Вопросы федерализма

Сборник научных работ

Том IV

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342

ББК 67.400

В74

Авторы:

Кутафин О. Е., Козлова Е. И., Фадеев В. И., Михалева Н. А., Крылов Б. С., Комарова В. В., Балыхин А. Г., Будаев А. М., Варлен М. В., Васильев С. А., Заикин С. С., Кабышев С. В., Коврякова Е. В., Лебедев В. А., Митюков М. А., Нарутто С. В., Невинский В. В., Осавелюк А. М., Садовникова Г. Д., Сергеев А. Л., Симонова С. В., Страшун Б. А., Таева Н. Е., Тороп Ю. В., Шугрина Е. С.

Составитель:

Нарутто С. В. — доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и муниципального права ФГБОУ ВО «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)».

Автор вступительной статьи:

Комарова В. В. — доктор юридических наук, профессор, почетный работник высшего образования Российской Федерации, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права ФГБОУ ВО «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)».

Сборник работ издается для сохранения научного наследия Школы российского конституционализма, выраженного в статьях, с целью популяризации среди молодых юристов, студентов бакалавриата, специалитета, магистратуры, аспирантуры; развития идей учениками, коллегами и последователями.

УДК 342

ББК 67.400

© Университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА), 2018

© Нарутто С. В., составление, 2018

© ООО «Проспект», 2018

Вступительная статья

Для сохранения богатого и многообразного научного наследия школы российского конституционализма МГЮА имени О. Е. Кутафина, в целях обеспечения преемственного развития научной школы кафедрой конституционного и муниципального права подготовлен четвертый том серии — сборник научных работ, посвященный вопросам федерализма.

В сборник включены работы представителей научной школы государствоведов и конституционалистов университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

Первый раздел включает в себя теоретическое наследие основоположников школы российского конституционализма, посвященное вопросам федерализма. Во втором разделе содержатся труды представителей кафедры конституционного и муниципального права, посвященные развитию вопросов федерализма.

С использованием исторического, сравнительно-правового, системного методов составители сборника показывают, как фундаментальная постановка научных проблем основоположников школы российского конституционализма находит свое развитие в трудах их учеников и коллег.

Научное наследие основоположников научной школы российского конституционализма, к которому будут постоянно обращаться современники и будущее поколение юристов — кладезь глубоких и оригинальных мыслей, образец великолепного логического анализа, доказательной полемики, образец умения просто и доступно писать о сложном. Их объединяет новизна подходов к оценке явлений правовой и социальной действительности.

Квинтэссенции, изложенные в статьях, нашли глубокое раскрытие в монографических исследованиях, учебных пособиях и учебниках кафедры конституционного и муниципального права университета имени О. Е. Кутафина.

Третий раздел — «Современные проблемы федерализма» — включает современные работы преподавателей кафедры.

Развивая идеи основоположников научной школы, современные ученые — преподаватели кафедры конституционного и муниципального права, критически осмысливая особенности развития российского федерализма, исследуют проблемы реализации принципа разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти России и субъектов Федерации; вопросы взаимодействия органов публичной власти различного уровня; проблемы соотношения законодательства субъектов Российской Федерации с федеральными законами и другие вопросы, связанные с федеративным устройством Российского государства.

Надеемся, что издание материалов научной школы российского конституционализма университета вызовет интерес у юридической общественности, расширит представления об особенностях отечественного федерализма, станет дополнительным стимулом для дальнейших научных исследований в этой области.

В. В. Комарова

Заведующая кафедрой конституционного и муниципального права
Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА),
доктор юридических наук, профессор,
почетный работник высшей школы Российской Федерации

Раздел 1.
Теоретическое наследие основоположников школы российского конституционализма, посвященное вопросам федерализма

Кутафин О. Е.

Предмет конституционного права¹

[…]

Конституционное право играет ведущую роль в реорганизации федеративного устройства. В России федерализм — это прежде всего государственная организация национальных отношений. Исторический опыт российского федерализма подтвердил его жизненную необходимость для разрешения национального вопроса в республике, для осуществления суверенитета наций, составляющих многонациональный народ Российской Федерации.

Современный российский федерализм обеспечивает суверенитет наций, свободное развитие наций и народностей, проживающих на территории России, развитие национальных языков. Такое развитие Федерации опирается на прочную юридическую базу, которую образуют нормы конституционного права.

Однако российский федерализм — форма не только разрешения национального вопроса в многонациональной республике, но и демократизации управления государством. Демократизация государственной власти и распределение ее по регионам является важной гарантией демократизма в управлении государством. Центр в таких условиях лишается монополии на власть и поэтому не может употребить ее произвольно, она повсеместно ограничивается «сдержками и противовесами». Открывается больше возможностей для организации управления на местах в соответствии с интересами регионов, а интересы одного региона не приносятся в жертву интересам других. В результате образуются многочисленные «центры интересов», со своими особенностями, и вместо единообразия, установленного центром, создается единство в разнообразии, что составляет высшую цель общественного развития.

Базирующаяся на закрепленном в конституционном праве принципе федерализма децентрализация государственной власти обеспечивается разграничением предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, составляющими ее республиками, краями, областями, городами федерального значения, автономной областью, автономными округами и местным самоуправлением. В соответствии с принципом федерализма основы правового статуса субъектов Федерации устанавливаются и гарантируются нормами конституционного права. Полномочия, не отнесенные к ведению Федерации либо к совместному ведению Федерации и ее субъектов, осуществляются в соответствии с нормами конституционного права субъектами Федерации самостоятельно.

Федеративное устройство Российской Федерации основывается на ряде принципов, закрепленных нормами конституционного права и обусловленных ее демократической сущностью. Эти принципы являются исходными началами территориального устройства не только самой Российской Федерации, но и ее субъектов. К ним относятся: государственная целостность Российской Федерации; единство системы государственной власти; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов; равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации; равноправие субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

Принципы государственного устройства Российской Федерации тесно взаимосвязаны. Их главная цель и назначение состоят в том, чтобы способствовать успешному государственному строительству.

Конституционное право на современном этапе связано с решением и многих других вопросов, касающихся дальнейшего развития и укрепления демократических преобразований.

Формирование в России правового государства требует завершения разработки всех предусмотренных Конституцией федеральных конституционных и федеральных законов, имеющих важное значение для развития демократических процессов в стране, совершенствования и обновления действующего федерального конституционно-правового законодательства с учетом той практики, которая сложилась в стране в процессе демократических преобразований. Настало время устранения коллизий между конституционно-правовым законодательством Федерации и ее субъектов, которые возникли как следствие «парада суверенитетов» и разного рода политических игр, ведущихся как на федеральном, так и на региональном уровнях. Нуждаются во внимательном изучении и договоры, заключенные между Российской Федерацией и ее субъектами, на предмет их соответствия федеральным конституционно-правовым нормам.

Решение этих и некоторых других задач — важное условие формирования Российской Федерации как демократического и правового государства, правового обеспечения ее подлинного суверенитета.

[…]

Приводится по: Кутафин О. Е. Предмет конституционного права. М., 2001. С. 68–70

[…]

С подписания Федеративного договора фактически начался новый этап в развитии российской государственности. Основные черты новой модели государственного устройства России, определенные в Федеративном договоре, выразились в отказе от закрепления открытого перечня вопросов ведения Федерации; в закреплении гарантий самостоятельности субъектов Федерации в вопросах, не относящихся к ведению Федерации; в установлении предметов совместного ведения, реализация полномочий по которым предполагает обязательное участие субъектов Федерации в законотворческом процессе на федеральном уровне и согласование позиций сторон; в закреплении паритетных начал при реализации власти по предметам совместного ведения. Федеративным договором впервые была разграничена компетенция между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области и автономных округов, Советы народных депутатов которых получили право на собственное правовое регулирование — право на издание правовых актов по вопросам совместного ведения в соответствии с основами законодательства Российской Федерации.

В Федеративном договоре предусматривается, что законопроекты по предметам совместного ведения предварительно направляются органами государственной власти Российской Федерации для рассмотрения краям, областям, городам Москве и Санкт-Петербургу, автономной области и автономным округам. За ними закрепляется право выступать самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических связей, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Устанавливается, что статус федеральных природных ресурсов определяется по взаимной договоренности федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области и автономных округов, подписавших Федеративный договор.

Особенно широкие полномочия были предоставлены республикам в составе Российской Федерации. С подписанием Федеративного договора они получили статус суверенных республик, что было истолковано некоторыми из них как полная независимость от центральной власти. В договоре с этими республиками был закреплен принцип делегирования полномочий снизу-вверх, согласно которому «...республики (государства) в составе Российской Федерации обладают всей полнотой государственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые переданы (отнесены) в ведение федеральных органов государственной власти Российской Федерации...». В результате договор мог быть истолкован как изменение природы Российской Федерации, превращение ее из конституционной в договорную федерацию, хотя это не было его целью. Речь шла лишь о разграничении предметов ведения и полномочий федеральных органов государственной власти, с одной стороны, и органов государственной власти республик в составе Российской Федерации и других территориальных образований — с другой, в рамках уже сложившегося федеративного государства².

Подписание Федеративного договора способствовало упорядочению отношений между федеральным центром и составными частями России, достижению определенного согласия и некоторой стабилизации. Однако оно не прекратило процесса дезинтеграции и распада российской государственности.

Неравноправие участников Федеративного договора провоцировало их на борьбу за уравнивание их прав с правами республик в составе Российской Федерации. Развернулась и так называемая бюджетно-финансовая война между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти территорий — составных частей Российской Федерации. Таким образом, Федеративный договор не смог преодолеть политический кризис в сфере внутригосударственных отношений между федеральным центром и составными частями России.

Этому в значительной степени способствовало принятие новой Конституции РФ 1993 г. В ней нашли отражение многие положения Федеративного договора 1992 г. В соответствии с ч. 3 ст. 11 Конституции РФ разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов осуществляется самой Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. При этом в «Заключительных и переходных положениях» Конституции РФ предусматривается (п. 1), что в случае несоответствия положений Федеративного договора положениям Конституции действуют положения последней. Таким образом, после принятия Конституции РФ Федеративный договор перестал быть ее составной частью.

[…]

Приводится по: Кутафин О. Е. Предмет конституционного права. М., 2001. С. 233–235

[…]

Субъекты Российской Федерации как субъекты конституционно-правовых отношений. Субъекты Федерации — республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа обладают рядом общих черт правосубъектности, позволяющих объединить их в одну группу субъектов конституционного права:

а) все они равноправны между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти;

б) их правовой статус определяется их конституциями или уставами;

в) все они имеют свои органы государственной власти, через которые реализуются их права в конституционно-правовых отношениях.

Поскольку все субъекты Федерации равноправны во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, они имеют одинаковые предметы совместного ведения с Федерацией, которые можно разделить на три группы.

В области государственного строительства к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесены прежде всего обеспечение соответствия конституций, уставов и законов субъектов Федерации Конституции РФ и федеральным законам. В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся также защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон.

В сфере законодательного регулирования к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесен большой круг вопросов. Это административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды. К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относятся также вопросы кадров судебных и правоохранительных органов; адвокатура и нотариат; установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

В области экономического и социально-культурного строительства к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности; природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации.

Российская Федерация и ее субъекты совместно ведают общими вопросами воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; охраной памятников истории и культуры; защитой исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей; координацией вопросов здравоохранения; защитой семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защитой, включая социальное обеспечение, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидацией их последствий.

Особую область совместного ведения составляют внешние сношения. Российская Федерация и ее субъекты осуществляют координацию международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации,

Конституция РФ (ч. 2 ст. 76) предусматривает, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. Законопроекты по предметам совместного ведения, разработанные федеральными органами государственной власти, направляются субъектам, соответствующие предложения которых рассматриваются федеральными органами государственной власти.

Таким образом, правосубъектность субъектов Федерации имеет некоторые общие черты. Однако специальная правосубъектность их различна.

Специальная правосубъектность республик в составе Российской Федерации в конституционном праве — правосубъектность государства в рамках Российской Федерации.

Республика в составе Российской Федерации — демократическое правовое государство, созданное в рамках Российской Федерации.

Конституционно-правовой статус республики в составе Российской Федерации характеризуется прежде всего тем, что республика является государством в составе Федерации, обладающим всей полнотой государственной власти на своей территории, за исключением тех полномочий, которые в соответствии с Конституцией РФ находятся в ведении федеральных органов государственной власти. Государственная власть республики исходит от ее народа, реализовавшего свое право на самоопределение в форме государства в составе Российской Федерации.

Конституционно-правовой статус республики в составе Российской Федерации далее характеризуется тем, что каждая республика имеет свою территорию. Так, Конституция Республики Саха (Якутия) устанавливает, что территория республики принадлежит ее многонациональному народу и является исконной землей традиционного расселения ее коренных народов. Пределы территории республик определяются государственной границей республики.

Республика имеет внутреннюю границу, отделяющую ее от других субъектов Федерации. Республика может иметь и внешнюю границу, отделяющую ее от иностранных государств. Внешняя граница республики является вместе с тем Государственной границей Российской Федерации. Она определяется международными договорами и соглашениями Российской Федерации с иностранными государствами.

Республика обладает территориальным верховенством. Ее территория является пространственным пределом ее власти. Органы государственной власти республики распространяют свою власть на всю ее территорию.

Территория республики не может быть изменена без ее согласия. Границы между республикой и другими субъектами Федерации, согласно Конституции РФ (ч. 3 ст. 67), могут быть изменены с взаимного согласия соответствующих субъектов. В Конституции республики устанавливается и порядок выражения такого согласия. Например, согласно Конституции Республики Бурятия (ст. 60) изменение территории республики осуществляется путем референдума.

Конституционно-правовой статус республики в составе Российской Федерации характеризуется и тем, что каждая республика имеет свою конституционно-правовую систему, которая включает в себя конституцию республики, республиканские законы и другие нормативные правовые акты, изданные в пределах ее компетенции, договоры и соглашения республики с Российской Федерацией, с другими субъектами Федерации, а также е зарубежными странами, акты о делегировании полномочий. Каждая республика принимает свою конституцию, которая закрепляет основы ее конституционного строя; права, свободы и обязанности человека и гражданина; государственно-правовой статус республики; систему, принципы организации и деятельности, а также компетенцию законодательных, исполнительных и судебных органов республики и органов местного самоуправления, Конституции республик устанавливаются самостоятельно. Они принимаются в порядке, определенном самой республикой, и не нуждаются в последующем утверждении органами государственной власти Российской Федерации.

Республика самостоятельно разрабатывает и принимает и другие республиканские нормативные правовые акты. Законы республик, принятые в пределах их полномочий, на территории соответствующих республик обладают верховенством и обязательны к исполнению всеми юридическими и физическими лицами.

Являясь относительно самостоятельной, республиканская конституционно-правовая система входит в федеральную конституционно-правовую систему в качестве ее составной части. Поэтому конституции, законы и иные нормативные правовые акты республик не могут противоречить Конституции РФ и федеральным законам, принятым в пределах полномочий Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и актом, изданным в республике, действует федеральный закон. Вместе с тем в случае противоречия между федеративным законом, изданным вне пределов полномочий Российской Федерации, и нормативным правовым актом республики действует нормативный правовой акт республики.

Республика в составе Российской Федерации пользуется правом законодательной инициативы в Федеральном Собрании. Она вправе участвовать в разработке федеральных нормативных правовых актов по предметам совместного ведения Федерации и республик.

В случае нарушения федеральными властями прерогатив республики в области нормотворческой деятельности она вправе обратиться за защитой своих интересов в Конституционный Суд РФ.

Республики в составе Российской Федерации самостоятельно определяют систему своих органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя, общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти в Российской Федерации и законодательством республики.

Конституционно-правовой статус республик в составе Российской Федерации характеризуется наличием республиканской собственности. Она включает землю, ее недра, леса, воды, растительный и животный мир, другие природные богатства, находящиеся на их территории, а также памятники истории и культуры и иные ценности национального достояния, Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами регулируются федеральным законодательством и законодательством республик, По взаимной договоренности между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти республик в составе Российской Федерации часть природных ресурсов может приобретать статус федеральных.

Согласно Конституции РФ (ч. 2 ст. 68) республики вправе устанавливать свои государственные языки. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик они употребляются наряду с русским языком — государственным языком Российской Федерации.

Республики в составе Российской Федерации обладают международной правосубъектностью. Они вправе выступать в качестве участников международных отношений и внешнеэкономических связей, подписывать договоры и соглашения с иностранными государствами, открывать зарубежные представительства, участвовать в деятельности международных организаций. Однако международная правосубъектность республик ограничена Она не может противоречить Конституции и законам Российской Федерации. Международная деятельность республик координируется федеральными органами государственной власти совместно с республиками.

Наконец, одним из элементов конституционно-правового статуса республик является их право на государственную символику, включающую Государственный герб, Государственный флаг и Государственный гимн, а также на столицу.

Республики в составе Российской Федерации не вправе в одностороннем: порядке изменять свой статус. Вместе с тем статус республики не может быть изменен без ее согласия. В соответствии с Конституцией РФ (ч. 5 ст. 66) статус республики может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и республики в ее составе в порядке, установленном федеральным конституционным законом.

Республики вправе самостоятельно решать вопрос о своем наименовании. Пользуясь этим правом, все республики за последние годы изменили свои наименования.

Конституционно-правовой статус республик в составе Российской Федерации находит юридическое выражение также в закрепленных Конституцией РФ и конституциями республик предметах ведения этих республик.

Наряду с предметами совместного ведения Российской Федерации и республик в ее составе имеется ряд предметов, относящихся к исключительному ведению республик. Исключительные полномочия республик в составе Российской Федерации определены их конституциями на основе федеральной Конституции и Федеративною договора, Например, согласно Конституции Бурятии (ст. 63) к исключительному ведению этой республики относятся принятие Конституции республики, внесение в нее изменений и дополнений, контроль за ее соблюдением; законодательство республики; ее территория и административно-территориальное устройство; защита государственно-правового статуса республики; гражданство в республике; установление системы республиканских органов государственной власти, порядок их организации и деятельности, формирование государственных органов республики, обеспечение деятельности органов местного самоуправления; государственная служба республики; государственные награды и почетные звания республики.

Республика самостоятельно распоряжается своей государственной Собственностью, землей, недрами, лесами и водами, ведает охраной окружающей среды. Она устанавливает республиканский бюджет, республиканские и местные налоги, республиканские фонды экономического, социального и культурного развития; осуществляет правовое регулирование политического, экономического и социально-культурного развития республики.

Республика устанавливает и регулирует внешнеэкономические, а также научные и культурные связи с зарубежными странами, представительство в международных организациях. В ее ведение входят заключение Федеративного договора, международных и межправительственных договоров и соглашений, а также другие вопросы, отнесенные конституцией республики к ведению ее государственных органов.

Закрепленный в конституциях некоторых республик перечень их исключительных полномочий не является исчерпывающим. К исключительным полномочиям могут быть отнесены и другие полномочия, если это не противоречит Конституции РФ. Иначе говоря, республики в составе Российской Федерации самостоятельно осуществляют полномочия, не отнесенные федеральной Конституцией и Федеративным договором к ведению Федерации или к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти республики в составе Российской Федерации могут передавать этим органам осуществление части своих полномочий. В свою очередь органы исполнительной власти республик в составе Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им часть своих полномочий.

Под специальной правосубъектностью краев, областей, городов федерального значения в конституционном праве понимается правосубъектность государственно-территориальных образований в составе Федерации, которым в соответствии с Конституцией РФ (ч. 1 ст. 65) придан статус субъектов Федерации.

Статус краев, областей и приравненных к ним городов федерального значения определяется Конституцией РФ (гл. 3), Федеративным договором, другими федеральными актами. Являясь субъектами Федерации, края, области и города федерального значения обладают определенной учредительной властью. Они вправе принимать свои уставы, законы и иные нормативные правовые акты.

Края, области, города федерального значения располагают своей территорией, которая не может быть изменена без их согласия, границы между ними и другими субъектами Федерации могут быть изменены с согласия края, области, города федерального значения.

Края, области, города федерального значения вправе иметь свою символику, а края и области — свои административные центры.

Края, области, города Москва и Санкт-Петербург являются самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических связей, соглашений с другими краями, областями, а также республиками, автономной областью, автономными округами, если это не противоречит Конституции РФ к федеральным законам. Координация международных и внешнеполитических связей краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга осуществляется федеральными органами государственной власти Российской Федерации совместно с органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга.

Статус края, области, города федерального значения может быть изменен только по взаимному согласию Российской Федерации и соответствующего края, области, города федерального значения, согласно федеральному конституционному закону.

Конституция РФ обеспечивает участие представителей краев, областей, городов федерального значения в решении вопросов, отнесенных к компетенции Российской Федерации. Для этого от краев, областей и городов федерального значения избираются депутаты в Государственную Думу и входят по два представителя в Совет Федерации. Представительные органы власти краев, областей и городов федерального значения обладают правом законодательной инициативы в федеральном парламенте. Кроме того, представительные органы и администрация края, области, города федерального значения вправе вносить на рассмотрение Президента и Правительства РФ проекты актов, принятие которых относится к компетенции Президента и Правительства РФ,

Конституция РФ, Федеративный договор и уставы краев, областей и городов федерального значения определяют предметы ведения краев, областей и городов федерального значения (предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов — краев, областей и городов федерального значения, а также предметы, находящиеся в исключительном ведении краев, областей и городов федерального значения). Все полномочия, не относящиеся к ведению федеральных органов государственной власти и к совместному ведению федеральных органов государственной власти и органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, осуществляются органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга самостоятельно в соответствии с Конституцией РФ. Например, в соответствии с Уставом Краснодарского края (ст. 5) в число таких полномочий входят: принятие, изменение и дополнение Устава, законов и иных правовых актов края, контроль за их соблюдением; установление системы органов законодательной и исполнительной власти края, определение порядка формирования, организации и деятельности этих органов исходя из общих принципов, закрепленных законодательством Российской Федерации; разработка и исполнение социально-экономических, научно-технических, экологических программ края; распоряжение природными ресурсами, имуществом и финансовыми ресурсами края; решение вопросов административно-территориального деления края, организация и развитие местного самоуправления; учреждение и присвоение почетных званий и премий края и др.

Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти края, области, городов Москвы и Санкт-Петербурга могут передавать этим органам осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции и законам Российской Федерации. И наоборот, органы исполнительной власти края, области, городов Москвы и Санкт-Петербурга по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий.

Определенными особенностями характеризуется правосубъектность такого субъекта Федерации, как Москва. Согласно Закону РФ от 15 апреля 1993 г. «О статусе столицы Российской Федерации»³ в связи с осуществлением функций столицы Российской Федерации органы государственной власти города Москвы:

— предоставляют в установленном законом порядке федеральным органам государственной власти Российской Федерации, представительствам республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, города Санкт-Петербурга, а также дипломатическим представительствам иностранных государств в Российской Федерации земельные участки, здания, строения, сооружения и помещения, жилищный фонд, жилищно-коммунальные, транспортные и иные услуги;

— обеспечивают необходимые условия для проведения общегосударственных и международных мероприятий;

— участвуют в разработке и осуществлении целевых федеральных программ развития города;

— участвуют в содержании и развитии средств связи, федеральных автомобильных дорог общего пользования и иных транспортных систем на территории города;

— согласовывают проект генерального плана развития города с федеральными органами государственной власти Российской Федерации, Затраты города, связанные с осуществлением функций столицы, должны полностью компенсироваться за счет субвенций из республиканского бюджета Российской Федерации, за счет платежей за предоставляемые городом услуги, вносимых федеральными органами государственной власти, представительствами республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, города Санкт-Петербурга, а также дипломатическими представительствами иностранных государств в Российской Федерации.

Земельные участки, находящиеся в собственности Москвы, предоставляются органами государственной власти города для размещения зданий, строений и сооружений, необходимых для выполнения полномочий федеральными органами государственной власти Российской Федерации, в соответствии с перечнем, формируемым Правительством РФ. Эти земельные участки в установленном законом порядке приобретаются федеральными органами государственной власти в федеральную собственность или предоставляются им в аренду в соответствии с Генеральным планом развития Москвы и программами развитий городских территорий.

Здания, строения, сооружения и помещения, находящиеся в собственности города, предоставляются городскими органами государственной власти федеральным органам государственной власти, представительствам субъектов Федерации в аренду в порядке, установленном федеральным законодательством. В таком же порядке предоставляются в аренду находящиеся в собственности города здания, строения, сооружения и помещения дипломатическим представительствам иностранных государств в Российской Федерации, если иное не установлено международными договорами Российской Федерации.

Специальная правосубъектность Еврейской автономной области и автономных округов в конституционном праве — это правосубъектность национально-государственных образований в составе Федерации, которым в соответствии с Конституцией РФ (ст. 65) придан статус субъектов Федерации.

Статус автономной области и статус автономного округа определяются Конституцией РФ, Федеративным договором, другими федеральными актами. Согласно Конституции РФ (ст. 66), по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе.

Автономная область и автономные округа обладают элементами учредительной власти. Это проявляется в их праве принимать свои уставы, законы и иные нормативные правовые акты.

Устав в соответствии с Конституцией РФ и Федеративным договором закрепляет за автономной областью, автономным округом право решать все вопросы их компетенции, иметь символику, издавать нормативные правовые акты. Автономная область, а также каждый автономный округ имеют свой административный центр.

Являясь субъектами Федерации, автономная область и автономные округа располагают своей территорией, которая не может быть изменена без их согласия. Границы между ними и другими субъектами Федерации могут быть изменены с согласия автономной области, автономного округа.

Статус автономной области и автономного округа может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и автономной области или автономного округа в соответствии с федеральным конституционным законом.

Автономная область, автономные округа образуют органы законодательной, исполнительной и судебной власти, которые функционируют на основе Конституции РФ, Федеративного договора, уставов автономной области и автономных округов.

Конституция РФ обеспечивает непосредственное участие представителей автономии в решении вопросов, отнесенных к компетенции Российской Федерации. Для этого от автономий избираются депутаты в Государственную Думу и входят по два представителя в Совет Федерации. Представительные органы власти автономной области и автономных округов пользуются правом законодательной инициативы в федеральном парламенте.

Автономная область и автономные округа являются самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических связей, соглашений с краями, областями, республиками в составе Российской Федерации. Координация международных и внешнеэкономических связей автономной области и автономных округов осуществляется федеральными органами государственной власти Российской Федерации, Конституция РФ, Федеративный договор и уставы автономной области и автономных округов определяют предметы ведения автономной области и автономных округов (предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов — автономной области и автономных округов и предметы, находящиеся в исключительном ведении автономной области и автономных округов). Например, в соответствии с Уставом (Основным законом) Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа, принятым Думой Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа 25 марта 1998 г. (ст. 18), в ведении Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа находятся:

— принятие и изменение Устава, законов и иных нормативных правовых актов Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа, контроль за их соблюдением;

— определение административно-территориального устройства автономного округа;

— установление системы органов государственной власти автономного округа, порядка их организации и деятельности в соответствии с общими принципами, определенными федеральным законом и Уставом округа; формирование законодательных и исполнительных органов государственной власти автономного округа;

— государственная собственность автономного округа; окружные программы в сфере государственного, экономического, экологического, социального, национально-культурного развития автономного округа, приполярных и арктических регионов;

— окружной бюджет, окружные внебюджетные фонды, окружные налоги и сборы;

— окружные энергетический и иные системы жизнеобеспечения, транспорт, информация и связь;

— межрегиональные связи автономного округа; международные и внешнеэкономические связи автономного округа;

— государственная служба автономного округа; награды и почетные звания автономного округа; иные вопросы, отнесенные в соответствии с Уставом округа, законами и другими правовыми актами к ведению автономного округа, находящиеся вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа.

Органы государственной власти автономной области, автономных округов по соглашению с федеральными органами государственной власти могут принимать на себя осуществление части их полномочий, если это не противоречит Конституции РФ, федеральным законам, уставу и законам автономной области, автономного округа.

Органы государственной власти автономной области, автономных округов по соглашению с федеральными органами государственной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий и порядке, установленном законом.

[…]

Приводится по: Кутафин О. Е. Предмет конституционного права. М., 2001. С. 340–351.

Кутафин О. Е.

Российская автономия⁴

[…]

Суверенизация и последовавшая затем десуверенизация республик в составе Российской Федерации не принесли правящим кругам этих республик желанной самостоятельности. В результате этих процессов республики в составе Российской Федерации вернулись в основном к тому правовому статусу, которым характеризовались бывшие автономные республики, имевшиеся в составе союзных республик СССР. Однако формально, юридически республики не были преобразованы вновь в автономные республики. Поэтому сегодня в составе Российской Федерации официально имеются только два вида автономий: автономная область и автономный округ.

Впрочем, в нашей правовой литературе поднят вопрос о том, что при буквальном толковании принципов равноправия субъектов Федерации «концепция видов» оказывается теоретически и практически несостоятельной⁵.

Исходя из этой концепции, например, В. В. Иванов считает, что поскольку субъекты Федерации равноправны, то у всех у них равный статус и между ними нет никаких различий. «Представим, что некая область или край, — пишет он, — преобразуется в республику. Однако ничего принципиально не изменится, если эта область или край смогут называть себя «государством», принять вместо устава конституцию и даже установить собственный государственный язык... В любом случае «регион» по своему базовому видовому статусу останется субъектом Федерации»⁶.

Между тем необходимо заметить, что равенство субъектов Федерации отнюдь не означает идентичность их правового статуса⁷.

Как известно, в Российской Федерации все равны перед законом и судом. Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от каких-либо признаков. Мужчины и женщины имеют равные права и свободы. Однако значит ли это, что у нас нет разницы в правовом статусе мужчины и женщины, профессора и студента, главнокомандующего и солдата и т. п.?

Точно так же отличается статус края от статуса республики, города от автономного округа и т. д. Именно это различие и служит основанием для той классификации субъектов Федерации, которая используется Конституцией РФ, различающей несколько видов субъектов.

Поэтому, если связывать равноправие субъектов Федерации с идентичностью их правового статуса или его равенством, то речь нужно вести только о субъектах одного вида. Однако даже между ними, хотя и в меньшей степени, существует разница в правовом статусе. Например, Москва, будучи столицей страны, отличается от Санкт-Петербурга. Имеет особенности правового статуса каждая республика в составе Федерации, каждый автономный округ и т. д. Есть разница в правовом статусе автономной области и автономного округа, которая и различает эти виды автономии⁸.

Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что Конституция РФ не содержит норм, которые позволяют говорить о принципиально различных статусах субъектов Федерации вообще и автономной области, а также автономных округов в частности. В статусе каждого субъекта Федерации доминирует принцип равноправия всех субъектов Федерации, что находит отражение в п. 4 ч. 1 ст. 5, ч. 2 ст. 72, ч. 4 ст. 76 Конституции РФ.

Таким образом, нужно вести речь не о различных статусах субъектов Федерации, а об особенностях их правового статуса, т. е. о таких правах каждого субъекта, которые не ставят под сомнение общий статус равноправных субъектов Федерации, конкретизируют статус каждого субъекта в силу особых связанных с ними исключительных обстоятельств.

Таким образом, статус всех субъектов Федерации одинаков в той его части, которая определяется Конституцией РФ, но может отличаться в той части, которая определяется конституцией или уставом субъекта Федерации.

[…]

Приводится по: Кутафин О. Е. Российская автономия. Проспект; ТК Велби, 2008. С. 332–334.

[…]

Надо сказать, что дать единое определение понятия «автономия» исключительно сложно, если не невозможно. В это понятие в разных государствах в разное время вкладывалось различное содержание.

Для России определенность в этом вопросе имеет особое значение, поскольку как федеративное государство Россия никогда не была и никогда не будет союзным государством. Ее федерация всегда базировалась на автономии. Однако если в Советской России автономия использовалась лишь для решения национального вопроса, то в современной России она, хотя и не признанная юридически, фактически выступает прежде всего в качестве формы обеспечения децентрализации управления страной. Сегодня автономией в России пользуются практически все ее субъекты. Автономия является формой обеспечения самоуправления населения на уровне целых регионов, причем формой, наделенной местной законодательной властью.

В результате в России самоуправление населения обеспечивается не только на уровне всей страны и местном уровне (местное самоуправление), но и на региональном уровне. Все это говорит о том, что в Конституции РФ следовало бы указать, что все ее субъекты пользуются автономией, поскольку это в полной мере соответствовало бы действительности. Без такого указания никакая часть территории России, каким бы правом и возможностями она ни пользовалась, не может быть официально признана автономией.

Надо сказать, что признание всех субъектов Федерации автономными единицами позволило бы среди прочего снять вопрос о спорном характере национально-территориального подхода к образованию автономий в России.

Являясь фактически формой обеспечения децентрализации управления страной, автономия вместе с тем для целого ряда регионов выступает и как форма организации национальной государственности многих народов и народностей России, официально признанной и юридически закрепленной.

Правда, в том случае, если все субъекты Федерации будут признаны автономными, не будет необходимости подчеркивать автономность, скажем, Еврейской области или Агинского Бурятского округа, поскольку автономность этих образований прямо вытекает из нынешнего территориального устройства России, а национальный характер этих автономий выражен в самом их наименовании.

Таким образом, можно утверждать, что в современной России под территориальной автономией следует понимать самоуправляющуюся часть государства, наделенную правом самостоятельного законодательства в рамках Конституции РФ и федеральных законов и признанную в качестве таковой государством.

Наличие среди автономий современной России национально-территориальных образований совсем не означает, что каждая территориальная единица, отличающаяся особым национальным составом населения, которое осуществляет на этой территории самоуправление, является формой автономии. Территориальный уровень автономии определяется Российской Федерацией в процессе ее признания. Сегодня таковым является уровень субъекта Федерации. А это значит, что получивший свое развитие в начале 90-х годов на территории Российской Федерации процесс образования национально-территориальных единиц прямого отношения к образованию автономий в современной России не имеет⁹. Хотя, конечно, выражаясь словами Ф. Ф. Кокошкина, «во всяком сколько-нибудь развитом самоуправлении всегда содержатся зачатки автономии, которые при известных условиях могут перейти в настоящее автономное устройство»¹⁰.

Такого рода территориальные формы самореализации национальных меньшинств остаются по своему статусу административно-территориальными единицами. Органы местного самоуправления этих национальных поселений располагают теми же правами, что и аналогичные органы обычных административно-территориальных единиц. Однако реализация этих прав в гораздо большей степени связана с осуществлением специфических национальных нужд населения, а само создание таких национальных административно-территориальных единиц представляет собой существенную гарантию в обеспечении прав национальных меньшинств в области употребления языков, организации школ и судов на родном языке, территориального природопользования и т. д.

Нужно также отметить, что широкое использование этой формы национально-государственного строительства особо важно для правового положения многочисленных народов и национальных групп, не имеющих своих национально-государственных образований или проживающих за их пределами¹¹.

Как уже ранее отмечалось, в нашей правовой литературе высказано мнение о том, что государственность и автономия — это качественно разные степени самостоятельности территориальных образований¹². С этим едва ли можно согласиться. Автономия, действительно, качественно отличается от государственности, но только в одном случае — когда речь идет о государственности в виде суверенного государства. Что же касается всех других форм государственности — несуверенных государств и различного вида государственных образований, то от них по степени самостоятельности отличается далеко не всякая автономия. Конечно, не всякая автономия является государственным образованием, но любое государственное образование, если не формально, то фактически в принципе не может не располагать всеми признаками автономии. Кроме того, автономия не обязательно является субъектом федерации. Она может быть создана и в рамках унитарного государства. Однако субъект федерации всегда является автономией, если только он (как это было, например, в СССР) не провозглашен суверенным государством. Между тем субъект федерации едва ли может не быть государственным образованием, т. е. одним из видов государственности.

Не обладая суверенитетом, все субъекты Федерации, не являющиеся государствами, тем не менее обладают основными чертами государственности. Каждый субъект Федерации имеет собственную территорию, которая является неотъемлемой частью территории Российской Федерации (ст. 67 Конституции РФ). Субъекты Федерации обладают территориальным верховенством в отношении своей территории, а границы между субъектами Федерации могут быть изменены только с их взаимного согласия (ч. 3 ст. 67).

Каждый субъект Федерации имеет собственные предметы ведения и полномочия по предметам совместного с Федерацией ведения. Вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов последние обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73).

Статья 5 Конституции РФ устанавливает право субъектов Федерации издавать свои учредительные акты и собственное законодательство в пределах их полномочий. В отличие от республик, являющихся государствами, они правомочны принимать свои уставы. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, принятые в пределах их прав, обладают верховенством и обязательны к исполнению на всей их территории.

Субъекты Федерации обладают правом устанавливать собственную структуру и виды органов государственной власти, определять их компетенцию (ст. 11 и 77), а также иметь свои государственные символы и административные центры.

Каждый субъект Федерации вправе самостоятельно решать вопрос о его наименовании¹³.

Итак, сегодня в Российской Федерации официально признанными являются две формы автономии — автономная область и автономный округ.

[…]

Приводится по: Кутафин О. Е. Российская автономия. Проспект; ТК Велби, 2008. С. 342–345.

Михалева Н. А.

Российский федерализм в объективе конституционного правосудия¹⁴

Федерализм в России — это способ обеспечения государственной целостности, форма государственности многонационального сообщества, которая дает возможность в рамках единого государства обеспечить жизнедеятельность многочисленных этносов, исторически обосновавшихся на земле России и составляющих российскую нацию. Высший орган конституционного контроля страны выступает одной из гарантий федеративного устройства России. Проблемы обеспечения конституционных основ российского федерализма постоянно возникают в практике Конституционного Суда РФ. Выделим наиболее значимые из них.

1. Конституционный Суд РФ указал, что подписание Федеративного договора от 31 марта 1992 г. и договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерального и регионального уровней не превращает Россию в конституционно-договорную или договорную федерацию. Она остается конституционной федерацией¹⁵. Это заключение нейтрализовало нормы ряда постперестроечных конституций, провозгласивших договорной характер взаимоотношений федерального центра и республик (Адыгея, Алтай, Башкортостан, Кабардино-Балкария, Татарстан).

2. Конституционный Суд РФ признал некорректными присвоение Республикой права самостоятельно, без участия федерального центра, определять свой юридический статус, закреплять право свободного выхода из состава Российской Федерации¹⁶. Такие попытки имели место в постперестроечный период формирования нового российского федерализма. Например, Конституция Чеченской Республики 1992 года провозглашала Ичкерию равноправным субъектом в системе мирового сообщества, строящим свои взаимоотношения с Россией на основе норм международного права; Конституция Татарстана от 30 ноября 1992 г. позиционировала Республику как государство, ассоциированное с Россией на основе двустороннего внутригосударственного договора.

3. Конституционный Суд РФ подтвердил безусловное право субъектов определять свое наименование¹⁷. В то же время было указано, что наименование субъекта Федерации не может затрагивать основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов Федерации, России в целом и иностранных государств, а также предполагать изменение состава Федерации или конституционно-правового статуса ее субъектов. Оно не должно содержать указания на иную форму правления, чем та, что предусмотрена Конституцией; затрагивать государственную целостность России; инициировать какие-либо территориальные претензии; противоречить светскому характеру государства и принципу отделения церкви от государства, умалять свободу совести; включать противоречащие Конституции идеологические и иные общественно-политические оценки; игнорировать исторические или этнические традиции.

4. Конституционный Суд РФ четко и категорично высказался по проблеме государственного суверенитета и разъяснил, что Конституция России не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации.

В России не может быть двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью. Конституция России не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Федерации¹⁸.

Субъекты Российской Федерации не обладают суверенитетом, который изначально принадлежит Российской Федерации в целом. Данная правовая позиция Конституционного Суда РФ сохраняет свою силу бессрочно.

Государственный суверенитет это не объем компетенции, которую можно делить с кем-либо, а политико-правовое качество государства, абсолютная независимость государственной власти в сфере внутренних и внешних отношений.

5. Касаясь проблемы иерархии нормативных актов в России, Конституционный Суд РФ подтвердил безусловное верховенство федеральной Конституции и федеральных законов. Так, в определении от 27 июня 2000 г. № 92 он указал, что принцип верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов как выражение суверенитета Российской Федерации, распространяющегося на всю ее территорию, означает, что субъект Федерации не может изменять установленные федеральной Конституцией приоритеты федеральных нормативных правовых актов, ограничивать их применение, приостанавливать действие, вводить какие-либо ограничительные процедуры и механизмы разрешения коллизий, правовых споров, не предусмотренные Конституцией России и федеральными законами¹⁹.

Во избежание противоречивости толкования Конституции различными судами Конституционный Суд РФ в постановлении от 16 июня 1998 г. № 19-П «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации»²⁰ указал на отсутствие полномочий судов общей юрисдикции и арбитражных судов проверять конституционность региональных основных законов. Монопольное право на официальную интерпретацию Конституции Российской Федерации принадлежит исключительно федеральному Конституционному Суду.

6. Федерализм обусловливает рациональное распределение властных полномочий между центром, регионами и муниципалитетами.

Конституционный Суд РФ указал, что все составляющие Российское государство республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа согласно Конституции РФ (ч. 1 и 4 ст. 5; ч. 3 ст. 11; ст. 71, 72, 73 и 75) являются равноправными субъектами Российской Федерации. Это выражается, в частности, в единообразии конституционного подхода к распределению предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами и диктует установление федеральным законодателем единых правил взаимоотношений федеральных органов государственной власти со всеми субъектами Федерации.

7. Конституционный Суд РФ обосновал свою позицию по проблеме опережающего правотворчества субъектов по предметам совместного ведения с Федерацией. Безусловно, оно не может затрагивать предметы исключительного ведения Федерации, ущемлять права и свободы личности, нарушать единство экономического пространства, устанавливать нормы, имеющие общее значение для всей Федерации. Конституционный Суд РФ внес определенность в понимание института опережающего правотворчества субъектов²¹.

Суд определил, что принцип конкуренции федерального и регионального законодательства по предметам совместного ведения означает не только право субъектов осуществлять опережающее правовое регулирование до принятия федерального закона, но и наоборот, право федерального законодателя осуществлять правовое регулирование на территории субъекта по предметам совместного ведения, когда данный субъект своевременно не выполняет свои обязанности и тем самым ущемляет права граждан.

Исключительно важное значение имеют разъяснения Конституционного Суда РФ о недопустимости вторжения регионального законодателя в сферу исключительных полномочий Федерации, основанных на ее государственном суверенитете²².

Конституционная модель разграничения компетенции между федеральным и региональным уровнями власти неоднократно корректировалась, что стало предметом Определений Конституционного Суда РФ от 1 марта 2007 г. № 129-О-П²³ и 11 июня 2006 г. № 353-О²⁴ и постановления от 15 мая 2006 г. № 5-П²⁵.

8. Конституционный Суд РФ признал конституционный характер института федерального вмешательства²⁶. Это, прежде всего, форма финансово-экономического воздействия на субъект Федерации. В случае если просроченная задолженность по исполнению долговых или бюджетных обязательств этого субъекта превысит 30% собственных доходов его бюджета в последнем отчетном году, в этом субъекте на срок до одного года вводится временная финансовая администрация.

Одновременно Конституционный Суд РФ обосновал наличие в конституционно-правовом статусе Российской Федерации принципа единой финансовой политики (постановление от 21 марта 1997 г. № 5-П)²⁷ и ее инструментария (постановления от 3 июля 2001 г. № 10-П²⁸; 1 апреля 2003 г. № 4-П²⁹).

9. Касаясь конституционно-правового статуса сложносоставных субъектов Федерации, Конституционный Суд РФ пояснил, что принцип равноправия субъектов Федерации не исключает вхождения автономного округа в состав края, области. Так как это не умаляет равноправия субъекта, он самостоятельно принимает свой устав, определяет наименование, сохраняет территориальное верховенство, устанавливает систему государственных и муниципальных органов власти, реализует конституционные полномочия, издает нормативные правовые акты, распоряжается региональной государственной собственностью, вправе на добровольной договорной основе передавать часть своих полномочий краю, области³⁰.

10. Конституционный Суд РФ подтвердил территориальное верховенство субъекта и пояснил, что территориальные границы республик, как и всех других субъектов Федерации, являются не государственными, а административными³¹.

Часть административно-территориальной границы субъекта РФ может быть одновременно частью Государственной границы РФ. В таком случае на этот участок границы распространяется установленный Федерацией пограничный режим.

11. Конституционным Судом РФ выражена позиция по проблеме двуязычия в национальных республиках. Подтверждая право республик в составе РФ устанавливать наряду с русским второй государственный язык, Конституционный Суд РФ отметил, что право в данном случае не является обязанностью³². В постановлении Конституционного Суда РФ от 16 ноября 2004 г. № 16-П подтверждено право Федерации устанавливать графическую основу федерального и регионального государственных языков³³.

12. Конституционный Суд РФ, признавая право национальных меньшинств, в том числе коренных малочисленных народов и этнических групп, на сохранение национально-культурной и языковой самобытности, подтвердил конституционность государственной регистрации национально-культурной автономий и возможность создания других форм самоорганизации соответствующих этнических общностей³⁴.

Таким образом, можно заключить, что Конституционный Суд РФ выполняет роль гаранта государственного суверенитета и нового российского федерализма.

Михалева Н. А.

Федерализм в России³⁵

Каждое государство — и унитарное, и федеративное — юридически оформляет не только собственный конституционный статус, но и статус своих составных частей. В федерации это несуверенные государства и государственные образования, в унитарном государстве — административно-территориальные единицы и автономные включения (если таковые имеются).

Для России — страны с огромной территорией, многомиллионным населением, сложной межнациональной и межконфессиональной структурой — проблемы федерализма, унитаризма и автономии всегда имели исключительно важное значение.

Российская Федерация характеризуется большим этносоциальным многообразием. Она создана объединенными в ней народами, как большими, так и малыми.

Полиэтничность российского общества уникальна. Она заключается не только в наличии 180 наций, национальностей, народностей, но и в большой «амплитуде» их социально— экономического развития, необычайно сложном расселении этносов и этногрупп, их трагической истории.

Постперестроечная модель федеративных отношений в России складывалась на основе Декларации о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г., Федеративного договора от 31 марта 1992 г. и Конституции Российской Федерации 1993 года. Она характеризуется:

а) сохранением национально-территориального принципа построения государства;

б) преодолением тенденции суверенизации субъектов;

в) поиском оптимального структурного состава Федерации;

г) позитивной динамикой разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами;

д) выравниванием социального и экономического уровня развития регионов;

е) разработкой государственной национальной стратегии, поиском путей сохранения межнационального и межконфессионального согласия.

Кратко рассмотрим каждое из этих доктринальных направлений российского федерализма.

1. Российская Федерация построена на основе сочетания национального и территориального принципов.

Современная российская конституционно-правовая наука отказывается от трактовки федерации как способа разрешения национального вопроса.

Еще в советский период российского федерализма его национальный характер вызвал сомнение. Из всех республик в составе России только в семи титульная нация имела относительное большинство (Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Северная Осетия — Алания, Татарстан, Тыва), а в Еврейской автономной области только 4% населения евреи. Россия никогда не была мононациональным государством, созданным на основе этнической идентичности русского народа.

Российская Федерация — это юридическая форма многонационального сообщества, которая дает возможность в рамках единого суверенного государства обеспечить жизнедеятельность многочисленных этносов, исторически объединившихся на земле России и составляющих российский народ.

В конституциях республик, уставах краев, областей, городов федерального значения, автономных образований подчеркивается национальный характер государственности.

Конституция РФ, конституции и уставы субъектов Федерации закрепляют принцип равноправия и самоопределения народов, населяющих регионы. Это предполагает право каждого народа — большого и малого (а их в России 180) — самостоятельно решать вопрос о выборе формы государственной организации с учетом уважения интересов и достоинства других народов, проживающих вместе с ним. Большие народы должны защищать права малых, проявлять толерантность, а малые не решать свои проблемы за счет больших и демонстрировать свою амбициозность.

Самоопределение народов как базовый принцип российской государственности закреплен в преамбулах практически всех республиканских конституций. «Самоопределение русского народа — это полиэтническая цивилизация, скрепленная русским культурным ядром»³⁶.

2. К числу базовых начал российской государственности относится государственная целостность. Этот принцип предполагает государственный суверенитет и территориальное единство России, а также верховенство ее Конституции и законов.

Идея сохранения целостности России пронизывает большую часть конституций и уставов субъектов Федерации. Практически каждый субъект позиционирует себя как органическую составную часть неделимой России. Например, Устав Вологодской области определяет государственную и территориальную целостность Российской Федерации как один из принципов взаимоотношений области и Федерации (ст. 3), одну из целей деятельности органов государственной власти области (п. 2 ст. 13).

Следует заметить, что в Уставе Вологодской области употребляются как равновеликие две категории — «государственная» и «территориальная» целостность. Это близкие, но не тождественные понятия. Территориальная целостность, т. е. сохранение незыблемости государственной территории, запрет сецессии, является составным элементом более широкой категории — «государственная целостность».

Концепция государственной целостности отрицает делимость суверенитета. Конституционный Суд Российской Федерации исключил существование в России двух уровней суверенных властей.

Нельзя сказать, что в науке конституционного права по вопросу суверенности федеральной государственной власти установилось единство взглядов. Ряд ученых продолжают поддерживать теорию делимости суверенитета³⁷. Однако большинство правоведов признают несуверенный характер власти субъектов Федерации. Проф. Чиркин В. Е. полагает, что даже о несуверенной государственности субъектов нельзя говорить. В России, по его мнению, существует только одна государственная власть — федеральная, а у субъектов публичная негосударственная власть с некоторыми элементами государственности³⁸.

Основы федеративного единства современной России закладывались в условиях взрывоопасных центробежных тенденций, вызванных развалом Союза ССР. В настоящее время разрушительная практика региональной суверенизации преодолена. Точку в дискуссии о суверенности субъектов Федерации поставил Конституционный Суд России, который разъяснил, что федеральная Конституция не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального российского народа, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Федерации³⁹.

Государственная целостность страны находит выражение в единстве конституционно-правовой системы; верховенстве федерального права и закона по предметам исключительного ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов; единстве конституционно-правового статуса личности; единых принципах организации и функционирования органов государственной и муниципальной власти; единой кредитно-денежной и таможенной системах; едином духовно-нравственном, культурном и информационном пространстве; единых Вооруженных Силах Российской Федерации. Без согласия федерального центра субъект не имеет права изменить свой юридический статус.

Важной гарантией государственной целостности являются:

— президентская власть;

— институт федерального вмешательства;

— уголовная ответственность за подрыв государственного единства.

3. Для России характерно конституционное закрепление новой государственной структуры.

В России — конституционной централизованной Федерации — приоритет в определении юридического статуса субъектов принадлежит федеральному центру. Таким образом, не сами субъекты конституируют свое правовое положение, а многонациональный народ единой неделимой России в лице суверенного государства.

Федерация определяет не только статус, но и количество субъектов. Если РСФСР была квазифедерацией, субъекты которой — автономные образования — занимали лишь 17% территории страны, то в настоящее время Россия является классической асимметричной конституционной Федерацией. В советской России субъектами Федерации признавались 16 автономных республик, 5 автономных областей и 10 автономных округов. Сейчас в составе России согласно ст. 65 Конституции 83 асимметричных субъекта:

1) несуверенные государства (21 республика);

2) 57 государственных образований (9 краев, 46 областей, 2 города федерального значения);

3) пять автономных образований (одна автономная область и четыре автономных округа).

Структурная модель Российской Федерации оформлена Конституцией РФ 1993 года (ст. 65), Федеративным договором от 31 марта 1992 г. (скорректированным действующей Конституцией), а также региональными конституциями и уставами.

Если федеральная Конституция определяет юридические параметры России как суверенного государства, его структурный состав, механизм осуществления публичной власти, разграничивает полномочия между федеральным центром и субъектами, то региональные конституции и уставы закрепляют факт пребывания субъектов в составе Федерации, их конституционно-правовой статус, приоритет государственного суверенитета России, признание ее территориальной целостности, верховенство федерального закона, механизмы реализации публичной власти в регионах, исключительную компетенцию субъектов.

Нормы региональных основных законов, определяющие конституционно-правовой статус субъектов, вторичны по отношению к нормам федеральной Конституции, воспроизводят ее содержание и должны точно соответствовать Основному закону России.

Укрупнение субъектов Российской Федерации, связанное с появлением Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» от 17 декабря 2001 г. (с изм.)⁴⁰, выявило несколько новых для федеративного строительства тенденций:

1) скрытое сопротивление объединению субъектов со стороны национальных правящих элит;

2) признание приоритета единства экономического и административного пространства по сравнению с сохранением национального характера государственности (например: объединение Усть-Ордынского Бурятского автономного округа с Иркутской областью, Агинского Бурятского автономного округа с Читинской областью, а не с Республикой Бурятией).

Организационной предпосылкой укрупнения регионов служит:

— образование восьми федеральных округов (Центральный, Северо-Западный, Южный, Северо-Кавказский, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный) в целях усиления вертикали власти;

— гармонизация федерального и регионального законодательства;

— создание единого экономического, социокультурного и информационного пространства;

— реализация равноправия в сфере бюджетно-финансовых отношений.

С. Н. Бабурин вводит еще один принцип федерализма: сбережение политико-правовой самобытности России.⁴¹

4. В федеральной Конституции, региональных основных законах уделено значительное внимание принципу юридического равноправия субъектов Федерации. Это получает выражение в том, что каждый субъект имеет право:

а) принимать основополагающий учредительный документ (конституцию или устав), региональные законы и подзаконные нормативные правовые акты, вносить в них изменения;

б) одобрять поправки в Конституцию РФ;

в) с согласия федерального центра изменять свой статус, наименование, границы, инициировать объединение с другими субъектами Федерации;

г) законодательной (в том числе конституционной) инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания России;

д) направлять двух представителей в Совет Федерации Федерального Собрания РФ; одного в Государственный Совет при Президенте РФ;

е) возбуждать процедуру в Конституционном Суде РФ;

ж) определять свое административно-территориальное устройство;

з) создавать систему региональных органов государственной власти.

Равноправие субъектов Федерации проявляется не только в равном объеме прав, но и равной конституционной ответственности.

Юридическое равноправие субъектов Федерации нельзя отождествлять с их фактическим равенством. Все субъекты Федерации существенно отличаются друг от друга не только по размерам территории и численности населения, но и экономическому потенциалу. Поэтому одна из задач национальной стратегии России выравнивание социально-экономического уровня регионов.

5. Каждый субъект Федерации — это особая форма территориальной организации публичной власти. Единство системы государственной власти предполагает:

а) формирование федеральных и региональных государственных органов власти на основе признания единства и разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную;

б) соблюдение единых принципов организации и координации деятельности органов государственной и муниципальной власти;

в) участие Президента РФ в назначении и освобождении от должности глав исполнительной власти субъектов Федерации;

г) соподчиненность (субординация) в системе органов исполнительной и судебно-прокурорской власти;

д) юридическую ответственность государственных и муниципальных служащих за нарушение закона;

е) существование института федерального вмешательства;

ж) информатизацию всех государственных структур;

з) расширение гласности и общественного контроля, борьба с коррупционностью.

Одна из сложнейших проблем России, как любого федеративного государства, разграничение предметов ведения и полномочий между центром и регионами. Ее решение предопределено Конституцией РФ (ст. 5), конституциями и уставах субъектов Федерации (например, ч. 2 ст. 13 Устава Вологодской области), Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (с изм.)⁴².

К сожалению, конституционная модель закрепления предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов, а также исключительного ведения самих субъектов в современной России имеет крен в сторону расширения прав федерального центра, что создает условия для возрождения практики «унитарного федерализма» советских лет. Централистская тенденция нарушает баланс централизации и децентрализации власти, оптимальные формы сотрудничества и взаимной ответственности Федерации, ее субъектов и муниципалитетов, сужает сферу самостоятельности регионов.

В выступлении на тему «Современное государство в эпоху социального многообразия» на Мировом политическом форуме в Ярославле (2011 год) Президент России отметил, что передача части государственных полномочий с верхних уровней власти на региональный и местный это вектор развития Российского государства.

6. Гражданское общество может нормально существовать и развиваться исключительно в условиях межнационального и межконфессионального согласия. Интернационализация общественных процессов, постоянные миграционные потоки усиливают тенденцию к смешению народов, исключают возможность появления мононациональных государств или государственных образований, делают неизбежным состояние мультикультурализма. Однако если для западной Европы мультикультурализм воспринимается как негативное явление, вызванное процессами глобализации и неуправляемой экономической миграции, то для России это естественное и неотъемлемое состояние, результат ее тысячелетней истории. Конечно, современный этап развития страны выдвигает новые национально-этнические и межконфессиональные проблемы как следствие развала СССР, социального расслоения, просчетов в решении экономических и гуманитарных проблем, неконтролируемой внешней и внутренней миграции.

По вопросам развития национальных отношений в России реализуются нормативные правовые акты трех уровней:

1) международные общего характера;

2) международные региональные, принятые в рамках геополитических образований (Совета Европы, СНГ, ЕврАзЭС), двусторонние и многосторонние договоры государств;

3) национальное законодательство.

Среди всех этих актов превалирует проблематика национальных меньшинств.

В Уставе ООН, Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г., Международном пакте о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г., Рамочной конвенции Совета Европы о статусе национальных меньшинств от 1 февраля 1995 г. зафиксирован общий принцип неуклонного соблюдения прав и свобод человека, включая права национальных меньшинств. Это также международные акты СНГ, например, Декларация о соблюдении принципов сотрудничества в рамках СНГ от 14 февраля 1992 г., Конвенция о защите национальных меньшинств от 26 мая 1995 г.

Юридическое признание национального равноправия получает выражение в Декларации о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г.; федеральной Конституции, региональных конституциях и уставах; законах о языках, а также специальных актах, например, «О гарантиях прав коренных малочисленных народов в Российской Федерации» от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ (с изм.)⁴³, «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» от 20 июля 2000 г. № 104-ФЗ (с изм.)⁴⁴.

Федеральная Конституция и региональные основные законы закрепляют права граждан на свободное определение национальной принадлежности. Не допускается установление в юридических нормах каких-либо различий, исключений или предпочтений, основанных на национальной принадлежности или вероисповедании. Так например, Устав Ханты-Мансийского автономного округа — Югры свидетельствует уважение к истории, традициям, культуре, образу жизни, языкам многонационального населения округа, утверждает права и свободы человека как высшие ценности, равные права российских граждан, защиту интересов коренных малочисленных народов (Преамбула).

Гражданам России независимо от региона проживания гарантируется индивидуальное право национальной самоидентификации (определение национальной принадлежности); пользования родным языком, выбор языка общения, обучения, воспитания и творчества (Конституция РФ — ч. 2 ст. 26; Декларация о языках народов России от 25 октября 1991 г.; Закон РФ «О языках народов Российской Федерации» от 25 октября 1991 г. № 1807-1 (с изм.)⁴⁵; Федеральный закон «О государственном языке Российской Федерации» от 1 июля 2005 г. № 53-ФЗ⁴⁶). Это право воспроизводят региональные основные и ординарные законы — конституции Алтая (ст. 36), Карачаево-Черкесии (ч. 2 ст. 23), Татарстана (ч. 2 ст. 34); устав Тверской области (ст. 50), Закон Хакассии «О языках народов Республики Хакасия» от 2 октября 1992 г. № 11 (в ред. 2008 г.) и др.

Регионы стремятся создать наиболее благоприятный режим для представителей коренных малочисленных народов. Предусмотрено, что на территории проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока по их волеизъявлению могут создаваться административно-территориальные образования.

Формой национального самоопределения выступают национально-культурные общества. Федеральные законы — «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» от 9 октября 1992 г. № 3612-1 (с изм.)⁴⁷ и «О национально-культурной автономии» от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ (с изм.)⁴⁸ предусматривают создание национально-культурных общественных объединений по этническому признаку.

В Российской Федерации созданы и действуют «Конгресс национальных объединений России», «Конгресс русских общин», «Всероссийский еврейский конгресс», «Федерация еврейских общин», «Союз армян России», «Белорусы России», «Украинцы России», «Федерация национальных культурных автономий азербайджанцев России», «Союз таджикистанцев России», «Фонд поддержки исламской культуры, науки и образования» и др. Целью этих общественных организаций является изучение и сохранение культуры национальных меньшинств, их языка, истории, традиций и обрядов; представительство и защита законных интересов национальных групп в органах государственной и муниципальной власти; связи с зарубежными соотечественниками и другие национально-культурные автономии подлежат государственной регистрации.

Современное государство не может быть безразличным к экстремистским движениям, разжиганию межнациональной вражды. Сильное демократическое государство должно оберегать и защищать межнациональный и межконфессиональный мир, налаживать межкультурный диалог.

Государство гарантирует гражданам юридическую защиту от любых проявлений этнической дискриминации. Разжигание расовой, национальной, религиозной вражды и ненависти, призывы к насилию, оскорбление национального достоинства, этнический сепаратизм и экстремизм преследуются по закону.

7. России необходимо иметь обновленную долгосрочную национальную стратегию, которая отразит этнополитическую ситуацию и основные тенденции развития национальных отношений; задачи государственной национальной стратегии и механизм ее реализации; процедуры разрешения межнациональных конфликтов; информационно-аналитическое и научное обеспечение государственной национальной стратегии; международное сотрудничество Российской Федерации в сфере обеспечения прав национальных меньшинств.

Фрагментами национальной стратегии России должно стать:

— возрождение национального самоуважения и достоинства россиян, развитие интеллектуального потенциала нации;

— формирование патриотического гражданского сознания через образовательные учреждения, кино, телевидение, Интернет;

— взаимодействие государственных органов и гражданских институтов в сфере воспитания межэтнической толерантности;

— развитие русского языка и русской культуры при сохранении и развитии языковой и культурной самобытности малых народов России;

— сохранение политики мультикультурализма;

— взаимодействие государства и религиозных организаций в обеспечении межконфессионального мира, этноконфессиональной и этносоциальной толерантности;

— борьба с этническим национализмом, экстремизмом, ксенофобией, радикальным ультранационализмом как больших, так и малых наций;

— регулируемая миграционная политика, приобщение переселенцев к великой русской культуре;

— комплексные программы социально-экономической поддержки малочисленных народов;

— борьба с бедностью и социальным расслоением.

Условием решения всех внутренних проблем, в том числе укрепления национального единства, выступает сильное суверенное государство, конкурентоспособная экономика, благосостояние народа, активизация институтов гражданского общества, повышение общей культуры, духовности и правосознания народа.

В государственной защите нуждаются не только национальные меньшинства, но и государствообразующий народ — русские. Лейтмотивом национальной стратегии России должна стать мысль, что объединительным стержнем в стране выступает великая русская история, культура и русский народ как государствообразующая нация.

Комплексное решение всех этих проблем станет залогом укрепления Российской Федерации.

Крылов Б. С.

Проблемы защиты прав национальных меньшинств в Российской Федерации⁴⁹

Современное демократическое общество исходит из принципа, в соответствии с которым каждый должен иметь равные права и возможности независимо от национальности, отношения к религии и исповедания ее, физического состояния, убеждений, политических воззрений и идеологии, принадлежности к общественным объединениям и других особенностей. Вместе с тем общеизвестно, что даже люди, наделенные равными правами, нередко имеют далеко не одинаковые возможности пользоваться ими из-за различных как субъективных, так и объективных факторов. Обязанностью цивилизованного общества и демократического государства является преодоление негативного влияния на человека тех факторов, которые не зависят от воли конкретного человека и гражданина. Обычно к людям, страдающим от таких факторов, относят лиц с физическими отклонениями или недостатками, а также лиц из различных меньшинств, в том числе и национальных. Все они испытывают определенные трудности в осуществлении своих прав, поскольку проживают в окружении большинства, которое этих трудностей не ощущает.

Лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, зачастую нелегко общаться с представителями большинства, если они плохо владеют их языком, из-за различий в обычаях, традициях и культуре. Все это в совокупности создает трудности в обучении и производственной деятельности, тем более что подчас большинство населения не понимает или не хочет понимать проблем, с которыми сталкиваются представители национальных меньшинств. Правовое и фактическое ограничение прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, нарушает упомянутый выше принцип равноправия и вызывает конфликты, наносящие ущерб обществу.

В данной статье предлагается обратить внимание на особенности правового положения национальных меньшинств, которые нередко составляют немалую часть населения многих стран. Проблемы национальных меньшинств актуальны и для Российской Федерации.

Правовое положение национальных меньшинств определяется международно-правовыми нормами и нормами государственными, которые должны соответствовать первым. Фактическое же положение национальных меньшинств определяется зрелостью гражданского общества и его приверженностью к демократии, готовностью создать и соблюдать законы, защищающие права лиц, относящихся к национальным меньшинствам.

Проблемы защиты прав национальных меньшинств и прав и свобод лиц, себя к ним относящих, рассмотрены в ряде международных и межгосударственных документов, принятых ООН и региональными организациями, в том числе и европейскими.

Современное международное право устанавливает обязанность государства обеспечивать лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, права, свободы и возможности для развития, равные тем, которыми пользуется большинство населения страны или ее территориального подразделения. Это, в частности, закреплено в нормах, содержащихся в Международном пакте о гражданских и политических правах⁵⁰, который справедливо относят к числу актов, устанавливающих общепризнанные принципы и нормы международного права.

Среди международных документов, принятых европейскими межгосударственными организациями, определяющими и конкретизирующими права человека и гражданина, ведущее место занимает Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, подписанный в Хельсинки в 1975 году. В этом документе в качестве принципов, которыми государства-участники обязались руководствоваться во взаимных отношениях, закреплено не только уважение к правам человека и гражданина, но и уважение к правам лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам⁵¹. В Документе Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению ОБСЕ, принятом в 1990 году, государства-участники подтвердили эти принципы и установили, что они «будут уважать право лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, на эффективное участие в государственных делах, включая участие в делах, относящихся к защите и поощрению самобытности таких меньшинств».

В Парижской хартии для новой Европы, подписанной в том же 1990 году, главы европейских государств сочли необходимым подробней остановиться на правах национальных меньшинств. В Хартии сказано: «Исполненные решимости способствовать богатому вкладу национальных меньшинств в жизнь наших обществ, мы обязуемся и впредь улучшать их положение. Мы вновь подтверждаем нашу глубокую убежденность в том, что дружественные отношения между нашими народами, а также мир, справедливость, стабильность и демократия требуют того, чтобы этническая, культурная, языковая и религиозная самобытность национальных меньшинств была защищена и чтобы создавались условия для поощрения этой самобытности. Мы заявляем, что вопросы, касающиеся национальных меньшинств, могут решаться удовлетворительным образом только в демократических политических рамках. Мы признаем далее, что права лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, должны полностью уважаться как часть всеобщих прав человека»⁵². Необходимо подчеркнуть, что Парижской хартией подтверждена неразрывная связь прав национальных меньшинств с всеобщими правами человека, демократией, стабильностью и миром.

Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, принятая в 1950 году и содержащая обязывающие государства правовые нормы⁵³, включает статью, запрещающую дискриминацию кого бы то ни было по различным признакам, включая принадлежность к национальным меньшинствам. В последующие годы Советом Европы были приняты Европейская хартия о региональных языках и языках национальных меньшинств (1952 г.) и Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств (1955 г.), развивающие положения Конвенции о защите прав и основных свобод. Рамочная Конвенция содержит ряд позитивных норм, обеспечивающих права национальных меньшинств. Так, следует подчеркнуть, что Рамочная Конвенция Совета Европы отнесла защиту национальных меньшинств к сфере международного сотрудничества, что, естественно, накладывает особую ответственность на все государства, в том числе и Российскую Федерацию, многонациональность которой делает проблему прав национальных меньшинств особенно актуальной. Одним из последних актов Совета Европы, непосредственно относящихся к правам национальных меньшинств, явился одобренный и открытый для подписания в ноябре 2000 года Комитетом министров Совета Европы Протокол № 12 к Конвенции о защите прав и основных свобод, который подтвердил общее запрещение дискриминации при пользовании любым признанным законом правом, включая право принадлежности к национальным меньшинствам.

Правовые акты, направленные на обеспечение прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, принимались и другими региональными межгосударственными организациями. Например, в октябре 1994 года странами СНГ была принята Конвенция о правах меньшинств.

Международно-правовые документы, наряду с требованием не допускать дискриминации лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, обязали государства применять для этого необходимые законодательные, административные и иные меры. В ряде европейских государств действуют законы, направленные на обеспечение прав проживающих в них национальных меньшинств.

Вопрос о необходимости принятия закона, гарантирующего права лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, поднимался в нашей стране неоднократно. Это вполне объяснимо, поскольку число лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, в России составляет примерно одну пятую населения страны.

В Обращении Верховного Совета РСФСР от 9 октября 1991 года к верховным советам независимых республик, входивших ранее в состав СССР, констатировалось, в частности, что в связи с распадом СССР возникла «проблема защиты прав и свобод национальных меньшинств, образовавшихся в каждом из наших суверенных государств, и необходимость ее цивилизованного решения. Это объективная реальность, затрагивающая судьбы людей, и с ней необходимо считаться». В Обращении предлагалось ускорить разработку и заключение специальных двусторонних договоров или соглашений с РСФСР о гарантиях прав и свобод представителей национальных меньшинств — выходцев из Российской Федерации, проживающих на территории республик, а до их заключения принять законные меры в целях обеспечения прав и свобод национальных меньшинств. Верховный Совет РСФСР гарантировал равноправие всех наций на территории Российской Федерации и принятие специального Закона «О гарантиях прав национальных меньшинств в РСФСР». К сожалению, такой Закон не был принят, хотя необходимость в нем была и поныне остается весьма очевидной.

При принятии Конституции Российской Федерации 1993 г. вновь была поднята проблема защиты прав национальных меньшинств. В ч. 2 ст. 19 Конституции Российской Федерации провозглашено, что государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка и других обстоятельств. В пункте «в» ст. 71 Конституция отнесла к ведению Российской Федерации регулирование и защиту прав национальных меньшинств, а в п. «б» ч. 1 ст. 72 к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации — защиту прав национальных меньшинств. Кроме того, Конституция Российской Федерации в ст. 69 установила гарантии прав коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.

Объясняя формулировки приведенных выше конституционных норм, следует заметить, что в то время, да и сегодня, в российском законодательстве нет общепринятого определения «национальное меньшинство». Не сложилось оно и в нашей научной литературе. В то же время термин «коренные малочисленные народы» в законодательстве и научной литературе уже применялся, и вполне понятно, что он означает.

Можно, конечно, считать, что одной из причин того, что в российском законодательстве до сих пор нет федерального закона, комплексно обеспечивающего недискриминацию лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, является отсутствие ясного представления об особенностях этих меньшинств. Но на самом деле причины, по которым такой федеральный закон еще не принят, более глубоки, о чем и будет сказано ниже.

Изданные на сегодняшний день федеральные законы в сфере национальных отношений (если не считать Закон «О национально-культурной автономии») относятся, как правило, не ко всем национальным меньшинствам, а только к коренным малочисленным народам, которые составляют лишь небольшую часть национальных меньшинств в нашей стране. Таким образом, в российском законодательстве проблема защиты прав национальных меньшинств остается в целом нерешенной.

Вместе с тем, поскольку факты дискриминации национальных меньшинств в нашей стране существуют и проблема защиты их прав от дискриминации остается актуальной, законодатели были вынуждены на это откликаться. Примером нормы, относящейся к правам национальных меньшинств, может служить норма Закона «О языках народов РСФСР» 1991 года⁵⁴, установившая, что «государством гарантируется языковой суверенитет каждого народа независимо от его численности», а также что государство признает равные права всех языков народов на их сохранение и развитие. В соответствии с Законом «О средствах массовой информации» (в редакции от 5 августа 2000 г.)⁵⁵ не допускается использование СМИ в целях разжигания национальной нетерпимости или розни. Уголовным кодексом РФ, принятым в 1996 году, предусмотрена ответственность за нарушение равноправия граждан, а также за действия, направленные на пропаганду исключительности, превосходства или неполноценности граждан по признаку их отношения к религии, национальной или расовой принадлежности.

В Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 1997 г.⁵⁶, подробно регламентирующем избирательные процедуры, лишь одна статья посвящена особенностям малочисленных народов. Предусмотрено, что при образовании избирательных округов на территории компактного проживания коренных малочисленных народов допустимо отклонение от средней нормы представительства избирателей, но не более чем на 30 процентов. Эту норму можно рассматривать только как проявление тенденции обеспечения прав упомянутых народов, однако она не может реально противостоять их дискриминации. Избиратели из числа этих народов составляют столь незначительную часть участвующих в выборах, что практически не могут оказать влияние на избрание депутатов Государственной Думы и даже законодательных органов субъектов Федерации.

Существенным шагом в направлении защиты прав и свобод национальных меньшинств явилось принятие в 1996 году Федерального закона «О национально-культурной автономии»,⁵⁷ предоставившего лицам, принадлежащим ко всем народам Российской Федерации, независимо от их численности и места проживания, возможности сохранения своей самобытности, развития языка, образования и национальной культуры посредством создания общественных объединений, наделенных широкими правами и пользующихся государственной поддержкой.

Этот Закон оказал положительное воздействие на межнациональные отношения и сыграл определенную роль в защите права на культурное развитие народов Российской Федерации. Достаточно сказать, что в стране создано почти 300 национально-культурных автономий, решивших многие вопросы развития национального образования и культуры.

Вместе с тем Закон не лишен существенных недостатков. К ним следует отнести то, что он не содержит норм, препятствующих использованию его отдельными лицами в целях обособления национальных культур и, тем самым, разрыву культурных связей между совместно проживающими народами. К сожалению, такие попытки имеют место. В их ряду, например, решение государственных органов Татарстана о переводе татарской письменности на латинский алфавит, что не может не создать дополнительных трудностей русскому населению республики в освоении татарского языка, не говоря уж о том, что оно едва ли оправданно с позиций филологии.

За пределами Федерального закона о национально-культурной автономии остались сферы, не относящиеся к предмету этого закона, но имеющие важное значение для обеспечения недискриминации малочисленных народов. В их числе — сфера представительства национальных меньшинств в органах власти в целом и, как частность, в праве избирательном⁵⁸.

Принципиальные позиции российского государства в сфере национальных отношений на современном этапе его развития изложены в Концепции государственной национальной политики Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации 15 июня 1996 г. Федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления рекомендовано руководствоваться Концепцией при решении конкретных задач в сфере национальных отношений, а также при разработке федеральных, региональных и местных программ национального развития и межнационального сотрудничества.

Концепция определила узловые проблемы развития национальных отношений, в числе которых, в частности, «обеспечение политической и правовой защищенности малочисленных народов и национальных меньшинств». Однако развития в качестве самостоятельного направления регулирование и защита прав национальных меньшинств в Концепции не получили, и в число принципов национальной политики они не включены. Концепция ограничилась постановкой вопроса о реализации гарантий прав коренных малочисленных народов. В этом направлении сделаны определенные шаги. К сожалению, проблема обеспечения права национальных меньшинств на участие в ведении государственных дел в Концепции не была затронута.

Существенный прогресс также в отношении регулирования и защиты прав коренных малочисленных народов достигнут в нашей стране принятием в 1999 году двух федеральных законов, а именно: Федерального закона «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации»⁵⁹ и Федерального закона «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»⁶⁰.

Принципиальной и важной особенностью Закона о гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации является то, что сфера его действия распространяется не только на лиц, относящихся к определенным этносам, а именно к коренным малочисленным народам как таковым, но и на тех, кто постоянно проживает «в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов, ведущих традиционный образ жизни, осуществляющих традиционное хозяйствование и занимающихся традиционными промыслами». Это означает, что российский законодатель вышел за этнические рамки и принял норму, направленную на устранение дискриминации граждан независимо от их национальной принадлежности.

Такой подход весьма важен, поскольку прямо вытекает из сущности нормы ч. 2 ст. 19 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой государство гарантирует равенство прав человека и гражданина независимо не только от обстоятельств, перечисленных в этой статье, но и, как в ней сказано, «а также других обстоятельств».

Естественно, что меры по защите прав коренных малочисленных народов, содержащиеся как в федеральных законах, так и в законах ряда субъектов Российской Федерации, решают только незначительную часть объективно существующих проблем.

Установление гарантий прав коренных малочисленных народов, являющихся частью национальных меньшинств Российской Федерации, создало лишь предпосылки для решения проблем национальных меньшинств в целом, но не решило их. Представляется, что основным препятствием постановки проблемы национальных меньшинств в масштабе Российской Федерации является недостаточное представление о значении и сущности такого социального явления, как меньшинства, практически существующие в любом обществе и являющиеся его неотъемлемой частью. Право быть меньшинством признается современным цивилизованным обществом, и насильственное уничтожение меньшинства является нарушением прав человека. Российское государство, и это принципиально важно при оценке отношения общества к явлению меньшинства, в частности, установило, что никакая идеология не может быть государственной или обязательной и что в стране признается политическое многообразие. Право на многообразие является одной из основ демократического общества. Именно исходя из этого признание прав национальных меньшинств и важности их недискриминации имеет особенно важное значение для российского государства, в котором гражданское общество еще только складывается.

Как уже отмечалось, в российском законодательстве нет четкого понятия национального меньшинства. Однако, как представляется, законодательное закрепление понятия национального меньшинства вполне возможно. Национальное меньшинство составляют лица, относящие себя к народу (этносу), число которых меньше числа лиц, относящих себя к народу (этносу), образующему большинство в стране или ее территориальном образовании (субъекте Российской Федерации, территории местного самоуправления). Законом должно быть закреплено, что гарантии недискриминации распространяются на лиц, хотя и не относящихся к национальному меньшинству, но которые по признаку национальной принадлежности дискриминируются представителями национальности, практически узурпировавшей власть в субъекте Российской Федерации или на территории местного самоуправления.

Средства массовой информации неоднократно обращали внимание на факты такой дискриминации в ряде мест. Способы дискриминации были различны, но суть их одна: представитель одного народа (он может и не составлять большинства населения) использует свое нахождение у власти преимущественно в интересах представителей своего народа, игнорируя при этом интересы других народов. Тем самым нарушается конституционный принцип равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от его национальной принадлежности и ограничиваются права граждан по признакам национальной, а иногда и иной принадлежности.

Сложность принятия мер по защите прав и свобод национальных меньшинств обусловлена прежде всего тем, что их дискриминация обычно проводится на основе неформальных связей правящей верхушки общества и лиц одной с ними национальной принадлежности и только в редких случаях устанавливается правовыми нормами.

Органы государственной власти Российской Федерации, к ведению которых в соответствии с п. «в» ст. 71 Конституции относится регулирование и защита прав национальных меньшинств, обязаны принять меры, обеспечивающие права и свободы лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, без какой-либо их дискриминации. В числе этих мер наиболее неотложной является принятие федерального закона о гарантиях прав национальных меньшинств и лиц, к ним относящихся. Этому федеральному закону должны соответствовать законы и иные нормативные акты субъектов Федерации.

Предложения о законе или иных правовых нормах, обеспечивающих права и свободы национальных меньшинств, обычно парируются утверждением, что любые меры, устанавливающие особые права для части населения, нарушают принцип равноправия, который в равной степени должен применяться к каждому человеку. Такое утверждение явно безосновательно, поскольку закон и иные правовые нормы о защите прав национальных меньшинств лишь восстанавливают действие принципа равноправия в отношении тех лиц, чьи права и свободы нарушаются из-за их принадлежности к национальному меньшинству.

Федеральный закон о защите прав национальных меньшинств и лиц, себя к ним относящих, должен основываться на принципе полного и безоговорочного обеспечения представителям национальных меньшинств без какой-либо дискриминации всех прав и свобод человека и гражданина без каких бы то ни было исключений. Без этого конституционная норма, в соответствии с которой государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от расы, национальности, языка, места жительства, отношения к религии и других обстоятельств, не может считаться реализованной, а наше государство — действительно демократическим.

Ключевая проблема закона о гарантиях прав и свобод национальных меньшинств — обеспечение их права участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (см. ч. 1 ст. 32 Конституции Российской Федерации). Задача закона состоит прежде всего в том, чтобы обеспечить в законодательных и исполнительных органах государственной власти, органах местного самоуправления представительство национальных меньшинств, что необходимо для защиты законных прав и интересов лиц, себя к ним относящих. Если это не будет достигнуто, то для националистов, обосновавшихся в некоторых субъектах Федерации и якобы защищающих права народов, называемых иногда «титульными», останутся лазейки, позволяющие сохранить преференции представителям этих народов и продолжать дискриминацию представителей национальных меньшинств⁶¹. Сохранение такой практики не только нарушает принцип равных прав всех граждан независимо от их национальной принадлежности, но и существенно подрывает развитие и единство гражданского общества.

Проблема реальной ликвидации дискриминации национальных меньшинств при осуществлении ими права участвовать в управлении государством как непосредственно, так и через своих представителей, в частности в представительных органах государственной власти и местного самоуправления, при всей кажущейся ее трудности вполне решаема.

В законодательстве Российской Федерации и отдельных ее субъектов, в том числе в законодательстве Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов, уже содержатся правовые нормы, которые могут быть использованы для того, чтобы если не полностью избежать дискриминации национальных меньшинств в такой важной сфере, как представительство в органах государственной власти и органах местного самоуправления, то, по крайней мере, ее существенно ослабить.

Статья 13 Федерального закона «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» предусмотрела право субъектов Российской Федерации устанавливать квоты представительства малочисленных народов в законодательных (представительных) органах субъектов Российской Федерации и представительных органах местного самоуправления.

В избирательном законодательстве Ханты-Мансийского автономного округа установлено, что кандидаты в депутаты окружного законодательного органа, претендующие на избрание в пределах закрепленной для коренных малочисленных народов квоты, предлагаются представителями этих народов и избираются по особому многомандатному избирательному округу всеми избирателями субъекта Российской Федерации.

Подобные правовые нормы могут быть положены в основу предлагаемого федерального закона о гарантиях прав национальных меньшинств.

Одним из препятствий для принятия федерального закона о правах и свободах лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, являются настойчиво распространяемые взгляды, в соответствии с которыми главной основой демократического устройства нашего общества должно являться не обеспечение и развитие прав и свобод человека и гражданина, а обеспечение прав народа, рассматриваемого как особый этнос. Получается, что народы наделяются правами, как бы не вытекающими из прав и свобод человека, что логически приводит к тому, что права человека и гражданина находятся в зависимости от прав народа. На самом деле права человека и гражданина, относящиеся к его национальной принадлежности, и права народа взаимосвязаны и даже неразрывны. Однако, поскольку права человека и гражданина могут быть определены с необходимой для закона точностью, а научное и законодательное определение понятия народа едва ли возможно (нельзя же игнорировать факт, что абсолютно «чистых» народов и этносов не существует), целесообразно при законодательном решении национальных проблем исходить из определения прав человека и гражданина.

Представляются совершенно несостоятельными некоторые высказывания о создании наделенных властными полномочиями государственных органов, образуемых представителями народов (этносов), поскольку, во-первых, ни один народ (этнос) не может быть полностью отделен от других народов, а во-вторых, любой орган, состоящий из представителей народов и созданный для защиты интересов именно народов, не может не быть ориентированным на противопоставление прав народа правам и свободам каждого, независимо от его национальной принадлежности. Современное цивилизованное общество сегодня рассматривает сферу национальных интересов человека как составную часть его прав и свобод. По этому пути идут практически все цивилизованные страны. Этот путь избран и в действующей Конституции Российской Федерации, в которой нет, в частности, понятия национальной государственности. Анахронизмом является высказанное от имени Ассамблеи народов России (общественной организации) мнение, что «для федеративного многонационального, многоконфессионального государства двухпалатность парламента имеет свою логику. Думается, что назрела потребность в том, чтобы Государственная Дума как законодательный орган имела двухпалатную конструкцию. Одна палата — Совет представителей. Вторая палата — Совет национальностей»⁶².

В заключение следует еще раз повторить, что государство, в котором пока сохраняется практика предоставления преимуществ одним и дискриминация других по национальному признаку, не может быть признано до конца демократическим. Установление равенства прав человека и гражданина в нашем государстве — Российской Федерации необходимо, и существенная роль в этом процессе должна принадлежать федеральным органам.

Крылов Б. С.

Российская модель федерализма в новой Конституции⁶³

Федерализм обладает притягательной силой. Можно констатировать, что федерация является наиболее устойчивой формой государства, а также и то, что число федераций возрастает.

Чем же федерация привлекает? Очевидно, демократизмом самой федеративной формы и ее приспособленностью к решению задач управления обществом, то есть тех задач, которые свойственны любому государству. Кроме того, она привлекает распределением предметов ведения (компетенции) государства между двумя уровнями — федеральным и государств-членов. Тем самым создается возможность органам каждого из уровней сосредоточиться на решении наиболее существенных для них вопросов, оставляя решение всех других на усмотрение органов иного уровня.

Она привлекает также тем, что избиратель в федерации имеет возможность оказывать влияние на формирование и тем самым на политику органов обоих уровней управления.

Надо наконец добавить, что в федерации неизбежная конкуренция органов различных уровней управления не исключает, а предполагает их сотрудничество, что придает всей федеративной системе стабильность, поскольку в принципе ни один из уровней — ни федеральный, ни государств-членов — не может своим несогласованным решением изменить ни форму государства, ни соотношение компетенции обоих уровней управления. Это известная гарантия того, что в федерации затруднительно возникновение диктатуры.

Теперь о Российской Федерации. До принятия 12 июня 1990 г. Декларации о государственном суверенитете Российскую Федерацию вообще нельзя было рассматривать как суверенное государство, хотя в Конституции Советского Союза, в состав которой Россия входила, говорилось, что все союзные республики суверенны. Зависимость от союзного Центра была близка к абсолютной. Союзные республики, республики и другие государственные образования в составе союзных республик, в том числе и в составе Российской Федерации, часто управлялись непосредственно из Москвы, которая к тому же фактически в одностороннем порядке устанавливала объем их полномочий.

Национальные особенности государственных образований в составе России учитывались минимально. Это, кстати, подчеркивалось тем, что в республиках, входивших в состав Российской Федерации, как и в краях и областях, были областные организации Коммунистической партии Советского Союза. Иначе говоря, партия как реально и наиболее властная организация не делала разницы между полномочиями регионов, в которых проживали русские, а это края и области, и регионов, где проживали в том числе и лица иных национальностей, даже в тех случаях, когда они составляли в этих регионах большинство.

Свобода этноса-народа как такового на практике не признавалась и поползновения на нее жестоко карались. Целые народы — российские немцы, ингуши, калмыки и другие — подвергались, как известно, жестоким противоправным репрессиям. Целые поколения национальных деятелей, национальной интеллигенции были физически истреблены.

Развал Советского Союза, распад потерявшей авторитет, как ее называют, административно-командной системы способствовали пересмотру прежних догм. Но многим участникам политического процесса не хватило политического кругозора и, даже более, знания основополагающих принципов международного права, соблюдение которых является залогом мирного развития любого государства и всего мирового сообщества.

Стремясь вырваться из круга сверхцентрализации, многие регионы, основываясь на том, что государственность в них была в прошлом создана для создания условий развития проживающих в них народов-этносов, стали не только расширять сферу своей деятельности, избавляясь от чрезмерной опеки централизованных органов государственной власти, но и заявлять о своем праве и решении выйти из состава Федерации. Причем на первом этапе имелась в виду преимущественно власть Союза ССР, а на следующем, после его распада, власть Российской Федерации.

С этим связан ряд последствий как позитивных, так и негативных.

Позитивные последствия — расширение самостоятельности регионов, как бы они ни назывались в Российской Федерации — края, области, республики, автономные области, автономные округа. Это был шаг в направлении подлинной Федерации в том смысле, что разделение компетенции между Центром и регионами стало реальным и разумным, то есть обоснованным взаимными интересами власти Российской Федерации и ее субъектов. Этот процесс нашел свое выражение в Федеративном договоре, заключенном 31 марта 1992 г. между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и, во-первых, органами власти республик, во-вторых, органами власти краев, областей Москвы и Санкт-Петербурга и, в-третьих, органами власти автономной области и автономных округов. Заметим, что это было три договора. Самые широкие права были предоставлены республикам. Они были как бы выделены из общего ряда субъектов, которые фактически и практически не рассматривались как равноправные.

Негативные последствия, освобожденные от централизованной опеки регионов, были обусловлены прежде всего тем, что в некоторых субъектах Российской Федерации тенденция к расширению их полномочий была использована для ослабления единства и целостности Российской Федерации, для противопоставления субъектов Федерации Российской Федерации в целом. Превратно толкуя понятия суверенитета, путая понятия государственного суверенитета, суверенитета народа и нации, некоторые лица стали утверждать, что республики не обязаны сочетать свои полномочия и интересы с полномочиями и интересами других субъектов Российской Федерации, а также полномочиями и интересами России в целом. При этом пренебрегали тем, что Российская Федерация — суверенное государство, созданное многонациональным единством всех населяющих ее народов.

Некорректное понимание сущности суверенитета привело к тому, что отдельными лицами он стал рассматриваться как свойство отдельного этноса, скажем, татар, башкир, тувинцев и т. д., прежде всего того этноса, в названии которого использовано наименование той или иной республики. Народ, давший имя республике, стал рассматриваться некоторыми националистами как народ, имеющий какие-то особые права.

В отдельных республиках стали создаваться организации, включающие в свой состав только лиц, принадлежащих к определенному этносу и на этом основании претендующих на властные полномочия и осуществление государственной власти, иногда даже на территориях, где лица этой национальности составляют меньшинство. При всем том, что в современных условиях националисты не могут захватить власть, они оказались достаточно влиятельны для того, чтобы в некоторых местах стали ограничиваться права лиц, к данному этносу не принадлежащих. Таким образом, попустительство к проявлениям национализма привело к прямому нарушению принципа равенства прав и свобод человека независимо от его расы и национального происхождения, то есть к нарушению Всеобщей декларации прав человека и Международных пактов о правах 1966 г.

Обратите внимание на то, что из ряда республик русские оказываются вынужденными уезжать.

Но у национализма, проявившегося в отдельных регионах Российской Федерации, есть еще один аспект, о котором нельзя забывать. Отъезд русского населения нередко означает утечку очень квалифицированных работников. В результате — падение уровня промышленности, снижение уровня образования или по крайней мере возможность падения и т. п. Проповедники национализма наносят вред и тем народам, права которых они якобы защищают.

Определенный шаг вперед в развитии отношений в Российской Федерации сделан в новой российской Конституции, принятой на референдуме 12 декабря 1993 г.

Отныне все субъекты Российской Федерации, из которых она состоит, а именно республики, области, города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), автономная область, автономные округа, равноправны между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

Отныне наименование субъекта Федерации — республика или, скажем, область — не увязывается с объемом его прав. Тем самым разрывается правовая связь между объемом прав субъекта и национальным составом его населения. Ранее объем прав республики, ее статус обусловливались тем, что на ее территории проживают определенные, скажем прямо, нерусские этносы. Но ведь объем полномочий государств и его органов ни в каком случае не может быть связан с национальным составом населения, поскольку это противоречит принципу равноправия человека, людей независимо от его или их национальной принадлежности.

Но это не означает, что национальным особенностям, характеру и стремлениям не остается места в российском государственном устройстве.

Особенность Российской Федерации в том, что каждый ее субъект в соответствии с основами конституционного строя России и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом, самостоятельно устанавливает систему своих органов государственной власти. Таким образом, любые особенности субъекта, в том числе и национальные, могут быть учтены.

Действующая Конституция подчеркивает, что федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности. Это означает, что поставлен правовой предел попыткам, которые имели место еще в недавнем прошлом, поставить под угрозу единство Российской Федерации. Это ни в коей мере не отрицает права народов на самоопределение. Самоопределение народов в Российской Федерации, их равноправие — одна из основ нашего федеративного устройства.

Принцип самоопределения толкуется в российской Конституции в строгом соответствии с современным международным правом, в частности, с положениями Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН от 24 декабря 1970 г.

Напомним, что в Декларации установлено, что «ничто не должно толковаться, как санкционирующие или поощряющие любые действия, которые вели бы к расчленению или частному, или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных или независимых государств, действующих с соблюдением принципа равноправия и самоопределения народов... и вследствие этого имеющих правительства, представляющие весь народ, принадлежащий к данной территории, без различия расы, вероисповедания или цвета кожи».

Все это полностью присутствует в Конституции и в практике Российской Федерации.

В Конституции Российской Федерации подчеркнуто, что федеративное устройство основано на единстве государственной власти и разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации. Это характерно для Федерации как формы государственного устройства.

Конституция в ст. 71 и 72 приводит исчерпывающие списки того, что находится в ведении Российской Федерации и в совместном ведении Федерации и ее субъектов. Соответственно субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Могут существовать различные мнения о содержании и разумности распределения предметов ведения между списками, но списки существуют, их следует придерживаться, хотя многие положения нелегко объяснить. Они, вероятно, будут вызывать споры. Процедуры их разрешения Конституцией предусмотрены.

Важно отметить, что в главе «Федеративное устройство» ныне действующей Конституции содержатся нормы, направленные на то, чтобы никем не ставились препятствия на пути развития рыночных отношений. Такова, например, норма о недопустимости установления на территории Российской Федерации таможенных границ, пошлин сборов и каких-либо других препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Это и норма, обеспечивающая единство денежного обращения на всей территории Российской Федерации. Надо заметить, что территория Федерации включает в себя территории ее субъектов.

Действующая Российская Конституция сделала существенный шаг вперед по сравнению с Федеративным договором 1992 г., который был полезен хотя бы тем, что впервые в истории российского федерализма сделал Россию действительно Федерацией. До этого на принципах федерализма в состав России входили только республики, которых к этому времени было всего 16 с общим населением около 21 млн. Всего же в Российском государстве было около 150 млн жителей.

Со времени Федеративного договора Россия состоит только из субъектов Федерации.

В настоящее время их 89 (21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область и 10 автономных округов).

В Конституции Российской Федерации используется понятие национальные государственные образования. Это принципиально важно. Это означает, что Конституция исходит из того, что национальность государственно-правового и вообще значения не имеет. В соответствии со ст. 26 Конституции каждый вправе определять и указывать свою национальную принадлежность. Никто не может быть принужден к определению и указанию своей национальности. Это личное право человека и оно подлежит защите в этом качестве.

Но никто, в том числе и Конституция, не посягает на существующие государственные структуры, многие из которых сложились с учетом национального состава населения, проживающего на их территории.

Статус субъекта Федерации может быть изменен только с его согласия. Границы между субъектами могут быть изменены только с их взаимного согласия.

Вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов, как уже отмечалось, субъекты Федерации осуществляют свое собственное регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

Надо добавить, что субъекты Российской Федерации участвуют в формировании и деятельности федеральных государственных органов.

Граждане всех субъектов Федерации участвуют в избрании Президента Российской Федерации и одной из палат Федерального собрания, именно Государственной Думы. Во вторую палату — Совет Федерации в соответствии с Конституцией РФ входят по два представителя от каждого субъекта: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти (Совет Федерации первого созыва избран непосредственно избирателями), законодательным органам субъектов принадлежит право законодательной инициативы. Регламентами палат, в частности Государственной Думы, предусмотрены гарантии участия представителей субъектов Федерации в заседаниях, на которых рассматриваются вопросы, затрагивающие интересы субъектов, и т. п. Эти же и подобные вопросы решены в проекте Закона о Правительстве Российской Федерации.

Можно сделать, как представляется, вывод, что Российская Федерация — подлинная федерация, в которой соблюдены все необходимые балансы. Это реальная, но еще не идеальная федерация.

Констатируя состояние нашей Федерации, надо иметь в виду, что она содержит черты, свойственные федерации переходного периода и едва ли сохраняется неизменной. Когда и как эти изменения произойдут, сказать трудно. Отметим два наиболее вероятных направления этих изменений. Первое направление, как представляется, будет связано с правовым положением субъектов Российской Федерации и, в частности, с их числом, которое, несомненно, непомерно велико. Пожалуй, ни одна федерация в мире не знает такого числа субъектов.

Основы науки управления, да и практика свидетельствуют о том, что разумное и действенное управление из единого Центра таким числом субъектов очень сложно, если не невозможно, тем более что Центр отнес к своему ведению очень широкий круг серьезных и важных проблем. Таких, например, как управление огромной по своим масштабам федеральной государственной собственностью, как определение основ ценовой политики, внешнеэкономические отношения, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, другими природными ресурсами. И многим другим, указанным в ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации.

Кроме того, надо иметь в виду, что сложившаяся в течение многих лет в нашей стране система руководства хозяйством вступила в противоречия с реальными правами субъектов Российской Федерации, переходящих к рыночной экономике.

Как и в доперестроечный период, значительная часть всех предприятий слабо связана или даже совсем не связана с властными органами субъектов Федерации. Многие предприятия подчинены федеральным министерствам и ведомствам, которые их финансируют и определяют направление их развития. Сам регион (республика, область и т. п.) планировать их развитие, а тем более социальное развитие своей территории не может, поскольку ему передаются, если вообще передаются, лишь кусочки от того, что предприятию было выделено на социальные программы.

Таким образом, нарушается один из принципов, ради которых и создается всякая федерация, то есть значительно уменьшается значение разделения полномочий между двумя уровнями управления и, даже можно сказать, сводится почти на нет распределение между ними полномочий. Экономический диктат Федерации в отношениях с ее субъектами сохраняется.

В этих условиях некоторые субъекты Федерации идут по пути сокрытия доли налогов, которые в соответствии с действующим законодательством субъект Федерации должен отдавать Центру, или вообще отказываются переводить налоговые платежи в федеральный бюджет. Они используют эти средства на собственные, прежде всего социальные нужды. Это было неоднократно. Но такая финансовая война не продуктивна. Она не может продолжаться длительное время. Ее результат — разрушение народного хозяйства как Федерации в целом, так и отдельных ее субъектов. Кроме того, очевидно, что этот путь антиконституционен.

В этой связи законен вопрос, можно ли реализовать свои полномочия, не имея собственных, независимых источников их финансирования?

Кроме того, пока далеко не все субъекты Федерации их имеют. Часть субъектов их не имеет из-за слабости своей хозяйственной базы, ее неразвитости. Часть субъектов имеет достаточно развитую экономику, но налоговая система такова, что передаваемых субъектам средств недостаточно для их реального властвования. Они испытывают постоянную необходимость в субвенциях со стороны федеральной власти. И естественно, что они находятся в зависимости от нее. В Туве (республике) недавно около 90% бюджета составляли дотации федерального Центра. Недавно («Известия», 02.12.1993) Президент Республики Марий Эл В. Зотов сказал: «Мы находимся в полной экономической зависимости от бюджета России. И если нам сегодня предоставят полную самостоятельность в бюджетных делах, мы превратимся в нищих».

Несовершенство, если не сказать абсурдность, нашей финансовой, налоговой системы неизбежно приводит к конфликтам между субъектами Федерации и федеральными государственными органами.

Осенью 1993 г. 38 регионов, которым в установленные сроки Федерация не перечисляла предусмотренные определенным законом о бюджете средства, заявили, что с 15 сентября они отказываются перечислять собираемые ими налоги в федеральный бюджет.

21 сентября Министерство финансов Российской Федерации дало согласие произвести необходимые выплаты. Но и это не ликвидировало конфликт до конца, так как некоторые субъекты Федерации продолжали отказываться от перечисления средств в федеральный бюджет.

Изменение налоговой системы — путь длительный, да и не слишком-то реальный, поскольку, исходя из того, что многим субъектам нашей Федерации без значительных федеральных субвенций не свести в своем бюджете доходную часть с расходной. Едва ли готова к изменению налоговой системы и Федерация, для которой ее изменения не могут быть связаны с существенной децентрализацией власти. Федеральная бюрократия к этому явно не готова.

Надо учитывать еще одно обстоятельство. Многочисленность субъектов Федерации приводит к тому, что влияние каждого отдельно взятого субъекта на федеральные органы власти не может быть значительным, да и учет мнения каждого отдельного субъекта весьма затруднен.

Экономические и политические трудности, трудно преодолеваемые каждым субъектом Федерации отдельно, могут стать не столь значительными для регионов, объединяющих несколько субъектов.

Эти объединения могут быть различными по своей форме. Это может быть слияние нескольких субъектов в один, более мощный во всех отношениях и к тому же не имеющий свои властные органы. Именно такой путь намечался в свое время инициаторами создания Уральской Республики. Федеральные власти помешали реализации этого плана.

Это могут быть объединения, создаваемые для осуществления более узких целей, например, для координации экономической политики. Такова, например, созданная уже в 1994 г. Ассоциация территорий Дальнего Востока и Забайкалья, в которую вошли главы администраций субъектов Федерации от Курильских островов до Бурятии.

Смысл всех видов объединений состоит, в частности, в том, что действовавшая в доперестроечный период система хозяйственных связей, преимущественно да и сегодня еще действующая по вертикали, совмещается со связями горизонтальными, создаваемыми интересами рыночного порядка, а не с требованиями административно-командной системы.

Региональные объединения существовали и раньше, но цели их были другими. Итак, вполне вероятно, что число субъектов Российской Федерации станет меньше. Этого требует современное состояние российской экономики. Естественно, что в процессе перехода к рыночной экономике значение предметов ведения субъектов Федерации будет уменьшаться. Пересмотр соответствующих статей Конституции РФ станет неизбежным.

Второе направление изменений в нашей Федерации связано с необходимостью уменьшения межнациональных противоречий, в частности, в государственно-правовой сфере.

Представляется, что важным фактором обеспечения дружественных отношений между всеми этносами, населяющими нашу страну, должно явиться справедливое распределение средств между регионами с тем, чтобы формальное равенство граждан было бы дополнено их равными материальными возможностями. А это, в свою очередь, создаст возможность полного удовлетворения потребностей национального развития в сфере образования, языка, культуры, быта и т. д.

Если это будет реализовано, то необходимость так называемой «национальной» государственности будет не столь очевидна.

Наиболее цивилизованный путь национального развития в современных условиях — это путь культурной автономии для каждого народа. Этот путь не потребует изменения сложившейся системы так называемых «национальных» образований, но он введет национальные отношения в культурные рамки уже тем, что практически полностью удовлетворит национальные интересы личности, человека и гражданина.

Проект Закона о культурной автономии народа в стадии активной разработки. Правовым регулированием будет обеспечено удовлетворение национальных потребностей человека в сферах воспитания, образования, культуры; естественно право на выбор и использование языка (родного) в публичных сферах, включая право на получение и распространение информации на этом языке. Особое внимание обращается на меньшинства, включая национальные меньшинства и коренные малочисленные народы, нуждающиеся в дополнительной защите со стороны государства.

Развитие культурной автономии народов, как представляется, соответствует общепризнанной тенденции примата прав человека. Применительно к нашей стране это будет надежная преграда национализму. Опыт бывшей Югославии, да и нашего Северного Кавказа, показывает, что национализм — смертельно опасен для человечества.

В этой связи хочется еще раз отметить, что правовая структура российского федерализма, выраженная в новой Конституции, — шаг вперед в нужном направлении.

Страшун Б. А.

Суверенитет государства в современном национальном, международном и наднациональном праве⁶⁴

1. Суверенитет — это общепризнанное свойство государства, однако определить это свойство очень непросто⁶⁵. Сам термин, как известно, был введен в оборот философом и юристом Жаном Боденом в XVI в. и обосновывал абсолютную власть феодального монарха. Вестфальская же система международных отношений, сформулированная после завершения 30-летней войны в мирном договоре 1648 г., определила правовую основу международных отношений, признав за государствами суверенитет — верховенство во внутренних делах и независимость во внешних. В настоящее время абсолютная власть главы государства сохраняется только в некоторых государствах Азии и Африки, в большинстве же стран современного мира признается принцип разделения государственной власти по горизонтали между ее ветвями, а по вертикали — между центральной властью и территориальными единицами государства, обладающими различной степенью автономии. Кроме того, публичная власть любого уровня ограничена правами и свободами человека и гражданина. Другое дело, что данное признание нередко носит чисто формальный, имитационный характер, прикрывая подчас открыто или скрыто диктаторский политический режим, но это зависит от развитости или неразвитости (недоразвитости) политической и правовой культуры соответствующего общества. Так что верховенство государственной власти внутри страны в силу ее ограниченности можно считать суверенитетом лишь с большой натяжкой, да и конституции обычно не характеризуют государство как суверена, признавая носителем суверенитета народ (нацию)⁶⁶.

В международном праве суверенитет государства по-прежнему рассматривается как один из общепризнанных принципов. Но он и здесь далек от абсолютного, поскольку практически все государства современного мира состоят в тех или иных международных организациях, что само по себе ограничивает суверенность этих государств. Конечно, каждое из них вправе в любое время выйти из соответствующей международной организации, однако заинтересованность в участии обычно превышает заботу о сохранении полного суверенитета.

Большинство современных государств, кроме того, в той или иной степени зависят от других, сегодня главным образом от США. От такой зависимости не вполне свободны даже такие ядерные державы, как Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии и Французская Республика. Поэтому число действительно полностью суверенных государств вряд ли насчитывает более десятка.

2. В подготовленном нашей бывшей кафедрой конституционного (государственного) права зарубежных стран учебнике отмечены три тенденции развития современного конституционного права, в числе которых указана тенденция интернационализации⁶⁷. Эти тенденции относятся и к российскому конституционному праву. Они отмечены также в некоторых других отечественных литературных источниках⁶⁸.

Во-первых, интернационализация проявляется в том, что государства в своем конституционном строительстве нередко обращаются к иностранному опыту, который считают для себя приемлемым. Не случайно отдельные конституционные нормы в разных странах оказываются даже буквально совпадающими, хотя подчас эти страны принадлежат к различным правовым семьям. Не избежала такой практики и действующая Конституция России 1993 г. Заимствование в нашей стране иностранного конституционного опыта некоторыми политиками ставится в вину разработчикам проекта Конституции, однако это свидетельствует лишь о незнании этими политиками мировой конституционной истории.

Интернационализация, во-вторых, проявляется также в том, что основополагающие конституционно-правовые институты все чаще обобщаются в нормах международного права, которые приобретают обязательность для государств — участников соответствующих международных договоров. В качестве примеров можно упомянуть такие принятые в рамках ООН универсальные международно-правовые источники, как Пакты о правах человека 1966 г., и такие региональные источники, принятые в рамках Совета Европы, как Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и Протоколы к ней или Европейская хартия местного самоуправления 1985 г., а также подобные региональные конвенции, принятые на других континентах.

3. Начавшийся в 1950-е годы процесс экономической, а затем и политической интеграции ряда западноевропейских стран, приведший к созданию Европейского союза (ЕС), в котором ныне состоят 28 государств, имеет одним из следствий возникновение наднационального права, регулирующего наряду с международным правом отношения внутри интеграционного объединения. Наднациональное право занимает как бы промежуточное положение между международным правом, регулирующим внешние отношения государств, а также внутренние и внешние отношения международных организаций, в которых эти государства участвуют, с одной стороны, и национальным правом, регулирующим главным образом отношения внутри государств, — с другой.

В связи с изложенным позволю себе небесспорное суждение о том, что любая правовая система возглавляется соответствующим конституционным правом. В отношении национального права любой страны это, как правило, само собой разумеется. Но думается, что это верно и применительно к международному и наднациональному праву. Другими словами, существуют международное конституционное право и наднациональное конституционное право, включающие, в частности, устройственные нормы и гарантии прав человека. Международное конституционное право включает универсальные и частично региональные акты, а наднациональное — только региональные, по крайней мере пока.

Отличить международное право от права наднационального непросто, тем более что в отношениях между государствами, участвующими в интеграционных объединениях, действуют и то и другое. Само учреждение межгосударственной интеграции осуществляется путем заключения соответствующего международного договора, т. е. происходит в международно-правовом порядке, но вместе с тем обычно имеет обоснование в конституции каждого интегрирующегося государства.

Такие обоснования весьма различны по своему объему. Если обратиться к конституциям государств — участников ЕС, то, думается, трех примеров, иллюстрирующих такое различие, будет достаточно. Обращусь сначала к конституциям двух первоначальных участников этого интеграционного объединения, тогда еще не имевшего современной формы, и одного присоединившегося впоследствии, т. е. Франции, Германии и Польши.

В начальный период западноевропейской интеграции французская Конституция 1958 г. устанавливала лишь в ст. 53 перечень видов международных договоров, которые могут быть ратифицированы или одобрены только законом, а в ст. 55 — что надлежаще ратифицированные или одобренные договоры или соглашения имеют более высокую силу, чем сила законов, с оговоркой для каждого соглашения или договора о его применении другой стороной, т. е. приоритет договорной нормы перед законодательной признается во Франции только в случае, если он признан и другой стороной договора или соглашения. Обе статьи Конституции сохраняют свое действие в неизменном виде. Согласно же ее ст. 54 в редакции 1992 г. (года создания ЕС) если Конституционный совет по запросу Президента Республики, премьер-министра, председателя либо 60 членов любой палаты парламента признал, что международное обязательство, принимаемое Францией, содержит положение, противоречащее Конституции, то разрешение ратифицировать или одобрить его может действовать только после пересмотра Конституции.

В 2008 г. в Конституцию Франции была включена особая глава о Европейском союзе (ст. 88-1—88-7). В этой главе установлено, что Республика участвует в ЕС, образованном государствами, которые свободно решили совместно осуществлять некоторые свои полномочия на основании Договора о ЕС и Договора о функционировании ЕС согласно тому, что вытекает из договора, подписанного в Лиссабоне 13 декабря 2007 г. Лиссабонский договор был заключен государствами — участниками ЕС после неудачи с ратификацией подписанной в 2004 г. Конституции ЕС и, заменяя ее, содержит многие нормы конституционного характера, которые обязывают членов ЕС⁶⁹.

Основной закон Федеративной Республики Германии 1949 г. в ст. 24, редакция которой не изменялась, изначально установил, что Федерация может законом передавать суверенные права межгосударственным учреждениям (во французской Конституции такой формулировки нет). Земли (субъекты Федерации) в пределах своих государственных полномочий могут с согласия Федерального правительства передавать суверенные права учреждениям, которые создаются приграничными территориальными единицами с соседствующими единицами зарубежных стран. Для сохранения мира Федерация может включаться в систему взаимной коллективной безопасности и соглашаться при этом на ограничения своих суверенных прав. Видимо, на эту норму опирается участие ФРГ в НАТО.

В 1992 г. в Основной закон была включена новая редакция ст. 23, согласно которой в целях создания объединенной Европы ФРГ участвует в развитии ЕС, для которого обязательны демократические, социальные и федеративные принципы правового государства и принцип субсидиарности, который означает, что управленческие задачи должны решаться на самом низком уровне управления, располагающем необходимыми для этого ресурсами. Союз должен также гарантировать сопоставимую по существу с Основным законом защиту основных прав. Для участия в Союзе Федерация может законом с одобрения бундесрата (буквально — Федерального совета) передавать суверенные права. Для тех, кто не знаком с германским Основным законом, скажу, что парламентом ФРГ считается бундестаг (буквально — Федеральный съезд), но ряд принятых им законов нуждается в одобрении бундесрата, который состоит из представителей, назначенных правительствами земель из своего состава, и имеет задачей участие в законодательстве и административном управлении Федерацией, а также в делах ЕС. Бундестаг и бундесрат вправе за нарушения актом законодательства ЕС принципа субсидиарности предъявлять иск в Суд ЕС (почему-то только за нарушение одного этого принципа). В статье 88 с 1992 г. предусмотрено, что задачи и полномочия Федерального банка ФРГ могут в рамках ЕС передаваться Европейскому центральному банку, который независим и в качестве первоочередной цели обязан обеспечивать стабильность цен. Таким образом, германская Конституция содержит по данному вопросу более подробное и далеко идущее регулирование, нежели французская.

Обратимся теперь к Конституции Республики Польша 1997 года. Эта страна вступила в ЕС в 2004 г. Согласно ст. 90 ее Конституции Республика может на основании международного договора передать международной организации или международному органу компетенцию органов государственной власти по некоторым делам. Закон, разрешающий ратификацию такого договора, принимается каждой из парламентских палат — сеймом и сенатом большинством ⅔ голосов в присутствии не менее половины законного числа их членов. О согласии на ратификацию может быть постановлено и путем референдума, если сейм примет решение о его проведении абсолютным большинством голосов в присутствии не менее половины законного числа депутатов. В статье 91 предусмотрено, что ратифицированный международный договор (любой) после его официального опубликования образует часть правопорядка страны и применяется непосредственно, если применение не поставлено в зависимость от издания закона. Ратифицированный с выраженного в законе предварительного согласия международный договор имеет приоритет перед законом, если этот закон нельзя согласовать с договором. Если же это вытекает из ратифицированного договора, конституирующего международную организацию, установленное ею право (т. е. наднациональное право) применяется непосредственно, имея приоритет в случае коллизий с законами. Благодаря наличию приведенных конституционных норм при вступлении Польши в ЕС не потребовалось вводить в Конституцию дополнительные положения.

Из учредительных договоров ЕС следует, что сформированные в международно-правовом порядке органы ЕС издают в рамках своей компетенции акты, обязательные для государств-участников и находящихся на их территории физических и юридических лиц, но не требующие ни предварительного, ни последующего согласования с этими государствами, в отличие от международных договоров и соглашений, представляющих собой источники международного права. Нормативные акты органов ЕС, изданные независимо от государств-участников, и образуют его наднациональное право.

4. Что касается нашей страны, то она, естественно, участвует в экономической интеграции с другими странами, пока что только с постсоветскими. В 1990-х гг. в интересах политической интеграции было учреждено даже Союзное государство Белоруссии и России с довольно подробным договорным регулированием его организации, но отсутствие какой-либо информации о нем в течение последних 15 лет создавало впечатление, что оно, видимо, тихо скончалось. И только в январе 2016 г. на встрече президентов обеих стран была достигнута договоренность о проведении Высшего государственного совета Союзного государства. Несколько постсоветских государств, включая Россию, создавали интеграционные объединения, и в настоящее время существует Евразийский экономический союз (ЕАЭС), учрежденный в 2014 г. договором, вступившим в силу с 1 января 2015 г. Членами ЕАЭС ныне являются Армения, Белоруссия, Казахстан, Киргизия и Россия.

Руководящие органы ЕАЭС формируются на основе паритета, и решения, как правило, принимаются консенсусом. Эти решения, стало быть, имеют международно-правовой характер, но не наднациональный. Примечательно, что, в отличие от ЕС, среди руководящих органов ЕАЭС орган парламентского или межпарламентского типа Договором о ЕАЭС не предусмотрен.

Профессора К. А. Бекяшев и Е. Г. Моисеев считают, что Договор о создании ЕАЭС имеет международно-правовой характер, а решения органов ЕАЭС — Евразийской экономической комиссии и Суда ЕАЭС — относятся к международному интеграционному праву, т. е., по существу, наднациональны, хотя авторы этого термина избегают⁷⁰.

Позволю себе напомнить относящиеся к рассматриваемому вопросу положения действующей Конституции РФ 1993 г. Согласно ч. 1 ст. 3 Конституции носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. В частях 1 и 2 ст. 4 провозглашено, что суверенитет России распространяется на всю ее территорию, а верховенство на этой территории имеют Конституция РФ и федеральные законы. В части 1 ст. 15 установлено, что Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ, и Конституции не должны противоречить законы и иные правовые акты, принимаемые в России. А согласно ч. 4 этой статьи общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы; если же международным договором РФ предусмотрены иные правила, чем установленные законом, то применяются правила международного договора. Получается, что верховенство на российской территории имеют не все федеральные законы да и вообще по существу верховенство имеет только Конституция, поскольку федеральные законы не должны ей противоречить.

Когда мы говорим об общепризнанных принципах и нормах международного права, на которые порой ссылаются национальные конституции, включая нашу, то имеем в виду те, которые созданы универсальными международными договорами, прежде всего Уставом ООН и иными многосторонними договорами, участниками которых являются большинство государств мира (при этом я оставляю в стороне вопрос о международных обычаях, которые тоже бывают общепризнанными и регулируют межгосударственные отношения). Наряду с универсальными международно-правовыми нормами каждое государство юридически связано положениями тех двусторонних и многосторонних международных договоров, которые оно заключило или к которым присоединилось. Нормы международного права регулируют, как правило, отношения между государствами и действуют на территориях государств — участников соответствующих договоров не непосредственно, а лишь будучи имплементированы внутригосударственными правовыми нормами, например, законами о ратификации конкретных международных договоров. То же относится к международно-правовым актам международных органов, имеющих договорное происхождение.

Изложенные выше нормы ч. 4 ст. 15 Конституции РФ вызывают в последнее время недовольство некоторых одержимых охранительной страстью политиков, которые требуют отмены этих норм, не думая о том, что в этом случае, вероятнее всего, потребовалось бы принять новую Конституцию, а отношения с другими государствами без нужды осложнились бы. Эти люди, очевидно, юридически малограмотны, и их высказываниями вполне можно пренебречь, что на деле, к счастью, и происходит. Хуже, когда с таким высказыванием выступает доктор юридических наук, профессор, занимающий в государстве один из высших постов, а такой случай сравнительно недавно имел место. Как же, мол, так, закон должен быть превыше всего. Но ведь международный договор РФ, в соответствии со ст. 86 Конституции РФ, подписывается Президентом РФ, который подписывает также ратификационную грамоту, а сама ратификация, как и денонсация, международных договоров РФ производится, согласно ст. 106 Конституции РФ, палатами Федерального Собрания РФ в форме федерального закона. Этот закон принимается Государственной Думой и обязательно должен быть одобрен Советом Федерации. Согласно Федеральному закону о международных договорах РФ⁷¹. Правительство РФ также может принять решение о подписании международного договора и внести такой договор на ратификацию, однако федеральный закон о ратификации и ратификационная грамота все равно подписываются Президентом РФ.

Так что международный договор не принижает федерального закона, поскольку сам принимается как федеральный закон. И в отличие от конституций некоторых зарубежных стран (например, Конституции Сербии 2006 г.) российская Конституция не требует приводить законы в соответствие с ратифицированными международными договорами: просто в случае расхождения текстов применяется международный договор РФ, а расходящийся с ним федеральный закон сохраняет свою силу и подлежит применению для других случаев, не затронутых данным международным договором. Разумеется, у нас, как и в Сербии, международный договор не может противоречить Конституции.

Правда, наша Конституция не регулирует вопроса о том, как быть, если несоответствие международного договора Конституции выявится после его вступления в силу. Конституционный Суд может рассмотреть вопрос о конституционности международного договора, только не вступившего в силу (а в Сербии — также и действующего). Вероятность неконституционности вступившего в силу международного договора РФ чрезвычайно мала, хотя и не исключена. Думается, имело бы смысл регулярно устраивать парламентариям и высоким должностным лицам в исполнительной власти, включая правоохранительные органы, проверку знания конституционного права России, чтобы привить им надлежащее понимание Конституции РФ и уважение к ней.

Впрочем, в отношении международных договоров у нас (и не только) встречается практика, вызывающая сомнения в ее конституционности. Речь идет о временном применении подписанных, но еще не ратифицированных международных договоров, предусмотренном ст. 23 упомянутого Федерального закона. Правда, подобное регулирование содержится в ст. 25 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г., к которой СССР присоединился в 1986 г.⁷², но этим, на мой взгляд, не опровергается сказанное ниже. Согласно ч. 1 указанной статьи Федерального закона международный договор или часть договора могут применяться Российской Федерацией временно, если это предусмотрено в договоре или если об этом была достигнута договоренность со сторонами, подписавшими договор. Рассматривая по жалобе гражданина это законоположение, Конституционный Суд РФ в постановлении от 27 марта 2012 г. № 8-П признал его не противоречащим Конституции РФ, однако отметил, что по своему конституционно-правовому смыслу оно не предполагает возможности применения такого международного договора или его части в РФ без его официального опубликования. Это вытекает из части 3 все той же ст. 15 Конституции, где сказано, что неопубликованные законы не применяются, и любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если не опубликованы официально для всеобщего сведения. Получается, что официальное опубликование международного договора в данном случае предшествует завершению процедуры его заключения, в частности изданию соответствующего федерального закона.

В части 2 ст. 23 Федерального закона о международных договорах РФ установлена обязательность представления временно применяемого международного договора в Государственную Думу в течение не более шести месяцев с даты начала временного применения. Тем самым допускается применение в течение более чем полугода (учитывая время прохождения акта через обе палаты Федерального Собрания и рассмотрения Президентом) не имеющего юридической силы акта, порождающего, однако, правовые последствия. Конституционный Суд в упомянутом постановлении оговорился, что не проверяет по данному делу конституционности законоположений, допускающих временное применение международных договоров до их вступления в силу. Конечно, заявитель этой конституционности не оспаривал, и Суд был вправе не выходить за пределы предмета жалобы. Но проблема существует, и, на мой взгляд, законодательное допущение временного применения не вступившего в силу международного договора, который к тому же, не имея юридической силы, теперь подлежит еще и официальному опубликованию, ни в какие конституционные рамки не лезет. Это, в принципе, то же самое, что придать обязательность, хотя бы и временно, законопроекту, не прошедшему через палаты Федерального Собрания. А как с правовыми последствиями его применения? Их существование тоже временное?

5. Особо следует сказать о межгосударственных судах. До недавнего времени такие суды носили только международно-правовой характер. В первую очередь это относится к Международному Суду ООН. Это суд международного права, который рассматривает споры между государствами и по запросам органов ООН дает консультативные заключения по юридическим вопросам.

После Второй мировой войны были созданы международные военные трибуналы и состоялись процессы в Нюрнберге и Токио, решения которых осудили к уголовным наказаниям физических лиц — руководителей нацистского германского государства и Японии, виновных в развязывании агрессивных войн, в военных преступлениях и преступлениях против человечности, включая геноцид. Уставы обоих трибуналов и их решения внесли весомый вклад в международное право. Эти трибуналы носили чрезвычайный характер, и после них в течение 40 лет необходимости в подобных органах, как правило, к счастью, не было. Однако в 1990-х гг. Советом Безопасности ООН учреждались временные международные уголовные трибуналы по бывшей Югославии и Руанде по фактам геноцида, однако «временность» трибуналов превысила 20 лет. К тому же их деятельность с точки зрения беспристрастности не поддается однозначной оценке.

В 1998 г. 120 государств, подписавших так называемый Римский статут, учредили постоянный Международный уголовный суд (МУС), участниками которого ныне являются 123 государства. Россия подписала Римский статут 13 сентября 2000 г., однако не ратифицировала его и участвует в работе МУС в качестве наблюдателя. Естественно, юрисдикция этого Суда на Россию не распространяется. Деятельность МУС началась с 1 июля 2002 г., и его юрисдикция распространяется на преступления, совершенные физическими лицами после этой даты. Суду подсудны такие преступления, как геноцид, преступления против человечности, военные преступления, агрессия.

В ЕС учреждена сложная система судебных органов⁷³<9>. Охватывает ее Суд ЕС, включающий три вида наднациональных органов — Суд (часть Суда ЕС) как высший судебный орган, выполняющий функции верховного и конституционного суда, Трибунал как суд второй инстанции и выступающие в качестве судов первой инстанции специализированные трибуналы. Суд ЕС не вправе контролировать внешнеполитические решения политических органов ЕС, но может рассматривать жалобы частных физических и юридических лиц на регламентарные акты ЕС, а также на ограничительные меры против таких лиц налагать штрафные санкции на государства-члены за неисполнение решений ЕС и непредставление отчетов о приведении национального права в соответствие с директивами ЕС.

5 мая 1949 г. 10 европейских государств учредили Совет Европы (СЕ)⁷⁴, который ныне включает 47 государств, хотя европейская принадлежность некоторых из них географически сомнительна. Официальные цели СЕ — утверждение демократии, прав человека и верховенства права. Руководящие органы СЕ — Комитет министров (иностранных дел) и Парламентская ассамблея (ПАСЕ). Эти органы, а также другие органы СЕ имеют консультативный характер и не могут издавать акты, обязательные для государств-членов.

Исключение составляют решения Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ), юрисдикция которого обязательна для государств — членов СЕ, ратифицировавших Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод (ЕКПЧ) 1950 г., вступившую в силу в 1953 г. Россия вошла в состав СЕ 28 февраля 1996 г., а 30 марта 1998 г. ратифицировала ЕКПЧ (ратифицированы не все последующие протоколы к ЕКПЧ). Наша страна — единственная из членов СЕ, сохранившая в Конституции, хотя и с оговоркой о будущей отмене, смертную казнь (ч. 2 ст. 20), и лишь бессрочный мораторий на ее применение, введенный Конституционным Судом РФ, позволяет пока что нам оставаться в СЕ. Конституция РФ в ч. 3 ст. 46 устанавливает, что каждый вправе в соответствии с международными договорами РФ обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. Таким межгосударственным органом является ЕСПЧ.

Как известно, отношения России с СЕ и ЕСПЧ в последнее время осложнились. Российское руководство считает, что причиной этому является политизация деятельности обоих европейских институтов, имеющая антироссийскую направленность. Это сказывается, в частности, и в некоторых решениях ЕСПЧ, оспаривающих, по существу, нормы Конституции РФ. Например, 4 июля 2013 г. по жалобе гр-н Анчугова и Гладкова ЕСПЧ вынес решение, в котором поддержал жалобу, несмотря на то что заявители, отбывающие наказание лишением свободы по приговору суда, претендовали на избирательные права вопреки ч. 3 ст. 32 Конституции РФ.

Рассматривая эту проблему, Председатель Конституционного Суда России профессор В. Д. Зорькин обратился к практике ряда западноевропейских стран. Так, германский Федеральный конституционный суд в трех постановлениях сформулировал правовую позицию об ограниченной правовой силе постановлений ЕСПЧ, когда государство вправе не учитывать его решение или его части, если они противоречат конституционным ценностям, защищаемым Основным законом Германии. Также и австрийский Конституционный суд отклонил правовую позицию ЕСПЧ, указав, что не может допустить применения правовых позиций и решений ЕСПЧ, которые противоречат конституционным принципам. Подобным же образом действуют Франция и Швейцария. В. Д. Зорькин подчеркнул, что ЕКПЧ и основанные на ней правовые позиции ЕСПЧ не отменяют приоритета конституции для национальных конституционных судов и правовой системы в целом в случаях, когда конституция способна более полно обеспечить защиту прав и свобод человека и гражданина⁷⁵.

14 декабря 2015 г. Федеральный конституционный закон о Конституционном Суде РФ был изменен в 14-й раз, и это изменение предназначено дать Суду возможность законным образом отстаивать российскую конституционность даже против решений ЕСПЧ, которые могут быть истолкованы в противоречии с Конституцией РФ.

В ряд статей указанного ФКЗ внесены положения о том, что Конституционный Суд вправе разрешать вопрос о возможности исполнения решения межгосударственного органа по защите прав и свобод человека относительно жалоб, поданных против РФ на основании ее международного договора. Суд разрешает этот вопрос по запросам федерального органа исполнительной власти, наделенного компетенцией в сфере обеспечения деятельности по защите интересов РФ при рассмотрении в межгосударственном органе жалоб против России. Такое дело может рассматриваться без проведения слушания, если Суд придет к выводу о том, что вопрос может быть разрешен на основании ранее постановленных правовых позиций и проведение слушания не является необходимым для обеспечения прав стороны. Процедура рассмотрения такого вопроса урегулирована в дополнительно включенной в текст ФКЗ главе XIII.1 и дополнениями гл. XIV⁷⁶. Инициировать рассмотрение могут Президент РФ и Правительство РФ. Примечательно, что в принятом в тот же день ФКЗ об изменении ФКЗ о Правительстве РФ данное новое право не было упомянуто.

Таково, как представляется, в общих чертах соотношение национального, наднационального и международного права в настоящее время.

Раздел 2.
Развитие вопросов федерализма в трудах представителей кафедры конституционного и муниципального права Московского Государственного Юридического Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Нарутто С. В.

Принцип конституционности разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в судебной практике⁷⁷

Разграничение предметов ведения и полномочий в федеративном государстве является весьма сложной проблемой, поскольку от того насколько правильно он решен зависит политическая и социально-экономическая обстановка в стране, а также ее международное положение. Основу такого разграничения составляют определенные принципы — исходные нормативно-руководящие начала, главенствующее место среди которых занимает принцип конституционности разграничения компетенции, означающий, что конституционный способ разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами имеет бесспорный приоритет перед другими правовыми способами — законодательным, договорным. Конституцией Российской Федерации закреплено, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. В Конституции отсутствуют прямые указания о допустимости или недопустимости отличий договорного разграничения предметов ведения от конституционного. Согласно ч. 1 ст. 3 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», федеральные конституционные законы и федеральные законы, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, договоры, соглашения не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения. Данная норма исходит из ч. 1 ст. 15 Конституции Российской Федерации, провозглашающей высшую юридическую силу, прямое действие и применение на всей территории России федеральной Конституции.

Поскольку разграничение компетенции всегда облечено в ту или иную правовую форму, следовательно, принцип конституционности распространяется на правовые акты, регулирующие эти аспекты. Ю. А. Тихомиров выделяет семь критериев соответствия правовых актов Конституции Российской Федерации, которые, на наш взгляд, имеют значение критериев конституционности разграничения предметов ведения и полномочий: 1) отражение конституционных идей и принципов; 2) правильное использование конституционных понятий и терминов; 3) принятие акта правомочным субъектом; 4) учет места акта в правовой системе и требований к его форме; 5) соблюдение установленной процедуры подготовки, принятия и вступления акта в силу; 6) корреляция смысла норм правового акта и соответствующих норм Конституции; 7) устойчивое правоприменительное толкование и разъяснение смысла правовых норм⁷⁸.

В силу того, что Конституция является не только основным законом государства и общества, но и выступает как «нормативное выражение теоретической концепции и социально-политической модели, реализуемых в общественной практике, ее положения служат нормативным и ценностным ориентиром». Поэтому правовые акты должны исходить именно из такого концептуального понимания Конституции, обеспечивающего единство правовой системы в исходных и базовых позициях правовых актов⁷⁹.

Критерию отражения конституционных идей и принципов в текущем федеральном и региональном законодательстве соответствуют положения законов, наполняющих конкретным содержанием принципы приоритета прав и свобод человека, народовластия, верховенства права, федерализма, разделения государственной власти, единства системы государственной власти, самостоятельности местного самоуправления и другие принципы, составляющие основы конституционного строя России.

В судебной практике немало примеров, связанных с их защитой. Например, проверку соответствия нормативного акта идеям и принципам, получившим выражение в Конституции Российской Федерации, осуществлял Конституционный Суд РФ в делах о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края⁸⁰, Устава — Основного Закона Читинской области⁸¹, Конституции Республики Алтай⁸² и др. Эти дела касались понимания конституционных принципов разделения властей и единства системы государственной власти. Впрочем, решения Конституционного Суда показали неоднозначное восприятие как судьями, так и научной общественностью содержательной стороны этих принципов и степени их отражения в Конституции. Данный критерий конституционности правовых актов имеет в определенной мере доктринальный субъективный характер.

В одном из дел Конституционный Суд сформулировал следующую позицию: «субъекты Российской Федерации при образовании ими органов государственной власти и установлении порядка их формирования и функционирования обязаны обеспечивать соблюдение основ конституционного строя Российской Федерации как общих для Российской Федерации и ее субъектов конституционных ценностей и правовых императивов (статья 77, часть 1 Конституции Российской Федерации). Исходя из действующего федерального конституционного регулирования, государственная власть в субъектах Российской Федерации должна базироваться на тех же принципах формирования и функционирования, включая выборность и сменяемость, что и федеральная государственная власть»⁸³. Проверяя в 2011 году конституционность норм, определяющих круг лиц, которых закон относит к категории ветеранов боевых действий, Конституционный Суд ориентировался на защиту государственного суверенитета России, ее целостности и неприкосновенности территории⁸⁴.

Правильное использование конституционных понятий и терминов имеет существенное значение для правотворчества и правоприменения. К сожалению, юридическая практика дает немало примеров терминологических ошибок, искажающих смысл конституционных понятий. В деле о проверке конституционности правомочия третейских судов разрешать споры о недвижимости, Конституционный Суд РФ, исходя из конституционного понимания термина «суд», отметил, что третейские суды не относятся к системе государственных судов, они лишь реализуют альтернативную форму защиты прав⁸⁵. Проверяя конституционность норм, касающихся выплаты пенсии по случаю потери кормильца детям погибших военнослужащих-контрактников, Конституционный Суд отметил, что термин «ребенок» может охватывать не только лиц, не достигших возраста окончания обязательного школьного образования, но и перешагнувших данный возрастной рубеж — при условии, что они проходят курс ученичества или продолжают учебу⁸⁶. В решении по делу о признании конституционности законоположения, согласно которому на референдум не могут выноситься вопросы о принятии и об изменении федерального бюджета, Конституционный Суд РФ анализировал термин «федеральный закон», содержащийся в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Суд указал, что «…поскольку иное специально не оговорено, этим термином охватываются как федеральные конституционные законы, так и собственно федеральные законы. Из того же исходил федеральный законодатель при определении основных гарантий реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах и референдумах, проводимых на территории Российской Федерации…»⁸⁷.

Отступление от такого критерия конституционности как принятие акта правомочным субъектом влечет нарушение компетенционных правил, вторжение в компетенцию других органов. Примеров такого рода нарушений достаточно много, особенно со стороны субъектов федерации. Конституционный Суд РФ неоднократно признавал не соответствующими Конституции положения конституций, уставов и законов субъектов РФ, относящих к их компетенции полномочия федеральных органов⁸⁸. Довольно подробный анализ правовых позиций Конституционного Суда РФ по вопросам разграничения компетенции между органами государственной власти РФ и субъектов РФ содержится в научных работах ряда ученых⁸⁹.

Принцип конституционности разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ предполагает точное следование, как Федерации, так и ее субъектов положениям статей 71–73 Конституции Российской Федерации. Предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, установленные федеральной Конституцией, не могут быть перераспределены. В ранее действовавшем Федеральном законе «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»⁹⁰ отдельная статья была посвящена принципу конституционности (ст. 3). В соответствии с данной статьей федеральные конституционные законы и федеральные законы, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, договоры, соглашения не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения. Не могут быть приняты федеральные законы, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, заключены договоры, соглашения, если принятие (заключение) указанных актов ведет к изменению конституционно-правового статуса субъекта РФ, ущемлению или утрате установленных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина, нарушению государственной целостности Российской Федерации и единства системы государственной власти в Российской Федерации.

Частью 3 ст. 11 Конституции РФ установлено, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов осуществляется Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Таким образом, Конституция предусмотрела наряду с конституционный договорный способ распределения компетенции, умолчав о роли федеральных законов в этом процессе. Конституционный Суд РФ, в известной мере восполняя этот пробел в Постановлении от 9 января 1998 г. по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации, показал значение федерального закона в разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Суд отметил, что федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий. В силу изложенного предметом федерального закона является определение компетенции органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения, установленным в Конституции Российской Федерации⁹¹. В последующем в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» вошло положение о том, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов осуществляется Конституцией РФ, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенными в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. Последнее дополнение «и федеральными законами» по сути, расширяет конституционную формулировку о способах распределения компетенции.

Одним из дискуссионных вопросов в науке и судебной практике является вопрос о предмете собственного правового регулирования субъекта федерации, когда в региональных нормативных актах дублируются (заимствуются) федеральные нормы. Иногда это расценивается как вторжение в предмет федерального правового регулирования. Р. А. Ромашов заявляет, что «региональные кальки» свидетельствуют об отсутствии у субъектов собственного законодательства. «…законы в собственном смысле существуют только на федеральном уровне. Нормативные акты, принимаемые на уровне субъектов федерации, имеют подзаконный характер и в лучшем случае уточняют и конкретизируют положения федеральных законов, «привязывая» их к особенностям соответствующего региона»⁹². Такое заявление представляется излишне категоричным. Конечно, если субъект федерации будет регулировать полномочия федеральных органов, которые урегулированы федеральным законом или по-иному, чем в федеральном законе по предметам совместного ведения регулировать отношения, это будет расценено как вторжение в федеральную компетенции, в предметы собственного правового регулирования Федерации. Вместе с тем Конституционный Суд РФ допускает дублирование положений федерального законодательства в законодательстве субъектов РФ, в частности, в отношении «общих терминов, понятий, определений и формулировок. Такое воспроизведение само по себе не может рассматриваться как нарушение Конституции Российской Федерации и установленного ею разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации»⁹³. Субъекты федерации могут в пределах своих полномочий предоставлять дополнительные права, которых нет в перечне прав на общефедеральном уровне, а также дополнительно обеспечивать те права, которые закреплены в федеральной Конституции.

Немало компетенционных споров разрешают суды общей и арбитражной юрисдикции. Так, арбитражными судами установлено, что полномочие органов субъектов России по контролю платы за негативное воздействие на окружающую среду, установленное ст. 6 Федерального закона «Об охране окружающей среды», заключается лишь в привлечении виновных лиц к административной ответственности по ст. 8.41 КоАП РФ по результатам проверки на объектах, не отнесенных к федеральному экологическому контролю⁹⁴. Нередко в арбитражных судах разрешаются споры, связанные с компетенцией субъекта РФ по предоставлению детям-сиротам жилых помещений из муниципального жилищного фонда за счет казны субъекта⁹⁵.

Наиболее обширная практика по спорам о разграничении компетенции между органами государственной власти РФ и ее субъектами сложилась в судах общей юрисдикции, и она затрагивает самые разнообразные сферы, чаще социальную, экологическую и экономическую.

Одним из критериев конституционности акта, разграничивающего компетенцию между органами двух уровней власти, является учет места акта в правовой системе и требований к его форме. Содержательная сторона данного критерия отражает четкую официальную классификацию правовых актов и их соотношение между собой, соответствие формы акта виду правомочного органа и его полномочиям, введение юридических приоритетов в системе законодательства, установление оснований признания актов недействительными и недействующими, введение процедур предотвращения и преодоления юридических коллизий⁹⁶. В отсутствие федерального закона о нормативных правовых актах судам приходится самостоятельно установить иерархию нормативных актов, регулирующих полномочия федеральных и региональных органов власти.

В этом отношении показательны правовые позиции Конституционного Суда РФ, свидетельствующие о недопустимости подмены федеральных законов актами Правительства⁹⁷. Неконституционность постановления Правительства РФ была обусловлена не только его вмешательством в компетенцию Федерального Собрания, но и фактическим отстранением субъектов федерации от участия в федеральном законотворческом процессе (правда, в позиции Конституционного Суда этот аргумент не приводился). Небезынтересна правовая позиция о том, что процессуальные кодексы не предполагают распространение своего приоритета на разрешение коллизий с конституционными законами и в случаях расхождения их норм должны применяться именно конституционные законы, как обладающие большей юридической силой по отношению к обычному федеральному закону⁹⁸.

Следующим критерием конституционности акта, разграничивающего компетенцию в федеративном государстве, является соблюдение установленной процедуры подготовки, принятия и вступления акта в силу. Нарушение законодательно определенной процедуры подписания, заключения, принятия, опубликования или введения в действие федеральных и региональных актов, указанных в ч. 2 ст. 125 Конституции, является основанием для признания их неконституционными (п. 3 ч. 1 ст. 86 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»).

Так, неконституционными и незаконными должны быть признаны нарушения положений ст. 13 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», предусматривающих участие субъектов РФ в федеральном законодательном процессе.

Критерий корреляции смысла норм правового акта и соответствующих норм Конституции ярко прослеживается на примере практики Конституционного Суда РФ, способствующей «формированию правопонимания, адекватного духу и нормам Конституции»⁹⁹. Так, в Постановлении от 30 ноября 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области»¹⁰⁰ Конституционный Суд признал неконституционными некоторые положения основополагающего документа области, хотя и не противоречащие буквальному смыслу Конституции, но не позволяющие с точностью определить их адекватность Конституции по причине возможного произвольного истолкования, ограничивающего реализацию права граждан на местное самоуправление областными органами государственной власти.

Одним из показателей конституционности правового акта является устойчивое правоприменительное толкование и разъяснение смысла правовых норм. Исходным для оценки конституционности правовых актов, как пишет Ю. А. Тихомиров, можно считать смысл толкований, разъяснений, даваемых Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ и Высшим Арбитражным Судом РФ ввиду множественности этих актов и длинной «правовой цепи»¹⁰¹. С помощью судебного толкования устраняются пробелы и коллизии законодательства. Еще большую ценность судебное толкование имеет тогда, когда оно характеризуется единообразием, способствуя тем самым реализации принципа правовой определенности.

Любопытно, что дореволюционный ученый Н. С. Таганцев, указывая, что де-юре в России прецедент не признается, писал: «Здравые начала справедливости и общественной нравственности требуют, чтобы к каждому случаю, подлежащему рассмотрению суда, общий закон был применен в том же смысле, в каком он был уже применен к другому однородному делу; каждый тяжущийся имеет право ожидать, что его дело будет разрешено судом так же, как уже разрешено было другое, представлявшее однородные обстоятельства»¹⁰². Вместе с тем Сенат в своих решениях, по утверждению А. Градовского, «нередко делал замечания подчиненным местам по поводу толкования законов, ложно понятых низшими инстанциями, и как инстанция, имевшие право высшего надзора, нередко требовал подчинения делаемым им изъяснениям точного смысла законов». Также впоследствии и Государственный Совет, как судебная инстанция, признал, что даваемые им по некоторым частным делам разъяснения закона должны быть почитаемы обязательными для будущего применения закона. Так, в Высочайше утвержденном 9 декабря 1849 г. мнении Государственного Совета по делу Сивцевых было выражено, что «эти соображения, как основанные на точной силе постановлений Уложения о наказаниях и вполне соответствующие цели и разуму оных, поставить в виду всех мест и лиц, рассматривающих уголовные дела, для руководства на будущее время, не издавая, впрочем, никакого дополнения к существующим постановлениям в порядке законодательном, так как соображения те не содержат в себе ничего нового, но только указывают и объясняют примерами образ применения действующего закона к могущим встретиться в юридической практике случаям»¹⁰³.

В современных постановлениях высших судебных инстанций нередко разъясняется смысл правовых норм, связанных с определением компетенции федеральных и региональных органов власти, в частности в законотворчестве, конституционной (уставной) юстиции и т. д. Так, в Постановлении Пленума Верховного Суда разъясняется, что при наличии в субъекте федерации конституционного (уставного) суда суды общей юрисдикции не вправе рассматривать дела о проверке соответствия законов и иных, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта РФ, поскольку рассмотрение этих дел отнесено Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» к компетенции конституционного (уставного) суда субъекта РФ. Вместе с тем если в субъекте такой суд не создан (то есть отсутствует возможность осуществления иного судебного порядка оспаривания нормативных правовых актов на предмет соответствия их конституции или уставу субъекта РФ), то в целях реализации гарантированного ч. 1 ст. 46 Конституции Российской Федерации права на судебную защиту рассмотрение названных выше дел осуществляется судами общей юрисдикции. Исключение составляют случаи, когда рассмотрение таких дел передано Конституционному Суду РФ¹⁰⁴.

В отношении установления субъектами РФ административной ответственности Верховный Суд РФ разъяснил, что применению подлежат только те законы субъектов федерации, которые приняты с учетом положений статьи 1.3 КоАП РФ, определяющих предметы ведения и исключительную компетенцию Российской Федерации, а также статьи 1.3.1 КоАП РФ, определяющих предметы ведения субъектов РФ. В частности, законом субъекта РФ не может быть установлена административная ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных законами и другими нормативными актами Российской Федерации. В качестве мер административного наказания могут быть предусмотрены предупреждение и административный штраф в размере, установленном абз. 1 ч. 3 ст. 3.5 КоАП РФ¹⁰⁵.

Подводя итоги, отметим исключительно важную роль судов в реализации принципа конституционности разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Правосудие, как подчеркивал О. Е. Кутафин, «выступает важнейшим организационно-правовым механизмом поиска и поддержания баланса интересов, соответствия нормотворческой и правоприменительной практики…конституционным принципам и высшим правовым ценностям общества и государства»¹⁰⁶.

Нарутто С. В.

Особые территориальные единицы субъектов Российской Федерации¹⁰⁷

В структуре субъектов Российской Федерации выделяются территории, имеющие особое правовое регулирование, отличающее их от обычных административно-территориальных единиц:

1) административно-территориальные единицы с особым статусом (территории бывших субъектов РФ, утративших статус таковых при объединении с другим субъектом РФ; столицы республик (административные центры иных субъектов РФ и др.);

2) территории с особым статусом, которые не являются административно-территориальными единицами (особо охраняемые территории; зоны чрезвычайных ситуаций; туристические территории и др.). С. А. Авакьян называет их территориями, требующими к себе повышенного внимания¹⁰⁸.

Территории бывших субъектов РФ, утративших статус таковых при объединении с другим субъектом РФ, как правило, наделяются особым статусом федеральными конституционными законами, уставом и законами нового (объединенного) субъекта федерации. Такими территориями являются бывшие автономные округа, объединившиеся с краями и областями, в состав которых они ранее входили. Всего утратили статус субъектов РФ и вошли в качестве административно-территориальных единиц с единой территорией и особым статусом в состав пяти вновь образованных субъектов РФ шесть автономных округов (Коми-Пермяцкий в Пермском крае¹⁰⁹, Усть-Ордынский Бурятский в Иркутской области¹¹⁰, Таймырский Долгано-Ненецкий и Эвенкийский в Красноярском крае¹¹¹, Агинский Бурятский в Забайкальском крае¹¹², Корякский в Камчатской области¹¹³)¹¹⁴. При образовании в составе Российской Федерации нового субъекта и, соответственно, при изменении границ между субъектами РФ должны соблюдаться государственные интересы и принципы федеративного устройства Российской Федерации, права и свободы человека и гражданина, а также учитываться сложившиеся исторические, хозяйственные и культурные связи субъектов РФ, их социально-экономические возможности¹¹⁵.

В случаях объединения субъектов РФ границы нового субъекта совпадают с внешними границами укрупняемых субъектов, а если объединяются сложносоставные субъекты, как это происходило до сих пор, территория нового субъекта РФ остается в границах ранее существовавшего субъекта¹¹⁶.

Правовое положение административно-территориальных единиц с особым статусом недостаточно определено как на федеральном, так и на региональном уровнях¹¹⁷. Конституция РФ и федеральные конституционные законы не предоставляют субъектам РФ права самостоятельно определять особый статус административно-территориальных единиц, и не содержат положений об этом статусе, хотя и упоминают о нем. Вместе с тем «объединительные» федеральные конституционные законы предусматривают возможность принятия федерального закона, регламентирующего основы правового статуса данного вида административно-территориальных образований. Пока такой закон не принят.

В уставах всех без исключения вновь созданных субъектов РФ есть положения об административно-территориальных единицах с особым статусом, однако, они некоторым образом отличаются. Одни уставы регулируют соответствующий статус довольно подробно, посвящают ему отдельную главу (Пермский, Забайкальский края, Иркутская область), другие — фрагментарно, лишь отдельными нормами (Красноярский край).

Административно-территориальные единицы с особым статусом имеют разные наименования: «округ» (Коми-Пермяцкий, Корякский, Усть-Ордынский Бурятский, Агинский Бурятский), «район» (Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский).

Научный и практический интерес представляет вопрос о содержании особого статуса административно-территориальных единиц, утративших статус субъекта федерации.

В Уставе Красноярского края содержится положение о том, что особый статус Таймырского Долгано-Ненецкого и Эвенкийского районов гарантирует учет интересов данных территорий органами государственной власти края в соответствии с федеральным законодательством, данным Уставом и законами края. Интересы указанных административно-территориальных единиц обеспечиваются путем учета их особого статуса в принимаемых органами государственной власти края нормативных правовых актах.

Несмотря на то, что административно-территориальные единицы с особым статусом являются неотъемлемой частью соответствующего субъекта РФ, они организуются в границах бывших автономных округов, т. е. их территории сохраняются. Устав Красноярского края закрепляет, что территория Таймырского Долгано-Ненецкого и Эвенкийского районов сохраняется неизменной в границах, существующих на момент принятия данного Устава (ч. 3 ст. 33). Провозглашая особый статус Коми-Пермяцкого округа, Устав Пермского края также гарантирует сохранность территории данной административно-территориальной единицы: «Территория Коми-Пермяцкого округа сохраняется в границах, в которых существовал Коми-Пермяцкий автономный округ до объединения с Пермской областью» (ст. 35).

В. В. Кульчевский пишет, что «территория автономий сохраняется в географическом смысле, но исчезает в правовом. Теперь это составная часть территории края или области»¹¹⁸. Сложно согласиться с данным утверждением, хотя бы потому, что в федеральных конституционных законах, которые, в первую очередь, выражают «правовой смысл», говорится об особом статусе рассматриваемых административно-территориальных единиц, что, безусловно, предполагает сохранение их территории и наделение иными элементами особого статуса в соответствии с уставами и законами субъектов РФ.

Границы административно-территориальных единиц с особым статусом остаются пространственными пределами действия законов, прекращающих существование автономных округов, вплоть до признания их утратившими силу в установленном порядке или до принятия по тем же вопросам законов и иных нормативных правовых актов нового субъекта РФ (это предусмотрено во всех пяти «объединительных» конституционных законах)¹¹⁹.

Все административно-территориальные единицы с особым правовым статусом представляют собой национально-территориальные образования, поэтому одной из важных задач, которые они должны решать, используя этот статус, является защита прав коренных малочисленных народов. В Федеральном конституционном законе «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа», в отличие от иных «объединительных» законов, более четко отражена эта задача в статье об административно-территориальных единицах с особым правовым статусом, содержащей положение об оказании помощи коренным малочисленным народам в сохранении национальной самобытности, развитии их национальных языков и национальных культур (ч. 4 ст. 5).

В Уставе Пермского края подтверждается, что на территории Коми-Пермяцкого округа находятся основные, исторически сложившиеся места проживания коми-пермяцкого народа, а также отмечается, что важной задачей органов государственной власти, действующих на территории Коми-Пермяцкого округа, является «обеспечение сохранения этнической идентичности коми-пермяцкого народа», что предполагает: разработку и реализацию государственных целевых программ по развитию национального (родного) языка и национальной культуры; признание возможности использования национального языка, наряду с русским языком, в официальных сферах общения на территории округа; возрождение художественных народных промыслов и ремесел; создание условий для деятельности в округе средств массовой информации на национальном (родном) языке; организация и деятельность соответствующих учреждений образования и культуры и др. (ст. 42). Аналогичные нормы применительно к соответствующим административно-территориальным единицам с особым правовым статусом содержатся в уставах Иркутской области (ст. 17) и Забайкальского края (ст. 107, 108). Устав Камчатского края гарантирует обеспечение прав и интересов коренных малочисленных народов (п. 2 ст. 30). Административно-территориальные единицы с особым статусом вправе иметь символику, отражающую их исторические, культурные, социально-экономические и иные местные традиции в соответствии с законами субъектов Федерации¹²⁰, а также административный центр, которые, впрочем, имеют и муниципальные образования.

Таким образом, административно-территориальные единицы с особым статусом можно рассматривать в качестве административной формы национально-территориальной автономии регионального уровня»¹²¹.

Управление территориями административно-территориальных единиц с особым статусом имеет несколько модификаций в укрупненных субъектах РФ¹²².

1. В структуре исполнительной власти субъекта РФ создается орган специальной компетенции, осуществляющий государственное управление на территории административно-территориальной единицы с особым статусом, а также функции по взаимодействию с иными исполнительными органами государственной власти субъекта РФ и координации деятельности их территориальных органов. Представительный орган на уровне административно-территориальной единицы с особым правовым статусом отсутствует. Сохраняется существовавшее ранее в автономном округе административно-территориальное деление на районы (Пермский край).

2. В отличие от первой модели организации власти, на территории административно-территориальной единицы с особым правовым статусом в структуре органов исполнительной власти субъекта РФ создается орган не специальной, а общей компетенции, выполняющий функции государственного управления на соответствующей территории (Иркутская область, Забайкальский край).

3. На территории административно-территориальной единицы с особым правовым статусом создается единое муниципальное образование — муниципальный район, организация власти в котором строится в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и законами субъекта РФ. Ранее существовавшее на данной территории деление на районы упраздняется (Красноярский край). Таким образом, границы территорий административно-территориальных единиц с особым статусом — Таймырского Долгано-Ненецкого и Эвенкийского районов и муниципально-территориальных единиц — одноименных муниципальных районов совпадают, однако правовой статус этих территориальных образований не совпадает¹²³.

Устав Пермского края (ч. 2 ст. 38) также содержит норму, допускающую преобразование Коми-Пермяцкого округа в единое муниципальное образование «при наличии волеизъявления населения Коми-Пермяцкого округа в его границах в соответствии с федеральными законами, Уставом и законами Пермского края». Отметим, что в литературе вызывает споры практика придания бывшим субъектам РФ статуса единого муниципального образования¹²⁴. Сомнения вызывает вопрос о статусе уже существующих на данных территориях муниципальных районах. Кроме того, границы муниципального образования должны устанавливаться с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов могут не применяться на территориях с низкой плотностью населения и в отдельных труднодоступных местах. Сомнительно и эффективное осуществление местного самоуправления на таких огромных территориях (например, площадь Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа составляла 862,1 тыс. кв. км, Эвенкийского автономного округа — 767,6 тыс. кв. км, а площадь Франции, которая является суверенным государством, — 550 тыс. кв. км)?¹²⁵

На уровне административно-территориальных единиц с особым статусом могут создаваться территориальные подразделения региональных органов государственной власти для более эффективного государственного управления.

Высказывается предложение о необходимости установления специфики административно-территориального устройства новообразованных субъектов и закрепления за бывшими автономными округами определенных прав, выходящие за пределы вопросов местного значения, в том числе создать правовые гарантии участия их органов власти в принятии решений на региональном уровне. Предлагается также дополнить перечень обязательных вопросов обоснования объединения субъектов вопросом организации местного самоуправления¹²⁶.

Другие ученые, высказывая недоумение появлением новых «матрешек» в территориальном устройстве Российской Федерации и субъектов РФ и непонятным правовым положением административно-территориальных единиц с особым статусом (являются ли они автономиями, созданными федеральной властью на территории субъектов РФ, есть ли у них преимущества по сравнению с другими административно-территориальными единицами, возможно ли изменение их границ и др.), говорят о том, что без федерального регулирования «наполнить серьезным нормативным смыслом» содержание «серьезного» статуса таких территорий невозможно¹²⁷ или вообще призывают «отказаться от практики предоставления особого статуса частям объединяемого субъекта»¹²⁸.

Вызывает озабоченность в научной среде и вопрос о предельном количестве административно-территориальных единиц с особым статусом и укрупненных субъектов РФ, которые могут стать очень сильными в экономическом, политическом, социальном отношении, что позволит им конкурировать с Федерацией и приведет к децентрализации либо к распаду государства¹²⁹.

Конечно, особый статус бывших автономий в составе укрупненного субъекта РФ не имеет и не может иметь государственного наполнения, который присущ субъектам федерации. Однако сохранение их территории и признание на федеральном уровне не обычными, а особыми административно-территориальными единицами, позволяет развиваться этносу (или имеет перспективу эффективного развития при совершенствовании законодательства).

Особыми территориальными единицами субъектов РФ являются столицы республик (административные центры иных субъектов РФ), в которых сосредоточены органы государственной власти соответствующего субъекта и территориальные органы федеральных органов государственной власти, имеются ресурсы и развитая социально-экономическая инфраструктура, позволяющая эффективно осуществлять управленческие функции. Данные территориальные единицы призваны организовывать и координировать развитие территории не только конкретного городского округа, но и субъекта федерации в целом¹³⁰. Таким образом, функциональное предназначение территории столицы (административного центра) следующее: 1) ресурсообеспечительное (создание достаточной инфраструктуры, интеллектуального потенциала и иных предпосылок для сбалансированного хозяйственно-экономического развития всего субъекта Федерации и обеспечения его населения); 2) демографическое (формирование условий для миграции населения «город-село» и обратно); 3) символообразующее (отражение в памятниках истории и культуры, архитектуры особенностей территории, в целях объединения населения и гражданского патриотического воспитания — «символы малой Родины»)¹³¹.

В научной литературе термин «столица» употребляется не только в отношении главного города республики, но и главных городов краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения. Термины «столица» и «административный центр» часто применяются как равнопорядковые¹³². Например, в Уставе Псковской области город Псков называется административным центром (столицей) области (ст. 14). Кроме того, законодательством субъектов РФ используются другие наименования: «административно-политический центр», «областной центр», «областной административный центр».

Иногда в федеральных нормативных актах можно встретить упоминание данных категорий в разных вариантах: столицы и административные центры субъектов РФ¹³³, столицы (центры) субъектов РФ¹³⁴, административные центры соответствующих субъектов РФ¹³⁵ и т. д.

Установление правового статуса столиц субъектов РФ осуществляется их законодательством. Во многих конституциях (уставах) субъектов федерации указывается столица (административный центр) и дается ссылка на то, что ее статус устанавливается законом субъекта. Например, согласно ч. 4 ст. 65 «столицей Республики Северная Осетия-Алания является город Владикавказ (Дзауджикау). Статус столицы устанавливается законом Республики Северная Осетия-Алания». Подобные нормы содержатся в Конституции Республики Башкортостан, уставах Иркутской, Владимирской, Ярославской области, Камчатского края и др.

Примерно треть субъектов РФ приняли специальные законы о статусе столицы (центра)¹³⁶. Однако некоторые из них впоследствии отменили эти законы (республики Коми, Чувашская).

Особенности территории столицы (административного центра) субъекта РФ заключаются в том, что они являются местами нахождения органов государственной власти субъектов РФ. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 14 Устава Иркутской области административный центр области является местом нахождения Законодательного Собрания, Губернатора и Правительства области. В Уставе Камчатского края город краевого подчинения Петропавловск-Камчатский объявляется исторически сложившимся административным центром края, местом нахождения органов государственной власти Камчатского края (ст. 12). Устав Красноярского края называет город Красноярск «административно-политическим центром» и местом пребывания Законодательного Собрания края, Губернатора края и Правительства края (ст. 28).

В столице (центре) субъекта РФ также находятся федеральные органы государственной власти, могут находиться представительства иных субъектов РФ, иностранных государств и международных организаций.

Особенностями столиц (административных центров) субъектов РФ является их двойственный статус, — помимо осуществления функций главного города, они осуществляют функции муниципального образования (городского округа). Поэтому территория административных центров и столиц несет двойную функциональную нагрузку, являясь пространственным пределом соответствующего уровня власти и ее «материальным субстратом», а также территорией, законодательно закрепленной для выполнения функций административных центров (столиц) субъектов РФ и столицы федеративного государства (способных нести дополнительные обременения и выполнять особые задачи)¹³⁷. При этом органы местного самоуправления столиц (административных центров) согласовывают с органами государственной власти субъектов РФ проекты планов развития территорий, статус памятников истории и культуры объектам, расположенных на соответствующих территориях и т. п.

Столицы (административные центры) могут иметь особое территориальное деление, им компенсируются из бюджета субъекта РФ затраты на осуществление столичных функций и некоторые другие особенности. Например, согласно Закону Республики Башкортостан от 14 марта 1996 г. № 25-з «О статусе города Уфы — столицы Республики Башкортостан»¹³⁸ Устав города Уфы — столицы Республики Башкортостан, а также иные нормативные правовые акты по вопросам, затрагивающим интересы города, принимаются с учетом мнения населения (ст. 9, 10).

Особого внимания заслуживает вопрос о наименовании столиц (административных центров) субъектов РФ. Присвоение наименований указанным территориальным объектам, как и иным географическим объектам, относится к федеральному ведению (п. «р» ст. 71 Конституции РФ). В соответствии с ч. 4 ст. 9 Федерального закона «О наименованиях географических объектов» присвоение наименований столицам и административным центрам субъектов РФ и переименование столиц и административных центров субъектов РФ осуществляются федеральными законами по представлениям органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Так, федеральными законами административный центр Новгородской области — город Новгород был переименован в город Великий Новгород¹³⁹, а столице Республики Ингушетия было присвоено наименование город Магас¹⁴⁰.

В составе территории субъекта РФ имеются такие, которые не имеют статуса административно-территориальных единиц. Наиболее часто законами субъектов РФ определяется статус особо охраняемых природных территорий регионального значения. Регулирование режима данных территорий на уровне субъектов РФ непосредственно вытекает из п. «д» ст. 72 Конституции РФ, относящего к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов «природопользование, охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории». Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» полномочием органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ называет создание и обеспечение охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения; ведение Красной книги субъекта РФ; осуществление регионального государственного надзора в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий (п.п. 8, 8.1 ч. 2 ст. 26.3).

Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»¹⁴¹ органам субъектов РФ и органам местного самоуправления предоставлено право устанавливать категории особо охраняемых территорий, осуществлять иные полномочия по их охране.

В конституциях (уставах) многих субъектов РФ нередко повторяется положение п. «д» ст. 72 Конституции РФ, а также содержатся положения об особо охраняемых природных территориях. Например, в ч. 2 ст. 95 Конституции Республика Тыва указано, что республика «в соответствии с федеральным законом определяет особо охраняемые природные территории республиканского и местного значения, осуществляет государственное управление и контроль в области их организации и функционирования». Согласно ст. 73 Устава Приморского края организация, охрана и использование государственных природных заказников, памятников природы, природных парков, ботанических садов, дендрологических парков и иных особо охраняемых природных территорий краевого значения осуществляется в соответствии с законом Приморского края. В соответствии с ч. 5 ст. 75 Устава Забайкальского края, краевым законодательством могут устанавливаться особо охраняемые природные территории краевого значения (заказники, природные парки, памятники природы, дендрологические парки, ботанические сады, лечебно-оздоровительные местности и курорты), режим охраны редких или находящихся под угрозой исчезновения объектов растительного и животного мира, а также мест их обитания. Уставом Московской области предусмотрено, что статус особо охраняемых природных территорий областного значения устанавливается законодательством РФ и законодательством Московской области (ст. 106).

В Конституции Республики Алтай положение об установлении республикой перечня особо охраняемых территорий и объектов природы, виды растений и животных, занесенных в Красную книгу республики, помещено в статью об обязанности граждан сохранять природу и окружающую среду (ст. 60).

Законами многих субъектов РФ регулируются отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов, и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения¹⁴².

Субъекты федерации предусматривают образование и иных территорий, не являющихся административно-территориальными единицами, но имеющими особый правовой режим.

Так, согласно ст. 43 Конституции Республики Саха (Якутия) на территории компактного проживания коренных малочисленных народов Севера по волеизъявлению населения могут быть созданы национальные административно-территориальные образования, статус которых определяется законом Республики Саха (Якутия)¹⁴³. Статус национального может приобрести административно-территориальное образование — «национальный улус (район)» и «национальный наслег» с целью защиты и сохранения среды обитания и права на традиционное природопользование, национальные промыслы и ремесла, возрождения национальной культуры и языка, удовлетворения духовных запросов и создания условий социально-экономического развития коренных малочисленных народов Севера (эвенов, эвенков, долган, юкагиров, чукчей) в местностях (на территориях) их компактного проживания (п. 1 ст. 1). Наделение статусом «национальный» административно-территориального образования возможно, если национальные группы коренных малочисленных народов, проживающие на этой территории, составляют не менее 30% от числа населения соответствующей местности, а также при условии согласия граждан, выраженного большинством голосов на референдуме или сходе (собрании) (ч. 4 ст. 6)¹⁴⁴. Из закона вытекает, что границы национальных административно-территориальных единиц совпадают с границами муниципальных образований. Образуемые в них органы являются органами местного самоуправления, и их устав регистрируется «в порядке, установленном федеральным законодательством». Очевидно, фактически такие территориальные образования являются национальными муниципальными образованиями, а поскольку они не «вписываются» в концепцию федерального законодательства о местном самоуправлении, им придан статус «национальных административно-территориальных единиц».

Уставом Алтайского края предусмотрена возможность объявления на отдельных участках территории края могут федеральных и краевых зон (районов) чрезвычайных санитарно-эпидемиологической, ветеринарной, фитосанитарной и экологической ситуаций с особым правовым режимом, установленным федеральным законом и законом Алтайского края (ст. 28).

В Калининградской области, как упоминалось выше, законодательно установлена туристическая территория области.

По Уставу Санкт-Петербурга особыми территориями кроме особо охраняемых природных территорий и территорий, имеющих историко-культурное значение, являются зоны экономического развития (ст. 14).

Конституция Республики Алтай выделяет территории, имеющие особые религиозные и культовые значения, которые подлежат охране в республике (ст. 50).

Законом г. Москвы от 10 марта 1999 г. № 13 «О территориальных единицах с особым статусом в городе Москве»¹⁴⁵ предусматривалось создание территориальных единиц с особым статусом (ТЕОС) «в целях решения общегородских задач, признанных государственными нуждами города Москвы». В соответствии с этим Законом был создан ряд ТЕОС, причем правовой основой их создания служили как законы, так и подзаконные акты Московской городской Думы, Правительства и мэра¹⁴⁶. В 2002 году отдельные положения Закона, связанные с особенностями управления ТЕОС, были признаны судом противоречащими федеральному законодательству¹⁴⁷. В 2006 году Закон утратил силу¹⁴⁸.

Комарова В. В.

Референдум по укрупнению субъектов — способ федеративной реформы (реалии, механизм, проблематика)¹⁴⁹

Разговоры об укрупнении российских регионов, которые с разной степенью эмоций, аргументов и политических оттенков велись не один год и многими воспринимались как прощупывание почвы и не более, переводятся в практическую плоскость. Перекройка административно-территориального устройства, укрупнение субъектов становится одним из направлений федеративной реформы в стране. И это оправдано: ни в одном из 24 государств с федеративным устройством нет 89 субъектов.

Один из тезисов сокращения численности субъектов Российской Федерации — упрощение процесса управления территориями, налаживание четкой властной вертикали, апелляция к экономическим резонам. Еще при советской власти в 80-х годах обсуждалась тема создания на уровне Сибири мегаобласти с целью облегчения управленческих задач: в Кемерово — уголь, в Томске — промышленность, в Новосибирске — наука, в Алтайском крае — сельское хозяйство.

Точно так же существуют общепризнанные центры экономического тяготения в других регионах: Москва (с Московской областью), С.-Петербург (с Ленинградской областью), Екатеринбург, Тюмень, Красноярск, Иркутск, Нижний Новгород, Самара — все эти города могли бы стать естественными центрами кластеризации при запуске процесса укрупнения. Причем в ряде случаев, например, в Коми-Пермяцком или Усть-Ордынском Бурятском АО, этот процесс фактически едва ли не начался.

В проекте Уральской республики, в 1993 году, предполагалось, что в ее состав войдут субъекты, расположенные в зоне Большого Урала. Вопрос для Уральского округа и ныне больной: сложносоставной субъект Тюменская область, ликвидация Курганской области. Администрация губернатора Свердловской области предложила Кремлю свои варианты объединения регионов. Один из них озвучил в мае губернатор Россель, предложивший поделить Россию на 30–40 губерний, в границах которых должны разместиться 250 уездов¹⁵⁰.

Неоднократно поднимался вопрос об объединении Санкт-Петербурга с Ленинградской областью¹⁵¹. О референдуме в Иркутской области по вопросу Усть-Ордынского Бурятского автономного округа велись дебаты еще в 2000 годах¹⁵².

Представители ряда региональных политических элит неоднократно демонстрировали готовность к укрупнению. Среди губернаторов очевидными сторонниками являются главы сложносоставных регионов, в которых находятся самостоятельные субъекты Федерации.

Когда были созданы федеральные округа, многие посчитали, что создан прообраз будущей политико-административной карты России. Вероятно, что границы федеральных округов совпадут с границами укрупненных субъектов, но возможно и другое: например, в каждом из федеральных округов будет создано по два-три крупных региона. Так это или нет — покажет время, однако, создание федеральных округов явилось первым практическим шагом по пути реформирования не только властеотношений, но и федерализма.

Проект Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» был внесен депутатами Государственной Думы М. З. Юрьевым, М. С. Гуцериевым, Л. А. Иванченко и А. И. Лукьяновым еще в 1997 году. Сложность прохождения законопроекта была обусловлена нерешенностью базового вопроса — о сочетании законодательной, договорной и референдарной процедур в процессе принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации. В Совете Федерации, в 2000 году, проводился «круглый стол» по конституционному закону «О порядке принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта РФ»¹⁵³. Первоначальное желание разработчиков законопроекта использовать в обоих случаях элементы всех трех указанных форм, отсутствие необходимой логической связи между ними наталкивалось на многочисленные правовые коллизии. В итоге в ходе подготовки законопроекта ко второму чтению было решено отказаться от референдума при решении вопроса о присоединении к Российской Федерации иностранного государства либо его части и от договора — при решении вопроса об образовании нового субъекта в его составе¹⁵⁴.

Поступивший в июле 2001 года в Совет Федерации закон вызвал значительный интерес у членов Совета Федерации. По мнению ответственного Комитета Совета Федерации по делам Федерации и Федеративному договору, закон требовал существенной доработки. После того, как Совет Федерации отклонил одобренный Думой закон с предложением создать согласительную комиссию, началась интенсивная работа в данном направлении: в состав согласительной комиссии от Государственной Думы вошли десять человек (сопредседатель Л. А. Иванченко), а от Совета Федерации — 20 человек (сопредседатель В. Е. Вишняков). Заседание согласительной комиссии состоялось 27 ноября 2001 года в Государственной Думе. По итогам ее работы был принят новый вариант текста закона. По наиболее существенным замечаниям Совета Федерации (вопросам об общих границах с иностранным государством, выступающим с предложением о вхождении в состав Российской Федерации, формам образования нового субъекта Российской Федерации и др.) согласительной комиссией были приняты компромиссные решения¹⁵⁵.

В окончательном варианте, подписанном Президентом России 17 декабря 2001 года, закон подробно описывает порядок реализации двух важнейших конституционно-правовых процедур: принятия в Российскую Федерацию нового субъекта (изменения состава субъектов Российской Федерации в результате присоединения к Российской Федерации иностранного государства или его части) и образования в составе Российской Федерации нового субъекта (изменения состава субъектов Российской Федерации и не связанного с принятием в Российскую Федерацию иностранного государства или его части).

С принятием в России упомянутого ФКЗ¹⁵⁶, всколыхнулись идеи об укрупнении субъектов Российской Федерации.

Депутаты Законодательного собрания Санкт-Петербурга выступили с предложением совместить выборы губернатора с выборами в Государственную Думу РФ и перспективах объединения Санкт-Петербурга с Ленинградской областью¹⁵⁷. Председатель Законодательного собрания Алтайского края предложил провести референдум по вопросу объединения края с Республикой Алтай¹⁵⁸.

Руководители Иркутской области и Усть-Ордынского автономного округа высказали готовность начать эксперимент по слиянию регионов¹⁵⁹.

17 февраля 2003 г. года губернатор Пермской области Юрий Трутнев и глава Коми-Пермяцкого АО Геннадий Савельев подписали договор и меморандум о создании нового субъекта РФ путем объединения двух регионов¹⁶⁰.

Задачи, поставленные договором «О согласованных действиях по образованию нового субъекта Российской Федерации путем объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» и «Меморандумом об образовании нового субъекта Российской Федерации путем объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа»¹⁶¹ сводились к взаимодействию органов государственной власти объединяющихся субъектов Российской Федерации и федеральных органов власти. Была создана Межведомственная рабочая группа по подготовке и обоснованию целесообразности образования нового субъекта Российской Федерации при слиянии Коми-Пермяцкого автономного округа и Пермской области.

Однако, 6 мая 2003 г. депутаты Законодательного собрания Коми-Пермяцкого АО на заседании единогласно отклонили законопроект о проведении референдума об объединении региона с Республикой Коми¹⁶². Отклоненный законопроект предлагал вынести на рассмотрение жителей округа четыре вопроса: «Согласны ли Вы образовать новый субъект РФ путем объединения Коми-Пермяцкого АО и Республики Коми», «Согласны ли Вы, чтобы Коми-Пермяцкий АО, который входит в состав Пермской области, оставался субъектом РФ», «Согласны ли Вы изменить статус Коми-Пермяцкого АО на статус Коми-Пермяцкой области», «Согласны ли Вы при образовании нового субъекта РФ ликвидировать Коми-Пермяцкий АО и войти в него муниципальными образованиями города и шести районов».

Тем не менее в отношении объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа вопрос решился положительно, в строгом соответствии с требования ФКЗ.

В день проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, на территории этих двух субъектов проводился референдум по их объединению. Вопрос был сформулирован так: «Согласны ли Вы, чтобы Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ объединились в новый субъект Российской Федерации — Пермский край, в составе которого Коми-Пермяцкий округ будет являться административно-территориальной единицей с особым статусом, определяемым уставом края в соответствии с законодательством Российской Федерации»? Референдум по объединению Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в Пермский край состоялся: в Пермской области за объединение проголосовали 84% избирателей. В Коми-Пермяцком АО за объединение высказались 89,77% пришедших на избирательные участки. Таким образом, прецедент создан: впервые принято решение о воссоединении территорий, которые, вопреки общей истории и культуре, оказались разъединенными во времена ускоренного «заглатывания суверенитетов». 19 февраля 2004 года Президент РФ, согласно ФКЗ, инициировал проект федерального конституционного закона по результатам референдума: «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа». По проекту новый субъект Российской Федерации Пермский край считается образованным с 1 декабря 2005 года.

Коми-Пермяцкий округ входит в состав Пермского края как административно-территориальная единица края с единой территорией и особым статусом, определяемым Уставом Пермского края в соответствии с законодательством Российской Федерации. Органы государственной власти Пермского края являются правопреемниками органов государственной власти Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа. Со дня образования Пермского края и до завершения формирования законодательного (представительного) органа государственной власти Пермского края первого созыва, но не позднее 31 января 2007 года, действует переходный период образования Пермского края.

Таким образом, с принятием в России Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», появился новый вид обязательного референдума — регионального: решение одного вопроса на территории нескольких граничащих между собою субъектов РФ, с использованием одинаковых принципов в регулировании подготовки и проведения референдумов¹⁶³.

Опыт проведения такого референдума в России состоялся. И ФКЗ предполагает быть востребованным. Однако, на сколько логична процедура, закрепленная в законе? ФКЗ — устанавливает императив: назначение, подготовка и проведение референдумов заинтересованных субъектов Российской Федерации по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта осуществляются в соответствии с законами заинтересованных субъектов Российской Федерации о референдуме.

Однако некоторые субъекты федерации установили иной способ принятия решения об изменении собственного правового статуса¹⁶⁴. Общеизвестно, что законодательство субъектов РФ не одинаково. Например, по закону Красноярского края «О краевом референдуме» п. 2 ст. 1 закона краевой референдум проводится на всей территории Красноярского края, включая территории Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономного округа, в то время как ФКЗ в ст. 11 устанавливает, что референдум по вопросу об образовании нового субъекта Российской Федерации должен проводится в каждом заинтересованном субъекте отдельно и, прежде всего, на основе его собственного законодательства о референдуме.

Так же следует обратить внимание на то, что в п. 32.7 ст. 32 Устава (Основного закона) Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа содержится не предусмотренная федеральным законодательством норма о том, что без согласия органов государственной власти автономного округа на территории автономного округа не могут проводится иные референдумы, за исключением назначенных в соответствии с п. 32.4 ст. 32 данного Устава. Возникает вопрос, что имел ввиду законодатель, предусматривая подобное ограничение, поскольку п. 32.4 Устава не содержит перечня вопросов, по которым может быть назначен референдум на территории автономного округа без согласия органов государственной власти¹⁶⁵.

В ст. 8 Устава (Основного закона) Эвенкийского автономного округа предусмотрено, что изменение статуса автономного округа, а также присоединение или отторжение его территории может осуществляться только на основе волеизъявления абсолютного большинства жителей Эвенкийского автономного округа и волеизъявления большинства коренных малочисленных народов Севера, обладающих избирательным правом¹⁶⁶.

Несомненно, обозначенные несоответствия решаются в силу высшей юридической силы ФКЗ, однако процедурные вопросы, несомненно, подлежат урегулированию.

Новая редакция ФЗ «Об основных гарантиях…» не затрагивает данную проблематику. На все эти и иные вопросы, несомненно, должны быть даны ответы. Существует несколько вариантов восполнения обозначенных пробелов.

Первый вариант заключается в следующем. В рамках подготовки предложений Президенту РФ заинтересованные субъекты Российской Федерации должны выработать проект Договора между органами государственной власти заинтересованных субъектов РФ, в соответствии с ч. 4. ст. 66 Конституции РФ. Полагаем, что в Договоре должны устанавливаться конкретный механизм (общие правила) проведения референдумов на их территории, определяющие не только предполагаемые сроки его проведения, но и регулирующие вопросы применения законов и иных нормативно-правовых актов заинтересованных субъектов РФ о референдуме; установление единой, с учетом существующей в заинтересованных субъектах Российской Федерации, системы комиссий по проведению референдумов, в том числе определения объема их полномочий, возможного взаимного представительства на уровне комиссий этих субъектов, которые будут действовать в качестве комиссий референдумов и решать ряд других вопросов; финансовое и иное материально-техническое обеспечение референдумов, порядок подведения общего результата референдума, проведенных на территории заинтересованных субъектов; унифицирование официального опубликования и установление органа или должностного лица, представляющего результаты референдума Президенту РФ.

Второй вариант — разработка заинтересованными субъектами проекта разового нормативно-правового акта, например, Указа Президента РФ, регулирующего выше обозначенные вопросы подготовки и проведения на территории заинтересованных субъектов референдума по вопросам образования в составе РФ нового субъекта.

Третий вариант — разработка и принятие базового, рамочного нормативно-правового акта (например, Указа Президента РФ), федерального закона, положениям которого должны соответствовать акты субъектов, регулирующие вопросы подготовки и проведения референдумов в субъектах.

Логичней было бы внести дополнения в ФКЗ или главу в ФЗ.

Субъекты пошли по самому сложному пути, за неимением более оптимального, предложенного федерацией. Субъекты Российской Федерации, заинтересованные в объединении, приводят свое законодательство, регулирующее процедуру подготовки и проведения референдумов в соответствие с федеральным законодательством и унифицируют его относительно друг друга.

Например, перед референдумом по объединению, было обновлено законодательство, регулирующее процедуру подготовки и проведения референдумов на территории Пермской области. Были внесены изменения в действующее законодательство: Закон Пермской области от 31 декабря 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в отдельные законы Пермской области о выборах и референдумах»¹⁶⁷. Разработаны и приняты новые законы: Закон Пермской области от 18 августа 2003 г. «О референдумах Пермской области»¹⁶⁸, Закон Пермской области от 19 августа 2003 г. «О перечне труднодоступных и отдаленных местностях Пермской области при проведении выборов и референдумов в Пермской области»¹⁶⁹. Был отменен Закон Коми-Пермяцкого автономного округа 30 января 2001 г. «О референдуме Коми-Пермяцкого автономного округа»¹⁷⁰ и 5 июня 2003 г. принят новый «О референдуме Коми-Пермяцкого автономного округа»¹⁷¹.

Не думаю, что этот вариант — лучший. Ведь при слиянии законодательство субъектов претерпит значительные изменения. Тратить время законодательного органа субъектов федерации на принятие заведомо недолговечных актов — мысль сомнительная. Ведь субъектов, которые уже в ближайшее время могут заняться аналогичным нормотворчеством не мало.

Менее конкретно, но не менее напряженно обдумывают эту перспективу в таких сложно построенных субъектах РФ, как Тюменская область и Красноярский край с их северными округами, которые входят в состав соответственно области и края, но в то же время являются самостоятельными субъектами РФ.

В этих субъектах иная ситуация, если сравнивать с уже состоявшимся объединением. Так, в Красноярском крае экономически успешные северные Таймырский и Эвенкийский автономные округа не намереваются объединяться. Аналогичная ситуация и в Тюменской области с ее мощными сырьевыми гигантами — Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами, которые тоже не рвутся сливаться с областью¹⁷².

Законодательство этих субъектов так же претерпело изменение в последнее время. Так, приняты Закон Ханты-Мансийского автономного округа от 18 июня 2003 г. «О референдуме Ханты-Мансийского автономного округа (окружном референдуме)»¹⁷³, Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 21 июня 2003 г. «О референдуме Ямало-Ненецкого автономного округа (окружной референдум)»¹⁷⁴. Предварительно были отменены Закон Ямало-Ненецкого автономного округа 19 июня 2000 г. «О референдуме Ямало-Ненецкого автономного округа (окружной референдум)»¹⁷⁵ и Закон Ямало-Ненецкого автономного округа 7 марта 1996 г. «О об участии населения Ямало-Ненецкого автономного округа в референдуме Тюменской области»¹⁷⁶. Претерпел изменения Закон Тюменской области 16 марта 2001 г. «Об областном референдуме»¹⁷⁷.

В качестве примера можно привести Иркутскую область и Усть-Ордынский Бурятский автономный округ. Именно они считаются сегодня наиболее реальными кандидатами на объединение. О проблеме объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского АО заговорили осенью 2002 года¹⁷⁸. Однако, дело объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского округа предполагает быть сложным. Все больший вес приобретает, как там говорят, «фактор большой Бурятии»¹⁷⁹. В окружной газете «Панорама округа» от 28 марта 2003 г. было опубликовано открытое письмо общественности Республики Бурятия жителям Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, депутатам окружной Думы. В этом документе, подписанном двадцатью известными в республике людьми, говорится: «В последнее время в средствах массовой информации настойчиво муссируется вопрос об укрупнении субъектов РФ, в частности Усть-Ордынского Бурятского автономного округа с Иркутской областью. При этом в попрание права нации на самоопределение и самоуправление подается информация о якобы большом желании самих усть-ордынцев на объединение с областью». Письмо ссылается на постановление окружной Думы от 28 ноября 2002 г. и обращение к президенту, депутатам Госдумы, в котором «выражено нежелание входить в область». Авторы открытого письма считают, что «жителям трех бурятских регионов надо проявить солидарность и единодушие в отстаивании собственной государственности, уважительного отношения к своей самобытности и самоценности». В итоге призыв: «…объединить наши усилия в сохранении бурятского субъекта — Усть-Ордынского Бурятского автономного округа». А «третий бурятский регион» — это Агинский Бурятский АО в Читинской области. Идея объединения, по существующему мнению, может обернуться своей противоположностью и стать причиной раздоров и раскола по очень опасной линии — межнациональной¹⁸⁰.

С заявлением о возможности объединения референдума по объединению Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа и выборов выступил губернатор области Борис Говорин¹⁸¹. Он подчеркнул, что в ближайшее время процесс объединения будет развиваться более динамично, деятельность федерального центра и региональных властей по этому вопросу будет активизирована. По словам Б. Говорина, целью объединения является не просто сокращение числа субъектов РФ, а повышение их экономической самостоятельности, эффективности их работы¹⁸². Сегодня совмещение референдума по объединению Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа с выборами в Законодательное собрание может оказаться весьма целесообразным, считает председатель ЗС Геннадий Истомин¹⁸³. Комментируя «Сибирским новостям» возможность объединения сроков референдума и выборов в октябре 2004 года, он отметил, что, по предварительным опросам, более 70% жителей УОБАО готовы к объединению. Спикер высказал убежденность, что от объединения выиграет население обоих регионов¹⁸⁴.

Председатель облизбиркома Виктор Игнатенко, указывает на то, что правовых препятствий для совмещения референдума по объединению Иркутской области и Усть-Ордынского округа с выборами в Заксобрание нет, поскольку в регионе принят новый закон об областных референдумах, который соответствует федеральному законодательству и представляет собой достаточную правовую базу для проведения референдума. Действительно, в Устав Иркутской области были внесены изменения¹⁸⁵, Закон Иркутской области 7 мая 2001 года «О референдуме Иркутской области»¹⁸⁶ признан утратившим силу в июле 2003 г.¹⁸⁷

Помимо решения этих сложных вопросов нормативного регулирования со стороны федеральных властей способов реконструирования современного российского федерализма, думается, следует помнить и о другом. Не секрет, что в России существуют регионы, получающие из федерального бюджета до 80–90% дотаций. Однако, к объединению надо подходить очень осторожно, поскольку оно зачастую касается не только экономических, управленческих, но и национальных вопросов.

Комарова В. В.

Институционализация конституционного контроля в субъектах Российской Федерации¹⁸⁸

Институционализация сущности органов конституционного контроля, по нашему мнению, происходит посредством закрепления целей и принципов их деятельности, полномочий.

Конституционный Суд Российской Федерации является органом конституционного контроля, так как его основная функция — осуществление конституционного контроля. Аналогичную позицию мы видим в законодательной характеристике конституционных (уставных) судов субъектов федерации.

Предназначение конституционных (уставных) судов раскрывается посредством закрепления целей их деятельности. Традиционно, деятельность конституционного (уставного) суда направлена на защиту конституционного строя, обеспечение единства государственной власти, принципа разделения властей. Помимо этого, законодатели в качестве цели деятельности исследуемых органов называют:

— содействие в создании самостоятельной системы законодательства (Самарская¹⁸⁹, Курганская область¹⁹⁰, Кабардино-Балкарской Республика¹⁹¹);

— упрочение законности в правотворчестве и применении права (Курганская область, Северная Осетия — Алания¹⁹²; Кабардино-Балкарской Республика);

— защита основных прав и свобод человека и гражданина (Республики Саха (Якутия)¹⁹³; Республика Адыгея¹⁹⁴; Республика Башкортостан¹⁹⁵);

— поддержания верховенства в правовой системе и непосредственного действия Конституции (Устава) на всей ее территории субъекта (Республика Татарстан¹⁹⁶, Северная Осетия — Алания; Саха (Якутия); Республика Адыгея); обеспечения высшей юридической силы Конституции (Республика Башкортостан);

Закон Республики Башкортостан от 27 октября 1992 г. (ред. от 13 июля 2009 г.) «О Конституционном Суде Республики Башкортостан» ограничивает пределы своей деятельности: по вопросам, отнесенным к ведению Республики Башкортостан.

Общими принципами Конституционного (Уставного) судопроизводства (Республиках Адыгея, Башкортостан, Бурятия, Карелия, Коми, Саха (Якутия), Северная Осетия — Алания, Татарстан; Московской, Калининградской, Свердловской областей,) можно назвать: независимость, коллегиальность, гласность, устность разбирательства, язык конституционного судопроизводства, непрерывность заседания, состязательность и равноправие сторон.

В законодательстве некоторых субъектов закреплены дополнительно такие принципы, как равенство прав судей Конституционного Суда (Республика Башкортостан); непосредственность судопроизводства (Республика Карелия, Свердловская, Самарской, Калининградской области); пределы разрешения дел (Кабардино-Балкарская Республика); инициирование судопроизводства надлежащими субъектами¹⁹⁷; решение вопросов права¹⁹⁸ (Республика Саха (Якутия)); презумпция конституционности нормативных актов и договоров (Северная Осетия — Алания); окончательность решений (Северная Осетия — Алания); конституционная законность (Северная Осетия — Алания), законности (г. Москва¹⁹⁹, Московская, Самарская области); отложение решения Конституционного суда (Татарстан); протоколирование (Татарстан); равенство всех перед законом и судом (Самарская область).

Конституционные (уставные) суды реализуют свое институциональное название посредством закрепленных за ними полномочий.

Компетенция конституционных (уставных) судов обусловлена особенностями статуса субъекта Федерации, политической, экономической и национальной спецификой его развития, формой организации государственной власти в конкретном субъекте.

Например, Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации»²⁰⁰ закрепляя полномочия Конституционного Суда Российской Федерации, указывает, что Конституционный Суд Российской Федерации осуществляет иные полномочия, если они не противоречат его юридической природе и предназначению в качестве судебного органа конституционного контроля. Аналогичное положение мы видим в Законах Республики Башкортостан от 27 октября 1992 г. «О Конституционном Суде Республики Башкортостан»; Республики Бурятия от 25 октября 1994 г. «О Конституционном Суде Республики Бурятия»²⁰¹; ХМАО от 22 сентября 1997 г. «Об Уставном Суде Ханты-Мансийского автономного округа — Югры»²⁰².

Как правило, это два условно выделенных блока: первый — непосредственный, прямой контроль нормативных актов и контроль их исполнения; второй — превентивные меры, предвосхищающие нарушение нормативных правовых актов.

К первому блоку прямого контроля нормативных актов отнесем:

проверку конституционности актов; проверку конституционности вопросов, выносимых на референдум; проверку конституционности по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан; разрешение споров о компетенции; контроль исполнения нормативных актов.

Проверка конституционности актов. На федеральном уровне проверяется конституционность федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации; конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов федеральной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации; договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации; не вступивших в силу международных договоров Федерации.

В субъектах Российской Федерации проверяются законы, нормативные акты органов государственной власти, нормативные акты органов местного самоуправления.

Как правило, законодатели перечисляют эти акты, как, например, это сделано в законодательстве Республики Северная Осетия — Алания:

— «законов Республики Северная Осетия — Алания, постановлений Парламента Республики Северная Осетия — Алания, носящих нормативный характер;

— указов и распоряжений Главы Республики Северная Осетия — Алания, носящих нормативный характер;

— постановлений и распоряжений Правительства Республики Северная Осетия — Алания, носящих нормативный характер;

— нормативных актов министерств, государственных комитетов, других государственных органов и общественных объединений, государственных и муниципальных учреждений;

— актов органов местного самоуправления, носящих нормативный характер».

В некоторых субъектах Российской Федерации названы различного вида договоры и соглашения: в Республике Бурятия отдельно названы межреспубликанские, межрегиональные договора и соглашения; в Кабардино-Балкарской Республике это не вступившие в силу международные соглашения Кабардино-Балкарской Республики и межрегиональные договоры (соглашения); в Республике Татарстан — не вступившие в силу соглашения о международных и внешнеэкономических связях; в Республике Саха (Якутия) — внутрифедеральные, международные договора; не вступившие в силу договора, заключенные от имени Республики Дагестан; договора и соглашения между органами государственной власти Республики Тыва и органами местного самоуправления; не вступившие в силу договоров Республики Тыва с субъектами Российской Федерации, а также с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств.

Законодатели субъектов проверяют акты на соответствие конституциям (уставам) субъектов, федеральным законам и Федеративному договору Республики Саха (Якутия). Конституционный контроль по вопросам совместного ведения Российской Федерации и Республики Саха (Якутия) осуществляется Конституционным судом Республики Саха (Якутия) и Конституционным Судом Российской Федерации. При разрешении таких дел Конституционный суд Республики Саха (Якутия) руководствуется Конституцией (Основным законом) Республики Саха (Якутия), Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, а также постановлениями Конституционного Суда Российской Федерации. Законы Республики Марий Эл, принятые по вопросам ведения органов государственной власти Республики Марий Эл или по вопросам совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти Республики Марий Эл, проверяются на конституционность только в том случае, если нет в производстве Конституционного Суда Российской Федерации дела по аналогичному вопросу или принятого им решения.

Проверка конституционности вопросов, выносимых на референдум. Например, Конституционный закон Республики Саха (Якутия) от 15 июня 2002 г. «О Конституционном суде Республики Саха (Якутия) и конституционном судопроизводстве» закрепляет за конституционным судом проверку конституционности назначения и проведения республиканского референдума.

Проверка конституционности по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан.

Особенности этого полномочия заключаются в обозначении самого акта, подлежащего проверки на конституционность.

В Кабардино-Балкарской Республике по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона и иного нормативного акта Кабардино-Балкарской Республики, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Конституционный суд Республики Татарстан проверяет конституционность закона Республики Татарстан или его отдельных положений, нормативных правовых актов Президента и Кабинета Министров Республики Татарстан, а также органов местного самоуправления, но законом не названы нормативные правовые акты парламента Республики.

Конституционный Суд Республики Бурятия проверяет конституционность закона Республики Бурятия, иного нормативного правового акта органов государственной власти Республики Бурятия и органов местного самоуправления в Республике Бурятия, примененного или подлежащего применению в конкретном деле.

Закон Республики Коми от 31 октября 1994 г. «О Конституционном Суде Республики Коми»²⁰³ указывает, что проверяется конституционность нормативного правового акта, но устанавливаются компетенционные границы этого акта: «по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Республики Коми и совместному ведению органов государственной власти Республики Коми и органов государственной власти Российской Федерации, а также по вопросам, относящимся к ведению органов местного самоуправления»;

Законом Республики Марий Эл от 11 марта 1997 г. «О Конституционном суде Республики Марий Эл»²⁰⁴ установлено еще одно ограничение: «по вопросам, отнесенным к ведению органов государственной власти Республики Марий Эл, или по вопросам совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти Республики Марий Эл, если нет в производстве Конституционного Суда Российской Федерации дела по аналогичному вопросу или принятого им решения».

К первому блоку прямого контроля исполнения нормативных актов отнесем:

1) Проверку конституционности актов правоприменительной практики органов исполнительной власти. Примером может стать Конституционный суд Республики Саха (Якутия), который проверяет конституционность актов правоприменительной практики органов исполнительной власти Республики Саха (Якутия).

2) Предварительный контроль. Его осуществляет Конституционный суд Республики Саха (Якутия): законов Республики Саха (Якутия) о внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) Республики Саха (Якутия) с точки зрения соблюдения законодательной процедуры их принятия²⁰⁵; не вступивших в силу договоров, заключенных от имени Республики Дагестан.

Разрешение споров о компетенции

Уставной суд Московской области, к примеру, разрешает споры о компетенции между органами государственной власти Московской области по предметам, находящимся вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и Московской области.

Согласно Закону Республики Бурятия от 25 октября 1994 г. «О Конституционном Суде Республики Бурятия» он разрешает споры о компетенции:

а) между органами государственной власти Кабардино-Балкарской Республики, если спор не подлежит рассмотрению Конституционным Судом Российской Федерации;

б) между органами государственной власти Кабардино-Балкарской Республики и органами местного самоуправления;

в) между органами местного самоуправления.

3) Проверка конституционности инициирования референдума.

Конституционный закон Республики Саха (Якутия) от 15 июня 2002 г. «О Конституционном суде Республики Саха (Якутия) и конституционном судопроизводстве» — назначения и проведения республиканского референдума.

Ко второму блоку мер, предвосхищающих нарушение нормативных правовых актов, отнесем: полномочия конституционных (уставных) судов по толкованию, право законодательной инициативы.

Помимо этого, существуют иные полномочия конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, направленные на профилактику нарушения конституций и уставов, а так же федерального законодательства.

Примером могут быть право инициирования конституционного судопроизводства федерального уровня. Например, Уставной суд Московской области вправе обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке на соответствие Конституции Российской Федерации федеральных законов, норм Устава Московской области и законов Московской области по вопросам совместного ведения Российской Федерации и Московской области, примененных или подлежащих применению в конкретном деле.

Участие в разрешении конституционно-правовых споров между федерацией и субъектом. Например, Конституционный суд Республики Саха (Якутия) участвует в разрешении конституционно-правовых споров между Республикой Саха (Якутия) и Российской Федерацией.

Участие в процедурах формирования и досрочного прекращения полномочий должностных лиц органов власти субъекта федерации.

Конституционный суд Республики Саха (Якутия), например, дает заключение о нарушении Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) при принятии решения о досрочном прекращении полномочий Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия); при выражении недоверия высшему должностному лицу и руководителям органов исполнительной власти Республики Саха (Якутия); о наличии или отсутствии правовых препятствий для проведения выборов Президента Республики Саха (Якутия), народных депутатов Республики Саха (Якутия).

Конституционный Суд Республики Северная Осетия — Алания дает заключение о соответствии Конституции Республики Северная Осетия — Алания нормативного правового акта Главы Республики Северная Осетия — Алания при постановке вопроса о выражении недоверия Главе Республики Северная Осетия — Алания; о соответствии Конституции Республики Северная Осетия — Алания нормативного правового акта Парламента Республики Северная Осетия — Алания при постановке вопроса о досрочном прекращении полномочий Парламента Республики Северная Осетия — Алания.

Подводя итог сравнительному исследованию целей, принципов и полномочий конституционных (уставных) судов в Российской Федерации, можно прийти к следующему выводу. Законодательное закрепление исследуемого предмета разнообразно, направлено на институционализацию органов конституционного контроля в рамках общей задачи — поддержания конституционной законности.

Варлен М. В.

Порядок формирования Совета Федерации — эволюция федеративной основы российской государственности²⁰⁶

В истории федеративного устройства Российской Федерации продолжаются фундаментальные изменения, которые оказывают влияние не только на внутригосударственные процессы, но и на глобальную политику и изменение ее вектора в отношении России.

Достаточно обратить внимание на судьбоносное для России событие, связанное с присоединением Крыма и Севастополя. В 2014 году был принят Федеральный конституционный закон № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя». Соответствующие изменения были внесены в ст. 65 Конституции РФ.

Наряду с указанными территориальными изменениями продолжается поиск оптимальной модели федеративного устройства, выражающийся, на наш взгляд, не столько в кардинальном изменении институтов, сколько в «шлифовке» наработанного опыта уже существующих государственно-правовых конструкций. Отметим, что эта «шлифовка» зачастую принимает характер трансформации, и в рамках закрепленных в 1993 году Конституцией РФ институтов происходят изменения, кардинальным образом меняющие ранее заложенный в конституционную формулу смысл. Как во всем известной фразе «казнить нельзя помиловать» все зависит от места запятой.

В то же время следует отметить, что вопросы территориальной основы государственности всегда занимали ключевое место в конституционно-правовых исследованиях. Эта основа настолько глобальна, что позволяет рассматривать практически любую проблему конституционного характера в контексте эволюции федеративного устройства. Причем рассматривать можно двояко: о влиянии федеративного устройства на развитие того или иного государственно-правового института и, наоборот, как государственно-правовое явление или институт влияют на федеративное устройство.

Федеративное устройство государства рассматривается в контексте понятия «федерализм», который в научной литературе понимается как принцип, режим и форма государственного устройства, позволяющие обеспечить единство и разделение государственной власти в условиях ее организации на нескольких территориальных уровнях²⁰⁷.

Конституционные принципы федерализма, безусловно, следует признать базовой ценностью для развития российского федерализма; именно они являются теми главными «измерениями», которые лежат в основе построения современного российского федеративного государства, его регионального развития.

Базовое содержание в этом смысле несут нормы ст. 4, 5, 11, а также гл. 3 «Федеративное устройство» Конституции России. Нормативные положения этих статей, однако, не могут быть восприняты вне общих идей из того нормативного корпуса российской Конституции, которым регулируется построение правового демократического государства, поскольку они неотделимы, например, от принципов народовластия, обеспечения прав и свобод человека и гражданина, организации системы государственной власти и местного самоуправления²⁰⁸.

Понятия «федеративное государство» и «федерализм» имеют много общего, однако они не идентичны. Обычно федерализм понимается как более широкое явление, как способ организации некоторых объединений, как определенного рода отношения (например, бюджетный федерализм), как процесс (федерализация)²⁰⁹.

По своей природе Россия является конституционной федерацией. Единство системы государственной власти выступает основой федеративного устройства Российской Федерации. Федерализм как элемент формы Российского государства и основа двухуровневой организации государственной власти выполняет структурно — и системообразующую роли, обеспечивает согласование интересов центра и регионов, развитие гражданского общества и местного самоуправления.

Совершенно очевидно, что федеративное устройство государства оказывает влияние на развитие всех государственно-правовых институтов. В частности, система органов государственной власти отражает вид территориального устройства государства. В федерации предусмотрено создание двух уровней органов государственной власти: федерации и субъектов федерации. Федеративная природа России выражена и в двухпалатном парламенте, в котором «верхняя» палата — Совет Федерации, наряду с Государственной Думой призвана выражать представительный характер власти.

Представительный характер двухпалатного парламента рассматривается применительно к каждой палате, но, очевидно, что представительность интересов субъектов федерации выражается через Совет Федерации.

В контексте статьи 11 Конституции РФ Совет Федерации является представительным органом, обеспечивающим взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации, образуемых ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти (ч. 1 ст. 77 Конституции), с органами государственной власти России в целом.

Российский парламент, в свою очередь, включен в систему отношений, охватываемых понятием «парламентаризм».

Парламентаризм представляет собой уникальное явление, содержание которого можно рассматривать в разных аспектах.

Парламентаризм — это сложное, комплексное явление, которое вбирает в себя многие стороны общественной жизни, и может быть выражено в нескольких формах.

С точки зрения политической теории парламентаризм является одной из форм репрезентативной демократии. В этом смысле он фактически отождествляется с демократическими ценностями, сложившимися за многие столетия, как-то: гражданское общество с высокой степенью правовой культуры; утверждение идеи верховенства закона; приоритет прав личности в отношениях с государством (именно воля народа является решающей при формировании государственных институтов); создание соответствующей шкалы ценностей, которая бы исключала противоречие общественных и личных интересов при осуществлении государственной власти.

В то же время очевидно, что существование парламента в системе органов государственной власти еще не означает существования парламентаризма. Для парламентаризма необходимо, чтобы орган народного представительства был наделен определенными качествами, среди которых можно выделить: 1) избрание депутатов парламента на свободных и справедливых всеобщих выборах, что является основной гарантией высокого уровня представительности данного государственного органа; 2) самостоятельность и независимость в системе разделения властей, — именно парламент образует законодательную ветвь власти; 3) высокий уровень полномочий парламента при решении вопросов государственного управления (например, при формировании исполнительной власти) и наличие решающих полномочий в процессе законотворчества.

Парламентаризм — явление многоплановое, имеющее сложную внутреннюю структуру, состоящую из взаимосвязанных элементов. Он характеризует организацию общественной жизни, достигнутый уровень обеспечения прав и свобод, обязанностей граждан, т. е. степень демократизации общества. Мы определяем парламентаризм как систему властных отношений, базирующуюся на разделении властей, представительстве разнообразных интересов различных социальных групп гражданского общества, политическом плюрализме, соблюдении прав и свобод человека и гражданина.

Сейчас можно констатировать, что российский парламент является органической частью государственной власти и реализует волю своими, присущими ему формами и методами воздействия. В условиях парламентаризма как сложившейся системы государственного управления, при которой доминирует законодательная функция, властные возможности парламента возрастают. В этой связи приобретает особое значение законодательная конструкция формирования палат парламента — это касается как выбора оптимальной модели избирательной системы для выборов депутатов Государственной Думы, так и отвечающего природе «верхней» палаты парламента наиболее оптимального порядка ее формирования.

В условиях парламентаризма, после победы на выборах и обретения парламентского большинства той или иной партией, появляется реальная возможность выбора альтернатив общественно-политического и экономического развития общества в целом и основных институтов власти. В этом и заключается суть властной функции парламента.

А если указанное утверждение применить к Совету Федерации, то реальная возможность выбора государственно-властных решений и возможность влиять на судьбу страны в рамках своих важнейших конституционных полномочий появляется у «верхней» палаты парламента только в том случае, если она сформирована в точном соответствии с буквой и духом Конституции России.

Важную стабилизирующую роль российский парламент играет как инициатор социально-экономических и политических реформ. Именно в стенах данного учреждения обсуждаются все возможные альтернативы и точки зрения, выслушиваются различные мнения и сравниваются аргументы конкурирующих сторон, происходит достижение компромисса и его юридическое оформление в виде принятых законов. Парламент впоследствии и контролирует выполнение намеченных реформ. Даже в том случае, если инициатором и исполнителем реформ является Правительство России, все равно последнее не может обойтись без российских законодателей.

Таким образом, относительно философско-правовых основ теории парламентаризма можно сделать следующие выводы.

1. Являясь полифункциональным институтом, парламентаризм (воплощающий в себе наиболее значимые идеи представительной демократии), с одной стороны, позволяет народу реализовать свое конституционное право на государственную власть, а с другой — выступает в качестве структурно-функционального элемента механизма сдержек и противовесов, обеспечивающего контроль за исполнительной ветвью государственной власти и тем самым препятствующего ее абсолютизации и возможным злоупотреблениям.

2. В теории парламентаризма центральное место занимает идея объединения представительной и законотворческой функций парламента. Это предполагает, что законы как нормативные правовые акты, обладающие высшей юридической силой, принимаются народными представителями. Таким образом, обеспечивается реализация общесоциальных интересов, или, по крайней мере, интересов наиболее прогрессивных слоев общества и повышается эффективность функционирования социума как сложной самоуправляющейся системы. Здесь усматривается диалектическая связь концепции парламентаризма с конституционно закрепленным принципом народовластия, а точнее — народного суверенитета, предполагающим, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ», который осуществляет свою власть, в том числе и через органы государственной власти (ст. 3 Конституции РФ).

3. Рассмотрение парламентаризма в качестве самостоятельной политико-правовой категории предполагает акцентирование внимания на двух смысловых значениях. С одной стороны, термин «парламентаризм» используется для обозначения системы народного представительства, представляющей легальную форму участия населения в политическом процессе. В подобном понимании парламентаризм является условием и вместе с тем признаком демократического государства. С другой стороны, парламентаризм рассматривается в качестве инструментальной составляющей системы сдержек и противовесов, обеспечивающей ограничение аппарата государственного управления с целью недопущения абсолютизации властных полномочий и злоупотребления ими. И Совет Федерации должен быть сформирован таким способом, чтобы обеспечить и реализацию принципа разделения властей, и систему сдержек и противовесов, и принцип федерализма.

Таким образом, два конституционно-правовых института — федерализм и парламентаризм тесно взаимосвязаны и эволюционируют, оказывая влияние друг на друга.

А поскольку Совет Федерации призван решать наиболее важные вопросы общегосударственного значения: утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации, утверждение указа Президента Российской Федерации о введении военного положения; утверждение указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения; решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации и иные вопросы, которые затрагивают интересы всех субъектов России и могут решаться только при их активном участии, то в этой связи закономерно встает вопрос о представительности Совета Федерации, о способах обеспечения в этом органе представительства интересов субъектов РФ, как этого требует Конституция России.

Как справедливо отмечают В. Т. Кабышев и Т. В. Заметина, исследуя вопрос о модернизации порядка формирования Совета Федерации, каждое представительство в «верхней» палате российского парламента конституционно обусловлено: представительство населения субъекта Федерации положениями ст. 1 (ч. 1) и 3 Конституции РФ; представительство органов власти субъекта Федерации — ст. 5 (ч. 3), 10, 11 Конституции; представительство субъектов Федерации — ст. 1 (ч. 1), 5 и главой 3 Конституции РФ²¹⁰.

Совершенно справедливо полагать, что для обеспечения такого представительства непросто найти оптимальную модель формирования Совета Федерации.

В частности, опираясь на зарубежный опыт, можно выделить как минимум десять вариантов формирования верхней палаты парламента.

Во-первых, отмечает О. Н. Булаков, члены верхних палат могут избираться прямым голосованием. Во-вторых, они могут избираться непрямым голосованием особой категорией избирателей более низкого уровня, например, членами местных советов.

В-третьих, (как разновидность второго типа отбора), члены сената могут отбираться непрямым образом различными функциональными или профессиональными группами — корпоративное представительство.

В-четвертых, еще один подвид косвенных выборов заключается в избрании верхних палат местными органами власти.

В-пятых, они могут избираться членами другой палаты.

В-шестых, они могут отбираться, по крайней мере частично, своими собственными коллегами по верхней палате (кооптация).

В-седьмых, они могут назначаться (на некий определенный срок или пожизненно) главой государства.

В-восьмых, назначение может происходить иным органом.

В-девятых, полученное в результате назначения (или каким-то другим образом) место в сенате может передаваться по наследству — принцип наследственности.

В-десятых, особой разновидностью назначения является членство по должности, когда прошлое или настоящее назначение на определенную должность влечет за собой дополнительную привилегию в виде места в верхней палате²¹¹.

С момента создания Совета Федерации до настоящего времени происходит периодическое изменение порядка формирования этой палаты парламента. Влияют ли эти изменения на эволюцию федеративного устройства государства, способствуют ли реализации принципа федерализма?

Как отмечает А. Р. Акчурин, проблема формирования Совета Федерации актуальна с момента принятия Конституции РФ. За это время порядок формирования верхней палаты российского парламента менялся неоднократно при неизменности конституционных положений.

Так, периоды функционирования Совета Федерации в зависимости от особенностей его формирования можно выделить по годам: 1993–1995 гг., 1995–2000 гг., 2000–2009 гг., 2009–2012 гг., с 2012 г. по настоящее время. Конституция РФ, устанавливая порядок формирования Совета Федерации, в 1993 году определила принципиальную основу формирования верхней палаты парламента, как представительства субъектов федерации. В соответствии с ч. 2 ст. 95 Конституции РФ в состав Совета Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органа государственной власти.

И сегодня ведущие российские конституционалисты пытаются выработать наиболее эффективную процедуру его формирования с учетом целей деятельности данного органа, особенностей государственного устройства России, обеспечения реализации прав и законных интересов граждан РФ в условиях демократического государства и др. Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. № 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» заложил новые подходы в данной сфере, однако дискуссии о судьбе верхней палаты продолжились.

И после принятия вышеназванного закона концепция формирования Совета Федерации снова изменилась в связи с принятием Федерального закона о поправке к Конституции РФ в части включения в состав Совета Федерации представителей России общей численностью до 10% от числа остальных членов Совета Федерации²¹².

Трудно не согласиться с мнением, высказываемым в научных кругах, что основная проблема — обеспечить баланс между предназначением Совета Федерации как органа, представляющего интересы территориальных образований в условиях федерации, и правовой природой данного органа, являющегося верхней палатой парламента, что требует в рамках демократического государства участия населения в его формировании и, соответственно, учета его интересов в законопроектной деятельности. В то же время это должен быть орган именно федерации, который бы ставил во главу угла приоритеты федерального центра с учетом интересов отдельных территорий, а не интересы региональных элит, которые могут не учитывать необходимость решения общегосударственных задач или вовсе помешать их решению. Необходимость координации законодательной деятельности представительных органов территорий силами Совета Федерации вполне справедливо обозначалась на федеральном уровне.

Как отмечают Т. Ю. Ныркова и Н. А. Петрова совершенствование одной и той же модели, без изменения по существу ее самой, до сих пор не давало необходимого эффекта — полноценного представительства воли и интересов граждан соответствующих субъектов Федерации, не опосредованного законодательным (представительным) и исполнительным органами государственной власти субъекта РФ и/или волей какой-то партии²¹³.

Член Совета Федерации призван в первую очередь выражать интересы населения субъекта Федерации и осуществлять их защиту, способствовать вовлеченности граждан в процесс выработки и принятия публично-властных решений. В демократическом государстве необходимо создание прочного конституционного механизма, обеспечивающего постоянное участие населения в законодательном процессе.

В связи с этим вызывает отклик точка зрения В. Т. Кабышева и Т. В. Заметиной, что соблюдение требований Конституции Российской Федерации, гарантирующей избрание Совета Федерации на основе свободных всеобщих равных и прямых выборов при тайном голосовании, с тем, чтобы не было утрачено ни реальное содержание конституционного права гражданина избирать и быть избранным в органы законодательной (представительной) власти, ни существо народного представительства. Именно подлинно народное волеизъявление делает законодательный орган действительно представительным²¹⁴. И если ранее в литературе отмечалась если не невозможность, то затруднительность введения прямых выборов в Совет Федерации именно по причине того, что Конституция РФ закрепляла не «выборы», а «формирование» Совета Федерации, сейчас мы видим, что изменение порядка формирования Совета Федерации допустимо, поскольку изменена сама конструкция конституционной статьи.

Теперь, в соответствии с поправкой, внесенной в статью 95 Конституции РФ на основании Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ «О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», в статье 95 Конституции РФ появились концептуальные изменения, заключающиеся в следующем: в составе верхней палаты предусмотрены Представители Российской Федерации, назначаемые Президентом России, число которых составляет не более десяти процентов от числа членов Совета Федерации — представителей от законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Член Совета Федерации — представитель от законодательного (представительного) или исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации наделяется полномочиями на срок полномочий соответствующего органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Президент Российской Федерации не может освободить назначенного до его вступления в должность члена Совета Федерации — представителя Российской Федерации в течение первого срока своих полномочий, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом.

Таким образом, отвечая на вопрос, соблюдены ли принципы федерализма и парламентаризма в новом порядке формирования Совета Федерации в Федеральном законе «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» можно сделать следующие выводы.

По-прежнему сохранена сама концепция состава Совета Федерации, поскольку в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от законодательного (представительного) и от исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Наделение полномочиями члена Совета Федерации осуществляется соответствующим органом государственной власти субъекта Российской Федерации на основе волеизъявления избирателей данного субъекта Российской Федерации. Формулировка «на основе волеизъявления избирателей данного субъекта» порождает вопрос: в какой форме должно быть реализовано это волеизъявление, и, соответственно, если эта форма не определена, норма превращается в декларацию, теряет свое предназначение гарантировать представительность верхней палаты российского парламента.

Совет Федерации формируется и структурируется по непартийному принципу. Члены Совета Федерации не создают фракции и партийные объединения. В то же время отсутствует императивная норма о необходимости приостановления членства в партии членом Совета Федерации, а с учетом норм, предусматривающих наделение полномочиями члена Совета Федерации депутатов, норма о непартийном характере Совета Федерации становится декларативной.

Кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации может быть гражданин Российской Федерации, достигший возраста тридцати лет, обладающий безупречной репутацией и постоянно проживающий на территории соответствующего субъекта Российской Федерации в течение пяти лет, непосредственно предшествующих выдвижению кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации, либо в совокупности в течение двадцати лет, предшествующих выдвижению кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации. Данное требование закона закрепляет «ценз оседлости», что в настоящем случае представляется оправданным и позволяет исключить возможность нахождения в составе Совета Федерации кандидатур, не имеющих представления о соответствующем субъекте Российской Федерации, его особенностях и проблемах.

Требование о безупречной репутации требует законодательного наполнения, разъяснения, какие именно нарушения со стороны кандидата в члены Совета Федерации будут отнесены к нарушению данного требования.

Мы уже предлагали рассмотреть вопрос о принятии Кодекса этики депутатов²¹⁵. В контексте обозначенной проблемы было бы целесообразно развитие требования о безупречной репутации кандидата на должность члена Совета Федерации и возможно, разработки соответствующего кодекса профессиональной этики.

Новшеством является то, что, кроме указанных представителей от субъектов Российской Федерации, в состав Совета Федерации теперь будут входить и представители Российской Федерации, назначаемые Президентом России. При этом численный состав представителей Российской Федерации привязан к числу членов Совета Федерации от субъектов Российской Федерации — не более 10 процентов от общего числа представителей от субъектов Российской Федерации²¹⁶.

Законодатель умолчал о процедуре назначения таких представителей. Считаем необходимым дальнейшую разработку и внесение изменений в ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» относительно порядка назначения представителей в Совет Федерации Президентом России.

В литературе имеются предложения при внесении дополнений в Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», касающихся определения порядка назначения Президентом Российской Федерации членов Совета Федерации — представителей Российской Федерации, учитывать следующие требования к кандидатам на указанные должности²¹⁷:

1. Кандидатом для назначения членом Совета Федерации — представителем Российской Федерации может быть гражданин Российской Федерации, достигший возраста тридцати лет, обладающий безупречной репутацией и постоянно проживающий на территории Российской Федерации в течение двадцати лет, предшествующих выдвижению кандидатом для назначения членом Совета Федерации — представителем Российской Федерации.

Под безупречной репутацией понимается отсутствие нарушений кандидатом для назначения членом Совета Федерации — представителем Российской Федерации любых правовых норм, а также соблюдение им принятых в обществе морально-нравственных норм.

Не может быть кандидатом для назначения членом Совета Федерации — представителем Российской Федерации гражданин Российской Федерации:

1) имеющий гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства;

2) признанный судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

3) содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда;

4) осужденный за совершение преступления, за исключением случаев, если в соответствии с новым уголовным законом это деяние не признается преступлением или в случае его реабилитации;

5) подвергнутый административному наказанию за совершение административного правонарушения, предусмотренного Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (в течение срока, когда гражданин Российской Федерации считается подвергнутым административному наказанию).

Что касается существа этого нововведения, оно свидетельствует, на наш взгляд, о дальнейшей централизации власти. И если рассматривать федерализм как отношения партнерства, самоуправления и кооперации, назначение Президентом России представителей в Совет Федерации свидетельствует о новой форме контроля со стороны главы государства в отношении парламента. Оговоримся, что в нынешней геополитической ситуации это может быть оправдано возрастающими внешними угрозами, игнорированием норм международного права в партнерских отношениях между государствами.

Законодательно закрепленный порядок наделения полномочиями члена Совета Федерации — представителя от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации предусматривает, что кандидатуры для наделения полномочиями члена Совета Федерации — представителя от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации вносятся на рассмотрение этого органа его председателем, фракцией или группой депутатов численностью не менее одной пятой от общего числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Председатель, фракция, группа депутатов вправе внести на рассмотрение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации не более одной кандидатуры для наделения полномочиями члена Совета Федерации.

В ранее действовавшем законе о порядке формирования Совета Федерации предусматривались иные правила. Так, указанной статьей предусматривалось следующее:

— кандидатура (кандидатуры) для избрания представителя в Совете Федерации от однопалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ вносится (вносятся) на рассмотрение этого органа его председателем;

— в двухпалатном законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ кандидатура (кандидатуры) для избрания представителя в Совете Федерации вносится (вносятся) на рассмотрение этого органа поочередно председателями палат;

— группа депутатов численностью не менее одной трети от общего числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ может внести на рассмотрение этого органа альтернативную кандидатуру (альтернативные кандидатуры) для избрания представителя в Совете Федерации. Законодатель расширил права партийных фракций в законодательном органе субъекта РФ, смягчил требования в отношении группы депутатов, имеющих право вносить предложения по альтернативной кандидатуре на должность члена Совета Федерации.

Вызывает сомнение в части соответствия принципу разделения властей и принципу федерализма введенная в 2014 году норма о возможности совмещения полномочий члена Совета Федерации и депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации — в случае, если все депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избраны по одномандатным избирательным округам.

Что касается порядка наделения полномочиями члена Совета Федерации — представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации кандидат на должность высшего должностного лица субъекта РФ представляет в соответствующую избирательную комиссию три кандидатуры, отвечающие требованиям и ограничениям, предусмотренным Федеральным законом о формировании Совета Федерации, одна из которых в случае избрания представившего ее кандидата будет наделена полномочиями члена Совета Федерации — представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

В случае, если конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации предусмотрено избрание высшего должностного лица субъекта Российской Федерации депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, кандидат на должность высшего должностного лица субъекта России он также представляет в законодательный (представительный) орган государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации три кандидатуры, отвечающие требованиям и ограничениям, предусмотренным Федеральным законом о порядке формирования Совета Федерации, одна из которых в случае избрания представившего ее кандидата будет наделена полномочиями члена Совета Федерации — представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Эту процедуру достаточно сложно назвать демократичной и отвечающей принципам парламентаризма и федерализма.

Таким образом, действующий порядок формирования Совета Федерации демонстрирует, с одной стороны, желание власти работать над поиском оптимальной модели формирования Совета Федерации, даже путем внесения поправок в Конституцию РФ, а, с другой стороны, проявляет, во-первых стремление к централизации власти, к сужению самостоятельности Совета Федерации и, по сути, отсутствию четкого представления — каким должен стать Совет Федерации, кто должен нести высокое звание «сенатор» (к слову, так полюбившееся многим авторам в нашей публицистике).

Невинский В. В.

Вопросы российского федерализма в научном наследии профессора Бориса Сергеевича Крылова²¹⁸

В отечественной государственно-правовой науке обсуждаются многие вопросы, имеющие ключевое значение для обустройства жизни человека в обществе и государстве различных стран мира. В ряду таких вопросов рационализация формы государственно-территориального устройства как одного из факторов влияния на правовой статус человека, степень сбалансированности и динамичности развития социально-экономической, духовной и политической систем.

Для России этот вопрос был важен и в эпоху царского самодержавия, и в период советской социалистической республики, и в постсоветское время — время построения «демократического правового и социального государства», признающего в качестве высшей общественной ценности права и свободы человека. Тем более, что на каждом переломном этапе исторического развития российского государства последнего столетия происходило существенное обновление формы государственно-территориального устройства: переход от унитарного государственно-территориального устройства с вкраплением отдельных автономных территориальных единиц царского периода к федеративному государственно-территориальному устройству России с переплетением унитаристских и федералистских начал по Конституциям РСФСР 1918 г., 1925 г., 1937 г. и 1978 г. и, наконец, после распада «договорной» федерации — Союза Советских Социалистических Республик (1922–1991 гг.), соучредителем которой являлась РСФСР, к федеративному государственно-территориальному устройству с признанием за всеми регионами — национально-территориальными и административно-территориальными образованиями статуса равноправных субъектов Российской Федерации согласно Федеративному договору от 31 марта 1992 г. и Конституции РФ от 12 декабря 1993 г. Потребности практики государственного строительства усилили крен исследований в сторону одной из двух основных форм государственно-территориального устройства — федеративного устройства (федерализма).

Сущность, содержание и значение российского федерализма исследуются под различным углом знаний, сопрягающих право с историей, философией, социологией, политологией, экономикой, международными отношениями. Особо дискутируемыми в учении о федерализме являются вопросы о причинной обусловленности федеративного государственно-территориального устройства России, принципах российского федерализма, соотношении степени государственно-правовой самостоятельности субъектов Федерации по отношению к Федерации («центральному», «совокупному» государству), своеобразии разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами, взаимосвязи федеративного устройства с правовым положением личности, формой политического (государственного) режима, перспективой государственно-правового развития России в мировой сообществе. При этом важным является то, что, во-первых, в исследованиях, аналитических предложениях (концепциях, программах) механизм федеративных отношений не сводится исключительно