Т. И. Отческая, Д. В. Володина, И. Е. Отческий

Теория и практика участия прокурора в рассмотрении судами гражданских, административных и арбитражных дел

Учебное пособие

Ответственный редактор
доктор юридических наук, профессор
Т. И. Отческая

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 347.963(075.8)

ББК 67.72я73

О-88

Авторы:

Отческая Т. И., доктор юридических наук, профессор — лекции № 1, 2, лекции № 6, 7 (в соавторстве с Д. В. Володиной), лекции № 3–5 (в соавторстве с И. Е. Отческим);

Володина Д. В., кандидат юридических наук — лекции № 6, 7 (в соавторстве с Т. И. Отческой);

Отческий И. Е., кандидат юридических наук — лекции № 3–5 (в соавторстве с Т. И. Отческой).

Рецензенты:

Коршунова О. Н., доктор юридических наук, профессор, почетный работник прокуратуры РФ;

Смирнов А. Ф., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, почетный работник прокуратуры РФ.

Предлагаемое читателям учебное пособие направлено на освещение важного направления прокурорской деятельности — участия прокурора в рассмотрении судами гражданских, административных и арбитражных дел (теоретических и практических аспектов этого участия). В нем изложена история российской прокуратуры по данному направлению; теоретические, правовые и методологические аспекты организации участия прокурора в рассмотрении судами гражданских, административных и арбитражных дел. Обращено особое внимание на проблемы, возникающие в процессе прокурорской работы, предложены пути их решения.

Законодательство приведено по состоянию на июль 2018 г.

Для бакалавров, магистрантов, специалистов и практических работников.

УДК 347.963(075.8)

ББК 67.72я73

© Отческая Т. И., Володина Д. В., Отческий И. Е., 2019

© ООО «Проспект», 2019

Введение

В соответствии со ст. 35 Закона о прокуратуре РФ прокурор участвует в рассмотрении дел судами в случаях, предусмотренных процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами. Прокурор в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело на любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства.

Полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел, определяются процессуальным законодательством Российской Федерации.

Генеральный прокурор Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации принимает участие в заседаниях Верховного Суда Российской Федерации. Генеральный прокурор Российской Федерации вправе обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.

Прокуратура является важным звеном в государственном механизме защиты интересов личности, государства, общества.

На ее сотрудников возложено решение конституционно-правовых задач, которые нужно решать профессионально, реально обеспечивая их выполнение на соответствующей организационной и правовой основе.

Настоящее учебное пособие рассчитано на формирование и развитие у студентов профессиональных знаний в вопросах, связанных с участием прокурора в рассмотрении дел судами.

Этому вопросу авторы отчасти уделяли внимание и ранее¹.

Особенностью настоящего учебного пособия является то, что в нем даются теоретические и практические аспекты этого участия, характеристика возникающих в процессе участия прокуроров в судах проблем, пути их разрешения актами прокурорского реагирования и судебная практика по вопросу участия прокуроров в рассмотрении судами гражданских, административных и арбитражных дел.

Изучение дисциплин «Участие прокурора в рассмотрении судами гражданских, административных и арбитражных дел», «Теория и практика участия прокурора в рассмотрении судами гражданских, арбитражных и административных дел» ориентировано на оказание помощи студентам (бакалаврам, магистрам, специалистам), которые решили работать в органах прокуратуры Российской Федерации, в освоении федерального законодательства (гражданского процесса, арбитражного процесса, административного судопроизводства), распорядительных документов Генерального прокурора Российской Федерации, регулирующих вопросы участия прокурора в рассмотрении судами гражданских, арбитражных и административных дел.

Выпускник программы бакалавриата, магистратуры и специалитета должен обладать профессиональными компетенциями в правотворческой, правоприменительной, правоохранительной и экспертно-консультационной деятельности.

Профессиональными задачами, к выполнению которых готовится студент, являются²:

в правотворческой деятельности:

— разработка нормативных правовых актов, несовершенство которых следует из рассмотренных в судах дел;

в правоприменительной деятельности:

— обоснование и принятие в пределах должностных обязанностей решений, а также совершение действий, связанных с реализацией гражданских, арбитражных и административных процессуальных норм, а также законодательства, регулирующего деятельность прокуратуры;

— составление процессуальных и иных юридических документов, необходимых для обеспечения участия прокурора в рассмотрении и разрешении гражданских, арбитражных и административных дел в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах;

в правоохранительной деятельности:

— обеспечение законности, правопорядка при рассмотрении дел в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах;

— предупреждение, пресечение правонарушений в сфере конституционного, гражданского, арбитражного и административного судопроизводства;

— защита частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности при осуществлении правосудия по гражданским делам в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах;

в экспертно-консультационной деятельности:

— консультирование по вопросам защиты прав, свобод и охраняемых законом интересов в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах;

— осуществление правовой экспертизы процессуальных документов и иных юридических документов, необходимых для рассмотрения и разрешения гражданских, арбитражных и административных дел в судах.

Освоение студентами учебной дисциплины «Участие прокурора в рассмотрении судами гражданских, административных и арбитражных дел» способствует формированию следующих компетенций.

Профессиональные компетенции:

— способность квалифицированно применять нормативные правовые акты в конкретных сферах юридической деятельности, реализовывать нормы материального и процессуального права в профессиональной деятельности;

— способность квалифицированно толковать нормативные правовые акты.

При участии прокурора в рассмотрении судами гражданских, административных и арбитражных дел студент должен обладать следующими первоначальными знаниями и умениями³:

— знать общетеоретические категории и концепции юридической науки, юридическую методологию, основные понятия о государственном устройстве, о системе его органов;

— знать основные принципы организации деятельности органов прокуратуры, их структуру, функциональные направления деятельности, формы осуществления прокурорского надзора;

— обладать базовыми знаниями в области конституционного, гражданского, административного права, прокурорского надзора, гражданского процессуального, арбитражного процессуального и уголовно-процессуального права;

— уметь самостоятельно осуществлять поиск, толкование и применение нормативных правовых актов;

— уметь осуществлять поиск и анализ судебной практики;

— уметь работать с учебной и научной литературой, владеть навыками ее поиска и изучения, логично излагать свои мысли и участвовать в обсуждении проблем;

— владеть навыками выполнения письменных учебных работ;

— владеть навыками составления проектов процессуальных документов.

Изучение изложенных в учебном пособии «Теория и практика участия прокурора в рассмотрении судами гражданских, административных и арбитражных дел» вопросов следует после изучения ряда дисциплин, таких как: «Теория государства и права», «Конституционное право», «Гражданское право», «Гражданский процесс», «Арбитражный процесс», «Административное судопроизводство», «Прокурорский надзор», «Участие прокурора в правотворческой деятельности», а также прохождения различных практик.

Вопрос о качественном составе прокурорского корпуса актуален во многих странах мира.

В этой связи особую актуальность приобретают вопросы профессиональной компетенции прокуроров, которые получили освещение в настоящем учебном пособии применительно к темам исследования.

Представленное пособие основано на современных научных концепциях, последних изменениях в законодательстве о прокурорском надзоре, в гражданском и арбитражном процессуальном законодательстве, Кодексе административного судопроизводства РФ.

Выражаем надежду, что учебное пособие «Теория и практика участия прокурора в рассмотрении судами гражданских, административных и арбитражных дел» поможет в подготовке студентов всех уровней обучения, а также будет интересно с познавательной точки зрения преподавателям и практикующим юристам.

Данное издание сыграет положительную роль в становлении профессионализма будущих работников прокуратуры по вопросам защиты нарушенных прав граждан, хозяйствующих субъектов и государства.

Авторы выражают признательность рецензентам: заслуженному юристу РФ, Почетному работнику прокуратуры РФ, д.ю.н., профессору Смирнову А. Ф. и Почетному работнику прокуратуры РФ, д.ю.н., профессору Коршуновой О. Н. за поддержку нашей инициативы по его изданию.

От имени коллектива авторов —
ответственный редактор
доктор юридических наук, профессор,
Почетный работник судебной системы РФ
Т. И. Отческая

Глава 1. Развитие и становление законодательства об участии прокурора в рассмотрении судами гражданских и административных дел в XVII–XIX веках

Долгое время начало истории прокуратуры России было связано с 28 мая 1922 г., когда Всероссийским Центральным исполнительным комитетом была учреждена государственная прокуратура. Однако это не совсем правильно, если вспомнить прошлое нашего государства.

В этой связи уместно привести высказывание В. И. Ленина: «Самое важное, с точки зрения научной, это — не забывать основной исторической связи, смотреть на каждый вопрос с точки зрения того, как известное в истории явление возникло, какие главные этапы в своем развитии это явление проходило, и с точки зрения этого развития смотреть, чем данная вещь стала теперь»⁴.

В отличие от судопроизводства, зародившегося в далеком прошлом, прокурорский надзор в механизме государственности возник относительно недавно. Впервые прокуратура появилась во Франции при короле Филиппе IV. Ордонансом от 25 марта 1302 г. была учреждена прокуратура как орган представительства интересов монарха.

Прокуратура Франции была предназначена для исполнения воли короля, влияние которого на формирование ее органов и определение направлений деятельности было весьма сильным. Генерал-прокурор всегда и во всем защищал интересы королевской короны, вплоть до того, что следил, чтобы кто-либо из вельмож самостоятельно не присваивал себе титулы, не вмешивался в проблемы промыслов, торговли, учреждения университетов: «Прокурор наблюдал за назначениями королевских чиновников, оценивая, насколько они удовлетворяют предъявленным требованиям, чтобы и здесь не нарушались интересы короля»⁵.

В 1586 г. был принят закон об организации деятельности прокуратуры во Франции, который определил место прокуратуры в системе государственных органов, включив в сферу полномочий прокурорского надзора деятельность прокурора административно-политического характера, надзор за производством следствия и судебно-правовую деятельность.

Ордонанс 1670 г. разделил расследование в суде гражданского и уголовного исков. Однако в те времена, как отметил Н. Полянский, «прокурор не возбуждал дела самостоятельно. Он мог выступать лишь в качестве изобличителя, тогда как инициативой возбуждения дела и правом расследования обладал судья»⁶. Преимущество судьи перед прокурором было очевидным — рассмотрение уголовных дел происходило без участия прокуроров.

В дальнейшем прокуратура Франции претерпевала различные преобразования, наиболее интенсивно происходившие в период с 1789 по 1810 гг., однако ее основное предназначение оставалось неизменным: выполнение так называемых карательных функций, обеспечение незыблемости держателя верховной власти в государстве.

Термин «прокурор» стал применяться в начале XVIII в. При этом функции прокуратуры с момента ее возникновения не сводились к сфере чисто правовой. По этому поводу В. И. Веретенников писал, что прокурор «является в точном и полном смысле глазами короля, через посредничество которых король может следить за правильностью хода всего государственного механизма»⁷.

Экскурс в развитие прокуратуры Франции не случаен, ибо прокуратура этой страны послужила при Петре I прообразом прокуратуры России и является до настоящего времени эталоном прокуратуры западных стран. Известный историк В. О. Ключевский состояние работы государственного аппарата того времени оценивал так: «Непослушание чиновников предписаниям высшего начальства и даже царским указам стало при Петре I настоящей язвой управления, превосходящей даже смелость старых московских дьяков»⁸.

Император понимал, что чиновничий бюрократизм являлся силой, которая становилась опасной для государства и общества, серьезной помехой в достижении его целей. Поиск механизмов, призванных контролировать исполнение законов, не прекращался в России никогда. «Заслуга Петра I заключается особенно в том, что он впервые в России создал органы, специально предназначенные для контроля и надзора за соблюдением законов. Вначале это был институт фискалов, а затем — прокурора»⁹.

Петр I учредил прокуратуру как институт, осуществляющий от его имени надзор за законностью действий и распоряжений государственных органов. Но учреждению прокуратуры предшествовало создание Петром I должности фискала, послужившей прообразом прокурорского надзора. Назначение фискальной службы (указы от 22 февраля 1711 г., от 1 и 5 марта 1711 г.) состояло в том, чтобы «над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправый суд, также сбор казны и прочего»¹⁰.

За образец этой службы Петр I взял государственные органы Германии. Фискалы в России могли уличить всякого, «кто неправду учинит». При этом им устанавливался значительный стимул: шла половина штрафа, наложенного на виновного. Широкое толкование фискалами своих прав влекло злоупотребление ими, что явилось причиной издания Петром I Указа от 17 марта 1714 г., в котором они были уполномочены вести «взыскание всех безгласных дел, особенно дел о хищениях казны, причинении иного вреда государственному интересу»¹¹.

Однако фискалы должны были только проведывать, доносить, обличать в суде, преследование при этом личного интереса жестоко наказывалось: «Если фискал оклеветал перед судом умышленно и был в этом уличен, то его следовало наказывать так, как будто он сам совершил деяние, в котором ложно уличал. Подобным образом следовало поступать и с фискалом, который, зная о корыстном преступлении, не принимал мер к уличению виновного»¹².

Несмотря на жесткую регламентацию, деятельность фискалов вызывала ненависть. Даже Петр I признавал, что чин фискала «тяжел и ненавистен», в этой связи продолжались поиски совершенных форм контроля «за казной».

Институт фискалов послужил прообразом прокуратуры в соответствии с Указом Петра I от 27 апреля 1722 г. «О должности генерал-прокурора», в котором прокурор рассматривался как «сей чин око наше и стряпчий о делах государственных»¹³.

Прокуратура была весьма мощным, строго централизованным органом, который четко реализовал предоставленные ему государством полномочия. Личный состав прокуратуры был наделен большой силой и авторитетом. По замыслу Петра I генерал-прокурор должен был стоять на страже интересов императора, государства и всех граждан. Прокурорам всех рангов предписывалось «смотреть накрепко, чтобы то или иное установление свою должность хранило, и во всех делах истинно, праведно и нелицемерно поступало, самым действом указы исполнялось»¹⁴.

В тот период была предпринята попытка раскрыть основные функции прокурора в судебных местах, его основные полномочия. Прокуроры состояли при присутственных (судебных) местах, где велось судопроизводство, наблюдали за ним. Однако они не имели права на возбуждение дел, хотя надзорными полномочиями прокурор в полном объеме был наделен.

За прокурорами закреплялась важная функция — надзор за всеми делами, касающимися материальных интересов государства, в том числе финансовые дела, по которым они наблюдали за сбором казенных доходов, за выполнением государственных подрядов, за правильностью финансовой отчетности¹⁵.

По мнению С. М. Казанцева, «в России возникает институт надзора, который хотя и получил французское название, однако был создан не по образцу и подобию французской прокуратуры, а явился результатом творчества Петра I и включал элементы французской прокуратуры, шведских омбудсменов, шведских и немецких фискалов и чисто русские изобретения. Из Франции помимо названия была заимствована иерархическая командная структура института, а также главная функция — надзор за точным исполнением закона тем органом, при котором находится прокурор»¹⁶.

Надзор имел важный отличительный признак, позволяющий выделить его из иных видов государственной деятельности. Этот признак заключался в том, что прокурор не пользовался решающим голосом ни по одному административному вопросу. «Органы управления производят и решают дела, а прокуроры наблюдают за этим производством и решением, охраняют их закономерность, но не принимают другого ближайшего участия в самом существе дела, в их возбуждении и направлении»¹⁷.

Таким образом, средства прокурора носили чисто надзорный характер, и основной среди них являлась так называемая протестация, т. е. принесение протеста в орган, нарушивший закон, или в вышестоящий орган¹⁸.

Не бесспорным является мнение, что эффективность деятельности прокуратуры при Петре I была минимальной. С точки зрения С. М. Казанцева, «великий реформатор сделал решительный шаг в правильном направлении. Доморощенная система надзора была далека от совершенства, обладала органическими пороками антиправового государства, защищал от произвола чиновников не общество, а государство. Но все же в море всеобщего беззакония это был корабль, взявший курс к берегам пока еще не видимой земли твердого закона»¹⁹.

Устройство надзора за высшим учреждением, которое само надзирало за всем управлением, было, по мнению В. О. Ключевского, «мудреным делом», его надо было согласовывать с формами ответственности»²⁰.

Прокуратура, по мнению О. Е. Кутафина, создавалась в России как представительный орган, прежде всего императорской власти, осуществляющий от ее имени и по ее поручению повсеместный и постоянный надзор и контроль за действиями и решениями правительствующего Сената, других центральных и местных учреждений²¹.

Порядок действий прокуроров в то время был таков: заметив нарушение, прокурор вначале устно предлагал его устранить. Если обращение не помогало, он приносил протест. Письменный протест поступал в тот же орган, который нарушил закон и от которого зависело на том «протесте утвердиться», т. е. принять его или же остаться при своих мнениях. В последнем случае руководитель учреждения обязан был направить в вышестоящую инстанцию или Сенат вместе с протестом прокурора свои объяснения о причинах несогласия с прокурором. Принесение прокурором протеста приостанавливало действие того постановления, которое опротестовывалось. В то же время прокурор, чей протест был отклонен, направлял специальное «доношение» генерал-прокурору, от которого зависело, поддержать своего подчиненного или нет.

Непосредственное уголовное преследование лежало вне компетенции прокурора. Он только наблюдал за ходом расследования дела и имел «попечение» о «колоднических», т. е. арестантских делах. Прокуроры также надзирали за фискалами, за которыми они должны были «иметь крепкое смотрение». Фискалы в коллегиях и надворных судах доносили обо всех замеченных ими злоупотреблениях прокурорам²².

Прокуроры на местах наблюдали за правильным собиранием казенных доходов, безубыточным для казны производством, по подрядам и откупам, правильностью финансовой отчетности.

При Екатерине I существование прокурорского надзора было поставлено под вопрос: продолжая существовать де-юре, прокуратура де-факто уничтожалась.

В изданном при Петре II Наказе губернаторам, воеводам и их товарищам о прокуратуре не упоминалось совсем.

При восхождении на престол Анны Иоанновны в Манифесте от 20 октября 1730 г. было указано на существовавшие в обществе беспорядки, и прокурорский надзор был восстановлен на прежних, петровских, основаниях. Возрожденным органам прокуратуры вверялся надзор за тем, «чтобы челобитчики правым и нелицемерным судом удовольствованы, а в государственных делах рассмотрение и решение чинимы были со всякою ревностию и добрым порядком»²³.

Вторично прокуратура была отменена в регентство Анны Леопольдовны: после упразднения должности генерал-прокурора обер-прокуроры остались без подчиненных.

С момента вступления на престол Елизаветы Петровны и принятия указа от 12 декабря 1741 г. прокурор стал воплощать идею правительственного контроля и надзора, являлся связующим звеном между монархом и чиновником. Он наблюдал за всеми делами чиновников как верховный блюститель законов, всегда стоящий на страже их.

При Екатерине II прокуратура была строго централизованным органом, который четко реализовывал свои полномочия, предоставленные ему государством. Продолжая оставаться органом надзора, прокуратура «фактически становится органом управления общей компетенции»²⁴.

В 1775 году в каждой губернии был создан штат чинов прокурорского надзора. При губернском сословном суде назначалось по одному прокурору и два стряпчих. В уезде в подчинении губернского прокурора находился уездный стряпчий. В соответствии с Уложением «Учреждение о губерниях», утвержденным в 1775 г. Екатериной II, губернские прокуроры должны были сохранять «целостность власти установленной», осуществляя надзор за деятельностью всех присутственных мест губернии²⁵.

Однако на практике роль чинов прокуратуры оставалась незначительной. Губернский прокурор по чину был ниже не только губернатора, но и вице-губернатора, председателей палат уголовного и гражданского суда, хотя по закону он должен был за ними надзирать²⁶.

При Александре I прокурорский надзор был возрожден: из канцелярии генерал-прокурора в 1802 г. выросло учрежденное Министерство юстиции, на которое возлагалась задача управления системой суда и прокуратуры. Генерал-прокурор Г. Р. Державин стал одновременно и министром юстиции, которым 22 сентября 1802 г. был подписан циркулярный ордер о возложении на прокурора надзора за следствием как особой сферы контроля. Губернские прокуроры должны были наблюдать, «не происходит ли где кому пристрастных допросов, бесчеловечных истязаний и притеснений всякого рода», но вместе с тем должны были бороться с сокрытием преступлений и послаблениями преступникам.

По указу Сената от 28 сентября 1828 г. «губернские прокуроры на основании узаконений везде смотрят и бдение имеют, дабы в губерниях ничего противного закону и общей пользе не происходило»²⁷. В надзоре по делам гражданским главное внимание прокуроров должно было быть сосредоточено на соблюдении подсудности и пресечении «всякого рода притеснений и волокит»²⁸. Однако надзор за местным аппаратом сливался с управлением.

Беспомощность дореформенной прокуратуры (в период, предшествовавший судебной реформе 1864 г.) и низкий уровень законности были обусловлены не только пороками всей системы общества и бюрократического аппарата самодержавия в целом, но и недостатками самого этого института, поскольку прокурорский надзор, во-первых, был подчинен исполнительной власти, во-вторых, сфера надзора и функции прокуроров стали к тому времени настолько обширными и неопределенными, что, по сути, нереальным было их добросовестное исполнение.

Изложенное свидетельствует о том, что в истории русской прокуратуры первая половина XIX в. считается периодом застоя.

Гражданское процессуальное законодательство наделяло прокуроров функцией надзора за рассмотрением гражданских дел в судах или, точнее, в присутственных местах губернии, в Сенате. Надзор этот состоял в основном в просмотре журналов поднадзорных государственных органов. Протест прокурора не мог приостановить исполнение принятого соответствующими органами решения по делу.

Прокуроры выступали в качестве истцов по делам казны. Их роль в процессах сводилась к использованию прав стороны. Прокурор имел право принесения протеста на любое дело независимо от того, подлежало ли оно обжалованию сторон. Однако «рассмотрение в Сенате дел по протестам прокуроров было большой редкостью»²⁹.

Проектом Устава гражданского судопроизводства 1857 г. были предусмотрены существенные изменения роли прокурорского надзора. Прокурора обязывали давать заключения по пяти категориям дел, в том числе по делам казенного управления. Прокуратура лишилась функции общего надзора. Однако за ней закреплялись функции наблюдения за единообразным и точным соблюдением закона, обнаружения и преследования любого нарушения законного порядка и требования его восстановления.

Роль прокурора в суде фактически ограничивалась выдачей заключения. Институт прокурорских заключений по гражданским делам, по сути, дублировал деятельность прокуратуры и суда: «Для суда полезны мнения адвоката потому, что в их речах говорят противные интересы, которые отыскивают слабые стороны каждого дела и указывают на них суду», — писал П. Марков³⁰. Беспристрастные заключения необходимы лишь тому, кто полагает, что «все судьи дураки, а все прокуроры идеалы».

По мнению Е. Васьковского, заключение прокурора превратилось «в пустую формальность, тягостную для прокуроров, ненужную для суда, смешную в глазах публики»³¹.

В основу преобразований реформы 1864 г. был положен принцип разделения властей: судебная власть отделялась от законодательной, исполнительной и административной. Провозглашалось равенство всех перед законом. Были установлены новые принципы процесса: гласность, состязательность, устность.

В Основных положениях о прокуратуре 1862 г. было четко сформулировано назначение прокуратуры: «…наблюдение за точным и единообразным исполнением законов Российской империи». Установлены принципы организации и деятельности прокуратуры, такие, как единство и строжайшая централизация прокурорского надзора; осуществление прокурорами возложенных на них полномочий от имени всей системы органов прокуратуры; осуществление «верховного» надзора в империи генерал-прокурором (он же министр юстиции), строжайшая подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим; несменяемость прокуроров; независимость прокуроров от местных влияний при принятии ими любого решения.

Прокуроры относились к должностным лицам судебных ведомств, но с подчинением только министру юстиции. Их деятельность регламентировалась нормативными актами, определяющими организацию судопроизводства, и уставами гражданского и уголовного судопроизводства.

В XIX в. задачи и значение генерал-прокурорской власти были резко ограничены: прокурор потерял роль «ока государева». Из надзора за правительством, каким мыслился прокурорский надзор Петром I, он превратился в правительственный надзор за судами и местными административными органами.

Участие прокурора в гражданском судопроизводстве того времени состояло в том, что прокурор вступал в процесс как «примыкающая сторона», представляя суду заключение после состязания сторон. В виде исключения по некоторым делам прокурор выступал как «главная сторона», состязаясь с другой стороной в качестве истца или ответчика. Прокурор действовал в качестве главной стороны, если дело носило публичный характер, затрагивало интересы государства и общества.

В соответствии со ст. 343 Устава об учреждении судебных установлений прокурор обязан был давать заключения; по делам казенного управления; по делам земских учреждений, городских и сельских обществ³².

Участие прокурора в гражданском процессе дореволюционной России было ограничено рамками определенной группы дел.

Заключение прокурора было обязательно по:

— делам казенного управления, земских учреждений, городских и сельских обществ;

— делам лиц, не достигших совершеннолетия, безвестно отсутствующих, глухих, умалишенных;

— вопросам подсудности пререкания между судебными и административными органами, устранения судей;

— спорам о подлоге документов и в случаях, когда в гражданском деле обнаруживались обстоятельства, подлежащие рассмотрению судом уголовным;

— просьбам о выдаче свидетельства на право бедности (как основание освобождения от судебных издержек);

— делам брачным и о законности рождения.

Судебное разбирательство по делу заканчивалось заключением прокурора, после чего стороны могли уже только указать на ошибки, допущенные прокурором, если такие были. Для подготовки заключения по законодательству предоставлялся трехдневный срок³³.

Прокурорское заключение должно было найти отражение в протоколе судебного заседания и в решении по делу. Оно излагалось устно после прений сторон.

Хотя прокурору не запрещалось давать заключение по любому делу, это не активизировало прокурорский надзор на данном участке. «В числе нескольких сот дел с прокурорским заключением, в разрешении которых мне пришлось участвовать, — писал П. Юренев, — не было положительно ни одного, в котором заключение прокурора сколь-нибудь помогало бы членам суда в постановлении решения»³⁴.

Характерно, что в соответствии с судебной реформой 1864 г. наряду с назначением и порядком деятельности прокуроров в уголовном и гражданском судопроизводстве было четко определено, что прокуратура не должна вмешиваться в деятельность суда, ущемлять или ограничивать самостоятельность судей при принятии ими решений по рассматриваемым делам. При этом прокурор, обвинитель и защитник уравнивались в правах.

За прокуратурой оставался надзор за соблюдением законов, касающихся прав граждан. «Прокурор — блюститель закона, естественно, служит в то же время и представителем публичных интересов», — утверждал Н. В. Муравьев³⁵.

Анализ законодательства об участии прокурора в гражданском судопроизводстве в царский период свидетельствует о том, что перед прокурором ставились задачи надзора за законностью при отправлении правосудия по гражданским делам. Однако в силу недостаточности предоставленных ему полномочий он не мог активно способствовать вынесению судом законного и обоснованного решения³⁶.

Чтобы выйти на должный уровень полномочий ветви судебной власти, Российской Федерации пришлось пройти долгий и сложный путь поисков отечественной модели учреждений, призванных разрешать хозяйственные споры. При этом не обошлось без зарубежных заимствований.

Если в период становления и развития предпринимательства в дореволюционной России экономические споры разрешались в судах общей юрисдикции, как и в ряде европейских стран, то уже в первой половине XIX в. под влиянием возросшего международного торгового оборота и на основе опыта наиболее развитых государств возникают первые попытки создания специализированных судебных учреждений.

В наиболее крупных городах — Москве, Санкт-Петербурге, Одессе, в торговых центрах появляются коммерческие (торговые) суды со своим процессуальным регламентом, возникают третейские суды. По мнению А. Д. Сухарева, «в них сказывалось восприятие опыта Торговых трибуналов Франции, Коммерческого суда Королевской Скамьи Высокого суда Англии, Палаты по торговым делам Германии»³⁷.

В 1827 году был создан комитет под председательством М. М. Сперанского, задачей которого было совершенствование законодательства о векселях и банкротствах. При этом встал вопрос о целесообразности учреждения в столицах особых коммерческих судов. Поскольку император не возражал против этого, комитет составил проект Учреждения коммерческих судов.

Среди ряда вопросов, обсуждавшихся в комитете, был вопрос о прокурорском надзоре за коммерческими судами. Однако при этом «было отвергнуто предложение иметь прокуроров при коммерческих судах, поскольку:

— во-первых, судоговорение в судах происходит в устной форме, и поэтому просмотр журналов и определений, которыми занимались прокуроры, был здесь неуместен;

— во-вторых, дела торговые и особенно фрахтовые, как правило, не терпят отлагательства, и, следовательно, прокурорские протесты, приостанавливая исполнение решения, могли привести к разорению одного из участников процесса;

— в-третьих, коммерческий суд должен быть судом примирительным, в котором прокурорского надзору делать нечего;

— в-четвертых, коммерческий суд основан более на личном доверии сторон к судьям, выбранным ими самими, а не на доверии к судебной процедуре»³⁸.

Проект обсуждался в Государственном совете с января по май 1832 г.

Император Николай I своим указом 14 мая 1832 г. одобрил Учреждение коммерческих судов и Устав их судопроизводства³⁹. Однако такого рода специализированные суды не получили должного развития. По-разному оценивалась их автономность, обособленность; нередко промахи и недочеты в их работе трактовались в пользу судов общей юрисдикции.

Накануне Октябрьской революции роль коммерческих судов заметно снизилась, они уступили место судам общей юрисдикции. Закон 1832 г. запретил губернским прокурорам осуществлять надзор за коммерческими судами, но обязывал председателей судов «предоставлять министру юстиции — генерал-прокурору по его требованию необходимую информацию»⁴⁰.

Вопрос о роли прокурора в гражданском процессе обсуждался в комиссии по пересмотру законоположений по судебной реформе. Согласно инициативе ее председателя, министра юстиции Н. В. Муравьева, в 1895 г. была проведена глобальная ревизия почти всех окружных судов и некоторых судебных палат. В министерской программе ревизии по гражданско-судебной части стоял такой вопрос: не бесполезны ли прокурорские заключения в их нынешнем виде и не желательно ли предоставление прокурорскому надзору активного вмешательства в дела, нуждающиеся в надзоре?

В большинстве отчетов по ревизиям ответ давался однозначный: такие заключения бесполезны⁴¹.

В отчетах по Московскому и Херсонскому окружным судам указывалось, что формально-бюрократическое отношение прокуратуры к заключениям в гражданских судах ведет в некоторых случаях к подрыву не только ее собственного авторитета, но и авторитета суда, поскольку казенные учреждения, рассчитывая на защиту со стороны «представителя закона», не заботились о приглашении в судебное заседание опытных присяжных поверенных, а поручали представительства своих интересам чиновникам, далеким от юриспруденции, которые проигрывали элементарные дела. Бывали случаи, когда «прокурор в своем заключении становился на сторону частных лиц, выступая по казенным делам»⁴².

Плачевное состояние защиты казенных интересов в суде заставило Министерство финансов в 1889 г. создать специальную комиссию, которая пришла к выводу о «создании при Министерстве финансов главного управления, которое осуществляло бы защиту казенных интересов в судах»⁴³. И хотя вывод комиссии не был одобрен, он представляет интерес, поскольку свидетельствует о недоверии казенного ведомства прокурору как защитнику его интересов.

Сорок лет существования бесполезного института прокурорских заключений можно объяснить его политической индифферентностью и присущими бюрократии желанием следовать однажды заведенному шаблону и боязнью всего нового, а также сосредоточением основных усилий прокуратуры не на надзоре за законностью как таковой, а на функции уголовного преследования и поддержания обвинения в суде.

Проблема прокурорского надзора в гражданском процессе была неразрешима для тех, кто не хотел ее разрешать. На практике было два пути выхода из сложившейся ситуации: первый — французский путь, когда прокурора можно было наделить всеми правами участника процесса, позволить ему вступать в любое дело на любой его стадии, если этого требовала охрана интересов государства, прав и охраняемых интересов граждан.

При этом можно было сохранить обязательное участие прокурора в некоторых, обозначенных в законе категориях дел, учредить специальных товарищей прокурора по гражданским делам. Но для этого нужны были определенные расходы. Представляется, что это было неприемлемо для царской администрации вообще и Министерства юстиции в частности.

Другой путь — германский, вел к ликвидации прокурорского надзора в гражданском процессе и превращении прокуратуры в обвинительную власть. Рутина правящей бюрократии препятствовала развитию прокурорского надзора в этом направлении.

Е. Васьковский предлагал предоставить прокурору право протеста по судебным решениям, сократить число дел, по которым требуется заключение прокурора⁴⁴.

Во второй половине XIX — начале XX в. развитие системы прокурорского надзора проходило по двум основным направлениям: вытеснение губернской прокуратуры по мере проведения судебной реформы на территории страны и усиление надзора за судами и адвокатурой, наделение прокуратуры функциями государственного юрисконсульта.

«Новая прокуратура», продолжая оставаться органом исполнительной власти, непосредственно подчиненным правительству, в сравнении с губернской прокуратурой оказалась более самостоятельной и независимой от местных властей. «Эти факторы способствовали постепенному возрастанию авторитета прокуратуры, насколько это вообще возможно в условиях абсолютной монархии»⁴⁵.

В 1910 году министром юстиции в Государственную Думу был внесен проект закона «О дальнейшем ограничении участия прокурора в гражданском процессе», в котором отмечалось, что введение судебными уставами участия прокурора в суде объяснялось защитой им в будущем закона и его применения.

Однако практика участия прокурора в гражданском судопроизводстве в течение сорока лет не привела к желаемым результатам.

Законом от 9 мая 1911 г. пожелания Министерства юстиции были удовлетворены. Деятельность прокуратуры в гражданском процессе была ограничена. В соответствии с законом «Об освобождении чинов прокурорского надзора от дачи заключений по гражданским делам» отменялись заключения прокурора по ряду гражданских дел, хотя фактически сразу, 16 июня 1913 г., они были введены по другим делам⁴⁶.

Таким образом, прокуратура в значительной степени утратила свои надзорные полномочия. Впоследствии это было признано ошибкой составителей судебных уставов⁴⁷.

С учетом изложенного можно сделать вывод, что прокурорский надзор в период от реформ 1864 г. до Октябрьской революции не достиг поставленной цели и не способствовал вынесению законных судебных решений. Фактически надзор прокурора свелся к роли консультанта по юридическим вопросам — «юрисконсульта» судебной коллегии, при этом мнение прокурора часто не имело существенного значения.

В сущности, прокуратура царской России общий надзор за исполнением законов не осуществляла, деятельность ее в основном была ограничена судебной сферой.

Во время революции 1905–1907 гг. прокуратура доказала свою преданность престолу.

Министр юстиции И. Г. Щегловитов резко пресекал все попытки некоторых прокуроров на местах понимать законность иначе, чем он сам. По его мнению, в понятие законности входила идея охранения существующего строя, и поэтому законным признавалось все то, что способствовало такому охранению.

Прокуратура России продолжала оставаться органом, верно служащим самодержавию, вплоть до ликвидации ее вместе с рухнувшим строем в 1917 г.

Глава 2. Законодательство об участии прокурора в гражданском процессе в советское время

Развитие нового государства в 1917 г., когда была ликвидирована прокуратура, стало невозможным, поскольку только она могла стать надежным инструментом, с помощью которого партия могла бы управлять государством.

В этот период в стране царили анархия и беззаконие.

Указания В. И. Ленина о революционной законности были в основном популистскими призывами. По его мнению, органом государственного надзора должна была стать Советская прокуратура⁴⁸.

Он определял следующие задачи прокуратуры: «Прокурор имеет право и обязан делать только одно: следить за установлением действительно единообразного понимания законности во всей республике, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным влияниям. Единственное право и обязанность прокурора — передать дело на решение суда…»⁴⁹.

Новый этап становления прокуратуры отмечен принятием 28 мая 1922 г. Положения о прокурорском надзоре. В соответствии с названным положением на прокуратуру возлагался надзор от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений; непосредственное наблюдение за деятельностью следственных органов дознания в области раскрытия преступлений, а также за деятельностью органов государственного политического управления; поддержание обвинения в суде; наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей⁵⁰.

В данном положении не было такой функции, как участие прокуроров в гражданском судопроизводстве.

Во Временной инструкции губернским прокурорам, утвержденной 22 июля 1922 г. Д. И. Курским, «Об общих задачах, возлагаемых на прокурора», указывалось, что прокурорский надзор осуществляется тогда, когда имеется налицо нарушение закона или такое бездействие, которое грозит интересам пролетарского государства⁵¹.

Положение о прокурорском надзоре 7 июля 1923 г. было дополнено главой «О государственной прокуратуре», которой предусматривалось участие прокурора в судебных заседаниях по гражданским делам, его право истребовать производство по ним и опротестовывать в порядке надзора вынесенные судебные решения и кассационные определения.

Принятый в 1923 г. ГПК РСФСР предоставил прокурору право инициировать гражданский процесс путем подачи иска в суд, а также давать заключения по делу. Действия прокурора по опротестованию в кассационном и надзорном порядке судебных решений являлись одной из форм прокурорского надзора за законностью решений и определений судов первой и второй инстанций. При этом прокурор мог вступить в процесс на любой стадии независимо от того, принимал он участие в рассмотрении дела или нет⁵².

В ст. 6, 14 Положения о судоустройстве РСФСР было предусмотрено, что суд приступает к рассмотрению гражданского дела по заявлению прокурора. Прокурор во всех стадиях гражданского судопроизводства должен был своевременно принимать предусмотренные законом меры к устранению всяких нарушений закона, от кого бы эти нарушения ни исходили⁵³.

Задачами прокурорского надзора в гражданском судопроизводстве являлись в то время: укрепление законности и охрана от всяких посягательств советского общественного и государственного строя, социалистической системы хозяйствования и социалистической собственности, прав и охраняемых законом интересов граждан и организаций.

Осуществляя эти задачи, прокурор обязан был следить за правильным и единообразным применением законов, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным влияниям (ст. 2 Положения о прокурорском надзоре в СССР)⁵⁴.

В этой связи следует указать, что свертывание предпринимательства в период Гражданской войны и перестройка экономики на военный лад фактически привели к ликвидации коммерческих судов в стране.

Лишь в период НЭПа, когда хозрасчет и материальное стимулирование получили государственное признание, появились новые учреждения по улаживанию и разрешению конфликтных ситуаций в хозяйственно-экономической сфере. В частности, в 1922 г. в соответствии с постановлением ЦИК и СНК РСФСР были созданы Высшая арбитражная комиссия при Совете труда и обороны и арбитражные комиссии при областных экономических советах, а позднее — при губернских совещаниях.

Согласно Положению о порядке разрешения имущественных споров арбитражные комиссии действовали в составе трех членов при непременном участии юриста и хозяйственного руководящего работника. Дело рассматривалось по правилам Гражданского процессуального кодекса, за некоторыми исключениями, вытекавшими из особенностей арбитражных комиссий.

22 мая 1922 г. был издан Декрет ВЦИК об образовании прокуратуры РСФСР, т. е. буквально через пять лет после октябрьских событий 1917 г. прокуратура была воссоздана как инструмент, защищающий единое правовое поле, целостность государства⁵⁵.

Осуществляя высший надзор за законностью в гражданском судопроизводстве, прокурор охранял права и законные интересы граждан, государственных учреждений, предприятий, колхозов, кооперативных и иных общественных организаций, предоставленные им нормами материального права, а также их гражданские процессуальные права.

Участие прокурора в гражданском процессе являлось одной из важных гарантий законности и обоснованности судебных решений по гражданским делам, государственной судебной защиты прав граждан и социалистических организаций.

В первом Положении о прокурорском надзоре на прокуратуру РСФСР возлагалось осуществление надзора за законностью распоряжений и действий всех народных комиссаров и иных центральных учреждений, опротестование незаконных актов⁵⁶.

Вместе с тем из названного положения не совсем понятно, на что направлен прокурорский надзор, — на надзор за законностью действий всех органов власти, как записано в положении, либо на надзор за законностью актов всех органов, либо и на то, и на другое. Полномочия прокуратуры были сформулированы расплывчато и неопределенно.

Составители первого советского ГПК основывались на известном высказывании В. И. Ленина о необходимости «продвинуться дальше в усилении вмешательства государства в «частноправовые отношения», в «гражданские дела», что применительно к процессу означало: государство должно иметь максимум возможностей для вмешательства в гражданско-правовой спор. Под воздействием этих идей и сформировалась концепция участия прокуратуры в гражданском процессе.

В соответствии со ст. 2 Гражданского процессуального кодекса 1923 г. прокурор вправе как начать дело, так и вступить в дело в любой стадии процесса, если, по его мнению, этого требует охрана интересов государства или трудящихся масс⁵⁷.

Право прокурора на предъявление иска было совершенно новым институтом судопроизводства и имело большое значение. Прокурор участвовал в процессе не для защиты своего субъективного права, а для защиты интересов государства.

Гражданские процессуальные кодексы всех союзных республик воспроизводили правило, согласно которому «участие прокурора в разбирательстве гражданского дела было обязательно в тех случаях, когда это предусмотрено законом или, когда необходимость участия прокурора в данном деле была признана судом»⁵⁸.

Так, ГПК Узбекской, Таджикской, Киргизской и Эстонской Республик предусматривали обязательное участие прокурора в суде при рассмотрении жалоб на неправильность в списках избирателей. ГПК Таджикской ССР дополнял круг дел особого производства с обязательным участием прокурора делами о признании имущества бесхозяйным и об установлении неправильности записей актов гражданского состояния.

Важное значение для развития прокурорского надзора имело Положение о Верховном Суде СССР и Прокуратуре ВС СССР, утвержденное постановлением ЦИК и СНК СССР от 24 июля 1929 г.

Дальнейшим шагом в развитии законодательства о прокурорском надзоре явилось утвержденное постановлением ЦИК и СНК СССР от 17 декабря 1933 г. Положение о прокуратуре Союза ССР, которым прокуратура утверждена как самостоятельный орган, однако прокуроры союзных республик оставались в системе республиканских народных комиссаров юстиции⁵⁹.

Постановлением ЦИК и СНК СССР от 20 июля 1936 г. «Об образовании Народного комиссариата Юстиции Союза ССР» все органы прокуратуры были выведены из системы народных комиссариатов юстиции.

Таким образом завершилась централизация прокуратуры.

Если называть периоды становления советской прокуратуры, то можно выделить этап 1922–1923 гг., когда прокуроры действовали только в пределах союзных республик и преимущественно в области общего надзора и надзора по уголовным делам.

На втором этапе (1924–1933 гг.) были учреждены Верховный Суд и Прокуратура Верховного Суда СССР, возникли элементы конституционного надзора наряду с общим.

Чтобы суд не отходил от «классовой линии», в 1933 г. он был поставлен «под надзор прокуратуры», которая безотказно реагировала на любой призыв партийной и исполнительной власти. Свидетельством этого являются, например, такие приказы: «О привлечении к ответственности за кастрацию племенных баранов», «О привлечении к ответственности за хищническую эксплуатацию верблюдов». «С помощью прокурорских санкций “боролись” за проведение поставки мяса, за поставку молока, за качество продукции и проведение весеннего сева»⁶⁰.

В период культа личности Сталина прокуратура при осуществлении «правоохранительной» функции была лишена власти в пресечении незаконных репрессий.

На основе Конституции СССР 1936 г. должно было начаться обновление законодательства в области судоустройства, судопроизводства, прокурорского надзора, однако в связи с началом войны эту работу пришлось отложить на неопределенный срок.

Главное содержание деятельности органов прокуратуры в годы Великой Отечественной войны состояло в надзоре за исполнением законов военного времени, направленных на охрану общественного порядка, трудовой и государственной дисциплины, а также на охрану социалистической собственности от преступных посягательств⁶¹. Вместе с тем в постановлении Верховного Суда СССР от 3 июля 1941 г. разъяснено, что прокурор «не является стороной в процессе, но участвует в процессе как представитель органа государства — прокуратуры»⁶².

В послевоенное время усилия органов прокуратуры были направлены на укрепление законности в сфере экономики. Требовалось перестроить работу органов прокуратуры, чтобы обеспечить соблюдение законности в промышленности, в сельском хозяйстве, на транспорте.

Важную роль в усилении прокурорского надзора в сфере экономики выполнил приказ Генерального прокурора СССР от 17 июня 1946 г. № 128 «Об усилении общего надзора за точным исполнением законов», в котором были сформулированы задачи прокуроров в сфере общего надзора, определены полномочия прокуроров по устранению нарушений закона, обозначены основные средства прокурорского реагирования на установленные нарушения закона. М. С. Строгович писал: «Прокуратура не осуществляет надзор за судом, а лишь участвует в его деятельности в установленных законом формах»⁶³.

Процессуальные права прокурора были узки: он не мог распоряжаться материальным правом, совершать распорядительные действия. Он мог лишь отказаться поддерживать предъявленный иск, если будет доказана его необоснованность. Распоряжаться спорным материальным правом мог только истец, который был вправе требовать рассмотрения иска, заключать мировое соглашение с ответчиком по поводу спорного требования.

Вместе с тем прокурор наделялся такими процессуальными правами, которые не могли принадлежать сторонам, — правом истребовать дело; приостанавливать исполнение решения; правом принесения протеста в порядке надзора; правом давать заключения по делу, т. е. можно сказать, что права прокурора были шире, чем процессуальные права сторон.

После XX съезда КПСС, на котором был развенчан культ личности Сталина, потребовалось принимать конкретные меры по реабилитации граждан, незаконно и необоснованно репрессированных. В этих целях были расширены надзорные полномочия местных судебных органов, а вместе с этим и сфера деятельности прокуроров в области судебного надзора. К этому же периоду относится и принятие такого важного законодательного акта, как «Положение о прокурорском надзоре в СССР», которое было утверждено Указом Президиума Верховного Совета СССР от 24 мая 1955 г.

Принятие данного положения «имело целью восстановить принципы организации и деятельности органов прокуратуры, наделить Генерального прокурора СССР и подчиненных ему прокуроров дополнительными властно-распорядительными полномочиями по установлению и устранению нарушений закона, особенно в сфере общего надзора»⁶⁴.

Названным документом прокурору было предоставлено полномочие по опротестованию противоречащих закону приказов и других правовых актов, необоснованных приговоров, решений, определений и постановлений судебных органов.

В соответствии с приказом Генерального прокурора СССР от 10 декабря 1955 г. № 133 «Об усилении прокурорского надзора за законностью рассмотрения судами гражданских дел» прокурор обязан был принимать участие в суде по гражданским делам, если они имеют общественное значение и затрагивают интересы государства, колхозов и советских граждан. В первую очередь прокурор должен был принимать участие в наиболее важных гражданских делах, например, о возмещении материального ущерба, причиненного хищениями социалистической собственности.

Постановлением Президиума Верховного Совета СССР от 7 апреля 1956 г. «О структуре Центрального аппарата Прокуратуры СССР» были выделены отделы по отраслям надзора и различные подразделения по выполнению функциональных задач, обеспечивающих успешное осуществление такого надзора.

В п. 6 приказа Генерального прокурора СССР № 133 указывалось, что путем предъявления иска прокуроры начинают дело лишь тогда, когда истец по каким-либо серьезным причинам не в состоянии это сделать, а также когда предъявление иска прокурором вызывается необходимостью защиты существенных интересов государства, колхозов и граждан.

На практике были более распространены случаи предъявления прокуратурой исков о признании недействительными незаконных сделок; о возмещении ущерба от растрат и хищений социалистической собственности, когда гражданский иск не был рассмотрен в уголовном деле; по наиболее сложным делам о возмещении ущерба и о взыскании дебиторской задолженности колхозам.

Вместе с тем прокуроров обязывали принимать меры к добровольному внесудебному разрешению гражданско-правовых споров.

В обзоре Верховного Суда СССР и Прокуратуры СССР от 28 февраля 1964 г. отмечался положительный опыт работы прокуроров Украинской ССР, которые с учетом имеющихся сигналов о непогашении долгов колхозам практиковали вызов руководителей предприятий, учреждений и организаций, а также отдельных граждан, в прокуратуру и, установив бесспорность факта задолженности колхозу, предлагали ликвидировать ее. В результате чего без предъявления исков по семи областям Украинской ССР была ликвидирована задолженность колхозам более чем на полтора миллиона рублей. Поводом для предъявления исков прокурором являлось нарушение закона, поэтому прокурор должен был тщательно проверять фактические обстоятельства дела и собирать необходимые доказательства в подтверждение всех существенных для разрешения дела обстоятельств.

В соответствии с п. 8 приказа Генерального прокурора СССР от 30 июня 1962 г. «О мерах по дальнейшему совершенствованию деятельности органов прокуратуры в борьбе с преступностью и нарушениями законности» всем прокурорам предписывалось осуществлять постоянный надзор за точным исполнением гражданского и гражданско-процессуального законодательства, принимать участие в рассмотрении гражданских дел, имеющих общественное значение и затрагивающих существенные интересы государства, колхозов и советских граждан.

Согласно ст. 26 Основ гражданского судопроизводства прокурору предоставлялось право вступать в дело в любой стадии процесса, если этого требует охрана государственных или общественных интересов, или прав и охраняемых законом интересов граждан. В отличие от прокурора, предъявившего иск, прокурор, вступивший в уже начатое дело, не давал объяснений после доклада дела, не участвовал в судебных прениях. Его надзор за законностью выражался в даче заключений по любому вопросу, а также по существу дела в целом.

Изложенное позволяет сделать вывод, что в 1933–1962 гг. основным было учреждение прокуратуры СССР, наделение ее функциями надзора за судебной деятельностью всех судов путем принесения протеста и приостановления исполнения решений.

В этот период были приняты: Конституция СССР 1936 г., конституции союзных республик, Основы законодательства о гражданском судопроизводстве (1962 г.), новое законодательство о прокуратуре (1955 г.).

В то же время высказывалось мнение, что «признание прокурора стороной в гражданском процессе исключает надзорный характер совершенных действий»⁶⁵. В ответ на утверждение о противоречии прокурорского надзора принципам независимости судей В. С. Тадевосян отмечал, что «надзор, осуществляемый прокуратурой за деятельностью судов, не может лишить судей самостоятельности, независимости, авторитета. Наоборот, хорошо организованный прокурорский надзор помогает устранению нарушений закона в деятельности суда и, следовательно, повышает качество работы суда, его авторитет»⁶⁶.

По мнению Т. Н. Добровольской, «прокурор, осуществляющий надзор в правосудии, не может отменить или изменить принятое постановление. Прокурорский надзор состоит не в непосредственном устранении нарушений закона, а лишь в постановке вопроса об этом перед самим нарушителем либо перед вышестоящим по отношению к нему органом»⁶⁷.

В 1964 г. был принят новый ГПК РСФСР, в котором закреплено право участия прокурора в любом деле с целью дачи заключения, которое прокурор оглашал в суде.

Усилению централизации и единства прокурорского надзора способствовала Конституция СССР, принятая 7 октября 1977 г. Прокуратуре была отведена глава XXI (ст. 164–168), где были раскрыты основополагающие принципы как организации, так и деятельности органов прокуратуры. В соответствии с Конституцией СССР на органы прокуратуры возлагалась обязанность осуществлять надзор не только за точным, но и за единообразным исполнением законов.

30 ноября 1979 г. был принят Закон «О прокуратуре СССР», в котором были закреплены принципы демократизации и гласности в деятельности органов прокуратуры, расширены пределы прокурорского надзора за исполнением законов (особенно в охране прав и законных интересов граждан), а также получили дальнейшее развитие традиционно сложившиеся отрасли прокурорского надзора, изложены задачи и полномочия прокуроров в каждой из отраслей надзора.

Впервые установлено принесение прокурором протеста на акт, нарушающий охраняемые законом права и свободы граждан, и возможность прокурора приостанавливать действие такого акта до рассмотрения протеста⁶⁸.

В соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 16 июня 1987 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон СССР «О прокуратуре СССР» введены такие средства прокурорского реагирования на установленные нарушения закона, как предписание и предостережение, которые за короткий срок их применения оправдали свое предназначение.

В условиях демократических преобразований и осуществления в государстве радикальных социально-экономических реформ, обновления правового регулирования всех сторон жизни общество не могло обойтись без тех органов, которые обязаны будут осуществлять государственный надзор за законностью функционирования мобильной экономической структуры, какой является рынок. В связи с этим правомерным является вывод, что реформы успешны только в том случае, если они основываются на прочном правовом фундаменте, на неуклонном соблюдении законности во всех сферах жизни общества. На этапе развития советского государства без мощного прокурорского надзора, обеспечивающего исполнение законов, проведение в жизнь намеченных реформ было бы значительно затруднено, иногда обречено на неудачу.

В результате распада СССР и приобретения самостоятельности бывшими союзными республиками в процессе становления новой государственности возникла в числе других проблема взаимоотношений органов прокуратуры с различными структурами власти.

Решение данной проблемы, например, в Казахстане осложнялось неоднозначным подходом и различием мнений по вопросу о функциях прокуратуры в будущей схеме правового государства, неустойчивостью представлений о различных государственно-правовых структурах. Наблюдался значительный диапазон представлений о месте и роли прокуратуры в государственном механизме, обсуждалась позиция отрицания необходимости закрепления правового статуса органов прокуратуры в конституции.

Думается, что эта крайность исходила от недостаточно глубокого понимания сущности прокурорского надзора, его места и роли как института государственной деятельности, желания автоматически перенести поверхностно изученный опыт зарубежных стран без учета исторической особенности становления и развития государственности страны, ее властных структур, экономических, политических и социальных условий, психологии и общественного самосознания народа.

Сторонники концепции ограничения функций прокуратуры в государствах СНГ брали за образец западные модели.

Однако отстаивая позиции заимствования чужого опыта, они не учитывали главного: «Нельзя слепо и безоглядно копировать чужой опыт, не принимая во внимание реальную обстановку в нашей стране, даже не делая попыток разумно оценить сложившуюся систему прокурорского надзора, вычленить положительные моменты»⁶⁹.

Прокуратура выражает интересы гаранта законности. Это, несомненно, дает ей дополнительные возможности реализовать социальную роль стража законности и проводника ее во всех сферах государственной, экономической и общественной жизни.

В Российской Федерации прокуратура уже «отказалась» от надзора за соблюдением законов гражданами, сузила фактические пределы прокурорского вмешательства.

Принятая 12 декабря 1993 г. Конституция Российской Федерации в отличие от ранее действовавшей посвятила прокуратуре в разделе «Судебная власть» ст. 129, в которой не были определены полномочия прокуратуры.

Нельзя не сказать, что отказ от надзора прокуратуры в гражданском и арбитражном судопроизводстве, невзирая на различные влияния, происходил сложно, поскольку «требования прокурора о судебной защите интересов конкретного лица (в том числе и юридического) — это, в сущности, требование самого государства»⁷⁰.

В 90-е гг. сложился новый баланс между судебной властью и прокуратурой. Прокуроры призваны были вмешиваться в вопросы приватизации, занятия запрещенными видами деятельности; сделок с целью, противной основам правопорядка и нравственности, невыполнения обязательств в пользу государства, несоответствия закону учредительных документов юридических лиц и т. п.

Произошла трансформация надзора за исполнением закона. Прокурорский надзор осуществлялся в сферах, где не могли «развернуться» ни Конституционный суд, ни система общих судов, ни Уполномоченный по правам человека, ни различные органы контроля.

Авторы работы разделяют мнение А. Г. Кучерены о том, что «вызывают удивление многочисленные призывы о разрушении российского института прокуратуры, имеющего более длительную историю и опыт, чем вся американская демократия»⁷¹.

С начала реализации Концепции Судебной реформы в РФ (1992) постепенно происходит ограничение полномочий прокуратуры, в том числе и участия прокурора в гражданском судопроизводстве⁷².

Прокуратура за историю своего развития уже не раз оправданно и закономерно «меняла приоритеты прокурорского надзора»⁷³, выдвигая на первый план правозащитную функцию. Основная цель прокуратуры — надзор за исполнением законов. «Это единственный государственный орган, для которого надзор составляет смысл, сущность, основу деятельности»⁷⁴.

В конце 90-х гг. прошлого века в Российской Федерации было распространено мнение о том, что для «общего надзора прокуратуры в современном правовом устройстве нет ни места, ни основания, поскольку такого опыта придерживаются цивилизованные государства»⁷⁵. Оно было ошибочным, ведь государство, в котором прокуратура была учреждена более 280 лет назад, не может быть нецивилизованным.

Исторически сложилось так, что изначально прокуратура была создана именно для осуществления общего надзора, как орган, имеющий универсальный характер.

Во всем мире функцию надзора осуществляют различные органы без какого-либо общего надзора. Положительные моменты такого порядка отрицать нельзя. Однако у каждого своя история, и многочисленные примеры показывают, что мы не можем копировать чужие схемы. В настоящее время для нас очень важен вопрос, выполняет ли этот орган свою основную функцию — обеспечение законности.

В результате Октябрьской революции 1917 г. прокуратура, суд, коммерческий суд и адвокатура были ликвидированы. Суды самостоятельно при рассмотрении гражданских дел осуществляли надзор за законностью. На практике это осуществлялось таким образом: Народный комиссариат, отделы юстиции, советы народных судей и уездные бюро юстиции имели право, как по своей инициативе, так и по инициативе других советских органов, передавать для слушания в особые сессии народного суда любое гражданское дело, имевшее крупное общественное значение. Данный порядок был закреплен в циркуляре Народного комиссариата юстиции от 16 ноября 1920 г. № 21⁷⁶.

Политика осуществления надзорных полномочий разными органами была признана неэффективной, и В. И. Ленин выдвинул инициативу о создании советской прокуратуры. Полномочия коммерческих судов были переданы в 1918 г. местным судам.

В 1922 году было принято Положение «О порядке разрешения имущественных споров между государственными учреждениями и предприятиями»⁷⁷, в соответствии с которым все споры между казенными учреждениями, предприятиями и учреждениями разрешались в административном порядке арбитражными комиссиями.

Надзор за этими комиссиями осуществлялся прокуратурой исходя из ее общей задачи надзора за законностью. Дела, подведомственные арбитражным комиссиям, рассматривались в составе трех членов с обязательным участием юриста и хозяйственного руководящего работника. Делопроизводство осуществлялось по правилам ГПК, за некоторыми исключениями, вытекавшими из деятельности арбитражных комиссий.

В дальнейшем в СССР имущественные споры между государственными учреждениями и предприятиями рассматривались Высшей арбитражной комиссией при СТО СССР; Высшими арбитражными комиссиями при ЭКОСО союзных республик, арбитражными комиссиями при СНК АССР, а также местными арбитражными комиссиями.

Положением «О Государственном арбитраже» от 3 мая 1931 г. был создан Госарбитраж, основной целью которого являлось «разрешение споров между учреждениями, предприятиями и организациями обобществленного сектора в направлении, обеспечивающем укрепление плановой и договорной дисциплины и хозяйственного расчета». Надзор за деятельностью данного органа, как и ранее (за арбитражными комиссиями), возлагался на прокуратуру⁷⁸.

22 июня 1933 г. было принято постановление ЦИК и СНК «Об образовании Прокуратуры СССР», 17 декабря 1933 г. — соответствующее положение⁷⁹.

На прокуратуру была возложена обязанность наблюдать за правильным и единообразным применением законов судебными учреждениями союзных республик; она могла опротестовать и приостановить исполнение решений всех судов.

В целях совершенствования прокурорского надзора и усиления контроля за законностью разрешения гражданских дел в Прокуратуре СССР 21 ноября 1935 г. был организован специальный отдел по гражданским делам. В 1936 году такие отделы были созданы в союзных и областных прокуратурах.

Приказом Прокурора СССР от 7 апреля 1936 г. «О работе прокуратуры по гражданским делам» были четко изложены задачи в этой сфере⁸⁰.

Постановлением первого Всесоюзного совещания судебных и прокурорских работников по гражданским делам от 16 января 1937 г. предлагалось обеспечить участие прокуратуры в делах, затрагивающих крупные материальные интересы государства. Основной формой осуществления прокурорского надзора за законностью и обоснованностью судебных решений оставалось истребование дел и принесение протестов в порядке надзора⁸¹.

В августе 1938 г. Верховным Советом СССР был принят Закон «О судоустройстве СССР, союзных и автономных республик», в соответствии с которым основными формами прокурорского надзора в гражданском судопроизводстве стали непосредственное участие в судебном процессе, опротестование и участие в суде кассационной инстанции⁸².

Приказом Генерального прокурора СССР от 10 декабря 1955 г. «Об усилении прокурорского надзора за законностью рассмотрения судами гражданских дел» был сокращен перечень дел, рассматриваемых с обязательным участием прокурора, но при этом расширены рамки прокурорской инициативы. Прокурор мог по своему усмотрению определять дела, в которых он собирался участвовать⁸³.

В соответствии с постановлением Совета Министров СССР «Об улучшении работы Государственного арбитража», принятым 23 июля 1959 г., на рассмотрение органов государственного арбитража были переданы все относимые к ведению судов споры между государственными, кооперативными (кроме колхозов) и общественными организациями, предприятиями и учреждениями.

Несмотря на то, что Государственный арбитраж в 1954 г. был выделен из Министерства юстиции СССР и был подчинен непосредственно Совету Министров СССР, существо прокурорского (общего) надзора над данным органом не изменилось.

Принятый в 1964 г. Гражданский процессуальный кодекс сохранил прокурорский надзор в гражданском судопроизводстве, предоставив прокурору право предъявить иск или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требовала охрана государственных или общественных интересов или прав охраняемых законом интересов граждан, а также право давать заключения по делу и ряд других надзорных полномочий.

В Конституции Союза ССР⁸⁴, принятой 7 октября 1977 г. Верховным Советом СССР, глава 20 называлась «Суд и арбитраж», что свидетельствовало о сближении судов и государственных арбитражей.

В соответствии с Законом «О государственном арбитраже», введенном в действие с 1 июля 1980 г., в СССР решения государственных арбитражей могли быть пересмотрены в порядке надзора, в том числе по протесту прокурора⁸⁵. Данное полномочие прокурора было закреплено в Законе «О прокуратуре СССР» 1979 г.⁸⁶

Полномочие подавать исковые заявления в арбитраж было впервые предоставлено прокурору постановлением Совмина СССР от 16 апреля 1988 г. № 490 «Об утверждении Положения о государственном арбитраже СССР и правилах рассмотрения хозяйственных споров государственными арбитражами»⁸⁷. В условиях плановой экономики прокурорский надзор опирался на иные средства прокурорского реагирования, чем обращение с иском в госарбитраж⁸⁸.

Возникновение в стране свободного рынка и рыночных отношений изменило характер государственного вмешательства в хозяйственную сферу. Государственные арбитражи уже не соответствовали отношениям, сложившимся в экономике. Это привело к созданию системы арбитражных судов как юрисдикционных органов, а не органов госуправления экономикой. Это преобразование изменило полномочия прокуратуры в данной сфере.

В 1991 году прокурору предоставлено полномочие обратиться в суд с заявлением о признании опротестованного им акта незаконным в случае отклонения его протеста на данный незаконный правовой акт (Закон СССР № 2245-1)⁸⁹.

Поворотным моментом в истории советской и зарождавшейся российской прокуратуры стало постановление Верховного Совета РСФСР от 15 ноября 1991 г. «Об образовании единой системы органов прокуратуры РСФСР», которым была создана единая система органов прокуратуры, подчиненных Генеральному прокурору РСФСР. Прокуратура СССР с этого времени перестает существовать.

В январе 1992 г. Верховным Советом РСФСР был принят Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации»⁹⁰. Закон СССР «О прокуратуре СССР» 1979 г. перестал действовать. Новый закон заменил обязанность прокурора по надзору за законностью при рассмотрении гражданских дел в судах на положение о том, что «прокуроры участвуют в рассмотрении дел судами». Это означало, что суд сам призван охранять закон, надзор за ним возможен лишь в иерархическом порядке судебными инстанциями.

Законом РСФСР «Об арбитражном суде»⁹¹ и арбитражными процессуальными кодексами⁹², принятыми в 1991–1992 гг., была создана правовая основа деятельности арбитражных судов в качестве органов судебной власти. К их компетенции были отнесены хозяйственные споры, в которых участвовали юридические лица и граждане-предприниматели, а также ряд споров в сфере управления. Прокурору предоставлялось право подачи иска в защиту государственных и общественных интересов.

Конституция Российской Федерации 1993 г.⁹³ изменила роль и статус суда путем закрепления принципа разделения властей, независимости судебной власти, приоритета судебной защиты прав и свобод человека и гражданина.

Прокуратура не была отнесена ни к одной из ветвей власти, не была наделена полномочиями по надзору за носителями государственной власти в Российской Федерации. Данные положения повлияли на содержание Закона «О прокуратуре Российской Федерации»⁹⁴.

Прокурор имел право участвовать в рассмотрении дел судами, опротестовывать противоречащие закону решения, определения, приговоры и постановления судов, однако о «надзоре за законностью рассмотрения гражданских дел судами», соответственно, не упоминалось. При этом в Законе «О прокуратуре Российской Федерации» появились нормы, касающиеся участия прокурора в арбитражном судопроизводстве.

Конституция 1993 г. повлекла совершенствование арбитражного процессуального законодательства. Были приняты Федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995 г. «Об арбитражных судах в Российской Федерации»⁹⁵ и Арбитражный процессуальный кодекс от 5 мая 1995 г.⁹⁶

Данными правовыми актами была расширена компетенция арбитражных судов: они стали рассматривать дела по экономическим спорам, возникающим из гражданских, административных и иных правоотношений (п. 1 ст. 22 АПК РФ).

Статус прокурора практически не изменился: он мог обратиться в арбитражный суд с исковым заявлением в защиту государственных и общественных интересов. Исковое заявление в Высший Арбитражный Суд мог направить Генеральный прокурор Российской Федерации или его заместитель, в арбитражный суд субъекта — прокурор или заместитель прокурора соответствующего субъекта Российской Федерации.

Прокурор признавался лицом, участвующим в деле. Ему предоставлялись все права, и он нес обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате государственной пошлины.

Отказ прокурора от иска не лишал права истца требовать рассмотрения дела по существу. В случае отказа истца от иска, который был предъявлен прокурором, иск оставался без рассмотрения.

Генеральный прокурор, а также заместитель Генерального прокурора имели право принести протест на вступившее в законную силу решение или постановление всех арбитражных судов в Российской Федерации, за исключением постановлений Президиума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации.

Для конкретизации полномочий прокурора в арбитражном судопроизводстве в связи с принятием АПК РФ был принят приказ Генеральной прокуратуры РФ от 1 августа 1995 г. № 41 «О задачах органов прокуратуры по реализации полномочий в арбитражном процессе»⁹⁷. В этом приказе были конкретизированы случаи, в которых прокуроры могли подавать иски в арбитражные суды.

В приказе Генеральной прокуратуры РФ от 24 октября 1996 г. № 59 «О задачах органов прокуратуры по реализации полномочий в арбитражном процессе» прокурорам предписывалось проявлять особую взвешенность при подготовке исков в интересах предприятий, организаций и граждан-предпринимателей⁹⁸.

Федеральным законом от 10 февраля 1999 г. № 31-Ф3⁹⁹ в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» были внесены серьезные изменения. Появились нормы, регламентирующие деятельность прокурора в арбитражном процессе; указание на порядок обжалования судебных актов арбитражных судов (п. 1 ст. 36 Закона о прокуратуре). Однако впоследствии п. 1 ст. 36 признан частично не соответствующим Конституции РФ постановлением Конституционного Суда РФ от 17 июля 2002 г. № 13-П.

Из истории известно, что первоначально способом обратить внимание на неправомерные действия должностных лиц было лишь обращение к царю, поэтому в 1549 году был образован первый специально уполномоченный орган по рассмотрению жалоб — Челобитный приказ.

Масштабные реформы, произошедшие в период правления Петра I, затронули все сферы общественной жизни. Как известно, своим созданием органы прокуратуры обязаны именно ему.

Первоначально деятельность прокуроров заключалась в таких действиях, как наблюдение, предложение с напоминанием или предостережением, протестация и доношение высшему органу надзора¹⁰⁰.

Изложенное свидетельствует о том, что возможности судебной защиты нарушенных прав и свобод не предусматривалось, что вполне объяснимо теми задачами, которые ставились перед данными должностными лицами на этапе становления органов прокуратуры России.

Вместе с тем у прокуроров имелись достаточно действенные полномочия в сфере защиты публичных интересов. В частности, предложения носили обязательный характер для должностных лиц и в то же время содержали в себе средства, которые устранят допущенные нарушения. В случае, если данные предложения не исполнялись по тем или иным причинам, прокурор имел право применить такую меру воздействия, как протестация или доношение, которые приносились через Генерал-прокурора в Сенат или его коллегии. Принесение протеста приостанавливало исполнение решения органа государственной власти¹⁰¹.

В период правления Екатерины II, в связи с проводимыми судебной и административной реформами, прокуроры были наделены функцией участия в судебной деятельности. В ходе реформы были разделены административные и судебные функции Сената Манифестом о реформе Сената от 15 декабря 1763 года¹⁰².

При этом учреждена система местных органов прокуратуры, а также учреждалась должность уездного стряпчего, которые обладали весьма своеобразным статусом, так как участвовали в ведении судебных дел, порученных прокурору, на основании письменных его заключений.

При Павле I произошло усиление прокуратуры и упразднение стряпчих. Все их полномочия, в том числе и судебные по представительству казенных и общественных интересов, были переданы прокурору.

Проведенная в 1864 году судебная реформа не изменила правовую регламентацию положения прокурора. Нововведением было заимствование опыта Франции, где прокурор выступал «примыкающей стороной», представляя суду свое заключение после изложения сторонами своих позиций.

Исключение (когда прокурор выступал как истец) имелось в том случае, если дело имело публичный характер, т. е. затрагивало интересы общества и государства. Вступление с заключением было возможным как по инициативе суда, так и по своей инициативе¹⁰³.

Губернские правления обладали широкой административно-судебной компетенцией. Они рассматривали дела по протестам губернского прокурора и его товарищей, по жалобам стряпчих, по жалобам на решения городских дум, на действия уездной, городской и тюремной полиции. Им были подведомственны также споры о компетенции между уездными и городскими присутственными местами.

Однако уже в тот период времени была необходимость отстаивания прокурорами не прав, лиц или ведомств, а самих требований закона. Данный принцип действует и в настоящее время. Это свидетельствует о наличии преемственности в развитии правового регулирования участия прокурора при защите публичных интересов.

По мнению М. Р. Мегрелидзе, до 1916–1917 годов в России не было института административной юстиции. Роль прокурора в системе административной юстиции не была определена. Разрешение публично-правовых споров осуществлялось в форме досудебного обжалования руководству неправомерных действий и решений должностных лиц¹⁰⁴.

30 мая 1917 года в России было утверждено Положение о судах по административным делам. Судебная власть по административным делам принадлежала административным судьям, окружным судам и Правительствующему сенату.

Для разрешения административных дел в губернии или в области в составе окружных судов, находящихся в губернских и областных городах, образовывались административные отделения в составе товарища председателя и членов суда. Протесты и жалобы могли вноситься комиссарами, должностными лицами, земскими и поселковыми собраниями на действия и решения должностных лиц городского, земского (губернского, уездного и волостного) и поселковых управлений, а также комиссара.

Право протеста имелось у губернского комиссара, который выполнял в каждой губернии роль блюстителя закона и осуществлял надзор за всеми органами управления в губернии. Институт губернского комиссара должен был иметь большое значение для обеспечения законности в местном управлении и в какой-то степени сравним с современным прокурором района. Главным инструментом надзора за законностью управления было право принесения протеста административному суду. Комиссар занимал особое положение в процессе по административному иску. Имел право вступать в любое время в каждое дело, рассматриваемое в административном суде.

При этом он пользовался всеми правами стороны.

Из анализа указанного выше акта следует, что у прокурора не было каких-либо полномочий при рассмотрении административных дел. Такое положение сохранилось и после Октябрьской революции 1917 года, когда органы прокуратуры были упразднены вместе с другими ранее существовавшими органами суда и следствия.

Исследуя советский период, А. В. Абсалямов выделил 4 этапа в истории развития законодательства в области рассмотрения споров, возникающих из публичных отношений¹⁰⁵:

— 1917–1959 гг.: создание специальных юрисдикционных органов для рассмотрения административных споров и установление их компетенции;

— 1959–1987 гг.: конституционное закрепление права на обжалование в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права и свободы граждан; расширение подведомственности судов по рассмотрению административно-правовых споров;

— 1987–1991 гг.: законодательное установление порядка обжалования в суд неправомерных действий государственных органов и должностных лиц;

— с 1991 г. началось проведение судебной реформы, нормативное закрепление права гражданина на судебную защиту, установление права на судебную защиту в Конституции РФ 1993 г.; создание конституционных (уставных) и арбитражных судов, расширение подведомственности административных дел судам и совершенствование процессуальных форм защиты нарушенных субъективных прав.

В частности, на прокурора республики возлагалось наблюдение за законной деятельностью центральных учреждений и организаций, опротестование изданных ими незаконных постановлений или распоряжений¹⁰⁶. Однако опротестование не приостанавливало незаконные опротестованные прокурором акты.

Прокурор Верховного Суда СССР наделялся полномочием внесения представлений по фактам допущенных нарушений общесоюзного законодательства в Пленум Верховного Суда СССР¹⁰⁷.

Принятый 7 июля 1923 г. Гражданский процессуальный кодекс РСФСР возможность обжалования в суде действий административных органов не предусматривал. Лишь обращения в отношении действий нотариусов рассматривались судами.

Вместе с тем, в 30-е годы вводится возможность судебного рассмотрения жалоб по взысканию налогов, уплате штрафов, а также на неправильность в списке избирателей.

Изменения в законодательстве связаны с введением Основами гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик 1961 г. понятия «производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений», и установлением порядка производства по делам этой категории.

Обжалование в суд действий административных органов или должностных лиц, нарушающих права граждан, было регламентировано Гражданским процессуальным кодексом РСФСР в 1964 г.

Статья 239.4 Кодекса предусматривала возможность направления жалобы либо вышестоящему лицу (или в вышестоящий орган), либо в суд по усмотрению гражданина. Право прокурора обратиться в суд с заявлением в защиту прав и охраняемых законом других лиц было закреплено в ст. 41 Кодекса.

Однако название второй части второго раздела ГПК РСФСР «Производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений» отечественными учеными-юристами было признано неудачным, условным и не соответствующим потребностям правоприменительной практики¹⁰⁸.

В силу ст. 29 Основ прокурор был вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав и охраняемых законом интересов других лиц. Полномочия прокурора в части обращения в суд на протяжении длительного периода времени были определены подобным образом.

При этом не устанавливалось право на обращение в суд с заявлением об оспаривании незаконных действий, решений. Прокурор был обязан своевременно принимать установленные законом меры на всех стадиях судопроизводства к устранению всяких нарушений закона, кем бы эти нарушения ни были допущены.

В этот период предметом административно-судебного законодательства являлись не только правовые акты, действия органов исполнительной власти, но и акты представительных органов. Конституция СССР 1977 г. и Конституция РСФСР 1978 г. впервые закрепили в российском законодательстве право на судебное обжалование действий должностных лиц, которые связаны с нарушением законодательства, превышением установленных полномочий или ущемлением прав граждан, при этом без прямого указания на необходимость какого-либо обязательного досудебного порядка, чем были созданы предпосылки для права на обжалование.

Соответственно развивались и нормы, регламентирующие деятельность органов прокуратуры.

Законом СССР от 30 ноября 1979 г. «О прокуратуре СССР» Генеральным прокурором и соответственно подчиненными ему прокурорами осуществлялся надзор за исполнением законов органами исполнительной власти, предприятиями, учреждениями, организациями, а также соответствием актов, указанных органов и организаций Конституции СССР, Конституциям соответствующих союзных республик, что способствовало единообразному применению законов¹⁰⁹.

Мерой воздействия, в случае выявления нарушений установленного порядка, являлся протест, который приносился в орган, издавший акт, или в вышестоящий орган. При этом принесение протеста приостанавливало действие спорного акта.

Вместе с тем закон не устанавливал полномочия на судебное обжалование отклоненного протеста. Меры к устранению данного пробела в законе стали приниматься, к сожалению, в конце советского периода, однако нельзя не отметить их значимость.

Так, постановлением Верховного Совета СССР от 17 апреля 1991 г. № 2117-1 «О неотложных мерах по повышению роли прокуратуры в укреплении законности в стране» признавалась необходимость предоставления прокурору права обращаться в суд в случае отклонения протеста на противоречащий закону правовой акт. В этой связи прокуратуре СССР, а также комитету Верховного Совета СССР по законодательству и порядку поручалась разработка проекта изменений в действующий Закон СССР «О прокуратуре СССР», а также проекта нового закона о прокуратуре¹¹⁰.

Это нашло отражение в законе СССР «О рассмотрении судом обращений прокурора о признании правового акта незаконным и о внесении дополнений в Закон СССР «О прокуратуре СССР», согласно которому было закреплено право прокурора на обращение в суд при отклонении протеста на незаконный правовой акт¹¹¹.

При этом при обращении прокурора в суд действие нормативного акта приостанавливалось до его рассмотрения. Данное заявление рассматривалось в десятидневный срок. В случае, если судом устанавливалось, что заявление прокурора является обоснованным, выносилось решение об удовлетворении заявления, правовой акт признавался незаконным.

Принятие нового Закона РФ «О прокуратуре РФ», действующего с изменениями и в наши дни, начало новый этап развития регламентации участия прокурора при рассмотрении судами дел. Новый законодательный акт не имел упоминаний об осуществлении прокурором надзора в гражданском судопроизводстве.

С 2003 по 2015 г. производство в судах общей юрисдикции по делам, возникающим из публичных правоотношений, регламентировалось Гражданским процессуальным кодексом РФ. Обжалованию в суд в силу главы 25 ГПК РФ подлежали любые коллегиальные и единоличные решения, действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, нарушающие права и свободы граждан, организаций, публичных правовых образований (право прокурора на обращение в суд по делам этой категории не закреплялось).

При этом административный порядок обжалования применялся по усмотрению гражданина наравне с судебными.

С введением в действие в 2015 г. КАС РФ нормы, регулирующие судебный порядок проверки законности действий и решений уполномоченных органов и лиц, из ГПК РФ исключены.

Становление и развитие института участия прокурора в гражданском судопроизводстве в различные периоды определялось политико-трансформационными процессами российской государственности, в то время как его цели, направленные на защиту конституционных и иных охраняемых законом прав и интересов граждан, общества и государства, оставались неизменными.

Если в дореволюционный период, начиная с Судебной реформы 1864 г., прокурор в гражданском процессе в большинстве случаев выступал как «примыкающая сторона», представляя суду заключение по окончании состязания сторон, то после революции, в рамках реализации идеи органического сочетания личных и общественных интересов, а также расширения вмешательства государства в область правовых отношений, участие стало осуществляться во исполнение задач по надзору за законностью рассмотрения данных дел¹¹².

Конституцией РФ 1993 года провозглашено общее право на судебное обжалование незаконных действий и бездействия органов и должностных лиц публичного управления, конституционно закреплено административное судопроизводство¹¹³.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что генезис правового регулирования участия прокурора в административном судопроизводстве не отличался стабильностью, на разных этапах менялся объем полномочий прокурора.

Однако прокурор оставался неизменным участником публично-правовых споров. Попытки организации производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, без участия прокурора не нашли своего продолжения.

С учетом изложенного можно сделать вывод, что направление деятельности прокуратуры — участие прокурора в рассмотрении судами гражданских, арбитражных, административных дел прошло множество этапов своего становления в соответствии с требованиями соответствующих периодов развития правовой системы нашего государства, но подтвердило свою значимость и необходимость в защите интересов граждан, хозяйствующих субъектов, государства.

Глава 3. Теоретические и практические аспекты участия прокурора, по иску (заявлению) которого возбуждено гражданское дело, в его подготовке и судебном разбирательстве в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах

Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепила демократическую модель Российской Федерации. Этот потенциал может сработать только при соблюдении норм конституции и законов, осуществлять надзор за исполнением которых призвана прокуратура.

Прокуратура Российской Федерации на сегодняшний день представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Одной из функций, возложенных на прокуратуру, является участие прокуроров в рассмотрении дел судами. Прокурорские работники участвуют в рассмотрении судами не только уголовных, но и гражданских, арбитражных и административных дел.

Рассматривая особенности реализации прокурором полномочий по участию в гражданском процессе, стоит указать на то, что основным аспектом регламентации участия прокурора в процедурах гражданского процесса представляется значимость его участия в таких процедурах, которые определяются множеством специальных требований нормативных правовых и ведомственных актов, а также внушительным объемом судебной практики:

— регламентация полномочий прокурора по участию в гражданском процессе приводится в нормах ГПК РФ и Закона о прокуратуре;

— детализация мероприятий участия прокурора в гражданском процессе приводится в документах Генеральной прокуратуры РФ и в судебной практике.

Функции прокурора, участвующего в гражданском судопроизводстве, неоднократно менялись. Было время, когда он в полном объеме осуществлял надзор за законностью рассмотрения гражданских дел судами. Позже его полномочия были существенно сокращены (ограничены только участием в рассмотрении гражданских дел). Такие же процессы наблюдались и при участии прокурора в рассмотрении арбитражных дел судами. Это объяснялось разными подходами к роли судебной власти в государстве, ее положением.

Являясь в настоящее время независимой и самостоятельной, судебная власть «исключает» какой-либо надзор за законностью деятельности суда со стороны иных органов, в том числе прокуратуры.

Участие прокурора в гражданском процессе регламентировано в настоящее время Конституцией РФ, Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», ГПК РФ, КАС РФ, приказом Генеральной прокуратуры РФ от 10 июля 2017 г. «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском и административном судопроизводстве».

Российская Федерация относится к романо-германской правовой семье. Это значит, что правовой прецедент не является источником права. Однако решения высших судов являются ориентиром для нижестоящих судов. К таким решениям относятся постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации (например, от 19 июня 2012 г. № 23 «О применении судами норм гражданско-процессуального законодательства, регламентирующих производство в суде апелляционной и кассационной инстанций»; от 11 декабря 2012 г. № 31 «О применении норм гражданского процессуального законодательства при рассмотрении судами заявлений, представлений о пересмотре по вновь открывшимся обстоятельствам вступивших в законную силу судебных постановлений» и № 29 «О применении судами норм гражданско-процессуального законодательства, регулирующего производство в суде кассационной инстанции»), решения Конституционного Суда Российской Федерации, принятые по конкретным обращениям граждан, а также решения Европейского суда по правам человека.

Целями участия прокурора в рассмотрении судами гражданских, административных и арбитражных дел являются обеспечение верховенства закона, обеспечение единства и укрепления законности, защита прав и свобод человека и гражданина. Приоритетной задачей в этом направлении является обеспечение законности и обоснованности судебного акта, а также предупреждение правонарушений.

В этой связи очень важно, чтобы прокурор мог правильно определять, каким образом и в каком порядке он должен инициировать обращение в суд, когда ему следует вступить в процесс, который инициирован другими правомочными субъектами. Участвуя в рассмотрении судами гражданских, арбитражных и административных дел, прокурор обязан правильно определять свою позицию по основным вопросам, подлежащим рассмотрению и разрешению.

Поскольку от того, насколько правильно организована деятельность прокурора, целесообразно осуществляется его взаимодействие с прокурорами, реализующими полномочия в иных направлениях деятельности, во многом зависит принятие законных и обоснованных решений. Задача теории прокурорской деятельности — предложить научно обоснованные рекомендации, которые смогут обеспечить соответствующий уровень эффективности деятельности прокурора в той или иной сфере¹¹⁴.

При изучении роли прокурора как участника гражданского процесса необходимо отметить, что социальное назначение деятельности прокурора определяется такими задачами, как:

— своевременное и адекватное реагирование на нарушение прав граждан и публичных интересов путем предъявления в суд общей юрисдикции иска (заявления);

— квалифицированная поддержка в суде заявленных требований;

— содействие правильному и своевременному разрешению судом гражданского дела, подлежащего рассмотрению с участием прокурора;

— способствование в вынесении судом законного и обоснованного судебного решения;

— квалифицированная подготовка и поддержание представлений о пересмотре незаконного и необоснованного судебного постановления;

— принятие мер прокурорского реагирования по выявлению, предотвращению, пресечению и устранению правонарушения в правосудии по гражданскому делу¹¹⁵.

Изложенное позволяет сделать вывод, что участие прокурора в гражданском процессе имеет ряд значений:

— превентивное (от лат. praeventio — «предупреждение»);

— государственная правовая защита;

— правовое принуждение.

Превентивное значение реализуется в деятельности прокурора в гражданском процессе, по предотвращению, с использованием предоставленных ему законом полномочий, нарушений закона, а также нарушений прав участников гражданского процесса.

В этой связи в заключении по результатам судебного разбирательства прокурор может изложить свою позицию по делу, уполномочен давать правовую оценку юридически значимым для его рассмотрения обстоятельствам, а также в целом способствует суду в вынесении законного и обоснованного решения (определения). Прокурор, содействуя осуществлению правосудия, принимает меры не только к восстановлению нарушенного права, но и к предупреждению нарушения прав одной из сторон, иных лиц, участвующих в деле (например, при необоснованных требованиях истца).

Обращаясь к председателю суда с заявлением об ускорении рассмотрения гражданского дела, производство по которому затягивается без объективных причин, прокурор не только защищает права участников гражданского процесса, но и предотвращает выплату из средств бюджета компенсации в связи с нарушением разумных сроков судопроизводства.

Рассматривая особенности обращения прокурора в суд первой инстанции, мы должны указать на основные правовые механизмы такого обращения.

Согласно ст. 35 Закона о прокуратуре полномочия прокурора в рассматриваемой сфере включают:

1) участие по закону, когда прокурор участвует в судебном рассмотрении дел в случаях, предусмотренных ГПК РФ и иными федеральными законами;

2) комплексно-целевой характер участия, когда право прокурора согласно нормам ГПК обращаться с заявлением в суд либо вступать в дело на любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемого законом интереса общества (государства);

3) участие только в рамках процессуальных полномочий, т. е. установленные в ГПК РФ пределы полномочий на участие прокурора в судебном рассмотрении дел.

Целевой характер рассматриваемого участия прокурора обусловлен защитой прав граждан и охраняемого законом интереса общества (государства), которые не обозначены отдельным перечнем, в каком-либо нормативном правовом акте, но по мере развития процессуальной деятельности прокурора конкретизируется в ведомственных указаниях и судебной практике.

В этой связи следует сказать о позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в определении от 25 февраля 2013 г. № 200-о «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Хомякова Максима Александровича на нарушение его конституционных прав положением части 2 статьи 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации»¹¹⁶, что положениями ч. 3 ст. 45 ГПК РФ, взаимосвязанными со ст. 35 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», конкретизируются полномочия прокуратуры, определенные в ст. 129 Конституции РФ, и обеспечивается процессуальная гарантия реализации прокуратурой обозначенных полномочий.

На необходимость обеспечивать качественное участие прокурора в рассмотрении судами гражданских дел обращает внимание в своем приказе Генеральный прокурор РФ¹¹⁷.

С позиции Генеральной прокуратуры РФ прокуроры обязаны постоянно совершенствовать организационные основы этой деятельности, обеспечивать качественное участие в рассмотрении дел судами, рассматривать эту деятельность как действенное средство укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства, укрепления законности и предупреждения правонарушений в экономической сфере.

Изучение норм Конституции РФ позволяет выделить конституционные принципы и методы прокурорской деятельности:

— принцип личного права, который обусловлен не льготами и привилегиями, предоставляемыми государством, а атрибутом личности, который формируется в рамках правозащитной государственной деятельности;

— принцип равенства всех перед судом и законом, согласно которому в условиях правозащиты используется равный правовой подход к фактически разным людям;

— принцип неотчуждаемости человеческих прав и свобод опосредован естественным характером прав человека, которые принадлежат ему с момента рождения;

— принцип недопустимости произвольного ограничения прав и свобод человека, который означает, что любые ограничения в этой сфере должны быть регламентированы правом и законом. Это отражается на методах и процедурах прокурорского надзора за соблюдением положений конституции;

— принцип непосредственного действия человеческих прав и свобод, который исключает разрешительный характер таких свобод и прав с особым порядком их введения в действие, что предопределяет содержание прокурорского надзора за соблюдением конституции;

— принцип недопустимости дискриминации по любому основанию для защиты свобод и прав человека (по возрасту, полу, этнической, национальной или расовой, религиозной принадлежности, по социальному происхождению, по языку, имущественному положению и т. д.);

— принцип гарантированности защиты, который выражается в методах обеспечения государством средств, условий и факторов, определяющих практические механизмы для прокурора при осуществлении надзора за соблюдением положений конституции;

— способы и методы системной защиты, которые проявляются в централизованном и комплексном характере прокурорского надзора за соблюдением норм конституции в подсистемах судебной, административной защиты и самозащиты¹¹⁸.

Указанные принципы и методы, формируя нормативную основу правовой концепции защиты человеческих прав и свобод, сами находятся под защитой системы государственного принуждения.

Особенность обращения прокурора в суд первой инстанции с заявлением (иском) определяется конституционным характером защиты прав граждан и охраняемого законом интереса общества (государства).

Предназначение прокуратуры по осуществлению государственной правовой защиты реализуется в деятельности прокурора по выявлению нарушений прав и законных интересов граждан, публичных интересов и принятию мер к их устранению в рамках гражданского судопроизводства, а также в выявлении нарушений прав участников гражданского процесса и принятии мер к их устранению.

В 2016 году при реализации общенадзорных полномочий прокурорами Российской Федерации выявлено и устранено 4,7 млн нарушений прав граждан, по актам прокурорского реагирования «погашены долги по заработной плате на сумму 20 млрд рублей»¹¹⁹.

Основной формой реализации данного предназначения является обращение прокурора в суд в интересах граждан и публичных интересов. Оно находит выражение также в действиях прокурора, вступившего в процесс для дачи заключения и заявившего ходатайства о вызове свидетелей, об истребовании доказательств, т. е. принимающего меры к правильному разрешению спора и, как следствие, к предотвращению или защите прав стороны по делу (третьего лица).

Назначение участия прокурора в гражданском процессе в виде правового принуждения определяется деятельностью прокурора по привлечению правонарушителей к гражданско-правовой ответственности.

Согласно ст. 1253 ГК РФ прокурор имеет право требовать от суда ликвидации юридического лица, если такое неоднократно (грубо) нарушило исключительные права на результат интеллектуальной деятельности и на средства индивидуализации.

Вместе с тем в порядке, установленном в ст. 9 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности», на основании заявления прокурора суд может прекратить деятельность юридического лица¹²⁰.

Так, прокурором Абинского района выявлен факт экстремистской деятельности местной религиозной организации (МРО) «Свидетели Иеговы» города Абинска. 20 февраля 2013 г. на основании ст. 7 указанного закона МРО вынесено предупреждение, полученное 22 февраля 2013 г. председателем МРО Павленко А. А., которое не было обжаловано в судебном порядке.

В то же время другой участник МРО Беликов А. В. в период с 20 по 21 июля 2013 г., несмотря на указанное предупреждение, совершил массовое распространение экстремистского материала, включенного в федеральный список под № 510 и 752.

Определением Верховного Суда РФ от 5 августа 2015 г. по делу № 18-АПГ 15-17 обозначена правомерность удовлетворения гражданско-правового требования истца — прокурора Краснодарского края о том, что массовое распространение экстремистского материала, совершенное членами организации в течение 12 месяцев со дня вынесения соответствующего предупреждения, является основанием для признания организации экстремистской и ее ликвидации¹²¹.

При участии в суде по делам о защите интересов несовершеннолетнего прокурор, закрепляя и развивая положения Декларации ООН о правах ребенка 1959 г.¹²², Конвенции ООН о правах ребенка¹²³, Конвенции МОТ № 138 «О минимальном возрасте»¹²⁴ и Конвенции МОТ № 182 «Об искоренении наихудших форм детского труда»¹²⁵, подтверждает право детей на жизнь, медицинскую помощь и образование посредством предоставления им жизненно необходимых товаров и услуг, а также признает необходимость обеспечения защиты детей от эксплуатации, жестокого обращения и насилия.

Эти нормы заложены и в российском Основном законе — в ст. 7, 15, 38, 39, 43, 45, 60 и других Конституции РФ¹²⁶, в которых прямо или косвенно обозначены пределы государственных гарантий защиты прав и интересов детей.

Генеральным прокурором РФ 26 ноября 2007 г. был издан приказ № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи», согласно которому прокуроры всех уровней должны: обеспечить надзор за исполнением законов, регулирующих охрану прав и законных интересов несовершеннолетних; активно использовать право обращения в суд с заявлением в защиту права и законного интереса несовершеннолетнего согласно требованиям ГПК РФ, осуществлять конкретные меры обеспечения эффективного надзора за исполнением законов в сферах образования, здравоохранения, социальной защиты, жилищного обеспечения и трудовой занятости детей с ограниченными возможностями здоровья¹²⁷.

В специальных указаниях Генеральной прокуратуры РФ в 2003 г.¹²⁸ был сделан акцент на предусмотренное в ГПК РФ и СК РФ¹²⁹ участие прокурора в делах определенной категории, которые: возникают в публичной сфере правоотношений образовательных, медицинских, социальных и других услуг несовершеннолетним; рассматриваются в особом производстве (по усыновлению (удочерению) ребенка; разрешают вопрос ограничения или лишения несовершеннолетнего права самостоятельного распоряжения своим доходом; инициированы заявлением об объявлении полностью дееспособным несовершеннолетнего; решают вопрос о лишении, ограничении и восстановлении родительских прав (обязательное участие согласно ст. 70–73 СК РФ).

Эти полномочия прокурора отражают особенность его участия в гражданском процессе с целью защиты прав несовершеннолетних, которая вызвана специальным статусом ребенка.

На основании изложенного можно сделать вывод, что в рамках участия прокурора в гражданском процессе выдвигается на первое место традиционная прокурорская функция надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами власти, муниципалитетами, органами контроля и военного управления, их должностными лицами, субъектами проведения общественного контроля за обеспечением прав человека и гражданина, а также функция надзора за соответствием закону издаваемых правовых актов.

Прокуратура РФ является государственным органом власти, деятельность которого непосредственно направлена на защиту прав человека и гражданина, поскольку целью ее деятельности является обеспечение:

— верховенства закона, укрепления и единства законности;

— защиты прав и свобод человека и гражданина;

— интересов общества и государства, охраняемых законом.

По мнению А. Э. Буксмана, созданный комплексный надзорный механизм органов прокуратуры, с одной стороны, направлен на восстановление нарушенного права граждан, с другой — на противодействие противоправной деятельности должностных лиц государственных органов власти и муниципалитетов. В этой связи благодаря активной позиции Генеральной прокуратуры РФ от 19 сентября 2012 г. Комитетом министров Совета Европы для государств-членов приняты рекомендации о роли прокуратуры вне уголовно-правовой сферы, которые вместе с пояснительным меморандумом формируют новую базу понимания правозащитной прокурорской деятельности в Европе как необходимого и ценного института правового демократического государства, который включает специальные полномочия прокурора в судебном процессе¹³⁰.

Участие прокурора в административном судопроизводстве обусловлено предназначением органов прокуратуры по надзору за точным и единообразным исполнением законов и направлено на выполнение им процессуальных полномочий. Участие прокурора в данном виде судопроизводства ограничивается определенными пределами, но представленные полномочия все же позволяют от имени государства выражать мнение по рассматриваемым вопросам

До принятия Кодекса административного судопроизводства РФ, применив узкий подход, предмет деятельности прокурора по участию в гражданском судопроизводстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, устанавливали как совокупность осуществляемых им действий и принимаемых решений, направленных на реализацию предоставленных федеральными законами полномочий в рамках установленной законодательством и организационно-распорядительными документами Генерального прокурора РФ компетенции при подготовке материалов в суды общей юрисдикции, непосредственном участии в рассмотрении дел соответствующими судами как в качестве инициатора конкретного судебного слушания, так и в силу требований закона об обязательном участии в нем, а также оспаривании вынесенных судами незаконных решений по делам указанной категории¹³¹.

Предмет участия прокурора в административном судопроизводстве — совокупность предметов участия прокурора в рассмотрении дел в суде первой инстанции, по отдельным категориям дел, в суде апелляционной, кассационной, надзорной инстанций, при пересмотре вступивших в законную силу судебных актов по новым или вновь открывшимся обстоятельствам.

Организация и деятельность прокуратуры подчинена определенным принципам, и первым из них назван принцип единства, который реализуется в единых подходах к различным направлениям деятельности прокурора, в единых полномочиях прокурора и средствах прокурорского реагирования. Учитывая, что участие прокурора в рассмотрении дел судами является продолжением надзора, представляется, что предмет деятельности прокуроров присущ всему процессу деятельности прокурора.

Значение целей прокурорского надзора состоит в том, что точное их определение позволяет решить вопросы организационного и методического характера, обеспечить полноту надзора и добиться необходимой результативности надзора прокурора.

Для выяснения целей участия прокурора в административном судопроизводстве необходимо обратиться к процессуальному законодательству.

КАС РФ прямо не называет в качестве цели ни одну из выше названных. Они вытекают из смысла административных процессуальных норм и законодательства о прокуратуре. Исходя из положений КАС РФ, перечислены лишь основания и формы его участия, при этом КАС РФ не раскрывает понятия его полномочий, а также целей, на которые направлена его деятельность.

Проводя правовую регламентацию процессуальной активности в административном судопроизводстве прокурора, КАС РФ определяет основания и формы его участия, процессуальное положение, способы взаимодействия с лицами, в интересах которых поданы соответствующие заявления¹³².

В административном судопроизводстве прокурору отведено особое положение. Это обусловлено его статусом. Он вправе участвовать в судебном административном процессе путем подачи административного искового заявления, возбуждая дело либо вступая в уже начатый процесс для дачи заключения по административному делу. Исходя из особенностей такого процессуального положения, ставятся и задачи такой деятельности. Участие прокурора в рассмотрении административных дел регулируется ст. 39 КАС РФ, исходя из которой оно имеет целью защиту прав или интересов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований.

Основной целью участия прокурора в рассмотрении административных дел судами является содействие осуществлению правосудия, реализации задач административного судопроизводства, обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности.

Задачи определенной отрасли прокурорского надзора определяются на основе целей деятельности прокуратуры согласно Федеральному закону «О прокуратуре РФ», а также руководящими документами Генеральной прокуратуры по организации надзора.

К ним относятся ведомственные приказы. Так, согласно приказу Генеральной прокуратуры РФ от 10 июля 2017 г. № 475, в целях эффективного исполнения органами прокуратуры задач по обеспечению верховенства закона, единства и укрепления законности, реализации полномочий, направленных на защиту и реальное восстановление прав и свобод граждан, а также охраняемых законом интересов общества и государства, прокурорам указывается на необходимость качественного участия в рассмотрении судами гражданских и административных дел¹³³.

Анализ положений, регламентирующих цели и задачи прокурорского надзора согласно Закону «О прокуратуре», позволяет отметить, что деятельность по участию прокурора в гражданских и административных делах не подпадает под какие-либо виды надзорной деятельности. Однако, как известно, в период действия ГПК РСФСР 1964 года прокурор осуществлял надзор за исполнением законов при рассмотрении судебных дел.

В ходе судебной реформы и с принятием ГПК РФ, а в последующем и КАС РФ, произошел отказ от такого вида надзорной деятельности. Вместе с этим ликвидировались многие надзорные полномочия в судебном процессе: право истребовать материалы дела из суда для решения вопроса о наличии оснований для принесения протеста, право прокурора на обжалование судебных постановлений вне зависимости от его участия в деле.

В этой связи Т. Н. Воробьев справедливо указывает, что в данный момент нельзя согласиться с мнением о том, что полномочия прокурора на предоставление заключения и на обжалование судебных постановлений представляют собой процессуальные средства прокурорского надзора в процессе¹³⁴.

Окончательное решение по делу принимает суд, поэтому проверка законности действий участников судопроизводства, правильности судебных постановлений находится за пределами компетенции прокурора. Суд также выносит вердикт относительно законности и обоснованности решения суда первой инстанции при его пересмотре. При осуществлении правосудия суд также контролирует поведение участников процесса.

Прокурор может поставить перед судом тот или иной вопрос, помочь в осуществлении правосудия.

По мнению А. Э. Буксмана, при осуществлении прокурорского надзора важным является комплексное использование регуляторов правоприменительной практики, активное участие в законотворческой деятельности, в устранении правовых пробелов и противоречивости правовых норм¹³⁵.

Деятельность прокурора в процессе разрешения судами публично-правовых споров имеет особенное значение в силу правовой и социальной природы прокурорского надзора. Прокурором при участии в рассмотрении судом публично-правового спора одновременно выполняется ряд функций:

— представление интересов государства;

— представление публичного интереса;

— защита прав граждан и организаций.

Реализация цели, поставленной государством перед прокуратурой в сфере объективного права, зависит от эффективного использования органами прокуратуры полномочий по проверке законности нормативных правовых актов и их оспариванию в порядке административного судопроизводства.

Деятельность прокурора определяется следующими направлениями:

— во-первых, защита публичных интересов в формах и по основаниям, предусмотренным нормами КАС РФ, что является одной из форм защиты публично-правовых интересов, наряду с защитой, осуществляемой государственными органами;

— во-вторых, на данной стадии функции надзора не осуществляются, поскольку согласно закону «О прокуратуре РФ» полномочия прокурора, участвующего в рассмотрении судами дел, определяются процессуальным законодательством¹³⁶.

В науке выделяются следующие цели участия прокурора в судебном разбирательстве при рассмотрении гражданских и административных дел:

— защита прав и свобод граждан, неопределенного круга лиц, публичных образований;

— укрепление законности;

— обеспечение верховенства закона;

— обеспечение законности действий участников судопроизводства;

— обеспечение правильности судебных постановлений;

— помощь суду в осуществлении правосудия.

Многие из названных целей совпадают с целями неуголовной деятельности прокурора, которые изложены в постановлении ЕСПЧ от 26 мая 2009 г. по делу «Бацанина против Российской Федерации»¹³⁷.

Они должны согласовываться с обеспечением верховенства права, защиты прав и свобод лиц, защиты имущества и интересов государства, публичного интереса, гармонизацией юрисдикции судов¹³⁸.

По мнению Ю. Ф Беспалова, Европейским судом неоднократно указывалось на то, что если прокурор, принимая на себя обязанности процессуальной стороны, становится в действительности союзником или противником одной из сторон, его участие может создать для одной из сторон ощущение неравенства, а также что если независимость и беспристрастность прокурора или аналогичного должностного лица не оспариваются, повышенная чувствительность общественности к справедливому осуществлению правосудия оправдывает растущее внимание к внешним проявлениям¹³⁹.

Автор разделяет позицию А. А. Муравьева о том, что прокуратура в России изначально создавалась как единственный орган надзора за исполнением законов, строгое соблюдение которых является признаком правового государства, поэтому сохранение и дальнейшее расширение пределов вмешательства прокурора в административное судопроизводство отвечает пути формирования в РФ его собственной модели, основанной на историческом опыте, традициях и культуре¹⁴⁰.

В этой связи прокуратура, реализуя свой правовой статус, призвана неуклонно соблюдать и правильно толковать нормы материального и процессуального права. Какое-либо отступление от этого требования наносит ущерб делу укрепления законности, подрывает авторитет самой прокуратуры.

Деятельность прокуроров по надзору за исполнением законов, законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина должна оцениваться исходя из своевременности вмешательства и правомерности, а также полноты использования предоставленных прокурору полномочий.

Из положений статей 37 и 39 КАС РФ можно выделить следующую особенность: прокурор относится к лицам, участвующим в деле, и не является представителем. При участии прокурора в административном судопроизводстве он может не представлять документы об образовании, что согласуется с положениями Закона «О прокуратуре РФ», в соответствии с которым прокурорами могут быть граждане Российской Федерации, получившие высшее юридическое образование по имеющей государственную аккредитацию образовательной программе.

Реализуя функцию участия в рассмотрении дел судами, прокурор выполняет задачи, связанные с защитой прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства.

В этой связи интересной представляется позиция С. Г. Новикова и М. Ю. Рагинского о том, что сущность прокуратуры и ее отличие от других органов государства в том, что она:

— не имеет ни законодательных, ни административных, ни судебных функций;

— не вмешивается непосредственно в оперативно-хозяйственную и организационную деятельность органов, за законностью действий которых осуществляет надзор;

— не подвергает деятельность и акты соответствующих органов государственного управления оценке с точки зрения целесообразности, а лишь осуществляет надзор за тем, чтобы государственные органы, органы местного самоуправления, коммерческие и некоммерческие организации и должностные лица не допускали нарушений закона¹⁴¹.

К. И. Амирбеков и М. А. Магомедов характеризуют сущность деятельности прокуратуры в целом как инициативное, независимое, компенсаторное (не подменяющее иные государственные органы), внешнее (без вмешательства во внутренние дела субъекта правоотношений) и реализуемое через соответствующие полномочия прокурора присутствие прокуратуры в публичных правоотношениях, складывающихся в обществе, в качестве представителя единой центральной государственной власти для несилового принуждения субъектов правоотношений исполнить закон, прекратить его нарушение, устранить причины нарушений, наказать виновных и восстановить нарушенные права с целью создания, поддержания и воспроизводства на непрерывной основе в обществе и государстве состояния верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина и охраняемых законом интересов общества и государства¹⁴².

При этом, как отмечал С. Г. Кехлеров, «специфика прокурорской деятельности заключается в том, что, не обладая средствами государственного принуждения, прокурор преимущественно процессуальными инструментами побуждает других субъектов исполнять закон, прекратить его нарушение, устранить причины нарушений и наказать виновных»¹⁴³.

По изложенному можно сделать вывод о том, что участие прокурора в административном судопроизводстве производно от функции прокуратуры по надзору за соблюдением Конституции РФ и исполнением федерального законодательства от имени государства, заложенной в основу деятельности данного органа. Исходя из этого и формируется сущность деятельности прокурора и его участия при рассмотрении судами административных дел, независимо от формы его участия.

Рассмотрим процедуру участия прокурора в гражданском процессе.

Подготовка к подаче иска (заявления). Подаче прокурором иска в суд общей юрисдикции предшествует совершение определенных действий.

Поводом для обращения в суд служит информация, благодаря которой прокурор может выявить нарушения законодательства.

Информация — это сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления¹⁴⁴.

К информации относятся данные:

— взятые из заявлений, обращений граждан, поступивших по почте, представленных при личном приеме;

— содержащиеся в указаниях вышестоящей прокуратуры либо планах;

— полученные в результате проведения прокурорской проверки;

— содержащиеся в СМИ (путем мониторинга) и которые подлежат проверке.

В 2017 году в Федеральный закон «О прокуратуре» были внесены изменения (п. 2 в ред. Федерального закона от 7 марта 2017 г. № 27-ФЗ), касающиеся проведения прокурорских проверок.

Статья 6 названного закона изложена в следующей редакции: «Статистическая и иная информация, документы (в том числе электронные документы, подписанные электронной подписью в соответствии с законодательством Российской Федерации), справки и другие материалы или их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, представляются по требованию прокурора безвозмездно в течение пяти рабочих дней с момента поступления требования прокурора руководителю или иному уполномоченному представителю органа (организации), а в ходе проведения проверок исполнения законов — в течение двух рабочих дней с момента предъявления требования прокурора. В требовании прокурора могут быть установлены более длительные сроки.

В случае, если проверяемый орган (организация) в течение срока, установленного в соответствии с первым предложением абзаца первого настоящего пункта для представления запрашиваемых статистической и иной информации, документов и материалов или их копий, уведомляет прокурора в письменной форме с изложением объективных причин о невозможности представления указанных информации, документов, материалов или их копий в установленный срок, прокурор принимает решение об установлении нового срока для их представления.

При наличии угрозы причинения вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, безопасности государства, при наличии чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера необходимые информация, документы и материалы или их копии представляются в течение суток с момента поступления требования прокурора.

Сроки представления информации, документов и материалов или их копий, указанные в пунктах 2 и 2.1 настоящей статьи, не распространяются на случаи исполнения требований прокурора, вытекающих из его полномочий, предусмотренных статьями 30 и 33 настоящего федерального закона.

Прокурор не вправе требовать у органа (организации): информацию, документы и материалы или их копии в рамках проведения проверки, не обусловленные целями указанной проверки и (или) не относящиеся к предмету указанной проверки; информацию, документы и материалы или их копии, которые передавались органам прокуратуры в связи с ранее проведенной проверкой либо которые официально опубликованы в средствах массовой информации или размещены на официальном сайте органа (официальном сайте организации, создание которого предусмотрено ее учредительными документами) (далее — официальный сайт органа (организации) в информационно-телекоммуникационной сети Интернет), за исключением случаев, установленных данным федеральным законом.

В случаях, предусмотренных абзацем третьим пункта 2.3 настоящей статьи, орган (организация) указывает в ответе на требование прокурора сведения о проверке, в рамках которой передавались такие информация, документы и материалы, и актуальность таких информации, документов и материалов на момент требования или сведения о средствах массовой информации либо об официальном сайте органа (организации) в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, в которых опубликованы (размещены) соответствующие актуальные на момент требования информация, документы и материалы.

Проверяемый орган (организация) обязан представить указанные в абзаце третьем пункта 2.3 настоящей статьи информацию, документы и материалы или их копии при получении требования прокурора, связанного:

— с необходимостью проведения исследования, испытания, специальной экспертизы для получения дополнительной информации, которая может повлиять на выводы проводимой проверки;

— наличием угрозы причинения вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, безопасности государства, с наличием чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, а также уклонение от явки по его вызову влечет за собой установленную законом ответственность».

Прокурор может обращаться в суд с иском только по определенным категориям дел.

Основными