политией на постоянной основе.

Пункты 3 и 4 получили название «инкорпорированных» и «неикорпарированных» территорий соответственно. Эти территории также в русскоязычной литературе часто обобщенно называются федеральными территориями (хотя в актах США такое обозначение не встречается, используется только термин “territory”). Рассмотрим правовую природу статуса данных единиц.

Следует понимать, что такие единицы существовали на протяжении всей истории США. Соединенные штаты Америки обладали значительными территориями вне границ изначальных 13 штатов даже на момент своего создания. Положение северо-западных территорий было урегулировано в июле 1787 года специальным указом. Указ понимался как временная мера, регулирующая положения территорий до тех пор, пока они не будут пригодны для создания штатов. Этот указ создал вектор территориального развития США: новые территории не присоединяются к территориям штатов, а создают новые штаты, что позже было закреплено в Конституции.

После издания Конституции Конгресс получил практически неограниченные полномочия по регулированию территорий. Согласно ст. IV р. 3 Конгресс имеет право распоряжаться принадлежащей Соединенным Штатам территорией или иной собственностью и принимать все необходимые правила и установления в отношении их. Впоследствии Верховный Суд подчеркивал, что власть Конгресса над федеральными территориями является «общей и неограниченной» и что Конгресс имеет «полную законодательную власть над населением территорий и над всеми департаментами территориальных правительств». Территориальное расширение продолжилось и после создания США и особенно активно проходило в течение XIX века. Присоединение территорий осуществлялось в том числе путем покупки территорий. В 1803 были скуплены все земли Франции на североамериканском континенте, что получило название «Луизианская покупка». В 1819 году у Испании была приобретена территория Флориды. В обоих договорах о купле-продаже были установлены правила о том, что передаваемые территории и их жители должны быть включены (incorporated) в США как можно скорее, в соответствии с принципами Конституции. Также жители должны были пользоваться всеми правами, преимуществами и льготами граждан Соединенных Штатов; должны быть сохранены их свобода, собственность и право на религию, которую они исповедуют. Аналогичные положения содержались в договоре Гуадалупе-Идальго, по которому США перешла значительная часть их современной юго-западной территории, а также в договоре о покупке Аляски. В 1900 году Гавайи были включены в территорию США на похожих условиях.

Таким образом, в составе США появились так называемые «инкорпорированные» территории. Данный статус предполагался временным: территории должны были достичь определенного уровня развития, после чего получали статус штата.

Иногда территории получали статус штата сразу, но это могло произойти и спустя десятилетия. В 1959 году Гавайи получили статус штата и на данный момент единственной инкорпорированной территорией США является необитаемый атолл Пальмира, который не был включен в территорию новообразованного штата Гавайи. Таким образом можно сделать вывод, что институт инкорпорированных территорий на нынешнем этапе развития США неактуален.

Однако такой статус получали не все присоединяемые территории. Парижский мирный договор между США и Испанией 1898 года предусматривал переход к США территорий Пуэрто-Рико, Филиппин и острова Гуам. Но в отличие от предыдущих договоров, расширяющих территорию США, Парижский договор не предусматривал никаких условий для граждан или территорий, касающихся их статуса внутри федерации, отдав это полномочие на рассмотрение Конгресса. Теперь полный контроль над гражданскими и политическими правами жителей данных территорий находился в руках далекого Конгресса, в котором они не имели права голоса. Это было незадолго до того, как полномочия Конгресса в этом отношении были оспорены, и Верховный Суд был вынужден решить, следует ли Конституция «за флагом». Суд предоставит гибридный ответ, в котором некоторые меры защиты граждан будут распространяться автоматически, но другие будут зависеть от действий Конгресса. Данные территории получат названия неинкорпарированных. Конгресс управляет над ними по вышеупомянутой ст. IV р. 3, где территории указаны наряду с собственностью. Таким образом, некоторые исследователи делают вывод о том, что территории принадлежат США, но не являются их частью.

Неинкорпарированные территории делятся на организованные и неорганизованные в зависимости от того, учредил ли Конгресс гражданское правительство посредством органического акта, на основе которого устанавливается территориальная конституция. На данный момент к неинкорпорированным организованным территориям относятся: Американские Виргинские острова, Гуам, Содружество Пуэрто-Рико, Содружество Северных Марианских островов. Неинкорпорированные неорганизованные территории в основном представляют собой военные базы или необитаемые острова, которые управляются непосредственно центральными властями. Исключением является Американское Самоа. В отношении данной территории не принят органический акт, поэтому она не считается организованной. Американское Самоа является самоуправляющейся единицей, в отношении которой надзор осуществляет департамент внутренних дел США. Кроме того, жители данной территории не являются гражданами США, но признаются американцами. Существование данных территорий является серьезной социальной проблемой в современном мире. Неопределенный правовой статус не позволяет жителям территорий ни развиваться независимо, ни влиять на общую политику США, что порождает неравенство.

Далее рассмотрим положение федеральных территорий в других странах англосаксонского права. В состав Австралийского Союза входят шесть «первоначальных» штатов – субъектов федерации. Конституция также предусматривает образование «новых» штатов (которые по статусу могут отличаться от первоначальных), однако до настоящего времени в составе Австралийского Союза не появилось ни одного нового штата. Кроме того, в Австралии есть две территории, не являющиеся субъектами федерации, но обладающие характерными признаками штатов: Северная Территория и Австралийская Столичная Территория. Эти территории рассматриваются в качестве системообразующих элементов австралийской федеративной системы («штатоподобные» территории). В силу конституционного обычая они фактически равноправны штатам (имеют представителей в парламенте, могут принимать законы равные по юридической силе с законами штатов и др.) и федеральными не называются. В рамках данного исследования релевантно рассмотреть другие территории, а именно внутреннюю территорию Джервис-Бей и семь внешних (островных) территорий. Территория Джервис-Бей имеет некоторые полномочия по самоуправлению, но большую часть публичных функций выполняют органы Австралийской Столичной Территории и Нового Южного Уэльса. Внешние территории образуются по специальному закону, принятому Парламентом, в котором содержатся положения, определяющие правовую и политическую структуру на соответствующей внешней территории. Четыре внешние территории необитаемы, в остальных трех действует орган самоуправления. Однако в соответствии со статьей 122 Конституции Австралии федеральный парламент сохраняет за собой право принимать законы, касающиеся внешних территорий, и данное регулирование доминирует.

Также модель федеральной территории находит свое отражение в устройстве Канады. В состав крупнейшего государства Северной Америки помимо провинций, наделенных государственно-подобным статусом, входят три территории: Юкон, Северо-Западные территории и Нунавут. Основным различием между данными территориальными образованиями и провинциями в этой стране является то, что провинции получили свой статус в соответствии с Конституционным актом 1867 г., а, в свою очередь, территории Юкон, Нунавут, Северо-Западные территории — в соответствии со специальными актами парламента Канады. Стоит добавить, что территории географически располагаются на севере, и в данных регионах очень низкая плотность населения. Таким образом, территории находятся под непосредственной юрисдикцией федерального парламента, но парламент делегирует территориям права, схожие с правами провинций. Федеральное правительство имеет право вмешиваться в дела территории, но вместе с тем население территорий участвует в выборах в федеральные органы власти, а также имеет собственные представительные и исполнительные органы. Исследователи отмечают, что различия между провинциями и территориями носят во многом номинальный характер.

Федеральные территории присутствуют не только в странах англосаксонского права. В статье 1 Конституции Малайзии закреплены 3 федеральные территории: Куала-Лумпур, Лабуан, Путраджая. Последняя получила статус федеральной территории в 2001 году. Примечательно, что в данном случае термин «федеральные территории» присутствует непосредственно в законе. В отношении данных регионов государственную власть осуществляет федерация напрямую. Положение каждой регулируется специальным актов, например по Акту о федеральной столице Куала-Лумпур управляется комиссаром и консультативным советом (и комиссара, и членов консультативного совета назначает король). По какому признаку данные регионы были выделены как федеральные территории. Куала-Лумпур является столицей федерации, Лабуан в свою очередь известен во всем мире как крупный офшорный банковский центр, а Путраджая планируется властями как новая столица (часть государственных органов уже перенесено на данную территорию).

Таким образом, можно сделать вывод, что Малайзия устанавливает статус федеральной территории для особо важных городских агломераций, что отличается от подхода, характерного для российского федерализма, при котором города федерального значения являются полноправными субъектами федерации.

Переходя к устройству Индии, стоит отметить, что там федеральные территории установлены Конституцией и обозначаются термином «союзные территории». В стране существует семь союзных территорий, они управляются Президентом через управляющего или губернатором прилегающего штата по поручению Президента, если иное не установлено для союзной территории актом Парламента. Выделению федеральных территорий способствовали историко-культурные (французское колониальное прошлое в случае Пондичерри), политические (Дели в качестве столицы) или военные (флот в Лакшадвипе) факторы. То есть каждое из подобных образований имеет стратегическую обусловленность для Индии.

Исходя из предложенного обзора статуса «федеральных территорий» в зарубежных правопорядках, можно сделать следующие выводы. В англосаксонских федерациях территории:

1) как правило являются малонаселенными и находятся удаленно;

2) не обладают достаточным уровнем развития, чтобы стать полноправным субъектом федерации, но при этом не могут быть включены в какой-либо субъект, так как принадлежат федерации в целом;

3) часто являются политической проблемой для государства, так как порождают ассимтерию в федерации и неравенство прав жителей штатов (провинций) и территорий;

4) получили свой статус в ходе исторического процесса на этапе формирования территории государства.

Государства Азии, напротив, наделяют статусом федеральной территории стратегически важные территории, для которых характерен высокий уровень развития. Кроме того, федеральные территории могут устанавливаться специально (в случае с Малайзией), что для англосаксонских стран нехарактерно.

Институт федеральных территорий в Российской Федерации

Конструкция федеральной территории в Российской Федерации является новеллой конституционной реформы 2020 года. Ст. 67 Конституции РФ была дополнена п. 2.1, указывающим на возможность создания в нашем государстве федеральных территорий, чей статус регулируется отдельным федеральным законом. Данное нововведение породило массу вопросов со стороны научного сообщества и оставило ряд неясностей и недосказанностей, не подлежащих преодолению на основании существующей на данный момент нормативной базы.

Какие-либо сведения о модели федеральной территории, введенной в Российской Федерации приходится по крупинкам собирать из максимально ограниченного числа источников. В Законе РФ 2020 года о поправке в Конституцию нет ни намека на статус федеральных территорий в РФ, цели их создания, особенности построения. Конституционный Суд в Заключении 2020 года подтвердил лишь тот факт, что федеральная территория не имеет статуса субъекта федерации. Ни в пояснительной записке к Закону о поправке, ни в послании Президента не указаны причины введения данного института. Довольно сложно на основе этих данных делать выводы о том, какую модель федеральной территории предложил нам нормотворец. Также не было понятно, в какой форме будет проводится создание федеральных территорий, новая конституционная норма этого не определяла. Теоретически были возможны варианты:

1) принятие в каждом случае создания такой территории специального федерального закона;

2) принятие федерального закона, регламентирующего общий порядок создания федеральных территорий, согласно которому конкретное решение по образованию территории будет приниматься в ином порядке (самостоятельным федеральным законом, указом Президента РФ);

3) все федеральные территории будут созданы одним федеральным законом.

Позже стало понятно, что законодатель выбрал первый вариант.

В декабре 2020 года вступил в силу Федеральный закон «О федеральной территории «Сириус», который дал определение федеральной территории. В соответствии с законом, «Сириус» представляет собой публично-правовое образование, в котором устанавливаются особенности организации публичной власти и осуществления экономической и иной деятельности. Законодатель наделил федеральную территорию правосубъектностью, в связи с ее общегосударственным стратегическим значением. На данной территории расположены объекты одноименного образовательного центра, спортивные объекты, трасса Формулы 1, отели, порт и железнодорожный вокзал.

По федеральному закону на федеральной территории устанавливается особая система органов публичной власти. Представительным органом в данной системе является Совет федеральной территории «Сириус», который состоит из 17 членов, девять из которых избираются, три — назначаются Президентом, три — Правительством, один — высшим должностным лицом Краснодарского края, а также туда входит глава администрации федеральной территории по должности. Таким образом, мы можем увидеть, что федеральная территория не находится под полным контролем федеральных органов власти, в отличие от зарубежных стран, в которых используется данный институт. Органы публичной власти осуществляют полномочия собственника по отношению к имуществу, переданному федеральной территории. Также стоит отметить, что для достижения целей создания и функционирования федеральной территории Правительством Российской Федерации по согласованию с органами публичной власти территории утверждается индивидуальная программа развития федеральной территории «Сириус».

Федеральный закон, посвященный федеральной территории «Сириус», внес некоторую ясность по вопросу о целях ее создания. Иной правовой статус и особенности управления необходимы на федеральной территории для:

• обеспечения комплексного устойчивого социально-экономического и инновационного развития территории;

• повышения ее инвестиционной привлекательности;

• необходимости сохранения олимпийского спортивного, культурного и природного наследия;

• создания благоприятных условий для выявления, самореализации и развития талантов, реализации приоритетов научно-технологического развития Российской Федерации.

Однако, неужели необходимость решения социальных вопросов требовало изменения состава территории РФ?

Ряд авторов убеждены, что введение модели федеральной территории в РФ возможно обосновать только необходимостью придавать ей статус собственника или предоставлять ей отдельный бюджет. В таком случае предполагается, что дальнейшее создание подобных образований в России будет связано со стремлением юридически отделить имущество нового субъекта права. Наличие обособленных финансовых средств свидетельствует о реализации «иной формы собственности», предусмотренной п. 2 ст. 8 Конституции РФ. Как известно, на развитие «Сириуса» было выделено около 20 миллиардов рублей субсидий, которые предоставлялись фонду «Талант и успех». Представляется, что выделение таких средств одному фонду действительно довольно рискованно. Однако 25 марта 2020 года «Сириус» стал муниципальным образованием и получил статус городского округа, что предположительно могло бы решить эту проблему, но, судя по всему, законодатель этим не ограничился.

Если придерживаться концепции выделения федеральных территорий по экономическому принципу, тогда стоит отметить, что выбор законодателя в пользу «Сириуса» не бесспорен. Экономическая обусловленность заставляет задуматься о возможности присвоения статуса федеральной территории (или федерального округа, учитывая опыт зарубежных стран) Москве. Так как нынешнее положение столицы является во многом исключительным, выделение ее в качестве федеральной территории оправдало бы наличие у нее экономических и политических преференций без нарушения принципа равенства субъектов РФ.

Также существует мнение о том, что федеральные территории в РФ создаются в целях повышения контроля центром над образованиями, имеющими исключительное государственное значение. Субъекты нередко не справляются с социально-экономическими проблемами, сопряженными с существованием в их границах особо охраняемых природных территорий или экономически привлекательных объектов. В таком случае необходимо непосредственное привлечение властных полномочий государственных органов власти.

Однако с данной позицией не все соглашаются в полной мере. Ученые считают, что ряд проблем, которые поднимались при рассмотрении поправки о федеральных территориях в Рабочей группе, Государственной Думе могут быть разрешены региональными властями, например проблема экологии Байкала. В свою очередь, выделение в границах субъекта федеральной территории может неблагоприятно сказаться на региональном бюджете, так как они получают определенный доход от данных территорий.

Интересно порассуждать, какие еще территории будут признаны федеральными. В литературе высказывались мнения о том, что создание федеральных территорий может осуществляться в целях обороны страны, безопасности государства (формирование и обеспечение функционирования закрытых административно-территориальных образований), иметь важное стратегическое (космодром «Восточный», архипелаг Новая Земля), природоохранное (особо охраняемые природные территории) значение. Учитывая то, что данная мысль высказывается сопредседателями рабочей группы по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию Российской Федерации, можно предположить, что она коррелируется с планами законодателя. В целом, критерий един: стратегическая значимость, которая в свою очередь может выражаться в социальном, политическом, военном или экологическом аспекте.

На основании вышесказанного модель федеральной территории в РФ пока не несет в себе возможности ее четкого понимания. Функционирование данной конструкции вызывает множество вопросов, которые не могут быть разрешены в связи с недостаточной определенностью взглядов законодателя и нехваткой практики применения. И нам остается только догадываться о причинах выделения федеральных территорий в пределах нашей страны.

Заключение

Таким образом, мы видим, что модель федеральных территорий в Российской Федерации значительно отличается от моделей, функционирующих в иных правопорядках. Прежде всего стоит отметить, что федеральные территории в англосаксонских федерациях кардинально отличаются от института, введенного в Российской Федерации. Если в Соединенных Штатах Америки, Канаде, Австралии федеральные территории возникали исторически в связи с территориальным расширением, были временным этапом для региона перед получением статуса штата, а в данный момент являются малонаселенными землями с неразвитой инфраструктурой, то в России статус федеральной территории получил округ, в котором находятся крупные спортивные объекты, ведущие образовательные и научные центры.

Кроме того, федеральная территория установлена законодателем искусственно, из состава действующего субъекта, что для стран, упомянутых выше, нехарактерно. Российская модель имеет больше общего с федеральными территориями стран Азии. В данных странах федеральными территориями становятся наиболее важные для страны регионы, которые не могут принадлежать одному субъекту. Однако от азиатских федеральных территорий «Сириус» отличается тем, что его органы частично формируются местным населением.

Сравнительно-правовой анализ позволил сделать вывод о том, что федеральные территории имеют разную правовую природу в разных правопорядках. Страны имеют данный институт по разным причинам. Это исторические, политические, социально-экономические отношения. Исследованная практика показывает, что не всегда он работает эффективно. Сам факт его присутствия в развитых правопорядках не говорит о его необходимости для любой федерации.

Однако российский законодатель, на наш взгляд, сделал по-своему уникальный институт, непохожий на то, что существует в других странах. Причиной его появления является особая значимость территории, развитие которой государство не может доверить ни юридическому лицу, ни муниципальному образованию. При этом Российская Федерация имеет целью сохранить принципы народовластия и федерализма при введении данной конструкции. Однако оценить, как будет работать «федеральная территория» на практике, можно будет только спустя определенное время.

Секция
«ИСТОРИЯ И ТЕОРИЯ ФЕДЕРАЛИЗМА»

Section
“HISTORY AND THEORY OF FEDERALISM”

А. Дюрер. Святой Иероним в его келье, 1514

Попелье Патриция

Динамический федерализм: теория автономии и сплоченности

Popelier Patricia

Dynamic Federalism: A Theory of Autonomy and Cohesion

Настоящая статья является переводом стенограммы выступления с пленарным докладом эксперта секции Патриции Попелье, профессора конституционного права юридического факультета Университета Антверпена⁹⁷.

This article is a transcript of the plenary address by the section expert Patricia Popelier – full professor at the law faculty of the University of Antwerp and director of the research group of government and law.

Моя книга, которая представлена, «Динамический федерализм: теория автономии и сплоченности»⁹⁸ пытается взглянуть на федерализм по-новому, на его структуру и процессы. Предыдущий оратор говорил о дисциплинах, которые мы часто игнорируем. Правоведы смотрят на структуру, а политологи, социологи и т.д. – на процесс. Эти ученые работали отдельно друг от друга, и я хотела бы объединить их. Я также критически отношусь к традиционной теории федерализма, и я покажу вам, почему.

Я начну с разграничения структуры и процесса. Структура – это то, над чем работают в основном правоведы. Я использовала ее, чтобы дать определение тому, что я имею в виду под федеративными системами. Традиционно ученые-юристы часто фокусируются на различиях, основанных на трихотомии между унитарными, федеративными и конфедеративными системами, в то время как ученые-эмпирики работают над процессами, фокусируясь на том, как меняются федеративные системы. Но на них не повлияла эта трихотомия, поэтому они обычно смотрят только на то, является ли система более централизованной или децентрализованной.

Итак, что же традиционная теория говорит о структуре и о том, что такое федерализм? Существует очень широкое определение, хорошо известное благодаря Элазару, который утверждает, что федерализм – это сочетание самоуправления и совместного правления. Это определение представляется мне неточным, потому что оно очень широкое, ведь практически все системы сочетают самоуправление и совместное управление. Почему это проблема? Это означает, что в случае, если федеративная система изменится, даже очень радикальным образом, мы не увидим никакого влияния на терминологию: как она была федеративной системой – потому что в ней наличествовали самоуправление и совместное правление – так она федеративной системой и останется. Кроме того, эти подходы являются одномерными, я имею в виду, что это определение рассматривает федерализм с точки зрения его автономии. Ибо если вы посмотрите на сочетание самоуправления и совместного правления, то совместное правление обычно рассматривается как аспект автономии, то есть самоуправление – это то, насколько вы можете принимать решения самостоятельно, а совместное правление – это то, насколько вы можете влиять определенным образом на принятие решений в центре так, чтобы вы могли защищать свои собственные интересы.

Существует также другой подход, очень узкий и технический, который гласит: « в общем, системы бывают унитарными, федеративными или конфедеративными». И чтобы решить, является ли система унитарной, федеративной или конфедеративной, у нас есть очень точные определения, основанные на отличительных признаках, так что каждая система имеет определенные особенности институционального порядка, которые предопределяют форму государства. Итак, почему у меня возникли многочисленные проблемы и с этим подходом? Чтобы разобраться, нужно понять, как эти определения появились на свет. Например, мы начинаем с некоторых модельных государств для определения федеративной системы. Этими модельными государствами обычно являются Соединенные Штаты, возможно, также Германия. Затем мы снова смотрим, каковы институциональные особенности этой системы, и эти особенности определяют, является ли это федеративной системой или нет, так что наши рассуждения приобретают циклическую форму. На втором этапе возникает чувство превосходства, когда подобная логика вынуждает нас рассуждать в категориях идеального государства, идеального федеративного государства, соответствующего этим характеристикам, так что, на самом деле, если вы хотите быть федеративным государством, вы стремитесь стать США.

Однако зачастую государства хотят некоторого территориального плюрализма, при этом не желая становиться федеративной системой, и в теории есть много трудностей с их устройством. Они не совсем унитарные, они не совсем федеративные, но они также не конфедеративные, и поэтому существует очень большая группа гибридов, чрезвычайно разнообразных, с самыми разными характеристиками, и теория не знает, что с этим делать. Таким образом, существует проблема, связанная с выбором существенных характеристик федеративного государства – характеристик, перечень которых еще не составлен учеными ввиду отсутствия консенсуса. Так, некоторые ученые говорят, что федеративная система должна предоставлять субнациональным образованиям, или субъектам федерации, право иметь свою собственную конституцию. Другие говорят, что федерация должна быть демократической, поэтому институциональные особенности, которые вы выбираете, в значительной степени определяют, какие системы можно назвать федеративными, а какие нет. Конечно, сейчас нет времени разбирать все проблемы, которые у меня есть в связи с этим определением.

Главный вопрос – что еще я могу вам предложить? И для этого я по-прежнему опираюсь на традиционную теорию. Например, традиционная теория предлагает мне схему, напоминающую крону дерева, ветви которого тянутся от федерализма к федеральным системам и федерациям. И федерализм при этом можно рассматривать как принцип или ценность. Федеративная система – это любая политическая организация, которая является многоуровневой системой – это означает, что существует некоторое территориальное разделение власти. Таким образом, это самое широкое определение федерализма. А затем в рамках этих федеративных систем могут существовать различные формы государства, и федерация – одна из таких форм государства. Итак, в моей теории эти федеративные системы, а я называю их многоуровневыми системами, – это все системы, которые разделяют власть территориальным образом. Но то, что я даю вместо этого, в основе своей заключается не в самоуправлении и совместном правлении, а в поиске баланса между автономией и сплоченностью.

«Автономия» – это перспектива наднациональных образований. Это означает, в какой степени они могут управлять собой, могут решать за себя. А сплоченность не является противоположностью этому. «Сплоченность» – это перспектива более глобального образования. И речь идет об интеграции, о солидарности, о принятии решений таким образом, чтобы все были связаны, чтобы каждый субъект находил свой собственный интерес, но при этом понимал интерес другого и глобального субъекта.

Исходя из этого, мы можем выделить девять форм государств. И все зависит от того, сколько автономии и сплоченности вы даете, а также от институционального дизайна. Так, например, систему с очень низкой сплоченностью и очень высокой автономией я называю «политической ассоциацией». А «федерация» – это система с очень высоким уровнем сплоченности и средне-высоким уровнем автономии. Таким образом, вопрос заключается в том, как мы можем узнать, много автономии или нет, много сплоченности или нет. Поэтому нам нужно измерить эти параметры.

Я рассмотрела всю государственную систему и проанализировала статус, полномочия и фискальные механизмы. И для каждого из этих трех измерений я разработала индексы для измерения автономии и сплоченности в статусе, полномочиях и фискальных механизмах. Под балансом я понимаю не то, что изображено в этой таблице: где вам нужно столько же сплоченности, сколько и автономии (см. рис.1). Напротив, это политическое соглашение, но оно определено конституционно, так что вы найдете его отражение в конституционном дизайне. Но и этот тезис также всегда оспаривается. Поэтому иногда вы находите систему, где больше сплоченности, иногда больше автономии, и со временем эта конфигурация может изменяться. Более того, в самом институциональном дизайне вы уже можете предусмотреть механизмы для внесения изменений в этот баланс.

Субнациональная автономия

Сплоченность

Высокая-низкая

Интеграционная многоуровневая система

Высокая-средняя

Федерации типа 1

Высокая-высокая

Федерации типа 2

Средняя-низкая

Основанная на консоциации многоуровневая система

Средняя-средняя

Регионализованная система

Средняя-высокая

Конфедерация

Низкая-низкая

Деконцентрированная унитарная система

Низкая-средняя

Децентрализованная система

Низкая-высокая

Политическая ассоциация

Рисунок 1. Формы государства
(цит. по: Popelier P. Dynamic Federalism: A New Theory for Cohesion and Regional Autonomy. London and New York: Routledge, 2021. P.58)

Это подводит нас к теме федеральных изменений. Меня особенно эта тема, потому что я живу в федерации, в Бельгии, которая является очень-очень маленькой страной. Но в последнее время она находится под давлением фламандских сепаратистов, и мы видим это также в таких странах, как Испания и Великобритания. Для меня большой вопрос: «Является ли эта динамика неизбежной или мы можем каким-то образом изменить ее с помощью институциональной инженерии?». И поэтому нам нужна теория федеральных изменений, а для измерения изменений мы можем рассматривать направление, величину, темп и форму. Направление означает, в какую сторону идет изменение. И обычно, традиционно, теоретики федерализма всегда пытаются понять, идет ли он в сторону большей автономии или в сторону большего централизма.

Но в моей схеме это немного сложнее, потому что речь также идет о том, идет ли это к большей или меньшей степени сплоченности. Так, например, если вы посмотрите на Бельгию, то она появилась только в 1830 году. И тогда это была деконцентрированная унитарная система. А затем, начиная с 1970 года, изменения приближаются к шести государственным реформам. Как вы видите, эти изменения связаны с предоставлением все большей автономии субнациональным образованиям. Итак, как мы видим, Бельгия движется в сторону конфедерации, но в Конституции все еще говорится, что это федерация. Однако, если посмотреть на динамику, очевидно наступление конфедеративной формы, активно подготавливаемой политиками. И речь всегда идет о предоставлении все большей и большей автономии, но никак не о сплочении. Существует очень влиятельная политическая партия, которая уже высказала свое мнение о том, какой должна стать Бельгия. Но что если моя родина станет политической ассоциацией, в которой будет очень много автономии, но при этом не останется сплоченности?

За десятилетия Бельгия эволюционировала очень радикальным образом в сторону различных форм правления, в то время как в Конституции всегда говорилось, что Бельгия – это федеративная система (см. рис. 2). Таким образом, изменения касаются также масштабов и темпов. Мы можем видеть, где происходят умеренные или радикальные изменения. Но очень часто изменения происходят постепенно – в виде очень небольшие изменения конституционной системы или институционального дизайна. Но со временем все эти изменения, взятые вместе, превращаются в большие радикальные изменения, в результате которых возникает другая форма государства.

Субнациональная автономия

Сплоченность

Высокая-низкая

Интеграционная многоуровневая система

Высокая-средняя

Федерации типа 1

Высокая-высокая

Федерации типа 2

Средняя-низкая

Основанная на консоциации многоуровневая система

Средняя-средняя

Регионализованная система

Средняя-высокая

Конфедерация

Низкая-низкая

Деконцентрированная унитарная система

Низкая-средняя

Децентрализованная система

Низкая-высокая

Политическая ассоциация

Рисунок 2. Динамика изменений в Бельгии

Теперь вопрос в том, как происходит изменение федерации. Почему государство вдруг становится федерацией и как меняется федеративная система с течением времени. Ученые много размышляли об этом, в основном, с точки зрения социальных наук или экономики. Так, например, социологический подход фокусируется только на социальной структуре, особенно в случае многонациональных государств. Политологи всегда были сосредоточены на проблеме борьбы за власть. Но я думаю, что не стоит отказываться от междисциплинарного подхода, который означает, что ученые должны рассматривать все социальные, экономические, исторические, политические факторы вместе. Но как правоведа меня также интересовал вопрос институтов, институционального дизайна, его влияния на формы государств и их изменения. В последнее время появились исследования Паоло Дарденелли и других авторов⁹⁹, которые говорят, что институты вообще не оказывают никакого влияния на федеративную систему. Однако я критически воспринимаю подобные исследования, потому что они рассматривают только очень специфические институты, которые я не считаю подходящими объектами исследования для декларирования подобных выводов.

Другие ученые, например, Артур Бенц и Йерг Брошек¹⁰⁰, признают влияние институтов только путем закрепления их в конституции. Это означает, что определенная легитимность придается этому конкретному выбору, этому соглашению, фиксирующему наше намерение предоставить некоторую автономию субъектам. Таким образом, за счет легитимности изменения вносятся гораздо сложнее, поэтому, приняв определенный вариант, становится сложно идти другим путем, поскольку изменения должным образом уже были зафиксированы. Так, например, в Бельгии была важна политическая динамика, но и государство было институционально сконструировано таким образом, чтобы политические партии и народ все больше и больше разделялись.

Помимо источников, иногда существуют катализаторы – механизмы, которые усиливают уже существующую политическую динамику. А после катализатора наступает кризис. Например, сейчас, во время кризиса COVID-19, во многих федерациях мы наблюдали централизацию. Институциональные особенности иногда также могут быть катализатором, и мы сейчас проводим некоторые докторские исследования, чтобы понять, каков эффект конституционной асимметрии. Так, например, если мы предоставляем больше автономии одному или нескольким конкретным субъектам, это не может не направить динамику в соответствующую сторону. Затем, конечно, акторы не менее важны в этой теории изменений, и мы можем наблюдать политических, социально-экономических, институциональных и неинституциональных акторов.

Разумеется, как правоведа, меня больше всего интересуют именно институциональные акторы, изучение которых возможно сквозь призму институционального дизайна. Существуют институциональные центры для дальнейших изменений. Я имею в виду механизмы, которые являются частью Конституции, но они создают свою собственную динамику, которая может быть ответственна за изменение властных отношений. Поэтому чаще всего правоведы анализируют процедуры внесения поправок в Конституцию, и когда они это делают, их в основном интересует, насколько они жесткие или гибкие, но я думаю, что это не совсем правильный подход, я думаю, что гораздо интереснее вопрос: «Ведет ли эта процедура к большему сплочению или нет?» Важный аспект заключается в следующем: чем более сплоченной является процедура внесения поправок в основной закон, тем более легитимными будут изменения и тем выше вероятность их принятия. Иначе дело обстоит с процессом деконституционализации, который может происходить по-разному. Например, в Бельгии наиболее важные аспекты и полномочия субнациональных образований закреплены не в Конституции, а в специальном правиле большинства. Особо интересными мне кажутся дуалистические системы, в которых иногда отношения с субнациональными образованиями оформляются двусторонними соглашениями, и, я думаю, Россия – одна из них. Разумеется, это создает конституционную асимметрию, но вместе с тем и порождает очень специфическую динамику.

Не менее важным является распределение властных функций. Если предоставляются исключительные полномочия, следует увеличение автономии, но если предоставляются совместные полномочия, например, полномочия по согласованию, тогда есть гораздо больше пространства для того, чтобы со временем мы предоставили больше власти субнациональным образованиям или центральному уровню. И мы наблюдаем, что разделение компетенций в большинстве случаев приводит к централизации. Но что не изучено в достаточной степени, так это то, какие механизмы можно встроить в федеративную систему, чтобы усилить не централизацию, но сплоченность. Иначе обсоитои с урегулированием конфликтов. Многие изучают этот вопрос в свете двойственности судов: являются ли суды более централизованными или более децентрализованными при принятии решений по спорам о федерализме? На этот счет есть несколько моих собственных эмпирических исследований, и мой вывод таков: суды очень часто бывают централизованными, но, особенно в многонациональных системах, также часто бывают нецентрализованными, более сбалансированными. И с помощью коллеги, который кое-что знает о статистике, я пыталась обнаружить причины, почему суд более или менее централизован.

В результате получается, что это связано с политической принадлежностью судей, а также с определенной политической стратегией. Но и институциональный дизайн также играет свою роль. Следовательно, в зависимости от организации судебной системы можно более или менее опасаться, будет ли суд более централистским или нет. И затем глобальное управление может оказать некоторое влияние, но это особенно интересно для тех систем, которые являются частью Европейского Союза. Итак, мой вывод относительно институциональных надежд заключается в том, что дизайн этих институциональных механизмов также может влиять на направление изменений, что согласованность процедур внесения поправок в конституцию важнее, чем то, являются ли они по своему содержанию жесткими или гибкими, и это именно то, что мы сейчас изучаем. В том числе эта проблема затрагивает вопрос о том, могут ли изменения на основе двусторонних соглашений быть движущей силой конституционной симметрии.

Итак, это основные элементы моей теории, но теория должна быть построена жизнеспособным сообществом, поэтому многое предстоит сделать дальше, и, одна из вещей – это тестирование, уточнение и обоснование индексов, которые я создала. Как можно было заметить, я уже использую их применительно к Бельгии, но было бы интересно обратить их в сторону других государств, чтобы лучше понять их устройство при помощи разработанных мною параметров. Впоследствии, когда у нас будет достаточно стран, в которых мы применим эти индексы, мы откроем горизонты перед сравнительными исследованиями. Созданные мною индексы являются мерилом для институционального дизайна, но то, как система работает на практике, может варьироваться – например, это зависит от структуры политических партий. Следовательно, нам нужно уметь обращать внимание на параллельно существующие институции, поэтому нам нужны индексы для измерения склонности к фактической автономии. В случае, если все это будет сделано, мы сможем лучше понять, что нужно для изменений, а также маленькие факторы, насколько они важны и как мы можем повлиять на них с помощью конституционной инженерии. Это самое главное, что я хотела рассказать вам сегодня, и я с нетерпением жду ваших вопросов.

Вадим Корольков:

Спасибо большое, уважаемая профессор Попелье. Если позволите, я сейчас русскоговорящим коллегам проясню некоторые вопросы. Мы с Вами очень плодотворно общались по переписке. И, если помните, я по прочтении первой главы Вашей работы сказал, что я согласен абсолютно со всем, хоть и смотрю несколько под другим углом.

Я не буду излагать сейчас суть своей теории, однако я прокручивал у себя в голове вашу позицию относительно суверенитета. Для русскоговорящих коллег я поясню, что профессор Попелье предлагает отказаться от такой категории как суверенитет в рамках динамической теории федерализма. И вот что вызывает у меня сомнение в Вашей теории применительно к суверенитету, из-за чего я не могу окончательно определиться могу ли я с ней согласиться или нет. Дело в том, что отказ от суверенитета оправдывает существование динамической теории федерализма, но он не оправдывает отказ от государства, потому что суверенитет является признаком государства. Теория динамического федерализма объясняет федерализм и дает альтернативу Гамильтоновскому подходу, в России он, конечно, так не называется, но в западной литературе это классический трехзвенный подход, – это дает альтернативу, но это не дает альтернативу государству: в рамках динамической теории нет предложения относительно того, что мы поставим вместо государства, если у нас не будет суверенитета.

Патриция Попелье:

Я не отрицаю суверенитет государства, у меня нет проблем с теорией суверенитета. Но я не считаю концепцию суверенитета полезной для определения и понимания того, что такое федеративная система. Это совсем другое дело. Поэтому мне не нужна альтернатива для государства, будь оно федеративным или нет, на мой взгляд, федеративная система может быть государством или даже не государством, например, это может быть что-то вроде ЕС или что-то более глобальное. Вопрос о том, должно ли оно быть суверенным или нет, на мой взгляд, не имеет смысла. Он создает очень много препятствий для понимания того, как ЕС работает как федеральная система. Существует также много доктринальных дискуссий о том, обладают ли существенные образования суверенитетом или нет. Я не знаю, почему важно понимать динамику внутри этой системы.

Вадим Корольков:

Да, большое спасибо. Я в целом согласен, однако вопрос мой заключается в том, что, если мы принимаем эту точку зрения за основу, то есть эту таблицу с девятью ячейками, то можете ли Вы сказать где в рамках нее начинается государство, а где оно заканчивается? Потому что если мы принимаем эту концепцию за основу и говорим, что суверенитет не является чем-то значимым, то сама необходимость государства отпадает, но и альтернативы ему нет.

Патриция Попелье:

Таким образом, государство может быть чем угодно или ничем, федеративная система может быть государством, но любая из федеративных систем может не быть государством. Например, конфедерация, которая обычно состоит из различных суверенных государств, согласно традиционной теории (восьмая часть таблицы). Они заключают договор, чтобы делать что-то вместе. Это традиционное определение конфедерации, и по этому поводу существует широкое согласие. Но вы не можете найти много других примеров, кроме истории, и я всегда задавался вопросом, почему. Это определение международной организации. Значит, для них [для сторонников традиционного понимания конфедерации] конфедерация – это международная организация.

Но дискуссия, которую мы имеем в Бельгии состоит в следующем: в политическом дискурсе есть фламандская националистическая партия в Бельгии, NVA (Новый фламандский альянс), они говорят, что федерация не работает, Бельгия должна стать конфедерацией. И тогда критики говорят: «Ах, вы хотите, чтобы Бельгия стала конфедерацией, это значит, что вы хотите сепаратизма, потому что вы буквально хотите, чтобы суверенные государства заключили договор». Но они [критики] совершенно не понимают сути дела, потому что модель, которую развивает Бельгия под давлением этой политической партии, – это модель, в которой автономия основных субъектов очень высока, а сплоченность очень низка. То есть фактически у нас уже есть конфедерация, но в упаковке единого государства. А теперь модель, которую я предлагаю, – это политическая ассоциация, поэтому они хотят, чтобы Бельгия, которая не имеет права голоса со всеми субнациональными образованиями, осталась в составе ЕС. Как видите, в большинстве случаев государство будет всем, кроме конфедерации. Но возможно также, что конфедерация может быть государством или политическое объединение – государством.

Вадим Корольков:

Спасибо большое, профессор Попелье. Уважаемые коллеги, мне кажется нет ничего удивительного, неожиданного для нас, для исследователей федерализма, в том, что теория динамического федерализма родилась именно в Бельгии и автором этой теории является именно бельгийский профессор. Мне кажется, что сама история Бельгии, сама логика развития государственного устройства этой страны ломает традиционную систему взглядов, теорию, в рамках которой все мы привыкли воспитываться. И западные страны, и мы, в том числе. И это здорово. Очень многие проблемы, которые возникающие в федеративных системах, просто не видимы нами, мы их не учитываем, потому что мы привыкли воспринимать все статично. Благодаря же теории профессора Попелье, пускай спорной, пускай дискуссионной, у нас есть возможность посмотреть на это явление в динамике, в жизни, увидеть то, чего раньше мы не могли увидеть и прогнозировать как-то собственное конституционное развитие.

Корчиго Мария Дмитриевна,
Лаптева Валерия Владимировна
Студентки III курса
международно-правового факультета МГИМО
mdkorchigo@yandex.ru
lvalleria@mail.ru

«Спящий федерализм» (унитарные федерации) как юридическая проблема

Korchigo Maria Dmitrievna,
Lapteva Valeria Vladimirovna
Students of the International Law School,
MGIMO University
mdkorchigo@yandex.ru
lvalleria@mail.ru

Dormant federalism (unitary federations) as a juridical problem

Аннотация. В статье авторы рассматривают возможность функционирования института федерализма в де-юре унитарных государствах. В ходе рассуждения авторы выделяют условия, необходимые для существования федерации и рассматривают «спящий федерализм» как политико-юридическое явление на примере России и ряда зарубежных стран.

Abstract. In the article the authors consider the possibility of functioning of the institution of federalism in de jure unitary states. In the course of the reasoning, the authors highlight the conditions necessary for the existence of a federation and examine «dormant federalism» as a political and legal phenomenon on the example of Russia and a number of foreign countries.

Проблема разграничения понятий в любой сфере познания представляется достаточно важной. На наш взгляд, смешение семантических значений терминов в научном знании недопустимо, поскольку оно порождает неоднозначность их толкования. В научно-исследовательской литературе прослеживается отсутствие единообразного подхода к определению понятий «федерация» и «федерализм»: некоторые исследователи склонны отождествлять данные термины, другие, напротив, выделять отличия. В частности, В. Е.Чиркин и Э. В.Тадевосян разделяют мнение о необходимости различать понятия федерации и федерализма. Противоположную позицию занимают ученые В. Г.Вишняков, Л. М.Карапетян и О. Ю.Оболдин, которые видят федерализм только в контексте федерации. Так, Л. М.Карапетян полагает, что «понятие «федерализм» содержит философию качественно определенного государственного устройства, оно составляет теоретико-методологическую основу организации федеративного устройства»¹⁰¹. В свою очередь, В. Е.Чиркин утверждает: «в отличие от термина «федерация», который характеризует прежде всего статическое организационное состояние, федерализм соотносится с динамикой, процессом, определенного рода отношениями и в целом обозначает более широкое явление»¹⁰². Э. В.Тадевосян акцентирует внимание, на том, что федерализм, являясь ключевым звеном для федеративных государств, может находить проявления и в государствах с иными формами территориального устройства (а именно в конфедерациях, а также в некоторых унитарных государствах)¹⁰³.

Подход, основанный на отождествлении двух, представленных выше понятий, мы находим несовершенным, поскольку федерация – форма территориального устройства государства, при которой его составные части (субъекты) имеют определенную политическую самостоятельность¹⁰⁴.

Федерализм же – явление динамичное и междисциплинарное, при рассмотрении которого важно учитывать исторические, политические, культурные, социальные и формально-юридические аспекты¹⁰⁵. В сущности, это принцип территориальной организации публичной власти, не ограничивающийся определенной формой территориального устройства.

Является ли федерация ключевым условием существования федерализма? Многие отечественные исследователи в формах территориального устройства, отличных от федеративной находят проявление федерализма. Это породило такое понятие, как «квазифедерализм», которое превращает термин «федерализм», таким образом, в некую идеальную, «истинную» категорию, присущую только федерациям. Н. Ю.Молчаков отмечает: «правильнее было бы говорить скорее не о квазифедерализме, а об особенностях реализации принципа федерализма в разных конституционных системах территориальной власти». На основании этого суждения можно сделать вывод о том, что признание федерализма более широкой категорией, чем понятие «федерация», что позволяет рассматривать такое явление, как «спящий федерализм» или унитарную федерацию, не укладывающееся в дихотомию «унитарное государство – федерация», однако существующее на практике¹⁰⁶.

Поскольку унитарная федерация является производной от федерации, необходимо выделить ряд характерных признаков, присущих федерации:

1) 2 уровня публичной власти;

2) государство состоит из субъектов;

3) субъекты федерации наделяются в пределах установленной для них компетенции правом издания законодательных актов;

4) двухпалатная структура парламента (бикамерализм);

5) субъект федерации может иметь свою собственную правовую, судебную и налоговую систему¹⁰⁷.

Итак, перейдем к более детальному рассмотрению института унитарной федерации (или «спящего федерализма»). Как уже было нами упомянуто, рассмотрение феномена федерализма не ограничивается лишь рамками федерации, соответственно федерализм как явление не привязан к самому понятию федерации. Многие исследователи пишут о возможности реализации принципа федерализма не только в федеративном государстве, а также и в унитарном, имеющем в составе территориальную единицу, которая обладает статусом политической автономии, или же в регионалистском государстве, состоящем из политических автономий. Представляется, что может быть верно и обратное: в формально федеративном государстве возобладает унитарный принцип территориальной организации власти.

«Спящий федерализм» представляет собой федерацию, в которой существуют так называемые «спящие институты». Так, А. Стародубцев довольно подробно их описывает на примере российского федерализма. Автор считает, что наше государство формально заявляет себя федерацией: он подчеркивает существования институтов, характерных для федеративного государства, однако называет их «фасадными», поскольку они не имеют полноценного содержания. Параллельно с этим фактором на всех уровнях власти есть осознание того, что реализация тех или иных полномочий осуществляется в соответствии с запросом федерального центра¹⁰⁸.

Рассмотрим подробнее признаки унитарной федерации на примере России, поскольку здесь, по нашему мнению, наиболее очевидны проявления спящего федерализма. К тому же, унитарная федерация – не универсальное явление, и, следовательно, оно проявляется у различных государств по-разному. Первым признаком является переход к фактическому назначению Президентом РФ высших должностных лиц субъектов, кандидатуры которых впоследствии одобряются региональными парламентами. К федерализации же ведет напротив политический плюрализм и возможность населения выбирать представителей любых политических партий и слоев: смысл выборов оппозиционных политиков состоит в том, что ими выдвигаются различные инициативы, которые в условиях федерации наиболее полно отражали бы интересы населения. Второй признак заключается в сосуществовании региональных властей с довольно обширным аппаратом федеральных органов власти. Так, мы видим рост количества федеральных чиновников в субъектах. Третий признак раскрывается в отсутствии ключевых полномочий в компетенции субъекта, а именно – полномочий, связанных с соучастием в управлении всем государством, что является важной составляющей категории федерации.

Для начала стоит рассмотреть предпосылки возникновения подобного явления в государстве. Во-первых, некоторые исследователи, в частности, С. В.Турусин, утверждают о том, что в «настоящее время господствующей тенденцией в мире является движение федеративных государств к унитаризму»¹⁰⁹. Второй предпосылкой так называемой «унитаризации» федерального государства можно считать развитие интеграционных процессов в таких сферах жизни общества и государства, как – экономическая, политическая и правовая. Такая интеграция неизбежно приводит к усилению центростремительных тенденций, то есть к увеличению вовлеченности федеральной власти в дела субъектов федерации, так как такие проблемы решить только в рамах одного субъекта нельзя. Такие тенденции к централизации можно наблюдать, например, в ФРГ, Индии и Пакистане.

Первой причиной возникновения спящей федерации может являться происхождение федеративного государства, включая особые способы, с помощью которых оно формировалось, соответственно «предшествующее развитие предопределяет последующие траектории федеральных систем»¹¹⁰ . СССР, например, был провозглашен «единым, союзным, многонациональным государством, образованным на основе социалистического федерализма» (ст. 70 Конституции СССР 1977 г.). Конституция гарантировала и право на суверенитет для республик (ст. 76), и сецессию (ст. 72), однако, это были лишь декларативные утверждения. Партийно-государственные органы функционировали на основе принципа централизации, где нижестоящие административные уровни подчинялись вышестоящим, а сама система жестко контролировалась из Москвы.

Второй причиной возникновения «федерации без федерализма» может стать наличие определенной конституционной системы разграничения компетенций федерации и субъектов. Этот вопрос может быть детально изложен в конституциях как федеративных, так и унитарных, и регионалистских государств. Соответственно, складывается особая ситуация, когда конституции стран декларируют de jure их унитарную форму территориального устройства, а de facto в государстве присутствует федерализм. Примером такого явления могут быть Италия и Испания. Конституция Испании 1978 г. подробно регулирует предметы ведения, которые закреплены за автономными Сообществами и Государством.

Третьей причиной возникновения спящей федерации, по нашему мнению, являются особенности конституции и законодательства, которые приводят к централизации власти в федеративных государствах. Например, такую ситуацию мы видим в ФРГ. В Основном законе Германии стремление к созданию социального государства закреплено в ст. 20: «Федеративная Республика Германия является федеративным, социальным и демократическим государством». Для достижения состояния социального государства необходимо обеспечить централизованное правовое регулирование, а также единое перераспределения материальных ценностей. В ФРГ федерация и земли обладают конкурирующей законодательной компетенцией, в которую входит социальное обеспечение. При этом довольно значимую роль здесь играет именно федеральная власть, что подтверждается существованием федерального социального суда. Таким образом, федерация берет на себя дополнительные функции по достижению указанной цели¹¹¹.

Четвертой причиной возникновения «спящего федерализма» являются особенности политической системы, которые приводят изначально федеративное государство к централизации. Так, в России реализация федеративных принципов сильно связана с изменениями, которые происходят в политической системе. Об этом пишет А. А.Захаров, приводя в пример современную Россию: «На бумаге, то есть в конституционных и прочих правовых актах, ее [федерации] наличие не вызывает ни малейших сомнений, но одновременно в политической практике, по крайней мере в последние десять лет, федеративные принципы никак не напоминали о себе, позволяя считать Россию «федерацией без федерализма»¹¹². Ярким примером данного явления могут стать выборы глав субъектов РФ, при которых существуют определенные президентские и муниципальные «фильтры». Так, например, в пункте 3 статьи18 Федеральном законе от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» говорится о том, что высшее должностное лицо субъекта может быть выдвинуто на повторный срок с согласия Президента; при этом это лицо должно исполнять обязанности не менее одного года. В этой же статье указано также, что Президент может по своей инициативе провести консультацию с политическими партиями, которые выдвигают кандидата на должность высшего должностного лица субъекта¹¹³.

Институт «спящего федерализма» стоит, по нашему мнению, рассмотреть также в рамках понятий регионализации, деконцентрации, деволюции, сходными с термином «спящий федерализм», которые являются процессами по передаче отдельных властных полномочий от центральной власти к органам власти административно-территориальных единиц в децентрализованных унитарных государствах. Это еще одно подтверждение того, что федерализм может быть рассмотрен не только в рамках федеративной формы территориального устройства.

Регионализация представляет собой процесс постепенного создания региональных государств, разделенных на административно-территориальные единицы, обладающие определенной самостоятельностью (автономией) в основном в политической и законодательной областях. Данный процесс неизбежно сопряжен с децентрализацией политической власти и существованием легитимных центров принятия политических решений территориального уровня¹¹⁴. Возможно также понимание регионализации в качестве развития и укрепления экономических, политических и иных связей между областями или государствами, входящими в один регион; возникновения региональных объединений государств. Так, региональная политика существует не только в регионалистских государствах, но и в федеративных, при этом успешная реализация данной политики не зависит от формы государственного устройства – например, в унитарных Франции, Испании, Финляндии она эффективна, а в Нигерии, Венесуэле – нет.

Под деволюцией понимается передача территориально локализованных полномочий от центра к регионам. При этом, по мнению Т. А.Васильевой, децентрализационные процессы при деволюции имеют скорее коренной или более глубинный характер, поскольку она предполагает более кардинальную перестройку территориальной системы управления, передачу региональным органам не только исполнительных, но и определенных законодательных полномочий, предоставление широкой автономии регионам и установление гарантий сохранения за ними переданных полномочий. Деволюция, была осуществлена, в частности, в Италии при административной реформе 1999 г. и в Великобритании в 1997–1999 гг.

Деконцентрация является, в сущности, более сдержанным механизмом децентрализации, в отличие от деволюции. Данный процесс связан с передачей некоторых властных полномочий центральных органов власти и управления территориальным органам или должностным лицам центра на местах (вертикальная деконцентрация), либо с созданием на местах как бы нескольких «центров власти» по отраслевому признаку (горизонтальная деконцентрация)¹¹⁵. Такое явление существует как в унитарных (например, Украина), так и в федеративных государствах (Российская Федерация) – в России Президент учредил институт своих полномочных представителей в федеральных округах, а федеральные органы исполнительной власти имеют свои территориальные органы в субъектах РФ.

Таким образом, подводя итоги нашего рассуждения, можно сделать следующий вывод. Федерации, несмотря на их конституционное оформление, которое включает в себя закрепление федеративных институтов, могут воспроизводить конституционные феномены, присущие унитарным государствам и обретать таким образом черты «спящего федерализма».

Овсянникова Полина Сергеевна
Студентка 2 курс
Международно-правового факультета МГИМО
poldusha@yandex.ru

Теоретические основы и исторические аспекты федерализма на примере его развития в зарубежных странах

Ovsyannikova Polina Sergeevna
Student of the International Law School,
MGIMO University
poldusha@yandex.ru

Theoretical framework and historical aspects of federalism as exemplified by its development in foreign countries

Аннотация. В данной статье проанализирован такой феномен, как федерализм, и его модели, на примере зарубежных моделей федерализма: Австралия, Индия, Канада. Значимость изучения данного института связана с тем, что территориальное устройство оказывает влияние на функционирование и развитие политических, экономических и социальных институтов. С федерализмом связывают децентрализацию политической и экономической жизни общества и государства, которая выступает в качестве одного из условий обеспечения свободы личности и демократии. Вследствие чего возникает вопрос о причинах и условиях развития федерализма, ответ на который позволяет понять природу федерализма, его влияние на степень эффективности функционирования государства. Существует плюрализм воззрений также в связи с тем, что сам по себе феномен многогранен, история формирования зависит от событий, которые происходили в стране в определенный период времени. В данной статье дается оценка двум основным понятиям: «централизованный» и «периферийный» федерализм.

Хотя различие между двумя вышеуказанными типами федерализма представляется весьма специфическим, эта точность в некоторых отношениях мнима. Дело в том, что не хватает механических инструментов, позволяющих качественно оценить количество и значимость сфер компетенции, в которых каждый уровень власти способен действовать самостоятельно. Оба эти критерия подвижны и определяются культурой, из которой вырастает тот или иной тип федерализма. Были выведены определенные критерии-стандарты, благодаря, которым можно соотнести форму государственного устройства либо с централизованной, либо с периферийной моделью, основное внимание уделяется исследованию американского ученого Дж. Кинкэйд, который, например, же считается соавтором концепции конкурентного федерализма.

На основе анализа становится ясным тот факт, что модели федерализма расположены в пространстве между «противоположными полюсами» в зависимости от значимости той области, в которой власти федерации могут действовать независимо. Модели, которые приближены к «максимуму», составят группу централизованных федераций, а те, что находятся ближе к «минимуму», составят группу периферийных федераций.

Abstract. This article analyzes such a phenomenon as federalism and its models, using the example of foreign models of federalism: Australia, India, Canada. The significance of studying this institution is due to the fact that the territorial structure influences the functioning and development of political, economic and social institutions. Federalism is associated with the decentralization of the political and economic life of society and the state, which acts as one of the conditions for ensuring individual freedom and democracy. As a result, the question arises about the causes and conditions of the development of federalism, the answer to which allows us to understand the nature of federalism, its impact on the degree of efficiency of the functioning of the state. There is also a pluralism of views due to the fact that the phenomenon itself is multifaceted, the history of its formation depends on the events that took place in the country during a certain period of time. This article evaluates two main concepts: «centralized» and «peripheral» federalism.

Although the difference between the two types of federalism mentioned above seems to be very specific, this accuracy is imaginary in some respects. The fact is that there are not enough mechanical tools to qualitatively assess the number and significance of areas of competence in which each level of government is able to act independently. Both of these criteria are mobile and are determined by the culture from which one or another type of federalism grows. Certain criteria-standards have been derived, thanks to which it is possible to correlate the form of government with either a centralized or a peripheral model, the main attention is paid to the study of the American scientist J. Kintsaid, who, for example, is considered a co-author of the concept of competitive federalism.

Based on the analysis, it becomes clear that the models of federalism are located in the space between the «opposite poles», depending on the significance of the area in which the federation authorities can act independently. Models that are close to the «maximum» will make up a group of centralized federations, and those that are closer to the «minimum» will make up a group of peripheral federations.

§ 1. Теоретические основы федерализма

Феномен федерализма представляет собой многогранное понятие, поэтому в научном сообществе можно найти огромное количество различных подходов, концепций, исследований по данной проблеме. Следовательно, мы сталкиваемся с определенными трудностями при раскрытии и определении федерализма, в связи с чем необходимо найти междисциплинарный подход, потому что невозможно дать общее определение.

Чтобы полностью понять и проанализировать природу федерализма важно изучить его истоки, которые связаны с его этимологическим происхождением, которое берет свое начало в латинском слове «Foedus», который в свою очередь переводится, как контракт, единение, беря за основу римское право, в котором существовал институт «Foedus», который являлся предшественником интернационального права. Также двигаясь по выбранной нами траектории, мы приходим к слову «Fides», так как в части фонетики они концептуально связаны, а в переводе – «партнерство и добровольческое единодушие». Почему так важно понимать, что является родоначальником нами феномена, потому что разобранные нами выше предшественники федерализма говорят нам о важности межгосударственного объединения, и именно из-за этого очень важно связать эти две составляющие. понятие следует рассматривать с учетом данной этимологической концепции.

Одним из влиятельных моментов в истории становления федерализма стал взгляд марксистов по данной проблеме, так как их воззрения шли вразрез с выбранным вектором федералистами, то становление федерализма, а точнее его ответвленной концепции «глобальный федерализм», было затруднено из-за чего путь построения федеративного государства был замедлен. Хотя в упомянутом нами проекте была «изюминка», так как анализ в ее рамках был ориентирован и не связан только лишь с самим пониманием изучаемого нами явления, а была отведена отдельная роль анализу его модификации и эволюции. Федерализм является ценностным ориентиром в вопросе, который касается важнейшим ценностей – свободы и ответственности, антропоцентрических и общественных ценностей.

Поэтому чтобы более детально разобраться в данном вопросе мы рассмотрим некоторые концепции, которых придерживаются как зарубежные, так и отечественные исследователи, и критики федерализма. Первая концепция связана с тем, что сам по себе феномен носит междисциплинарный характер, следовательно, предоставление конкретного определения затруднено упомянутым выше фактором. В связи с этим важно вспомнить труды – Н. М.Добрынина, М. В.Глигич-Золотарева, И. Т.Горбачева, где они выступают с позиции конституционно-правовой науки. Поэтому в их концепции отдельная роль отводится оценке значения федерализации страны, также существует положение «идеологии федерализма», в связи с чем они еще раз подчеркивают его многогранность, но с совершенно новым подходом к изучению данного феномена становится фактический процесс визуализации этого феномена в области федеративных отношений.

В зарубежной литературе по данной концепции была предоставлена точка зрения английским геоэтнографом Грэмом Смитом, который рассматривал данное явление в работе «Федерализм: многонациональный вызов», где он пытается найти всеобъемлющее и полностью отражающее всю сущность определение, которое раскрывало бы миропонимание, где существует монолитная опора, заключающаяся в балансе автономии и суверенитета, в его двух проявлениях – государственном и региональном. Исследователь видит пробел в многоуровневом подходе к идеализации федерализма ив том, что сам по себе федерализм без соотношения его с другими признаками государства недостаточен. Следовательно, мы подходим с совершенно с другой стороны к пониманию федерализма, потому что мы рассматриваем его совершенно с новой стороны, которая раскрывает его как главный принцип государственного устройства.

Но в вышеизложенной нами концепции видит изъян В. А.Черепанов, который высказывает критику в связи с применением экстенсивного расклада. Ученый, анализируя данное явление приходит к выводу о том, что существуют определенные главные основы, которые включают в себя деление государственной власти государства и входящими в его состав субъектами, а также принцип, позволяющий гарантировать согласие и единство государства.

Подход Л. И.Конюхова раскрывает федерализм с совершенно с иных позиций, он определяет федерализм как рычаг, который способен приостановить, но в наилучшем случае смягчить спорные ситуации, возникающие в отношениях между центром и регионами, а в особенности вопрос их интересов, ведь одним из важнейших критериев существования федерализма является установленная на высшем уровне взаимодействие их между собой, а для осуществления этого будут использоваться надлежащие способы муниципального управления. Поэтому мы можем говорить о том, что была отмечена роль федерализма, где он выступает как организующее звено, которое является важным механизмом в связи с заслугами производительности и демократичности общественной власти в государстве.

Что является самым ценным в данных теоретических концепциях, так это то, что они вносят вклад не только в научную и теоретически-познавательную деятельность, но их идеи могут быть применены на практике: при реформировании федеративных отношений в государствах.

Дабы раскрыть более детально нами вышеприведенные теории и концепции определения феномена федерализма, важно понимание в рамках рассмотрения моделей, типов и форм федерализма. Начнем с определения моделей всего существует их две – союзная и децентрализованная. Рассматривая союзную модель важно упомянуть об основе ее образования и в данном случае это – договор, но также здесь существует возможность перехода на делегированную модель. Во второй же модели основания представляет собой результат правового акта, который закрепляет за субъектами определенные полномочия, которые разрабатывает и закрепляет центр.

Если мы рассматриваем модели федерализма в связи с принципами автономии и участия, то первая раскрывает роль и зону ответственности центра, которая четко закреплена основным законом. А вторая реализуется сквозь роль адептов субфедеральных органов власти в разработке федеральной политической деятельности.

Рассматривая критерии эффективности и интерактивности федерализма, важно понять по каким аспектам будет произведен анализ: 1) первый – один из важнейших, ведь здесь упомянут демократизм, поэтому измеряется высокой степенью демократической ориентации, правовой и политической культуры; 2) второй раскрывает незыблемые ценности, которые играют неопосредованную роль в жизни каждого гражданина, не обращая внимания на беспристрастные национальные, культурные, верующие, народные и т.п. различия.

Исходя из всего вышеперечисленного, мы приходим к выводу, что действительно феномен федерализм многогранен в своих проявлениях, но все же в общей канве его можно определить, как преемственность основ гармонического сосуществования различных механизмов, структур, формирующих здоровое взаимодействие всех частей, а также отражает важность автономии субъектов от федерации, где главенствующую роль занимает разделение полномочий между регионами и центром.

§ 2. Исторические типы

Феномен федерализма носит противоречивый характер, что присуще всем периодам его становления. На рубеже конца XVIII – начала XIX веков в проблеме и поисках конституционалистов, их воззрениям открывается совершенно новая картина федерализма, где на смену «периферийного» федерализма приходит абсолютно новая модель, но нужно учитывать и тот факт, что первый не утратил полностью свое значение. Распад периферийных федераций был связан в большей степени, с тем, что большинство стран, было захвачено другими государствами, напротив, централизованный федерализм с течением времени скопировал государственный аппарат, который был скопирован по модели «имперской системы», что дало возможность государством с таким государственным устройством, осуществлять действенное функционирование федерации в международной сфере, а также занимать лидирующие позиции на политической арене.

Федеративная система, которая была создана в Греции, была связанна с проводимой государством военной политикой, где главной целью было – объединение, которое способствовало защите и укреплению государства, но в итоге появились разногласия, которые приведи к беспорядку в принятии административных заключений, в связи с чем военный аппарат потерпел крах, так как не был правильно организован принцип разделения полномочий между центром и регионами. В северной Италии и южной Германии также были созданы военные государственный аппараты, где военнослужащие союзы не смогли просуществовать длительный промежуток времени, столкнувшись также с вышеупомянутой проблемой. В XVI веке была образована голландская федерация. Голландский федерализм нес в себе важное конституционное новаторство, и имел черты, которые связаны в наибольшей степени с централизованным устройством государства, чем периферийным. Вслед за этим была разработана модель, которая учла все ошибки периферийной модели, разработанной голландцами, поэтому явила собой более обдуманное централизованное государство – наполеоновскую Францию. Вначале южноамериканский федерализм, который был замечен неофициально в 1776 году и был официально установлен в 1781 году, был точной копией античных федераций и голландского федерализма. Реформа 1787 года изменила государственного территориального устройства с модели периферийного на централизованную, позволив государству начать свой собственный независимый путь.

В рамках определения страной пути построения федерализма, теоретиками конституционного права был разработан обширный список признаков, по которым можно было бы отнести форму государственного устройства либо к периферийному федерализму, либо к централизованному. В данной шкале рассматриваемые нами признаки анализировали как номинальное закрепление федерализма в законодательстве, так и его объективная реализация на практике, поэтому были созданы деления, которые были связаны с составными частями государственного механизма, где те в свою очередь характеризуются разной степенью, данный континуум содержит собственные минимальные и максимальные точки, поэтому создаются плюсовые критерии, они относятся к централизованному типу, а минусовые – к периферийному. Приведем пример, где федерация получила большинство «+ критериев» – то есть является случаем максималистской федерации – СССР, где центр согласно Конституции, делегирует полномочия сверху в низ и гарантии наличия определенного круга полномочий у субъектов остаются чисто номинальными.

Обратимся к выбранными федералистами критериям соотнесения государств с определенным типом, и одним из самых важных формообразующих принципов в формировании федерализма – при централизованном федерализме центральная власть государственного аппарат воспринимается, не только назеленим, но и представителями глав субъектов, как сила, которая имеет большую часть полномочий, в связи чем ею оказывается наибольшее воздействие на формирование и существование общества, которое несопоставимо с кругом вопроса, принадлежащего субъектам, а если осуществление полномочий, переданных центром субъектам был изначально нацелен на периферию, то представители регионов могут оказывать также воздействие на общество, как и центр, просто это прописывается в рамках их компетенции. Благодаря данной классификации была достигнута главная цель в теоретических основах построения и определения феномена федерализма, так как были выявлены ясные границы между централизованным и периферийным федерализмом.

§ 3. Основные модели федерализма в зарубежных странах

Зарубежные модели федерализма представляют собой интересный аспект в теории конституционного права. Существует плюрализм воззрений также в связи с тем, что сам по себе феномен многогранен, история формирования зависит от событий, которые происходили в стране в определенный период времени, поэтому я хотела бы обратиться к исследованию американского ученого Дж. Кинцаид, который, например, же считается соавтором концепции конкурентного федерализма, который систематизировал накопленные знания и точки зрения в четырехтомнике.

В своем исследовании им были рассмотрены зарубежные страны, в большинстве своем это федерации запада, которые играют огромную роль на политической арене, был проведен сравнительно-правовой анализ, который позволил сделать выводы о характере и специфике становления федерализма на Западе, но главной целью данного исследования было сформировать таблицу признаков, которые полностью и в полном объеме раскрывали государственное устройство. Чтобы в полной мере было раскрыто проявление федерализма в крупнейших странах Запада, ученый выбрал их определенный перечень, который включил в себя такие государства как, США, Австралия, Индия, Канада.

Рассмотрим и самый главенствующий принцип по классификации данного исследования – степень вовлеченности центра и субъектов, рассматриваемая в рамках регулирования и осуществления своих полномочий в области социальной жизни. Чтобы данный принцип можно было рассмотреть на примере различных государств, в данном исследовании была определена шкала степени вовлеченности центра и субъектов в регулировании сфер жизни и общества. Анализ осуществления степени вовлеченности был связан временным промежутком, который брал государство на определенном временном отрезке, который составил один раз в 10 лет. Благодаря этому стало возможным создание шкалы, сами измерения позволили создать деление, в итоге шкала содержала 7 делений: 7 – высочайшая децентрализация, 1 – высочайший уровень централизации.

Так как одной из рассматриваемых стран были Соединенные Штаты Америки, которые являли собой одно из самых прогрессивных федеративных государств, где были достигнуты уникальные достижения в пути становления федерализма, а также подмечены некоторые тонкости создания федеративного государства. В связи с этим мы говорим о модели, которая в теоретической науке именуется не только переселенческой, но и гегемонистской. Здесь можно выделить огромное количество причин в связи с чем это произошло, но в большинстве своем это связывают с беспримерной наружной экспансией, собственно, что и давало возможность южноамериканскому правительству расширить свой спектр власти и дохода, становясь влиятельнее, крепче. Тут стоит выделить, собственно, что одной из ключевых теоретических опор считается тщательное обсуждение исторического становления страны.

Подробнее это было проанализировано на примере государственного устройства Индии, так как там была сформирована нетипичная конфигурация федерализма, которая обуславливается сложным историческим путем, который связан с колонизацией Индии Британией, прецедент чего в свое время вызвал очень долгий процесс ассимиляции двух довольно различных культур. Далее нами будет рассмотрена снова ситуация в США, так как мы находимся в одном временном промежутке, где тогда на первый план начинают подниматься и им придается огромное значение – институты, связанные с социально-экономическими и культурными сферами жизни общества, также особенную роль отводят экологическому праву в рамках разделения полномочий между регионами и центром, что в свою очередь приводит к вопросу о создании определенной системы взаимоотношений между центральным государственным аппаратом и штатами. Но новый взгляд на построение федерализма противоречит традиционным воздействиям на федеративное государственное устройство, идет в разрез с изначальным правовым обыкновением, и именно это спровоцировало эволюцию, модернизацию и пересмотр государственного территориального устройства, что позволило США иметь средний индекс законодательного регулирования к 2010 г. – 2,95, индекс административного – 4,09.

Развитие культуры, которое было обусловлено также широким внедрением и изучением технологических аспектов жизнедеятельности и устройстве государства, посредством которого США смогли шагнуть в постиндустриальное общество намного опередив другие федерации, что обусловило прецедент наращивания параметра централизации этих переселенческих социумов. Поэтому опираясь на опыт построения федерализма США в странах с федеративным государственным устройством был аккумулирован тогда ими в их конституции обширный круг вопросов для регулирования.

Также одной из нетипичных форм федерализма нами в рассматриваемом исследовании был представлен и рассмотрен канадский федерализм. Если при сопоставлять его с другими моделями, то можно прийти к выводу, что рассматриваемый нами путь построения федерализма в Канаде происходил и брал свои истоки не «снизу», как в США, а смешанным образом. Большую роль в формировании данного становления было оказано со стороны двух провинций Онтарио и Квебека, которые представляли собой бывшие французские колонии. Перед основоположниками канадского федерализма и основными движущими силами страны существовала опора, которая заключалась в том, что они имели возможность проанализировать опыт США, собственно, что стимулировало их максимально централизовать систему, что означало для регионов возможность отмены принятого им акта со стороны центра, в независимости от прецедента превышения или же не превышения легислатурой собственных полномочий. По экспертной оценке, которая была приведена в данном исследовании, Канадская федерация уже вначале формирования федерализма сочетала в себе большинство признаков, присущих именно централизованной федерации. И индекс данного признака превышал и лидировал в сопоставлении с такими государствами, как США, Швейцария, Австралия. К примеру, впоследствии введения в полную силу Акта в 1867 году, центр получил право огромного влияния, которое проявлялось в сферах, связанных с социальной жизнедеятельностью граждан, также возросла его роль по отношению к внешнеполитической деятельности.

Еще одной нетипичной федеративной моделью является Австралия, где также огромную роль сыграл исторический аспект, даже больше, чем в Канаде, но еще одной глобальной проблемой в пути становления и демократизации муниципального строя, стала ситуация на рынке труда, где существовал огромный недостаток трудовых ресурсов. Принятая Конституция 1900 г., которая определяла модель становления Австралии, как государства, придерживающегося различных концепций федерализма. Именно в Австралии можно заметить такую отличительную черту, которая связана с передачей центром субъектам обширных полномочий, но в то же время и в кругу совместного ведения было продуманное разделение. Это можно просмотреть на шкале, где индекс законодательного и административного регулирования, который располагался на уровне 5 (по систематизации, которая раскрывалась выше). В связи с чем авторы приходят к выводу, что Австралия пошла по пути, который был избран до этого США, то есть мы говорим о модели дуалистического федерализма, но с поправкой на историческую историю конца XIX — начала XX в., то есть она (Австралия) не пошла по пути Канады.

Путь централизованной федерации стал выбирать все больше стран Запада, которые придерживались первопоселенческого федерализма, поэтому авторами данного исследования были выявлены некоторые схожести в формировании федерализма, которые были связаны с секторальными особенностями, то есть в этих странах централизованно регулируется сельское хозяйство, значимость которого разъясняется потребностью одобрения народа правительственных методов, принимаемых государством. В тоже время – это оставляло за субъектами вопросы административного и уголовного регулирования.

Важно обратить внимание на способы, применяемые в данном исследовании из-за многогранности федерализма возможно использование сравнительной типологизации моделей федерализма, кропотливым их описанием, неформальным сопоставлением, а также подчеркнута значимость опоры на исторические данные.

§ 4. Формы федерализма и их правовые системы напримере Канады и Индии

Рассматриваемые в моей работе государства являются бывшими доминионами и входят в состав Британского Содружества Наций. Специфику формирования правовой системы Канады ориентируется на моменты, связанные как с наследием прежних метрополий Франции и Англии, например, и с простым правом коренных народов, воздействием Соединенных Штатов Америки и процессами глобализации. Канада, которая придерживается концепции двойного федерализма, и данная специфика отражается в наличии норм как гражданского французского права, так и английского статутного права.

Основной задачей в построении федеративного государства главными задачами были гармонизация и баланс законодательных актов. В свою очередь первая брала свое начало и черпала истоки из Хартии прав и свобод, которая считается обязательной частью Конституции Канады и организующим ядром всей канадской правовой системы. И чтобы данные цели были достигнуты все нормативно-правовые источники (прецеденты, теории англо-американского права, законы Франции и Соединенного Королевства), которые раньше использовались в Канаде, подлежали пересмотру и проверке соотношения.

Хотелось бы еще раз обратиться к значимости истории в отношении федерализма, ведь федеративное устройство уникально именно благодаря вышеупомянутому аспекту. Рассматривая канадский федерализм важно упомянуть то на какие исторические моменты опирается его становление: в 1763 году Канада стала английской колонией, которая всецело подчинялась британским законам, но вышеупомянутая нами провинция Квебек, которая имела французское происхождение, поэтому нормы французского права имели вес больше перед статутным, собственно что привело к сохраняющимся и в реальное время важным различием ее правовой системы.

Также хочется обратить внимание на одну особенность, которая оказала воздействие – «права справедливости» на земли Канады, которые были выработаны в XV-XIX вв. В Великобритании эти общепризнанные меры были включены в систему интеграционного права. Далее история Канады обращает наше внимание на важное положение о государственном суверенитете государства в 1982 году, где устанавливалось, собственно, что действие английского парламента не будет иметь силы в Канаде, что позволяло Канаде пройти свой самобытный путь в разработке своего федеративного устройства.

Федеративное устройство Индии, также, как и Канады, представляет собой концепцию «двойного федерализма». Так как Индией был пройден путь колонизации в ней была создана сложная правовая система, которая обладала такими особенностями, как партикулярный нрав права, эклектичность, декларативность. Поэтому рассматривая федерализм в рамках истории его становления можно выделить два шага в развитии передового индийского права: колониальный (до 1947 года), и постколониальный (с 1947 года) периоды.

В 1947 году Индия обрела независимость, что конечно же оказало влияние на становление федерализма. Чтобы были решены все правовые коллизии в индийской правовой системе в 1955 году была создана комиссия, которая должна была проанализировать процессы, происходящие в отношении федерализации государства, чтобы предпринять определенные законодательные реформы.

Таким образом, Индия воплощает для себя модель постколониального федерализма, образовавшуюся в итоге формирования многонационального фундамента страны с крепкой централизованной властью, именно поэтому мы можем говорить, что данное государство носит централизованный нрав. Посредством того, что субъекты равноправны в своих полномочиях, также они имеют право на собственное законодательство, также существует министр штата, который ориентируется, какие правовые акты стоит заключать исходя из политической расстановки сил в штате. Права выхода из федерации штаты не имеют.

Также важно отметить, что в теории конституционализма существуют различные подходы к определению типа, то есть мы говорим про асимметричность или централизованность индийской федерации, уже нами вышеупомянутый факт, что все штаты имеют единственный правовой статус в государстве, но в то же время существует классификация, которая показывает некий отход от классического понятия централизованности. Обратимся к классификации штатов в исследуемом нами государстве: 1) первый тип представляет собой штаты, которые были наделены и используют большие полномочия по сравнению с другими в связи с историческим и политическим раскладом на данный момент в государстве – штат Джамму и Кашмир, штат Сикким; 2) второй тип – это большинство провинций входящих в состав Индии они отличаются более упрощенной системой их регулирования, а также их собственной правовой системой; 3) третий тип – с одной стороны они наделены более широкими полномочиями в определенных сферах, то есть им позволяется отходить от федеральных законов, где дела, касающиеся их ведомства, и могут регулироваться с учетом районных традиций но с другой стороны они ограничены в своих действиях перед центром, это штаты – Мегхалая, Нагаленд. Асимметрия также просматривается и в том, собственно, что представительство штатов в верхней палате неодинаково (от 1 до 34 представителей), хоть оно и формируется в зависимости от количества населения, но и не пропорционально ему.

Вывод: можно выделить несколько теоретических моделей федерализма, которые рассматриваются в качестве составляющих общей теории федерализма, так как данные модели не имеют индивидуализирующих ту или иную федерацию признаков. Обосновывается вывод определяющий федерализм, как совокупность принципов гармоничного сосуществования различных частей государства, т.е. субъектов федерации, обладающих определенной степенью автономии от федерации. Модели федерализма расположены в пространстве между «противоположными полюсами» в зависимости от значимости той области, в которой власти федерации могут действовать независимо от властей ее составных частей. Модели, которые приближены к «максимуму», составят группу централизованных федераций, а те, что находятся ближе к «минимуму», составят группу периферийных федераций.

Морозов Никита СергеевичСтудент I курса Международного института
энергетической политики и дипломатии МГИМО
morozzovn323@gmail.com

Средневековые федерации, их сравнительный анализ

Morozov Nikita Sergeevich
Student of the International Institute of Energy Policy
and Diplomacy, MGIMO University
morozzovn323@gmail.com

Medieval federations and its comparative analysis

Аннотация. В настоящей статье анализируются средневековые образования, напоминающие по своей структуре современные федеративные системы – Киевская Русь, Священная римская империя германской нации, Ганза, Ломбардская лига. Устройство органов управления этими образованиями не позволяет говорить о них как о федерациях в современном смысле слова, однако вполне разумно рассматривать их как отдельный тип исторической федерации. Для этого типа характерны слабая централизация, институциональная неполноценность, единство вооруженных сил, наличие формального центра, единая правовая система.

Abstract. This article analyses medieval formations resembling modern federal systems in their structure - Kievan Rus, the Holy Roman Empire of the German Nation, Hansa, the Lombard League. The organization of the governing bodies of these entities does not allow us to speak of them as federations in the modern sense of the word, but it is quite reasonable to consider them as a separate type of historical federation. This type is characterised by weak centralisation, institutional inferiority, the unity of the armed forces, the presence of a formal centre and a unified legal system.

Средние века или Средневековье – продолжительный период в истории Европы и Ближнего Востока, между Античностью и Новым Временем, продолжавшийся, по общим оценкам, тысячу лет.

Существуют различные взгляды на периодизацию Средневековья. Согласно мнению большинства ученых, Средневековье началось с падения Западной Римской Империи, конкретно, с переворота Одоакра в 476 г. н.э., когда предводитель отряда варваров отстранил римского императора Ромула Августа от власти и провозгласил себя королем Италии. Верхней границей выступают различные события: изобретение печатного станка Иоганном Гуттенбергом в первой половине XVвека, падение Византийской империи под натиском турок-османов в 1453 году, открытие Америки Христофором Колумбом в 1492 году, начало реформации в 1517 году. В российской историографии концом Средневековья считается конец XV – начало XVI веков, а иногда принято говорить о конце XVI века – первом десятилетии XVII века. Данная оценка связана с преобразовательной деятельностью Петра I.

Стоит изначально определить понятие федерации.

Федерация – сложное союзное, состоящее из государственных образований, обладающих определенной политической автономией, которые могут иметь собственную систему государственной власти, однако не являются субъектами международного права. В федерации существуют две системы органов государственной власти: федеральная и субъектов федерации, чья компетенция разграничена конституцией государства или федеративным договором. Субъекты имеют собственные нормативно-правовые акты (в Российской Федерации: Конституции субъектов, уставы), могут иметь собственное гражданство.

Признаками федерации являются: наличие двухуровневой системы власти, наличие федеральной конституции и нормативно-правовых актов субъектов, две системы высших органов власти (федеральных и субъектов), двух видов правовых актов (однако нормативные акты субъектов не должны противоречить федеральному законодательству), двух уровней судебной системы.

Средневековые федерации отличаются от привычных нам видов федерации. Они близки к таким понятиям как «мягкая федерация» и «конфедерация». Средневековые федеративные государства принимали форму лиги или союзов городов, которые заключались для совместной защиты городских прав против притязаний государств, духовенства, феодалов и прочих сил, наделенных властью, а также для обеспечения охраны городов, ведения совместной торговой и экономической деятельности. Такая форма средневековой федерации, в основном, характерна для городов, входящих в состав Священной Римской Империи.

Священная Римская Империя сама по себе может быть рассмотрена как федерация, а точнее, многими теоретиками определяется в качестве квазифедерации.

В той же парадигме может быть рассмотрена Киевская Русь периода раздробленности. Так, например, историк Владимир Осипович Ключевский называет Древнюю Русь генеалогической федерацией.

Я бы хотел подробнее рассмотреть данный проблемный вопрос. Ключевский сам пишет о том, что, на первый взгляд, Древняя Русь может показаться земской федерацией, то есть союзом земель, княжеств. Однако такое определение территориального устройства древнерусского государства неверно, так как политически данные земли объединяло ничто иное как единый княжеский род, род Рюриковичей. Тем не менее, данный факт был не юридическим государственным установлением, а обычаем, сложившимся на протяжении долгого времени. Основанием объединения государственных образований в федерацию является союзный договор, однако основанием княжеской власти в Киевской Руси является факт происхождения, генеалогическая принадлежность к роду Рюрика.

Древняя Русь имела два федеральных учреждения: киевский великий князь и съезд князей. Однако в силу того, что власть князя была обусловлена не формально закрепленным договором, а обычаем, представитель династии Рюриковичей не имел точно определенных полномочий и достаточных средств для действия и реализации функций федерального центра, что в конечном итоге привело к превращению титула киевского князя в почетный формальный титул.

Съезды русских князей («снемы») – встречи князей из династии Рюриковичей, проходившие для решения совместных проблем и ведения совместной внешней и/или внутренней политики: чаще всего эти вопросы касались конкретных отношений между князьями, законодательства, а также совместной защиты от внешних угроз.

Съезд созывался по призыву великого князя киевского и имел формальный порядок и формализованную процедуру. Известно множество съездов князей, которые проходили с XI по XIV века с различной периодичностью, первым из которых является Городецкий съезд 1026/1027 годов между Ярославом и Мстиславом Владимировичами, который признал старшинство Ярослава Мудрого и раздел территории Киевской Руси по Днепру. Данный съезд создал модель, по которой в последствии решались споры между князьями: появилось разделение Рюриковичей на Ярославичей и Мстиславичей. Самым известным является Любечский съезд 1097 года, целью которого было прекращение междоусобиц среди князей и организацию совместной защиты от половцев.

Тем не менее, князья, которые не присутствовали на съезде, не считали себя должными исполнять решения съездов, и даже князья, принимавшие непосредственное участие в съезде, не всегда исполняли его решения. На съезде в Витичеве в 1100 г. старшие двоюродные братья Святополк, Мономах, Давид и Олег (Святославичи), приговоривши наказать Давида Игоревича