М. В. Анисифорова

Административно-правовое стимулирование

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.9

ББК 67.401

А67

Автор:

Анисифорова М. В., начальник 2-го отдела по исследованию проблем деятельности органов внутренних дел по профилактике правонарушений Научно-исследовательского центра № 4 (по исследованию проблем административно-правовой деятельности органов внутренних дел) Всероссийского научно-исследовательского института МВД России, доцент кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), член Национальной ассоциации административистов, кандидат юридических наук.

Рецензенты:

Шергин А. П., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, главный научный сотрудник Всероссийского научно-исследовательского института МВД России;

Корнев А. В., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой теории государства и права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

Монография посвящена вопросам формирования теории административно-правового стимулирования. На основе общетеоретических подходов к содержанию правовых стимулов обоснованы понятие «административно-правовое стимулирование» и его признаки. Раскрыты структура и содержание стимулирующего административно-правового отношения. Представлены формы выражения правовых стимулов в нормах административного права, прежде всего в Кодексе РФ об административных правонарушениях. Показана возможность позитивного влияния реализации средств и способов административно-правового стимулирования на административную деликтность в различных сферах общественной жизни, в том числе в области незаконного оборота и потребления наркотиков.

Законодательство приведено по состоянию на 13 сентября 2022 г.

Книга рассчитана на научных работников, преподавателей образовательных учреждений среднего и высшего образования юридического профиля, аспирантов (адъюнктов), студентов.

УДК 342.9

ББК 67.401

© Анисифорова М. В., 2023

© ООО «Проспект», 2023

Введение

Линза восприятия людей, событий и самих себя обеспечивает и предопределяет нашу будущность. Пожалуй, в этом и кроется главный секрет построения успешного общества: умышленное корректирующее воздействие на «единицу жизни», человеческий дух, помогает получать те результаты (материальные формы бытия), с помощью которых преобразуется и делается более перспективным мир.

Понимание природы поступков одного человека позволяет с высокой точностью угадывать, что его ждет в будущем, а в результате большего охвата становится возможным построение новой и желаемой «формации» в городе или целом государстве. То, что лежит в основе действий, глубинно и сложно в понимании. Чаще всего в поступках оживляются собственные мысли, но главный вопрос в том, что же формирует, развивает и изменяет их самих и кому посильно управление человеческими чувствами, разумом и поведением?

Банальные фразы «мысли материальны» или «мы притягиваем в жизнь то, о чем думаем» как нельзя лучше подходят к описанию рисуемого сюжета. Но только здесь речь идет не о той доказанной материализации, что известна нам по научным опытам Я. А. Боткина или В. М. Бехтерева, а, напротив, утверждается особое, не литеральное обоснование их «материальности». Наши мысли и размышления становятся нашим будущим не потому, что становится возможным считывать и расшифровывать электронные сигналы человеческого мозга с помощью машины, а из-за естественно возникающей рефлексии (ведь человек является существом одномоментно и социальным, и биологическим). Если у человека на автоматическом уровне преобладают позитивные идеи и суждения о людях и вещах, то и его поведение скорее всего будет функциональным и созидательным, а в противном случае — велика вероятность наступления по его инициативе или с его участием нежелательных ситуаций, которые неизбежно вызовут для него самого, а с большой вероятностью — и сторонних лиц, «страдания» самого различного масштаба и свойства.

Получается, то, о чем мы думаем, закономерно находит практическое воплощение в жизни, включая внешне не выраженные, имплицитные мысли, интуитивно формирующие наше поведение. В итоге одни из нас живут ответственно, принимая и разделяя правила социальной среды и социального времени, частью которых они являются, а в поступках других прослеживаются отклонения от общепринятых норм, степень которых тоже отличается и может доходить до общественно вредных и даже опасных пределов. Это, конечно, не означает, что размышления не могут отличаться от поступков, допустим, гражданин, задумывающийся о нарушении какой-либо юридической нормы, взвешивая все «за» и «против», не обязательно совершит правонарушение. В любом случае влиянию на поведение человека предшествует субстанциональная работа с мыслями, психическим отношением к конкретной или потенциально возможной ситуации, а совершенное действие — это результат такой работы или же недоработки, поэтому, к примеру, девиантное поведение чаще возникает у детей, которые воспитывались в домах, предназначенных для детей-сирот, а среди взрослых в группу риска обычно попадают лица, не имеющие источника постоянного дохода, семьи, надежного и внимательного окружения.

В отношениях человека с социальной средой значимую роль играют устоявшиеся связи с семьей, друзьями, коллегами, обществом с его индустриальными и «новотехническими» особенностями, государственными институтами, которые обеспечиваются через своеобразные информационные «нити», обладающие различным позитивным потенциалом. Иными словами, под воздействием получаемой внешне любыми доступными способами информации, в том числе с помощью компьютера или другого технического средства, формируются мысли, побуждения, представления о чем-либо, цели и привычное поведение. Как правильно заметил в свое время Стойко Попов, отношения между природной и социальной средой и человеком имеют так много сторон и связей, что их просто невозможно исследовать одной наукой¹. В действительности так и есть: философия интересуется духовной жизнью общества и положением человека в мире, социология — социальной жизнью и человеком как участником социальных групп и сообществ, психофизиология — физиологическими механизмами психических явлений и состояний человека, биология — всеми аспектами жизни человека как живого биологического существа, ну и т. д.

Этим хочется сказать, что сама по себе постановка и попытка решения вопроса о возможности влияния на человеческую мотивацию насколько важна, настолько и сложна. Средств к тому достаточно много, но главным из них в условиях современного времени и объявленных правовых и социальных качеств российской государственности является право. Прежде всего потому, что право само и есть социальный стимулятор: оно имеет под собой естественные стимулирующие основания и способно через фильтр установок, опыта и знаний определять и обеспечивать лучшую современность. В центре внимания права как эффективного средства социального и государственного управления находится человек (как статичная единица) и те общественные отношения, которые возникают с его участием (динамичные проявления его «я»). При этом, если основное назначение права сводится к тому, чтобы «организовать отношения граждан, их поведение, учитывая их индивидуальные потребности, направить действия членов общества в русло общественных интересов»², то в зависимости от того, какую конкретно часть общественных отношений оно призвано урегулировать (его видов), меняются формы и методы правового воздействия. Так, для одних случаев, чаще общественных отношений, урегулированных частноправовым способом, приемлемы более мягкие средства воздействия, для других же, публичных правоотношений, — более жесткие.

Стоит отметить, опираясь на теорию и практику юридических средств воздействия на институты и структуры гражданского общества, конкретных людей, что совершенствование человеческой психики (в привычном смысле — воздействие на нее) с помощью норм права представляется не романтической, а реально осуществимой идеей. Да еще и необходимой, потому что не всегда жизненные установки человека совпадают с социальными и юридическими правилами и нормами общества, в котором он живет, либо его интересы и желания в какой-то момент при выборе действий (или бездействия) могут над ним довлеть. Определить поведенческий «максимум» достаточно проблематично, но пытаться влиять на него через внутренние субъективные установки человека, если хотите, достигать правовыми средствами поведенческого «оптимума», можно и нужно. При этом не люди для права, а право для людей. Право и как социальная ценность, и как регулятор общественной жизни, и как совокупность юридических норм и правил (при том, что, разделяя позицию проф. А. В. Корнева, все подходы к его пониманию в итоге нормативны³) призвано оптимизировать жизненные процессы (включая те из них, что тяжело прогнозируются и не поддаются управлению) с учетом публичного и частного интересов, которые лежат в его основе.

Позитивный потенциал права гораздо шире того, что заложен в концепции «преодоления препятствий», оно способно работать с социальной и правовой мотивацией людей. В другой терминологии эта же самая мысль звучит так: стимулы в праве — это то, что может породить желание, стремление к чему-то либо, наоборот, его «отбить». То есть правовой стимул есть побуждение к действиям или побуждение к отказу от действия, ведущее к возникновению, изменению или прекращению потребного правоотношения. Причем на характер правовой мотивации человека влияют два антиподных качества стимулирования, с одной стороны, как правового средства, рисующего позитивные перспективы в получении какой-либо, условно скажем, «награды», а с другой — того, что позволит избежать негативного последствия, включая юридические наказания. В обоих случаях заинтересованность субъекта права связана с положительной потенцией, ей предопределяется формируемый в конечном итоге выбор.

Оказывая существенное структурирующее воздействие на поведение человека, правовые стимулы приобретают особое значение в каждом отраслевом правовом контексте, в особенности административно-правовом. Эти сложные проблемы имеют особую актуальность для теории и практики административного права, находящего прямое и самое частое практическое выражение в жизни, обеспечивающего ее основные области, упорядочивающего большинство социальных процессов, согласующего интересы управляющих и управляемых государственных и негосударственных субъектов, предупреждающего административную «правонарушаемость». Причем конкретную форму выражения такие стимулы часто получают в языке законодательства — административно-правовых нормах, служащих эффективным способом развития направлений государственного управления в социальной, экономической и политической сферах.

Несмотря на то что потребность в изучении и применении механизмов правового стимулирования законопослушного и желаемого поведения субъектов административного права очевидна, данная тема остается малоизученной. При этом специальное внимание вопросам правового стимулирования уделяется, во-первых, не так давно, а во-вторых, преимущественно исследователями-теоретиками. В отдельных случаях, нечасто и осторожно, рассматриваются правовые стимулы отраслевой принадлежности (к примеру, стимулирующие начала государственного управления затрагивались А. П. Кореневым, В. М. Манохиным и некоторыми др.), и впервые делается попытка комплексной разработки основ теории административно-правового стимулирования.

Этот вопрос, который прежде не ставился, теперь предлагается решить таким образом:

— раскрыть современное содержание и сущность правовых стимулов;

— изучить подходы к теме правовых стимулов в трудах главных теоретиков права, прежде всего профессора А. В. Малько;

— отразить практику закрепления правовых стимулов в законодательстве Российской Федерации;

— сформулировать понятие административно-правового стимулирования и обосновать его значение;

— проанализировать структуру и содержание стимулирующего административно-правового отношения;

— обосновать место административно-правовых стимулов в системе юридических средств воздействия на поведение субъектов административного права;

— классифицировать административно-правовые стимулы, в том числе содержащиеся в законодательстве об административных правонарушениях;

— оценить эффективность применения административно-правовых стимулов в контексте сокращения административной деликтности;

— доказать синтетическую теорию, обосновывающую необходимость применения средств и способов административно-правового стимулирования для целей выработки позитивной мотивации наркопотребителя к исправлению и отказу от употребления наркотиков.

Вера в то, что заявленная научная проблема познаваема⁴, решаема, а главное — актуальна для административного права, позволяет приступить к ее исследованию, при этом автор будет очень признателен за критическую оценку внимательными и заинтересованными читателями его идей и выводов.

Глава 1. СОВРЕМЕННЫЕ ПОДХОДЫ К СОДЕРЖАНИЮ ПРАВОВЫХ СТИМУЛОВ

§ 1.1. Сущность и содержание правовых стимулов

Сегодня слово «стимул» уже нельзя считать неологизмом, чем-то новым, поскольку история его использования насчитывает не одно столетие, по одной из версий, впервые в русскоязычных текстах оно начало упоминаться в 40-х гг. XIX в. применительно к литературному жанру⁵.

Трактовка этого понятия встречается в различных универсальных и отраслевых энциклопедических словарях⁶, слово является заимствованным и в переводе с иностранных языков⁷ означает побуждение к действию, импульс, возбуждение, побудительные сила, воздействие или причина. Причем в тематических «капитальных» энциклопедиях, обеспечивающих различные области науки, в этот термин вкладывается свой особый смысл. Так, в Большой психологической энциклопедии под стимулом понимается «воздействие, обусловливающее динамику психических состояний индивида и относящееся к ней как причина к следствию»⁸. В другом словаре практической психологии стимул связывается с неким «физическим агентом» — раздражителем, который воздействует на органы чувств человека при его взаимодействии с окружающей средой⁹. На основе такого определения, данного исходя из физических характеристик, возникают понятия «проксимальный стимул» и «дистальный стимул», первое из которых обозначает пространственно-временную конфигурацию света, звука, теплоты, кинетической и химической энергии на поверхности реципирующего органа, а второе — объекты, вызывающие предметное восприятие, к примеру голоса, шумы, запахи, движущиеся объекты¹⁰. Но и в этом контексте некой физической субстанции стимул — это то, что находит выражение в мозге человека, его воспринимающем, а значит, зависит от воспринимающего субъекта.

Если же обратиться к медицинским словарям, то в них стимул чаще всего будет толковаться также как физиологический раздражитель, с тем отличием, что его воздействие связывается с изменениями «деятельности организма, его отдельной системы, органа или ткани»¹¹ (как утверждают составители — «обычно усилениями»). Отсюда и возникают новые смысловые и ассоциативные ряды: зрительные стимулы, вкусовые стимулы, визуальные стимулы, вербальные стимулы и т. д.

Так или иначе, какой бы словарь ни использовался, в содержание понятия «стимул» закладывается не только субъективный элемент поведения человека, но и фактор, связанный с внешним воздействием на него, что можно проследить в определении, далеком от описываемой интерпретации, где стимул понимается в качестве острого металлического наконечника на шесте, которым погоняют буйвола, запряженного в повозку¹². Даже в этом контексте физической реакции на внешнее движение стимул представляет собой определенный «толчок» к действию (бездействию). Иными словами, будь стимул толчком, поощрением, импульсом или же палкой — суть одна: это абсолютно все, что побуждает человека делать что-либо либо отказаться от действия.

То же самое касается стимулов, наделяемых правовыми качествами, — или же правовых стимулов. Но об этом подробнее следует говорить после того, как будет понято родовое понятие и сам механизм стимулирования.

Стимул всегда приводит к «драйвам», т. е. неким побуждениям¹³, поэтому важно для объемного и глубокого понимания процесса стимулирования прежде всего определиться через обращение в основном к выводам психологической литературы, каким же образом формируются человеческие побуждения. Основой поведения людей являются их потребности. Проявлениям человеком любого вида активности предшествует некая движущая сила, при этом верно замечал Фридрих Энгельс, что людям, вместо того чтобы истолковывать свои действия из своего мышления, следует объяснять их из своих потребностей¹⁴. По нашему мнению, потребности человека и есть исходные побуждения деятельности людей, в то же время появление ранее не известных форм такой деятельности может приводить к возникновению принципиально новых потребностей. Это означает, что потребности и их удовлетворение в известном смысле меняют и развивают жизнь. Они очень динамичны и изменчивы и могут касаться как биологических, так социально-психологических или мировоззренческих отношений. Этим, кстати, потребности человека отличаются от потребностей животных, которые не знают их новых видов, «жизнь даже высокоорганизованного животного состоит в удовлетворении генетически заданного круга потребностей»¹⁵. При этом, в отличие от животного, не любое человеческое поведение можно объяснить из биологических процессов и потребностей (как думал и доказывал З. Фрейд), напротив, в основе многих поступков лежат интеллект, воля.

На потребности часто оказывают влияние внешние условия жизни, человек может испытывать нужду в удовлетворении как самых простых естественных материальных потребностей, так и более сложных. Допустим, в еде, жилье, бытовых предметах жизненной необходимости или же тех, что считаются по меркам социального времени роскошью. Важно, что здесь же имеет место и субъективный момент, когда, например, человек, воспитанный в определенных культурных традициях, испытывает потребность в «частоте встреч с предметами культуры»¹⁶. То есть материальные потребности, к счастью, не единственная движущая сила для людей. Большинство из нас испытывают духовные потребности — те нужды, что обращены к ценностной области человеческой психики. Более того, Г. С. Тарасов на примере материалов музыкального восприятия указывает на то, что «величина возбуждения, идущая от музыкальных воздействий», не идет ни в какое сравнение с «силой органического ощущения голода»¹⁷. С ним можно согласиться, как и с другими учеными, обосновывающими важное место в иерархической структуре потребностей ее духовных видов, к примеру, у А. Маслоу это самовыражение, уважение, признание; у Д. Макклелланда — власть, успех и причастность; у А. Маршалла — самосовершенствование¹⁸, ну и т. п. В зависимости от того, какая нужда образовывается у человека, он и действует. Поэтому всякое социальное действие, то действие, что происходит с участием человека, является следствием и направлением реализации имеющихся у субъекта потребностей.

Внешним проявлением потребности является интерес, под которым понимается общественное отношение, складывающееся между людьми по поводу предмета потребности¹⁹. Интерес также называют осознанным выражением потребности, помогающим находить средства ее удовлетворения²⁰. Интерес, являясь реальной причиной действия и проникая в человеческое сознание, преобразуется в мотив, который могут формировать как идейная убежденность конкретного человека в полезности своего поступка, так и его боязнь наступления негативных последствий, включая юридическую ответственность. Потребности и интересы не одно и то же, несмотря на их однопорядковость. Здесь следует согласиться с авторами, подчеркивающими обусловленность содержания интересов потребностями. Интерес — это то, что надстраивается над потребностью, тогда как потребность — исходное начало интереса, поэтому по своему содержанию интересы всегда находят совпадение с потребностями, отражают их состояние. Иногда в литературе интерес называют «осознанной потребностью»²¹. На основе физиологических потребностей формируются материальные интересы, а социальные нужды, в свою очередь, могут способствовать обособлению духовных, культурных, политических и других интересов. В конечном итоге, и то и другое имеет отношение к субъективной стороне личности, или, как говорится в научной литературе, не существует «абстрактно, вне тех лиц, социальных групп, классов и иных сил, которые выступают в качестве их носителей»²². Настаивая на этой мысли, нельзя согласиться с авторами, полагающими, что в интересе нет субъективного элемента, а лишь связь с «бытием предметов»²³. При этом важно подчеркнуть, что процессы формирования, развития и удовлетворения потребностей и интересов влияют на общественные отношения и связи, качественно их наполняя.

Разнообразие взаимоотношений потребностей и интересов людей естественно сказывается на их мотивах. Если интерес — осознанная потребность, то мотив — это осознанный интерес. В сравнении с потребностями и интересами мотив является более динамичной категорией, в большей степени направленной к конкретным действиям, проявлениям субъективной воли человека. П. М. Якобсон утверждал, что некоторые поступки людей могут быть вызваны малоосознаваемыми мотивами, а сама мотивация человека складывается из различных мотивационных тенденций, связанных с политическими или нравственными идеалами, сильным интересом к получению впечатлений, потребностью в чем-либо, привычками и др.²⁴ Разработка вопроса о мотиве и мотивации вносит огромный вклад в понимание побудительного механизма действия человека. Поэтому часто эти понятия звучат в контексте выбора, от которого достаточно сделать один шаг в пользу конкретного действия. В итоге, как верно написал С. Л. Рубинштейн в своей монографии «Человек и мир» (1969), «мотивация — это опосредованная процессом ее отражения субъективная детерминация поведения человека. Через свою мотивацию человек вплетен в контекст действительности»²⁵. Принято считать, что на мотив оказывают воздействие как внутренние, так внешние факторы. В. В. Лунеев пишет, что мотивация — это взаимодействие субъективных, исходящих от людей, и объективных, действующих извне, факторов²⁶. К первым можно причислить потребности, интересы, о которых уже было сказано выше, а вот вторые не зависят от конкретного человека, к ним относятся стимулы, например, выраженные в виде действующих правовых норм или общественном мнении. В итоге их гармония приводит к конкретным побуждениям, под влиянием которых либо совершаются определенные действия, либо нет.

Еще раз подчеркнем, что все эти глубокородственные понятия кратко оговариваются постольку, поскольку имеют отношение к побудительным причинам действий человека. Без них нельзя понять, что такое стимул и что из себя представляет процесс стимулирования, напрямую связанный с человеческим фактором. Получается следующая цепочка связанных между собой элементов психической деятельности человека или вариантов его мотивационных состояний: потребность — интерес — мотив — побуждение — действие или бездействие. В ней стимул, по сути, является средством воздействия на потребность, интерес или мотив человека, обусловливающим возникновение того или иного «драйва», побуждения к чему-либо. Объясняясь иначе, стимул, зависимо от своего характера и варианта проявления, — это то, что может воздействовать на потребность, ставя ее в позицию интереса, или влиять на интерес, формируя из него мотив, либо подействовать сразу же на мотив, формируя побуждение, приводящее к конкретному действию (или же бездействию). Но это не то же самое, что потребность, интерес и мотив. При этом не существует такого побудительного воздействия, которое можно было бы свести только к чему-то одному, это всегда совокупность факторов, сил и обстоятельств, нашедших в итоге выражение в человеческом поступке.

Как и ограничения, являющиеся сдерживающим фактором, стимулы побуждают человека к действиям или бездействию, вызывая при этом у него то или иное настроение и создавая определенные желания. Оба противоположных (имеющих положительный и отрицательный характер) друг другу процесса, сопровождающихся возбуждением или торможением нервной системы человека, крайне важны, поскольку они приводят прежде всего к ее активности, от которой зависят дыхательная, двигательная и иные физиологические функции. При этом результатом передачи таких биологических сигналов всегда служит поведение. В этой связи показательны рассуждения о различиях между биологическими и техническими системами, в которых сравнивается жизнедеятельность нервной клетки в организме человека с работой электронно-вычислительных машин, функционирующих по принципу «включено» и «выключено», все (стимулирующий режим) или ничего (ограничивающий режим)²⁷. Однако внешнее изменение либо, что употребительнее в контексте цифровых систем, следообразование предполагает обязательное использование (включение) компьютера или электронно-вычислительной машины. То же самое нельзя сказать, к примеру, о нервной клетке, для которой не будут иметь принципиальных отличий с точки зрения воздействия на организм человека и впоследствии на его поведение как сдерживающие, так и стимулирующие сигналы.

Можно сделать вывод, что стимулы являются общераспространенным, многогранным явлением и существуют в двух системах:

— социальной, связанной, с одной стороны, с ключевыми особенностями организации работы нервной системы любого живого существа и в первую очередь человека (биологические стимулы), а с другой — находящей непосредственное выражение в жизни человеческого общества, определяющей поведение конкретного индивида и социальных групп (собственно социальные стимулы);

— технической, предполагающей при использовании по назначению технических устройств выполнение одиночных команд или набора командных действий посредством подачи цифровых сигналов стимулирующего характера (технические стимулы).

Еще раз вспоминая известную работу А. Маслоу, посвященную обоснованию иерархической модели людских потребностей²⁸, можно сказать, что вторая группа биологических по своей природе нужд укладывается на первой ступени предложенной психологом пирамиды, связанной с удовлетворением физиологических потребностей (сон, воздух, еда). К примеру, у человека, испытывающего потребность в воде либо пище, возникает мотивационное состояние голода, жажды. Стимулы, влияющие на такие состояния (ощущения), приводят к драйвам и побуждают организм человека добывать то, чего ему не хватает. Подобный голодный драйв, возникающий на физиологической основе, является наиболее распространенным в человеческой мотивации, и редкий человек без удовлетворения таких примитивных потребностей может испытывать иные нужды, более высокого уровня. Так, в состоянии острого голода человек, как правило, не задумывается о собственной безопасности или одобрении обществом его поступков, которые могут иметь противоправный или иной антиобщественный характер.

Все состояния людей можно понимать не только как мотивированные и мотивирующие²⁹, но и — в переводе на язык настоящего исследования — стимулированные или стимулирующие.

Социальная роль стимулов проявляется на более высоких ступенях потребительской формулы и связана с реализацией преимущественно эстетических, познавательных и духовных потребностей. Благодаря осознанию человеческой мотивации и возможностей социального стимулирования можно не только объяснить поведение людей в конкретной сложившейся ситуации, но и воздействовать на него, не допуская совершения действий, которые могут привести ко всякого рода нежелательным, вредоносным или общественно опасным последствиям.

Постижение сущностного значения стимулов в структуре социальных систем требует обращения в первую очередь к правовому инструментальному набору. Раскрыть те или иные социальные явления и тем более обосновать причины их возникновения, изменения или прекращения невозможно без права. Регулирование отношений, возникающих между отдельными людьми, социальными группами и обществом, осуществляется посредством юридического воздействия, однако до сих пор в науке нет единой объяснительной модели такого воздействия на народную психику. При этом очевидно, что формированию стимулов в праве способствуют особые социопсихические условия, поскольку, с одной стороны, право неотделимо от социума, отражает специфику складывающихся общественных отношений, а с другой стороны, именно психика людей и психологические процессы в обществе определяют его развитие. Они же (социальные и психические условия) формируют современное содержание правовых стимулов.

В этом отношении заслуживает упоминания теория Л. И. Петражицкого, которая в самом общем виде может быть представлена фразой «право есть психический фактор общественной жизни, и оно воздействует психически»³⁰. В развитии его идей можно добавить, что право способно трансформироваться в мотив деяния, поведение конкретного человека. В нормативно-правовых регуляторах, по замыслу ученого, должны отражаться только те установки, которые соответствуют моральным, разумным оценкам общества. От современной эпохи ученого отделяют более ста лет, однако правильность научной идеи, заложенной им в 1909 г., очевидна до сих пор и имеет множество сторонников. Л. И. Петражицкий, обосновав психологическую доктрину права и такие ее элементы, как познание, чувства, воля³¹, дал ответы на основные вопросы, кому призвано служить право и чьи интересы оно охраняет. Рассматривая две самостоятельные науки «теорию права» и «политику права», автор приводит доводы в развитие концепции правовой мотивации и соответствующих механизмов мотивационного действия права. По его замыслу, право, действующее на человеческую психику в качестве импульса к определенному поведению, должно способствовать достижению этических целей социально устойчивого развития.

Разделяя убеждения ученого, следует сказать, что право, являясь социальным регулятором общественных отношений и общественно-значимого поведения конкретных людей, требует особого бережного обращения. Воздействие правового инструментария неоднозначно, право может как ограничивать наши действия, так и активно их направлять. Поэтому для достижения позитивных результатов в практической человеческой деятельности, связанных с поступательным развитием институтов социальной сферы и желаемым итогом такого процесса — повышением качества жизни граждан, требуется применение «высокоточных» правовых средств, которые будут способствовать достижению социально значимых результатов³². Дабы праву в действительности регулировать общественные отношения, оно должно иметь внешнюю форму (внешнее выражение). В качестве таких правовых средств выступают конкретные нормы и принципы права, правоприменительные акты, которые должны выражать некое «идеальное право», формирующее правомерное поведение и повышающее правосознание граждан.

Подобная характеристика права позволяет нам сделать акцент на его основном предназначении, которое связано с выражением идеальных стремлений к совершенствованию общественных отношений, поскольку именно содержание права позволяет определить, в каком обществе мы будем жить. При этом следует понимать, что не само право, а конкретные юридические нормы используются государством для урегулирования общественных отношений. Право, как замечает Д. Ю. Шапсугов, выступает в данном случае в качестве критерия для анализа и оценки содержания юридических норм и государственной деятельности³³.

В этом смысле особое значение имеет правильная постановка целей, ради которых принимаются правовые нормы. В. М. Сырых справедливо замечает, что следует разрабатывать и принимать только такие нормы права, которые позволят «нейтрализовать негативные факторы и усилить действие позитивных»³⁴. В конкретных правовых нормах должно определяться будущее поведение людей: на их содержание не могут влиять, к примеру, интересы экономических или политических элит, способные деморализовать общественную жизнь. Об этом говорил и Л. И. Петражицкий, по его мнению, «неудачное право» может отравлять народную душу, тормозить развитие³⁵.

Право, выражая идеологию, преследуемую государством, должно учитывать объективно складывающиеся социальные процессы и общественные интересы. Оно не может быть оторвано и независимо от социума. Способность права выражать некую идеологию и оказывать воздействие на мысленную и чувственную стороны жизни человека обусловлена его идеологической функцией, которая сосредотачивает основное внимание на формировании правовых стимулов законопослушного поведения у людей. При этом правосознание как процесс формирования правовых взглядов и результат этого процесса включает в себя наряду с идеологией и второй, не менее важный, элемент — правовую психологию, которая руководствуется, помимо тех, что были обсуждены выше, такими категориями, как убеждения, чувства, эмоции, импульсы и т. д. Попытки урегулировать общественные отношения через воздействие норм права на элементы психической жизни конкретного человека обречены на провал без использования знаний психологической, философской науки о движущих мотивах поведения, включая правовое поведение.

Высокая оценка миссии права в воспитании гражданина и укреплении его социальных ориентиров приводит к выводу о необходимости исследования правового аспекта интересующего нас явления «стимул».

Правовая природа стимула в настоящее время является недостаточно изученной. Многие ученые отождествляют понятие «правовой стимул» со стимулами в психологическом и физическом смысле. Другие, напротив, подчеркивают, что правовое стимулирование как процесс воздействия стимулов представляет собой не любое внешнее влияние, а только его информационно-целенаправленную часть, предполагающую изменение поведения субъекта стимулирующего воздействия в конкретных общественных отношениях. Так, А. В. Малько один из первых пишет, что правовые стимулы — «это юридические средства, а не предметы, не вещи, не трудовая обстановка, не психологический климат на предприятии»³⁶. Под правовым стимулом им предлагается понимать правовое побуждение к законопослушному деянию, которое бы создавало для удовлетворения собственных интересов субъекта режим благоприятствования³⁷.

Правовой стимул рассматривается в научной литературе как в качестве самостоятельного правового института, так и с позиций других институтов общей теории права в качестве метода правового регулирования или метода правового воздействия, самостоятельного правового средства (позитивного правового средства управления обществом), способа реализации норм права, меры достижения социально активного поведения и в иных качествах.

Одно из наиболее обстоятельных исследований общетеоретических вопросов правового стимулирования, помимо А. В. Малько (изучению идей трудов которого будет посвящен отдельный параграф), проведено С. В. Мирошник, обосновавшей авторское определение понятия «правовой стимул» как юридического института, представляющего собой совокупность правовых норм, закрепляющих определенные средства воздействия на сознание и психику человека с целью усиления мотивации правомерного поведения³⁸. Использование теории институтов позволило автору провести комплексный учет всех элементов рассматриваемого явления, в том числе доказать существование правовых стимулов на уровне собственного правового регулирования.

С одной стороны, абсолютно точно, что воздействие правовых норм обусловлено степенью их стимулирующего влияния на конкретные общественные отношения, а неразработанность правовых стимулов отрицательно сказывается на эффективности правового регулирования в целом. При этом само определение, данное С. В. Мирошник, вызывает ряд вопросов, например, почему оно ограничивается указанием на правовые нормы (или нормы-стимулы)? Конечно, современная система правового стимулирования приоритетно основывается на использовании норм-стимулов, т. е. тех средствах правового стимулирования, которые выражены в языке законодательства, но это не означает, что она ими ограничивается. Или почему дефиниция содержит указание исключительно на психический аспект человеческой деятельности? По-нашему, главный результат правового стимулирования применительно к гражданину или обществу в целом заключен как раз-таки в модели поведения. Наконец, возникает вопрос относительно качественной характеристики фактически произведенных действий, почему приоритет отдается правомерности полученного результата, а не его желаемости (запланированности)? На все эти вопросы нам еще предстоит ответить.

Кроме того, часто в юридической литературе встречается упоминание о правовых стимулах в значении «способа реализации норм права», речь идет о так называемых нормах-стимулах³⁹ или стимулирующих (в том числе поощрительных) нормах. К примеру, поощрительные нормы анализируются в рамках классификации административно-правовых норм и представляют собой «материальное и моральное поощрение субъектов административного права с целью получения максимального результата в экономике, социально-культурной и административно-политической деятельности»⁴⁰. Схожий подход высказан В. В. Глазыриным, который понимает под правовыми стимулами правовые нормы, предусматривающие различные меры социальных благ, направленных на удовлетворение интересов индивида, коллектива в зависимости от выбора ими варианта поведения, в большей или меньшей степени отвечающего интересам государства и потребностям общества⁴¹. С. В. Мирошник также отмечает, что правовой стимул можно рассматривать как в качестве разновидности юридической нормы, так и, собственно, понимать под ним соответствующую правовую норму, имеющую внутреннюю структуру⁴².

Несмотря на то что в юридической науке неоднозначно решается вопрос о сущности правовых стимулов, во всех указанных значениях, в том числе как конкретной нормы права, есть то, что объединяет все авторские подходы, а именно: правовой стимул в большинстве случаев определяется в качестве некого побуждения к действию, которое бы имело юридическое значение. При этом основой такого побуждения принято считать определенное благо, т. е. характер воздействия правового стимула определяется как благоприятный. В частности, по мнению В. И. Курилова, рассматривающего механизм правового стимулирования в узком контексте трудовых отношений, суть его сводится к выражению государством желания сформировать у работника дополнительную заинтересованность при реализации своих трудовых прав и обязанностей⁴³. Определяя правовой стимул в качестве самостоятельного юридического средства обеспечения правомерного поведения, автор считает, что стимулы включают в себя два вида поощрений: материальные и моральные. В развитие идей, доказывающих исключительно позитивное воздействие стимулов, Г. В. Хныкин⁴⁴ также приводит определение стимула в качестве поощрения. Наиболее эффективное мотивационное воздействие оказывает то благо, которое является для человека самым нужным и желанным: благо стимулирующего характера может иметь материальный (премирование, продвижение по службе, иная форма дополнительной денежной выплаты) либо моральный характер (государственная награда, медаль, знак отличия, почетная грамота и т. д.).

Подразумевая под стимулами некие социальные блага, большинство ученых сходятся во мнении, что правовые стимулы призваны побуждать к правомерному поведению граждан. Влияя на мотивацию, возникающую в правовой сфере, в конечном итоге правовые стимулы обеспечивают достижение желаемого результата в виде предполагаемой (чаще — правомерной) деятельности субъекта такого воздействия.

При уяснении сущности правовых стимулов нельзя не обращаться к родовому понятию «стимул» и не анализировать все возможные варианты его истолкования. Можно подытожить, что через эти способы содержательнее раскрываются свойства входящих в него элементов. Более того, немногочисленная группа мнений и подходов к содержанию понятия «правовой стимул» не является бесспорной хотя бы потому, что нам не встретилось понятие, которое бы учитывало все обязательные и мыслимые нами качества правового стимулирования, к примеру добровольность реализации правовых стимулов или согласованность воль стимулирующей и стимулируемой сторон таких правоотношений. Она еще будет детально нами проанализирована, поэтому на этом этапе заверимся лишь в том, что правовое стимулирование — вариант правового воздействия, имеющий право на существование в общетеоретическом и отраслевом правовом «плане».

Предваряя разработку авторской концепции административно-правового стимулирования, «правовое стимулирование» следует определить (в его общем значении) как внешне выраженное правовое воздействие, оказываемое с целью добровольного формирования желаемой для государства модели поведения, которая бы была основана на балансе интересов участников стимулирующих правоотношений и не ухудшала правового положения стимулируемого объекта, а «правовой стимул» — в качестве конкретных правовых средств, с помощью которых такое стимулирующее правовое воздействие осуществляется.

Другими словами, правовое стимулирование — это сам процесс, а правовые стимулы — обеспечивающие этот процесс приемы (нормы, договоры, режимы, институты и т. д.). При этом общее представление о правовых стимулах с учетом сложившихся подходов и собственного понимания не исключает отраслевой специфики этого явления, в которой предстоит разобраться.

§ 1.2. Правовые стимулы в трудах теоретиков права

Доктринальной разработкой проблематики правового стимулирования или сопряженных с ней из современников занимаются С. В. Мирошник, Н. А. Гущина, О. В. Левин, Е. Н. Лебедева и другие ученые, углубляющие в этом ключе знания о правовой теории с конца 2000-х гг. При этом само научное направление начало складываться благодаря классикам юридической мысли XIX–XX вв. Н. М. Коркунову, П. И. Новгородцеву, Л. И. Петражицкому, С. С. Алексееву, В. И. Гойману и некоторым др. К сожалению, эти научные труды немногочисленны, а разрыв времени между первыми рассуждениями о правовом стимулировании и современными подходами к научной интерпретации рассматриваемых проблем очень большой. По этой причине, но в особенности из-за основательного характера выводов работ, особое место в числе исследователей общетеоретических аспектов правового стимулирования принадлежит профессору Александру Васильевичу Малько.

Из редких биографических сообщений⁴⁵ о профессоре, докторе юридических наук, академике Российской академии юридических наук известно, что он всю жизнь трудится в Саратове, окончил Саратовский юридический институт им. Д. И. Курского и с 2000 г. является директором Саратовского филиала Института государства и права РАН.

Научно-публикационный опыт ученого отсчитывается с 80-х гг. прошлого столетия, одной из первых его работ является статья «Об ограничении прав и свобод человека и гражданина в проекте Конституции Российской Федерации», опубликованная в 1983 г. в журнале «Советское государство и право». Ассоциируемый в последние годы преимущественно с исследованием и развитием темы правовой политики Российской Федерации в теории государства и права, ученый тем не менее большую часть своей исследовательской работы посвятил изучению теоретико-правовых вопросов, имеющих глубокие философские основания личности. Первая его диссертация касается законных интересов советских граждан (1985), а вторая, которая состоялась спустя десять лет, — теоретико-информационных аспектов стимулов и ограничений в праве. Что важно, и в одной, и в другой работе автор с вниманием отнесся к феномену человеческой личности и возможностям воздействия на нее правовыми средствами.

За А. В. Малько справедливо закрепился статус ученого, который вдохнул новую жизнь в тему правовых стимулов⁴⁶. Новаторство подхода выразилось в предложенном информационно-психологическом взгляде на проблему, основанном на глубоком анализе управленческого потенциала права в целом. Еще в 1990 г. Александр Васильевич упоминает термин «стимул» при рассмотрении вопросов эффективности правового регулирования, подчеркивая, что «всякое регулирование есть диалектический процесс, включающий две стороны: стимулирование и торможение, которые взаимодополняют и взаимообеспечивают друг друга»⁴⁷. Чуть позднее, с отсылкой к ранней работе, ученый задается вопросом, что есть право для человека, ограничение или стимул, и объясняет правовой режим стимулирования вынесением человека на первое место перед лицом государства, необходимостью создания условий для правовой свободы личности⁴⁸. Использование стимулов как «более тонких и гибких методов воздействия на субъекты» создает, по мнению А. В. Малько, более благожелательный фон для свободной деятельности человека, выбора конкретных путей и средств достижения поставленных им целей⁴⁹. Что существенно, проблематика правового стимулирования уже в то время исследовалась в параллели с информационными вопросами. Понимание человеческой ценности и приоритета личности над государством для новой конституционной эпохи привело к рассмотрению универсального права гражданина на информацию в качестве «права-гарантии», необходимого для достижения правовой защищенности⁵⁰.

Зная профессора, к сожалению, только по его работам, можно все же утверждать, что курс на оптимизацию правового регулирования посредством умелого сочетания правовых стимулов и правовых ограничений был взят им в ранние годы еще на этапе формирования научного имени и планомерно реализовывался на протяжении более чем тридцатилетнего периода. Большинство из выводов, содержащихся в ранних научных статьях («Правовые стимулы и ограничения: двоичность информации как метод анализа» (1994), «Стимулы и ограничения как парные юридические категории» (1995), «Поощрение как правовое средство» (1996), «Поощрение как метод государственного управления» (1998) и др.), в итоге были развернуты в монографии «Стимулы и ограничения в праве», которая появилась во втором переработанном и дополненном издании в 2004 г. Стоит подчеркнуть важность обращения к выводам и основным положениям трудов А. В. Малько и, в частности, к этой монографии: ученый не просто привлек внимание к проблеме правостимулирующих и правоограничивающих средств в теории государства и права, но и объяснил их сущность, значение в регулировании общественных отношений, функции, виды. Профессора можно считать своего рода «первооткрывателем» нового подхода в теме правовых стимулов благодаря его оригинальным идеям и суждениям.

Во-первых, в работах А. В. Малько процесс правового стимулирования проанализирован с помощью метода «двоичности информации», который раскрывается им с помощью науки кибернетики и используемого в ней кибернетического подхода. Двоичная информация представляется в технической системе как информация, которая в конечном счете может обретать два состояния — включенное и выключенное. Что же касается иных видов систем, то применительно к биологической приводятся выводы В. Д. Пекелиса о том, что и растения принимают сигналы по специальным каналам и передают их в определенные центры, в которых информация перерабатывается и подготавливаются «ответные реакции»⁵¹. Тот же самый метод двоичности информации находит выражение в социальных системах, построенных на различных видах социальных связей, взаимодействии индивидов. В рамках социальной системы формируются и набираются практические обороты поведения человека, который, встречаясь с различной информацией, пропускает ее через собственные чувственные сигналы, позволяющие ему давать оценки: «нет — да», «плохо — хорошо», «вредно — полезно», «нельзя — можно» и т. д. Причем автор уточняет, что для каждой из известных систем (биологической, технической и социальной) по-своему называются управляющие части и информационные средства, однако по сути и назначению подчеркивается их одинаковость.

А. В. Малько настаивает на том, что у двоичности управляющей информации есть две стороны — «положительная (стимул) и отрицательная (ограничение)»⁵². Первая из них направлена на то, чтобы побуждать к действию, вызывать определенные стремления, а вторая — сдерживать или вызывать «стремление избежать лишения ценностей»⁵³. Тем самым, через двоичный характер информации и информационные атрибуты управления доказывается идентичность процессов стимулирования и ограничения, в которых стимулы и ограничения — «две “половинки” управления, присущие в одинаковой мере управлению во всех — биологических, технических, социальных — образованиях»⁵⁴, и делается основательный, очень важный для нас вывод о кибернетическом характере понятий «стимул» и «ограничение» (важность его объясняется прежде всего особым местом позиций кибернетики в административно-правовой науке, поскольку та формулирует свои основные постулаты через известные и разработанные кибернетиками идеи управляющих и управляемых подсистем, в рамках которых осуществляется и испытывается на себе правовое воздействие).

Во-вторых, в развитии идей о двоичности информации как методе науки правового стимулирования и правового ограничения приводится суждение о парности этих юридических категорий. По замыслу профессора, характер правовой мотивации граждан может быть выражен в двух формах: положительных, имеющих форму правового стимулирования, и отрицательных, представленных в виде правовых ограничений. Сама проблема парности юридических категорий, как отмечает А. В. Малько в научной статье «Стимулы и ограничения как парные юридические категории», является малоисследованной, но «между тем с позиций данного подхода значительно расширяются познавательные возможности при исследовании тех или иных взаимоотносящихся юридических явлений и процессов, полнее фиксируются их внутренние связи, четче устанавливаются как элементы единства, так и элементы противоположности»⁵⁵. Соглашаясь с этим, добавим, что в концептуальном и практическом отношении при регулировании правоотношений, возникающих в самых различных сферах, эти два диалектически связанных между собой подхода примиряются. Поэтому в языке законодательства, включая административное, чаще всего используются парные юридические категории и парные терминологические «связки», допустим, с одной стороны, устанавливаются права, дозволения, поощрения, гарантии, а с другой — обязанности, ограничения, запреты и ответственность.

Помимо того, что правовые стимулы и ограничения выражают двоичность юридической информации и диалектически связаны между собой, профессор также отмечает их «взаимообеспеченность» в регулировании друг друга, обозначение в своей совокупности специфического баланса мотивационных юридических средств⁵⁶. Что существенно, А. В. Малько обращает внимание на идеи отнесения практически всех средств к правовым стимулам и разделения их на положительные и отрицательные, без учета правовых ограничений. По его мнению, «ориентация лишь на стимулирующие (как позитивные, так и негативные) начала выражает определенную однобокость в рассмотрении управленческих процессов, произвольном и необоснованном снятии другой противоположной стороны — правового ограничения, без чего невозможно и правовое стимулирование, и в целом юридическое воздействие»⁵⁷.

Этот важный вывод профессора позволяет нам в дальнейшем использовать научное знание об алгоритме парных правовых категорий при формировании концептуальных основ административно-правового стимулирования. Как представляется, позитивный «заряд» правовых стимулов обеспечивается не благодаря определенным формам выражения в виде, например, мер поощрений или, напротив, ответственности, а за счет их предназначения, связанного со служением общественно значимым интересам и в одном, и в другом случаях, поскольку правовой стимул — это то, что в конечном итоге позволяет достигать путем позитивных активных действий или отказа от совершения негативных действий некого блага, преследуемого человеком, обществом и государством.

В-третьих, парность юридических категорий «правовой стимул» и «правовое ограничение» не исключает их самостоятельности. Проводя разграничение между формами правового воздействия, А. В. Малько предлагает использовать два критерия: предмет и характер воздействия. В обоих случаях в качестве предмета им рассматривается «собственный» интерес субъекта, а вот через характер воздействия представляется отличие одного понятия от другого. При правовом стимулировании характер воздействия связывается с благоприятными юридическими условиями (свободой выбора, добровольностью, расширением возможностей, способствующими его удовлетворению (достижению блага)⁵⁸. В другом случае, когда речь идет о правовом ограничении, характер воздействия «сопровождается неблагоприятными юридическими условиями (принудительностью, необходимостью определенного поведения и т. п.), сдерживающими осуществление данного интереса (не позволяют ему достичь благ) и тем самым создающими возможности для удовлетворения интересов контрсубъекта и общественных интересов в охране и защите»⁵⁹. Одна из главных идей парности юридических категорий «правостимулирования» и «правоограничения» обуславливает в том числе рассуждения А. В. Малько о специфическом режиме деятельности, который возникает в связи с разным сочетанием стимулов и ограничений. Зависимо от способов сочетания этих правовых явлений и согласно их информационно-психологическим качествам меняется сам правовой режим, но цели его остаются едиными и связываются с созданием «желаемого социального состояния и конкретной степени благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права»⁶⁰.

Стоит сказать, что при всей значимости этого вывода он будет находить особое выражение при конструировании и объяснении административно-правовой модели стимулирования, специфика которой связана с реализацией прежде всего публично-значимых задач и интересов. При этом этот процесс (правового стимулирования) никак не может обойти государственно-управленческую часть жизни общества, поскольку именно здесь в сфере государственного управления сосредоточен основной потенциал преодоления всех нежелательных и негативных социальных явлений, а на уровне деятельности исполнительных органов государственной власти с помощью проведения разумной политики претворяются в жизнь как правовые стимулы, так и правовые ограничения.

В-четвертых, с учетом основных атрибутивных качеств правовых стимулов, среди которых в том числе их внешний характер как средств воздействия на «субъекта извне через внутренние механизмы: цели, стремления, интересы, мотивы»⁶¹, информационно-целенаправленный характер как средств воздействия, предполагающих «сознательное изменение поведения субъекта в юридической сфере»⁶², позитивный характер, отличающий правовые стимулы от правовых ограничений, А. В. Малько определяет правовой стимул как «правовое побуждение к законопослушному поведению, создающее для удовлетворения собственных интересов субъектов режим благоприятствования». При этом сама идея создания «режима благоприятствования» достижима, по мнению ученого, в условиях правильного сочетания правовых стимулов и правовых ограничений.

Сформулированное понятие «правовой стимул» может использоваться в ходе проведения специальных отраслевых исследований темы правового стимулирования, при этом, исходя из конкретных их видов, роль отдельных признаков, в нем заключенных, будет усиливаться либо уменьшаться на фоне других (допустим, для тех отраслей права, где преобладают публичные начала правового регулирования, особое значение приобретает реализация посредством правового стимулирования не частного, а общественного интереса, а сами правовые стимулы чаще выступают не формой поощрения гражданина, а смягчения ответственности).

В-пятых, особое внимание А. В. Малько уделяет эффективности правового стимулирования и правового ограничения, которая «выводится» им из социальной ценности правовых стимулов, заключающейся в возможности принесения позитивного результата. К условиям эффективности правовых стимулов и ограничений относятся «адекватность правовых стимулов и ограничений (формы) интересам, мотивам и установкам (содержанию); совершенство законодательства и правоприменительной деятельности; уровень правовой культуры общества и отдельной личности; состояние законности; создание конкретной, четкой, понятной и доступной каждому гражданину системы стимулов и ограничений в праве; индивидуальный и дифференцированный подходы к их реализации, системное единство, комплексность в использовании данных юридических средств и т. д.»⁶³.

Каждое из условий по-своему содержательно раскрывается, так, самое первое из них, адекватность, объясняется «зависимостью восприятия информации от особенностей личности»⁶⁴, ее социальных, демографических, психологических и иных качеств, включая пол, возраст, образование, правосознание, волевые характеристики. Поддержать это условие можно таким примером: допустим, в группе обучающихся заслуги или недостатки в знаниях будут оцениваться преподавателем путем выставления оценок (баллов), а для коллектива государственных служащих этот вариант не является адекватным и приемлемым до тех пор, пока подобное рейтингование не станет основанием для применения к ним более серьезных мер в виде государственных поощрений или, наоборот, дисциплинарных наказаний. Только в таком случае рейтинговый подход к оценке государственно-служебной деятельности сможет стать эффективным стимулом к качественному исполнению государственными служащими своих служебных обязанностей.

Другое условие, выраженное в необходимости комплексного использования юридических стимулирующих и правоограничивающих средств, подчеркивает и развивает идеи правовой сбалансированности и справедливости, когда одному правовому средству всегда соответствует другое правовое средство, отличное от него по характеру, но имеющее с ним общее начало или единую цель. Так, продолжая пример из опыта организации государственно-служебной деятельности, можно сказать, что у государственного служащего, с одной стороны, всегда есть некое право, правовая возможность, например, на обеспечение для него надлежащих организационно-технических условий исполнения должностных обязанностей, и, одновременно с этим, на него же возлагается обязанность беречь вверенное ему для исполнения служебных обязанностей государственное имущество. Или, скажем, государственный служащий имеет право на оплату труда и другие выплаты, установленные российским законодательством, но в то же время он обязан исполнять должностные обязанности согласно должностному регламенту, поручения руководителей, соблюдать служебный распорядок государственного органа, в котором проходит государственную службу. Либо служащий государственного органа при условии эффективного и безупречного выполнения служебных обязанностей может быть поощрен и награжден, а в противном случае, за ненадлежащее исполнение служебных обязанностей, — наказан. То есть правовое стимулирующее средство (как и право в целом) как мера возможного и желаемого поведения всегда обеспечивается мерой должного поведения, обязанностью или правовым ограничивающим средством.

Поддержки заслуживают и другие условия эффективности правовых стимулов и ограничений, предложенные А. В. Малько, в том числе связанные с важностью создания конкретной и ясной каждому гражданину системы стимулирующих и правоограничивающих средств правового воздействия, уровнем законности, правовой культуры общества и отдельной личности и т. д. При этом надо заметить, что оценка результатов действия любых правовых средств, включая правовые стимулы, имеет принципиальное значение, иначе теряет смысл само производимое действие, поскольку оценивание всегда происходит не по конкретному действию, выполненной работе, а по ее результату.

В-шестых, в контексте проблемы эффективности правовых средств также рассматриваются «различного рода препятствия», под которыми понимается все то, что может «помешать действию правовых стимулов и правовых ограничений»⁶⁵. Исследуя это правовое явление, А. В. Малько прибегает к анализу социальных аспектов действия права и отмечает, что препятствия могут быть как естественными, так и искусственными барьерами, которые тормозят «по тем или иным причинам управленческий процесс» и мешают «удовлетворению правомерных интересов граждан и организаций»⁶⁶. При этом подчеркивается отличие препятствий от правовых ограничений в силу того, что последние наряду с правовыми стимулами являются в большей степени необходимыми и законными средствами управления, а препятствия, напротив, действуют в противоречии с управленческим процессом. Препятствия анализируются также и в сравнении с другими однопорядковыми явлениями — дефектами, аномалиями и т. д. Так, дефект рассматривается в качестве формы препятствия (т. е. понятие «дефект» у́же), а в другом случае, касающемся правовых аномалий, соотношение проводится по характеру указанных явлений, где аномалии всегда связываются с правовым аспектом, а препятствия — нет, и могут возникнуть как нечто незапланированное и привести к возникновению правовых последствий. Что интересно, разъясняя суть и содержание препятствующих факторов, А. В. Малько выделяет два их вида: первые — это те, что не могут быть подчинены возможностям управления, к примеру природные и климатические явления, а под вторыми подразумеваются так называемые «представители» внешней среды, т. е. разрешимые в процессе управления препятствия (противоречивые нормы права, недостатки в практике правоприменения и т. д.).

Вопрос препятствий актуален и для разработки теории административно-правового стимулирования, оперирование этой категорией позволяет качественно характеризовать результаты самого стимулирующего процесса, который может протекать в рамках административно-правовых отношений. В действительно, основанием для возникновения таких правоотношений или перехода их в новое качественное состояние могут быть различные юридические факты, как события, так и неправомерные действия (бездействия). Например, препятствием к исполнению гражданином своих служебных обязанностей может стать стихийное бедствие, а к ее безупречности — незаконное предложение третьего лица о взятке.

В-седьмых, оригинальность разработок А. В. Малько заключается в придании правовым стимулам и правовым ограничениям особого содержания, в качестве их результата рассматриваются меры социально-правовой активности. При этом основное призвание правовых ограничений видится в сдерживании негативной активности, а правовых стимулов — в создании условий для повышения позитивной активности людей. В связи с этими рассуждениями особо подчеркивается, что «социально-правовая активность связана не со всяким законопослушным поведением»⁶⁷, это в целом уважительное отношение к праву, высокий уровень правовой культуры и правового воспитания, готовность принять активное участие в укреплении законности, противостоять правовым нарушениям.

Этот вывод можно раскрыть и на примере поведения субъектов административного права, к примеру, он находит выражение в готовности и их желании участвовать в государственно-управленческой деятельности активно (через поступление на государственную службу) либо пассивно (путем реализации права на обращение в государственный орган с рекомендацией по совершенствованию закона, деятельности органа публичной власти, развитию управленческих общественных отношений и т. д.).

В-восьмых, особое место в системе правового стимулирования отводится интересам. Исследуя психологический механизм действия права, А. В. Малько справедливо указывает на то, что «механизм действия правовых стимулов и правовых ограничений может быть только таким, который преломляется через внутренний мир человека, учитывает особенности личности и превращается, в конечном счете, в оформленную целостность правовых средств и психологических элементов саморегуляции»⁶⁸. Психологическое действие права профессор раскрывает с использованием четырех элементов — правового средства, интереса, мотива и установки, причем главной «силой сцепления личности с обществом» считает интерес, через который человеком воспринимается социальная действительность. Потенциальное состояние интереса называется идеей, а его удовлетворенность либо неудовлетворенность — пережитым опытом. По мнению ученого, существование интересов дает основу существования правовых стимулов и правовых ограничений, а последние, в свою очередь, имеют дело не с потребностями, а прежде всего с интересами.

В-девятых, не упускается из виду А. В. Малько и вопрос, связанный с особенностями протекания процессов правостимулирования и правоограничения в современных условиях, характеризующихся прежде всего переходом к рыночным отношениям в экономике. Развитие рынка, по его мнению, обуславливает социальные риски, что, в свою очередь, требует использования государством мотивационно-стимулирующих механизмов, «которые должны закладываться в соответствующие юридические нормы уже на законодательном уровне и затем эффективно срабатывать в процессе правореализации»⁶⁹. В этой связи на страницах той же книги им особенно подчеркивается значение использования правовых стимулов в хозяйственной области, где важно создавать в условиях конкуренции частных и публичных интересов полезную, гармоничную среду и обеспечивать согласованность стремлений ее участников⁷⁰ (кстати, что примечательно, в контексте определения административно-правовых аспектов стимулирования состоялась единственная монографическая работа, в которой раскрывался потенциал стимулов как методов управления именно в экономической сфере⁷¹).

Следует согласиться, что современное социальное и правовое государство с его рыночной экономикой не может развиваться и строиться исключительно на директивных, централизованных началах. Органичными инструментами регулирования экономических отраслей, бизнеса сегодня являются те, что приводят к упорядочивающему воздействию и организованности более мягкими способами. При этом мягкость не означает произвольность, а предполагает оптимальные формы взаимодействия рынка (его участников с экономической свободой) и государства (его органов, осуществляющих государственное регулирование, которое само по себе, являясь разновидностью государственно-управленческой деятельности, представляет из себя мягкий вариант упорядочивающего воздействия на участников управленческих отношений).

Наложение основных идей и размышлений А. В. Малько на административно-правовые «реалии» утвердило нас во мнении, что правовые стимулы могут найти собственное конструктивное содержание во всех отраслях, образующихся в той или другой правовой системе. В целом, выводы профессора дают общее представление о стимулах как правовой категории, а деятельность по их интерпретации приближает к разгадке отраслевого «плана» науки правового стимулирования. И тем не менее это далеко не все значимые положения и суждения, которые высказывает и защищает ученый. Каждый раз новыми примерами им подчеркиваются «неабстрактность» исследуемых правовых категорий, их значение и роль для юридической практики, права в действии (несмотря на то, что его работам свойственен высокий уровень научного обобщения). Тема науки правовых стимулов и правовых ограничений занимает особое место в многоплановом и актуальном творчестве профессора, во многом благодаря нему и его работам правовые стимулы стали предметом нашего личного интереса. Концептуальная основа взглядов А. В. Малько в значительной степени определила направление данной книги, а рецептивная работа, проведенная в отношении некоторых из его суждений и выводов, позволила совершить собственную попытку обоснования научных основ административно-правового стимулирования.

§ 1.3. Реализация правового принципа «non reformatio in pejus»

Стимулирование проявляется в каждой из областей государственной жизни, включая управленческие общественные отношения, складывающиеся в экономической, административно-политической и социально-культурной сферах. При этом «дирижерский» потенциал административного права гораздо глубже и серьезнее, чем может показаться на первый взгляд. Еще Ю. М. Козлов написал, что формула «власть — подчинение» редко используется в качестве атрибута административных правоотношений из-за своей «внешней неблагозвучности», и критически оценивал мнения ученых, высказывавшихся о переоценке роди подчинения в государственном управлении⁷². Основная его мысль сводилась к тому, чтобы такая характеристика имела отношение к реальности, отражала социальную действительность и социальное время. К этим словам следует добавить, что текущее государственное управление, его цели и задачи не просто должны соответствовать потребностям и интересам времени, но и в определенной степени предопределять их будущность.

Представляя современное государственное управление в качестве главного регулятора многочисленных социальных связей, возникающих между государственными и иными субъектами правоотношений, можно сказать, что в сравнении с предыдущими «юридическими формами жизни общества»⁷³ его ценности и принципы изменились. Сегодня принято говорить об оптимизации, адаптивности государственного управления, т. е. выстраивании государственно-управленческих связей с помощью более гибких способов и приемов правового воздействия. И этот подход, надо признать, существенно отличается от того, что был ранее, к примеру, для буржуазного государственного управления не была характерна местная инициатива или поддержка самодеятельности, а централизация государственного управления носила в большей степени бюрократический характер⁷⁴. Позднее при разработке административного права в период развитого социализма поддерживалось определение характера механизма административно-правового регулирования общественных отношений через выстраивание субординационных связей⁷⁵, а потому в самих принципах административного права находили отголоски политические идеи, существовавшие в то время. Но, что важно, уже на этом этапе немалое значение придавалось идеям хорошего, «социальноучастного» государственного управления. Так, С. С. Студеникин называл в числе общих начал административного права демократический централизм, социалистическую законность и социалистическое планирование, участие трудящихся в государственном управлении⁷⁶. Им раскрывались директивные начала организации советского государственного управления, в которых преобладали точное и безусловное соблюдение законов и принятых на их основе актов государственного управления, сосредоточенность властных полномочий в центральных органах планирования в сочетании с развитием местной инициативы и творческой самодеятельности, планомерность и сознательность в руководстве жизнью страны⁷⁷. Особо значимо для того времени, что Семен Севастьянович отличал демократический централизм от бюрократического и разделял позиции того централизма, который сочетался «с широчайшим демократизмом»⁷⁸.

В дальнейшем идеи поддержки и защиты позиций гражданских институтов в системе государственного управления только укрепились. Например, В. А. Юсупов писал, что советское административное право развивается на основе принципов учета приоритета партийных актов, компетенции органа, принимающего административный акт, актов общественных и самодеятельных организаций трудящихся, конституционных прав, свобод и законных интересов советских граждан и иностранцев в СССР, а также системности и эффективности права⁷⁹. Обеспечение демократических начал советского государственного управления сопровождалось вниманием к комсомолам, союзам, другим самодеятельным органам и общественным организациям, которым отводилась особая роль в «социалистическом соревновании»⁸⁰. Принципы, определившие направления советской государственно-управленческой деятельности, аккумулировали в себе многие социалистические идеи и развивались под влиянием особенностей социалистической юридической науки, поэтому в них все чаще и отчетливее звучала личность, решались проблемы «нового человека».

Многие принципы, жившие в советских книгах по административному праву и фактически находившие воплощение в государственно-управленческой деятельности того времени, живут и сейчас. В новой системе принципов административного права упрочились приоритет личности и ее интересов в жизни общества и государства, законность, разделение властей, федерализм, ответственность⁸¹ и др. Причем строгого перечня исходных правил государственно-управленческой деятельности нет по тем же причинам, что и не был принят единый административный кодекс (хоть со времени первой попытки объединения административно-правовых норм в единый нормативный акт прошло более ста лет, споры по этому вопросу еще встречаются). Предмет государственного управления, с одной стороны, очень широкий, а с другой — подвержен постоянным изменениям из-за тесной связи с теми социальными и политическими явлениями, что происходят в обществе. Допустим, еще десять лет назад было модным в научном мире говорить об «отходе от чистого администрирования», изменении сторон административно-правовых отношений, широком использовании дозволений и рекомендаций в административном праве. Около пяти лет назад звучало мнение о расширении предмета административного права за счет передачи исполнения государственных полномочий юридическим лицам публичного права, формирования административной юстиции, развития концептов стратегического планирования. Сегодня же ученые сталкиваются с новыми юридическими «обстоятельствами» в виде актуализированных редакций конституционных положений, вдохнувших новую жизнь в понимание «единой системы публичной власти»⁸². Отсюда и стремление универсализировать принципы, исходные правила (начала) государственно-управленческой деятельности, составляющей предмет административно-правовой отрасли.

Используемые подходы к определению общих стандартов государственного управления наталкивают нас на мысль о том, что в приоритете находится сам процесс, административно-процессуальная деятельность, соблюдение ее процедур и производств. По этой причине принципы определяются как «базисные, исходные положения, юридически закрепляющие объективные закономерности, на которых основываются административно-правовые нормы…»⁸³. В сердцевине этого определения заложен главный посыл, заключающийся в реализации принципов в конкретных проявлениях административного права, его закономерностях. Реже в них заключаются идейные начала будущего правового регулирования. При этом представляется отличной природа принципов административного права как центральных началах процессуальной деятельности, т. е. тех, что «обслуживают» взаимодействие субъектов административного права в рамках административно-правовых отношений, и принципов, в которых заключены «идеи будущего» административно-правового регулирования.

Первые наиболее осязаемы, поэтому чаще вторых воплощаются в административно-правовых нормах. Это принципы, которые определяют содержание административно-правового регулирования. Например, принцип законности административного права (государственного управления как его материальной основы), предполагающий осуществление субъектами исполнительной власти своей деятельности в строгом соответствии с законом, упоминается в федеральном законодательстве об административной ответственности (ст. 1.6), КАС РФ (ст. 9) и других нормативных правовых актах, в том числе определяющих правовые и организационные основы системы государственной службы (ст. 3), деятельности органов исполнительной власти (таможенных органов, войск национальной гвардии, органов Государственной противопожарной службы), порядок отбывания административного ареста (ч. 2 ст. 2), осуществления государственного контроля и надзора (ст. 7) и т. д. И в этой связи нельзя ограничиваться признанием только тех принципов, что содержатся в двух кодифицированных источниках административного права, как это делают некоторые авторы⁸⁴. Группа принципов, обслуживающих административно-правовые отношения и определяющих их основные характеристики и направления развития, гораздо разнообразнее, даже с точки зрения нормативистского подхода.

Более того, из содержания источников административного права, в которых законность не сформулирована в качестве нормы-принципа, ее можно вывести по общему смыслу. Чтобы идея законности обеспечивалась в правоприменительной практике, не обязательно ее воплощать в правовой норме. То же самое касается и некоторых других общих принципов, за счет которых обеспечивается единообразная практика применения законов: административно-правовые формулы приоритета личности в общественной жизни, федерализма, ответственности, справедливости, соразмерности, гласности и некоторых др. конкретизируются как в основном законе, так и в многочисленных актах отраслевого законодательства, содержащих административно-правовые нормы. В отношении этих принципов часто звучат общеправовые и конституционные характеристики, обеспечиваемые благодаря «субстантивным свойствам» универсальности, глобальности, объективности и эффективности⁸⁵. Так, К. В. Давыдов, называя их «великими», признает, что они при этом имеют «административно-правовое измерение и определяют логику развития всех административно-правовых регуляторов…»⁸⁶, что бесспорно. Но, несмотря на всю значимость и объективную востребованность этой группы «академических» по своей природе и предназначению принципов, они не раскрывают будущность в сюжете правового регулирования, или, иначе говоря, не программируют развитие административно-правовых отношений в определенном, желаемом ключе. Являясь некими императивами устойчивого развития любой правовой отрасли, в которую они имплементируются, эти принципы выступают гарантированными и общепризнанными правовыми средствами обеспечения правового положения субъектов административного права.

В научной литературе отсутствует исчерпывающее представление о системе административно-правовых принципов. Помимо авторов, предлагающих универсальные типологии, есть и те, что идут по пути конкретизации и описания принципов подотраслевых, институциональных, подинституциональных образований административного права⁸⁷. Какие-то их интерпретации представляются более удачными, другие — менее. Например, Е. В. Овчарова, предлагая собственную классификацию принципов административной ответственности, опирается на правовые нормы, содержащиеся не только в первом, но и четвертом разделе КоАП РФ, фактически отождествляя правовые принципы и правовые нормы, она называет в числе принципов презумпцию невиновности, недопустимость повторного административного наказания за одно и то же административное правонарушение, законность, юридическое равенство, гуманизм, справедливость, соразмерность, обеспечение защиты при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях, непосредственность и формализация, открытость, ведение производства по делам об административных правонарушениях на государственном языке Российской Федерации, самостоятельность принятия решений, обязательность постановлений и иных актов по делам об административных правонарушениях и некоторые др.⁸⁸ Нельзя согласиться и с «инквизиционным» подходом автора, исключающего принцип состязательности в производстве по делам об административных правонарушениях. Основная аргументация ученого сводится к тому, что состязательность предполагает процессуальное равноправие сторон, которое невозможно обеспечить из-за наличия публично-властных полномочий у одной из сторон, должностного лица⁸⁹. Отнюдь это так. В любом виде процесса, включая административный судебный и внесудебный, производство осуществляется на основе состязательности, обеспечение которой как раз-таки и обусловлено тем, что есть две стороны, одна из которых фактически выполняет функции «изобличителя» правонарушения, а вторая — защищается и с помощью доступных процессуальных средств, которые предоставляет КоАП РФ, доказывает свою невиновность.

Кстати сказать, одно из наиболее полных представлений относительно сложившихся научных подходов в определении объема понятия «принцип» было представлено И. В. Болотиным, хоть автор и исследовал их в узком контексте механизма правового регулирования обеспечения наркологической безопасности. Им были предложены принципы, объективированные в нормах закона; принципы, нашедшие отражение в политических актах; концептуальные принципы научно-правовых доктрин; системообразующие принципы нормотворческого процесса; и, наконец, организационные принципы, присущие любому процессу управленческой деятельности⁹⁰.

Помимо того, ряд ученых также обосновывают свои нестандартные «решения», обращая внимание на проблемы и перспективы развития как известных науке административного права принципов, так и новых, ранее не использованных ни в ее доктринальном, ни законодательном языке. По словам О. Н. Шерстобоева, основополагающим принципом в административном праве является «защита законных ожиданий» (или «защита доверия»)⁹¹. Значимость его объясняется через категорию «доверия» в государственном управлении, обеспечивающую эффективность взаимодействия субъектов административно-правовых отношений. Преследуя идеи защиты законных ожиданий граждан, которые вступают в административные правоотношения, автор небезосновательно подчеркивает сложившееся недоверие к административной дискреции и необходимость преодоления этого явления. Е. В. Белякович, в свою очередь, отмечает проявления «темпоральности» в принципах административного процесса и раскрывает содержание принципов эффективности, процессуальной экономии, быстроты, разумности сроков, своевременности, правовой определенности с учетом их темпоральных свойств⁹². А. М. Переседов раскрывает содержание административно-правовой превенции через собственную систему принципов на примере контрольной (надзорной) деятельности; им предлагаются принципы добровольности, соотносимости, целесообразности, эффективности, вовлеченности, информационной открытости, системности, актуальности и периодичности⁹³. К. В. Давыдов, вслед за Г. А. Гаджиевым, О. Н. Шерстобоевым и некоторыми др.⁹⁴, и с опорой на опыт европейских правовых систем, рассматривает общие вопросы формирования принципа пропорциональности в административном праве⁹⁵.

Не углубляясь в обсуждение этих (и многих других) научных конструкций и концепций понимания принципов административного права, следует сказать, что каждая из них обращает внимание либо на специфику публично-правовой природы конкретной сферы управленческих общественных отношений, которую исследует ученый, либо вырабатывает универсальное представление о важнейших началах (идеях) всех без исключения общественных отношений, составляющих предмет административного права. При этом, по нашему мнению, «субъективный набор принципов»⁹⁶ в административном праве интереснее проявляется на примерах второй группы принципов, исходя из предложенной нами классификации, т. е. тех принципов, которые определяют направления совершенствования государственно-управленческой деятельности. В этой связи надо подчеркнуть, что деление принципов на общеправовые, межотраслевые и отраслевые, которое является одним из самых распространенных в научной правовой доктрине, нами не используется, поскольку оно не раскрывает основное предназначение научной и прагматической деятельности по формированию самой системы принципов административного права. Принцип как важнейшая часть всего (principium estpotissima pars cujusque rei⁹⁷), еще раз подчеркнем, это не только исходное начало, описывающее правило существования административно-правовых отношений, но и те идеи, что должны быть «обращены» в будущее, гарантировать определенный и желаемый вектор развития в административном праве.

Все приведенные примеры о системе принципов или теории, обосновывающие отдельные их виды, хоть и отличаются глубиной понимания процессов, происходящих в развитии административно-правовых отношений, в то же самое время, к сожалению, не всегда учитывают активную роль и функцию административного права для будущей жизни общества. Административное право — это не только совокупность действующих правовых норм, которые «здесь и сейчас» регулируют управленческие общественные отношения в сфере практической реализации исполнительной власти. Его потенциал и пределы активной роли в государстве гораздо шире и значительнее благодаря осуществляемой стимулирующей функции, которая заключается в том, чтобы предопределять направления желаемого развития каждой из областей государственного управления. Причем, как известно, функции в административном праве обусловлены как предметом этой отрасли, так и ее принципами. Одним из таких принципов, функционально обслуживающих административное право, является принцип «non reformatio in pejus», в основе которого заключены идеи недопустимости изменения положения лица к худшему.

Этот принцип ранее не подвергался критическому анализу в качестве базовой идеи регулирования административно-правовых отношений. Но можно встретить упоминания о нем в научной литературе по гражданско- и уголовно-процессуальной проблематике. Чаще всего эти вопросы исследуются авторами, которые специально занимаются процессуальными проблемами пересмотра решений судов. Так, С. Ф. Афанасьев, называя принцип «non reformatio in pejus» римским и анализируя зарубежную процессуальную теорию и практику, подчеркивает необходимость применения в гражданском судопроизводстве принципа запрета поворота к худшему, особенно в контексте производства в суде апелляционной инстанции и пересмотра по вновь открывшимся или новым обстоятельствам судебных постановлений⁹⁸. Е. А. Борисова считает, что закрепление на государственном уровне правила запрета поворота к худшему и его применение в гражданском судопроизводстве позволит обеспечить «чувство безопасности» участников таких правоотношений⁹⁹. Но надо сказать, что чаще встречается противоположная позиция: введение данного принципа в гражданский процесс признается нецелесообразным и не имеющим к тому достаточных оснований¹⁰⁰. Многие авторы в обоснование подобной позиции приводят мнение Конституционного Суда России о том, что «в гражданском процессе гарантиями процессуальных прав лиц являются процедуры проверки судебных постановлений судами вышестоящих инстанций и основания для их отмены или изменения», не содержащие правил недопустимости поворота к худшему¹⁰¹.

При том, что принцип «non reformatio in pejus» иногда используется в лексике высших судов, наиболее отчетливо он себя проявляет при толковании Пленумом Верховного Суда Российской Федерации уголовных и уголовно-процессуальных норм. Связано это с рядом положений уголовно-процессуального законодательства, которые напрямую формируют правила недопустимости изменения в худшую сторону положения подсудимого. В частности, это касается ст. 10 УК РФ, в соответствии с которой устанавливается известное правило об обратной силе только такого уголовного закона, которым устраняется преступность деяния, смягчается наказание или другим образом улучшается положение лица, совершившего преступление. Другим примером является ч. 2 ст. 252 УПК РФ, из которой следует недопустимость изменения обвинения в судебном разбирательстве, если таким образом будет ухудшено положение подсудимого. Это положение, по определению высшей судебной инстанции, является важнейшей гарантией права на защиту и допускает изменение судом обвинения и квалификацию деяния подсудимого по другой статье уголовного закона, по которому ему не было предъявлено обвинение, только «при условии если действия (бездействие) подсудимого, квалифицируемые по новой статье закона, вменялись ему в вину, не содержат признаков более тяжкого преступления и существенно не отличаются по фактическим обстоятельствам от поддержанного государственным (частным) обвинителем обвинения, а изменение обвинения не ухудшает положения подсудимого и не нарушает его права на защиту»¹⁰². Исключения из общего правила о запрете поворота к худшему допускаются только в качестве крайней меры, если неисправление судебной ошибки исказит суть правосудия, разрушит «необходимый баланс конституционно защищаемых ценностей, в том числе прав и законных интересов стороны защиты (осужденных, оправданных) и стороны обвинения (потерпевших)»¹⁰³. Следуя этой логике, нельзя говорить о безусловной реализации принципа «non reformatio in pejus», поскольку изъятия из общего правила все же допускаются, например, в новейшем издании комментария к ст. 412.2 УПК РФ указывается, что «надзорные жалоба, представление могут быть поданы (внесены) независимо от срока, истекшего со дня вступления в законную силу обжалуемого судебного решения независимо от того, какой поворот — к худшему или к лучшему — для осужденного, оправданного инициируется и предполагается»¹⁰⁴. Тем самым принцип запрета поворота к худшему, с одной стороны, служит интересам отдельной личности, конкретного лица, но с другой — учитывает и публичные потребности.

Что же касается административного права, то еще раз скажем, что здесь почти не находятся исследования, посвященные вопросам стимулирования, и, наверное, это можно связать с недостаточной разработанностью как таковой административно-процессуальной теории и законодательства, прежде всего обеспечивающих современную модель производства по делам об административных правонарушениях. Поэтому попробуем представить собственную доказательную модель его фактической реализации при построении и осуществлении различных административно-правовых «процессов». Для начала, поскольку законодатель аксиомно является автором, мнение которого обязательно необходимо учитывать, следует обратиться к положениям нормативных правовых актов, содержащих административно-правовые и административно-процессуальные нормы и обеспечивающих недопустимость изменения положения субъекта административного права в худшую сторону. Сюда можно отнести конституционные предписания (ч. 1, 2 ст. 54 Конституции РФ), которые, с одной стороны, гарантируют применение нового закона к совершенному правонарушению, если им устраняется либо смягчается ответственность, а с другой — устанавливают запрет обратной силы правовой нормы, устанавливающей или отягчающей ответственность. Конституционно-правовая норма направлена на обеспечение соразмерности «ответственности реальной общественной опасности правонарушения, поскольку изменена его оценка законодателем»¹⁰⁵. При этом не совсем верно, что комментирование этого конституционного положения часто сводится к раскрытию смысла только уголовного закона, детализирующего правило обратной силы применительно к случаям установления уголовной ответственности за совершенные преступления¹⁰⁶.

Особое значение в исследуемом плане имеют общие положения законодательства об административной ответственности. Так, в ст. 1.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях устанавливается правило действия во времени правовых норм, предусматривающих административную ответственность. Как и в случае со ст. 10 Уголовного кодекса РФ, КоАП РФ либо закон субъекта РФ об административных правонарушениях будет иметь обратную силу и распространяться на лицо, совершившее административное правонарушение, до вступления такого закона в силу и в отношении которого постановление о назначении административного наказания не исполнено в трех случаях: 1) при отмене административной ответственности; 2) при смягчении административной ответственности; 3) при ином улучшении положения лица, совершившего административное правонарушение. В противной ситуации, если новый закон повлечет для субъекта административного правонарушения более серьезные правовые последствия, предусмотренные административно-правовой нормой и выраженные в административном наказании, он применяться не будет. Что еще более интересно, в некоторых случаях в судебных решениях указывается на обязанность уполномоченных должностных лиц при рассмотрении дел об административных правонарушениях в обязательном порядке применять правило об обратной силе закона, когда этим правилом положение субъекта изменяется в лучшую сторону. К примеру, такой вывод был сделан Первым арбитражным апелляционным судом при оставлении без удовлетворения апелляционной жалобы должностного лица территориального органа внутренних дел на решение Арбитражного суда Республики Мордовия об отсутствии события административного правонарушения в действиях индивидуального предпринимателя, реализовавшего алкогольную продукцию гражданину, не достигшему 21-летнего возраста, в связи с тем, что решением Верховного суда Республики Мордовия региональный закон, устанавливающий соответствующий «возрастной запрет» на продажу алкоголя, был признан противоречащим федеральному законодательству¹⁰⁷.

Рассматриваемые идеи неизменения положения субъекта административной ответственности в худшую для него сторону прослеживаются и в правилах применения отдельных видов административных наказаний. Допустим, к гражданам, для которых охота или рыболовство являются основным законным источником средств к существованию, не применяется административное наказание в виде конфискации охотничьего оружия, боевых припасов и других дозволенных орудий охоты или рыболовства (ч. 2 ст. 3.7 КоАП РФ). Аналогичное исключительное положение содержала ст. 3.6 КоАП РФ, которая не допускала применения ранее существовавшего в системе видов административно-правовых санкций административного наказания в виде возмездного изъятия орудия совершения или предмета административного правонарушения к лицам, для которых охота или рыболовство служат основным законным источником средств к существованию¹⁰⁸. Наряду с этими примерами можно привести и ч. 4 ст. 3.8 КоАП РФ, запрещающую лишать специального права в виде права осуществления охоты указанную категорию граждан.

Среди административно-процессуальных норм также обращают на себя внимание те, что связаны с вынесением решения по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении (правила производства по делу об административном правонарушении, урегулированные КоАП РФ). В частности, по результатам такого жалобного производства уполномоченным должностным лицом может быть принято одно из пяти предусмотренных ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ решений, причем ни одно из них напрямую не может ухудшить положение лица, привлеченного к административной ответственности: либо постановление оставляется без изменения (а жалоба без удовлетворения), либо изменяется таким образом, чтобы при этом не усиливалось административное наказание или иным образом не ухудшалось положение лица, привлеченного к административной ответственности, либо оно отменяется (в таком случае производство по делу об административном правонарушении прекращается), либо отмена постановления сопровождается возвращением дела на новое рассмотрение или направлением на рассмотрение по подведомственности в случае, если постановление было вынесено неправомочными судьей, органом, должностным лицом. Фактически получается, что в ситуациях, когда в рамках рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении должностным лицом устанавливается необходимость изменить «первичную» административно-правовую квалификацию и применить иные более серьезные правоограничения, установленные в санкции административно-правовой нормы, единственным выходом для него будет отмена постановления и возвращение дела на новое рассмотрение. Даже если имеется жалоба потерпевшего на мягкость наказания, должностное лицо, уполномоченное рассмотреть жалобу, не вправе изменить назначенное лицу административное наказание в худшую сторону, а лишь отменяет его и вновь направляет для рассмотрения правомочным судье, органу или должностному лицу. В этой части самостоятельных правомочий у него по назначению более суровой административно-правовой санкции не имеется. Или, другими словами, постановление по делу об административном правонарушении «может быть изменено только в благоприятную сторону для лица, в отношении которого вынесено постановление»¹⁰⁹.

Такой же механизм применяется при вынесении решений по результатам рассмотрения жалобы, протеста на вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении. Число допустимых вариантов решений сокращается до четырех и включает: оставление постановления по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалобы, протеста без изменения; изменение постановления по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалобы, протеста, если допущенные нарушения могут быть устранены без возвращения дела на новое рассмотрение и при этом не усиливается административное наказание или иным образом не ухудшается положение лица, в отношении которого вынесены указанные постановление, решение; отмена постановления по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалобы, протеста и возвращение дела на новое рассмотрение в случаях существенного нарушения процессуальных требований, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело; отмена постановления по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалобы, протеста и прекращение производства по делу при наличии хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных ст. 2.9, 24.5 КоАП РФ, а также при недоказанности обстоятельств, на основании которых были вынесены указанные постановление, решение.

Несколько отличается порядок в случае применения арбитражно-процессуальных норм при производстве по делам об административных правонарушениях. Так, согласно ч. 2 ст. 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения. При этом в указанном законодательном акте правовая возможность возвращения дела об административном правонарушении на новое рассмотрение в орган исполнительной власти и компетентному должностному лицу не предусматривается. В этой связи в научной литературе справедливо указывается, что арбитражные судьи руководствуются положениями ст. 30.7 КоАП РФ, отменяя или изменяя решения таким образом, чтобы положение лица, привлеченного к административной ответственности, не было ухудшено. Однако это не исключает возможности возобновления административным органом соответствующего вида административно-юрисдикционного производства¹¹⁰.

Эти примеры, касающиеся правил рассмотрения жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях и решения по результатам рассмотрения жалоб и протестов, наиболее точно показывают специфику реализации в данном виде административно-юрисдикционного производства принципа запрета поворота к худшему¹¹¹. Но здесь также могут быть приведены и некоторые иные положения, через которые проявляются сущность и общий смысл принципа «non reformatio in pejus», допустим, сюда же отнесем неочевидное на первый взгляд нормативное установление о крайней необходимости (ст. 2.7 КоАП РФ), хотя бы потому, что одним из условий для признания этого обстоятельства и исключения применения к лицу мер административной ответственности на его основании является предотвращение нарушителем административно-правовой нормы вреда более значительного, чем тот, что причинен административным правонарушением. В этом справедливом юридическом сюжете реализуются интересы сразу двух сторон, правонарушителя, который освобождается от административной ответственности при указанных условиях, и государства, поскольку были устранены более серьезные последствия, угрожающая опасность.

Все эти правовые нормы объединяет и одновременно отличает от других норм административного права их стимулирующий характер, общая стимулирующая функция. Благодаря данной группе правовых норм, в которых, по сути, заложена правовая и идейная основа принципа запрета поворота к худшему в административном праве, обеспечивается реализация интересов публичных и частных лиц, вступающих в различные административно-правовые отношения. Объективное содержание указанных правоотношений не статично, оно отличается выраженной позитивной направленностью, которая, к примеру, достигается через установленные в административном законодательстве материальные административно-правовые гарантии, процессуальные механизмы пересмотра решений, принятых в рамках дел об административных правонарушениях, и т. д. Можно сказать, что этот принцип выполняет важную общесоциальную функцию, поскольку предохраняет участников административно-правовых отношений с помощью обязывающих норм и правил от возможных неблагоприятных правовых последствий.

Таким образом, принцип «non reformatio in pejus», лежащий в основе идеи правового стимулирования, представляется одним из лучших способов проявления природы административно-правовых явлений, позволяющих служить частным и публичным интересам и обеспечивать их баланс между собой. Сама реализация этого принципа в административном праве требует того, чтобы потребности гражданина и государства были уравновешены, а при учете позиций двух сторон создавался необходимый правильный правовой режим организации и функционирования любой из областей государственного управления.

Глава 2. ПРАВОВЫЕ СТИМУЛЫ В РОССИЙСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ

§ 2.1. Правовой стимул как конструктивно-социальное общеправовое образование

Социальное назначение государства заключается в направлении деятельности главного субъекта общественных отношений — человека. Государство выражает право в своих законах¹¹² и осуществляет правовое регулирование посредством установления общеобязательных правил поведения в обществе. Из-за этого даже в обычной речи слово «право» чаще всего ассоциируется с законом, конкретными нормами и правилами. Чем разнообразнее и обширнее социальная сфера, тем больше и объем правового регулирования. При этом на право с неизбежностью откладывают отпечаток происходящие в стране преобразования социально-экономического, политического и иного характера, что, в свою очередь, отражается на содержании конкретных юридических средств, установленных в законодательных и других правовых актах.

Ошибочно считается, что в системе мер государственно-правового воздействия преобладают те юридические средства, которые ограничивают волю субъектов права, выражаются в форме обязываний или запретов. Это не так. При выборе жестких либо мягких форм управления государство, как правило, прибегает к гибким и незаметным инструментам, действиям, режимам, призванным наиболее цивилизованно и мирно разрешать возникающие на почве отступления от правовой нормы проблемы, причем это касается любой из сфер государственно-правового воздействия, будь то экономика, политика или культура.

Наряду с правовыми ограничениями, которыми, призна́ем, изобилует действующее отраслевое законодательство Российской Федерации, в нем также можно проследить довольно обширную практику закрепления юридических средств стимулирующего характера, направленных, как правило, на формирование не просто законопослушного, но и социально ответственного, активного гражданского поведения. Подобные примеры обнаруживают себя при обращении к конкретным институтам, юридическим нормам и практике, которые являются составляющими различных отраслей права, включая конституционное, административное, уголовное, трудовое, семейное, финансовое, предпринимательское и некоторые др. Причем границы желаемого, стимулируемого поведения участников как публичных, так и частных правоотношений обеспечиваются через правовые средства и, в первую очередь, такие инструменты, которые имеются в законодательстве, поэтому само правовое стимулирование может рассматриваться как деятельность по применению правовых стимулов, выраженных в правовых нормах.

Хоть роль стимулирования в правовой системе очевидна¹¹³, мало кем допускалась мысль исследования его «позиции» исходя из привычной модели деления системы права, в которой выделяют нормы, институты (подинституты или субинституты), подотрасли, а также отрасли. Это обстоятельство следует восполнить хотя бы потому, что стимулирование является феноменом права, т. е. априорно должно представлять собой некое структурированное системное правовое явление. В рассуждениях о его главной характеристике мы пойдем от обратного и прежде всего скажем, что правовое стимулирование — достаточно сложное явление по своему содержанию, юридической сути, строению, практике воплощения, в том числе в языке законодательства. При том, что оно не отличается собственной особой предметной областью, стимулирование располагает специфическими принципами и приемами правового регулирования. В качестве отраслевого режима, который всегда складывается в рамках конкретного вида общественных отношений, стимулирование не представляется возможным определить не только из-за отсутствия единого предмета регулирования, но и устойчивой законодательной основы. Среди других структурных подразделений роль правового стимулирования как подотрасли, института или субинститута также не оправдывается в силу почти тех же причин, что были отмечены выше применительно к попытке отраслевого отождествления, в том числе это отсутствие относительно обособленной группы юридических норм, неоднородность их фактического содержания и т. д.

Таким образом, уже при первых шагах и вычленении юридических признаков объективно соотнести объем этого «правового образования» с каким-то из элементов системы права не получается. Тем самым объективно подтверждаются выводы некоторых ученых об увеличении числа сфер общественной жизни, которые требуют не традиционного, а особого, интегративного правового регулирования, сочетающего в себе как публичные, так и частные начала¹¹⁴. Того же требует и правовое стимулирование, которое по своей задумке и объективному содержанию не укладывается ни в одни известные границы главных (отраслевых) или иных факультативных элементов системы права.

Итак, на правовое стимулирование можно смотреть под различными углами зрения, но у него есть тот самый своеобразный набор только ему присущих характеристик, через которые обеспечивается его социальная и правовая ценность, самостоятельное положение в механизме правового воздействия.

Во-первых, повторимся, наиболее важной его чертой, отличающей от многих других юридических явлений, является то, что правовое стимулирование в предмете своего регулирования не имеет каких-то одних фактических отношений. По принципам и правилам правового стимулирования выстраиваются все без исключения группы правовых отношений, поскольку это такой вариант мягкого целенаправленного правового воздействия, при котором желаемые цели традиционно достигаются без применения принудительных мер. Иначе говоря, это явление не предстает в виде какой-то совокупности общеобязательных норм поведения, которые имеют нормативно-правовое закрепление и юридически выражают какую-то одну, однородную сферу общественной жизни. В одних случаях мерами правового стимулирования предлагается обеспечивать эффективное развитие отрасли образования, в другом — жилищного строительства, в третьем — инновационной и экономической деятельности, и т. д. Каждая из сфер жизни общества при наличии соответствующего объективного запроса на рост и развитие может его обеспечивать с помощью средств правового стимулирования.

Во-вторых, несмотря на «непривязанность» стимулирования к конкретной предметной области правового воздействия (прежде всего регулирования), эту деятельность следует характеризовать как относительно самостоятельную, поскольку она не живет вне правоотношений. Никакая из сфер жизни людей не может быть обделена вниманием, а, напротив, требует того, чтобы строиться в соответствии с рациональным подходом, вырабатываемым в рамках механизма правового стимулирования. При этом оно всегда имеет юридическую «оболочку», т. е. осуществляется на основе норм права и протекает в рамках общественных отношений, как правило, ими урегулированных.

В-третьих, правовая природа юридического стимулирования имеет публично-властный характер. Выбор использования лицом инструментов правового стимулирования опосредуется управленческим решением, которое связано с изданием акта публичной воли — конкретным предписанием, являющимся основанием для возникновения, изменения или прекращения стимулирующего правоотношения. В качестве одного из субъектов такого правоотношения с одной стороны всегда участвуют публично-властные органы, т. е. государственные и муниципальные органы, их компетентные должностные лица.

В-четвертых, правовое стимулирование представляет собой вариант целенаправленной государственной деятельности или даже в перспективе — стратегированной (основанной на конкретных прогнозах, точном понимании того, что есть сейчас и чего можно достигнуть при использовании средств правового стимулирования). Это означает, что с помощью средств и способов, используемых в рамках этого процесса, при желании могут решаться многие современные проблемы развития общества, имеющие диапазон от «материальных» до «духовных». Тогда можно будет точнее оценивать достигаемость целей и задач «генеральных документов», в которых звучат словосочетания «повышение устойчивости», «ускорение темпов», «снижение масштабов», «сокращение различий», «увеличение потенциала» и т. д.¹¹⁵

В-пятых, правовое стимулирование является вариантом правового воздействия, что означает включение в его содержание не только всей совокупности мер прямого влияния через право на жизнь людей, т. е. посредством правового регулирования, применения нормативных установлений, но и косвенного — опосредованно влияющего на волю и формирующего желаемое поведение у субъекта правоотношения с помощью иных стимулирующих инструментов, в том числе экономических. И та и другая деятельность осуществляется государством и носит целенаправленный характер, однако выражаться может как в нормативных, так и организационных или экономических формах государственного воздействия на общественные отношения (например, может оказываться меры экономической поддержки отдельным субъектам предпринимательской деятельности, снижаться налоговая нагрузка и т. д.).

В-шестых, набор средств и способов правового стимулирования отличает особая перспективность. Она заключается в том, что, по сути, «малыми усилиями» достигаются большие результаты. Это может несколько противоречить привычной для нас бытовой логике, согласно которой почти каждый из нас приучен мысли о том, что большее можно достигнуть только с помощью большего, или, по-другому говоря, если мы хотим чего-то избежать, какого-то социально опасного общественного последствия, нужно применять наиболее серьезные юридические наказательные средства. В противовес этому скажем, что гораздо эффективнее не наказывать, прилагая значительные усилия (прежде всего используя аппарат государственного принуждения, со всеми вытекающими отсюда «последствиями» в виде затрат на обеспечение субъектов властной деятельности, содержание правонарушителей при наложении личных правоограничений и т. д.), а предупреждать и направлять действия и поступки людей таким образом, чтобы социально полезный вариант взаимоотношений с внешней средой превращался в привычку, норму поведения.

В-седьмых, правовое стимулирование основывается на идее добровольности. Это такое правовое явление, которое статично существует благодаря воле государства, а динамично — только в связи с выбором самого субъекта стимулирующего правоотношения. Решение о том, чтобы вступать или не вступать в него (использовать или не использовать свое активное право), принимает лицо, поведение которого в конкретном случае рассматривается в качестве стимулируемого объекта. И здесь нет никакого, казалось бы, из-за государственно-властного характера противоречия: обязательность установления правовых стимулов на нормативно-правовом уровне всегда должна сочетаться с добровольностью их использования. Этот важный принцип реализации правовых стимулов уравнивает субъектов правоотношений, которые изначально отличаются по своему правовому статусу. При этом непременным, важным условием эффективности правового стимулирования является стремление самих лиц к тому, чтобы улучшить свое социальное и правовое положение.

В-восьмых, специфика правового стимулирования обусловлена его интегративным потенциалом. Между различными правовыми стимулами, которые находят своеобразную форму выражения, прежде всего в языке законодательства, есть устойчивая интегративная связь, которая обеспечивается посредством целостности и общности главных идей, заложенных в процессе юридического стимулирования, независимо от того, в какой сфере общественных отношений такой процесс протекает (т. е. еще раз подчеркнем, что правовое стимулирование не выражено в какой-то совокупности правовых норм, которые бы были сочтены друг с другом в целях регулирования конкретно-определенной сферы общественной жизни).

В-девятых, правовое стимулирование от многих иных правовых явлений отличает его проактивный характер (только не полноценно в том значении, каким был наделен этот термин в современном законодательстве применительно к порядку предоставления гражданам государственных услуг). Правовое стимулирование выполняет особую социальную миссию, поскольку появление новых видов правовых стимулов или исключение старых связано с теми изменениями, что происходят в жизни общества. К примеру, в условиях массовости случаев неуплаты административных штрафов за нарушение правил дорожного движения была принята административно-правовая норма о возможности его уплаты в размере половины суммы при условии, что это сделано не позднее двадцати дней со дня вынесения постановления о его наложении. Проактивность содержания этого стимулирующего правоотношения обеспечивается посредством информирования лица о такой возможности, в том числе через электронные сервисы. При этом может сложиться и обратная ситуация, в которой средство правового стимулирования утрачивает со временем и изменениями в административно-политическом режиме свою значимость, к примеру, были исключены некоторые основания для сокращения установленного срока проживания на территории Российской Федерации при приеме в российское гражданство, в том числе рождение на территории РСФСР и СССР, нахождение в браке с российским гражданином не менее трех лет, наличие у нетрудоспособного лица дееспособных детей с российским гражданством.

В-десятых, результатом фактической реализации средств правового стимулирования является улучшение положения субъекта, на сознание и поведение которого осуществляется воздействие с помощью правовых стимулов. В какой бы процессуальной форме и сфере общественной жизни ни протекал процесс правового стимулирования, в конечном итоге его гуманистическое начало упрочняется через лучший «сценарий» развития правоотношений, в которых по своей воле или принуждению участвует человек. Правовые стимулы мотивируют качественно выполнять работу или осуществлять государственно-служебную деятельность, определяют направления совершенствования административной и уголовной предупредительной политики, устраняют или смягчают юридическую ответственность, обеспечивают более качественное и быстрое исполнение возложенных на субъекты юридических обязательств и мн. др. И в каждом из приведенных примеров итогом процесса применения правовых стимулов будет являться тот обновленный правовой статус лица, который качественно в лучшую сторону отличается от прежнего его состояния.

В-одиннадцатых, правовое стимулирование является компромиссным средством правового воздействия, поскольку оно обеспечивает достижение баланса при соотношении частно- и публично-правовых интересов. Компромиссность заключается в том, что посредством ненавязчивых, мягких способов регулирования, с одной стороны, достигается публичный интерес — желаемая социально активная модель поведения субъекта стимулирующего правоотношения, а с другой — частный, поскольку движущей силой для использования правового стимула человеком служит потенциальная личная «выгода», которую он может получить. То есть в таких правоотношениях интересы человека, общества и государства в целом неотделимы друг от друга. При этом правовые стимулы пробуждают прежде всего сознание человека, обращены к психической стороне его деятельности, а потом уже налагают свой отпечаток на поведение и поступки. Создание условий для возникновения стимулирующих правоотношений ставит автоматически субъекта, на которого оказывается правовое воздействие, в позицию выбора, при которой он собственными «руками», учитывая характер и объем получаемой выгоды, принимает решение, угодное и желаемое государством.

В этой связи в научной литературе отмечают, что правовое стимулирование определенного варианта одобряемого поведения выгодно государству, правонарушителю и даже потерпевшему, в частности, «возмещение причиненного административным правонарушением вреда помогает избежать спора о его размере и дополнительного судебного разбирательства, а также получить денежное возмещение в кратчайшие сроки». Подобный механизм «стимулирования» реализуется через «компромиссную согласительную процедуру», позволяющую экономить силы и средства и достигать социальной справедливости, компенсации причиненного вреда¹¹⁶.

В-двенадцатых, правовое стимулирование отличает адресность, так как реализация правовых стимулов, независимо от сферы общественной жизни, где они находят применение, связывается с конкретным субъектом, группой субъектов или обществом в целом. Допустим, расходование позитивного «ресурса» правового стимулирования может быть направлено на тех, кто нуждается в дополнительной мотивации, поддержке или помощи. Это могут быть как лица, чья государственно-служебная или трудовая деятельность обеспечивает достижение целей устойчивого развития страны, которые не должны испытывать «недостатка личной заинтересованности», качественно и на высоком уровне исполнять свой служебный долг, так и лица, находящиеся в трудной жизненной ситуации, потенциальные правонарушители или те, кто уже подвергся мерам юридической ответственности. Причем мостиком, связующим звеном между этими двумя крайними примерами, служит общий замысел — позитивная потенция, заложенная в механизме правового стимулирования, в котором успешно могут решаться вопросы оптимального удовлетворения как бы спаянных изначально противоположных интересов отдельного человека, общества и государства.

И, наконец, в-тринадцатых, важным следствием всего того, о чем было написано выше, является вывод о конструктивно-социальном характере правовых стимулов. Это свойство является, по сути, субстратом правового стимулирования, отражает его главное предназначение способствовать нормализации и лучшему варианту развития любых видов правоотношений.

Системная характеристика правового стимула позволяет нам судить о том, что это общеправовое образование, которому присущи такие качества, как стратегированность, публичная властность, «непривязанность» к конкретной предметной области правового регулирования, конструктивность, интегративность, перспективность, добровольность, компромиссность, адресность и полезная потенция.

§ 2.2. Правовые стимулы в системе публично-правового регулирования

Публичные правоотношения, складывающиеся между субъектами, к числу которых, с одной стороны, принадлежат государственные органы, компетентные должностные лица, а с другой — любые другие субъекты, включая граждан и их объединения, представляют особую «благодатную» почву для реализации механизма правового стимулирования. Это связано с несколькими обстоятельствами. Во-первых, с участием в таких правоотношениях публичной стороны, действующей в интересах и от имени государства, которой представлены широкие властные полномочия, обеспечиваемые принудительной силой. Во-вторых, реализация объективно заложенного в природе правового стимулирования конструктивно-социального потенциала связана с защитой общественного блага, общего интереса, в том числе через частноправовые приемы регулирования. В-третьих, несмотря на добровольность выбора использования правовых стимулов, в практике правового стимулирования имеются случаи «вынужденного» вступления его субъектов в такого рода стимулирующие правоотношения, обусловленные особым отношением к правоприменению публичных органов, которые обязаны предупреждать возникновение общественно вредных и тем более опасных ситуаций в обществе.

Понятно, что обо всех примерах и проблемах применения правовых стимулов, возникающих преимущественно в сфере публично-правовых отношений, сказать не удастся, но наиболее реальные и интересные из них, чтобы еще раз подчеркнуть специфичность и социальную конструктивность процесса правового стимулирования, следует обсудить.

Прежде всего, стимулирующие функции выполняет конституционное право, а конституционные нормы-стимулы содержатся непосредственно в основном законе¹¹⁷. И в данном случае речь идет, с одной стороны, о тех положениях, что задают высокую планку обеспечения концепции демократического, правового и социального государства, а с другой — всех иных предписаниях, в том числе закрепляющих основы для реализации правовых статусов органов публичной власти, включая Россию и ее субъекты. Во многом отнесение конституционных правовых норм к числу стимулирующих связывается с большой концентрацией в тексте основного закона так называемых «мягких» положений. Чаще всего в нем объективируются и закрепляются базовые идеи и концепции правового регулирования, непосредственное действие которых вряд ли можно обнаружить на практике. К этой группе относятся положения о поощрении государством добровольного социального страхования, создания дополнительных форм социального обеспечения и благотворительности (ч. 3 ст. 39), жилищного строительства (ч. 2 ст. 40), деятельности, способствующей укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию (ч. 2 ст. 41), различных форм образования и самообразования (ч. 5 ст. 43), культуры (ч. 4 ст. 68) и т. д. Все эти правовые нормы действуют исходя из общей концепции правового и социального государства, в которой именно права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность органов государственной власти и местного самоуправления (ст. 18).

Стоит сказать, что, возможно, не совсем стандартным, но интересным по своей задумке и предназначению примером нормы-стимула является положение п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, регулирующее правило совместного ведения России и ее субъектов административно-процессуальным законодательством. По сути, такое предписание можно оценивать в качестве юридического стимула для формирования соответствующей отрасли законодательства и права. В этой связи, однако, имеются споры: одни авторы считают, что подобная конституционная «прописка» способствовала обособлению административно-процессуального права в качестве самостоятельной правовой отрасли. Но находятся и те, что не торопятся подводить черту под этим вопросом и настаивают на преждевременности выводов в силу того, что административно-процессуальное право является группой правовых норм, призванных урегулировать процедуры властной деятельности и находящихся все еще в системе административного права¹¹⁸. Не углубляясь в предметный спор по поводу актуального статуса административно-процессуального права, который не касается существа нашего исследования, данное конституционное положение с уверенностью можно рассматривать в качестве некого «пожелания» к систематизации соответствующих административно-процессуальных норм.

Здесь же в качестве не вполне популярного примера следует рассмотреть положения новой ч. 3 ст. 132 Конституции РФ, благодаря которой в 2020 г. была презюмирована обновленная форма социального взаимодействия в рамках системы публичного управления, в которой сосредоточились силы не только государственных, но и муниципальных органов. Она воспринимается многими учеными-административистами в качестве стимула к решению проблем эффективной организации органов исполнительной власти на всех уровнях (федеральном, региональном и местном).

Не менее распространена и интересна практика применения средств стимулирования в финансовом праве. Поскольку предметом финансово-правовой отрасли являются общественные отношения, складывающиеся в сфере осуществления государством публичной финансовой деятельности, большинство ученых сходятся во мнении, что в финансовом законодательстве в большей степени преобладают правовые средства ограничивающего характера¹¹⁹. Однако, соглашаясь с данным тезисом лишь в части, отметим в целом перспективность стимулирования финансовой деятельности государства, которая затрагивает наряду с государственным и частные интересы.

Финансово-правовой стимул, как и любой другой правовой стимул, если он закреплен в языке законодательства, представляет собой установленное государством правило поведения, но в контексте рассматриваемого предмета оно адресуется субъекту финансового права и закрепляет за ним возможность действовать таким образом (т. е. использовать свое субъективное право), чтобы изменить свое положение в рамках финансово-правовых отношений в лучшую сторону. В некоторых случаях указывается на то, что финансово-правовой стимул представляет собой «награду в виде различных материальных и иных благ»¹²⁰, но тогда закономерно возникает вопрос отождествления с этим процессом случаев, когда с помощью финансово-правовой нормы представляется правовая возможность совершения действий, в результате которых будет устраняться или смягчаться потенциальное либо реальное финансово-правовое обременение. Что касается законодательства, то здесь хоть и не содержится определение понятия «стимулирование», само слово «стимул» встречается, например, в Концепции развития рынка ценных бумаг в Российской Федерации (при ретроспективном анализе экономической реформы упоминается об отсутствии адекватной системы стимулов для инвестиций и финансового сектора¹²¹) или Основных направлениях развития финансового рынка Российской Федерации на 2022 г. и период 2023 и 2024 гг., разработанных Банком России (ставится задача по созданию стимулов для поставщиков финансовых услуг к выстраиванию долгосрочных стратегий повышения удовлетворенности и лояльности клиентов¹²²).

Стоит сказать, что в исследованиях вопросов финансово-правового стимулирования прослеживается несколько тенденций. С одной стороны, встречаются работы, в которых стимулирование рассматривается как экономический инструмент, используемый для поощрения и развития финансово-правовых отношений. Заявляя широкую тему финансово-правовых стимулов, отдельные авторы анализируют их исключительно в контексте сложившихся экономических