Е. Б. Лупарев

Иностранный субъект в административном процессе

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.92

ББК 67.401

Л85

Автор:
Лупарев Е. Б., доктор юридических наук, профессор, академик Евразийской академии административных наук, заведующий кафедрой конституционного и административного права Кубанского государственного университета.

Рецензенты:
Старилов Ю. Н., доктор юридических наук, профессор;
Жеребцов А. Н., доктор юридических наук, доцент.

Монография посвящена проблематике участия в административном процессе иностранных субъектов, как физических лиц, так и организаций.

Работа имеет своей целью анализ различных процессуальных аспектов участия иностранных субъектов в административно-правовых спорах, в производстве по делам об административных правонарушениях, а также в различных формах обязательного административно-судебного контроля.

Законодательство приведено по состоянию на 15 января 2022 г.

Адресована преподавателям юридических вузов и факультетов, научным сотрудникам, аспирантам, студентам высших учебных заведений.

Печатается в авторской редакции.

УДК 342.92

ББК 67.401

© Лупарев Е. Б., 2022

© ООО «Проспект», 2022

ОТ АВТОРА

Русский человек так уверен в своей силе
и крепости, что он не прочь и поломать себя:
он мало занимается своим прошедшим
и смело глядит вперед.
Что хорошо — то ему и нравится,
что разумно — того ему и подавай,
а откуда оно идет, — ему все равно.
И. С. Тургенев «Хорь и Калиныч»

Автор данной работы тоже смотрит вперед в своем желании привнести больше элементов разумности в отечественную систему административного процесса. И не потому, что существующая абсолютно его не устраивает, а лишь потому, что работает весьма неэффективно в силу ряда объективно-субъективных (правовых) и собственно субъективных причин, о которых в том числе написано в данной работе. Актуальность темы, работы, связанной с иностранными субъектами в административном процессе, объясняется тем, что действующее законодательство об административном судопроизводств, а также производстве по делам об административных правонарушениях скорректировало ранее существовавшие подходы к определению административно-процессуальной правосубъектности иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций, выступающих в административном процессе в том или ином качестве.

В связи с тем, что в новейшее время в отечественной административно-процессуальной науке не проводилось исследований, посвященных всестороннему исследованию статуса иностранных субъектов, как участников административного судопроизводства, остро стоит вопрос о теоретическом исследовании основополагающих принципов статуса иностранных субъектов как в судебном, так и во внесудебном административном процессе и выработке практических рекомендаций судам и административным органам по применению международных договоров и актов межгосударственных органов в административном процессе, тем более, что изменения, внесенные в Конституцию Российской Федерации в 2020 году, существенно корректируют подходы к данному вопросу.

Как результат исследования мы видим детальное исследование статуса иностранных субъектов как участников административного судопроизводства, внесудебного административного процесса, производства по делам об административных правонарушениях в различных процессуальных статусах.

Теоретическое исследование защиты публичных прав и законных интересов иностранных субъектов — гарантия того, что Российская Федерация была, есть и будет во многом образцом построения эффективной системы построения действенного механизма, обеспечивающего защиту как индивидуальных интересов иностранцев, так и защиту легальных иностранных инвестиций в отечественную экономику.

Действующее административно-процессуальное законодательство дифференцированно трактует участие иностранных субъектов при рассмотрении административных дел судами: Кодекс административного судопроизводства РФ и Арбитражный процессуальный кодекс РФ содержат различные основания ограничения административно-процессуальной дееспособности иностранных граждан и организаций, особенности участия указанных лиц в качестве участников судопроизводства и лиц, содействующих административному судопроизводству. Данная проблема претерпела различные теоретические и правоприменительные подходы в новейшей отечественной практике правоприменения с 90-х годов 20 века и до настоящего времени. Соответственно, перед нами возникла необходимость выработать единые принципы участия иностранных субъектов в административном судебном и внесудебном процессах в условиях, когда к отечественным организациям и физическим лицам в зарубежных странах могут применяться процессуальные правоограничения, не нарушая при этом основополагающих принципов международных отношений.

Глава 1.
СОВРЕМЕННАЯ ДИСКУССИЯ О СОДЕРЖАНИИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА И АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ

1.1. К вопросу о современном понимании административного процесса

Пишут, что современная дискуссия о сущности административного процесса зашла в тупик¹.

Если иллюстрировать дискуссию по данному вопросу в научно-историческом аспекте, то складывается следующая картина.

Не смотря на то, что еще со времени развития науки административного права в Российской Империи в работах В. А. Рязановского² зародились основные подходы к определению данного понятия и его места среди юридических процессов (гражданского, уголовного), до сих пор среди ученых нет единства в определении не столько сущности, сколько объема административного процесса и административно-процессуального права.

Достаточно исчерпывающий анализ существующих точек зрения на сущность административного процесса дан в целом ряде работ по этому вопросу³.

С точки зрения проводимого исследования важно определить, включает ли в себя административно-правовой спор помимо процессуальных и материальных какие-либо еще элементы. Исходя из этой задачи, необходимо обратиться к дискуссии по вопросу о сущности административного процесса, которая, по сути, сводится к узкому и более или менее широкому пониманию административного процесса. В данном случае оставляется в стороне подход, выраженный некоторыми авторами, например, В. Н. Баландиным и А. А. Павлушиной, связывающих административный процесс исключительно с привлечением к административной ответственности, хотя они же относят административный процесс к разновидности правоприменительного юридического процесса, который подразумевает деятельность суда или административного органа по разрешению спора⁴.

Анализ показывает, что практически ни один автор не исключает административно — правовой (иногда именуемый, как административный) спор из числа объектов административного процесса. Другое дело, что более широкое понимание административного процесса связано не только с включением в административный процесс тех или иных производств, но и с определенным пониманием самого административно-правового спора.

Если попытаться дать краткий историко-правовой анализ развития точек зрения на административный процесс, то первой, по данным А. А. Демина, была именно узкая трактовка процесса вообще (безотносительно материальных норм), сделанная О. Бюловым, который формулировал процесс, как юридическое отношение между сторонами и судом⁵.

В отечественной науке к сторонникам так называемого «узкого» подхода в понимании административного процесса можно отнести Н. Г. Салищеву⁶, М. Я. Масленникова⁷, А. А. Демина⁸. Недостатком достаточно узких подходов к пониманию административного процесса, на наш взгляд, как раз выступает то, что они понимают административно-правовой спор лишь как конфликт, способ защиты субъективного публичного права, а не как управленческое отношение, урегулированное нормами права. Это в свою очередь проистекает из того, что достаточно узко понимается объект административно-правового спора. Даже называя в качестве объекта административно-правового спора субъективные публичные права (а не их защиту) многие авторы сводят их лишь к нарушенным по мнению граждан или юридических лиц правам, то есть говорят об административном процессе исключительно исходя из юрисдикционных подходов. Проиллюстрируем это, исходя из высказанных в разное время точек зрения по этому вопросу.

Так Н. Г. Салищева связывает административный спор лишь с юрисдикционной оценкой того или иного действия⁹. Можно предположить, что в правовых и общественно-политических условиях того периода, когда писалась эта работа, такой подход к трактовке административного спора в административном процессе был единственно возможным и достаточно рациональным.

Пытаясь обобщить позицию сторонников узкого подхода к пониманию административного процесса, С. Н. Махина определяет, что к нему относят регламентированную законом деятельность по рассмотрению административных споров, а также деятельность по применению мер административного принуждения¹⁰. В принципе, с такой позицией отчасти можно было бы согласиться, если бы ее сторонники четко определили по поводу чего возникает административно-правовой (а не административный) спор. Сторонники узкого подхода традиционно считают, что административный процесс связан со спором о праве, допуская наличие процесса не только в органах административной юстиции, но и в других формах разрешения административных споров¹¹.

Современные сторонники более рационального понимания узкого подхода, например Ю. Н. Старилов¹², зачастую отождествляют административный процесс с административным судопроизводством, чем вызывают критику со стороны сторонников более широкого понимания данного явления¹³. В то же время Ю. Н. Старилов избрал позицию, при которой при широком понимании административного процесса в его структуре выделяется управленческий процесс и «собственно» административный, как судебная реакция на возможные нарушения нормативно установленных правил реализации управленческой деятельности. Автор акцентирует внимание на том, что административный процесс в его собственном понимании есть процесс судебный и также связан с рассмотрением спора о праве¹⁴. Условность понятий, используемых для характеристики административного процесса, как и целого ряда других административно-правовых явлений (например, государственного управления) приводит к тому, что уже целый ряд лет ученые, а за ними и законодатель не могут определиться с соотношением таких основополагающих понятий, как процесс, производство и процедура. Нельзя, однако, согласиться с мнением тех авторов, которые считают, что этот спор носит скорее филологический, чем правовой характер¹⁵. Некоторые сторонники анализируемого узкого подхода пытаются дифференцировать указанные понятия, исходя из якобы охранительной природы процессуальных отношений¹⁶. Очень близко к пониманию сути административного процесса, на наш взгляд, подошел А. А. Демин, который подчеркивает, что в процессуальных отношениях выясняют юридическую истину, обоснованность притязаний на право¹⁷. А. А. Демин считает, что процесс как специальный термин юриспруденции отличается от процесса в философском смысле слова¹⁸. Но, автором не в полной мере учитывается специфика не столько материально — правовых административных норм, сколько специфика государственного и муниципального управления. В ходе решения стоящих перед соответствующими органами задач могут возникать споры, порядок разрешения которых хоть и в наиболее общем виде, но урегулирован нормами права, а целью таких споров не всегда является выяснение обоснованности притязаний на конкретное право — довольно часто они направлены на выяснение не материальной истины, а управленческой целесообразности, вытекающей из закрепленных правом целей и задач органа, наделенного государственно-властными управленческими полномочиями. Говоря о том, что при реализации компетенции государственного органа спор в правовом смысле отсутствует¹⁹, А. А. Демин не определял того, что следует именовать спором, склоняясь, опять же к условности данного термина, что с практической точки зрения попросту недопустимо.

Обратимся к мнению сторонников более широкого понимания административного процесса и их взгляду на место административно-правового спора, как элемента административного процесса. Обычно к этому направлению относят работы таких авторов, как Д. Н. Бахраха²⁰,

И. А. Галагана²¹, В. Д. Сорокина²², А. П. Коренева²³, Ю. М. Козлова²⁴, И. В. Пановой²⁵, О. К. Застрожной²⁶ и ряда других²⁷. Представители данного направления сходятся в том, что административный процесс представляет собой деятельность органов в сфере государственного управления по реализации их компетенции, направленная на разрешение индивидуально-конкретных дел, и на решение иных вопросов, входящих в их компетенцию. В 60-х годах XX века югославский административист Славолюб Попович применительно к законодательству Югославии говорил, о том, что процессом называются правила, которыми должны руководствоваться государственные органы для реализации предписаний материально-правового характера, разделяя общий и особые виды административного процесса²⁸. С целью разграничения всего многообразия деятельности по реализации административно-правовых норм отечественные сторонники широкого подхода к пониманию административного процесса обычно дифференцируют его на различные виды процессов: управленческий²⁹, юрисдикционный, правонаделительный³⁰, правоприменительный (внешний, внутренний, распорядительный, охранительный, принудительный, защитный)³¹. В рамках того или иного процесса выделяется целый ряд производств, в том числе производство по административным жалобам и спорам³².

Интересно, что представители иных публичных отраслей права, не имеющих кодифицированных процессуальных норм (речь идет, прежде всего, о конституционном праве) также придерживаются широкого подхода к пониманию процесса в конституционном праве, разделяя его на позитивные и юрисдикционные процессуальные формы³³.

Наиболее последовательная критика теории широкого понимания процесса вообще и административного процесса, в частности, прозвучала в свое время в работах М. С. Шакарян и А. К. Сергун, утверждавших, что нет необходимости конструирования новых процессуальных отраслей права, аргументируя это тем, что судебная гражданская процессуальная форма позволяет успешно осуществить защиту субъективных прав, и обеспечивает реализацию юридических обязанностей, регулируемых различными отраслями права³⁴. Естественно, что это не единственный аргумент. С авторами можно согласиться в том, что нет необходимости конструирования теории единой процессуальной формы, но нельзя согласиться с тем, что в одних случаях они подтверждают применение терминов процесс и процедура, как однопорядковых (применительно к законотворчеству), а в других случаях (применительно к актам управления) разделяют их³⁵. Такая дифференциация, применительно к близким отраслям публичного права есть ни что иное, как подмена существа дела спором о терминах.

Помимо уже упоминавшихся Ю. Н. Старилова и С. Н. Махиной, ряд авторов, среди которых хотелось бы выделить В. А. Лория³⁶ (хотя взгляды последнего претерпели определенную трансформацию от более узкого к более широкому пониманию объема административного процесса), занимают некую промежуточную позицию между максимально широкой и узкой трактовками административного процесса. Так, в более поздних своих работах, В. А. Лория включает в административный процесс жалобы на действия должностного лица, имеющие административно-правовую форму внешнего выражения, то есть, по сути, административно-правовые споры, разрешаемые в судебном порядке³⁷. Ю. А. Тихомиров считает оправданным вести речь об административном процессе в двояком смысле: как порядке реализации органами, гражданами и юридическими лицами своих статусов в административной сфере и как порядке рассмотрения коллизий и споров по поводу их нарушений³⁸. Действительно, максимально широкое понимание процесса в какой-то степени эклектично, ибо делается попытка на теоретическом уровне объединить органически не связанные явления, имеющие под собой лишь одну общую основу, а именно — последовательную смену действий по реализации норм материального административного права. Говоря о теории процессуального права вообще, Е. Г. Лукьянова справедливо замечает, что «перенесение термина «процесс», с его традиционно сложившимся содержанием, в область процедурных явлений может привести лишь к его недостаточно глубокому познанию и исследованию и к утрате его существенных специфических особенностей»³⁹. С практической точки зрения, с учетом традиций законотворчества в России, весьма затруднительно представить себе кодифицированный процессуальный источник, который бы охватил все производства с учетом всех факторов государственного и муниципального управления, включая региональные и местные особенности.

В то же время, при осуществлении государственного управления применяются различные формы и методы, включая организационные, не урегулированные правом. Организационные методы управления в основном не обличены в какую-либо специальную форму и возможны лишь при совершении позитивных управленческих действий. Это дает основания частично согласиться с точкой зрения Ю. Н. Старилова о том, что позитивные управленческие действия следует объединить в управленческий процесс, а споры о праве, разрешаемые судом в собственно административный. Методологическим критерием такого деления выступает спорный или бесспорный характер управленческих отношений (не правоотношений), а также их урегулированность нормами права. Указанная точка зрения позволяет учитывать специфику предмета административного права, характеризующуюся такой широтой направленности, что зачастую само правовое регулирование государственного управления может быть ассоциировано с административным процессом и создает трудности к выделению процесса из материального права⁴⁰. Следует учитывать необходимость достаточно жесткой процессуальной формы⁴¹ во всех сферах, непосредственно касающихся защиты прав и законных интересов как личности, так и организации, включая государство. Исходя из этих посылок, имеют значение как требования к максимальной детализации процессуальной формы, так и охвату административно-правовых споров, связанных с защитой субъективных публичных управленческих прав и законных управленческих интересов, порядком реализации субъективных публичных обязанностей, а также споров в процессе позитивной управленческой (а не только юрисдикционной в узком смысле) деятельности. Стоит, заметить, что само понятие административной процессуальной формы вольно или невольно сталкивается с рядом трудностей, связанных с отсутствием отдельного кодифицированного законодательства о порядке разрешения административно-правовых споров. Те теоретические изыскания, которые осуществляются в рамках науки гражданского процессуального права не способны в полной мере отразить специфику административной процессуальной деятельности в силу того, что не всегда должным образом оценивается специфика норм материального административного права, принципиально отличающихся от норм гражданского права. Так, например, И. М. Зайцев и Н. А. Рассахатская, характеризуя гражданскую процессуальную форму, указывают, что «при всем разнообразии юридические процедуры всегда — составная часть материального права»⁴². Для гражданского права подобное утверждение возможно и справедливо, но этого нельзя сказать о праве административном, где выясняется более проблемная взаимосвязь понятий процедура, производство и процесс. Между тем формой разрешения административно-правовых споров до последнего времени являлась в основном гражданская процессуальная или арбитражная процессуальная. Если глубинное значение процессуальной формы претендует на то, чтобы выразить эффективный способ разрешения соответствующих споров, то как в рамках одной формы уживаются способы разрешения разнотипных споров и наоборот, как однотипные споры решаются в рамках различных процессуальных форм, например, гражданской и арбитражной? На нелогичность такого подхода указывает и шаткость теории «единого гражданского процессуального права»⁴³. Вольно или невольно вспоминается утверждение В. Н. Протасова о том, что категория «процессуальная (процедурная) форма» не имеет уже такого значения в процессуальной теории⁴⁴. Действительно, «положительные стороны процессуальной формы обуславливают и ее негативные аспекты. Юридическая форма препятствует свободе действий субъектов права, не допускает реализацию права методами, которые, по существу, не отличаются от тех, которые имеют требуемую форму»⁴⁵. Это тем более важно в связи с тем, что до сих пор нет легального определения этого понятия. Однако, на наш взгляд, не стоит отказываться от понятия процессуальной формы, но надо четко связывать его не столько с характеристикой судопроизводства, сколько с характеристикой методов государственно-властной деятельности в целом.

Казалось, что с принятием Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации ситуация должна была измениться, но принятие данного кодекса вызвал еще большую дискуссию, к которой активно подключились специалисты в области гражданского процесса. Конечно, жаль, что законодатель не дошел до логического завершения процесса нормативного оформления административной юстиции, оставив «тройственный» порядок рассмотрения административных дел судами: в рамках вводимого в действие КАС РФ, в рамках КоАП РФ и в рамках Арбитражного процессуального кодекса РФ. Тем не менее, по крайней мере, в части, касающейся АПК РФ, вопрос с унификацией процесса рассмотрения административных дел в ближайшей перспективе может быть безболезненно разрешен. Как и любой новый кодифицированный нормативный акт, КАС РФ оказывает существенное влияние на защиту прав и законных интересов физических лиц и организаций. В этой связи хотелось бы обратиться к некоторым спорным нормам КАС РФ, дабы не снизить эффективность защиты прав и законных интересов как управляемых субъектов, так и органов и организации, выполняющих функции государственно-управленческого характера.

Итак, часть 1 статьи 1 КАС РФ в качестве предмета правового регулирования кодекса называет защиту нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан и организаций. Но, почему законодатель априори определил, что какие-то права, свободы и законные интересы нарушены, несмотря на то, что этот факт еще не установлен в судебном заседании? Такого рода конструкция — явный устаревший прием юридической техники, свойственный процессуальному законодательству начала 90-х годов прошлого столетия, например Закону РФ от 27.04.1993 № 4866-1 (ред. от 09.02.2009) «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»⁴⁶. Видимо, решив быть оригинальным до конца, авторы законопроекта (а именно с их подачи законодатель закрепил критикуемую норму) ввели словосочетание «оспариваемое право, свобода или законный интерес». В иной редакции это словосочетание повторяется и в статье 218 КАС РФ применительно к ситуации, когда лицо может обратиться в суд с требованием об оспаривании, если полагает, что его нарушены или оспорены его права, свободы и законные интересы. Вместе с тем, при прочтении части 2 той же статьи 1 КАС РФ не обнаруживается ни одной категории дел, где речь идет о защите оспариваемых (видимо, кем-то. — Е.Л.) прав физических лиц или организаций. Если следовать элементарной формальной логике, защитить оспариваемое право в административном процессе может лишь тот субъект, чье право оспорено органом, лицом или организацией, наделенной государственно-властными или иными публичными полномочиями в административном или судебном порядке. И если в результате оспаривания субъект, чьи права оспариваются, считает, что нарушены его права, он обращается в суд. Но если оспаривание осуществлялось в судебном порядке, то речь должна идти о пересмотре решения вышестоящей инстанцией, но никак ни о первичном рассмотрении дела о защите оспариваемого права. Конструкция явно взята из классического гражданского процесса, причем из искового производства по гражданским делам где субъекты, например, договорных отношений могут до суда оспаривать права друг друга. Считаем, что к административным правоотношениям такой подход не может быть применен, так как этим фактически дезавуируются права субъектов, наделенных государственно-властными или иными публичными полномочиями по реализации этих полномочий. В очередной раз отдавать этот вопрос на откуп разъяснениям судов — не самое продуктивное с точки зрения юридической техники занятие.

КАС РФ в статье 12 во многом повторяет (хотя и с существенными редакционными особенностями) норму статьи 9 ГПК РФ о языке судопроизводства. Мы считаем, что в федеральных судах для какого-то определенного типа субъектов Российской Федерации не должно быть даже потенциальной возможности осуществлять судопроизводство на негосударственном языке Российской Федерации. Часть 2 статьи 68 Конституции РФ говорит об употреблении национальных языков республик в органах государственной власти, местного самоуправления, государственных учреждениях республик, а не в федеральных судах, находящихся на территории соответствующей республики. Следуя этой логике, соответствующее использование национального языка республики возможно, как представляется, в Конституционных (уставных) судах республик и мировыми судьями на территории республик в составе Российской Федерации. В противном случае, одним из квалификационных требований к судьям, осуществляющим судопроизводство в судах на территориях республик должно быть свободное владение государственным языком республики, что не закреплено в статье 4 Федерального закона «О статусе судей» и противоречит принципу единства статуса судей. Как быть с республиками, где как, например, в статье 10 Конституции Республики Крым⁴⁷ установлены 3 государственных языка: русский, украинский и крымско-татарский? Конечно, можно трактовать норму части 1 статьи 12 КАС РФ, которая использует слово «также» как параллельное использование в процессе русского языка и языка соответствующей республики, но что это дает для повышения эффективности правосудия? Эффект на наш взгляд, обратный. Не следует давать даже повода к ситуации, когда в федеральном суде в спорах с государственными органами или органами местного самоуправления лицо, владеющее только русским (государственным) языком будет вынуждено пользоваться услугами переводчика!

Нормы части 5 статьи 209 КАС РФ позволяют говорить о том, что законодатель вводит принцип превентивной защиты от потенциально возможных нарушений прав и законных интересов лиц в тех случаях, когда уполномоченные общественные объединения, государственные, муниципальные органы и должностные лица обращаются в защиту прав и законных интересов членов общественного объединения или иных лиц.

Сразу отметим, что нормы части 2 статьи 208 КАС РФ, употребляя термин «общественное объединение», вступают в противоречие с ГК РФ, который после масштабных изменений 2014 года, то есть до принятия КАС РФ, содержит в статье 65.1 понятие «общественная организация», а не «общественное объединение». Федеральный закон от 05.05.2014 № 99-ФЗ «О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации»⁴⁸ в статье 8 указал на соответствие правового регулирования применительно к отдельным категориям общественных объединений, которые были созданы в соответствии с Федеральным законом от 19.05.1995 № 82-ФЗ (ред. от 08.03.2015) «Об общественных объединениях»⁴⁹. Удивительно, что разработчики кодекса не учли соответствующие изменения в ГК РФ.

Реальность угрозы нарушения прав, свобод и законных интересов — понятие оценочное, подлежащее всесторонней оценке в судебном заседании, а часть 3 статьи 128 КАС РФ называет в качестве одного из оснований отказа в принятии административного искового заявления отсутствие видимых нарушений (как сказано в статье — из заявления не следует) прав, свобод и законных интересов. В этой связи предлагаем по делам, предусмотренным частями 2, 3, 4 статьи 208 КАС РФ, когда речь идет о защите прав, свобод и законных интересов при реальной возможности их нарушения, включить принятие такого рода административных исковых заявлений к рассмотрению в вопросы предварительного судебного заседания.

Эти и другие обсуждаемые в первую очередь проблемы заставляют говорить о том, что реальная правоприменительная практика, в том числе с участием иностранных субъектов идет по пути юрисдикционного понимания административного процесса.

Таким образом, мы считаем, что административный процесс представляет собой урегулированную правом, осуществляемую в особой форме деятельность по разрешению административно-правовых споров, возникающих в ходе реализации компетенции субъектов, наделенных государственно-властными управленческими полномочиями, а также деятельность по привлечению к административной и служебно-дисциплинарной ответственности.

1.2. Место административной юстиции в системе административного процесса

Административная юстиция в административном процессе не тождественна административному судопроизводству ввиду наличия института квазисудебной административной юстиции.

Рассмотрение проблем аквазисудебной административной юстиции стоит начать с классических административно-правовых систем. А. В. Воронков, характеризуя административное право Франции, отождествляет его с преторианским правом, и отмечает, помимо прочего, что «деятельность администрации основана прежде всего на административном праве, создаваемом преимущественно судьей»⁵⁰. Однако данное заявление характеризует источники административного права Франции довольно односторонне. Во-первых, «во французском праве нетипичным проявлением практики судебного прецедента как обязательного источника права является решение Государственного совета»⁵¹, а не любого административного суда. Во-вторых, само преторское право прошло в своем развитии разные этапы: первоначально, в эпоху «классического» римского права преторы не являлись судьями, а были высшими должностными лицами, хотя и осуществлявшими правосудие; после 150 года до н. э. преторы из пассивных наблюдателей превращаются в судей в подлинном смысле, так как могли снабжать судью формулой-указанием по конкретному делу⁵². Вплоть до 1953 (то есть, до создания системы административных судов в V Республике) французские общие суды, Государственный Совет и некоторые другие квазисудебные органы рассматривают административные споры в весьма ограниченных рамках. Таким образом, отождествлять французское административное право с преториальным (преторским) вряд ли возможно, хотя некоторые элементы такого права присутствуют.

Внесудебное обжалование действий и бездействий администрации во Франции включает в себя следующие возможности:

1) «протесты согласования» для пересмотра обжалуемого решения к самому органу или лицу, вынесшему его;

2) иерархические протесты к вышестоящей инстанции;

3) обращение в административную комиссию для изложения ее мнения о решении администрации;

4) обращение в Арбитраж Республики (если обжалуются административные решения в сфере экономики);

5) обращение в квазисудебный специализированный орган (например, в Совет по конкуренции).

Внесудебное обжалование действий и бездействий администрации во Франции включает в себя следующие возможности:

1) «протесты согласования» для пересмотра обжалуемого решения к самому органу или лицу, вынесшему его;

2) иерархические протесты к вышестоящей инстанции;

3) обращение в административную комиссию для изложения ее мнения о решении администрации;

4) обращение в Арбитраж Республики (если обжалуются административные решения в сфере экономики)⁵³;

5) обращение в квазисудебный специализированный орган (например, в Совет по конкуренции)⁵⁴.

Во Франции существует достаточно разветвленная система специализированных квазисудебных органов, включающих в себя по данным Р. Шапю:

1. Систему комиссий по социальной помощи (декрет — закон 29 ноября 1959 года, включенный в Социальный кодекс и декрет 17 сентября 1990 года);

2. Комиссии по компенсации убытков репатриированным (закон от 15 июля 1970 и декрет 9 марта 1971 года);

3. Высшие советы магистратур (ордонанс 22 декабря 1958 года, дополненный органическим законом от 5 февраля 1994 года);

4. систему Счетных палат (их иногда довольно условно называют специализированными судами, но они сохраняют административные функции), включая региональные;

5. Банковскую комиссию, созданную законом от 13 июня 1941 года (сейчас — закон от 24 января 1984 года с изменениями 31 декабря 1993 г. и 8 августа 1994 г.);

6. Дисциплинарную юрисдикцию ученых и врачей госпитальных центров и университетов (ордонанс от 30 декабря 1958 года с изменениями на 28 января 1991 г.);

7. Дисциплинарные палаты комиссий по индустриальной собственности (закон от 26 ноября 1990 г. и декрет от 1 апреля 1992 г.);

8. Верховную комиссию по членским удостоверениям профессиональных журналистов (декрет от 17 января 1936 г.);

9. Юрисдикционные комиссии по привлечению несовершеннолетних к ответственности (закон от 10 июня 1971 г.)⁵⁵.

Особо выделим 9. Комиссию по делам беженцев (закон от 25 июля 1952 г. в редакции от 30 июля 1992 г.), имеющую непосредственное отношение к зищите интересов иностранных субъектов в этой стране.

В то же время, исследователями административной юстиции в Великобритании отмечается, что процессуальная форма квазисудебной процедуры отвечает принципам так называемого естественного правосудия, к которым относятся: гласность, состязательность, непосредственность, право быть выслушанным и некоторые другие.

Порядок рассмотрения административно-правовых споров в Великобритании определяется в конкретном статуте. Так, например, по спорам, связанным с выдачей лицензий на тот или иной вид деятельности «в статуте может специально предусматриваться возможность обжаловать отказ в выдаче лицензии в суд, в административный трибунал, в вышестоящий государственный орган, например министру, а также назначенному им инспектору или трибуналу»⁵⁶. Единообразный процесс рассмотрения административно — правовых споров в административных и квазисудебных органах отсутствует. В то же время, исследователями административной юстиции в Великобритании отмечается, что процессуальная форма квазисудебной процедуры отвечает принципам так называемого естественного правосудия, к которым относятся: гласность, состязательность, непосредственность, право быть выслушанным и некоторые другие⁵⁷. Иными словами, процедуры и правила в трибуналах менее строги, чем те, которые применяются в судах⁵⁸. Вместе с тем, даже некоторые английские авторы с трудом берутся провести разницу между административным судом и административным трибуналом. Д. Гарнер пишет, что «границу, если она и существует, между административными трибуналами и административными судами вряд ли можно провести достаточно четко, и она не имеет определенного юридического значения в английской правовой системе»⁵⁹. В качестве критерия разграничения между трибуналами и судами А. К. Романов называет «отношение данного органа к нормам общего права, предусматривающим ответственность за неуважение к суду. Если нормы об ответственности за неуважение к суду к данному органу применяются, то, как бы этот орган не назывался, он является судом»⁶⁰. А. К. Соловьева не считает возможным относить квазисудебные органы к органам правосудия, так как они «зависимы от органов управления, в то время как самостоятельность и независимость — основные признаки органов правосудия»⁶¹. А. К. Романов, характеризуя английскую судебную систему, говорит и о Европейском суде справедливости (хотя и не относит его в строгом смысле у английским судам) в функции которого входит, в том числе, рассмотрение апелляционных жалоб от частных лиц (например, в связи с наложением штрафов Еврокомиссией за нарушение правовых норм Евросоюза). Что же касается собственно административных трибуналов, то в литературе отмечается их специализация и объединение в две группы: в социальной и экономической сферах. Кроме того, есть трибуналы, подпадающие под контроль Национального совета административных трибуналов и не подпадающие под таковой контроль, что не влияет на их подконтрольность общим судам. По отношению к общим судам трибуналы выступают в качестве квазисудебного органа специальной юрисдикции⁶².

В США сложилась система квазисудебных органов, рассматривающих административные споры. Практика широкого распространения квазисудебного разрешения административных споров обосновывается американскими теоретиками, например М. Д. Фаркошем, тем, что решения администрации не окончательны и могут быть пересмотрены судом по жалобе заинтересованного лица⁶³. Даже если жалоба по некоторым категориям дел (в частности, по налоговым) доходит до административного суда судья может назначить посредническую процедуру для заключения мирового соглашения вне суда.

Что касается квазисудебных органов, то в США «в квазисудебном процессе максимально строго применяются конституционное требование о соблюдении надлежащей правовой процедуры, т. е. об оповещении всех заинтересованных по делу лиц и выслушиванием их перед принятием решения». Следует упомянуть также и о праве на представление доказательств, праве на опровержение доказательств путем проведения перекрестных допросов и иных следственных действий, праве на участие адвоката в рассмотрении дела, возможности получить копии протокола, в котором подробно излагались бы обстоятельства дела. Однако это правило в полном объеме применяется не для всех категорий административно-правовых споров. Приближение квазисудебного процесса к судебному не могло не повлечь и соответствующих недостатков судебного процесса (прежде всего, длительность).

Органы, осуществляющие квазисудебную деятельность весьма многообразны, каждый функционирует в рамках своей специализации. Н. Ю. Хаманева классифицирует их по основанию квазисудебной деятельности, как функции, на органы, для которых эта функция не основная (административные судьи типа hearing examiners, специальные апелляционные управления по сферам деятельности) и органы, для которых, рассмотрение административно-правовых споров есть единственная функция, и их статус как квазисудебного органа не зависит от присвоенного им названия (налоговый суд, претензионный суд, Федеральный суд по делам международной торговли). Как и для многих других стран для Швейцарии характерен и внесудебный и судебный порядок разрешения административно-правовых споров. Причем, весьма разветвленная система квазисудебных органов (комиссий) создана в областях, требующих специальных познаний (например, в области судоходства) и часто подменяет собой судебные органы для обращения в которые необходимо пройти все инстанции административного обжалования. Данный порядок подвергается критике со стороны Европейского суда по правам человека.

Гонконг, несмотря на присоединение к КНР, сохранил судебную систему, подобную английской. Помимо судов общей юрисдикции, к которым относится Суд окончательной апелляции, Высокий суд, Районный суд, существуют магистраты и специальные суды. В частности, районный суд может рассматривать дела, связанные с взысканием налогов и пошлин. Среди специальных судов прямое отношение к административным делам имеет Земельный трибунал. Как отпечаток английской судебной системы следует рассматривать наличие системы специальных квазисудебных органов — трибуналов по административным делам. Примером такого квазисудебного органа следует считать Совет по пересмотру, учрежденный еще в 1947 году на основании ст. 65 Ордонанса «О внутреннем доходе».

В России к прообразу квазисудебных органов, имеющих непосредственное отношение к иностранным субъектам относятся:

1. Межведомственная комиссия по рассмотрению обращений граждан РФ в связи с ограничением их права на выезд из РФ (при МИД РФ);

2. Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав;

3. Административные комиссии.

Для создания полноценных квазисудебных органов необходимо создать вневедомственные комиссии. В ближайшей перспективе это можно сделать в Федеральном законе о комиссиях по делам несовершеннолетних.

Классическое административное судопроизводство так и не перейдя в новую для себя организационную форму административных судов остается, тем не менее одним из действенных способов защиты прав и законных интересов иностранных субъектов со всеми вытекающими отсюда процессуальными особенностями, которые рассматриваются в последующих главах данной монографии.

Глава 2.
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ПРАВОСУБЪЕКТНОСТЬ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН И ОРГАНИЗАЦИЙ

2.1. Административно-процессуальная правосубъектность иностранных граждан и лиц без гражданства

Исходя из положений статьи 46 Конституции РФ право иностранных граждан на судебное оспаривание административных актов, казалось бы, не подвергается сомнению¹. Часть 4 статьи 4 Кодекса административного судопроизводства РФ не ограничивает права иностранцев и иностранных организаций обращаться в суд, но оговаривает, что иностранные лица пользуются процессуальными правами и выполняют процессуальные обязанности наравне с российскими гражданами и организациями, за исключением случаев, прямо предусмотренных КАС РФ. Правительством Российской Федерации могут быть установлены ответные ограничения в отношении иностранных лиц тех государств, в судах которых допускаются ограничения процессуальных прав российских граждан и организаций. Другими словами, иностранных лиц не ограничивают в праве на обращение в суд, но могут ограничить в иных отдельных процессуальных правах.

Иностранные субъекты должны отвечать общим требованиям к административно-процессуальной правосубъектности. Если абстрагироваться от общих требований к правосубъектности любого физического лица, то определяющим аспектом выступает личный закон иностранного гражданина или лица без гражданства. Даже если личный закон иностранного государства ограничивает право данного лица на административно-судебную защиту, то ему такое право может быть предоставлено в порядке, установленном федеральным законом. Часть 3 статьи 38 КАС РФ безусловно относит к административным истцам любое иностранное физическое лицо, обладающее общими критериями административно-процессуальной дееспособности (возраст, отсутствие ограничения дееспособности в установленном законом порядке). То есть закон на самом деле не предусматривает некоего специального механизма наделения иностранного физического лица административно-процессуальной дееспособностью. На практике суд даже не выясняет, ограничивает ли личный закон иностранца его административно-процессуальную дееспособность. Иностранцы могут ограничиваться в дееспособности по своему личному закону, но встает проблема признания такого ограничения дееспособности в России. Речь идет о тех ситуациях, когда иностранное лицо ограничено в дееспособности по основаниям, отличным от закрепленных в ГК РФ. Например, законодательство ФРГ знает в соответствии с § 1896 Гражданского уложения основания признания недееспособным, не связанные с наличием у лица психического заболевания, а связанные с иными заболеваниями, вследствие которых лицо, например, обездвижено. Аналогично решается вопрос статьей 200 Гражданского кодекса Испании.

Отдельного внимания заслуживают лица с двойным гражданством, которые могут быть признаны недееспособными по законодательству одной из стран, гражданство (подданство) которого лицо имеет, но не признаваться таковым по законодательству страны второго гражданства.

Разрешение подобных коллизий имеет международно-договорный характер. Такие договоры бывают многосторонними и двусторонними. Среди многосторонних договоров по данному вопросу интерес представляет не столько Гаагская Конвенция по вопросам гражданского процесса 1954, сколько «Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам» (Заключена в г. Минске 22.01.1993, вступила в силу 19.05.1994, для Российской Федерации 10.12.1994 (с изм. от 28.03.1997)). Последняя в статье 2 фактически приравнивает в процессуальных правах иностранных граждан государств — членов СНГ, к гражданам Российской Федерации. Можно, конечно, говорить о том, что в тексте Конвенции от 22 января 1993 года не фигурируют административные дела. Встает вопрос, а можно ли в данном случае расширительно трактовать понятие «гражданское дело», ибо на момент принятия данной конвенции национальное законодательство большинства стран не имело специализированного административно-процессуального законодательства и по инерции советского периода к административно-правовым спорам, разрешаемым в судебном порядке применялся термин «гражданские дела». Не секрет, что даже после принятия КАС РФ на сайтах многих судов административно-правовые споры по-прежнему фигурируют как гражданские дела². Если анализировать действующие договоры о правовой помощи, участником которых является российская Федерация, то обнаруживается, что наряду с упоминанием о равной правовой защите граждан договаривающихся государств (например, пункт 1 статьи 1 «Соглашения между Министерством юстиции Российской Федерации и Министерством юстиции Республики Польша о порядке сношений по гражданским делам в рамках Договора между Российской Федерацией и Республикой Польша о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским и уголовным делам от 16 сентября 1996 г.), в договорах довольно конкретно обозначаются те группы общественных отношений, которые подпадают под действие таких договоров. И в абсолютном большинстве из них нет упоминаний об административных делах. Это можно рассматривать как тенденцию защиты интересов национальной администрации от действий иностранных субъектов. Но тенденция вполне может измениться.

Двусторонние договоры о правовой помощи по административным делам стали именоваться таким образом (с употреблением термина «административные дела») сравнительно недавно. На момент написания данной работы мы можем говорить лишь об одном подобном договоре, а именно о Договоре между Российской Федерацией и Аргентинской Республикой о сотрудничестве и правовой помощи по гражданским, торговым, трудовым и административным делам от 20 ноября 2000 года³. Статья 1 анализируемого договора определяет административные дела исключительно как обжалование действий должностных лиц и решений государственных органов в судах. Можно предположить, что из сферы действия настоящего договора выпадают административные дела с участием органов местного самоуправления и с участием иных субъектов, которые наделены государственно-властными полномочиями, но не являются государственными органами. Отсутствие соответствующей практики не дает возможности рассуждать о том, будут ли соответствующие положения статьи 1 данного договора трактоваться расширительно. Но нас в рамках рассматриваемой проблемы интересует в большей степени норма статьи 3 данного договора о том, что «граждане и лица, постоянно проживающие на территории одной Договаривающейся Стороны, пользуются на территории другой Договаривающейся Стороны правовой защитой на тех же условиях, что и граждане и лица, постоянно проживающие на территории этой Договаривающейся Стороны. Положения настоящей Статьи относятся также и к юридическим лицам, действующим на территории одной из Договаривающихся Сторон в соответствии с ее законодательством». Другими словами, граждане Аргентины и России уравнены в своих административно-процессуальных правах.

Отдельного внимания требуют договоры о правовой помощи по делам об административных правонарушениях. В современной теории административного права дискуссионным является вопрос о месте производства по делам об административных правонарушениях в системе административного процесса. По крайней мере нас интересует вопрос о том, является ли судебное оспаривание постановлений и решений по делам об административных правонарушениях административным судопроизводством. Мы считаем, что принятие Кодекса административного судопроизводства РФ не ставит точку в этой дискуссии. При наличии действующих норм о рассмотрении дел, вытекающих из публичных правоотношений в АПК РФ, Кодекс административного судопроизводства РФ не является всеобъемлющим актом в сфере административного судопроизводства. На наш взгляд, принципиальной реформы требует и КоАП РФ. Предлагавшиеся в период 2013–2016 годов проекты КоАП РФ, вылившиеся в итоге в законопроект № 957581-6, отказывались идти по пути вычленения из КоАП РФ судебной процессуальной части, но и не предлагали при этом исключить соответствующие нормы из АПК РФ. Мы твердо стоим на позиции о том, что КАС РФ должен быть все же кодексом, а не «полукодексом» и включать в себя все типы административно-юрисдикционных производств, осуществляемых судом. Но коль скоро мы имеем несколько производств, включающих в себя разрешение административно-правовых споров, то нам остается исходить из реалий и анализировать в рамках определения административно-процессуального статуса иностранных лиц и договоры о правовой помощи по делам об административных правонарушениях. «Соглашение о правовой помощи и взаимодействии таможенных органов государств — членов таможенного союза по уголовным делам и делам об административных правонарушениях» (заключено в г. Астане 05.07.2010) (ред. от 08.05.2015)⁴ не регулирует особенностей процессуального статуса физических и юридических лиц в рамках соответствующего производства.

Итак, нам не удалось обнаружить фактического ограничения административно-процессуальных прав ни иностранцев в России, ни россиян в иностранных государствах, но только этим соответствующий статус естественно не ограничивается.

Лица с множественным нероссийским гражданством также должны отвечать общим требованиям к административно-процессуальной правосубъектности. Отдельного внимания заслуживают лица с двойным гражданством, которые могут быть признаны недееспособными по законодательству одной из стран, гражданство (подданство) которого лицо имеет, но не признаваться таковым по законодательству страны второго гражданства. Мало кто из правоприменителей задумывается над вопросом объема и содержания административно процессуального статуса лиц с множественным нероссийским гражданством. Между тем, упрощенный подход к решению данного вопроса таит в себе потенциальные возможности неправильного применения норм административно-процессуального права, что в свою очередь может отразиться на эффективности защиты прав и законных интересов сторон административно-правовых споров и иных заинтересованных лиц.

В литературе термины «лицо с двойным гражданством» и «лицо с множественным гражданством» трактуются в одних случаях как синонимичные, в других им придается разное смысловое содержание. Ю.А. Дмитриев и Е. Ю. Моисеева считают, что «необходимо различать институты двойного гражданства и полигражданства (многогражданства). Многогражданство возникает в случае наличия у одного человека помимо российского гражданства иных государств»⁵. Но чем тогда оно отличается от двойного гражданства? Не вполне логично и мнение Я. Л. Ванюшина, который пишет: «Вместе с тем понятие «двойное гражданство» следует отличать от понятия «множественное гражданство». Двойное гражданство предполагает наличие международного договора (соглашения) между государствами, определяющего статус бипатридов. Множественное гражданство (иногда именуемое еще как «второе гражданство», «двойное неурегулированное гражданство») не предполагает наличия таких договоренностей и, соответственно, допускает возможность истребования каждым государством одних и тех же обязанностей от человека»⁶[1, 4].

По мнению О. Г. Остапец »…все-таки следует разделять понятия «двойное гражданство» и «второе гражданство» (соответственно, оно может быть третьим, четвертым и т. д.). Может возникнуть вопрос: какая практическая значимость в таком разграничении понятий? Ответ очевиден, если применить эту градацию к вопросу об ограничениях, связанных с наличием у лица иного гражданства. Как известно, законодатель планомерно вводит ограничения для лиц, обладающих, помимо российского, и иным гражданством»⁷.

С оговорками, но можно согласиться в этой связи с позицией, высказанной Т. В. Шелудяковой и А. В. Зубаревой, которые считают, что «любой случай наличия у гражданина России иного гражданства является юридической ситуацией бипатризма»⁸. Оговорки эти состоят в том, что в перспективе, в случае заключения соответствующих международных договоров можно будет говорить и о наличии третьего официального гражданства, между тем как с этимологической точки зрения приставка «би» в русском языке означает «двойной». И действительно, отечественный законодатель в Федеральном законе от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» в статье 6 говорит именно о возможности наличия у гражданина Российской Федерации двойного гражданства.

Европейская конвенция о гражданстве подписанная Российской Федерацией в соответствии в Распоряжением Президента РФ от 06.11.1997 № 456-рп «О подписании Европейской конвенции о гражданстве», но не ратифицированная в соответствии с часть 4 статьи 15 Конституции РФ употребляет термин «множественное гражданство», который означает «обладание одним и тем же лицом одновременно гражданством двух или более государств».

Двойное гражданство (бипатритизм) — это разновидность множественного гражданства. В свою очередь множественное гражданство гражданина РФ бывает признаваемое Российской Федерацией (при наличии договора о двойном гражданстве) и не признаваемое множественное гражданство. При этом такие граждане рассматриваются Российской Федерацией только как граждане России с соответствующими административно-процессуальными правами (применительно к текущему исследованию), если иное не установлено федеральным законом или международным договором. С учетом, того, что международных договоров, устанавливающих иное, у Российской Федерации с иностранными государствами в настоящее время нет, то и о каких-либо особенностях административно-процессуального статуса граждан Российской Федерации с двойным или иным множественным гражданством в настоящее время говорить не приходится.

Лица без гражданства, или апатриды — это физические лица, не имеющие доказательств своей принадлежности к какому-либо гражданству или подданству. В настоящее время наблюдается все более четкая дифференциация статусов иностранцев и лиц без гражданства. Касается это не только норм материального права, связанных, например, с регулированием государственной службы, но и норм процессуального права. Обусловлено это общим принципом сокращения безгражданства, которому следует Российская Федерация, что с одной стороны выгодно национальной юрисдикции, а с другой — не всегда выгодно определенной группе лиц, стремящихся оградить себя от национальной юрисдикции, прежде всего налоговой, но иногда и связанной с нежеланием проходить обязательную службу в вооруженных силах соответствующего государства. Лицам без гражданства в любом случае может быть предоставлен национальный (российский) административно-процессуальный статус, если из него не установлено исключений национальным законом лица без гражданства. По такому же пути идут и большинство иностранных государств, исключая, впрочем, некоторые страны Евросоюза, например, Францию⁹. Вместе с тем во Франции в качестве квазисудебного органа функционируют